URBANISMO II

INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN: Planes, Programas y Proyectos.

Arq. Elena Taber.

Entendiendo a la planificación como acción interventora que intenta modificar aspectos de la

realidad, acción que en consecuencia define alternativas conducentes hacia una dirección dada.
Cualquiera sea el enfoque conceptual sobre la Planificación, los actores intervinientes, el objeto y las
estrategias propuestas para alcanzar las transformaciones esperadas, los planes, programas y
proyectos son los instrumentos que permiten materializar los objetivos y metas propuestos por la
Planificación.
En el proceso de planificación la formulación del Plan, los programas y proyectos
corresponden a la etapa de programación, en donde programar significa precisar objetivos, metas y
acciones a fin de alcanzar la situación deseada.

1- EL PLAN EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

El Plan es, entre los instrumentos de planificación, el que más directamente se vincula con la
imagen objetivo que se pretende alcanzar, dado que en esta instancia de programación, la imagen
objetivo se visualiza como una totalidad
El Plan se estructura en primer lugar a partir de la formulación de los objetivos- fines, que
son aquellos que representan las aspiraciones que la sociedad pretende alcanzar, por lo que se
expresan en un alto grado de generalidad y abstracción.
Como ejemplo podemos citar:
* "preservar y fortalecer las instituciones democráticas", "recuperar la capacidad de
crecimiento e iniciar los cambios cualitativos que requiere el país en sus estructuras económicas
políticas y sociales" (Plan Nacional de Desarrollo Quinquenal, México 1983-1988);
* “Contribuir a la promoción del desarrollo equitativo de cada una de las Regiones y el
arraigo de sus habitantes en cada una de las localidades”. “Mejorar la calidad de vida y sostener el
crecimiento de la producción en forma equilibrada mediante el desarrollo de las diversas
infraestructuras de soporte y el equipamiento social correspondiente”. “Valorizar el patrimonio
natural y cultural con una gestión integrada y responsable de los recursos (Plan estratégico territorial
Pcia. de Buenos Aires 2006 - 2016)
* "Propiciar las actividades de participación vecinal, la incentivación y promoción de la
inversión y elevación de la calidad del medio ambiente", "determinar acciones, programas y
proyectos que eviten presiones negativas en el centro histórico o que alientan su recuperación",
"recuperar la traza urbana primigenia, eliminando retiros frontales, ensanches viales, reconstruyendo
predios disponibles, suprimiendo mobiliario urbano fuera de contexto" (Plan Estratégico de
Recuperación del Centro Histórico de Lima —ProLima— Municipalidad de Lima, Perú 1994) .
Así mismo en el Plan se establecen: la manera en que se lograrán los objetivos propuestos, los
tiempos que demandará alcanzarlos y los instrumentos que se utilizarán, es decir, que se especifican
el conjunto de objetivos instrumentales (metas) y acciones (medios o instrumentos) que permitirán
lograr los fines propuestos. En consecuencia los objetivos instrumentales y las acciones forman un
todo, de manera que deben resolverse conjuntamente.

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 Los objetivos instrumentales o metas, son los objetivos cuantificados en términos de costos,
tiempos y espacio. Las metas pueden ser globales, sectoriales, sociales, etc., a su vez pueden ser
permanentes o transitorias, complementarias o competitivas entre si.
Durante el proceso de definición de las metas, estas se ordenan según su jerarquía en cuanto
a que sean prioritarias —cuando se vinculan directamente con la estrategia del plan— o derivadas.
Asimismo deben ser realistas, compatibles entre si y con los objetivos fines del plan.
En los ejemplos citados pueden tomarse como un ejemplo de metas:
* en el del Plan Nacional de Desarrollo Quinquenal de México, "alcanzar un crecimiento del
PBI del 5 %",
* en el Plan estratégico Territorial Pcia. de Buenos Aires " construcción de sistema de
Tratamiento de Efluentes Cloacales en las localidades de Hurlingham, Merlo, Bella Vista y Moreno"
* en el caso del Plan Estratégico de Recuperación del Centro Histórico de Lima,
"intervenir prioritariamente en un área de 25 manzanas, ampliándose a 30 en el mediano plaza (cinco
años)".
Las acciones son los medios o instrumentos necesarios para el logro de las metas. Pueden ser
de tres tipos: técnicos - metodológicos, legales, administrativos.
Los técnicos metodológicos involucran las técnicas, medios y herramientas que van a ser
utilizados para establecer el grado de consistencia, coherencia y compatibilidad de los objetivos entre
si y entre los objetivos y las metas. En este ámbito se hacen proyecciones estadísticas, calculan los
desequilibrios entre los principales componentes de las variables económicas, sociales o espaciales,
modelaciones, etc.
Los medios legales son los que institucionalizan el proceso de planificación, comprenden las
normas que emanan del poder público (leyes, decretos, reglamentos, etc.) que regulan reformas
administrativas, creación de instituciones (comisiones, entes, consejos) y posibilitan la
implementación de políticas como las de promoción industrial, diferimiento impositivo, entre otros.
Los medios administrativos, cuando la planificación se inserta en la administración pública,
proporcionan las estructuras administrativas, desarrolla canales de comunicación y decisión,
requeridos para efectivizar el plan.

1. 2. Clasificación de los planes

Los planes pueden clasificarse según:
A.- El ámbito que abarcan
B.- La escala espacial que involucran
C.- El horizonte temporal que alcanzan

A.- Según el ámbito, los planes pueden clasificarse en:

* globales, cuando abarcan todos los sectores económicos, sociales o territoriales (por
ejemplo, el PET);
* sectoriales, cuando se orientan a:
- un sector económico —como agricultura, minería (Ley de Desarrollo Minero,
industria (Ley de Promoción Industrial), energía (Anillo Energético)—
- un sector social específico —salud, educación (Plan Social educativo), vivienda—
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 Un plan global se concibe como una entidad que abarca los aspectos tanto económicos como
culturales, los cambios de las estructuras económicas, sociales y espaciales, y cuya propuesta es
promover este proceso.
Los Planes Sectoriales, en cambio, traducen la problemática global del desarrollo a sectores
específicos de la administración (salud, educación, vivienda, etc.).
Existen también los llamados Planes Intersectoriales, que aspiran a determinar la contribución
de cada sector al logro de los objetivos-fines.

B.- Según la escala espacial, se clasifican en:

* nacionales, cubren la totalidad del territorio nacional;
* regionales, cuya injerencia puede ser a nivel del territorio provincial o interprovincial.
En nuestro país en los últimos años se ha definido una nueva regionalización, que no es estrictamente
geográfica, y que tiene como objetivo implementar políticas de desarrollo regional. Por ejemplo, el
Nuevo Cuyo, la RMBA, el NOA, el Comahue, etc.
* locales, que abarcan la escala de administración municipal o intermunicipal (cuando
se trata de planes de ordenamiento urbano en el caso de las áreas metropolitanas conformadas por
varios municipios. Por ejemplo, Gran Mendoza, Gran Rosario)

C.- Según el Horizonte temporal, pueden ser a:

* largo plazo, se consideran a largo plazo cuando abarcan un período de entre 10 o15
años con objetivos fines que requieren un largo periodo de tiempo para alcanzar las transformaciones
deseadas. Por ejemplo: Plan Nacional de Alfabetización, Materno Infantil (tendiente a reducir los
índices de mortalidad infantil y materna, desnutrición etc.), Plan Nacional de Viviendas (reducir el
déficit de vivienda) y los Planes Territoriales en general.
* mediano plazo, está vinculado a un período entre 4 a 6 años, generalmente
coincidente con un período de gobierno (ya sea a escala municipal, provincial o nacional).
* corto plazo, cuya duración se estima en 1 año. Esto suelen coincidir con los
presupuestos de la administración.
La temporalidad asignada a las acciones está relacionada a la complejidad de los objetivos, la
factibilidad de concreción de los mismos —en tanto recursos previos— y fundamentalmente, con la
duración de la administración de gobierno.
Puede sostenerse que en general los planes a largo plazo se mantienen a pesar del cambio de
administraciones, variando la forma de instrumentación de los mismos.
La relación entre las diferentes escalas territoriales, está directamente relacionada a los
distintos niveles de administración del Estado. Es importante considerar aquí, que las escalas regional
y local deben coordinar, generalmente, acciones con otros entes del Estado, empresas u organismos
que tengan a cargo la prestación de servicios públicos y con injerencia en el mismo espacio. (OSSE,
Plan Vial Municipal)

2- LOS PROGRAMAS EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

Los programas se definen, en la mayoría de los casos, a partir de Planes y tienen como
objetivo instrumentar, coordinar y organizar acciones económicas y sociales que contribuyan a
materializar los fines del Plan. Los Programas son medios ya que proponen o acuerdan un conjunto

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de acciones para alcanzar metas. Para ello coordinan actividades —en proyectos— atendiendo a la
maximización en el uso de los recursos disponibles.
Los programas, entonces:
* dan unidad y coherencia a un conjunto integrado de proyectos;
* crean una base para la programación (en el caso del Estado) del Gasto Público; o
determinación de inversiones en el caso de empresas privadas u ONGs, haciendo más preciso el
financiamiento;
* contribuyen a identificar las necesidades en materia de administración, información,
seguimiento y control de ejecución de proyectos, y simultáneamente de avance del Programa y ajuste
al Plan.
Haciendo referencia a los planes citados al principio, el PND de México establece en materia
de desarrollo urbano dos programas: " Programa nacional de desarrollo urbano y vivienda", 1984-86,
y "Programa de ordenación territorial de la región centro del país y la zona metropolitana de la
ciudad de México", 1985.
El Plan Estratégico de la Provincia de Buenos Aires, contempla entre otros programas de
infraestructura vial, de infraestructura eléctrica, de infraestructura ferroviaria, de infraestructura
portuaria.
El Plan ProLima tiene Programas como los de: "deshacinamiento y destugurización que
pongan en valor el Centro Histórico", "Reordenamiento del ornato, señalización, anuncios y color",
"Control, reordenamiento y puesta en valor del espacio público y espacios urbanos monumentales" y
el de "Promoción y consolidación de las organizaciones vecinales".

3- LOS PROYECTOS EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN

Los proyectos constituyen el último eslabón de una cadena de decisiones donde los planes y
programas son sus antecedentes, y permiten materializar cada una de las metas identificadas en los
programas.
De esta manera, los proyectos proponen la producción de algún bien o prestación de
servicios, a partir del empleo de ciertas técnicas y con miras a obtener resultados o ventajas
económicas o sociales. Supone también la indicación de los medios necesarios para su realización y
la adecuación de los mismos a los resultados que se persiguen, teniendo en cuenta los aspectos
económicos, técnicos, financieros, técnicos e institucionales.
El carácter de un proyecto puede ser económico o social. Es económico cuando su
factibilidad depende de la existencia de una demanda real en el mercado del bien, servicio a producir,
a los niveles de precios previstos es decir que la factibilidad del mismo depende de la demanda del
sector involucrado. El carácter social se relaciona con la naturaleza del bien o servicio que se va a
prestar, que generalmente son de asistencia o promoción.
De acuerdo a esto los proyectos pueden ser, según el carácter dominante del mismo, de
inversión, de desarrollo tecnológico, de investigación, de promoción social, entre otros.
Según la naturaleza pueden clasificarse en proyectos de instalación o localización de un
conjunto integrado de bienes de producción (infraestructura de una fábrica, una carretera,
establecimiento educacional, etc.), o proyectos de operación destinados a la racionalización del uso
de los recursos, es decir, a la organización de la producción o del trabajo para aumentar los
rendimientos o minimizar los costos. Otra clase la constituyen los Proyectos que combinan ambas
formas. Por ejemplo, la instalación y organización de la producción de un establecimiento industrial.
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 La categoría del proyecto está definida por la pertenencia a un determinado sector de la
economía: primario (producción de bienes agrícolas, pecuarios, mineros, pesqueros) secundario
(industriales, de infraestructura para energía, vial, etc.) y terciario servicios de transporte,
comunicaciones, prestación de servicios sociales (salud, educación, vivienda), saneamiento
ambiental, etc.)
El tipo de proyecto está asociado a la categoría en la cual se inscribe, y lo define la
especificidad del mismo. Es decir, de producción agrícola (de uvas para exportación) construcción
de caminos, saneamiento ambiental de un área urbana, entre otros.
Los resultados del proyecto son tanto los productos que se propone generar, bienes o
servicios, como sus efectos sobre el sistema económico o social.