1.4.

TIPOLOGÍA DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS

En la literatura especializada encontramos diversos principios para el establecimiento de

clasificaciones de PPPs. Rodal y Mulder (1992) y Kernaghan (1993) describen 4 categorías de part-
nerships de acuerdo con el nivel de reparto de potestades entre los agentes participantes:

— Consultivas: las entidades públicas reciben asesoramiento para la obtención de in-

puts que nutran de ideas el desarrollo de políticas y programas de actuación públi-
cos y para el diseño, prestación, evaluación y corrección de servicios.

— Contributivas: uno de los agentes aporta fondos económicos, con una escasa o nula parti-
cipación en la fase operativa, liberando recursos para la prestación de otros servicios.

— Operativas: los agentes participantes comparten recursos y tareas e intercambian in-

formación en la prestación de servicios.

— Colaboradoras: fomentan la toma de decisiones conjunta con respecto al desarrollo

de políticas, planteamientos estratégicos y diseño, prestación, evaluación y mejora
de servicios.

Esta primera aproximación proporciona un fundamento para la clasificación de PPPs

desde la óptica de la gestión pública y de planteamientos teóricos.

En la línea de la práctica organizacional el Treasury Board of Canada Secretariat (1998),

presenta una tipología que vincula las partnerships al logro de resultados por las mismas:

— Crear, sustituir, reformar o mantener infraestructuras públicas.

— Mejora de servicios a través del agrupamiento de servicios y prestación a través de

ventanillas únicas.

— Adquisición de información para nutrir la toma de decisiones y el proceso de desarro-

llo de políticas.

— Reducir el coste conjunto de inversiones públicas.

— Comercialización de recursos públicos o aprovechamiento de capacidades infrautili-

zadas.

— Asistir a determinados grupos sociales a tener acceso de capital del sector privado
para promover el desarrollo social, económico o cultural.

— Aprovechar las ideas de grupos sociales para mejorar el bienestar.

— Maximizar la eficiencia y racionalización de los recursos del sector público para el

bienestar social; y,

— Emprender proyectos e iniciativas para lograr el mayor desarrollo económico o social.

Variaciones de estas fórmulas pueden ser utilizadas en la consecución de, virtualmente,

cualquier output. Dado que el abanico de resultados susceptibles de ser alcanzados es prácticamente
ilimitado, no parece una propuesta de clasificación muy útil.

— 31 —
 Desde un punto de vista práctico, encontramos la sistematización de las PPPs según los
términos que se reflejan en los acuerdos público-privados y la combinación de tareas en ellos recogi-
das. Las tareas contempladas, fundamentalmente, son [Allan (2000)]: Design (diseño),
Build/Construct (construir), Finance (financiar), Operate (gestionar), Mantain (mantenimiento), Own
(poseer), Transfer (transferir), Lease/Rent (alquilar), Develop (desarrollar), Buy (adquirir). La combi-
nación de las anteriores funciones origina multitud de fórmulas que permiten ese reparto, tal que:

“El espectro de posibles PPPs… va desde negocios controlados casi en su totalidad por
el sector privado, en un extremo, a aquéllos controlados casi por completo por el sector
público, en el otro.” [Webb y Pulle (2002)].

La variedad de sistemas puede ser prácticamente tan amplia como el número de varian-
tes susceptibles de combinar distintas tareas en el reparto de riesgos, por lo que tampoco podemos
decir que exista un listado definitivo de PPPs. En cualquier caso esta es la fórmula de clasificación
más extendida y las siguientes podrían considerarse las combinaciones más relevantes9:

—Build-Operate-Transfer (BOT)

Un consorcio privado recibe licencia de la Administración para financiar y construir un

equipamiento, concediéndole al mismo tiempo la concesión para explotarlo comercialmente durante
un determinado período. Finalizado el plazo de concesión, la instalación pasará a depender de la
Administración Pública, quien deberá decidir si se encarga directamente de su explotación o la cede a
un operador privado.

El plazo de concesión se intenta establecer a priori de forma que la entidad privada haya
obtenido una rentabilidad adecuada sobre la inversión inicial realizada.

—Build-Transfer-Operate (BTO)

Se trata de un sistema similar al anterior, pero en esta ocasión las instalaciones para la
prestación del servicio pasan a ser propiedad de la Administración contratante, inmediatamente, tras
finalizar su construcción por el operador privado. Éste tendrá el derecho a explotarlas durante un cier-
to período, en virtud de un acuerdo de arrendamiento a largo plazo que deberá concederle la Admi-
nistración Pública, al final del cual la Administración debe decidir entre explotar el proyecto
directamente o volver a arrendarlo a un operador privado, que ahora no tiene que ser la entidad que
inicialmente lo desarrolló.

—Build-Rent-Operate-Transfer (BROT)

Se trata de una variante de los proyectos BOT ó BTO, en la que el operador privado ex-
plota las instalaciones pero arrienda los bienes físicos por la duración del acuerdo.

—Build-Lease-Operate-Transfer (BLOT)

Variedad del anterior método en la que en el arrendamiento se contempla la posibilidad

de que el arrendatario ejercite una opción de compra.
9
Como fuentes de las que se ha recopilado el listado que a continuación presentamos cabe citar: Private Finance Panel
(1995); Australian Accounting Research Foundation (1997), en este documento se remite al informe elaborado por Price Wa-
terhouse, Structuring the Public-Private Partnership (1993); Rodríguez Sandiás (1999); particularmente tiene interés el trabajo
desarrollado por las Naciones Unidas a través de su Comisión para el Derecho Mercantil Internacional: United Nations
(1999)United Nations (1999); Allan J.R. (2000).

— 32 —
 —Build-Own-Operate-Transfer (BOOT)

En este caso, el operador privado se compromete a financiar, construir, explotar y mante-

ner una infraestructura, a cambio del derecho a cobrar por ello a los usuarios. En virtud de este acuerdo
la entidad privada es propietaria de las instalaciones y los bienes hasta el final de la concesión. En cual-
quier caso, puede estar sujeta a restricciones legales sobre su gestión o las tarifas a cobrar.

—Build-Own-Operate (BOO)

Es una variación de la fórmula BOOT, en la que el operador privado es propietario perpe-

tuo del equipamiento y no tiene obligación de traspasarlo a la Administración.

—Buy-Build-Operate (BBO)

Un operador privado adquiere un activo a la Administración Pública. Aquél se ocupa de

la renovación o ampliación necesarias del equipamiento para la prestación de un servicio público,
según la demanda, sin que se establezca un momento de finalización. La entidad pública puede utili-
zar el acuerdo de licencia para la prestación del servicio para establecer las condiciones de acceso al
servicio, seguridad, tarifas e incluso qué instalaciones auxiliares se deben desarrollar.

—Lease-Develop-Operate (LDO)

Este caso es equivalente al anterior salvo en que en lugar de adquirir los activos, el ope-
rador privado los arrienda a la Administración. La inversión inicial es menor y el interés por la partici-
pación del sector privado reside en las mejoras en eficiencia en la prestación del servicio por su
capacidad de gestión.

—Design-Construct-Manage-Finance (DCMF)

Denominación de los proyectos de prisiones en la Private Finance Initiative británica; im-

plica su reversión al final del contrato.

—Wraparound Addition (WAA)

Un operador privado financia y construye la ampliación de una infraestructura pública ya

existente. Posteriormente gestiona y explota comercialmente ambas partes, bien por un período esta-
blecido, o bien hasta que haya recuperado la inversión inicial y una rentabilidad sobre la misma.

Desde la unidad de gestión de PPPs creada por el Gobierno del Territorio de Victoria, en
Australia, se plantean tres consideraciones a la hora de elegir una fórmula u otra [Partnerships Victo-
ria (2000)]:

— Si cualquier parte del servicio propuesto puede ser prestada por la propia Administración.

— Si la participación del sector privado va a promover value for money; y,

— Si el proyecto satisfará el interés público.

1.4.1. Participación de las Administraciones Públicas

De lo expuesto hasta el momento se concluye que la mayor parte de la responsabilidad

en la implementación de partenariados recae sobre el sector privado. En cierta medida, este argu-
mento resulta evidente por cuanto, las empresas privadas desempeñan las tareas principales.
— 33 —
 No obstante, la participación de la iniciativa privada en las partnerships de forma predo-
minante no exime de obligaciones a las Administraciones Públicas, como garantes del interés gene-
ral, para contribuir en la puesta en marcha de estos proyectos.

En la medida en que el sector privado con las PPPs se desprende de la mayoría de las
funciones que desempeñaba, la principal tarea de la Administración debe ser la del control de los
operadores privados y de las actividades que desarrollan, para garantizar el interés general en servi-
cios y equipamientos que siguen teniendo el calificativo de públicos:

“La Administración mantiene en todo momento la titularidad del servicio, una capacidad
de decisión relevante y un control significativo sobre las condiciones con que se presta,
así como la responsabilidad de rendir cuentas y garantizar que se proporciona en canti-
dad y calidad adecuada” [Pina, Torres, y Acerete (2003)].

No obstante, el sector público debe ejercer otras intervenciones que tengan un carácter
más próximo al desarrollo de los proyectos en cualquiera de sus fases10.

Uno de los principales escollos para atraer a la iniciativa privada a participar en PPPs es
el déficit de rentabilidad financiera del cual adolecen gran parte de los proyectos públicos, o, la incer-
tidumbre generada por los riesgos asociados. Sin embargo, la mayor parte de esos proyectos son
deseables desde el punto de vista social. Por lo tanto, la intervención más inmediata de las Adminis-
traciones se identifica con una serie de actuaciones que incrementen el valor de los ingresos futuros
de los proyectos.

La justificación de estas aportaciones se basa en considerarlas compensaciones o pagos

a cambio de los beneficios sociales que son obtenidos –adelanto en la puesta de marcha de infraes-
tructuras y servicios, mejoras en la prestación de servicios, eliminación de congestión, etc–.

Por otra parte, las infraestructuras públicas se consideran condición necesaria para el
desarrollo económico y el crecimiento de la actividad económica. Por lo tanto, los beneficios recibi-
dos por la Administración no se limitan a los efectos sociales, sino que muchos de los equipamien-
tos e infraestructuras permiten la generación de rentas adicionales que revierten en las arcas
públicas a través de impuestos y otros ingresos, de forma que las aportaciones económicas públi-
cas pueden ser recuperadas. Es el conocido “efecto multiplicador” de las nuevas infraestructuras
[Izquierdo Bartolomé (1997)].

Por ejemplo, en la construcción de una autopista de peaje, el IVA que se repercute sobre
los usuarios y el Impuesto de Sociedades que debe pagar la empresa concesionaria, serían ingresos
inmediatos que obtendría la Administración, así como los gravámenes repercutidos sobre las rentas
generadas por el efecto multiplicador: actividad generada por la creación de nuevos servicios, mayor
consumo de combustible, aumento de la actividad de empresas beneficiadas por la nueva infraestruc-
tura, crecimiento de los establecimientos comerciales, etc.

Estas medidas se pueden concretar en los siguientes aspectos [Unión Europea (1997),
Izquierdo Bartolomé (1997)]:
10
Un caso práctico y muy próximo a nuestro país es el conjunto de medidas potenciadas desde la Comisión Europea para el
desarrollo de las Redes Transeuropeas de Transporte. Los grupos de trabajo confirman un consenso sobre el importante papel
de las asociaciones público-privadas para el desarrollo de estos proyectos. A estos efectos la Comisión Europea ha desarrolla-
do una serie de medidas para que la Administración Europea pueda potenciar las partnerships. Véase Unión Europea (1997),
González-Finat (1998).

— 34 —
 — Subvenciones a la inversión –por el empleo creado– o a la explotación, –subvención
a las tarifas, como en el caso de los peajes “blandos”–.

— Anticipos reintegrables, similares a las subvenciones, pero que deben ser reembol-
sados en algún momento.

— Avales, seguros de cambio y garantías sobre préstamos.

— Aportaciones de capital, cuya finalidad es atraer la participación de capitales priva-

dos; una fórmula próxima es la deuda subordinada.

— Préstamos estructuralmente subordinados, cuya amortización puede diferirse hasta

que se haya reembolsado una cierta cuantía de deuda comercial.

— Garantías subsidiarias que garanticen que, en el caso de que no se generen los in-
gresos para atender al servicio de la deuda, la Administración se hará cargo de la
misma, o que aseguren un cierto nivel de ingresos.

— Cláusulas de rescisión, que permiten al operador privado transferir el proyecto a la

Administración y recuperar su inversión más un rendimiento determinado, si el uso
del equipamiento no alcanza los niveles previstos en un plazo inicial.

— Aportación de terrenos, inmuebles, equipamientos y otros elementos complementa-

rios relacionadas con la explotación de la infraestructura.

En los casos en los que intervenga la Administración, estas participaciones deben tra-
tar de no distorsionar la percepción de los potenciales inversores y que realmente exista un com-
promiso por parte de éstos. En caso contrario la intervención de la Administración puede
entenderse como una mera contribución subsidiaria de manera que no haya incentivos en los agen-
tes privados por mantener un nivel de eficiencia y que uno de los grandes objetivos de las PPPs
quede relegado.

En cualquier caso, la participación de los agentes públicos no debe limitarse al aspecto

meramente financiero o de resultados del negocio. Los sectores público y privado deben no sólo aso-
ciarse para elaborar un plan de financiación, sino también y sobre todo para concebir el proyecto y
gestionar la explotación correspondiente [Unión Europea (1997)].

Las actuaciones de las Administraciones Públicas también deben orientarse a incitar la

participación de operadores privados con medidas que disminuyan los riesgos del proyecto, o propor-
cionar los suficientes incentivos para su puesta en marcha. Estas medidas se concretan en:

— La elaboración de un marco normativo adecuado que permita el desarrollo de mode-

los público-privados con una seguridad jurídica y la adecuación de la normativa a la
nueva realidad11.

— Una regulación que permita el acceso a nuevos mecanismos de financiación, como

es el caso de la titulización de activos.
11
Este ha sido un aspecto demandado por el sector privado en España, especialmente es reseñable el caso del sector del
transporte que desde diversos foros ha realizado un llamamiento a las autoridades para subsanar la ausencia de un marco
regulatorio común a todas las Administraciones y la falta de un modelo unificado, que serviría para fomentar las colaboraciones
público-privadas. Véase Santos Sabrás (2000).

— 35 —
 — Debido a que algunos proyectos son muy complejos y dadas las dificultades iniciales
para definirlos, la cofinanciación pública de los estudios iniciales y estudios de viabi-
lidad resulta una medida fundamental para la promoción de proyectos.

— Ampliación de la duración de un acuerdo público-privado para que el operador reali-

ce nuevas inversiones o reducir las tarifas con el propósito de atraer demanda.

— Concesión de otro proyecto ya en fase de explotación que permita al concesionario

obtener unos ingresos, en tanto que se alcanza el rendimiento óptimo en el nuevo
proyecto.

1.4.2. Actuaciones del sector privado: Project Finance

Las características de los proyectos públicos12 les confieren el carácter de inversiones

poco atractivas para los inversores privados, lo que impide su financiación exclusiva con capital pro-
pio de los promotores. Por otra parte, aunque éstos dispongan de capacidad para financiar operacio-
nes de envergadura, el elevado apalancamiento de este tipo de operaciones no aconseja la asunción
de la totalidad de la financiación por los promotores [Franco y Muñoz (1998a)].

Este contexto requiere del recurso a fondos ajenos, lo que, por otra parte supondría una
distorsión de la imagen financiera de las empresas privadas que acometen el proyecto13. Ante estas
circunstancias, aparece el project finance14 como técnica financiera que permite obtener los fondos
necesarios para implementar sistemas en los que la iniciativa privada participe en la financiación y
gestión de equipamientos públicos.

En el project finance los costes del proyecto –operativos y financieros–, deben quedar
cubiertos con los recursos generados por la explotación, para aislar a los promotores de compromisos
por riesgos derivados del proyecto. De esta forma, las garantías financieras las aporta el propio pro-
yecto con su capacidad para generar flujos de caja, sin necesidad de recurrir a avales adicionales
[Pérez de Herrasti (1997)]:

“En términos prácticos podemos identificar el Project Finance con un sistema de finan-
ciación que se sustenta básicamente en la bondad y viabilidad del Proyecto a financiar,
tanto técnica como económicamente, y, por tanto, en su capacidad para generar los re-
cursos suficientes, incluso ante escenarios desfavorables, para garantizar el repago de
sus obligaciones por sí mismo, ya que la decisión de acometerlo no está sujeta, en tér-
minos generales, ni a la capacidad financiera de los promotores ni al valor de los activos
del Proyecto”.

12
Véase nota a pie de página 3, pág. 24.
13
Como promotores privados de proyectos de este tipo encontramos personas físicas o jurídicas, que proveen bienes y servi-
cios, que poseen un interés económico en el desarrollo de proyectos públicos por medio de la iniciativa privada, como si fuese
una oportunidad de negocio: compañías constructoras, proveedores de equipos industriales y de materias primas, compañías
comerciales y operativas, entidades financieras [Pérez de Herrasti (1997)].
13
De las entidades mencionadas, las compañías no financieras, especialmente las constructoras, verían comprometida su
imagen financiera por asuntos no relacionados con su propia actividad.
14
Para profundizar en el project finance véase: Instituto de Crédito Oficial (1995); Pérez de Herrasti (1997); Revista Actua-
lidad Financiera, número monográfico 2/98. Rodriguez Sandiás (1999), su tesis doctoral tuvo por título El Project Finance
como sistema de financiación de proyectos, y su especial consideración en el desarrollo de infraestructuras y servicios
públicos.

— 36 —
 Bajo estas premisas, los promotores constituirán una sociedad con personalidad jurídica
propia, Sociedad Vehículo del Proyecto –SVP–, que concentrará los contratos relacionados con la
concesión –financieros, suministros, construcción, gestión, seguros...–, y será el medio a través del
cual aíslan sus actividades originarias. El endeudamiento no figurará en el balance de los partícipes
sino en el de la sociedad vehículo. La responsabilidad de aquéllos se limitará a sus aportaciones de
capital social y compromisos operativos, conformando un sistema de financiación sin recurso o con
recurso limitado a los socios.

La proporción de fondos propios en project finance oscila, en general, entre 10% y 30%
del valor total de la inversión, dependiendo de las características del proyecto y de las garantías exi-
gidas por los fondos ajenos. Junto a la resistencia de las empresas privadas a comprometer su patri-
monio, se encuentra el inconveniente de que un porcentaje superior encarecería el coste de
financiación de proyectos, dada la mayor rentabilidad exigida por el capital propio debido al mayor
riesgo soportado. Por el contrario, los agentes financieros que aporten el resto de fondos abogarían
por una mayor participación de los socios por cuanto supondría reforzar las garantías, aun cuando el
propio proyecto avale la deuda.

Para conciliar mayor implicación de los promotores en la SVP y contención del coste fi-
nanciero, es idóneo el uso de deuda subordinada, normalmente suscrita por los accionistas y que se
sitúa a caballo entre el capital social y el endeudamiento ordinario. Se ubica por detrás del resto de
deudores financieros en el orden de prelación y tiene como remuneración un tipo de interés inferior al
coste del capital propio, favoreciendo los costes financieros más bajos. El menor coste es debido al
menor riesgo percibido por los inversores, al recuperar antes los fondos traspasados. La deuda su-
bordinada se considera como quasi-capital y para los prestamistas computa como recursos propios
en el cálculo de la ratio de endeudamiento en sus análisis previos para el estudio de la viabilidad del
proyecto. Al valerse de los mecanismos del project finance se consigue un doble objetivo:

— Asegurar la viabilidad económico-financiera del proyecto, al mostrar capacidad pa-

ra generar ingresos suficientes que respalden adquisición y reembolso de recur-
sos; y,

— Limitar el impacto sobre la capacidad financiera de los negocios de los promotores.

1.5. FASES EN EL DESARROLLO DE UN PROYECTO PPP

Las PPPs se desarrollan a través de un proceso propio que se diferencia de los meca-
nismos de contratación pública tradicional y que tratan de ajustarse a las peculiaridades de los pro-
yectos público-privados. En principio, cualquier proyecto PPP seguirá unas directrices similares, dado
que se trata de un planteamiento flexible alejado de las rigideces de los procesos administrativos
tradicionales en cada equipamiento y servicio el procedimiento será diferente.

En este proceso identificamos las siguientes fases15:

15
HM Treasury (1999c), Partnerships Victoria (2001b). El desarrollo posterior se ha realizado tomando como base estos
mismos documentos.

— 37 —
 FIGURA 2
FASES EN EL DESARROLLO DE UN PROYECTO PPP

ESTABLECER NECESIDADES DE SERVICIO

FASE 1

EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS
FASE 2

ESQUEMA DEL PROYECTO

FASE 3

DESARROLLO DEL EQUIPO DIRECTOR

FASE 4

FORMALIZACION DE ESTRATEGIA
FASE 5

PRECALIFICACION DE OPERADORES PRIVADOS

FASE 6

SELECCIÓN DE OPERADORES
FASE 7

REVISIÓN DE LA ALTERNATIVA
FASE 8

PRESENTACION DE OFERTAS
FASE 9

VALORACION DE OFERTAS
FASE 10

NEGOCIACION FINAL
FASE 11

FIRMA DEL ACUERDO

FASE 12

SEGUIMIENTO DEL ACUERDO

FASE 13
Fuente: Elaboración propia.

— 38 —
Identificación de necesidades

La primera etapa será la identificación de una necesidad en los servicios o equipamien-

tos públicos: posibilidad de que el nivel de servicio deba aumentarse, objetivo de lograr mejoras en la
eficiencia, reforma del equipamiento.

Evaluación de alternativas

Si como consecuencia de la reflexión llevada a cabo en el apartado anterior se considera

que es necesario hacer una inversión deben identificarse y evaluarse las diferentes opciones de que
se lleve a cabo, que pueden incluir:

— Utilización de un activo existente que está bajo el dominio de otro departamento público.

— No es necesaria la creación de un nuevo activo al incrementar el uso de equipos in-

frautilizados o ampliación del tiempo de utilización.

— Es necesario acometer una nueva infraestructura.

Esquema del proyecto

Si la opción es la realización de una inversión en capital, debe examinarse la posibilidad

de utilizar una PPP y la Administración debe proceder con el análisis necesario para desarrollarla.
Debe realizar un bosquejo del proyecto que desea realizar definiendo en términos del servicio que
quiere conseguir, de que medios se va a servir. No se trata de describir un activo en particular, sino
de los resultados que espera obtener.

El proyecto de referencia debe ser una valoración realista de la opción contemplada, no

una proposición hipotética pero irrealizable. Se deben incluir todos los costes de inversión, explotación,
mantenimiento y servicios auxiliares, así como todos los riesgos previstos. El objetivo es demostrar que
existe una alternativa PPP factible. La construcción del PSC debe ser iniciada en este momento.

En este estadio debe examinarse la affordability, es decir, la capacidad de la Administra-

ción para afrontar los pagos que el planteamiento PPP supondría, sujeta a las restricciones presu-
puestarias. En caso de que el proyecto desarrollado no fuera affordable, debería replantearse la
opción elegida en la segunda etapa o revisar la dimensión del servicio que se pretende obtener.

También debe realizarse un análisis de los operadores privados a fin de determinar si

existirían agentes interesados en optar a la prestación del servicio en unas condiciones aceptables y
si existen recursos financieros privados disponibles o dispuestos a participar.

El esquema del proyecto es elaborado por el departamento público correspondiente y

debe ser sometido a la aceptación de las entidades ministeriales implicadas, para la obtención de los
correspondientes fondos en su caso.

Configuración del equipo responsable del proyecto

A partir de la especificación de los resultados que se esperan obtener y del esquema del
proyecto se inicia formalmente el proceso de contratación. El primer paso es la creación de un equipo
rector de todo el proceso que siga de cerca las evoluciones del proyecto, encargándose de centralizar
— 39 —
la documentación necesaria y la selección del operador en su momento. Este equipo recibirá el ase-
soramiento de profesionales externos respecto a temas legales, técnicos, financieros, de gestión, etc.

En función de esta información se detalla la planificación del proyecto, elaborando el ca-

lendario temporal a cumplir para la realización de tareas. En esta fase el PSC es desarrollado de ma-
nera más pormenorizada, sin que sea del todo definitivo.

Formalización de estrategias

Se debe planificar cuales son los objetivos a cubrir en cada una de las fases, en especial
se debe contestar a:

— ¿Qué información va a ser la solicitada para precalificar a los contratistas privados?.

— ¿Cuándo se van a solicitar las propuestas definitivas de costes?.

— ¿En cuántas fases se va seleccionar la oferta preferida?.

Esta última cuestión hace referencia a la posibilidad de que se realice una preselección
entre las primeras ofertas presentadas y con ellas continuar una negociación más detallada.

Precalificación de operadores privados

A partir de aquí se solicita formalmente desde la Administración Pública la presentación

de ofertas desde el sector privado, incluyendo el hecho de que se piensa desarrollar una PPP. Se
debe aportar la información suficiente para que todo operador privado que pueda estar interesado
participe en el proceso de selección.

Selección de operadores

Aquellos operadores que hayan mostrado su interés deben ser evaluados respecto a la
capacidad para desarrollar el proyecto según las aspiraciones de la Administración respecto al servi-
cio y para poder mantener una relación a largo plazo. A su vez, se deben ponderar la situación finan-
ciera de las entidades privadas.

En función de esta evaluación, del listado inicial de operadores que responden a la publi-
cación del anuncio del proyecto, se realiza una selección, normalmente de 2 a 4, que serán con los se
continúe el proceso hasta elegir una única. Para aquellos operadores rechazados se suele establecer
la posibilidad de debatir sus propuestas.

Revisión de las alternativas

Durante todo el proceso descrito la Administración recaba más información que se puede
añadir a los supuestos iniciales. El esquema del proyecto y el PSC son completados a la luz de nue-
vos datos.

Presentación de ofertas

La presentación de ofertas por los operadores seleccionados inicialmente se hará en

función de los datos requeridos por un memorándum elaborado por el equipo director que, entre otros
aspectos, contempla:
— 40 —
 — El servicio requerido, en términos de los resultados a obtener.

— Las restricciones del servicio, su alcance o su límite inferior.

— Los términos contractuales, en especial duración del acuerdo y mecanismo de pago.

— Calendario de eventos y del proceso de negociación de condiciones, así como para

la presentación de ofertas.

— Criterios para la evaluación de ofertas; y,

— Posibilidades de que los consorcios privados puedan emitir variantes respecto al

proyecto inicial.

También suelen ser facilitados el PSC y el esquema del proyecto desarrollados por el
propio departamento público, para que los contratistas puedan comparar sus ofertas.

En cualquier caso, suele solicitarse la presentación de una oferta estándar que permita
establecer un punto de referencia en la evaluación de las ofertas.

Las negociaciones con cada oferente suelen ser comunes con el fin de que la Adminis-
tración explique de manera directa su razonamiento para ciertas condiciones, así como los agentes
privados expresen sus puntos de vista respecto a los aspectos planteados. Estos debates son confi-
denciales y la experiencia demuestra que ayudan a reducir el tiempo para el acuerdo definitivo, ya
que problemas que puedan surgir por falta de entendimiento se resuelven por adelantado.

Evaluación de ofertas

El equipo director del proyecto debe evaluar las ofertas de acuerdo a los criterios expre-
sados en el memorandum que, en particular, deben fijar el value for money del proyecto.

Puede ser necesario que el equipo mantenga debates con cada uno de los consorcios
privados que han presentado sus propuestas, en especial en aquellas que suponen variaciones res-
pecto al proyecto base.

El resultado final debe ser la elección de la oferta final, que se considera la mejor entre
todas las presentadas. No obstante, debe de haber constancia de que los agentes que aportan sus
fondos al consorcio aprueban el reparto de riesgos que la oferta comporta.

Negociación final

La oferta seleccionada debe ser comparada respecto los criterios de affordability y value
for money, este último por medio de su comparación con el PSC.

En este estadio ya se ultiman los últimos flecos respecto a la documentación de la tran-

sacción y los requerimientos de los agentes financieros para sustentar la oferta, por lo que antes de la
firma del contrato la autoridad competente debe mostrar la aprobación del proyecto.

Firma del acuerdo

El operador seleccionado firma el contrato con la Administración, y sus subcontratistas y

prestamistas deben de hacer lo propio con sus respectivos compromisos. Antes de que el equipo
— 41 —
director y sus asesores finalicen su relación con el proyecto debe de revisarse todo el proceso, con el
fin de obtener aprendizaje para proyectos subsiguientes y mejora continua.

Seguimiento del contrato

La firma del contrato no significa que se finalicen las tareas a realizar desde la Adminis-
tración. Debe realizarse un seguimiento del proyecto y del servicio con el fin de confirmar si los objeti-
vos iniciales son alcanzados.

1.6. PANORAMA INTERNACIONAL

1.6.1. Programas nacionales

Desde la década de los 90 la aplicación de PPPs se ha extendido internacionalmente. El

listado de experiencias público-privadas sería extenso y su configuración parte de la elaboración de
un programa que considera a las partnerships como una herramienta estratégica para la ordenación
de la provisión de infraestructuras y prestación servicios públicos y su financiación.

De la experiencia internacional se deduce que el proceso de formación de un modelo de

PPPs en un país está caracterizado por 4 fases [Public Private Partnerships Working Group (2002)]:

— Preparación: El propósito de afrontar dicho programa PPP debe figurar en los objeti-
vos fundamentales de cualquier Gobierno. Para ello, se establecen las entidades or-
ganizativas para el desarrollo del programa PPP, denominadas como grupos
consultivos y grupos de trabajo que se encargarán de guiar el proceso –taskforce–.
Son creadas dentro de los ministerios y departamentos que se prevén estarán más
afectados por la aplicación de PPPs –hacienda, obras públicas, sanidad, educación,
medioambiente…–.

Sus funciones comprenden las siguientes tareas:

• El establecimiento de los principios y objetivos en los que se sustenta la política.

• Confección del cambio organizativo dentro del sector público.

• Elaboración de la normativa pertinente para facilitar la utilización de PPPs.

• Atribución de competencias a los responsables del proceso.

• Transmisión de los planteamientos teóricos a las entidades institucionales.

• Campañas de promoción y concienciación respecto a la nueva iniciativa y sus

efectos en términos del trabajo que debe ser desarrollado.

Los taskforces deben aglutinar expertos en diferentes materias –financiación, legis-

lación, obras públicas, política económica– y que sean capaces de aportar la visión
de ambos sectores implicados, público y privado.
— 42 —
 Bajo estas características encontramos a las siguientes entidades institucionales:

• Private Finance Panel, Private Finance Taskforce, Partnerships UK, UK Govern-

ment Commerce, en Reino Unido.

• Partnerships Victoria, territorio de Victoria, Australia.

• Partnerships S.A., territorio de South Australia, Australia.

• Unità Tecnica Finanza di Progetto, Italia.

• The Public-private partnerships Office, Canadá.

• Irish Central PPP Unit, República de Irlanda; y,

• Dutch PPP Knowledge Centre, Holanda.

— Proyectos piloto: posteriormente a la fase de preparación sigue una fase preliminar

de desarrollo de un grupo reducido de proyectos, con el fin de establecer pruebas
reales, mejor que modelos teóricos, para atraer a inversores privados y fomentar su
confianza, así como la de los propios responsables públicos respecto al compromiso
con la nueva política.
El objetivo final es comprobar el éxito de los planteamientos teóricos iniciales y obtener
conclusiones y denotar los posibles fallos para subsanarlos en proyectos posteriores.

— Expansión: el programa PPP se hace extensivo a otros equipamientos y servicios.

— Madurez: el programa partnerships se puede considerar que ha sido completamente

desarrollado, ya que en esta fase ya hay proyectos completamente implementados.
Las estructuras necesarias para desarrollar de manera continua PPPs y lograr el
mejor value for money están asentadas.

El Reino Unido ha sido el país en el que el progreso de la iniciativa PPP ha obtenido un

mayor grado de desarrollo y que se puede considerar el único que ha alcanzado la fase de madurez,
siendo objeto de estudio más pormenorizado en el siguiente Capítulo. Además al examinar las expe-
riencias de otros países encontramos claras referencias al caso británico en muchas de las facetas
que implica el desarrollo de PPPs.

Si bien el desarrollo de las PPPs tuvo su impulso definitivo en los 90, en los años que
llevamos de siglo XXI el progreso alcanzado es importante, tanto en aquellos países relativamente
nuevos en el uso de PPPs, como en aquellos más avanzados [Middlenton (2002b)]:

— Los países, en los que las PPPs son relativamente recientes, tratan de beneficiarse
de los avances realizados por los pioneros y ponen en marcha sus actuaciones
aprovechando el desarrollo ya realizado por otros, evitando errores iniciales y consi-
derando las adaptaciones necesarias a sus casos particulares,

— En los países más experimentados tras alcanzar un desarrollo importante de las

PPPs se observa una doble estrategia:

• Tratar de incrementar la eficiencia y eficacia de los modelos desarrollados a través,

por ejemplo, de la estandarización en los procesos, intentando reducir los costes de
transacción originados en la confección de los acuerdos público-privados.
— 43 —
 • Aplicar los principios subyacentes en el concepto de PPP en el desarrollo de mo-
delos nuevos e innovadores.

1.6.2. Experiencias internacionales

A continuación presentamos las experiencias en la implantación de PPPs en el ámbito

internacional, con especial referencia a los países de nuestro entorno socioeconómico más inmediato.
En las mismas se observan distintos grados en el desarrollo los programas y las razones que han
originado su puesta en marcha o su postergación.

Irlanda

Irlanda, influenciada por Reino Unido un taskforce –Irish Central PPP Unit–, y un programa
de proyectos piloto en los sectores de carreteras, transporte público, equipamientos educativos, aguas y
tratamiento de residuos. El gobierno irlandés también ha legislado una base reglamentaria que respalde
las iniciativas PPP en el ámbito nacional: State Authorities PPP Bill, Railway Procurement Bill. La prime-
ra norma permite a las entidades administrativas incluidas, la utilización de PPPs; la segunda, permite la
utilización de estructuras PPP en el sector de los transportes ferroviarios.

Irlanda se sitúa en el grupo de países que parten de un nivel inferior en el desarrollo de

PPPs y que tratan de superarse. Fruto de este esfuerzo es el documento marco Programme for Prosperi-
ty and Fairness, que destaca por su talante paccionado, al ser elaborado tras encuentros y negociacio-
nes entre diversos departamentos públicos y grupos de empresarios, sindicatos, empresas de ingeniería
y representantes del sector de la construcción, constituyendo la primera experiencia de este tipo16.

Este documento refleja el claro compromiso del gobierno por el uso del potencial de las
PPPs y evitar conflictos con otros grupos sociales, pero también resalta por el énfasis en considerar a
las PPPs como un elemento fundamental en un plan estratégico más amplio, por la búsqueda de la
competitividad económica internacional debido al desarrollo que permiten de las infraestructuras, idea
que explícitamente no encontramos en otros países para potenciar las partnerships.

Recientemente se ha publicado otro documento marco –Rail PPP Policy Framework–,

cuyo objetivo es facilitar la adopción de estructuras PPP en proyectos ferroviarios a semejanza de
otros países.

Holanda

En Holanda, también ha habido período en el que se han valorado las ventajas y desven-
tajas de las PPPs. Una de las principales circunstancias que concurren en otros países de la Unión
Europea, como las restricciones presupuestarias, no se da en Holanda, que apenas ha sufrido déficits
presupuestarios recientemente. En cualquier caso, el gobierno holandés está comprometido con la
introducción de PPPs, de forma gradual, creando la estructura pertinente. Fruto de ello es la creación
del PPP Knowledge Centre, ligado al Ministerio de Finanzas, como ente asesor de las entidades pú-
blicas. El objetivo principal es “participar en una partnership con operadores privados de manera que
se puedan prestar servicios públicos de forma más barata, rápida y/o eficiente” [van Boxtel y Schaay
(2002)].

A la par que se establecen las bases organizativas, el gobierno central ha seleccionado

una serie de proyectos piloto en algunos sectores como carreteras, ferrocarriles, transporte público,
16
Véase Deane (2002).

— 44 —
tratamiento de aguas, escuelas y desarrollo urbano y de zonas rurales. También se está llevando a
cabo un estudio de los modelos PPP utilizados internacionalmente en el caso de prisiones.

El proyecto más importante afectado por contratos PPP será el tren que unirá Holanda
con la alta velocidad del resto de Europa –High Speed Rail Line–, con la construcción y mantenimien-
to del mismo. La duración del contrato es por 30 años y la remuneración del operador dependerá de
la disponibilidad de las vías, en el caso del gestor de la infraestructura. Para la empresa concesiona-
ria del servicio de transporte la duración es de 15 años. El éxito de este proyecto se considera muy
importante para el desarrollo futuro de las PPPs en Holanda.

Italia

El desarrollo de las PPPs se inicia en 1998 al aprobarse la Ley 415/1998, también llama-
da Merloni Ter, que introduce la posibilidad de utilizar las técnicas project finance para la construcción
y gestión de infraestructuras públicas.

Bajo esta Ley las Administraciones Públicas deben definir un plan trianual identificando las
obras públicas que pueden ser acometidas a través de proyectos financiables por la iniciativa privada.
Para coordinar y asesorar en esta labor se creó la Unità Tecnica Finanza di Progetto. Sus funciones son
similares a las establecidas en el Treasury Private Finance Taskforce del Reino Unido, coordinando y
estandarizando los procesos contractuales y actuando de asesor de las Administraciones Públicas. Esta
taskforce se completa con expertos del sector privado en materia técnica, financiera y legal.

Las restricciones presupuestarias con un déficit en infraestructuras, especialmente en el

sur de Italia, constituyen la principal razón para el mercado PPP. Actualmente hay proyectos acome-
tidos o en curso en los sectores de aguas, carreteras, ferrocarriles, tratamiento de residuos para ge-
nerar energía y equipamientos inmobiliarios.

Tecnoborgo es una planta de incineración de residuos urbanos que permite generar

energía y se considera la primera transacción que reproduce la filosofía PPP17. Los promotores del
proyecto son Tesa, empresa pública de recogida de basuras, y CGEA Onyx, subsidiaria de Vivendi de
Medioambiente. Ambos se reparten la participación en el capital social al 51 y 49%, respectivamente.
La construcción de la planta se ha adjudicado a la empresa francesa CNIM Group a través de un
contrato llave en mano. Esta estructura se considera que va a ser muy utilizada en futuras PPPs en
Italia, tanto en este sector como en otros, y, especialmente, en empresas públicas municipales para el
desarrollo de proyectos conjuntos con el sector privado, para la mejora y ampliación de servicios.

Sin embargo, se observa que una importante restricción al uso de PPPs procede de la
vertiente financiera, dado que muchos proyectos requieren de una ingente cantidad de recursos para
lo que es necesario recurrir a los mercados internacionales de capitales. La presencia de un impor-
tante gravamen sobre los intereses pagados a prestamistas no residentes en Italia, supone, sin em-
bargo, un obstáculo que impide el normal desarrollo de iniciativas PPP.

Portugal

Portugal ha irrumpido en el concierto internacional a través de su programa PPP, aunque

éste está centralizado en concesiones de carreteras y la utilización de contratos DBFO con peajes
sombra y peajes reales18. El total de inversión en este capítulo se espera que supere los 6,6 billones
de euros, para un total de 16 proyectos.

17
Véase Garnier, O; y, de La Roche, A. (2002).
18
Véase Serrano, A. (2002).

— 45 —
 En el sector sanitario se ha estudiado la utilización de PPPs y en algunos aeropuertos se
han comenzado a implementar partnerships. De momento no se ha creado tampoco ninguna unidad
gubernativa para el seguimiento y desarrollo de proyectos PPP.

Grecia

Grecia ha tratado de utilizar modelos PPP en la construcción y mejora de las infraestruc-

turas de cara a los Juegos Olímpicos de 2004. Algunos de estos proyectos han sido realizados con éxito
–aeropuerto de Esparta, circunvalación de Atenas y otras concesiones de carreteras–. Sin embargo, se
canceló el contrato para la construcción del estadio olímpico debido a continuos retrasos.

Con estos claroscuros, en 2000 se lanzó un programa nacional de PPPs y se estableció,

también, una unidad central para el seguimiento y desarrollo del mismo. De momento, se han identifi-
cado potenciales oportunidades en ferrocarriles, transporte urbano e infraestructuras sociales.

Alemania

Alemania fue pionera en la implicación del sector privado en la financiación y construc-

ción de infraestructuras públicas a través del conocido como “sistema alemán”, y de sistemas en los
que participan operadores privados en la construcción y mejora de carreteras. Con la incorporación
de la iniciativa privada, Alemania trató de afrontar las grandes necesidades, especialmente desde el
punto de vista financiero, que la reunificación alemana demandó19.

A pesar de esta experiencia, la preferencia por la utilización del sistema de provisión de

equipamientos públicos tradicional se ha mantenido. Una razón, es la existencia de normativa que
impide la generalización del uso de procedimientos de contratación alternativos. Sin embargo, se ha
intensificado el debate sobre la utilización de PPPs debido a una situación de las cuentas públicas deli-
cada20 y la imposibilidad de que los presupuestos públicos sean suficientes para financiar las inversio-
nes necesarias21. Así, se están estudiando los modelos desarrollados en el Reino Unido y Australia.

En Alemania, el objetivo value for money no ha sido tenido en cuenta explícitamente al

incorporar la iniciativa privada, sino únicamente aportar nuevos recursos financieros. No obstante, el
gobierno alemán está incorporando los principios del NPM por medio de la iniciativa Neue Steue-
rungsmodelle, en un intento por incrementar la eficiencia en la Administración Pública. En esta inicia-
tiva se incluyen las Public Public Partnerships22, colaboraciones entre diferentes autoridades públicas,
basándose en la idea de ordenar de manera más eficiente los presupuestos y los recursos públicos.

Los modelos PPP planteados en Alemania van desde grupos de trabajo mixtos confeccio-
nados para evaluar y desarrollar proyectos futuros –joint foundations–, a aquéllos en los que se aportan
fondos públicos y privados y hay un reparto de riesgos –modelos concesionales y de explotación–.

En Alemania no existe una cultura PPP y todavía tiene que realizarse un largo trabajo,
por ejemplo, en la construcción de elementos que permitan comparar las alternativas privadas y pú-
blicas similares al PSC. Sin embargo, el gobierno alemán parece dispuesto a poner en marcha las
medidas necesarias para expandir el alcance de las PPPs en su sentido amplio:
19
Véase Marín Marín (1997).
20
Como es conocido el déficit público alemán ha superado con creces el límite máximo del 3%, lo que ha dado lugar a la
preparación de los mecanismos del Protocolo en caso de Déficit Excesivo previstos por la Unión Europea.
21
Estimadas en 120 billones de euros en construcción y mantenimiento de carreteras y ferrocarriles, además de las necesa-
rias en equipamientos sociales (escuelas, hospitales, prisiones). Véase Drömann, D. (2002).
22
Modelo similar a la práctica australiana comentada posteriormente.

— 46 —
 — Reforma de la legislación sobre financiación privada de carreteras (Fernstrasenßaupri-
vatfinanzierungsgesetz), que hasta ahora sólo permite la participación de operadores
privados en segmentos especiales de las infraestructuras viarias –puentes y túneles–.

— Transformación del sistema ferroviario convencional y de alta velocidad, separando la

gestión de la infraestructura, de su explotación, a través de agentes independientes.

— Como consecuencia de la revolución provocada por Internet y dado que el know-how

necesario se localiza en el sector privado, el gobierno federal y los Länder tratan de
establecer partnerships estratégicas para reorganizar y simplificar las gestiones pú-
blicas. Con este fin se introdujo la iniciativa Medi@komm.

Francia

Aunque en Francia hay una larga tradición de participación del sector privado en servi-
cios públicos, el modelo francés se limita a la utilización de concesiones y Societés d’Economie Mix-
tes, circunscribiéndose a los sectores de carreteras y suministro de aguas. De esta forma no se han
implementado PPPs en el sentido amplio. En cualquier caso, bajo la legislación gala, las partnerships
no son un instrumento permitido en el área de las infraestructuras sociales.

Escandinavia23

Los países escandinavos24, siguen un modelo particular que dista bastante de incorporar
PPPs en sus proyectos públicos. La principal razón es la asimilación del concepto PPP con al de pri-
vatización, lo que crea un rechazo sistemático en gran parte de la comunidad política y social, espe-
cialmente en los servicios sanitarios y de educación.

Finlandia, se ha utilizado en muchas ocasiones como ejemplo en la aplicación de PPPs,

especialmente de contratos DBFO con peajes sombra debido a la construcción de la autopista
Järvenpää–Lahti. Pero a pesar de esta actitud inicial positiva hacia ese tipo de acuerdos, los progre-
sos han sido escasos y únicamente se han desarrollado proyectos en escuelas y educación superior.

Noruega ha previsto tres proyectos piloto de carreteras, con el objetivo de construir una
red viaria en el que primen la accesibilidad y un alto grado de seguridad, sin causar grandes impactos
medioambientales. Con ello, los mecanismos de pago incluirán diferentes elementos para conseguir
esos objetivos y sin utilizar peajes directos. Todavía está por verificar si habrá consorcios internacio-
nales atraídos a participar, asegurando una competitividad suficiente.

Dinamarca sigue un modelo “danés” de confianza plena en inversiones en infraestructuras

financiadas y gestionadas por el sector público, a través de la creación de empresas ad hoc. Por ejemplo,
el mayor proyecto –Great Belt Crossing–, fue construido por una compañía de responsabilidad limitada
participada al 100% por el gobierno danés, y también se encarga de su explotación y posesión.

El emblemático puente de Øresund sería un ejemplo de public public partnership, ya que

fue llevado a cabo y es gestionado por una joint-venture participada exclusivamente por los gobiernos
danés y sueco. Sin embargo, de momento, los resultados no parecen satisfactorios, debido a que el
tráfico no responde a las expectativas por los elevados costes del peaje.

Finalmente, en Suecia el gobierno ha tratado de establecer un “modelo sueco” para la

participación de la iniciativa privada en inversiones públicas, si bien, este debate se limita al sector de
23
Noruega, Suecia, Finlandia y Dinamarca.
24
Véase Sallnäs (2002).

— 47 —
infraestructuras viarias, y no se considera en otras áreas como educación, sanidad o energía, por
ejemplo. No obstante, la Ley de Infraestructuras adoptada a finales de 2001 no hace mención alguna
a las PPPs y, por el contrario, se sigue manteniendo el modelo público tradicional.

Australia

En los 90 fue pionera en la introducción de modelos PPP en prisiones y atención sanitaria

incluso más innovadores que los desarrollados en el propio Reino Unido. Por ejemplo, el hospital Latro-
be, en el territorio de Victoria, permitía al sector privado asumir la responsabilidad en la prestación de
cuidados sanitarios así como los equipamientos necesarios, de manera que los pagos dependían de la
demanda por servicios médicos. En UK, el modelo sanitario existente en esos momentos, limitaba el
alcance para externalizar los equipamientos y las actividades médicas se mantenían en la esfera pública.

Tras estos proyectos no hubo un refrendo de la difusión de las experiencias a otros pro-
yectos o sectores, sino que se entró en una fase de discusión sobre la conveniencia o no de incorpo-
rar plenamente al sector privado en la provisión de servicios públicos, que llevó, por ejemplo, a que la
prestación de los servicios del anterior hospital mencionado, volviese a ser desempeñada por el sec-
tor público.

Sin embargo, a partir de 2000 tanto el gobierno federal, como los de los diferentes territo-
rios que componen la Commonwealth de Australia, han retomado su compromiso con las PPPs. Cabe
destacar la iniciativa Partnerships Victoria, considerada como la mejor de todas las desarrolladas en
Australia. En la siguiente tabla aparecen los proyectos más importantes desarrollados en Victoria:

TABLA 1
PROYECTOS PPP MÁS IMPORTANTES EN AUSTRALIA

PROYECTO IMPORTE*
Scoresby Transport Corridor 1.300 AUD
Western Sydney Orbital motorway 1.250 AUD
M2 Lane Cove Extension 1.800 AUD
SEA 1444 Patrol Boats Replacement 1.400 AUD
Cross-City Tunnel Sidney 1.400 AUD
Spencer Street Station 1.250 AUD
Westgate Container Terminal 1.120 AUD
* Millones de Dólares australianos (AUD).
Fuente: Global PPP Directory (2002).

Los anteriores proyectos son los más importantes, pero hay un gran número de proyec-
tos de menor entidad llevados a cabo en Victoria, South Australia y New South Wales, principalmente,
en sectores como justicia (Victorian County Court Project), plantas de tratamiento de aguas residuales
(Wodonga Wastewater Treatment), prisiones, comisarías y sanidad (Hospital Berwick), y está en fase
inicial el desarrollo de nuevos colegios.

En el ámbito federal, los equipamientos para el departamento de defensa son los más
demandados (simuladores, aviones).

Los gestores públicos han tratado de obtener conclusiones a partir de las experiencias
europeas. De esta forma, los tres territorios anteriormente mencionados han desarrollado sus propias
— 48 —
guías para la fijación de los outputs exigidos a los proyectos, así como la identificación, valoración y
adscripción de probabilidades y consecuencias de los riesgos. También han tratado de concretar la
elaboración del PSC, cuyas guías han sido utilizadas por los propios operadores privados para lograr
los mejores resultados.

Genéricamente se denominan public infrastructure arrangements –acuerdos sobre in-

fraestructuras públicas–, a todos aquellos contratos a largo plazo de la Administración con otra enti-
dad para la provisión de una infraestructura y servicios públicos a una entidad pública o directamente
a los ciudadanos en su nombre.

En Australia, se da la particularidad de que un organismo administrativo público puede

llegar a un acuerdo con otra entidad pública para que sea ésta quién se encargue de gestionar la
infraestructura, a semejanza de los contratos con operadores privados. Genéricamente se denominan
public infrastructure arrangements -acuerdos sobre infraestructuras públicas-, a todos aquellos con-
tratos a largo plazo de la Administración con otra entidad para la provisión de una infraestructura y
servicios públicos a una entidad pública, o directamente a los ciudadanos en su nombre. Esta nueva
orientación en la provisión de servicios públicos implica que se tengan que acometer reformas fisca-
les, contables y de organización de la Administración australiana.

La política PPP está llegando a su fase de madurez en Australia, pero aún debe evolucio-
nar fuera de lo que es el sector transportes. La razón de que sea el sector infraestructuras viarias el más
desarrollado es que son empresas constructoras las que encabezan los consorcios privados y prefieren
acometer proyectos en los que es necesaria la creación de grandes infraestructuras. Por lo tanto, sería
necesario tratar de reducir el déficit en sectores como servicios sociales, escuelas y hospitales.

Canadá

En Canadá las Public-private partnerships se denominan P3 y su aplicación actualmente

está asentada tanto en el ámbito estatal como en diferentes provincias. En cualquier caso, dada la
disposición política de Canadá y la fuerte oposición de los sindicatos representantes de los funciona-
rios públicos, el compromiso de adoptar un programa de amplio alcance no ha sido una empresa fácil
[Beck (2002)].

Ha sido en las provincias, donde se inició antes la introducción de P3 como instrumento

para la prestación y provisión de servicios e infraestructuras públicas –Ontario, New Brunswick, Bri-
tish Columbia, Nova Scotia, Saskatchewan–. En cada una de ellas, se utiliza una estructura organiza-
tiva diferente, caracterizada por el compromiso del gobierno provincial para utilizar P3 (sectores
objetivo, naturaleza de las partnerships y otros factores). Ontario lidera la evolución a través de su
Ontario Superbuild Corporation, organismo dependiente del gobierno provincial con capacidad para
desarrollar proyectos de inversión con partnerships.

En abril de 2002 se instituyó una nueva política llamada Alternative Service Delivery
(ASD) –Prestación Alternativa de Servicios–25. Esta iniciativa trata de proporcionar el marco para el
establecimiento de nuevos acuerdos y fórmulas organizativas en el Gobierno Federal, aunque se
puede hacer extensible a otros niveles y sectores. En particular en el caso de las Public-Private Part-
nerships se refiere a ellas como acuerdos entre un organismo gubernamental y una o más partes, en
los cooperan en la prestación de un servicio cumpliendo los objetivos de distribuir riesgos y respon-
sabilidad entre las partes, aportar conjuntamente recursos (tiempo, financiación, conocimientos) y
conseguir beneficios complementarios o mutuos. También se incluyen acuerdos con otros órganos
gubernativos internacionales o nacionales, estos últimos fuera del nivel federal.

25
Véase Treasury Board of Canada (2002).

— 49 —
 A pesar de las dificultades, el número de proyectos PPP puestos en marcha es elevado
[The Canadian Council for Public-Private Partnerships (2001)]. Entre ellos destacan: the Confedera-
tion Bridge, el mayor puente acometido bajo un contrato DBFO en Canadá; NAV Canada, que le con-
vierte en el primer país del mundo en el que el sistema de navegación aérea civil es gestionado y
financiado por el sector privado; Highway 407 ETR, el terreno, carretera y demás estructuras son
legalmente propiedad privada durante 99 años y además cuenta con sistema innovador en cuanto al
cobro de peajes26; Moncton Water Treatment Facility, que aunque es un proyecto pequeño, fue el pri-
mero en el sector de tratamiento de aguas y su funcionamiento es óptimo; y, Bruce Nuclear Power Faci-
lity, que acabó con el monopolio público separando generación, distribución y suministro eléctrico.

Hasta la fecha la aproximación a la filosofía PPP ha sido bastante fragmentada en Ca-

nadá, primando los proyectos independientes sobre la consecución de un objetivo global. La singular
configuración política de Canadá hace que el desarrollo de las PPPs siga un proceso más lento que
el normal, pero parece ser que las presiones fiscales, especialmente en los gobiernos provinciales y
locales, incrementan la presión para conformar contratos DBFO y es previsible que muy pocos secto-
res de actividad pública queden al margen en el uso de P3.

TABLA 2
EXPERIENCIAS PPP INTERNACIONALES POR SECTORES
CARRETERAS

TRANSPORTE

TECNOLOGÍA
EDUCACIÓN

INMUEBLES
RESIDUOS

DEFENSA
SANIDAD

JUSTICIA
AGUAS

Canadá         
Australia       
Escandinavia 
Francia  
Grecia   
Portugal    
Italia      
Alemania    
Holanda      
Irlanda       
Fuente: Elaboración propia.

En la tabla 2 se resumen las experiencias PPP puestas en marcha o aquellos sectores

que han sido objeto de estudio por los países analizados anteriormente, lo que nos permite ver gráfi-
camente el avance de las PPPs. Destacan los países de la esfera anglosajona Australia, Canadá e
Irlanda –habría que sumar el propio Reino Unido, que será objeto de un análisis profundo en el si-
guiente Capítulo–, y en el extremo opuesto encontramos a los países escandinavos, Alemania y
Francia. Portugal, Holanda, Grecia e Italia han iniciado recientemente la utilización de PPPs, que
cuentan con programas específicos.
26
Véase Béjar, J. (2000).

— 50 —