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Captulo 1
La gestin de partenariados pblico-privados:
tipologas y retos de futuro
Tamyko Ysa
Instituto de Gobernanza y Direccin Pblica (IGDP), URL-ESADE
1. Los PPP se pueden definir como acuerdos donde las partes privadas participan o apoyan la provisin de
una infraestructura, y un proyecto de PPP tiene como resultado un contrato por el cual una entidad privada
presta servicios en infraestructuras pblicas.
Para el socio pblico, uno de los principales objetivos es poder seguir invirtiendo en bienes y servicios en pro de la competitividad y de ofrecer respuestas a las necesidades
sociales, en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria. Y, en general, poder
acceder a recursos, no slo a financiacin, sino tambin a conocimiento, tecnologa, experiencia y soluciones innovadoras, as como poder compartir o transferir parte del riesgo
al sector privado y que cada uno de los socios se responsabilice del riesgo que est en
mejor disposicin de gestionar. En ocasiones, se producen mejoras en eficiencia y reduccin de costes y se est observando una aceleracin en la ejecucin de los proyectos.
Finalmente, dentro de la nueva gestin pblica, el sector pblico estara reforzando su
legitimacin en procesos de reforma a travs de la utilizacin de los partenariados (modernizacin, gobierno relacional, buena gobernanza), la corresponsabilidad y la participacin entre sector pblico y privado, lucrativo y no lucrativo.
A partir de estas expectativas iniciales, tanto para socios pblicos como privados, es interesante analizar el desarrollo y el impacto que estn teniendo estas figuras en los pases
de nuestro entorno. Existen distintas comparativas internacionales que abordan el posicionamiento de los estados en la utilizacin de los PPP, especialmente reciente es la de
CBI (2007), asociacin de industriales britnicos que posiciona a los distintos pases en
funcin de la sofisticacin en el uso de herramientas de partenariados pblico-privados y
el volumen o el nivel de actividad. Tras Reino Unido e Irlanda, en el continente europeo,
Espaa ocupa la posicin ms destacada. Probablemente, porque el CBI ha computado,
con su metodologa, todas las concesiones utilizadas en el Estado espaol, con independencia de que sean o no partenariado. De todas maneras, es una cifra lo suficientemente
importante como para reflexionar.
Cmo se traducen estas diferentes intensidades y tipologas en modelos de partenariados y su gestin? En la Unin Europea, el Libro Verde sobre la colaboracin pblico-privada y el derecho comunitario en materia de contratacin pblica y concesiones [COM
(2004) 327 final] distingue claramente dos tipos de partenariados pblico-privados: el
partenariado contractual y el partenariado institucionalizado.
Partenariado contractual: el sector pblico tiene por objetivo desarrollar un bien o
servicio y encarga a un tercero su produccin en un proceso competitivo y transparente. El contrato es limitado (variable o fijo), para un proyecto especfico, y est regulado, normalmente, por el derecho pblico (en nuestro caso, la Ley de contratos del
sector pblico). En Espaa, un ejemplo de partenariado contractual sera el modelo
de concesiones, cuando realmente se transfiere riesgo al privado.
En cambio, en el partenariado institucionalizado, ambas partes, sector pblico y privado, se vinculan a travs de una nueva estructura ad hoc, donde comparten el proyecto. Generalmente se trata de proyectos de naturaleza ms genrica que los anteriores (por ejemplo, el fomento del desarrollo territorial), donde, a travs de la entidad
conjunta (el partenariado), las organizaciones comparten el logro de los objetivos.
Utilizar una tipologa u otra de partenariado implica diferencias en los objetivos de la cooperacin, en las estructuras organizativas, en las formas de influencia, en la gestin del
conflicto y en el derecho aplicable, a la vez que distintos estmulos e incentivos para participar en la colaboracin. Algunos autores, teniendo en cuenta estas implicaciones, hacen la distincin entre colaboracin y concertacin o entre partenariados transaccionales y relacionales (Bovaird 2004).
En el PPP contractual encontramos bsicamente proyectos delimitados, porque existe un
conocimiento elevado de la iniciativa que se debe desarrollar, se conoce su duracin y los
costes de mercado, existe expertise previa de otros proyectos semejantes sobre los que
aprender y, por tanto, las cifras y los tiempos estn bastante ajustados. Sin embargo,
donde estamos observando ms innovacin, aunque existen menos ejemplos en cuanto
a volumen, es en los partenariados institucionalizados. stos son partenariados que se
caracterizan por los siguientes elementos: el proyecto no est acotado ni est completamente definido, los socios han de contribuir a su gestacin (hay mayor implicacin de los
privados), se sabe cundo se inician, pero es difcil saber cundo terminarn y se estn
utilizando especialmente para la promocin econmica y el desarrollo local. En este tipo
de partenariado se gestionan funciones ms generales, ms abstractas, y estas figuras
jurdicas suelen acogerse a derecho privado, a derecho de la empresa. Un ejemplo sera
el desarrollo de una empresa mixta.
Analicemos a continuacin algunas especificidades de unos y otros a travs de ejemplos
de nuestro entorno.
Partenariados contractuales
La primera reflexin sobre este tipo de partenariados es preguntarse qu diferencia existe
entre esta colaboracin y la externalizacin tradicional. La respuesta va en una doble direccin: se trata de una gestin integral de contratos complejos, donde se produce transferencia de riesgo. Un ejemplo es el sector de infraestructuras, donde los PPP contractuales se utilizan de forma intensiva. En este campo, destaca la transferencia de riesgo,
as como la diferente exposicin del sector pblico en la estructura tradicional y en el modelo de PPP.
En la financiacin tradicional de una infraestructura de nueva creacin (greenfield), se incurre en la necesidad de inversin en capital, por un lado, y en los gastos de explotacin,
por otro. Durante la vigencia del contrato, el sector pblico est expuesto a tres riesgos:
los mayores costes durante la construccin, los costes de retraso y los costes rebasados
durante la explotacin. Normalmente, el riesgo que asume el sector privado es el de
construccin, pero todos los dems (diseo, disponibilidad, calidad del servicio, mantenimiento y renovacin, mercado, obsolescencia, fuerza mayor, valor residual, polticas regulatorias) los asume el sector pblico.
Con un modelo de partenariado pblico-privado se opta, en cambio, por realizar pagos
unitarios a la sociedad vehculo (la concesionaria que se encarga de la construccin, el
mantenimiento y la gestin de la infraestructura), por servicio prestado en relacin con
la calidad que se haba negociado. Compensacin peridica que ha de ser suficiente para
cubrir los costes de construccin, mantenimiento, costes financieros y los posibles beneficios, en pagos mximos sujetos a deducciones automticas. Por tanto, la administracin no realiza pagos durante el perodo constructivo y no tiene exposicin al riesgo durante la explotacin, dado que el pago slo se realiza por servicios recibidos. En definitiva,
hay una transferencia de riesgo del sector pblico al privado, donde el sector privado
asume el riesgo de construccin y el riesgo de disponibilidad y/o demanda (Comunicado
de Eurostat, de 11 de febrero de 2004, en relacin con el tratamiento de las colaboraciones pblico-privadas), logrando as demostrar la transferencia de riesgo del sector pblico al empresario privado y, por tanto, su no consolidacin en el dficit pblico.
El riesgo se reparte y sta es una de las ventajas principales del partenariado. Construccin, diseo, disponibilidad, calidad del servicio, mantenimiento y renovacin pueden
transferirse al sector privado; se comparten obsolescencia y fuerza mayor; el riesgo de
mercado, en funcin del servicio en concreto (que el sector privado asumiera el riesgo
de demanda en servicios penitenciarios podra ser un incentivo contrario a las polticas
pblicas perseguidas), y el valor residual y el riesgo de cambios en las polticas regulatorias normalmente es asumido por el sector pblico. Cada uno de los contratos marcar
qu riesgo se decide transferir y a qu coste, pero ste podra ser el diseo de un contrato tpico de partenariado, en contraposicin con uno de colaboracin clsica.
En qu sectores se estn utilizando estos contratos y cmo opera la transferencia del
riesgo? Observamos, en Europa, una utilizacin de estos partenariados contractuales
para la construccin de infraestructuras y equipamientos en distintos sectores (DLA Piper, 2007): puentes, tneles y carreteras (60%), regeneracin (menos del 1%), puertos
(menos del 1%), centros penitenciarios (1%), tratamiento de residuos y agua (2%), educacin (2%), aeropuertos (2%), ocio, deporte y turismo (3%), sanidad (4%), defensa (4%) y
ferrocarril (22%). En el 84% de los casos se trata de infraestructuras de movilidad. En los
ejemplos que se han citado, la intervencin del sector privado puede producirse en distintos puntos de la cadena de valor del proyecto:
Proyecto BOOT (build, own, operate and transfer): la construccin, la propiedad y la
gestin de la infraestructura las asume el sector privado y, una vez finalizado el contrato, se transfiere la propiedad al sector pblico.
BOT (build, operate and transfer): la construccin, explotacin y transferencia.
BLT (build, lease, transfer): construccin, leasing y transferencia.
BTO (built, transfer, operate): construccin, transferencia y explotacin.
DBFOM (design, build, finance, operate and manage): diseo, construccin, financiacin, explotacin y gestin.
stos son slo algunos de los ejemplos de las posibles variaciones; las siglas nos indican
qu parte del riesgo ha sido transferido al empresario privado en el contrato (Grimsey y
Lewis 2007). Por otra parte, el nmero de proyectos licitados en Europa ha ido en constante aumento. De 22 proyectos en 2004 a 63 en 2006, de manera que deberemos analizar con atencin lo que est sucediendo a partir de ahora con la crisis. En una conferencia reciente (mayo de 2009), el consejero de Economa y Finanzas de la Generalitat de
Catalunya explicaba que, en los ltimos aos, el dinero destinado a las frmulas de cooperacin entre la Administracin y las empresas privadas no ha parado de aumentar. En
2004, detallaba, se invirtieron 422 millones de euros en obras financiadas con capital
pblico-privado. Este ao (2009), ya tenemos ms de mil millones y, adems, hay seis
mil quinientos millones de euros comprometidos en varias obras.
Este tipo de partenariado contractual ha sido el utilizado para construir equipamientos
sanitarios en la Comunidad de Madrid (Rodrguez-Varela 2006). Son contratos de concesin a treinta aos para la construccin de siete hospitales, que mantienen la gestin del
servicio de sanidad en el sector pblico. Se trata de una inversin privada inicial de ochocientos millones de euros, donde el concesionario recibe una contraprestacin por el diseo, la construccin y la explotacin, a travs de pagos basados en disponibilidad y
calidad de las instalaciones y servicios.
Se trata de un contrato de la tipologa BOOT el concesionario asume el riesgo de construccin y ha de lograr la financiacin y organizar capacidades en una sociedad vehculo
compuesta por entidades financieras, compaas constructoras y compaas de gestin
integral de servicios (mantenimiento, limpieza, catering, lavandera, tratamiento de residuos,
archivos, jardinera, servicios comerciales, como mquinas expendedoras, aparcamiento,
cafetera, locales comerciales...). Los pagos que recibe el concesionario, como contraprestacin, estn sujetos a deducciones automticas en funcin del riesgo de disponibilidad.
Es un modelo que ha sabido combinar el contrato de concesin (con el cual las empresas
licitadoras estaban familiarizadas) con la lgica del partenariado (value for money).
Partenariados institucionalizados
La segunda tipologa de partenariado, los partenariados institucionalizados, se caracteriza porque la Administracin entra a formar parte de una red o nueva organizacin creada
para gestionar el partenariado. No siempre es necesario dotar de personalidad jurdica a
dicha colaboracin, ya que depender del proyecto, del sector y de los objetivos que se
persigan que se genere o no personalidad jurdica (y el abanico es amplio: desde proyectos pilotos embrionarios, generadores de confianza entre los socios; a acuerdos estratgicos). El partenariado institucionalizado ha sido la tipologa de partenariado ms analizada por los investigadores universitarios, pero tambin la ms difcil de estudiar en la
prctica, porque en estos casos la Administracin gestiona en red con los otros socios,
no en jerarqua (Ysa 2007).
Un caso prximo es el de Proyectos territoriales del Bages (PTB), en Catalua. El Bages,
una comarca de la Catalua central, estaba sufriendo las consecuencias de la alta concentracin de empresas asentadas en Barcelona y las empresas que se establecan en la
comarca eran de bajo valor aadido. Por otra parte, los empresarios estaban preocupados porque el talento de la zona se iba a trabajar a Madrid, Barcelona, Japn, Nueva York
o Londres, pero no se quedaba en la comarca. Y fue entonces cuando los propios empresarios decidieron crear el proyecto PTB. PTB es un partenariado pblico-privado, de
iniciativa privada, donde inicialmente participan Caixa Manresa, los empresarios de la
zona y la sociedad civil, adems de los distintos ayuntamientos de la comarca. Con qu
objetivo? Generar proyectos estratgicos que ayuden a dinamizar el territorio y a desarrollar la comarca, de una forma sostenible. A partir de esta necesidad inicial y de un concurso de ideas, se crea una sociedad annima, PTB, que ha tenido que gestionar los diferentes objetivos e intereses de todos los socios, pblicos y privados.
Esta gestin ha facilitado la redaccin de unos estatutos que reflejan los principios que
rigen la empresa y la profesionalizacin de la gestin:
Rentabilidad econmica moderada de cada proyecto, pero rentabilidad al fin y al
cabo. Cada proyecto que apruebe PTB ha de asegurar una rentabilidad mnima a sus
inversores del 10% por proyecto, un porcentaje por debajo de lo habitual en proyectos de capital riesgo, pero alineado con un proyecto de responsabilidad social empresarial. Y, a la vez, se defiende la bsqueda de una rentabilidad econmica que, en un
proyecto pblico, podra haber sufrido reveses frente a variables polticas.
No se reparten dividendos durante cinco aos para evitar a los especuladores y s
atraer a inversores que crean en el territorio e inviertan en terrenos ya calificados.
Es un proyecto abierto, pues no es un club de caballeros de quienes tuvieron la idea
en su inicio. Se ha utilizado un proceso similar a una suscripcin pblica donde la
adquisicin de acciones tiene un precio unitario de treinta mil euros y para participar
en la junta es necesario invertir medio milln de euros. En la junta se asegura la representacin de socios minoritarios, tanto pblicos como privados.
Se ha perseguido una gestin profesionalizada de este proyecto a travs de la contratacin de un gerente de contrastado nivel profesional y de un consejero independiente de una escuela de negocios.
Un ejemplo de una inversin en curso de PTB es Pla del Riu (en Sant Vicen de Castellet),
un polgono industrial que estaba dividido en cinco reas diferentes, en dos municipios
distintos, con mala accesibilidad y que, gracias al partenariado que est gestionando este
proyecto, ha conseguido atraer empresas de alto valor aadido. Qu factores consideran los propios protagonistas del PTB clave del xito de este proyecto? Al principio, un
ncleo reducido de personas convencidas que ayudaron a gestar el proyecto; una definicin clara del mismo; una implicacin real de los iniciadores del proyecto; un proyecto
que no fuera excluyente, en el que pudiera participar la sociedad, y una gestin activa de
las dificultades, de los malos entendidos, de las preconcepciones y de los clichs que se
tenan de lo pblico y lo privado para ir consiguiendo logros parciales. Se trata de un proyecto a largo plazo, pero los socios necesitan ver resultados intermedios de los proyectos
para permanecer en el partenariado. Otros de los factores clave han sido la gestin
profesionalizada, la comunicacin y saber mantener equilibrios de poder (Ysa, Padrs,
Saz 2008).
En segundo lugar surgen los problemas vinculados a la gestin de la interaccin pblicoprivada. Una gestin por definicin compleja, porque combina lo intersectorial (sector
pblico y privado) con la gestin interorganizativa. Como enumeracin, segn Budus
(2004), se deben tener en cuenta en su gestin los siguientes factores clave:
Alinear objetivos pblicos y privados: misin y objetivos de las organizaciones, estructura de stakeholders, forma e intensidad de la responsabilizacin (accountability), determinacin de la existencia de mercado y competencia, determinacin de la densidad de la regulacin de las actividades (recursos humanos, financieros y de
procedimiento) y determinacin de la cultura organizativa dominante (racionalidad
poltica y jurdica).
Marco legal: clarificar y proporcionar seguridad jurdica para hacer atractivas las licitaciones. Por ejemplo, tras un ao en vigor de la L30/2007, todava no hemos visto
ningn proyecto que haya podido desarrollar el nuevo contrato de colaboracin. Y
ello se debe especialmente a la incertidumbre que produce, por ejemplo, el dilogo
competitivo, y a las interpretaciones internas de la propia Administracin ante una
novedad legislativa. Pero adems, la confluencia de distintos mbitos que afectan a
los partenariados requiere de expertos en la Ley de contratos del sector pblico, las
leyes presupuestarias, la regulacin sobre financiacin pblica, derecho administrativo, derecho tributario, contratos privados, etc.
La complejidad: se trata de gestionar contratos complejos que engloban mltiples
funciones, de las que derivan distintos stakeholders con distintos intereses.
Riesgo: en un partenariado se deben analizar los riesgos de mercado, los riesgos
polticos, los riesgos legales y los riesgos con los propios socios, sin olvidar realizar una correcta prevencin de riesgos y una buena gestin del riesgo. Estamos hablando de repartir el riesgo, pero si hablamos de servicio pblico... quin asume el
riesgo?
Evaluacin: se intuye de forma rpida la dificultad para evaluar los PPP. Se debe
evaluar el producto, los outputs que produce este partenariado (nmero de hospitales, nmero de puentes, nmero de kilmetros de carretera), o deberamos tambin
evaluar outcomes, los impactos sociales (mejora de la salud pblica, mejora de la
comunicacin, incremento de la competitividad)? Y, por tanto, al evaluar, no slo
computar los costes financieros de un partenariado sino tambin los costes de oportunidad de renunciar a proyectos estratgicos, a la vez que sumar el incremento
de costes de transaccin que produce este tipo de herramientas y analizar si se produce valor.
Conclusiones
Para terminar, los partenariados no son per se ms eficientes o menos costosos. Son una
herramienta de gestin de las colaboraciones entre el sector pblico y el sector privado,
de manera que depender de cmo se est gestionando el proyecto para saber qu logros se obtienen.
Por una parte, a nivel financiero, los partenariados, suelen ser ms caros, porque recurrir a la financiacin privada va a ser ms costoso, ya que la Administracin tiene mejores
condiciones de endeudamiento. Por tanto, los partenariados deben probar, a travs de la
evaluacin, que aportan suficiente value for money que, sumado a los costes de oportunidad (econmicos, sociales y ambientales) y restados los costes de transaccin, sus
beneficios sean superiores a gestionar directamente el proyecto por el sector pblico.
En segundo lugar, los partenariados pueden fracasar y, de hecho, algunos lo estn haciendo de forma estrepitosa. Un fracaso que conlleva, indudablemente, consecuencias
no deseadas para la Administracin pblica, como hemos visto en el caso del metro de
Londres. Para evitarlo, una buena seleccin del socio y un seguimiento del contrato son
elementos clave. Por tanto, se debe reforzar la idea de la necesidad de computar los
costes de transaccin y los esfuerzos de control al evaluar el coste de la produccin en el
partenariado. Para poder matizar los costes de transaccin, pueden contribuir un buen
conocimiento de las empresas que operan en el mercado y la generacin de confianza.
Mejorar la capacidad de control requiere generar capacidades de control dentro de la
Administracin pblica. Si las competencias clave estn en el control y no en la ejecucin,
se debe capacitar a las personas que trabajan en la Administracin pblica y generar
perfiles adecuados de acuerdo a las nuevas necesidades. Hay experiencias en comunidades autnomas en la creacin de equipos de especialistas (financieros, especialistas
en contratos pblicos complejos, economistas), cuyo dominio de la gestin de estos partenariados aportan con xito expertise y una visin transversal a los gobiernos.
Como conclusin, la utilizacin de los partenariados en el futuro demandar foco, confianza y prudencia. Deben ser utilizados en aquellos casos donde aadan valor, value for money, y no recurrir a ellos solamente para encontrar soluciones a las limitaciones financieras,
pues si el partenariado fracasa, el principal afectado no ser el sector privado sino el servicio pblico, los usuarios y, por tanto, la responsabilidad ltima, por mucho que se haya
distribuido el riesgo, recaer en los actores pblicos y, especialmente, en los polticos.
Y para finalizar, se debe recordar algo que ya menciona el Libro Verde: La experiencia
demuestra que es conveniente determinar para cada proyecto si la opcin de la colaboracin ofrece una plusvala real sobre otras posibilidades, porque gestionar en partenariado es ms complejo, requiere capacidades diferentes, tiene riesgos y, si en un servicio
obtenemos buenos resultados de gestin con otros modelos, qu sentido tendra recurrir al partenariado? El partenariado nos puede servir para buscar nuevas frmulas de
gestin en aquellos proyectos donde todava no hayamos maximizado los beneficios
pblicos que perseguamos.
Referencias bibliogrficas
ABELAIRA, A. La participacin privada en la financiacin de infraestructuras pblicas: La
experiencia de la Generalitat de Catalunya. Presupuesto y Gasto Pblico, vol. 45 (4),
2006, p. 129-151.
BOVAIRD, T. PublicPrivate Partnerships: From Contested Concepts to Prevalent Practice. International Review of Administrative Sciences, 70 (2), 2004, p. 200-215.