¿QUÉ SON LAS PPPs?

En la expresión Public-Private Partnership se aglutinan una serie de estructuras y conceptos que implican la
colaboración entre los sectores público y privado en la concepción y puesta en marcha de proyectos de infraestructuras
y equipamientos públicos, para el reparto de riesgos y responsabilidades. “Las PPPs pueden adoptar múltiples formas
como el diseño, construcción y mantenimiento, o edificación, propiedad, explotación y transferencia. La elección del
modelo depende de factores como los objetivos del gobierno, la naturaleza del proyecto, la disponibilidad de
financiación y la actividad que el sector privado pueda desarrollar” Webb y Pulle (2002).

Public-Private Partnerships (PPPs) son una fórmula de prestación de servicios por la que el sector privado y la
administración son responsables, respectivamente, de aquellos aspectos del proyecto para los cuales cada uno está
más capacitado. Por ejemplo, el sector privado participa diseñando, construyendo, explotando, manteniendo,
financiando y aportando su capacidad de gestión de riesgos mientras que la Administración Pública es responsable de
la planificación estratégica y la estructura industrial, obtención de permisos, algunos aspectos sobre los derechos de
los clientes, control, cumplimiento de características de los servicios comunitarios y (en ocasiones) pago en nombre de
los usuarios.” Australian Council for Infrastructure Development Limited (2002b).

Por otra parte, las infraestructuras públicas se consideran condición necesaria para el desarrollo económico y el
crecimiento de la actividad económica. Por lo tanto, los beneficios recibidos por la Administración no se limitan a los
efectos sociales, sino que muchos de los equipamientos e infraestructuras permiten la generación de rentas
adicionales que revierten en las arcas públicas a través de impuestos y otros ingresos, de forma que las aportaciones
económicas públicas pueden ser recuperadas. Es el conocido “efecto multiplicador” de las nuevas infraestructuras
[Izquierdo Bartolomé (1997)]. Por ejemplo, en la construcción de una autopista de peaje, el IVA que se repercute sobre
los usuarios y el Impuesto de Sociedades que debe pagar la empresa concesionaria, serían ingresos inmediatos que
obtendría la Administración, así como los gravámenes repercutidos sobre las rentas generadas por el efecto
multiplicador: actividad generada por la creación de nuevos servicios, mayor consumo de combustible, aumento de la
actividad de empresas beneficiadas por la nueva infraestructura, crecimiento de los establecimientos comerciales.

En los casos en los que intervenga la Administración, estas participaciones deben tratar de no distorsionar la
percepción de los potenciales inversores y que realmente exista un compromiso por parte de éstos. En caso contrario
la intervención de la Administración puede entenderse como una mera contribución subsidiaria de manera que no haya
incentivos en los agentes privados por mantener un nivel de eficiencia y que uno de los grandes objetivos de las PPPs
quede relegado. En cualquier caso, la participación de los agentes públicos no debe limitarse al aspecto meramente
financiero o de resultados del negocio. Los sectores público y privado deben no sólo asociarse para elaborar un plan
de financiación, sino también y sobre todo para concebir el proyecto y gestionar la explotación correspondiente [Unión
Europea (1997).
Identificación de necesidades La primera etapa será la identificación de una necesidad en los servicios o
equipamientos públicos: posibilidad de que el nivel de servicio deba aumentarse, objetivo de lograr mejoras en la
eficiencia, reforma del equipamiento. Evaluación de alternativas Si como consecuencia de la reflexión llevada a cabo
en el apartado anterior se considera que es necesario hacer una inversión deben identificarse y evaluarse las
diferentes opciones de que se lleve a cabo, que pueden incluir:

— Utilización de un activo existente que está bajo el dominio de otro departamento público.

— No es necesaria la creación de un nuevo activo al incrementar el uso de equipos infrautilizados o ampliación del
tiempo de utilización.
— Es necesario acometer una nueva infraestructura. Esquema del proyecto Si la opción es la realización de una
inversión en capital, debe examinarse la posibilidad de utilizar una PPP y la Administración debe proceder con el
análisis necesario para desarrollarla. Debe realizar un bosquejo del proyecto que desea realizar definiendo en términos
del servicio que quiere conseguir, de que medios se va a servir. No se trata de describir un activo en particular, sino de
los resultados que espera obtener. El proyecto de referencia debe ser una valoración realista de la opción
contemplada, no una proposición hipotética pero irrealizable. Se deben incluir todos los costes de inversión,
explotación, mantenimiento y servicios auxiliares, así como todos los riesgos previstos.

El objetivo es demostrar que existe una alternativa PPP factible. La construcción del PSC debe ser iniciada en este
momento. En este estadio debe examinarse la affordability, es decir, la capacidad de la Administración para afrontar los
pagos que el planteamiento PPP supondría, sujeta a las restricciones presupuestarias. En caso de que el proyecto
desarrollado no fuera affordable, debería replantearse la opción elegida en la segunda etapa o revisar la dimensión del
servicio que se pretende obtener. También debe realizarse un análisis de los operadores privados a fin de determinar si
existirían agentes interesados en optar a la prestación del servicio en unas condiciones aceptables y si existen
recursos financieros privados disponibles o dispuestos a participar.

El esquema del proyecto es elaborado por el departamento público correspondiente y debe ser sometido a la
aceptación de las entidades ministeriales implicadas, para la obtención de los correspondientes fondos en su caso.
Configuración del equipo responsable del proyecto A partir de la especificación de los resultados que se esperan
obtener y del esquema del proyecto se inicia formalmente el proceso de contratación. El primer paso es la creación de
un equipo rector de todo el proceso que siga de cerca las evoluciones del proyecto, encargándose de centralizar la
documentación necesaria y la selección del operador en su momento. Este equipo recibirá el asesoramiento de
profesionales externos respecto a temas legales, técnicos, financieros, de gestión.

En función de esta información se detalla la planificación del proyecto, elaborando el calendario temporal a cumplir
para la realización de tareas. En esta fase el PSC es desarrollado de manera más pormenorizada, sin que sea del todo
definitivo. Formalización de estrategias Se debe planificar cuales son los objetivos a cubrir en cada una de las fases, en
especial se debe contestar a:

¿Qué información va a ser la solicitada para precalificar a los contratistas privados?

¿Cuándo se van a solicitar las propuestas definitivas de costes?

¿En cuántas fases se va seleccionar la oferta preferida?

Esta última cuestión hace referencia a la posibilidad de que se realice una preselección entre las primeras ofertas
presentadas y con ellas continuar una negociación más detallada. Precalificación de operadores privados A partir de
aquí se solicita formalmente desde la Administración Pública la presentación de ofertas desde el sector privado,
incluyendo el hecho de que se piensa desarrollar una PPP. Se debe aportar la información suficiente para que todo
operador privado que pueda estar interesado participe en el proceso de selección. Selección de operadores Aquellos
operadores que hayan mostrado su interés deben ser evaluados respecto a la capacidad para desarrollar el proyecto
según las aspiraciones de la Administración respecto al servicio y para poder mantener una relación a largo plazo. A su
vez, se deben ponderar la situación financiera de las entidades privadas. En función de esta evaluación, del listado
inicial de operadores que responden a la publicación del anuncio del proyecto, se realiza una selección, normalmente
de 2 a 4, que serán con los se continúe el proceso hasta elegir una única. Para aquellos operadores rechazados se
suele establecer la posibilidad de debatir sus propuestas. Revisión de las alternativas Durante todo el proceso descrito
la Administración recaba más información que se puede añadir a los supuestos iniciales. El esquema del proyecto y el
PSC son completados a la luz de nuevos datos. Presentación de ofertas La presentación de ofertas por los operadores
seleccionados inicialmente se hará en función de los datos requeridos por un memorándum elaborado por el equipo
director que, entre otros aspectos, contempla:

El servicio requerido, en términos de los resultados a obtener. — Las restricciones del servicio, su alcance o su límite
inferior.

— Los términos contractuales, en especial duración del acuerdo y mecanismo de pago. — Calendario de eventos y del
proceso de negociación de condiciones, así como para la presentación de ofertas.

— Criterios para la evaluación de ofertas; y,

— Posibilidades de que los consorcios privados puedan emitir variantes respecto al proyecto inicial. También suelen
ser facilitados el PSC y el esquema del proyecto desarrollados por el propio departamento público, para que los
contratistas puedan comparar sus ofertas. En cualquier caso, suele solicitarse la presentación de una oferta estándar
que permita establecer un punto de referencia en la evaluación de las ofertas. Las negociaciones con cada oferente
suelen ser comunes con el fin de que la Administración explique de manera directa su razonamiento para ciertas
condiciones, así como los agentes privados expresen sus puntos de vista respecto a los aspectos planteados. Estos
debates son confidenciales y la experiencia demuestra que ayudan a reducir el tiempo para el acuerdo definitivo, ya
que problemas que puedan surgir por falta de entendimiento se resuelven por adelantado.

Evaluación de ofertas El equipo director del proyecto debe evaluar las ofertas de acuerdo a los criterios expresados en
el memorandum que, en particular, deben fijar el value for money del proyecto. Puede ser necesario que el equipo
mantenga debates con cada uno de los consorcios privados que han presentado sus propuestas, en especial en
aquellas que suponen variaciones respecto al proyecto base. El resultado final debe ser la elección de la oferta final,
que se considera la mejor entre todas las presentadas. No obstante, debe de haber constancia de que los agentes que
aportan sus fondos al consorcio aprueban el reparto de riesgos que la oferta comporta. Negociación final La oferta
seleccionada debe ser comparada respecto los criterios de affordability y value for money, este último por medio de su
comparación con el PSC. En este estadio ya se ultiman los últimos flecos respecto a la documentación de la
transacción y los requerimientos de los agentes financieros para sustentar la oferta, por lo que antes de la firma del
contrato la autoridad competente debe mostrar la aprobación del proyecto. Firma del acuerdo El operador seleccionado
firma el contrato con la Administración, y sus subcontratistas y prestamistas deben de hacer lo propio con sus
respectivos compromisos. Antes de que el equipo, director y sus asesores finalicen su relación con el proyecto debe de
revisarse todo el proceso, con el fin de obtener aprendizaje para proyectos subsiguientes y mejora continua.
Seguimiento del contrato La firma del contrato no significa que se finalicen las tareas a realizar desde la
Administración. Debe realizarse un seguimiento del proyecto y del servicio con el fin de confirmar si los objetivos
iniciales son alcanzados.