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ADMINISTRATIVO-I-COMPLETO.
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Cristina94
Derecho Administrativo I
2º Grado en Derecho
Facultad de Derecho
Universidad de Granada
Reservados todos los derechos.

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ADMINISTRATIVO
LECCIÓN 1; LA CARACTERIZACIÓN CONSTITUCIONAL DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL DERECHO DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA.
LA ADMINISTRACIÓN ES UNA ORGANIZACIÓN PERSONIFICADA REGULADA POR EL DERECHO.
-La Administración pública, como instrumento para el cumplimiento de los fines del Estado, es
un complejo orgánico dotado de personalidad jurídica que no puede ser comprendida
mediante una caracterización de ésta que atienda en exclusiva a su vertiente jurídica.
-La AP tiene que tener presente la relevancia de ésta en el contexto sociopolítico y económico
del país. Y que las intervenciones del aparato administrativo en todos los procesos
económicos, culturales y sociales han favorecido recíprocamente la creciente participación de
los grupos sociales en el Estado, y en su aparato vicarial de actuación: La Administración
Pública.
2. LA CONSIDERACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA AP.
2.1 -LOS PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES

La AP adquiere una diferenciación clara y concreta con la Teoría de la División de Poderes y el
surgimiento del Estado Moderno.
A) LA TEORÍA DE LA DIVISIÓN DE PODERES.
Precisamente, el nacimiento del Derecho Administrativo se vincula a la Teoría de la División de

Poderes por la mayoría de la doctrina científica que ve en la Revolución Francesa y en el nuevo
régimen que alumbra la misma. Pero, a pesar de esto, sí que es cierto que no existe una
separación de poderes rígida. En los recursos administrativos, la Administración Pública se
encarga de resolver el problema, que, a grandes rasgos, lo debería de hacer el poder judicial el
cual resuelve cuando el recurso administrativo es contencioso.
-Esta teoría viene siendo atribuida a Montesquieu, quien parte de la fórmula de división del
poder del Estado, como una respuesta al poder arbitrario y absoluto. Para que no se pueda
abusar del poder es preciso que el poder detenga al poder.
Partiendo de lo anterior, dice que en el Estado existen 3 funciones consideradas básicas;

Función legislativa, dirigida a la formulación de normas generales y abstractas. Función
ejecutiva, encargada de la Administración Pública. Por último, una función judicial, cuya
misión consiste en reducir la conflictividad social mediante la resolución de los conflictos que
puedan plasmarse entre los distintos componentes de la comunidad, o entre estos y la propia
comunidad, aplicando la ley al caso concreto.
-GARCIA PELAYO; el principio de división de poderes respondía a 2 tipos de racionalidades;
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-una axiológica; la libertad como máximo valor de configuración de la sociedad y que, por ello,
debía ser salvaguardada mediante un freno de las distintas instancias de poder actuantes.
- otra organizativa; la división de tareas.
Añadiendo la existencia de un cuarto poder: La Administración y las organizaciones

intermedias (partidos, sindicatos, grupos interés…) ha convertido a la trinidad en un fenómeno
demasiado simple para explicar la complejidad del Estado y de la sociedad actual.
B) EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO.
El Estado mantiene una triple concepción del mismo; En primer lugar, el principio de
sometimiento del poder público al Derecho; En segundo lugar, la articulación democrática de
la sociedad; Por último, la perspectiva social en la construcción del Estado.
En los Estados modernos, la Constitución define a un Estado con 3 características:
-Estado de Derecho: dirigido a garantizar fundamentalmente el derecho de propiedad y

libertad del individuo, cuyos actos son realizados en su totalidad sobre la base del orden
jurídico. Según Santamaria Pastor, se van a derivar 3 principios
(desarrollados en el artículo 9.3 de la Constitución) importantes que configuran
nuestra administración:
• Legalidad: actuar conforme a la ley. Este principio tiene un significado diferente
si se refiere a la Administración o a los particulares. Los particulares pueden hacer
todo aquello que no le prohíbe la ley. La Administración Pública ha de actuar
conforme a la ley y al derecho y está vinculada tanto positiva como negativamente.
• Principio de tutela judicial efectiva: todos tenemos derecho a que el poder judicial
nos proteja, aunque a veces no se cumpla.
• Principio de garantía patrimonial: derecho de los particulares de mantener la
integridad del valor económico de su patrimonio frente a las privaciones singulares de
que éste pueda ser objeto por parte de los poderes públicos.
Reglas que guían la actuación jurídica de la AP: legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las
normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales, seguridad jurídica, responsabilidad de los poderes públicos e
interdicción de la arbitrariedad de los mismos.
-Estado Social: la Administración Pública está obligada a respetar la ley y a atender

las necesidades sociales que ésta le marca.
-Estado Democrático: se vincula a la idea de soberanía nacional y se contrapone al Estado

autocrático. La Administración actúa en una legitimación democrática indirecta, en nombre del
pueblo español depositario último de la soberanía. Este principio adquirirá su expresión última
en el pluralismo político que se manifiesta a través de los partidos políticos y que pretende
alcanzar una sociedad democrática alcanzada.
C) LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LAS LIBERTADES PÚBLICAS.
Nuestra Constitución declara en su artículo 10.1: “La dignidad de la persona, los derechos
inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley
y a los derechos de los demás son fundamentos del orden político y de la paz social”.
Artículo 9.2 CE, obliga a los poderes públicos a <remover> las condiciones para que la libertad
y la igualdad de los individuos y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, es
decir, materialmente efectivas.
D) LA ARTICULACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO: LA PLURALIDAD DE LA AP. (a través de la
descentralización)
-En la Teoría de Aragón; El nuevo tipo de Estado ha intentado ser definido como federal-
regional, ha sido caracterizado por Sánchez Agesta de Estado Autonómico, ha prendido
doctrinal, jurisprudencial y socialmente.
-El Estado está pluralmente organizado, con ccaa, entidades locales; provincia, municipio, isla,
y junto a estas las Entidades Locales complementarias (comarcas).
El art. 2 de la Constitución establece la concepción unitaria del Estado. En España no existe

una única Administración Pública, aunque hay una serie de razones que nos reconducen a la
unidad que son:
• La primera, atiende a los contenidos mínimos reservados a la legislación estatal para

el establecimiento de unas características básicas de la Administración Pública,
(ejército)
• La segunda, relativa a la consideración necesaria de la igualdad predicable de todos

los ciudadanos en el Estado español que tiene una virtualidad sustancial. En atención,
a la igualdad de derechos que debe presidir el estatus de los distintos ciudadanos del
país, (oposiciones bilingües)
• En tercer lugar, por la prevalencia que el interés estatal tiene en la conjunción y

articulación de los distintos intereses en presencia, facultando a la entidad que
representa el interés de alcance superior a delimitar las competencias de las otras
entidades, (El Estado establece unas bases esenciales y las CCAA pueden añadir.
2.2 LA AP. EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978.
-Tres vectores que explican su posición institucional;
A) LA INCARDINACIÓN DE LA AP. DENTRO DEL PODER EJECUTIVO.
-Dentro del título IV de la CE “El Gobierno y la Administración, se establecen las claves en el

diseño constitucional de AP, en los artículos 97 y 103 de la CE.
• ARTÍCULO 97 CE; alude al Gobierno.
El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la

defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo
con la Constitución y las leyes.
• ARTÍCULO 103 CE, establece respecto a la AP. que;
La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
-No hay una total coincidencia entre el Gobierno y la Administración y, como indica Martín
Rebollo, si el Gobierno dirige la política general y la administración, es preciso deducir que el
Gobierno es algo parcialmente distinto a ésta por su carácter de órgano constitucional.
-Se resalta el carácter vicarial de la Administración, definida como organización
profesionalizada al servicio del interés general, lo que justifica, la configuración de los
funcionarios públicos como inamovibles a fin de garantizar su imparcialidad. (art 103 CE)
B) LA TRIPLE DIMENSIÓN DE LA AP. EN NUESTRA CONSTITUCIÓN.
El artículo 103 de la CE, establece tres elementos configuradores de la Administración;
• La AP no se presenta como una función, sino que aborda la consideración

constitucional desde un punto de vista subjetivo. Se encuentra afincada en el Poder
Ejecutivo y está formada por un conjunto de órganos que se estructuran con arreglo a
unos principios concretos: jerarquía, descentralización y coordinación. La
Administración Pública es un complejo orgánico y no una función. Tiene muchos
poderes, pero si no existe un interés público, no puede ejercerlos.
• La AP se sitúa al servicio objetivo y eficaz de los intereses generales. La Administración

Pública no se concibe como un mero complejo orgánico ni como una burocracia
inerme subordinada sin más al Poder Ejecutivo, al contrario, caracteriza a la
Administración como una organización orientada a un fin específico, dotado de
sustantividad propia, aunque sometido al principio democrático.
• En tercer lugar, un elemento de carácter formal. La consecución de esos objetivos por

la AP se ha de realizar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. GARCÍA de
ENTERRIA: la ley no es el único origen del derecho, responde también a la
consagración de la admisión sin perjuicio de una personalidad jurídica única, de un
doble régimen de actuación de la AP: dcho público y privado.
C) LA <EFICACIA> PARÁMETRO MODELADOR DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.
La importancia del principio de eficacia que es considerado por el Tribunal Constitucional como
un principio ordenador esencial. Una de las condiciones de eficacia será ser escrupuloso con el
diseño constitucional del poder y de la legalidad vigente. Y a este se somete la AP.
3. LA CONSTRUCCIÓN DE UN DERECHO COMÚN EUROPEO: SU INFLUENCIA EN LA

CONCEPCIÓN DE LA AP. Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Es el derecho común de las Administraciones Públicas. La característica principal es que es el
derecho propio y ordinario de las Administraciones Públicas, regula cualquier
actuación que ésta realice.
Normalmente, las Administraciones Públicas actúan conforme al derecho público,
aunque en ocasiones, actúa sujeta al derecho privado, como por ejemplo en el tema de los
empleados.
3.1) GLOBALIZACIÓN Y DERECHO: ESPECIAL REFERENCIA AL ÁMBITO EUROPEO.
Dos fenómenos complementarios que están impulsando cambios en nuestro universo jurídico;
-Primero, surgimiento de un derecho administrativo global, pone de manifiesto la insuficiencia
tanto del Derecho administrativo como del Derecho internacional público, ofrece una
respuesta a los cambios y desafíos que acontecen en el espacio global, forjándose principios y
reglas derivados de los ordenamientos nacionales: transparencia y participación
procedimental, motivación de las resoluciones, control de la acción pública, proporcionalidad,
racionalidad entre medios y fines, limitación al uso de medios restrictivos innecesarios,
protección de la confianza de la ciudadanía…
-Segundo, un progresivo y aparentemente imparable acercamiento entre los distintos
sistemas administrativos. Construyéndose un derecho comparado; método de estudio que se
basa en la comparación de las distintas soluciones que ofrecen los diversos ordenamientos
jurídicos para los mismos casos planteados. Al respecto SCHWARZE ha destacado como las
funciones que ha de asumir este método de estudio comparado en el derecho público, son
variadas: de una parte, va a tener una utilidad indudable en la elaboración de un Derecho
nuevo por el legislador, en segundo lugar, se ha de destacar la propia tendencia a la unificación
del Derecho a fin de facilitar las relaciones internacionales ya sea bajo leyes uniformes, o a
través de actos legislativos supranacionales, por último destaca el autor citado, cómo el
Derecho comparado interviene además como un medio auxiliar en la interpretación
jurisprudencial de las leyes y en el denominado desarrollo pretoriano del Derecho.
Perfeccionamiento de los distintos sistemas administrativos sujetos a una especie de CRISOL;

se valoran y adoptan las mejores soluciones para dar también las mejores respuestas a los
problemas que los ciudadanos plantean y a los cuales han de hacer frente la Administración.
3.2) PROGRESIVA UNIFICACIÓN DE LAS INSTITUCIONES JURÍDICAS EN LOS PAÍSES MIEMBROS

DE LA UE.
El principal protagonista para la creación del sistema principal del Derecho comunitario ha sido
el Tribunal de Justicia que, ha sido el gran artífice de los principios comunes a los
ordenamientos jurídicos de los Estados miembros.
SCANDAMIS ha señalado las tres fases que se siguen en la delimitación y aplicación de un
principio general del Derecho comunitario;
1.- Identificación en los Derechos nacionales del núcleo común de las soluciones aportadas
para la resolución del problema que tiene un alcance normativo forzosamente limitado.
2.-Posteriormente, el Tribunal enriquece ese núcleo común optando por una o varias tendencias
dentro de las soluciones aportadas por los países miembros. En concreto, es aquí donde el
Tribunal atiende a las exigencias de integración dando preferencia a las interpretaciones que
favorecen la misma.
3.-Por último, el Tribunal aplica la regla de carácter general así entresacada al caso específico.
Ahora bien, cuando una vez deducido el principio comunitario se convierte en autónomo e
independiente, nos encontramos ante una regla de Derecho que tendrá que ser completada
posteriormente por la jurisprudencia del propio Tribunal a través de sucesivas sentencias que
han de ir perfilando las distintas vertientes y efectos de dicho principio.
Se produce de este modo una prolongación de los Derechos nacionales a través del Derecho
comunitario. La abstracción de reglas de Derecho por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea
produce una interacción sobre los ordenamientos de los países miembros (una vez extraído el
principio general, su formulación influye la acción judicial de los distintos tribunales internos de
los países comunitarios).
a) Acceso al empleo público; prohibición de discriminar por razón de nacionalidad.
b) Contratación pública: Libre competencia ay libre comercio.
c) Ayudas de Estado: 50 por cierto de las acciones.
3.3) LA CONCEPCIÓN COMUNITARIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y AP.
Ciertamente, y la mayoría de los autores lo ponen de relieve, es difícil construir un Derecho

administrativo europeo, tanto por razones de soberanía como por la influencia de los Derechos
nacionales. Pero aun así el Derecho administrativo existe, y viene constituido por el Derecho
comunitario y derivado, y la jurisprudencia del TJUE a través de la creación de principios
generales del derecho.
Este D. Administrativo europeo tiene dos acepciones:
1. Como un conjunto de reglas, normas y principios que rigen la actuación de la UE

2. Como el proceso de desarrollo de un Derecho administrativo común a todos los
Estados miembros y en el que desempeñan un papel fundamental los principios
generales del Derecho.
-Además, existen instituciones jurídico-administrativas influenciadas por el Derecho

administrativo que se genera en el espacio europeo; a) Directamente, telecomunicaciones,
medio ambiente, transportes… b) Indirectamente, procedimiento administrativo y régimen
jurídico de los actos, Jurisdicción Contencioso Administrativa…
-Para entender el concepto comunitario de Administración Pública, se ha de partir de dos

premisas: la primera premisa consiste en que el Derecho comunitario no parte de que las
Administraciones Públicas o los sujetos públicos sean o deban ser una categoría unitaria; la
segunda premisa se refiere a que el Derecho comunitario no conoce un único concepto, sino
que, sector por sector, tiene una específica noción de Administración Pública.
-La explicación a dicha diversificación del concepto responde a diversas razones:
a. La estructura de la Unión Europea no responde a los criterios tradicionales de la división

de poderes.
b. Principio de autonomía institucional de los Estados miembros.
c. Prevalencia de un concepto funcional no unitario de Administración Pública a fin de
hacer efectivas las libertades comunitarias.
De esta forma, se pueden detectar en varios sectores dicha diversificación del concepto
atendiendo a la finalidad de la legislación comunitaria y a la efectiva realización de las libertades
comunitarias.
Asimismo, existen instituciones jurídico-administrativas influenciadas por el Derecho

Administrativo que se genera en el espacio europeo:
4. EL CONCEPTO DE LA AP Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
4.1 CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Se concibe a la Administración como un sujeto dotado de personalidad jurídica para actuar en

el giro o tráfico jurídico de orden público o privado dirigido a la consecución objetiva de los
fines derivados del interés general. La AP no se identifica con un poder, sino que su esencia no
es siquiera administrar sino prestar y servir objetivamente al interés general.
Podemos conceptuar a la Administración Pública como la organización pública personificada,

subordinada a los poderes del Estado, con la finalidad del servicio objetivo a los intereses
generales y cuya actuación está sometida a la ley y al Derecho en el marco de los principios y
valores constitucionales.
En el ordenamiento jurídico español, el concepto de Administración responde a consideraciones

funcionales en los distintos sectores de la acción pública.
En concreto, y en lo referido a la actuación con carácter general de la AP tenemos:
1. Las relaciones ad extra entre AP y administrados (o ciudadanos y empresas)

2. Las relaciones ad intra entre Administraciones entre sí.
Por último, según el art. 2.1 y 2.2 LPAC la AP está integrada por:
1. La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) El sector público institucional.
2. El sector público institucional se integra por:
a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados

o dependientes de las Administraciones Públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las

Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de
esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando
ejerzan potestades administrativas.
c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y

supletoriamente por las previsiones de esta Ley.
4.2 EL CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
El Derecho administrativo puede definirse como el Derecho propio y ordinario de las

Administraciones Públicas (o bien otros sujetos de derecho público o privado) que regula la
actividad de éstas en orden a la consecución objetiva y eficiente de los intereses generales
plasmados en los derechos, principios y valores reflejados en la Constitución y en el bloque de
constitucionalidad.
Los dos principales caracteres de este Derecho administrativo serían los siguientes:
a) Derecho público común y general, es decir, las normas de Derecho administrativo sirven
como elemento común a todo el Derecho público en general.
b) Derecho tuitivo y garantizador de las posiciones jurídicas del ciudadano, ya que las
normas de Derecho procesal y penal están destinadas como garante del Estado y en
garantía de todo el Derecho, tanto público como privado
LECCIÓN 2. EL REGLAMENTO Y OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO.
-El ordenamiento jurídico no es solo un conjunto de normas como decía Kelsen. Este término,
acuñado por SANTI ROMANO no comporta solamente un sistema normativo, sino además otros
dos importantes elementos. El ordenamiento jurídico se integra por tres elementos
interrelacionados, que son el sistema normativo, la organización y la colectividad humana a la
que va referido el sistema de normas. De estos elementos, para Santi Romano el primordial es
LA ORGANIZACIÓN, ya que hace de nexo entre todos los elementos del ordenamiento jurídico
(produce las normas y las hace cumplir, pero además se rige por ellas y sus miembros están
sometidos a procesos de elección en los que interviene la colectividad), sin olvidar que la
colectividad humana juega un importante papel, ya que participa directamente en el proceso de
creación de las normas.
-Pero Santi Romano va más allá y añade que en un Estado hay una pluralidad de ordenamientos
jurídicos que se relacionan entre sí y que pueden ser más o menos independientes en función
de que tipos de ordenamientos se trate.
Una vez dicho esto, hay que afirmar que existe un ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO
que puede definirse como aquel ordenamiento propio y peculiar de las Administraciones
Públicas, y ello porque el Derecho administrativo es estatutario, común y general a las
Administraciones públicas, que contiene un sistema de normas que regulan la organización,
actividad, relaciones con otros sujetos, potestades y privilegios, así como los controles a los que
debe someterse, de la Administración Pública. Los demás poderes públicos no contenidos en las
Administraciones Públicas como el CGPJ, el TC o el Defensor del Pueblo, también se regulan por
el Derecho administrativo, pero solo en su actividad relacional con los administrados y con el
personal, lo que siempre se ha denominado “funciones materialmente administrativas”.
El ordenamiento jurídico administrativo es peculiar, se diferencia de los demás OJ, pero todos
se interconectan para formar parte de un mismo ordenamiento jurídico general, el español.
Aunque el Derecho administrativo surgió en el siglo XIX como Derecho de Estado, actualmente
existen distintas ramas del ordenamiento jurídico administrativo además de la del Estado, tales
como las de las CCAA, las Entidades Locales, las Corporaciones profesionales, las Universidades,
etc. Estas ramas cuentan con una norma de cabecera, confluyendo todas en una misma
Constitución.
Pero estas ramas del ordenamiento jurídico administrativo no siempre están en el mismo plano,
ya que abarcan ámbitos territoriales, sectoriales o funcionales diferentes, por ello sus relaciones
se van a sustentar en vínculos de supremacía, subordinación, coordinación o cooperación.
Esta pluralidad de ramas del ordenamiento jurídico administrativo contiene una pluralidad de
normas, complejo sistema normativo que contiene leyes y reglamentos estatales, autonómicos,
municipales, provinciales, estatutos y normas de corporaciones profesionales o económicas, etc.
Normas que se ordenan en virtud los principios de jerarquía, competencia, primacía,
preclusión, supletoriedad y prevalencia.
Junto a esta pluralidad de ramas del ordenamiento jurídico administrativo también existen en
conexión con ellas el ordenamiento jurídico internacional, cuyas normas tienen eficacia en base
al consentimiento de los Estados, y el ordenamiento jurídico comunitario europeo, cuyos
reglamentos, directivas y decisiones son de aplicación en los Estados de la UE.
2. PARTICULARIDADES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO.
El ordenamiento jurídico administrativo es aquel propio de las Administraciones Públicas (y los

demás poderes públicos en sus actividades relacionales con los administrados y con el personal).
No se trata, pues, de un simple conjunto de normas sino que se encuentra dotado de unidad y
coherencia, ya que responde a unos principios comunes y además está dotado de suficiencia,
pues sus lagunas jurídicas se autointegran.
-El ordenamiento jurídico administrativo es un ordenamiento jurídico público, que partiendo del
art. 1.1 del CC dispone que las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la
costumbre y los principios generales del Derecho. Presenta una serie de PARTICULARIDADES:
1. Existe un predominio absoluto de las normas escritas, difícilmente pueden encontrarse

principios generales del Derecho o normas consuetudinarias que no hayan sido
plasmadas en una norma escrita.
2. Abundancia de normas, dado que todos los días se publican normas estatales,
autonómicas, locales, etc, en los distintos boletines oficiales.
3. Presenta una gran variedad de normas en función de su contenido, que puede ser
general y abstracto, concreto y específico, presentar un contenido sustantivo,
organizativo o técnico. Además, el procedimiento de elaboración de estas normas varía
en función de que tipo se trate: existe un procedimiento ordinario de elaboración y
aprobación de leyes y reglamentos y a su vez supuestos especiales, como los previstos
para las leyes orgánicas, de armonización, de presupuestos, ordenanzas locales,
estatutos universitarios, etc.
4. Importancia de los principios generales del Derecho mas como principios

informadores, que como fuente supletoria del mismo. Esta trascendencia se plasma en
su utilización para la resolución de conflictos judiciales. La mayoría de estos principios
han sido recogidos en normas escritas, algunos han sido constitucionalizados y otros se
recogen en normas legales. Además, las posibles lagunas jurídicas se autointegran con
sus propias normas sin tener que acudir al Derecho civil como supletorio.
5. La costumbre, los precedentes y las prácticas administrativas tienen una función muy
limitada en el ordenamiento jurídico administrativo, careciendo prácticamente de
relevancia.
6. La importancia de la jurisprudencia en relación con el ordenamiento jurídico. Como

señala el art. 1.6 CC, la jurisprudencia complementa el ordenamiento jurídico con la
doctrina que establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre
y los principios generales del Derecho. Aunque no sea fuente directa del Derecho, sirve
de complemento para todo ordenamiento jurídico y por tanto del administrativo. Esta
doctrina debe ser reiterada y tener como fundamento las ratio decidendi de las
sentencias, esta debe evolucionar atendiendo a los dictados del art. 3.1 CC, las normas
deben interpretarse atendiendo a la realidad social del tiempo en que se aplican. Junto
a la jurisprudencia del Tribunal Supremo está la del Tribunal Constitucional, establecida
en los arts. 40.2 de la LOTC y 5.1 de la LOPJ.
3. ESPECIAL REFERENCIA A LAS FUENTES DIRECTAS SUBSIDIARIAS EN EL

ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO.
3.1-LA COSTUMBRE.
Según el art. 1.3 CC la costumbre solo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea
contraria a la moral ni al orden público y que resulte probada. Dicho esto, surge la cuestión de
la existencia o no de la costumbre en el Derecho administrativo. Es decir, si se pueden rellenar
las lagunas legales del ordenamiento jurídico administrativo mediante la costumbre o si su papel
en este Derecho es nulo. La doctrina admite la existencia de la costumbre en el Derecho
administrativo, sin embargo, aun tratándose de una fuente directa, al tener un papel tan
limitado se le da carácter de fuente subsidiaria. HAY TRES MODALIDADES DE COSTUMBRE:
• Costumbre extra legem o praeter legem.
Esta costumbre engloba a su vez dos variedades:
− La costumbre extra legem que opera por remisión de la ley no plantea

problemas en Derecho administrativo, ya que este contiene normativa que
remite la regulación de ciertos aspectos a la costumbre, fundamentalmente
local (Tribunal de las Aguas de Valencia), no debiendo olvidarse su carácter
supletorio, cuya aplicación debe excluirse cuando exista norma en la materia.
− Respecto a la costumbre extra legem que actúa como fuente supletoria de la

ley en ausencia de remisión legal expresa, es decir, la que nace del uso seguido
en las relaciones entre particulares, su presencia es prácticamente nula y escasa
su aparición en la jurisprudencia contencioso-administrativa. García de Enterría
recuerda que la costumbre extra legem es la única que admite el Derecho
administrativo.
• Costumbre secundum legem.
La costumbre secundum legem o interpretativa, es decir, el modo habitual y uniforme

de interpretar y aplicar la norma, tiene nula presencia en la jurisprudencia contencioso-
administrativa. García de Enterría niega la admisión de la misma en Derecho
administrativo.
• Costumbre contra legem.
Sobre esta costumbre no existen menciones directas en la jurisprudencia contencioso-
administrativa. Su aparición es colateral, a través de las referencias al precedente ilegal
y al desuso. En Derecho administrativo no se admite la costumbre extra legem. La
jurisprudencia se ha pronunciado unánimemente en contra del precedente ilegal.
Aunque al negar el precedente ilegal se ha admitido el valor del precedente cuando es
conforme al Derecho. La admisión de precedentes ilegales supondría una forma
anómala de derogar las normas escritas mediante la aceptación de una conducta. En
cuanto al desuso de las normas, la inobservancia de las normas, aunque el CC no lo
admite como causa de derogación de las leyes, si existen multitud de normas escritas
que han dejado de aplicarse sin haber sido expresamente derogadas.
El art. 129.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 quiso

acabar con la incertidumbre de las derogaciones implícitas al establecer la
obligatoriedad de acompañar las disposiciones de una tabla de derogaciones, aunque
pocas de ellas han seguido esta técnica derogatoria expresa, hasta que se derogó este
propio precepto por la disposición derogatoria única 1d de la Ley 50/1997 de 27 de
noviembre del Gobierno. Para García de Enterría lo que sucede con las normas que
dejan de aplicarse sin haber sido desplazadas o derogadas por otras nuevas es una
evolución del ordenamiento que desconecta de él la norma en cuestión, produciéndose
un desenganche fáctico de la norma del ordenamiento. No obstante, la desuetudo ha
tenido acogida en la jurisprudencia, que aprecia que aunque una ley sea obsoleta por el
cambio de circunstancias pero no haya sido derogada formalmente, debe quedar
privada de fuerza para subsistir en el bloque de legalidad.
3.1- LOS PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y LAS PRÁCTICAS ADMINISTRATIVAS.
-El PRECEDENTE ADMINISTRATIVO ES DERECHO ESCRITO, en él no juega el factor tiempo como

en la costumbre, y aunque supone una reiteración de actos se sustenta en la concreción del
principio de igualdad. Las prácticas administrativas son reglas deducidas del comportamiento de
la Administración sin intervención de los particulares, al contrario que la costumbre. Hay que
diferenciar el precedente administrativo y las prácticas administrativas. Estas son meras normas
usuales de carácter y eficacia interna para la Administración, derivadas de principios de técnica
administrativa que los funcionarios siguen en el desarrollo de su actividad. El precedente implica
la resolución sustantiva de la Administración sobre cuestiones sometidas a esta y generadora de
derechos para los particulares.
El precedente administrativo consiste en la manera reiterada de aplicar una norma por la

Administración, la decisión adoptada por esta en supuestos anteriores similares y que se
vuelve a adoptar posteriormente en otros. No tiene valor normativo per se, ya que no obliga a
la Administración a actuar siempre de la misma manera, por lo que puede ignorarse un
precedente sin infringir la norma jurídica. Pero pese a no ser una fuente del Derecho
administrativo, el precedente tiene cierto valor jurídico, ya que la Administración está vinculada
por los principios de igualdad ante la ley y protección de confianza legítima, de manera que
aunque la Administración pueda variar el criterio de aplicación de la norma deberá hacerlo por
razones objetivas y motivando su decisión, ya que de no hacerlo podría incurrir en desigualdad
en el trato. Sin embargo, el precedente administrativo contra legem no puede invocarse, ya que
el principio de igualdad solo tiene validez dentro de la legalidad.
-Las PRÁCTICAS ADMINISTRATIVAS son las conductas seguidas por los oficios de una rama de
la Administración en materias de su competencia, aquellas prácticas burocráticas o
administrativas que incluyen los usos de los funcionarios y que son irrelevantes, por lo que no
tienen el carácter de fuente del Derecho objetivo, ya que no son norma jurídica y de ellas no
nacen derechos ni obligaciones para los sujetos ajenos a la Administración, por lo que estos no
pueden exigir la observancia de las mismas. Los funcionarios si deben respetarlas ya que son
reglas de conducta cuya vigencia se limita exclusivamente a ellos, pudiendo incurrir en
responsabilidad jurídica en caso de inobservancia sin motivo justificado. Por lo tanto, las
prácticas administrativas no es una fuente de Derecho administrativo, solo es un uso de la
Administración repetido y consolidado.
3.2. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Y SU INCIDENCIA EN EL

ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO.
Dice el art. 1.4 CC que los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de Ley o
costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico. Los principios
generales son valores fundamentales de la realidad social y expresan las convicciones ético-
jurídicas de una comunidad. Se trata de principios porque son soportes estructurales del
ordenamiento jurídico. Son generales porque trasciende de un precepto concreto para dar
sentido a muchos. Y son del Derecho porque incorporan fórmulas técnicas del mundo jurídico y
no simples criterios morales.
El ordenamiento jurídico administrativo, al igual que el general, se constituye sobre un sistema

de principios generales del Derecho, que no solo se aplican en defecto de ley o costumbre, sino
que le proporcionan todo su sentido, de ahí su carácter informador, a lo que se añade su función
de control del ejercicio de potestades administrativas.
-Los principios generales poseen tres funciones;
1. Función creativa; el legislador antes de promulgar la norma jurídica debe de

conocer los principios generales con la finalidad de inspirarse en ellos y poder
positivizarlos.
2. Función interpretativa; cuando el operador interpreta la norma debe inspirarse

debe inspirarse en los principios.
3. Función integradora; deber de inspirarse en los principios cuando se va a

completar un vacío legal, con la finalidad de que el Derecho se convierta en un
sistema hermético.
Muchos principios generales del Derecho se han consagrado en normas escritas, de hecho,
muchos se encuentran sancionados expresamente por la Constitución española: principio de
igualdad (arts. 9.2 y 14) principio de supremacía material de la Constitución (art. 9.1), principio
de legalidad (9.1 y 3), principio de jerarquía normativa, principio de publicidad de las normas,
principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales, principio de seguridad jurídica, principio de responsabilidad, principio de
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (todos en el art. 9.3), principio de
objetividad de la Administración Pública, o los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación (art. 103.1).
Pero no todos los principios generales del Derecho responden a los mismos criterios. Unos
alcanzan a todo el ordenamiento jurídico administrativo (legalidad, jerarquía normativa,
publicidad de las normas) mientras que otros se aplican en sectores concretos como los
organizativos (autonomía, jerarquía, descentralización, desconcentración, subsidiariedad o
coordinación) los procedimentales (contradicción, congruencia y economía procesal) los de
actividad (ejecutividad de los actos administrativos, responsabilidad, mérito y capacidad), etc.
-Por su aplicación generalizada en todo el ordenamiento jurídico administrativo destacan los

siguientes principios generales del Derecho:
a) Principio de igualdad (art. 14 CE). Es un valor superior del ordenamiento jurídico

recogido como tal en el art. 1.1 CE. Tiene una vertiente social, ya que deben promoverlo
los poderes públicos (art. 9.2 CE) y una vertiente de igualdad ante la ley (art. 14 CE), que
prohíbe la discriminación por cualquier condición o circunstancia personal o social. Pero
lo que se prohíbe es la desigualdad de trato en supuestos sustancialmente iguales, el
tratamiento desigual en supuestos desiguales no implica discriminación.
b) Principio de legalidad (arts. 9.1 y 3 CE y 3.1 LRJPSP). Tanto los ciudadanos como los
poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
Todo el ejercicio del Poder Ejecutivo y del Judicial tiene que estar sujeto a la ley (art.
117.1 CE). Las exigencias del principio de legalidad son más intensas en unos sectores
del ordenamiento jurídico administrativo que en otro. Por ejemplo, cuando la AP ejerce
la potestad sancionadora, expropiatoria o tributaria. Se relaciona estrechamente con el
principio de legalidad el de jerarquía normativa y el de inderogabilidad singular de los
reglamentos (art. 37.1 LPAC).
c) Principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE). Esto
es, la prohibición de que la AP actué con arbitrariedad en el ejercicio de sus potestades
discrecionales y cualquier otra de sus actuaciones. Será ilegal toda actuación de la
Administración que se base en el arbitrio de quien la dicta. Cuando la actividad
administrativa no se oriente a la satisfacción del interés público será arbitraria y
contraria al ordenamiento jurídico. Se relaciona con el principio de proporcionalidad,
toda vez que cualquier actuación desproporcionada de la Administración Publica
también resultara contraria al OJ.
d) Principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Este principio abarca todo un abanico de
actuaciones de la AP, como la necesidad de certeza y claridad de las normas, la legalidad,
la jerarquía, la publicidad, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales, el respeto a las reglas de prescripción
y caducidad, etc..
e) Principio de buena fe (art. 7.1 CC y 3.1 LRJSP). Las Administraciones Públicas tienen el
deber de respetar este principio cuando actúan, así como los sujetos que se relacionan
con ellas. Con conexión con este principio está el principio de confianza legítima, por el
que la Administración debe respetar la confianza que los ciudadanos adquieren por sus
actuaciones, impidiéndoles los cambios imprevistos de criterio que produzcan
resultados lesivos.
f) Principio de eficacia (art. 103.1 CE y 3.1 LRJSP). La Administración debe satisfacer los
intereses generales con la mayor diligencia posible. En su vertiente organizativa, toda
Administración debe estar dotada de una estructura y de medios que la hagan eficaz al
prestar servicios. Y el principio de eficiencia (art. 3.1 LRJPSP), que comporta un
equilibrio entre el gasto y el servicio a prestar.
g) El principio de buena administración (art. 41 Carta de los derechos fundamentales de

la UE) implica el derecho de toda personas a que las instituciones y órganos de la UE
traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable y dentro
de un plazo razonable, derecho que incluye el derecho de los interesados a la audiencia
en los procedimientos administrativos, el derecho de acceso a los expedientes que les
conciernan, la obligación de la Administración de motivar sus decisiones, el derecho a la
reparación por los daños y perjuicios causados por la Administración y derecho a
dirigirse a las UE en una de las lenguas de la Unión y a recibir contestación en esa misma
lengua. Estos derechos se completan por los arts. 42 y 43 de la Carta
Este principio comporta pues que la Administración se encuentre al servicio de los

ciudadanos y que garantice la efectividad la efectividad de sus derechos, así como la
mejora de su funcionamiento en sus relaciones con los administrados.
h) Principio de transparencia. La Administración debe motivar sus actos (art. 35 LPAC) y

procurar el derecho a la información de los ciudadanos (art. 13 LPAC). Principio de
responsabilidad administrativa por las lesiones que la Administración pueda causar a los
ciudadanos en sus bienes y derechos por el funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos (art. 9.3 y 106.2 CE y 32 a 36 LPAC).
4. LAS TÉCNICAS DE ARTICULACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO.
Las técnicas de articulación del ordenamiento jurídico pasan por cumplir los principios
mencionados en la anterior pregunta y fundamentalmente por el cumplimiento del principio de
jerarquía normativa, conforme a la concepción de la pirámide de Kelsen, en la que la cúspide la
ocupa la Constitución, seguida de las leyes y las disposiciones con fuerza de ley, y la base los
reglamentos, jerárquicamente ordenados según el órgano que los dicta. Pero como en el Estado
moderno conviven una pluralidad de ordenamientos jurídicos que se relacionan entre sí es
necesario estudiar las técnicas relacionales entre ellos. Por tanto, aunque todos se encuentran
ordenados por una misma Constitución, se articulan en base a una serie de principios:
• El principio de competencia supone la existencia de materias que solamente pueden

ser reguladas por un ordenamiento jurídico con exclusión de los demás. Sin embargo,
en algunas circunstancias que señala la legislación, esas competencias no van a ser
exclusivas de un ordenamiento jurídico, sino que un ordenamiento tendrá competencia
para establecer las bases de ordenación de la materia, mientras que otro tendrá
competencias de desarrollo y ejecución de la misma (competencias compartidas). Esta
relación suele darse en las relaciones entre las ramas estatal y autonómica del
ordenamiento jurídico administrativo.
• El principio de primacía supone la aplicación preferente de un ordenamiento jurídico

sobre cualquier otro, de manera que provoca el desplazamiento de todos los demás. El
único caso de aplicación de una norma de un ordenamiento desplazado vendría por el
hecho de la derogación de la norma del ordenamiento que tiene primacía. Aparece en
las relaciones entre el ordenamiento comunitario europeo y los ordenamientos de los
Estados miembros de la UE.
• El principio de preclusión comporta que, aunque una materia pueda ser regulada por
varios ordenamientos jurídicos, el hecho de que sea regulada por uno de ellos excluye
la posibilidad de que luego sea regulada por otros (p.ej. en las relaciones entre el OJ
comunitario y el de los EEMM en caso de que existan competencias compartidas,
pudiendo regular aquellas determinadas materias exclusivamente cuando la UE no lo
hubiera hecho).
• El principio de supletoriedad implica que si en un ordenamiento no existe norma

aplicable a un supuesto, se aplicarán las normas de otro ordenamiento jurídico. El art.
149.3 CE recoge la supletoriedad de la rama estatal respecto de la autonómica en el
ordenamiento jurídico administrativo, (es una doble cláusula residual, permite el
blindaje por descripción a través de la técnica de la sustracción, lo que no ha regulado
el Estado que lo regula la CCAA)
• El principio de prevalencia, que entra en juego cuando no se respetan los principios de

competencia y de primacía y se generan conflictos de aplicación entre normas de varios
ordenamientos jurídicos, de manera que hasta que se resuelvan prevalecerá la
aplicación de un ordenamiento y no del otro.
5. LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y SU CONTROL JURISDICCIONAL.
5.1 LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y SU JUSTIFICACIÓN.
La potestad reglamentaria (normas subordinadas a la ley) es el poder jurídico que se atribuye el

Poder Ejecutivo y la Administración Pública para dictar reglamentos, que se encuentran
subordinados jerárquicamente a las leyes y a las disposiciones normativas con fuerza de ley,
encuentra su justificación en el hecho de que el Poder Legislativo no puede abarcar la regulación
de todo, de hecho su volumen de creación legislativa suele ser excesivo, de manera que es
necesario que el Ejecutivo tenga capacidad para dictar normas. Además, las Entidades Locales
no gozan de potestad legislativa, por lo que su potestad reglamentaria es su única fuente de
producción normativa. (-Los ayuntamientos tienen capacidad normativa, si tiene este carácter
normativo tiene una norma reglamentaria)
-Hay un fundamento lógico, la ley no llega a todos los rincones, por lo tanto, no puede atender
muchas veces a las obligaciones de los reglamentos por ciertas razones. Por ello, los reglamentos
van a ser muchas veces más importantes que la ley. Estas son las 3 razones HISTÓRICO, LÓGICO
Y JURÍDICO, que tiene el poder ejecutivo de dictar las normas.
El único problema es la excesiva proliferación de reglamentos, de tal manera que es conveniente

eliminar los reglamentos superfluos y establecer un estricto control de la producción
reglamentaria.
El art. 128.1 LPAC reconoce que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al

gobierno, a los órganos de las CCAA, de conformidad con lo establecido en sus respectivos
Estatutos, y a los órganos de gobiernos locales de acuerdo a la CE, los Estatutos de autonomía y
a la LRBRL.
5.2. LOS TITULARES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
Aunque los titulares de la potestad reglamentaria son el Estado, las CCAA y las Entidades Locales,
pueden existir más entidades titulares de la potestad reglamentaria.
-EN EL ÁMBITO ESTATAL, la titularidad de la potestad reglamentaria se atribuye al Gobierno y a

la Administración del Estado. La potestad ad extra solo se encuentra atribuida al Gobierno,
mientras que la potestad ad intra queda en manos de los órganos de la Administración del
Estado. Conforme al art. 61 LRJSP, a los Ministros, les corresponde ejercer la potestad
reglamentaria en las materias propias de su Departamento. Los reglamentos estatales,
conforme el art. 24.2 LG, se clasifican según la siguiente jerarquía:
1º. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el
Consejo de Ministros.
2º. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
No obstante, también hay reglamentos aprobados por órganos jerárquicamente inferiores,

como Secretarios del Estado y que suelen denominarse Resoluciones, Instrucciones o Circulares.
EN EL ÁMBITO AUTONÓMICO, tanto el Gobierno autonómico como la Administración

autonómica tienen la potestad reglamentaria ad extra (GOBIERNO) y ad intra (AP) en los mismos
términos que el estatal. También las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley
serán conferidas con carácter general al gobierno autonómico, y la atribución directa a los
titulares de las Consejerías o a otros órganos dependientes o subordinados a ellos, tendrá
carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante (art. 129.4 LPAC). Los reglamentos
dictados por los Gobiernos autonómicos y sus presidentes se llaman Dictados, y los dictados
por las Consejerías se denominan Órdenes. Además, ciertas resoluciones de las Comisiones
Delegadas del Gobierno y de otros órganos inferiores jerárquicamente pueden tener carácter
reglamentario.
EN EL ÁMBITO LOCAL también va a existir la potestad reglamentaria ad extra, ya que son

entidades territoriales que son Administración, pero que en la composición de sus órganos
dirigentes incorporan representatividad política. Será el Pleno del Municipio o de la Provincia
el que tenga la potestad reglamentaria y sus reglamentos se llamarán Reglamentos y
Ordenanzas. Aunque el alcalde puede dictar bandos y reglamentos de necesidad. Los Bandos no
suelen tener contenido normativo y suelen limitarse a cuestiones menores, recomendaciones,
advertencias o recordatorio de leyes y reglamentos.
En cuanto a las Administraciones no territoriales, la Constitución garantiza la potestad
reglamentaria en los Colegios profesionales (art. 36 CE) y las universidades (art. 27.10 CE) que
pueden dictar sus propios estatutos. En cuanto a la Administración institucional, la atribución
de la potestad reglamentaria para los distintos entes institucionales se determinará en sus leyes
reguladoras, y generalmente se trata de una potestad ad intra. No obstante, las autoridades
independientes gozan de potestad reglamentaria ad extra y pueden dictar reglamentos
denominados Circulares (ej. Banco de España). Estas son normas de obligado cumplimiento
sometidas al mismo régimen de impugnación que los reglamentos y de obligatoria publicación
en su boletín oficial correspondiente. Y se diferencian de las Circulares no normativas, que son
meras instrucciones generales u órdenes de servicio.
Finalmente destacar que las leyes podrán habilitar directamente a las Autoridades
Independientes y a otros organismos que tengan atribuida la potestad reglamentaria para
aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la naturaleza de la materia así
lo exija.
-EL GOBIERNO HACE REALES DECRETOS.
-LAS CCAA HACEN DECRETOS, NO REALES DECRETOS
-ORDENANZAS MUNICIPALES Y REGLAMENTOS LOS AYUNTAMIENTOS.
DEROGA LA LEY EL PARLAMENTO/ DEROGA LOS REGLAMENTOS EL GOBIERNO.
5.3 LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
Dado que los reglamentos no son mandatos jurídicos emanados directamente del Poder
Legislativos, la potestad reglamentaria va a estar sujeta a unos LÍMITES.
1º. Los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución ni las leyes, ni regular aquellas
materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen como
competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas (art. 128.2 LPAC).
Tampoco pueden infringir las normas de Derecho comunitario europeo ni los tratados
internacionales celebrados por España. Además, tampoco podrán vulnerar los
preceptos de un reglamento superior (art. 128.3 LPAC).
2º. El reglamento debe respetar la reserva de ley, es decir, no puede regular materias
reservadas a la ley (art. 128.2 LPAC). Además debe respetar los términos de la remisión
reglamentaria.
3º. El reglamento debe respetar los principios generales del Derecho, ya que el
sometimiento de la AP y de su potestad reglamentaria a dichos principios se establece
en los arts. 9 y 103.1 CE, entre ellos el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la
publicidad de las normas, la irretroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE).
Por último en el ejercicio de la potestad reglamentaria las AP deben actuar de acuerdo con los
siguientes principios de buena regulación que establece el art. 129 LPAC:
• Principio de necesidad y eficacia: La iniciativa normativa debe estar justificada por una
razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y
ser instrumento más adecuado para garantizar la consecución.
• Principio de proporcionalidad: la iniciativa normativa debe contener la regulación

imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no
existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos
obligaciones a los destinatarios.
• Principio de seguridad jurídica: la iniciativa normativa debe ejercerse de manera

coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la UE, para generar un
marco estable, predecible, integrado, claro y certidumbre, que facilite su conocimiento,
comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y
empresas.
• Principio de transparencia: las AP posibilitaran el acceso sencillo, universal y actualizado

a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración,
definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el
preámbulo o exposición de motivos, y posibilitaran que los potenciales destinatarios
tengan una participación activa en la elaboración de las normas (conforme al art. 133
LPAC).
• Principio de eficiencia: la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas

innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos
públicos.
• Principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera: cuando la iniciativa

normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán
cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de estos
principios.
5.4 CONTROL JURISDICCIONAL DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
Las técnicas de control jurisdiccional de la potestad reglamentaria, es decir, las que se pueden
llevar a cabo ante los jueces o po7r ellos mismos para que se respeten los límites, son las
siguientes:
a) Inaplicación de los reglamentos ilegales por los jueces y tribunales: según el art. 6 LOPJ
los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos contrarios a la CE, a la ley o al
principio de jerarquía normativa, supliendo la laguna que surja mediante técnicas
jurídicas de integración.
b) Recurso administrativo indirecto: el art. 112.3 LPAC dispone que contra las
disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa.
Es decir, no prevé la posibilidad de interponer recurso directo contra los reglamentos
en vía administrativa. Pero si se puede interponer un recurso indirecto en la vía
administrativa recurriendo los actos administrativos de aplicación del reglamento
viciado. Por eso, el anterior precepto añade que los recursos contra un acto
administrativo que se funden en la nulidad de alguna disposición administrativa de
carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha
disposición.
c) Revisión de oficio: los reglamentos también puedes ser objeto de control por la propia
Administración que los ha dictado mediante la revisión de oficio, ya que en base al art.
106.2 LPAC, en cualquier momento las Administraciones, de oficio y previo dictamen
favorable del Consejo de Estado u órganos equivalentes de las CCAA pueden declarar la
nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos
en el art. 47.2 LPAC, es decir, cuando vulneren la CE, las leyes u otras disposiciones de
rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales.
d) Recurso contencioso-administrativo: conforme a los arts. 106 CE, 8 LOPJ y 1 LJCA,

corresponde a LOS JUZGADOS Y TRIBUNALES de la jurisdicción contencioso-
administrativa el control de los reglamentos que no sean conformes al Derecho.
Hay dos formas de interponer el recurso contencioso-administrativo contra los

reglamentos ilegales. Por un lado, cabe interponer el recurso directo contra el
reglamento en el plazo de dos meses desde su publicación. Pero también se puede
interponer el recurso indirecto contra el reglamento recurriendo directamente ante la
jurisdicción contencioso-administrativa los actos administrativos de aplicación del
reglamento viciado. Por ello, el art. 26.1 LJCA establece que “además de la impugnación
directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que
se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son
conformes a Derecho”.
Si el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra un reglamento ilegal es

estimado y la sentencia lo anula, los efectos de esa sentencia cuando sea firme serán
erga omnes, efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo.
e) Cuestión de ilegalidad: la cuestión de ilegalidad viene articulada en la LJCA, en su art.

27.1. Cuando un juez o tribunal de lo contencioso-administrativo dicte sentencia firme
por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la
cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo
contra la disposición. Por tanto, si un juez es competente para conocer del recurso
indirecto contra un reglamento viciado y estima en su sentencia la ilegalidad de los actos
de aplicación del reglamento, pero no es competente para conocer del recurso directo
contra tal reglamento, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal que es
competente para conocer del recurso directo contra el reglamento. Pero si el juez es
competente para conocer del recurso indirecto contra un reglamento viciado, lo es
también para conocer el recurso directo contra este, la sentencia declarará la validez o
nulidad de dicho reglamento, por lo que no será necesario interponer la cuestión de
ilegalidad (art. 27.2 LJCA).
Tampoco procede plantear la cuestión de ilegalidad cuando el Tribunal Supremo

conozca de un recurso indirecto contra un reglamento, ya que puede anular
directamente cualquier reglamento que estime ilegal (art. 27.3 LJCA).
f) Recurso de inconstitucionalidad contra los reglamentos: el art. 161.2 CE permite al

Gobierno impugnar ante el TC las disposiciones adoptadas por los órganos de las CCAA,
posibilidad que ha sido ampliada por la LOTC a los reglamentos que comporten
conflictos de competencias entre Estado y CCAA. La competencia del TC debe ceñirse al
control de los vicios de inconstitucionalidad en que pueda incurrir el reglamento
impugnado, pero no a los vicios de legalidad ordinaria, cuyo control corresponde a la
jurisdicción contencioso-administrativa.
En el supuesto de que un reglamento vulnere los derechos constitucionales susceptibles

de amparo constitucional, puede ser objeto de recurso de amparo ante el TC.
6. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y PECULIARIDADES.
El reglamento puede definirse como toda norma jurídica aprobada por el Gobierno y por la
Administración Pública, que tiene un rango inferior a la Constitución, a la ley y a las disposiciones
normativas con fuerza de ley y que son objeto de control por la jurisdicción contencioso-
administrativa. (VA A AQUELLO QUE NO REGULA LA LEY)
Las PECULIARIDADES de los reglamentos son:
• Los reglamentos son una fuente peculiar del ordenamiento jurídico que proceden del
Poder Ejecutivo y de las Administraciones Públicas. A diferencia del resto de normas,
que emanan del Poder Legislativo, los reglamentos proceden del Ejecutivo (Gobierno
Estado o de CCAA, AP del Estado, CCAA o Entidades Locales, y administración
corporativa e institucional).
-No obstante, también se llaman reglamentos los dictados por el Congreso, el Senado y
los Parlamentos autonómicos, que no son reglamentos, sino normas con rango de ley.
Tampoco deben confundirse con los reglamentos de Derecho comunitario europeo. Sin
embargo, si se asimilan a los reglamentos las disposiciones en materia de personal,
administración y gestión patrimonial dictados por el CGPJ, el Defensor del Pueblo e
instituciones análogas, y por tanto sus susceptibles de impugnación ante la Jurisdicción
Contencioso-administrativa.
• Los reglamentos son auténticas normas, y por lo tanto regulaciones generales y

abstractas con vigencia indefinida hasta que se deroguen o modifiquen por normas de
igual o superior rango, y deben ser publicadas en los boletines o diarios
correspondientes.
Por ser regulaciones generales se distinguen de los actos administrativos, que tienen
destinatarios concretos a los cuales se les notifican.
No obstante, los reglamentos se diferencian con dificultad de los actos administrativos

generales no normativos, ya que estos tienen una pluralidad indeterminada de
destinatarios y pueden llegar a publicarse en los boletines, por ejemplo una
convocatoria de oposiciones. Pero estos actos no son reglamentos y deberán dictarse
nuevamente cada vez que quiera procederse a una convocatoria.
Los reglamentos también se distinguen de las instrucciones o circulares dictadas por los
órganos administrativos para dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente
dependientes, que tienen eficacia exclusivamente ad intra, en la organización
administrativa, ya que se dirigen a los subordinados y no a los ciudadanos. No obstante,
existen disposiciones normativas que también se denominan circulares e instrucciones
que si tienen eficacia ad extra, tratándose de auténticos reglamentos (Circulares del
Banco de España).
• Los reglamentos están subordinados jerárquicamente a la CE, la ley y las disposiciones

normativas con fuerza de ley, así como también al Derecho comunitario europeo, ya
que se insertan en el ordenamiento jurídico.
• Los reglamentos, a diferencia de las leyes, pueden ser inaplicados o anulados por los
jueces y tribunales del orden contencioso-administrativo, si aprecian su ilegalidad.
6.2 CLASES DE REGLAMENTOS.
La clasificación de los reglamentos atendiendo a su relación con las leyes es la siguiente:
a) Reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad.
• Los reglamentos ejecutivos: desarrollan, completan y establecen las

disposiciones necesarias para la ejecución de las leyes. No pueden introducir
desarrollos que contradigan las leyes a las que desarrollan, ni invadir el
contenido propio de la ley en supuestos de materias reservadas a la ley. Son los
más utilizados, ejemplos; regulan derecho ambiental, industria automóvil,
cuanto se puede contaminar…
• Los reglamentos independientes: no desarrollan ninguna ley y se dictan para

regular materias que no han sido reguladas por ley y que no están incluidas en
la reserva de ley. Pero si una materia es regulada por una ley, en el respeto al
principio de jerarquía ya no podrá ser regulada por el reglamento
independiente, sino que solo podrá ser desarrollada por un reglamento
ejecutivo. Si se ha producido una previa regulación legal sobre una materia no
reservada a la ley, únicamente podrán dictarse reglamentos independientes en
el supuesto de que se haya producido previa deslegalización. En cuanto a las
materias que pueden regular, la doctrina se debate entre su admisibilidad
únicamente para cuestiones de carácter organizativo del ámbito de la
Administración y su admisibilidad para cuestiones de carácter jurídico. Para que
no sean nulos, tienen carácter orgánico, es decir, son de materias que afectan a
estructuras y órganos administrativos.
• Los reglamentos de necesidad: se dictan con carácter excepcional y de manera

transitoria para hacer frente a situaciones de catástrofe o situación de grave
riesgo para personas y bienes. Estas medidas únicamente deben permanecer
mientras dure la situación de necesidad y su contenido debe respetar el
principio de proporcionalidad. Típico alcaldes, ley de bases del régimen local.
b) Reglamentos estatales, autonómicos y locales.
• Los reglamentos estatales: son dictados por el Gobierno y por la Administración

Pública del Estado. Jerárquicamente los superiores son las disposiciones
aprobadas por Real Decreto del Presidente o del Consejo de Ministros, e
inmediatamente subordinadas están las disposiciones aprobadas por Orden
Ministerial. También existen reglamentos aprobados por órganos inferiores
como los Secretarios de Estado o los Secretarios Generales y reciben el nombre
de Resoluciones, Instrucciones o Circulares.
• Los reglamentos autonómicos: son dictados por el Gobierno y la Administración

de las CCAA. Los dictados por el Presidente se llaman Decretos y los dictados
por las Consejerías se denominan Órdenes. Ciertas disposiciones de las
Comisiones Delegadas del Gobierno y de otros órganos de inferior jerarquía
pueden tener carácter reglamentario. Los reglamentos autonómicos se
subordinan a las leyes estatales y autonómicas. Sin embargo, cuando
desarrollan legislación básica del Estado, más que de relación de jerarquía, debe
hablarse de relación entre distintas ramas del ordenamiento jurídico
administrativo, y la función de tales reglamentos no se limitan a desarrollar y
completar la ley básica estatal, sino que comporta el ejercicio de las
competencias autonómicas en todo aquello que no sea básico.
• Reglamentos locales: El Pleno del Municipio o de la Provincia tiene atribuida

potestad reglamentaria, sus reglamentos se denominan Reglamentos y
Ordenanzas. Aunque el alcalde puede dictar bandos y reglamentos de
necesidad, los bandos no suelen tener contenido normativo y suelen limitarse a
cuestiones menores como recordatorios de leyes y reglamentos. Las relaciones
entre los reglamentos locales y la legislación estatal y autonomía son de
competencia, no obstante, los reglamentos locales se subordinan a las
legislaciones estatales y autonómicas, pero estas deberán respetar el ámbito de
autonomía local. Ayuntamientos o diputación provincial.
c) Reglamento de las Administraciones no territoriales.
La CE garantiza la potestad reglamentaria de los Colegios profesionales (art. 36 CE) y las

Universidades (art. 27.10 CE), que pueden dictar sus propios estatutos. La
Administración corporativa e institucional van a poder ejercer la potestad reglamentaria
en la medida en que la Constitución les reconoce cierta autonomía, lo que implica cierta
capacidad de autonormación, de la que legislación en la materia no podrá privarles. En
la Administración institucional, la determinación de la potestad reglamentaria para los
distintos entes institucionales se llevara a cabo en cada una de sus leyes reguladoras, y
generalmente se trata de un potestad ad intra, de organización interna. No obstante,
las autoridades independientes gozan de potestad reglamentaria ad extra y pueden
dictar reglamentos que reciben el nombre de Circulares y son auténticas normas.
6.3. PRINCIPIOS QUE PRESIDEN LA RELACIÓN LEY-REGLAMENTO. LA

INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.
Las relaciones entre ley y reglamento parten de la premisa de que la ley posee un valor superior
al reglamento en la jerarquía normativa, de que la ley puede regular cualquier materia y de que
existen materias reservadas a la ley.
Los principios son:
a) Principio de jerarquía normativa: el reglamento debe estar plenamente subordinado a

la ley, incluidas las disposiciones normativas con fuerza de ley.
b) Principio de reserva de ley: se materializa en la obligación para el legislador de regular

determinadas materias por ley. Respecto a estas materias únicamente se pueden
dictar reglamentos ejecutivos, que sirvan de complemento a la regulación legal. La ley
se remite a un reglamento posterior que la desarrolla y complementa y no puede
introducir desarrollos que entren en contradicción, ni invadir contenido propio
(supuestos de materia reservadas) de la ley. La reserva de ley a determinadas materias
puede tener una extensión horizontal o vertical, por lo que hay que analizar los
supuestos concretos a efectos de determinar la escala de intensidad de tal reserva de
ley.
En el caso de que se haya producido una previa regulación legal sobre una materia no
reservada a la ley, se eleva el rango normativo de dicha materia de reglamentario a legal,
de modo que, existiendo ya una norma con rango de ley, el reglamento que
posteriormente se dicte tendrá que ser ejecutivo, es decir, de desarrollo o complemento
de una ley que tiene que respetar. Únicamente pueden dictarse reglamentos
independientes cuando se haya producido una previa deslegalización.
c) Principio de colaboración del reglamento con la ley: aunque pueden existir

reglamentos independientes, lo normal es que los reglamentos colaboren con la ley en
la regulación de cada materia. Esta colaboración puede presentarse de diversas formas,
en función de si existe o no reserva de ley.
Si existe reserva de ley, la remisión al reglamento es necesaria.
Si no existe reserva de ley, pero la materia está regulada por una ley, lo normal es que
exista una previa remisión al reglamento por parte de la ley, aunque pueden dictarse
de manera espontanea sin necesidad de que exista esa previa remisión.
La remisión puede ser de varios tipos, lo normal es que la ley establezca determinados
principios generales y objetivos y en lo demás se remita al reglamento, o que la ley
contenga poca regulación, limitándose el reglamento a completarla y desarrollarla.
También pueden existir reenvíos en blanco (no se admiten en materias reservadas por
ley), reenvíos mediante una clausula general, que normalmente autorizan para el
dictado de las disposiciones necesarias para la ejecución de la ley, o reenvíos específicos
para cuestiones concretas.
d) Deslegalización: se trata de que una determinada materia hasta entonces regulada por
ley, pase a regularse a partir de entonces por reglamento, por lo que se baja el rango
normativo exigible y supone al reglamento regular una materia hasta entonces regulada
por ley. Desde ese momento, y hasta que el legislador volviera a decidir que se regula
por ley, el reglamento puede regular la materia, y podrá derogar modificar o sustituir
preceptos con rango legal. Esto no se puede producir en materias reservadas a la ley.
6.4 LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS:
Según el art. 37.1 LPAC las resoluciones administrativas de carácter particular no pueden
vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque tengan igual o superior
rango. Supone que los actos administrativos, aunque hayan sido dictados por órganos de igual
o superior jerarquía a aquel que dicta un reglamento, nunca podrán vulnerar lo establecido en
este. Lo que comporta la inderogabilidad singular de los reglamentos es la subordinación de los
actos administrativos a las normas jurídicas, concretamente a los reglamentos administrativos.
Por ejemplo, no se le puede establecer a un sujeto una octava convocatoria cuando el máximo
permitido por regla general son 6.
6.5 EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.
En la LPAC (Ley de Procedimiento Administrativo Común) no existe una regulación común del
procedimiento de elaboración de los reglamentos para todas las Administraciones Públicas, sino
que siguen distintos procedimientos;
a) Procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales.
1. PROCEDIMIENTO ORDINARIO.
Se regula en el art. 26 LG como un procedimiento común para la elaboración

de normas con rango de ley y de normas reglamentarias, distinto del general
de producción de actos administrativos.
Su redacción debe estar precedida de los estudios y consultas que se estimen
convenientes para garantizar el acierto y legalidad de la norma. Por ello, con
carácter previo, se hará una consulta pública, a través de la web del
Departamento competente, en la que se recabara la opinión de los sujetos
potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más
representativas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la
nueva norma, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la
norma y las posibles soluciones alternativas (arts. 26.1 LG y 133.1 LPAC).
-La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales
destinatarios de la norma tengan lo posibilidad de emitir su opinión, con lo que
deberá dejarse tiempo suficiente, que en ningún caso será inferior a 15 días
naturales. Podrá prescindirse de este trámite de consulta previa:
− En el caso de elaboración de normas presupuestarias u organizativas,
− Cuando concurran razones graves de interés público que lo justifique,
− Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la

actividad económica,
− No imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule

aspectos parciales de una materia,
− En el caso de tramitación urgente de iniciativas normativas.
La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas,

se justificaran en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (art. 26.2 LG).
La iniciación del procedimiento se ha de llevar a cabo por el centro directivo

competente, mediante la elaboración de un proyecto de disposición
reglamentaria. También elaborara con carácter preceptivo la mencionada
Memoria del Análisis de Impacto Normativo (art. 26.3 LG).
A lo largo del procedimiento deberán recabarse los estudios y consultas que se

crean convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. Además,
los proyectos de reglamentos han de ser informados por la Secretaria General
Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes, sin perjuicio del dictamen del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando se considere
conveniente. Será necesario también el informe previo del Ministerio de
Hacienda y AP cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución
de competencias entre el Estado y las CCAA. Y también sera necesario recabar
la aprobación previa de Hacienda cuando la propuesta afectara a la organización
administrativa de la Administración General del Estado, a su régimen personal,
a los procedimientos y a la inspección de los servicios (art. 26.5 LG).
Una vez elaborado el texto de un reglamento que afecte a derechos e intereses

legítimos de los ciudadanos, el centro directivo competente publicara el texto
en la web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos
afectados, o recabarse también directamente la opinión de las organizaciones o
asociaciones reconocidas por la ley que agrupen o representen a las personas
afectadas, y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición
(art. 26.6 LG y 133.2 LPAC).El plazo mínimo de esta audiencia será de quince
días hábiles, pudiendo ser reducido hasta un mínimo de 7 días hábiles cuando
se justifique y cuando se aplique la tramitación urgente, teniendo que dejarse
constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Solo omitirse este
trámite cuando existan graves razones de interés público debidamente
motivadas lo exijan (también incluir en la Memoria). Tampoco se aplica a las
disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades
del Gobierno o de las organizaciones dependientes a estas (art. 26.6 LG).
Tanto la consulta previa, como la audiencia deberán realizarse de forma que los
potenciales destinatarios tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual
deberán ponerse a su disposición todos los documentos necesarios, que sean
claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse
sobre la materia (art. 133.3 LPAC).
Cumplidos todos los tramites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión

General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de
Ministros para su aprobación (art. 26.8 LG). El Ministerio de la Presidencia, con
el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del
Gobierno, analizara la propuesta conforme a los parámetros establecidos en el
art. 26.9 LG.
Se deberán conservar en el correspondiente expediente administrativo, en

formato electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los
informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como todos los
estudios emitidos y demás actuaciones practicadas (art. 26.10 LG)
La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno no requiere

su íntegra publicación en el BOE.
En el caso de que se omita alguno de los trámites esenciales mencionados, se

producirá la nulidad de pleno derecho del reglamento al tratarse siempre de
vicios de orden público que afectan al sistema normativo, aunque la
jurisprudencia ha admitido que ciertos vicios de forma o de procedimiento solo
son vicios de anulabilidad del reglamento.
Por último, el Gobierno aprobara anualmente un Plan Anual Normativo que

contendrá las iniciativas reglamentarias que vayan a ser elevadas para su
aprobación en el año siguiente (art. 25.1 LG), Y EL Consejo de Ministros aprobara
antes de final de abril de cada año un informe anual en el que se refleje el grado
de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior (art. 28.1 LG).
También las AP deberán hacer público anualmente su Plan Anual Normativo
que, una vez aprobado, se publicara en el Portal de la Trasparencia de la AP
correspondiente (art. 132 LPAC), también deberán evaluar periódicamente su
normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación (art. 130
LPAC).
2. Procedimiento de urgencia
Se acortan los plazos si es necesario. Se regula en el art. 27 LG, y se acordara
por Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento al que
corresponda la iniciativa normativa, cuando fuere necesario para que la norma
entre en vigor en el plazo exigido para la transposición de directivas
comunitarias o el establecido en otras normas del la UE, o cuando concurran
otras circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido preverse con
anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma. La tramitación por vía
de urgencia implicara que los plazos se reducen a la mitad, y que no sea preciso
el trámite de consulta pública, aunque si el de audiencia e información pública,
que se reduce a 7 días hábiles. La falta de emisión de un dictamen o informe
preceptivo en plazo no impedirá la continuación del procedimiento, sin perjuicio
de su eventual incorporación y consideración cuando se reciba.
b) El procedimiento de elaboración de los reglamentos autonómicos. NO
Aunque antes de la LRJPAC el procedimiento de elaboración de reglamentos

autonómicos debía ajustarse a lo dispuesto en la normativa estatal, a excepción de las
especialidades derivadas de la organización de cada CCAA, a partir de la LRJPAC debe
atenderse en exclusiva a la legislación autonómica, normalmente contenida en las leyes
de gobierno y administración de las CCAA. Legislación usualmente coincide con la
estatal en lo esencial. No obstante en lo que respecta a los reglamentos ejecutivos
autonómicos, el Dictamen del Consejo de Estado solo será preceptivo cuando
desarrollen leyes estatales.
Debe precisarse finalmente que aunque sus normas específicas lo contemplen, se

deduce a sensu contrario del actual art. 133.4 LPAC, que los tramites de consulta previa
y de audiencia e información públicas exigidos en el procedimiento de elaboración de
reglamentos estatales, son de aplicación para la elaboración de reglamentos
autonómicos, locales y de los entes institucionales, para procurar la participación de los
ciudadanos en el procedimiento de elaboración de los reglamentos.
c) El procedimiento de elaboración de las Ordenanzas Locales.
Se establece en el art. 49 LRBRL:
− Aprobación inicial por el Pleno, (todos los concejales)
− Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de 30 días

para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
− Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del

plazo y aprobación definitiva por el Pleno.
En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se

entiende definitivamente adoptado el acuerdo que hasta entonces era provisional.
Según el art. 127.1 LRBRL en los municipios de gran población corresponde a la Junta de
Gobierno Local la aprobación de los proyectos de Ordenanzas y de los Reglamentos, con
excepción de las normas reguladoras del Pleno y sus comisiones.
d) El procedimiento de elaboración de las Circulares-Reglamento de los entes
institucionales.
No se trata de un procedimiento general, sino que se regula separadamente por lo

dispuesto en las normas estatutarias de los diferentes entes institucionales. Para
algunas concretas Circulares-Reglamento se prevé la emisión de informe por sus
servicios jurídicos o su Secretario. No obstante, no hay que olvidar que la elaboración y
aprobación de estas circulares normativas es excepcional en la Administración del
Estado y de las CCAA, ya que la atribución de la potestad reglamentaria a órganos
distintos de los del Gobierno y Ministros y Consejeros debe ser restrictiva, exigiendo una
atribución expresa mediante ley.
LECCIÓN 3: TEORIA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
1. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES.
Aunque habitualmente se hable de la Administración Pública como un solo sujeto, lo cierto es

que en realidad existe una pluralidad de Administraciones Públicas, pues pueden considerarse:
− Administración General del Estado (AGE), que abarca todo el territorio nacional.
− Administración de las Comunidades Autónomas, que abarca todo el territorio de la

Comunidad.
− Entes que abarcan la denominada Administración Local: Municipios, Provincias e Islas

y otras de existencia optativa.
− Administración institucional, compuesta por multitud de entes dotados de

personalidad jurídica y cuya existencia aparece motivada exclusivamente por la gestión
diferenciada y separada de una función administrativa, creados por los anteriores.
Mientras que:
• las tres primeras tienen la función de gestionar competencias generales sobre un

determinado territorio, que es la base sobre la que se ejercen las competencias (se
caracterizan por tener una delimitación territorial y poblacional)
• las otras dos se crean para prestar o cumplir una finalidad específica, con independencia
de la Administración territorial que la crea a la que está sujeta mediante técnicas de
tutela y control.
Las DIFERENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES Y LAS NO TERRITORIALES se

pueden esquematizar de la siguiente forma:
− Los entes territoriales se caracterizan por la generalidad de sus fines (capacidad para
desarrollar múltiples actividades), sin embargo, las no territoriales se caracterizan por
la especialidad de sus fines, ya que gestionan separadamente una función o servicio
público determinado.
− Las funciones de los entes territoriales se pueden ejercer sobre la totalidad de las
personas que se encuentran físicamente en su territorio, mientras que en las no
territoriales se ejercen sobre un colectivo sectorial.
− Los entes no territoriales deben su creación a una entidad territorial, de forma que
quedan afectados por estrechos vínculos que supeditan su organización y su
funcionamiento.
− Los entes territoriales tienen atribuidas las potestades públicas más importantes
(reglamentaria, tributaria, expropiatoria y sancionadora), de las cuales carecen, por
regla general, las no territoriales.
a) La Administración General del Estado
La AGE está constituida por órganos jerárquicamente ordenados y actúa con personalidad
jurídica única, distinta de las que ostentan el resto de AAPP.
La ORGANIZACIÓN de la AGE responde a los principios de división funcional en Departamento

ministeriales y de gestión territorial integrada en las Delegaciones de Gobierno en las CCAA
(salvo excepciones).
Se ESTRUCTURA EN DOS NIVELES:
1. Uno mediante la Organización central con competencia en todo el territorio nacional
2. Y otro mediante la Organización territorial con un ámbito competencial territorial más

limitado.
Los órganos territoriales tienen competencia en el territorio que se les asigne. La Administración
territorial se ha ido reduciendo debido al traspaso de servicios a las CCAA, pero aún perduran
algunos servicios.
b) La Administración de cada una de las CCAA que se constituyan (art. 137 y 143 ss CE)
El régimen jurídico de su organización se contiene en sus respectivos Estatutos de Autonomía y

leyes autonómicas sobre Gobierno y la Administración, y se estructuran de forma similar al
Estado
* Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno
c) La Administración Local
La Administración Local está integrada por distintos entes previstos en la CE (Municipio,

Provincia e Isla) que unas veces tienen carácter obligatorio y otras no.
Su RÉGIMEN JURÍDICO se encuentra en:
• Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL)
• La anterior se modifica por la Ley 57/2003 y Ley 27/2013
En los
MUNICIPIOS DE MÁS DE 5.000 HABITANTES, Y EN LOS QUE MENOS CUANDO ASÍ LO DIGA SU
REGLAMENTO ORGÁNICO O LO ACUERDE EL PLENO, existirán:
– Órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que se
sometan a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la
Junta de Gobierno Local y los concejales que tengan delegaciones
– Cabe que por reglamento orgánico regulen otros órganos complementarios
En los MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN, además existe:
También deben existir:
– Asesoría Jurídica
– Órgano de Gestión Tributaria
– Órgano de resolución de reclamaciones económico-administrativas
– Órganos territoriales de gestión desconcentrada (Distritos)
2. LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL
Por Administración instrumental en sentido estricto se entiende el conjunto de organizaciones

de que se sirven los entes territoriales para cumplir y ejercer sus competencias, ya se trate de
concretar funciones de servicio público o de intervención administrativa.
Aunque se habla de Administración institucional, la LRJSP usa la expresión de

“Administración instrumental” pues son una mera técnica organizativa utilizada para
conseguir agilidad en el desempeño de funciones de los entes territoriales.
La Administración instrumental es muy numerosa y es difícil de clasificar, pero se puede hacer

una sistematización sobre la base de dos criterios (MARTÍN REBOLLO):
1. POR SU RÉGIMEN APLICABLE
2. POR SU NATURALEZA: Se puede hablar de personas jurídicas públicas y personas

jurídicas que adoptan la forma privada societaria, que desde la perspectiva económica
son sector público pero jurídicamente hablando no son Administración Pública.
Por tanto hay entes públicos que se someten al Derecho público, y otros al Derecho
privado (y en algunos aspectos al Derecho administrativo; y también tenemos las
empresas públicas sometidas al Derecho privado.
Estas entidades del sector público institucional están SOMETIDAS A unos principios
generales de actuación: los PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, EFICIENCIA, ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA Y EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA.
La LRJSP impone que todas las AP deben supervisar continuamente a sus entidades
dependientes, para comprobar la subsistencia de los motivos de su creación y su
sostenibilidad financiera (control de eficacia y supervisión continua).
En cuanto a la COMPOSICIÓN Y CLASIFICACION del sector institucional estatal, lo
integran las siguientes entidades:
– Los organismos públicos vinculados o dependientes de la AGE
– Las autoridades administrativas independientes
– Las sociedades mercantiles estatales
– Los consorcios
– Las fundaciones del sector público
– Los fondos sin personalidad jurídica
– Las universidades públicas no transferidas
NOVEDAD IMPORTANTE es que la AGE o sus entidades integrantes del sector

institucional no podrán crear ni ejercer el control de ningún otro tipo de entidad no
mencionada anteriormente (sistema numerus clausus)
Pero hay muchos más tipos de entidades que se consideran instrumentales (según
SANTAMARÍA PASTOR “es una constelación”);
Tienen PERSONALIDAD JURÍDICA PÚBLICA DIFERENCIADA, PATRIMONIO y

TESORERÍA PROPIA, así como autonomía de gestión.
SE CREAN POR LEY que establece el tipo, sus fines, el Departamento de

dependencia, recursos económicos y peculiaridades de su régimen.
– Los ORGANISMOS AUTÓNOMOS que se incardinan dentro de la Administración

territorial
– Las ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES que desarrollan actividades

prestacionales o gestión de bienes y servicios. Se rigen por el D. privado excepto
en la formación de sus órganos (LRJSP y LPAC)
– Las AGENCIAS ESTATALES que tienen un carácter transitorio hasta que concluya
el plazo de 3 años de adaptación de estas a la LRJSP. Son entidades de D. Público,
con personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía de gestión y
facultadas para ejercer potestades administrativas. Son creadas por el Gobierno
para gestionar las políticas públicas (Ej: Agencia Estatal de Meteorología,
AEMET, CSIC…)
– Las AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES, con un régimen

singular.
– Las SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES
– Los CONSORCIOS son entidades de Derecho público con personalidad jurídica
propia, creadas para el desarrollo de actividades de interés común. Se rigen por
la LRJSP y la normativa autonómica de desarrollo.
– Las FUNDACIONES del sector público
– Los FONDOS SIN PERSONALIDAD JURÍDICA, creadas por Ley.
– Las UNIVERSIDADES PÚBLICAS NO TRANSFERIDAS (UNED, UIMP…)
– Las MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS, que son entes formados por la

asociación de varios municipios para ejecutar de forma común obras y servicios,
y son voluntarias.
– Las ENTIDADES DE RÉGIMEN SINGULAR O ESPECIAL, son un grupo de entidades

creadas por ley y dotadas de un estatuto singular (Ej. Entidades Gestoras de la
Seg. Social; el Instituto nacional de Gestión Sanitaria (antiguo INSALUD); el
IMSERSO…)
– Las ENTIDADES MIXTAS (conjunto variado de entidades)
3. LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES
En las últimas décadas se ha ido evolucionando a la creación de entidades que gozan de

autonomía e independencia, dando lugar a las ADMINISTRACION INDEPENDIENTES:
1. Son entidades de D. Público, vinculadas a la AGE y con personalidad jurídica propia
2. Tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre

sectores económicos o actividades determinadas que requieren independencia
funcional de la AGE
3. Se regirán por su Ley de creación, sus estatutos y la legislación especial de los sectores
económicos sometidos a su supervisión, y supletoriamente a lo que diga la LRJSP y LPAC
y el resto de normas administrativas. En efecto de norma administrativa se aplicará el
Derecho común.
4. Se clasifican en DOS TIPOS:
a. Entidades creadas para el desempeño de servicios de interés general o

funciones públicas relevantes (Ej: Agencia Estatal de Administración Tributaria
o Ente Público Radiotelevisión Española)
b. Entidades creadas para la ordenación y disciplina de sectores económicos,

llamados “ENTES REGULADORES”.
Sus FUNCIONES son diversas:
– normativa (circulares del Banco de España)
– de inspección e intervención (Consejo de Seguridad Nuclear, Comisión

Nacional del Mercado de valores)
– Además son TITULARES DE POTESTAD SANCIONADORA
4. OTRAS PERSONIFICACIONES JURÍDICAS DEPENDIENTES DEL SECTOR PÚBLICO
Las Administraciones Territoriales pueden también crear todo tipo de personificaciones que no
tengan la consideración de Administración pública, aunque formen parte del sector público.
En esta categoría se incluyen:
• A las SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES, que se rigen por lo establecido en la LRJSP,

en la Ley 33/2003 del Patrimonio de las AAPP y en el ordenamiento jurídico privado.
En ningún caso pueden disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad

pública, salvo que excepcionalmente la ley le atribuya el ejercicio de potestades
administrativas.
• Algunos autores incluyen también a las FUNDACIONES PÚBLICAS que son constituidas
con otros sujetos públicos o privados, siempre que el control de sus órganos de gobierno
sea de los sujetos públicos o estos sean mayoría.
En concreto, son aquellas que se crean con una aportación mayoritaria de la AGE en más
de un 50%.
La LRJSP establece que deben cumplir unos REQUISITOS:
– No ánimo de lucro
– Cumplir fines de interés general
– Con independencia de que realicen el servicio de forma gratuita o por

contraprestación
– Solo realicen actividades relacionadas con su ámbito competencial
Se crean según la legislación sobre fundaciones, que fija unos LÍMITES:
– No pueden ejercer potestades públicas
– Actúan sometidas al Derecho privado (salvo en materia presupuestaria,

contable, de auditoría, personal o contratación se les aplica el D. administrativo)
Esquema general de todo lo anterior
5. LOS PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS;
1. LOS PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y ACTUACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
La Administración es un conjunto de entes subordinados a la ley, que sirve con objetividad los
intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización
y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103 CE).
Juntos a estos principios recogidos en la CE, es preciso resaltar los recogidos en la LRJSP.
Concretamente, en su artículo 3 referido a los “Principios generales” se dispone que las
Administraciones Públicas se organicen y actúan con pleno respeto a una serie de principios,
incluido el principio de jerarquía administrativa y los siguientes principios de organización:
− Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
− Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
− Cooperación, colaboración y coordinación entre AAPP
− Descentralización funcional.
− Desconcentración funcional y territorial.
Se añade que las AAPP deberán respetar en su actuación, entre otros, los principios de:
– Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
– Servicio efectivo a los ciudadanos
– Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
– Participación, objetividad y transparencia
Como PRINCIPIOS DE INTERVENCION de las AAPP para el desarrollo de una actividad se

mencionan: los principios de proporcionalidad, elección de medida menos restrictiva, motivar
su necesidad, justificar su adecuación a los fines y que no se produzcan diferencias de trato
discriminatorias.
Junto a los anteriores, es destacable los principios surgidos en el ámbito de la UE: El principio de
buena administración y el principio de buena gestión financiera.
2. EL PRINCIPIO DE EFICACIA Y DISTINCIÓN DE LA EFICIENCIA.
El principio de eficacia supone que la organización y la función administrativa deben estar

diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos
y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación.
Se basa en los resultados que se deben obtener, de manera que la actividad se realice sin
demoras o molestias innecesarias y se proyecta en el ámbito organizativo y de gestión de los
recursos humanos de las entidades públicas, para la consecución material del interés general.
Este principio tiene como límite, al menos, el de legalidad, pues en aras de la eficacia no todo
vale. La consecución inmediata del fin no siempre justifica los medios empleados.
También tiene proximidad con el principio de eficiencia, que implica obtener los mejores
resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales,
tecnológicos y financieros.
3. EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA ADMINISTRATIVA
Es el principio más tradicionalmente utilizado en la organización e implica una serie de

facultades de los órganos superiores sobre los inferiores.
La jerarquía es la relación o el vínculo que liga por razón del rango a distintos órganos de un
mismo ente administrativo ordenados verticalmente de forma que unos órganos estén
subordinados a otros superiores, que tienen una misma competencia material.
Este principio se caracteriza por cuatro notas principales: supervisión, decisión, inspección y
resolución de conflictos, que dan lugar a las facultades que posee el superior jerárquico sobre el
subordinado:
− Dictar órdenes.
− Inspeccionar su actividad.
− Resolver conflictos.
− Anular o reformar actos del interior.
− Avocar atribuciones.
− Ejercer potestad disciplinaria.
− Delegar, cuanto la ley lo indique o no lo prohíba.
− Resolver los recursos de alzada interpuestos contra las resoluciones y actos de los
órganos inferiores.
4. EL PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN
Puede ser definida como la transferencia de titularidad de funciones y competencias de un nivel

territorial superior a las de las demás personas jurídico-políticas (descentralización territorial) o
a entes instrumentales (descentralización funcional, cuando los entes pertenecen a la misma
administración) La titularidad transferida desde ese momento pasa a ser ejercida como propia.
La DESCENTRALIZACIÓN puede consistir tanto en la atribución de funciones públicas como en

la disminución de las formas de fiscalización o tutela. En nuestro ordenamiento jurídico este
principio ha de ser contemplado con el de autonomía, recogido en el artículo 2 Y 137 CE.
El principio de descentralización con independencia del grado de autonomía que se adquiera no

puede chocar con el concepto de soberanía que radica en el pueblo español en su conjunto del
que manan todos los poderes del Estado.
5. PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN.
Transferencia de competencias de forma permanente o estable de un órgano superior a otro

inferior, sea central o periférico, dentro de un mismo ente público o bien la disminución de los
lazos de control o subordinación entre ellos. Se traslada la titularidad de la competencia,
pasando a ejercerse en nombre propio por el órgano desconcentrado. Esta se produce entre
sujetos sin personalidad y puede realizarse horizontalmente hacia órganos de igual nivel o
verticalmente hacia órganos subordinados.
6. EL EJERCICIO COMPETENCIAL EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y LA
ALTERACIÓN EN SU EJERCICIO
La COMPETENCIA es el conjunto de facultades, poderes, y atribuciones que el ordenamiento

jurídico atribuye a cada órgano. A ella se refiere el artículo 8 LRJSP, indicando que “la
competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan
atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación”, lo cual significa que están
autorizados y obligados a ejercitarla.
La atribución de competencia a unos órganos tiene una destacada trascendencia jurídica, ya que
tiene como FINALIDAD determinar su ámbito de conocimiento y actuación legítimo. El principio
de competencia satisface así una necesidad de seguridad jurídica a la que tienen derecho los
administrados.
Se utilizan tres CRITERIOS PARA LA ATRIBUCIÓN, DISTRIBUCIÓN O ASIGNACIÓN DE LA

COMPETENCIA:
− Por razón de la jerarquía, se distribuye de una manera vertical en función del nivel
jerárquico del órgano.
− Por razón del territorio, se asigna la competencia en razón del ámbito espacial sobre el
que los órganos las ejercen.
− Por razón de la materia, lo que supone que son distribuciones por fines y objetivos en
diversos órganos que no guardan entre sí una relación jerárquica, sino que se ocupan
de funciones distintas.
Finalmente, indicar que “Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin
especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los
expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del
territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común” (art. 8.3 LRJSP).
Existen diversos SUPUESTOS DE ALTERACIÓN DE LA COMPETENCIA:
➢ Delegación de competencias.
Es la transmisión del ejercicio de una competencia propia de un órgano a otro de la misma

Administración, que no necesariamente ha de ser subordinado, o de las entidades de Derecho
público vinculadas o dependientes de aquélla, en virtud de un acto del primero en los casos
autorizados y previstos por las leyes. Esa transmisión no supone alteración de la titularidad de
la competencia, ni del régimen de distribución, por ello las resoluciones adoptadas por
delegación se considerarán dictadas por el órgano delegante, a diferencia de lo que ocurre con
la desconcentración.
Existen materias que no se pueden delegar y su ejercicio requiere requisitos formales:
• Se haga constar esta circunstancia en todas las resoluciones administrativas que dicten
• Su publicación en el BOE
Señalar, por último, que las competencias delegadas no pueden delegarse de nuevo porque no
se tiene la titularidad y que la delegación será revocable en cualquier momento por el mismo
órgano que la haya conferido.
➢ Avocación.
Es lo contrario de la delegación. Consiste en la atracción por el órgano superior de competencias

que corresponden al órgano inferior, de forma motivada y en su caso concreto, ya se trate de
competencias propias del órgano inferior como de competencias delegadas de éste, cuando
circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan
convenientemente (art. 10 LRJSP). Debe quedar claro que no es avocación la revocación de una
delegación.
Los actos dictados se consideran dictados por el órgano que avocó la competencia y contra el
acuerdo de avocación no cabrá recurso.
➢ Encomienda de gestión.
Según el artículo 11.1 LRJSP: “La realización de actividades de carácter material, técnico o de
servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las entidades de Derecho público
podrá ser encomendada a otros órganos o entidades de la misma o distinta Administración, por
razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño”.
No supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su

ejercicio, siendo responsabilidad de la entidad encomendante dictar actos o resoluciones de
carácter jurídico den soporte o en los que se integre la correcta actividad material objeto de
encomienda.
La encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicada, para su eficacia, en el Boletín

Oficial correspondiente, indicando las actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la
naturaleza y alcance de la gestión encomendada. Cuando la encomienda de gestión se realiza
entre distintas Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente convenio
entre ellas (art. 15.4).
➢ Delegación de firma.
Consiste en atribuir exclusivamente a otro órgano inferior la facultad de firmar las decisiones
adoptadas, materia de su propia competencia, por el delegante a quien se imputan plenamente
las decisiones adoptadas, haciendo constar la autoridad de procedencia en las resoluciones y
actos que se firmen por delegación. Para su validez no será necesaria su publicación.
Con la LRJSP la prohibición de delegación en las resoluciones de carácter sancionador se ha

suprimido.
➢ Suplencia.
Los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los
supuestos de vacante, ausencia o enfermedad. Mediante la suplencia el órgano suplente
ejercerá las competencias propias y delegadas, que estuviera ejerciendo el órgano suplido. Si
no se designa suplente, la competencia se ejercerá por quien designe el órgano administrativo
de quien dependa.
La suplencia junto a la encomienda de gestión y la delegación de firma no suponen alteraciones

de la titularidad de la competencia, aunque si de los elementos determinantes de su ejercicio.
7. LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
A. El principio general de supremacía
El art. 1 CE consagra el principio de unidad, que orgánicamente se traduce en la supremacía de

unos entes sobre otros debido a la jerarquización.
Así, el círculo de intereses generales o comunes que corresponden al Estado es más amplio y
superior que el de las CCAA, y a su vez, el de estas es superior al de los Entes Locales.
Pero esta supremacía está CONDICIONADA por el principio de autonomía reconocido

constitucionalmente para entes inferiores.
B. El principio de cooperación y el deber de colaboración
El art. 3.1 k) LRJSP regula el principio de “Cooperación, colaboración y coordinación entre las
Administraciones Públicas.”.
En su art. 140.1 establece que las AAPP actúan y se relacionan con otras siguiendo unos
principios:
A. COLABORACIÓN, entendido como el deber de actuar con el resto de Administraciones

Públicas para el logro de fines comunes.
Este deber implica ciertos DEBERES:
– Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus

competencias.
– Ponderación de la totalidad de los intereses públicos en el ejercicio de

competencias propias
– Facilitar a otras AP la información que necesiten
– Prestar asistencia necesaria y la participación en procedimientos conjuntos
La LRJSP regula distintas TÉCNICAS DE COLABORACIÓN:
– El suministro de información, datos o documentos o medios probatorios
– La creación y mantenimiento de sistemas de información administrativa
– El deber de asistencia y auxilio
B. COOPERACIÓN, cuando dos o más Administraciones Publicas, de manera voluntaria y

en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una
acción común
Es una forma de coordinación voluntaria de entes públicos dotados de potestades

autónomas que actúan de forma conjunta desde la igualdad para cumplir con sus
objetivos.
Requiere la aceptación expresa y podrá hacerse por órganos de colaboración o

convenios.
La LRJSP regula varias TÉCNICAS DE COOPERACION (art. 144) :
– La participación en órganos de cooperación
– La participación en órganos consultivos de otra AP
– La participación de una Administración Pública en organismos públicos o entidades

de otra AP
– Prestación de medios materiales, económicos o personales
– aplicación coordinada de la normativa
– emisión de informes no preceptivos
– actuaciones de cooperación en materia patrimonial, incluidos los cambios de

titularidad y la cesión de bienes
La LRJSP regula varias TÉCNICAS ORGÁNICAS DE COOPERACIÓN:
a. CONFERENCIA DE PRESIDENTES: Es un órgano de cooperación compuesto por el

Presidente del Gobierno, Presidentes de las CCAA y ciudades autónomas. (Novedad de
la LRJPAC)
b. CONFERENCIAS SECTORIALES: Son órganos colegiados compuestos por representantes

de la AGE, de las CCAA y ciudades autónomas para la cooperación entre ellas de las
materias donde exista interrelación competencial.
c. COMISIONES BILATERALES DE COOPERACIÓN: Compuesto por representantes de la

AGE o de la CCAA, y ejercen funciones de consulta y adopción de acuerdos con el fin de
mejorar la coordinación.
d. COMISIONES TERRITORIALES DE COORDINACION: Su regulación en la LRJSP es errónea

pues alude a otro principio. Se crean entre Administraciones cuyos territorios sean
coincidentes o limítrofes para mejorar la coordinación de la prestación de servicios. Se
pueden componer de representantes de la AGE y entidades locales, o Locales y CCAA o
las 3 Administraciones.
C. La coordinación interadministrativa
La coordinación no se produce en plano de igualdad, sino que el ente superior hace uso de su
supremacía para lograr la coherencia en la actuación de los entes inferiores.
Existen potestades de coordinación del ESTADO Y CCAA SOBRE LOS ENTES LOCALES, regulados
en la LRBRH con unos requisitos y unas fórmulas coordinadoras.
También existen potestades de coordinación del ESTADO SOBRE LAS CCAA. Se hallan implícitas
en el supuesto de ejecución autonómica de la legislación estatal, con tres potestades:
supervisión, formular requerimientos e impartir directivas o instrucciones generales.
8. LAS RELACIONES INTERORGÁNICAS
Para lograr la COHERENCIA EN LA ACTUACION dentro de cada ente público se usan las siguientes
TÉCNICAS DE UNIDAD DE ACCIÓN:
A. LOS PRINCIPIOS DE DIRECCION Y JERARQUÍA
No solo mediante la jerarquía se puede lograr la unidad de acción, por eso se utilizan
también técnicas de dirección. Esto significa que el órgano superior no puede predeterminar
la actuación del inferior, sino que solo lo condiciona su actividad de forma externa.
La relación de dirección solo es posible cuando las funciones del inferior son decisorias (ej.
expropiar, sancionar…), de asesoramiento o sean tareas materiales.
La relación de jerarquía se da cuando la competencia se atribuye a dos órganos de distinto

nivel y el superior puede ordenar al inferior.
B. LA POTESTAD DE ORDENACION
Los órganos superiores pueden ordenar la actividad de los inferiores mediante ÓRDENES,
que consisten en imponer una conducta al inferior, que en caso de incumplimiento puede
dar lugar a responsabilidad disciplinaria.
También cabe dar INSTRUCCIONES, son más generales que las órdenes y su alcance es
distinto según sean instrucciones normativas, criterios de interpretación, de servicio o
señalamiento de objetivos.
B. LA COORDINACION INTERORGÁNICA
Es un principio organizativo que tiende a unificar las actividades de los órganos de una
misma Administración para conseguir un fin, evitando actuaciones contradictorias o
duplicidad, lo que conlleva una economía de actuaciones.
La LRJSP no impone la coordinación. En ningún caso puede implicar la sustracción de

competencias.
C. LA POTESTAD DE CONTROL
Puede tratarse de:
– controles a priori, simultáneos a la actividad o posteriores;
– controles formales o informales
– de legalidad u oportunidad
– de los actos en sí mismos o de la actividad
Los más importantes son los 2 últimos:
• El control de los actos puede realizarse mediante la revisión en vía de recurso, la

revisión de oficio, la posibilidad de reforma del acto y el control económico-
financiero
• El control sobre la actividad se realiza a través de:
– La potestad de inspección
– La potestad disciplinaria o de sanción
– La exigencia de memorias o informes para rendir cuentas
– La potestad de sustitución interorgánica
12. CONFLICTOS ENTRE ADMINISTRACIONES Y ENTRE SUS ÓRGANOS.
➢ CONFLICTOS ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
Los conflictos de competencia entre Estado y CCAA, o de éstas entre sí, encuentran su regulación
en la Ley Orgánica 1/1978, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (arts. 60 a 72).
Pueden ser de dos TIPOS:
• NEGATIVOS, que suceden cuando frente a la petición concreta de un ciudadano ambas

instancias no se consideran competentes o porque requerida una Comunidad
Autónoma para el ejercicio de una competencia, no se ejerce por ésta;
• y POSITIVOS, cuando una de las citadas Administraciones invada la competencia de otro
ente.
Los CONFLICTOS ENTRE ENTIDADES LOCALES Y EL ESTADO O LA COMUNIDAD AUTÓNOMA

respectiva son resueltos, previo requerimiento a éstas y si éste no es atendido, por los órganos
jurisdiccionales competentes. Los conflictos ENTRE ENTIDADES LOCALES se resuelvan por la
Comunidad Autónoma respectiva o por el Estado cuando pertenecen a CCAA distintas.
Tanto la Constitución como la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, en el caso de las
CCAA y las entidades locales, respectivamente, prevén en supuestos límite en que se atenten
contra el interés general de España o se produzca un incumplimiento de obligaciones que la
legislación les imponga, su sustitución o disolución.
❖ CONFLICTOS ENTRE ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

➢ Conflictos entre órganos de las Administraciones Públicas.
En este caso se conocen con el nombre de conflictos de atribución a los que en general se refiere
el artículo 14, siendo de destacar que este tipo de conflictos sólo pueden suscitarse entre
ÓRGANOS DE LA MISMA ADMINISTRACIÓN que no estén relacionados jerárquicamente.
En atención a la naturaleza del conflicto, cabe hablar de conflictos positivos que se dan cuando
dos órganos se estiman competentes para conocer del asunto y conflictos negativos, que tienen
lugar cuando ninguno se considera competente para conocer del asunto.
Los conflictos entre órganos de una misma Administración son resueltos según los cauces
diversos que prevé el ordenamiento para cada caso y, a salvo de legislación específica, con
carácter general por el órgano superior jerárquico común.
❖ CONFLICTOS DE JURISDICCIÓN
➢ Conflictos de jurisdicción
Son los que se producen entre Juzgados o Tribunales y la Administración. De estos conoce el
Tribunal de Conflictos de Jurisdicción.
También pueden ser:
• POSITIVOS: El órgano jurisdiccional se considera competente y requiere a la AP para que

se inhiba, previo informe del Ministerio Fiscal.
• NEGATIVOS: Cada uno se considera incompetente. El interesado puede plantearlo

mediante escrito dirigido al Tribunal de Conflictos de Jurisdicción o presentándolo ante
el órgano jurisdiccional para que eleve las actuaciones al Tribunal de Conflictos.
9. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
-LOS ÓRGANOS COLEGIADOS.
Los órganos colegiados tiene un régimen dispositivo en cuando al régimen de convocatoria, si

éste no está previsto en sus normas de funcionamiento. Su régimen difiere según sean órganos
decisorios o consultivos, es decir, aquellos en los que participan organizaciones representativas
de intereses sociales o representaciones de distintas Administraciones.
El RÉGIMEN JURÍDICO de los órganos colegiados viene regulado en los artículos 15 a 18 LRJSP,
de los que extraemos las siguientes notas esenciales:
− Los órganos colegiados estarán formados por una pluralidad de miembros de número
variable, entre los que siempre deberá existir un Presidente y un Secretario.
− Para el Presidente no se regulan las funciones concretas. Por otro lado, corresponde al
Secretario, entre otras, las siguientes funciones:
o Velar por la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano
o Certificar las actuaciones del órgano
o Garantizar que los procedimientos y reglas de constitución y adopción de

acuerdos son respetadas
o Levantar acta de la sesión, dejando constancia del lugar y tiempo, orden del día,
deliberaciones, asistentes y acuerdos adoptados.
− Podrán celebrar sus sesiones de forma presencial o a distancia
− Para la valida constitución del órgano se requerirá la presencia de presidente y del

secretario, y de la mitad al menos se de sus miembros en primera convocatoria.
− Podrán establecer el régimen propio de convocatorias si no está previsto en sus normas

de funcionamiento.
− Salvo que no sea posible, las convocatorias serán remitidas por medios electrónicos
− No podrá ser objeto de debate y decisión ningún asunto que no figure en el orden del
día, salvo declaración de urgencia por mayoría de votos.
− Los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos, salvo previsión de mayorías
cualificadas.
Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstenga en un asunto, quedarán
exentos de la posible responsabilidad que pudiera derivarse del acuerdo del órgano, pudiendo
dejar constancia en el acta de ello.
LECCIÓN 4
EL SIGNIFICADO DE LA e-ADMINISTRACIÓN Y SU TRATAMIENTO JURÍDICO-
ADMINISTRATIVO
1. LA e-ADMINISTRACIÓN: OTRA PERSPECTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AL

SERVICIO DEL INTERÉS GENERAL
A) Concepto, significado y fundamento de la e-Administración o Administración
electrónica
La e-Administración no constituye una tipología diferente de Administración, sino que supone
observar a la Administración desde otra perspectiva funcional. El concepto de e-Administración
hace referencia a una forma de relación entre la Administración pública y la ciudadanía basada
en la utilización de las nuevas tecnologías (medios informáticos y telemáticos) y sistemas de
comunicación (Internet o intranets), mediante ciertos instrumentos técnicos y documentos
electrónicos, sustituyendo, así, los tradicionales medios en los que se desarrolla la actividad
administrativa.
Este concepto de e-Administración implica dos vertientes: 1. Supone la documentación de la

actividad administrativa en formato digital conservándose en archivos electrónicos; 2. El uso de
Internet u otras redes telemáticas para la comunicación entre la Administración y la ciudadanía
o entre Administraciones.
Estos fenómenos de informatización y comunicación telemática se deben al desarrollo de las

tecnologías de la información y comunicación (TIC), las cuales modifican, no sólo las relaciones
sociales, sino, también, las relaciones jurídico-administrativa; y su utilización por parte de la
Administración pública se debe a la demanda social.
La implantación de la relación jurídico-administrativa electrónica es un requisito necesario para

lograr la modernización de la Administración Pública y cumplir con el principio de calidad de la
actuación de la Administración. Por tanto, esta idea de modernización y calidad de la
Administración pública constituye la base de la e-Administración, junto a los principios de
servicio al ciudadano, eficacia, eficiencia, simplicidad, claridad, transparencia, proximidad y
participación.
La incorporación de los medios electrónicos a la actuación administrativa supone más un cambio

en las formas que en el fondo, unos nuevos medios para lograr los fines del art. 103 CE y una
nueva interpretación de la relación jurídico-administrativa en la que el ciudadano pasa a ocupar
el papel de protagonista.
B) Las cuestiones jurídicas derivadas de la implantación de la e-Administración desde
el punto de vista de la actividad pública y del Derecho administrativo
La implantación del modelo de e-Administración (o Administración electrónica) plantea una
serie de ventajas e inconvenientes:
Las ventajas de la e-Administración; permite una mayor rapidez en la tramitación

administrativa, favorece la simplificación y calidad de la actuación administrativa, agiliza la
actuación pública, posibilita el acceso personalizado a la información, y presenta ventajas
ecológicas y de ahorro de costes. Pero, sobre todo, facilita la implementación de los principios
generales del Derecho y del procedimiento administrativo. No obstante, para que estas ventajas
sean aprovechables, se deben ofrecer soluciones técnicas y jurídicas a los problemas que puedan
derivarse el uso de la e-Administración.
Los inconvenientes de la e-Administración se podrían resumir, desde un punto de vista jurídico

en:
- La necesidad de acreditar la identidad de las partes en la relación jurídico-

administrativa.
- La garantía de autenticidad de los documentos y de la integridad e inalterabilidad (no

manipulación) de la actuación administrativa.
- La garantía de la confidencialidad (seguridad) de las comunicaciones electrónicas y la

exclusividad del destinatario y de la protección de datos, evitando que el mensaje pueda
ser interceptado y conocido por terceros.
- La necesidad de conservación del acto administrativo.
- La acreditación de la efectividad y momento en que se producen las notificaciones y del

fechado de los actos administrativos.
- La garantía del principio de igualdad, que puede verse vulnerado respecto de aquellos
sectores o lugares con dificultades de acceso a dichas tecnologías.
El objetivo del Derecho administrativo, para lograr la efectiva implementación de la e-
Administración, ha sido lograr la confianza de los administrados en el funcionamiento de la
misma a través de dos soluciones técnicas: La firma electrónica y el certificado digital (para
evitar los inconvenientes a través de estas dos)
2. LA REGULACIÓN DE LA E-ADMINISTRACIÓN
A) El proceso normativo de implantación de la Administración electrónica. Del deber
de impulso al reconocimiento del derecho y a la imposición del acceso electrónico
La normativa administrativa para afrontar la implantación de las nuevas tecnologías en la
actividad administrativa ha sufrido un vertiginoso progreso en un período breve de tiempo. A
pesar de la actitud garantista del Derecho y a la burocracia, los cuales han provocado cierto
retraso en la puesta en práctica de estos cambios, han existido actuaciones programáticas, como
el Plan Info XXI o los Planes de acción e-Europe, que han favorecido a un proceso de cambio.
Además del incremento de los presupuestos públicos en inversión en tecnologías, la creación de
órganos y personal para garantizar el funcionamiento del proceso, el uso de Internet en las
Administraciones, etc.
En todo caso, el objetivo de incorporar medios electrónicos y telemáticos a la actividad

administrativa requiere de la creación de un marco normativo adecuado:
La primera referencia de la normativa básica administrativa a esta cuestión fue el art. 45 LRJPAC,
según el cual “Las Administraciones públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y
medios electrónicos, informáticos y telemáticos para el desarrollo de su actividad y el ejercicio
de sus competencias”. Además, el art. 38.3 de esta ley, dispuso la obligación de instalar los
registros de entrada de documentos a las Administraciones en soporte informático, lo que
suponía disponer de una base de datos de los mismos.
Cabe destacar dos normas que constituyen el verdadero soporte y fundamento de la e-

Administración y que, sin las cuales, no podría sustentarse el sistema normativo de la
Administración electrónica: la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos
de Carácter Personal; y la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica.
No obstante, fue la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los
Servicios Públicos, la que reconoce la obligación de la Administración de desarrollar las
relaciones administrativas de esta forma e implantar definitivamente la e-Administración, es
decir, pretendió regular los aspectos básicos de la utilización de las tecnologías de la información
en la actividad administrativa, en las relaciones entre las Administraciones Públicas, así como en
las relaciones de los ciudadanos con las mismas.
En desarrollo de esta Ley, se dictaron tres reglamentos:
- Real Decreto 1.671/2009, de 6 de noviembre.

- Real Decreto 3/2010, de 8 de enero.
- Real Decreto 4/2010, de 8 de enero.
La Ley 11/2007 fue derogada por las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 40/2015, de 1 de octubre, del
Régimen Jurídico del Sector Público, las cuales, junto a estos Reglamentos, constituyen la
normativa fundamental reguladora de la e-Administración.
El art. 14.2 LPAC incrementa el ámbito de obligados a la relación jurídico-administrativa

electrónica, de forma genérica y sin excepciones, a las personas jurídicas, entidades sin
personalidad jurídica, personas ejercientes de profesiones colegiadas, representantes de
personas obligadas a usar medios electrónicos y empleados públicos.
B) El nuevo régimen de la e-Administración en las Leyes de Régimen Jurídico de la

Administración Pública y de Procedimiento Administrativo Común
Las Leyes de 2015 aportan al Derecho administrativo la plena irrupción de la e-Administración.
En la configuración del nuevo régimen normativo de la e-Administración, junto a la progresiva
transfiguración del derecho a relacionarse por medios electrónicos, es necesario señalar dos
aspectos fundamentales:
1. Imposición de los servicios básicos de la e-Administración: Sede electrónica, Portal de

Internet, Registro electrónico de documentos, Sistema de notificaciones electrónicas,
Plataforma de pagos y Registro electrónico de apoderamientos.
2. La configuración del principio de preferencia del medio electrónico como principio
general del Derecho administrativo a través de la LPAC (arts. 41.1, 70.2 y 98.2,
fundamentalmente).
Como ocurrió en la LAE, se produce otra duplicidad normativa al incorporarse materias tanto en
la LPAC como en la LRJSP: la LPAC es la que asume la regulación del Registro Electrónico de
Apoderamientos, los Sistemas de identificación y firma de los interesados, los Registros
Electrónicos de entrada y salida de documentos, las cuestiones relativas a las notificaciones
electrónicas y otras referidas a las relaciones ad extra de la Administración, como las cuestiones
atinentes al procedimiento administrativo electrónico, la articulación de la participación
ciudadana a través de medios electrónicos, etc.; mientras que la LRJSP se encarga de la
regulación del funcionamiento electrónico del sector público (Sede electrónica, Portal de
Internet o actuación administrativa automatizada), funcionamiento de órganos colegiados y
relaciones electrónicas ad intra, como la interoperabilidad y seguridad.
Respecto a las novedades de contenido, además del incremento del ámbito de obligados a la
relación jurídico-administrativa electrónica, del incremento del ámbito subjetivo de la
obligatoriedad y de los servicios básicos mencionados, destaca la implantación de nuevos
derechos, al catálogo de derechos del ART. 13 LPAC;
-El derecho a comunicarse con la Administración a través de un Punto de Acceso General

Electrónico de ésta.
-El derecho a ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con la
Administraciones Públicas.
-El derecho a la obtención y utilización de los medios de identificación y firme electrónica.
-El derecho a la intermodalidad, o a modificar el medio elegido para relacionarse

electrónicamente con la Administración (art 14.1)
Por parte de la LRJSP, destaca la obligatoriedad del empleo de los medios electrónicos para las
relaciones interadministrativas y con entidades vinculadas y dependientes (art. 3.2), el deber
de facilitar datos de interesados a otras Administraciones (art. 155), la obligación de la remisión
de las convocatorias a través de medios electrónicos, la necesidad de celebración de las
reuniones en lugares que dispongan de medios técnicos que permitan asistencia a distancia, la
certificación de acuerdos por vía electrónica, conservación de sesiones en soporte electrónico,
etc.
TODO ELLO DA LUGAR A UNA SERIE DE PRINCIPIOS;
C) Los principios generales del Derecho administrativo en el ámbito de la e-

Administración tras las nuevas normas de 2015
Partiendo de la base de que el principio de eficacia es el que justifica el desarrollo de la e-
Administración, los principales principios que adquieren un papel principal en este ámbito son:
a) Principio de intangibilidad de las garantías del interesado y del procedimiento: Es una
manifestación del principio de igualdad. El uso de la e-Administración no puede suponer
situaciones ventajosas para aquellos ciudadanos que la usan en beneficio de los que no.
b) Principio de accesibilidad: Conlleva el principio de cooperación en la utilización de

medios electrónicos por las Administraciones Públicas y el de interoperabilidad
(capacidad de los sistemas de información de compartir datos y posibilitar el
intercambio de información y conocimiento entre ellos), en los términos establecidos
por la normativa vigente. Para garantizar la accesibilidad universal y el diseño para
todos los soportes, canales y entornos incorporando características necesarias para
garantizar la accesibilidad de aquellos colectivos que lo requieran. (la clavija del enchufe
en Cuba es diferente)
c) Principio de seguridad: Exige el mismo nivel de garantías y seguridad que se requiere

para la utilización de medios no electrónicos. Para garantizar este principio, se
estableció el Esquema Nacional de Seguridad, cuya finalidad es la creación de las
condiciones necesarias de confianza en el uso de los medios electrónicos, tanto por
parte de la ciudadanía como de las Administraciones Públicas.
d) Principio de proporcionalidad: Sólo se exigirán las garantías y medidas de seguridad

adecuadas a los distintos trámites y actuaciones, así como requerir exclusivamente los
datos necesarios a los ciudadanos de acuerdo con el trámite a realizar.
e) Principio de responsabilidad y principio de calidad en la veracidad y autenticidad de las

informaciones y servicios ofrecidos por las Administraciones Públicas a través de medios
electrónicos.
f) Principio de neutralidad tecnológica y de adaptabilidad al progreso: Garantizan la

independencia en la elección de las alternativas tecnológicas, así como la libertad de
desarrollar e implantar los avances tecnológicos en un ámbito de libre mercado.
3. INSTRUMENTOS Y SERVICIOS BÁSICOS DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA
Entre los instrumentos y servicios básicos de la e-Administración, junto al catálogo de derechos
del art. 13 LPAC, destacan fundamentalmente:
- Sistemas que garanticen la identidad, autenticidad, confidencialidad y seguridad de las

relaciones (sistemas de identificación y firma electrónica).
- Sede electrónica y el establecimiento de un Punto de acceso general electrónico (el
Portal de Internet).
- La creación del Registro electrónico de entrada y salida de documentos.
- Sistemas de notificación electrónica.
- Plataformas o medios de pago electrónicos.
- Registro de apoderamientos.
- Archivo electrónico único.
- Tramitación electrónica del expediente.
A) La identificación de las partes y la autenticación de las actuaciones: la firma

electrónica y otros sistemas previstos en la LPAC
La LPAC diferencia entre identificación de las partes (art. 9) y firma electrónica (art. 10). Según
la LRJSP, la identificación de las partes es obligatoria, por lo que la Administración debe
identificar la sede electrónica, el órgano competente y el personal de la actuación administrativa
automatizada. La identificación de los ciudadanos consiste en la verificación de su identidad en
atención a su DNI, o documento identificativo equivalente.
Para ello, los sistemas admitidos serán: 1. El sello electrónico; 2. La identificación a través de la
información publicada en el Portal de Internet; 3. La identificación mediante la firma electrónica
del titular del órgano o empleado público; 4. La identificación mediante el intercambio
electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación. Por su parte, la actuación
administrativa automatizada se identifica mediante el sello electrónico de la Administración,
órgano o entidad, o mediante el Código Seguro de Verificación.
La LPAC permite un reconocimiento amplio tanto de medios de identificación, permitiendo

cualquier sistema que cuente con registro previo como usuario que permita garantizar su
identidad, como de sistemas de firma electrónica, permitiendo como tales, cualquier medio que
permita acreditar la autenticidad de la expresión de voluntad de los interesados y
consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento.
Entre esta amplitud de medios, destacan:
- Firma electrónica: Es un instrumento capaz de permitir una comprobación de la
procedencia y de la integridad de los mensajes intercambiados a través de redes de
telecomunicaciones. Para que sea válida, debe ser avanzada (permite identificar al
firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, estando vinculada
al firmante de manera única), o reconocida (es la firma electrónica avanzada basada en
un certificado reconocido y generada mediante un dispositivo seguro de creación de
firma), o cualificada (sistemas de firma electrónica y sistemas de sellos electrónicos y
certificados en aplicación a la normativa europea).
- Certificado electrónico: Documentos firmados electrónicamente por un prestador de

servicios que vincula unos datos de verificación de firma a un firmante y confirma su
identidad.
- DNI electrónico: Es un certificado electrónico que acredita la identidad de su titular en

cualquier procedimiento administrativo y permite la firma electrónica de documentos.
- Sello electrónico: Es una modalidad de firma electrónica del documento utilizada por las
personas jurídicas o entidades sin personalidad.
En cuanto a los sistemas de clave concertada, la plataforma <<Cl@ave>>, creada por la

Administración del Estado, parece que va a convertirse en la vía de generalización de estos
sistemas de claves concertadas para la identificación ante las Administraciones Públicas.
B) Los servicios electrónicos básicos que deben prestar las Administraciones

a) La creación de las sedes electrónicas y el Portal de Internet
Para lograr la viabilidad y garantías de la e-Administración, cada Administración debe crear una
sede electrónica con sujeción a los principios de transparencia, publicidad, responsabilidad,
calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad.
-La sede electrónica es una oficina virtual de las Administraciones Públicas que la LRJSP define
como la dirección electrónica cuya titularidad corresponde a una Administración Pública en el
ejercicio de sus competencias, pudiéndose realizar todas las actuaciones, procedimientos y
servicios por medios electrónicos y caracterizándose por la responsabilidad que conlleva para la
Administración respecto de la integridad, veracidad y actualización de información y servicios,
así como los daños que se puedan ocasionar a través de ella.
-El Portal de Internet es la denominación que recibe el punto de acceso electrónico cuyo titular
es una Administración, que permite el acceso a la información publicada en la sede
electrónica. Se constituye en uno de los medios para el ejercicio del derecho a comunicarse con
las Administraciones Públicas (art. 13 LPAC), en una de las formas de acceder a las notificaciones
electrónicas (art. 43 LPAC), y constituye el instrumento para satisfacer los derechos de los
interesados a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de sus
procedimientos, el sentido del silencio administrativo, el órgano competente para la instrucción
y resolución de actos, así como poder acceder y obtener copia de los documentos de tales
procedimientos (art. 53 LPAC).
b) La creación y puesta en funcionamiento de los registros electrónicos

Las Administraciones deben crear un Registro electrónico de entrada y salida de documentos, a
los que se acceden a través de la Sede electrónica. Estos registros son obligatorios para cada
Administración, a excepción de las entidades instrumentales (es potestativo) a las que se puede
acceder a través del registro de su entidad matriz.
La LPAC establece el deber de las Administraciones de disponer de un listado actualizado de los

trámites administrativos que se pueden realizar en el registro, así como las oficinas en las que
se presta asistencia. El funcionamiento de estos registros es como el de los presenciales, en
donde, en la actualidad, se establece el deber de digitalización de toda la documentación
presentada.
c) La articulación de un sistema de notificaciones electrónicas y de avisos mediante

correo electrónico
Para la LPAC (art. 41.1), la notificación electrónica ha de entenderse como la forma preferente
en que ha previsto la obligatoriedad de la relación jurídico-administrativa electrónica en los
supuestos previstos en la misma LPAC. No obstante, adquirirá carácter subsidiario en el caso de
que se produzca una comparecencia del interesado en las oficinas de asistencia en materia de
registro solicitando expresamente que la notificación se haga en papel, y cuando resulte
necesario que la notificación la practique un empleado público.
En el resto de los supuestos, la notificación deberá ser elegida por el interesado. Tan solo se
excluye la notificación electrónica, de forma general, en los actos en que el acto que se ha de
notificar deba ir acompañado de elementos no digitalizables y en el caso de que contenga
medios de pago a favor de los destinatarios (art. 41.2 LPAC).
En la LPAC se amplían los sistemas para la notificación electrónica:
1. Se admite la notificación mediante comparecencia en la sede electrónica (se requiere

acceso identificado al contenido de la notificación).
2. A través de la Dirección Electrónica Habilitada Única (DEU).
3. A través de los Puntos de acceso general (Portales de Internet).
Los correos electrónicos no suponen un medio de notificación, los cuales solo se pueden utilizar
para realizar avisos de la disponibilidad de la notificación electrónica en la sede. A pesar de que
el art. 41.6 LPAC configura el correo electrónico como servicio obligatorio para la
Administración, se establece que no será un requisito de validez o eficacia de la notificación la
efectiva realización de dicho aviso.
d) El establecimiento de un sistema de pagos electrónico

El sistema de pagos electrónico se configura como un servicio que las Administraciones han de
ofrecer a la ciudadanía cuando exista una obligación de pago derivada de una sanción
pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda pública. El art.
98.2 LPAC prevé esta forma de pago a través de tarjeta de crédito y débito, transferencia
bancaria, domiciliación bancaria u otros medios autorizados por la Hacienda pública.
e) El Archivo Electrónico Único

Desde un punto de vista material, el art. 46.1 LRJSP establece la obligación de archivar todos los
documentos por medios electrónicos, siempre que sea posible. Desde un punto de vista formal,
el art. 17.1 LPAC dispone la obligación de mantener un archivo electrónico único en cada
Administración.
Así, se determina la creación de Archivos Electrónicos Únicos, los cuales conservan todos los
documentos electrónicos correspondientes a procedimientos finalizados en un formato que
permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, de acuerdo a las
medidas de seguridad previstas en el Esquema Nacional de Seguridad.
f) El Registro de apoderamientos
El art. 6.1 LPAC dispone la obligación de cada Administración Pública de contar con un Registro
Electrónico de Apoderamiento en el que se podrán inscribir los apoderamientos apud acta
efectuados por los interesados conforme al art. 5.4 LPAC.
Aunque todas las Administraciones debe disponer de un registro de apoderamientos, las

Administraciones territoriales pueden, en aplicación al principio de eficiencia, adherirse al
Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado. Además, cada
Organismo puede disponer de su propio registro electrónico de apoderamientos.
En este sentido, han de ser interoperables entre sí, de modo que se garantice su interconexión,
compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y
comunicaciones que se incorporen a los mismos.
C) La realización del expediente administrativo en forma electrónica y la resolución

automatizada de procedimientos
La LPAC define el expediente administrativo como el conjunto ordenado de documentos y
actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como
las diligencias encaminadas a ejecutarla, y que se forma mediante la agregación ordenada de
cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás
diligencias deban integrarlos, así como por un índice numerado.
Sin embargo, no existe una definición expresa o diferente de expediente administrativo

electrónico, pues no hay diferencia conceptual entre el tradicional y éste. Según el art. 70.2
LPAC, todos los expedientes administrativos deben tener formato electrónico.
La peculiaridad de los expedientes administrativos electrónicos es la posibilidad de que un

documento forme parte de distintos expedientes electrónicos. Por tanto, son precisos dos
requisitos: 1. Que los documentos que lo integran y los sistemas empleados para su formación
cumplan con las condiciones previstas en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las
correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad; 2. Que el expediente esté estructurado
en torno a un índice electrónico autenticado.
Por otro lado, deberá constar en los expedientes electrónicos copia electrónica certificada de la
resolución adoptada, la cual, en ocasiones, puede ser de forma automatizada (art. 41 LRJSP). En
este sentido, la resolución automatizada por parte de la Administración ha sido objeto de críticas
por un sector de la doctrina, por lo que hay que distinguir entre aquellas actuaciones
administrativas en las que son imprescindible la participación de un elemento subjetivo (actos
discrecionales), y las que sólo requieren un carácter estrictamente declarativo o certificador de
la producción de un determinado hecho.
TEMA 5: EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS
1. CONCEPTO, REGULACIÓN E IMPLICACIONES DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
-El principio de legalidad significa que es la ley la que otorga los poderes a los órganos públicos,
y la que establece las condiciones para el ejercicio de estos. Elemento esencial del Estado de
Derecho, instrumento de sometimiento del poder a límites y de preservación de un ámbito de
libertad de las personas y de garantía de sus derechos.
-La CE lo contempla de forma general en su art. 9.3. Además en la CE existen manifestaciones

específicas del principio de legalidad, como la legalidad penal y sancionadora administrativa, la
legalidad tributaria y de prestaciones personales, la legalidad de la Administración y la legalidad
de las actuación de jueces y tribunales.
-La legalidad administrativa era una técnica de sometimiento de la AP a la ley. Actualmente debe
entenderse que la sujeción administrativa no es solo a la ley en sentido estricto, si no al completo
ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE)
Art. 103 y 106 CE, establecen también el sometimiento de la Administración y de su actuación

al OJ.
La sujeción de la Administración al ordenamiento jurídico implica:
• Que la Administración tiene obligación de cumplir el completo ordenamiento (Tratados

Internacionales, Dº de la UE, leyes, reglamentos y demás fuentes del Derecho).
• Que la Administración necesita para actuar una norma previa que le habilite o apodere
para ello, ya sea ley o reglamento.
• Que a través de las normas se atribuyen potestades a la Administración o poderes

exorbitantes para el cumplimiento de sus fines, lo que le otorga una posición de
supremacía frente a los ciudadanos.
• Que los ciudadanos tienen unas garantías frente a la Administración.
• Que la validez de la actuación de la Administración depende de su adecuación al

ordenamiento jurídico, que podrá ser revisada por los Tribunales, que son los garantes
de la sumisión del poder al Derecho (art. 106.1 CE) y los derechos e intereses legítimos
de los ciudadanos (arts. 24 y 53 CE).
A) ANTECEDENTES DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
En la Edad Media hubo conflictos permanentes debido al fraccionamiento del poder entre el rey
y los estamentos. La crisis del sistema feudal condujo a la instauración de los primeros Estados
modernos y al absolutismo monárquico, caracterizado por la unión del poder en el rey sin que
este estuviera sometido a las leyes.
La monarquía absoluta tenía como ideas:
• la supremacía del poder del estado frente a cualquier otro poder (Maquiavelo),
• de la soberanía como poder absoluto y perpetuo (Bodin),
• del poder soberano del Leviatan (Hobbes) y
• del origen divino del poder (Bossuet)
En el régimen absolutista el poder del rey tuvo pocas limitaciones, el mismo legislaba e impartía
la justicia. El rey era la fuente del derecho, su voluntad se convertía en ley, y era el legislador
absoluto su poder no estaba limitada por otros poderes. La Administración en el absolutismo
era una creación del rey y solo rendía cuentas ante él.
En la revolución francesa se produjo un cambio con el art. 16 Declaración de Derechos del

Hombre y del Ciudadano “toda sociedad en la cual no este establecida la garantía de los
derechos, ni determinada la separación de poderes, carece de una Constitución”.
En la teoría de división de poderes (Locke y Montesquieu) y las ideas de de la garantía de los

derechos y de la ley como expresión de la voluntad general (Rousseau) están la base del
principio de legalidad como instrumento de sometimiento del poder y garantía de los derechos
de los ciudadanos.
Según Rousseau, la soberanía es el ejercicio de la voluntad general, y la ley es la forma de su

expresión.
Los profesores Enterría Y Fernández Rodríguez señalan que tras la revolución se entenderá que
“la Administración es una creación abstracta del Derecho y no una emanación personal del
soberano y actúa sometida necesariamente a la legalidad (legalidad objetiva), que se sobrepone
a la Administración y no un mero instrumento ocasional y relativo a la misma, y por ello también
tal legalidad puede ser invocada por los particulares mediante un sistema de acciones, expresión
del principio de libertad que la Revolución instaura, y que revela como dicha legalidad viene a
descomponerse en verdaderos derecho subjetivos”.
B) LA VINCULACIÓN POSITIVA Y LA VINCULACIÓN NEGATIVA.
La vinculación de los ciudadanos al ordenamiento jurídico es negativa (negative Bindung) lo que

significa que les está permitido todo lo que no está prohibido por el ordenamiento. La
Declaración de Derechos del hombre y del ciudadano recoge este principio. La vinculación
negativa de las personas al ordenamiento jurídico constituye un límite externo de la autonomía
de la voluntad y una prohibición de la vulneración del Derecho.
La Administración también está vinculada negativamente al ordenamiento jurídico en cuanto

que sus decisiones o actuaciones no pueden ser contrarias a lo establecido en las normas, o sea,
en el Derecho.
A diferencia de lo que sucede con los ciudadanos la administración no puede predeterminar

libremente su actuación, sino que depende de los fines de interés general declarados en las
leyes, de la habilitación normativa para actuar y del otorgamiento de potestades por las normas.
Por ello la administración esta vinculada positivamente al ordenamiento (positive Bindung) que
se representa en la idea de que lo que no está permitido está prohibido (quae non sunt
permissae prohibita intelliguntur).
Por tanto, cualquier actuación de la Administración ha de ser habilitada previamente por el

Derecho, y no puede ser válida si no se sustenta en una previsión normativa o la contraviene. Su
falta de cobertura por el OJ produciría si invalidez.
Esta es la doctrina clásica de la legalidad según la cual la Administración recibe sus potestades
de la Ley mediante una habilitación positiva que delimita el ámbito en el que esta puede operar
válidamente.
Algunas sentencias del TS aluden a la vinculación positiva de la Administración (la vinculación

positiva de la Administración, obliga a esta a respetar la Ley. Por lo tanto si la Administración
solo puede hacer lo que la ley permite, el contenido y el fin de sus actos o disposiciones deberán
estar sometidos al OJ y conforme a las normas que le sirven de cobertura).
Santamaría Pastor considera que la vinculación positiva de la Administración a la ley afecta a

todas las actuaciones desfavorables o restrictivas de derechos (doctrina alemana).
2. EL CONCEPTO DE POTESTAD ADMINISTRATIVA.
La potestad, según Santi Romano, es un poder jurídico otorgado por el ordenamiento que
permite la imposición de decisiones para cumplir una función. El ordenamiento atribuye
potestades a los particulares, como la patria potestad de los padres sobre los hijos menores. El
O.J. también confiere potestades a los poderes públicos: la potestad legislativa, jurisdiccional o
reglamentaria.
• La jurisdiccional permite juzgar y hacer ejecutar lo juzgado,
• La legislativa faculta para aprobar, modificar y derogar leyes, y
• La reglamentaria habilita para adoptar reglamentos.
La potestad administrativa es un poder jurídico que el ordenamiento otorga a la

Administración para satisfacer con objetividad el interés general.
La potestad administrativa es un poder exorbitante, por el que la Administración se configura

como una “ponterior persona”, que tiene una posición de supremacía frente a los particulares,
y que le permite autotutelarse sin necesidad de impetrar justicia a los tribunales.
Para García de Enterría es el mecanismo con el que se expresa el principio de legalidad, porque
las actuaciones de la Administración se materializan en el ejercicio de un poder atribuido
previamente por la Ley y por ella delimitado y construido.
En un Estado de Derecho el poder administrativo está dirigido al cumplimiento de una función,

está obligado a dar cuenta de su efectivo servicio a la función para la que fue creado, y a justificar
su conformidad a la ley y al Derecho, a los que está sometido por la Norma Fundamental. Existen
diversas potestades administrativas: reglamentaria, sancionadora, expropiadora, de deslinde,
de inspección, etc.
El resultado del ejercicio de las potestades son los actos administrativos, los reglamentos y los
contratos que suscribe la Administración, regidos por Dº administrativo, y que constituyen las
diversas modalidades de la actividad formal de la Administración.
El otorgamiento de las potestades a la Administración se equilibra jurídicamente con las

garantías que el ordenamiento establece para los ciudadanos. Así, la Administración al imponer
una sanción (potestad sancionadora) debe seguir el procedimiento administrativo y respetar los
derechos del inculpado; puede expropiar derechos de contenido patrimonial (potestad
expropiatoria) pero solo si cumplen los requisitos y paguen el justiprecio.
A) CARACTERÍSTICAS DE LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS.
a) Las potestades administrativas tienen origen en una norma jurídica
b) Son inagotables, pues subsisten después de su ejercicio.
c) Se configuran en términos generales, pero se aplican a casos particulares.
d) Su ejercicio es erga omnes.
e) Son exorbitantes, porque otorgan a la Administración una posición de superioridad

frente a los particulares.
f) Se otorgan a la Administración para satisfacer el interés general.
g) Se atribuyen para un fin determinado y no es válido su ejercicio para otro fin distinto.
h) No son ilimitadas, pues están limitadas por el ordenamiento jurídico.
i) Se imponen por sí mismas obligatoriamente a sus destinatarios como manifestación de

la autotutela de la Administración.
j) Son imprescriptibles, aunque pueden caducar.
k) Son irrenunciables y de ejercicio obligatorio por la Administración.
l) Son intrasmisibles, por lo que no se pueden transmitir a terceros.
ll) Son públicas en cuanto que se regulan por el Derecho administrativo y se otorgan a las
Administraciones públicas para el cumplimiento de fines de interés general.
m) Su ejercicio está sometido al control judicial.
B) CLASES DE POTESTADES ADMINISTRATIVAS.
Existen diferentes clases en base a varios criterios doctrinales
• Por la forma de atribución de la potestad: la potestad solo existe cuando una norma
habilita a la administración para su ejercicio. Será expresa si la norma la atribuye a la
Administración de forma clara y terminante, y será implícita si la norma no la atribuye
con claridad, pero puede deducirse su existencia de la atribución expresa a la
Administración de otra potestad. Por seguridad jurídica (art. 9.3 CE), cuando la potestad
afecte a materias reservadas por ley, la atribución tiene que ser expresa. Según este
mismo criterio, puede dar lugar a potestades legales o reglamentarias.
• Por su grado de especificación: es específica cuando la norma concreta los medios para
su ejercicio, el órgano administrativo competente y el procedimiento. En cambio, la
potestad es genérica cuando la norma no realiza esa concreción. Por seguridad jurídica
y de limitación de poder, las potestades deberían ser específicas.
• Por su contenido material: en función de la materia sobre la que se despliega la

potestad puede ser reglamentaria, expropiatoria, sancionadora, tributaria, etc.
• Por el tipo de relación a la que afecta: puede ser de sujeción especial, cuando afecta a
relaciones de especial intensidad entre la Administración y los particulares
(funcionarios, presos, etc.), o puede ser de sujeción general, cuando afecta a todas las
personas por igual. Con las de sujeción especial pueden imponer mayores limitaciones
a sus destinatarios, y refuerzan la posición de supremacía de la Administración sobre los
ciudadanos que se han situado en una posición especial respecto a esta. La general
conlleva el otorgamiento a la administración de unas mismas potestades frente a todos
los ciudadanos.
• Por su incidencia en el ordenamiento jurídico: es modificativa cuando crea, modifica o
extingue relaciones jurídicas, y es conservativa cuando protege relaciones ya creadas.
• Por el grado de predeterminación normativa: es reglada si la norma jurídica que la

atribuye define con detalle y precisión sin dejar margen de libre apreciación a la
Administración.
En cambio, es discrecional si la norma no predetermina las condiciones y consecuencias

de su ejercicio, sino que habilita a la Administración para que las determine en el caso
concreto, y elija entre diversas opciones igualmente válidas.
En la práctica de los Tribunales se controla el ejercicio de la potestad discrecional (con

limitaciones), y se anulan los actos discrecionales inválidos, aunque los Tribunales, aun
declarando la invalidez del acto, no puedan sustituir habitualmente la voluntad de la
Administración cuando existen varia opciones igualmente validas.
En cualquier caso, las potestades discrecionales son necesarias porque el legislador es

incapaz de determinar todas las opciones posibles en leyes, y porque la CE otorga a la
Administración unas funciones para la satisfacción del interés general, que no se limitan
a la ejecución exclusiva de la ley.
La discrecionalidad no es arbitrariedad, porque la actuación administrativa incluso

cuando ejercita potestades regladas, está sometida a límites y controles. La
arbitrariedad administrativa está prohibida constitucionalmente (art. 9.3).
3. LA DISCRECIONALIDAD TÉCNICA.
Ha sido considerada un supuesto particular o especialidad de la discrecionalidad

administrativa, aunque tienen sus diferencias. La discrecionalidad permite a la Administración
elegir entre varias opciones validas, en cambio la discrecionalidad técnica le obliga asumir el
juicio técnico realizado por especialistas en la materia conforme a unas reglas, por tanto le
obliga a aceptar una única solución válida.
La discrecionalidad técnica se asemeja al concepto jurídico indeterminado. Se dice que existe

discrecionalidad técnica cuando el ordenamiento confiere a la administración la potestad de
decidir en función de una valoración técnica o científica.
Los procedimientos de acceso al empleo público es uno de los ámbitos de la discrecionalidad

técnica, en los que las Comisiones de Selección tienen que valorar conforme a criterios técnicos,
el merito y la capacidad de los candidatos.
Los Tribunales de Justicia pueden revisar el ejercicio de la discrecionalidad técnica, pues de lo

contrario se lesionaría el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) y el principio de
legalidad administrativa (arts. 103 y 106.1 CE), en concreto, pueden revisar los elementos que
rodean la valoración técnica. Sin embargo, en la práctica la revisión judicial de la
discrecionalidad técnica es limitada, ya que son reacios a enjuiciar el núcleo de la valoración
técnica realizada por el órgano administrativo sobre la base de que ellos realizan juicios jurídicos
y no fundados en elementos técnicos.
El tribunal Constitucional ha dicho que “las modulaciones que encuentra la plenitud de

conocimiento jurisdiccional solo se justifican, en una presunción de certeza o razonabilidad de
la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos
establecidos para realizar la calificación; una presunción iuris tantum, de ahí que siempre quepa
desvirtuarla si se acredita infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se
presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda
justificación del criterio adoptado” (STC 73/1998, de 16 de marzo). En el mismo sentido se ha
pronunciado el TS, en las sts de 27 de octubre 1998 y 18 de julio de 2007.
No sucede lo mismo cuando en un recurso contencioso-administrativo resulta determinante

para la sentencia, conocer y decidir sobre una cuestión técnica compleja para lo que se acude al
dictamen de los peritos (especialistas en materias no jurídicas) y a la regla de la sana critica.
A) LOS CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS Y LAS LAGUNAS DE LA LEGISLACIÓN

ADMINISTRATIVA.
Las normas tienen conceptos jurídicos que no precisan de interpretación porque su significado
está incluido en ella. Por ejemplo, mayoría de edad es un concepto jurídico determinado, pues
el art. 315 CC concreta su significado para todos los casos.
Pero las normas también incluyen conceptos jurídicos indeterminados (buena fe, interés
general, etc.). El significado de esos conceptos no se precisa en el texto normativo, por lo que
solo pueden conocerse tras una operación intelectual de concreción o determinación. Por
ejemplo, el JUSTIPRECIO es un concepto indeterminado que se recoge en la Ley de
Expropiación Forzosa, es el importe que se debe abonar al expropiado. En cada proceso
expropiatorio hay que determinar el justiprecio atendiendo a las circunstancias concretas, es
decir hay que determinar la cuantía que hay que pagar al expropiado. La norma no lo determina,
aunque si establece unos criterios para su determinación. La interpretación de un concepto
jurídico indeterminado solo puede conducir a una opción válida, pues si el justiprecio es 100 no
puede serlo también de 200.
Lo esencial del concepto jurídico indeterminado, según García de Enterría es que la

indeterminación del enunciado no implica una indeterminación de aplicación, sino que solo se
permite una solución justa a la que se llega mediante una actividad de cognición objetivable, y
no de volición.
Para concretar los conceptos jurídicos indeterminados se aplica la experiencia y los juicios de
valor. Los primeros, como el justiprecio, recaen sobre hechos y pueden ser más fácilmente
controlados por los tribunales, mientras que los segundos como el interés general se basan en
razones políticas o técnicas donde la Administración tiene más margen de apreciación y el
control judicial es limitado. Estos últimos se acercan a la discrecionalidad y realmente no parece
posible su distinción, pues se trata en ambos casos de que la Administración dentro de un
margen de decisión concrete normas.
Para concretar el concepto jurídico indeterminado la doctrina alemana distinguió tres zonas en
función de la mayor o menor certeza de determinación de los mismos:
• Núcleo de los conceptos: ámbito de certeza sobre el significado del concepto.
• Halo: zona de incertidumbre.
• Zona de certeza negativa: ámbito de certeza sobre lo que no significa el concepto.
Si pensamos en el justiprecio que la Administración tiene que pagar por la expropiación de una
finca, podríamos fijar una cantidad que estaría en el núcleo de los conceptos y sería justa
La jurisprudencia reconoce a la Administración un margen de apreciación de los conceptos

jurídicos indeterminados que se desarrolla en la zona de incertidumbre y que precisan de una
actuación racional y ponderada. Pero en la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados
los jueces pueden revisar la realidad de los hechos, la razonabilidad del criterio de la
Administración y la debida ponderación.
La diferencia entre discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados, en la

discrecionalidad, la Administración tiene la libertad de elección que le otorga la norma de
atribución de la potestad, mientras que en los segundos, la Administración ha de realizar un
proceso de cognición que le debe conducir a una única solución. En conclusión, en los conceptos
jurídicos indeterminados no caben alternativas, como con la discrecionalidad, sino una sola
opción justa.
Respecto a las lagunas de la legislación administrativa, que son una imperfección de las normas.
Las lagunas surgen cuando un determinado supuesto no está contemplado en una norma. El
principio de legalidad impide a la Administración actuar en esos casos por falta de habilitación
legal.
4. EL CONTROL DEL EJERCICIO DE LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS.
Cualquier actuación administrativa (actos administrativos, reglamentos o contratos), realizada

en ejercicio de una potestad reglada o discrecional, está sometida al ordenamiento jurídico y al
control judicial (arts. 103 y 106.1 CE). Por consiguiente, tanto el ejercicio de las potestades
regladas como de las discrecionales debe realizarse dentro de los límites del ordenamiento
jurídico conforme al principio de legalidad administrativa.
El control de la validez del ejercicio de potestades regladas se realiza comparando las
previsiones generales de las normas con la actuación singular de la Administración para verificar
si ésta, en el caso concreto, ha cumplido el ordenamiento jurídico.
El control del ejercicio de potestades discrecionales requiere de otras operaciones intelectuales

porque como las normas no predeterminan completamente la actuación de la Administración,
no pueden ser el referente único de control, ni son suficientes para enjuiciar la actuación
administrativa que se ha desarrollado en el ejercicio de dicha potestad.
TODO ELEMENTO DISCREPCIONAL TIENE QUE SER MOTIVADO.
Para el control del ejercicio de las potestades administrativas existen diferentes técnicas:
A. El control de elementos reglados: En el ejercicio de cualquier potestad, hay elementos

que son reglados y que por tanto están determinados por las normas:
• La existencia de la potestad: si la potestad no ha sido atribuida por una norma

a la Administración, ya sea de forma expresa o implícita, no existe y no puede
ejercerse válidamente.
• La competencia del órgano administrativo: si el órgano administrativo que

actúa en ejercicio de la potestad es incompetente por razón del territorio o de
la materia, el resultado jurídico de su actuación será nulo de pleno derecho.
Igualmente, debe abstenerse en la toma de decisión si incurre en causa de
abstención así como, en el caso de órganos colegiados, cumplir las reglas
establecidas para la formación de su voluntad.
• El procedimiento administrativo: el acto será nulo de pleno derecho si la

Administración prescinde total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido (art. 27.1. e) LPAC).
• El fin de la potestad y la desviación de poder: el ejercicio de las potestades debe

ajustarse a su fin. Si la actuación de la Administración persigue un fin distinto al
previsto por la norma que atribuye la potestad que se ejercita, se producirá un
vicio en la decisión administrativa denominado desviación de poder, y el acto
será anulable.
• La motivación: no todos los actos deben ser motivados (art. 35 LPAC) solo en
los casos previstos expresamente en la ley. Los actos dictados en el ejercicio de
una potestad discrecional deben ser motivados.
B. El control de los hechos determinantes: toda actuación administrativa incluso la

discrecional, se basa en unos hechos (supuestos de hecho) que deben ser reales. Por
ello, los Tribunales pueden verificar si han existido o no los hechos determinantes de la
actuación de la Administración.
Hay que distinguir el control de la realidad de hechos y la valoración jurídica de los

mismos. La valoración jurídica de los hechos, dependiendo de los casos, puede
responder a criterios de oportunidad o a criterios técnicos. Si la valoración requiere de
criterios técnicos, los hechos determinantes deberán ser valorados por especialistas en
la materia en aplicación de dichos criterios conforme a la disciplina que los rija
(discrecionalidad técnica).
C. El control mediante los principios generales del Derecho: los pp generales del derecho
forman parte del OJ y, por tanto conforme al pp de legalidad, vinculan a la
Administración tanto como las normas (art 103.1 CE). Los principios de
proporcionalidad, buena fe, confianza legítima, etc. Sirven de parámetro de control de
las actuaciones administrativas, y especialmente, del ejercicio de potestades
discrecionales. Una decisión administrativa puede ser anulada por la infracción de un pp
general del derecho, por ejemplo, si es desproporcionada. La igualdad (art. 14 CE) y la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) son frecuentemente
invocadas como parámetros de control de las potestades.
5. PRIVILEGIOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y GARANTÍAS DE LOS CIUDADANOS.
A). LA AUTOTUTELA DECLARATIVA Y LA EJECUTIVIDAD.
Mediante el privilegio de la autotutela declarativa, la Administración puede crear o modificar

una realidad jurídica sin la intervención de los Tribunales. La Administración declara
provisionalmente el derecho cuando dicta un acto administrativo y, por ejemplo, impone una
sanción al infractor de la Ley de Aguas. Los tribunales podrán revisar la sanción impuesta por la
Administración, pero la sanción se presumirá valida. La presunción, que es una ficción jurídica,
es iuris tantum, por lo que puede desvirtuarse si se acredita la invalidez del acto en un
procedimiento de impugnación o de revisión. Si no se ha declarado la invalidez en vía
administrativa o judicial, una vez concurran los requisitos para que el acto sea eficaz, desplegara
sus efectos, salvo que se acuerde la suspensión.
El privilegio de ejecutividad se concreta en el art. 38 LPAC que establece que “Los actos de las
Administraciones Publicas sujetas al Derecho administrativo serán ejecutivos con arreglo a la
Ley”. Asimismo conforme al art. 39.1 “Los actos de las Administraciones sujetos al Derecho
administrativo se presumirán validos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo
que en ellos se disponga otra cosa”. También se refiere a la ejecutividad del art. 98 LPACAP,
aunque lo denomina “ejecutoriedad”, no existe unanimidad en cuanto a la distinción entre estos
dos términos; algunos autores consideran que tienen el mismo significado, lo que no ha sido
aclarado por el legislador en sus últimas reformas.
El privilegio de la ejecutividad de los actos tiene fundamento en la presunción de validez de los

actos administrativo y en el principio de eficacia de la Administración.
-HETEROTUTELA; necesitamos un juez, nosotros
-La Adm. actúa con AUTOTUTELA, ya que sus acciones son legítimas, y actos ejecutivos, de
obligado cumplimiento.
B) LA AUTOTUTELA EJECUTIVA Y EJECUTORIEDAD
-La administración no solo dicta sus propios actos, también cuanta con el privilegio de la
autotutela ejecutiva por el cual puede imponer forzosamente el cumplimiento de estos a sus
destinatarios. Pero la Administración no debe iniciar ninguna actuación material de ejecución
de resoluciones que limite derechos de los particulares si antes no ha adoptado la resolución
correspondiente que le sirva de fundamento, de lo contrario incurriría en vía de hecho (art. 97
LPAC). Por lo tanto, la ejecutividad del acto es un requisito para la ejecutoriedad o ejecución
forzosa. Además, el órgano que ordene la ejecución material de resoluciones está obligado a
notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa (art. 97.2
LPAC).
-La ejecutoriedad o acción de oficio, significa que la Administración puede disponer por si
misma de la ejecución forzosa de sus actos en caso de incumplimiento voluntario de su
destinatario, y previo apercibimiento (art. 99 LPAC). Para ello el OJ le otorga una serie de medios
de ejecución forzosa (art. 100 ss. LPAC), como el apremio sobre el patrimonio (art. 101), la
ejecución subsidiaria (art. 102), la multa coercitiva (art. 103) y la compulsión sobre las personas
(art. 104).
-La autotutela administrativa no es ilimitada, pues la Administración está vinculada en todas

sus actuaciones por el principio de legalidad. Las prerrogativas de la Administración solo existen
en la medida en que son reconocidas por el ordenamiento jurídico y para fines de interés
general. Los derechos fundamentales delimitan el ejercicio de dichas prerrogativas. Así, por
ejemplo, el derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18 CE) limita la autotutela ejecutiva,
puesto que los empleados de la Administración no pueden entrar en un domicilio sin
autorización judicial previa.
C) LOS PRIVILEGIOS DE LA ADMINISTRACIÓN EN RELACIÓN CON SUS BIENES.
• Potestad de investigación, deslinde y recuperación posesoria de oficio: la

Administración puede investigar la situación de los bienes y derechos que
presumiblemente formen parte de su patrimonio, para determinar la titularidad de
estos cuando no conste con certeza (art. 45 ss. LPAP). También tiene la facultad de
decidir unilateralmente sobre el deslinde respecto de los bienes de terceros cuando sus
límites sean imprecisos o existan indicios de usurpación (art. 50 ss. LPAP), y la
Administración puede recuperar por sí misma la posesión indebidamente perdida de los
bienes y derechos de su patrimonio (arts. 55 ss. LPAP).
• Potestad de desahucio administrativo: las Administraciones pueden recuperar en vía

administrativa la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan el título, las
condiciones o circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros (arts. 58 ss.
LPAP).
• Inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio

público: los bienes públicos no se pueden embargar, enajenar ni adquirir por
prescripción adquisitiva.
D) LOS PRIVILEGIOS PROCESALES DE LA ADMINISTRACIÓN.
• Carácter preceptivo de algunos recursos administrativos: contra los actos que no

agotan la vía administrativa debe interponerse recurso de alzada (art. 121 y 122 LPAC)
previo al recurso contencioso-administrativo. Si se interpone recurso contencioso-
administrativo contra un acto que no ha puesto fin a la vía administrativa, deberá ser
inadmitido por el Juzgado o Tribunal competente (arts. 25 y 51.1 LJCA).
• Las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral: para el ejercicio de acciones
contra la Administración ante la jurisdicción ordinaria o social es requisito la
presentación de una reclamación previa ante la propia Administración, salvo en los
supuestos en que dicho requisito esté exceptuado por una disposición con rango de Ley
(arts. 120 y ss. LRJPAC). Esto se ha suprimido con la LPAC.
• Interrogatorio por escrito: cuando en un proceso es parte el Estado, las CCAA, Entidad
local u otros organismos públicos, y el Tribunal admita su declaración como prueba, el
interrogatorio será por escrito. Sin espera al juicio o a la vista se le tendrá que remitir
una lista con las preguntas, que serán respondidas por escrito y entregadas al Tribunal
(art. 315 LEC).
• No proceden los interdictos contra las actuaciones de la Administración realizadas en

materia de su competencia y según el procedimiento legalmente establecido (art. 105
LPAC). Este privilegio pretende evitar que a través de un interdicto se impida la ejecución
forzosa de un acto, ya que el interdicto es una acción posesoria que tiene la finalidad de
retener o recobrar la posesión. Sin embargo, si lo que se produce es una actuación
material de la Administración sin título jurídico (vía de hecho) si cabría el control de la
actuación tanto por la jurisdicción ordinaria como por la contencioso-administrativa
mediante el recurso contra la actuación material en vía de hecho.
• Ejecución de sentencias y demás resoluciones judiciales por la Administración: la

Administración tiene el deber de cumplir las resoluciones judiciales, pero será ella quien
las ejecute. La potestad para hacer ejecutar las sentencias corresponde a los juzgados y
tribunales, pero si la Administración no cumple el fallo, la autoridad judicial podrá
ejecutarlo. No obstante, corresponde a la Administración adoptar las decisiones
necesarias para la ejecución del fallo. La Administración no puede dictar actos ni
adoptar disposiciones que sean contrarios a las sentencias pues serían nulos de pleno
derecho (art. 103.4 LJCA), ni puede suspender el cumplimiento de la sentencia, ni
declarar la inejecutabilidad total o parcial del fallo (art. 105.1 LJCA). Si concurren causas
de imposibilidad material o legal para ejecutar la sentencia, la Administración debe
comunicarlo a la autoridad judicial que tendrá la facultad de valorar la concurrencia de
dichas causas y adoptará las medidas necesarias, entra las que puede estar la
indemnización si no pudiera ser objeto de cumplimiento pleno (art. 105.2 LJCA).
• Exención de tasas por el ejercicio de la potestad jurisdiccional: las personas jurídicas

que promueven el ejercicio de la potestad jurisdiccional, tienen la obligación de
practicar la correspondiente autoliquidación fiscal y pagar la tasa por el ejercicio de la
potestad jurisdiccional, salvo que le sea aplicable una exención. Están exentos del pago
de dicha tasa la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades
locales y los organismos públicos dependientes de ellas (ley 10/2012) y las personas
físicas.
E) LOS PRIVILEGIOS ECONÓMICOS DE LA ADMINISTRACIÓN.
• Solve et repete: este principio obligaba a los recurrentes a pagar las deudas contraídas
con la Administración antes de interponer recurso. Así, si se imponía una sanción
administrativa consistente en multa era preciso pagarla antes de interponer el recurso,
aunque luego se pudiera pedir su devolución si el recurso era estimado, por ser inválida
dicha sanción. Cuando entró en vigor la Constitución se entendió que este privilegio
lesionaba el derecho a la tutela judicial efectiva. También puede considerarse como un
privilegio procesal ya que suponía una particularidad en la impugnación de actos
administrativos de contenido económico.
• Limitaciones en la compensación de créditos: el art. 1195 CC dispone que “tendrá lugar

la compensación cuando dos personas sean recíprocamente acreedoras y deudoras una
de la otra”. La compensación opera automáticamente en el ámbito civil si se cumplen
los requisitos exigidos legalmente. Sin embargo, la compensación sobre derechos de
naturaleza pública requiere de un procedimiento de compensación, que se inicia a
solicitud del interesado o de oficio, en el que se debe dictar una resolución o acuerdo
de compensación. El acuerdo de compensación declarará la extinción de la deuda (LGT).
• Derecho de prelación: Hacienda tiene prelación para el cobro de los créditos tributarios
vencidos y no satisfechos cuando concurra con otros acreedores. Como excepción están
los acreedores de dominio, prenda, hipoteca u otro derecho real inscrito en el registro
con anterioridad a la fecha en que se haga constar en el mismo el derecho de la Hacienda
Pública. No obstante, en los tributos que graven periódicamente bienes o derechos
inscribibles, la Administración tiene preferencia sobre cualquier acreedor o adquirente,
aunque estos hayan inscrito sus derechos, para el cobro de las deudas devengadas y no
satisfechas correspondientes al año en el que se exija el pago y al inmediato anterior.
Esto se llama hipoteca legal tácita (LGT).
• Afección de bienes: los adquirentes de bienes afectos por ley al pago de una deuda
tributaria responden subsidiariamente con ellos si la deuda no se paga. Los bienes y
derechos transmitidos quedan afectos a la responsabilidad del pago de las cantidades
correspondientes a los tributos que graven estas operaciones, cualquiera que sea su
poseedor, salvo que sea un tercero protegido por la fe pública registral o se justifique
la adquisición de los bienes con buena fe y justo título, en establecimiento mercantil o
industrial, en el caso de bienes muebles no inscribibles (LGT).
6. LA OBJETIVIDAD Y LOS INTERESES GENERALES EN LA ACTUACIÓN DE LA

ADMINISTRACIÓN.
El art. 103 CE dice que “la Administración sirve con objetividad los intereses generales…”.
La objetividad exige reflexionar sobre las alternativas si existen, y actuar sin un interés propio.
Weber señalaba que cuando se adopta una decisión sin la existencia de un razonamiento previo
falta la objetividad, aunque la reflexión no garantiza la objetividad si la decisión se toma por
interés particular. Como la Administración actúa por medio de personas y para personas, la
existencia de razones que amparen sus decisiones es esencial para que sea legítima su actuación.
En una democracia, la razón fundamental para aceptar la legitimidad de las decisiones
administrativas es que se puedan explicar las razones por las que se han adoptado dichas
decisiones en interés general (Mashaw). Además, es preciso que la Administración respete la
legalidad en su actuación. Se actúa con falta de objetividad, por ejemplo, cando un funcionario
que tiene que evaluar unas pruebas en un procedimiento selectivo, llevado por su
animadversión hacia el interesado, lo califica indebidamente como no apto, y dicta un acto
administrativo de exclusión de ese candidato. Ese acto debería ser anulado por carecer de toda
justificación, si pudiera acreditarse la incorrección de la evaluación, ya que es una decisión
arbitraria (STS de 13 de julio de 2011).
La administración es una organización de carácter servicial creada para servir el interés general.
TS se ha referido a esto en varias ocasiones, como en la st 7 de noviembre de 2007 que dice: “la
Sala considera que la sanción impuesta no vulnera el principio de proporcionalidad, pues
además de haberse aplicado la sanción en la cuantía que tasa la ley, la solución que postula la
parte recurrente comportaría la no imposición o rebaja de las sanciones económicas cuando el
infractor es una Administración Publica que como organizaciones serviciales de la comunidad,
deben servir con objetividad los intereses generales (art. 103.1 CE), lo que debe resultar
perfectamente compatible con su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, que impide realizar
obras en el demanio costero sin autorización”.
El interés general viene definido por el contenido de las normas jurídicas y por las decisiones de
las Administraciones que las aplican, cuando estas se ajustan al ordenamiento jurídico (Sánchez
Morón). En cada actuación de la Administración debe satisfacer el interés general, lo que
presupone una determinación previa de dicho interés. La concreción del interés general debería
estar siempre dirigida al cumplimiento del Derecho, y a preservar la dignidad de la persona y los
derechos fundamentales.
El interés general es un principio general del Derecho que esta constitucionalizado y que informa
todo el ordenamiento jurídico (Según considera el TS y el TC)
LECCIÓN 6. EL CIUDADANO Y SU CONSIDERACION JURIDICA EN EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO
1. LOS CONCEPTOS DE CIUDADANO Y ADMINISTRADO
El tratamiento dado por el Derecho público a los particulares ha variado mucho en función del
momento histórico y por la forma de entender el Estado, lo que provoca que se les otorgue a
dichos particulares un concepto jurídico distinto:
o En primer lugar, en este sentido se ha avanzado mucho y ha quedado superada la

concepción de SÚBDITO, propia del Antiguo Régimen y que representaba a unos sujetos
puramente pasivos frente a los poderes públicos.
o En el marco del DERECHO VIGENTE, las normas utilizan distintas denominaciones para
los sujetos que entablan relaciones con las AAPP. Las más utilizadas son las
denominaciones de ADMINISTRADO, CIUDADANO E INTERESADO.
ADMINISTRADO era el término utilizado tradicionalmente por la legislación española

del siglo XX, dado que el término CIUDADANO se consideraba demasiado restringido
para identificar a los sujetos que podían entablar una relación con la Administración,
porque no solo las personas físicas (también jurídicas) y no solo los que son ciudadanos
(también los extranjeros) pueden entablar relaciones jurídicas con la Administración.
Pero aunque siga apareciendo el término administrado aparezca en las normas, no deja
de ofrecer una concepción esencialmente pasiva del sujeto.
Es probable que por todo lo anterior, la denominación principal de la LPAC sea de la

CIUDADANO, que es más expresiva de la condición de titular de derechos y libertades
constitucionales. Sin embargo y con carácter general, dicho concepto no debe
entenderse en sentido restringido, teniendo en cuenta los matices antes explicados.
Por último, el término INTERESADO es la denominación empleada por el legislador para

referirse a aquel sujeto que puede iniciar una relación jurídica con la AP en un caso
concreto, o que ya la está manteniendo. Se trata de un concepto íntimamente ligado a
la legitimación activa en el desarrollo de los procedimientos administrativos.
B) LA CAPACIDAD DEL ADMINISTRADO Y SUS MODIFICACIONES EN EL DERECHO

ADMINISTRATIVO
Mientras que la capacidad de la Administración le viene dada por el Derecho administrativo, la

capacidad de la persona viene dada, con carácter general, por el Derecho civil. Sin embargo, esto
no impide que el Derecho administrativo introduzca ciertas modulaciones que inciden en la
capacidad jurídica de los ciudadanos en el marco de sus actuaciones con la propia
Administración. De partida, se tiende a concebir la capacidad de obrar de los ciudadanos de una
forma más flexible, a fin de garantizar que los ciudadanos encuentren los mínimos obstáculos
posibles para interactuar con la Administración, a la vez que facilita a ésta su labor de servir a
los intereses generales.
Esta tendencia puede apreciarse nítidamente en la redacción del artículo 3 LPAC, que posibilita
a los menores de edad para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses cuya actuación
esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo, sin la asistencia de la persona que
ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Esta actitud, sin embargo, no impide que la Ley
administrativa pueda valorar otros criterios que, en virtud del interés general, puedan limitar
parcial o totalmente la capacidad de obrar en algunos ámbitos (como la nacionalidad en el
ejercicio del derecho a voto o en acceso a la función pública).
2. RELACIONES GENERALES Y ESPECIALES DE SUJECIÓN

La existencia de la potestad administrativa determina que los ciudadanos, a la hora de entablar
una relación jurídica con la Administración, no se encuentren en un plano de igualdad,
denominando esta circunstancia como “situación de sujeción”, dada la supremacía de la que
goza aquélla.
Esta situación de sujeción, aplicable al ciudadano común, es la que configura el denominado

status civitatis o estatus general. Sin embargo, esta sujeción puede plantearse de una manera
más intensa en el caso de algunos colectivos de ciudadanos, cuya vinculación con la
Administración es más directa y estrecha. Se trata de ciudadanos que, ya sea por su propia
voluntad (funcionarios) o por diversas circunstancias (los enfermos o presos), han entablado una
relación especial con una concreta Administración que les comporta un compromiso o
dependencia igualmente especial para con ésta. Ello se traduce en una intensificación de la
supremacía que tiene la Administración sobre ellos.
Este concepto de relaciones especiales de sujeción ha sido muy criticado en la actualidad, dado
que, en el marco del Estado de Derecho en que nos encontramos, deben garantizarse las
libertades y derechos fundamentales, siendo necesaria la excepcionalidad de su limitación
3. SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS DE LOS CIUDADANOS.

A) SITUACIONES JURÍDICAS ACTIVAS DE LOS CIUDADANOS
presentarse ante la Administración en diversas actitudes que no siempre tienen que conllevar
el mero acatamiento de deberes y obligaciones o tolerancia y sumisión ante la intervención
administrativa, sino que pueden implicar también la iniciativa del propio ciudadano, elevando
sus peticiones o quejas frente a la Administración.
SITUACIONES JURÍDICAS ACTIVAS
Los derechos subjetivos:
Son aquellos que garantizan situaciones de utilidad para el ciudadano titular, gozando, en
consecuencia, de protección en el ordenamiento jurídico. Pueden ser derivados por una norma,
un contrato, o, en un supuesto específico, por un acto administrativo concreto. Su privación
viene acompañada de una expropiación e impondrá a la Administración la obligación de
restituirlo o, en su defecto, proceder al pago de su equivalente económico más una
indemnización. Podemos destacar las siguientes categorías:
- Libertades públicas: Son aquellos derechos fundamentales de libertad que se

encuentran en el Capítulo II del Título I CE, resultando oponibles ante otras personas e
incluso ante la Administración. Ésta, además, no debe limitarse a respetarlas, sino que
queda obligada a intervenir activamente en su desarrollo.
- Derechos reales: El derecho de propiedad reconocido en la CE también resulta oponible
a la Administración, aunque no se trata de un derecho absoluto, ya que existen límites
derivados de la función social que pueda presentar la propiedad privada en un momento
dado.
- Derechos de naturaleza obligacional: Los adquiridos por el ciudadano frente a la
Administración por vías similares a las que determinan su adquisición en el mundo
jurídico privado (a través de contratos o acuerdos). Debe tenerse en cuenta que esta
contratación con la Administración cuentan con una regulación propia en el Derecho
administrativo.
- Derechos de prestación: Aquellos que permiten al ciudadano acceder a un servicio
público (asistencia sanitaria) u obtener algún tipo de ayuda (alquiler de una vivienda).
Para su disfrute suele ser necesario reunir una serie de requisitos contemplados en la
norma que los regula.
- Derechos instrumentales: Reconocidos al ciudadano en el marco de sus relaciones
generales con las AAPP.
- Derechos reaccionales: Presentan un carácter accesorio al resto de derechos subjetivos
y permiten a sus titulares reaccionar ante una actuación de la Administración que
consideran lesiva de sus intereses legítimos (derecho a los recursos y reclamaciones en
vía administrativa).
Los intereses legítimos:
Tienen un carácter esencialmente procedimental o procesal para el interesado: permiten al

ciudadano que se encuentre en determinadas circunstancias intervenir en el procedimiento
administrativo cuando la adopción de actos administrativos le afecten, pudiendo llegar a
recurrirlos ante los tribunales, al igual que ocurre con los derechos subjetivos. Aun no gozando
de un derecho subjetivo directamente afectado por la actuación administrativa, los ciudadanos
que se encuentren en las circunstancias establecidas contarán con un interés especial en
controlar la legalidad de la acción administrativa. Este factor hace que su posición jurídica sea
sustancialmente diferente de la de cualquier otro ciudadano no titular de derechos o intereses
legítimos.
De las aportaciones de la jurisprudencia y doctrina podemos identificar algunos rasgos propios

del interés legítimo: Constituye una categoría inferior a la de derecho subjetivo; Presenta un
carácter instrumental vinculado al procedimiento administrativo; Ha de ser un interés
compatible con la legalidad; Es necesaria una personificación del titular; En el marco de un
proceso contencioso-administrativo, el titular sólo podrá solicitar del Juez o Tribunal la anulación
del acto, pero no el restablecimiento de la situación jurídica individualizada; Su contenido no
tiene que ser necesariamente patrimonial (puede ser moral, profesional, social…); Se interpreta
de forma extensiva; Tiene que contar con un objeto definido y más o menos concreto.
Simples intereses:
Son las situaciones que se presumen en todo interesado. Estos intereses, a priori, no le legitiman
para intervenir en el procedimiento ni para interponer recursos encaminados a controlar la
legalidad del acto, pues no se ve afectado en sus derechos o intereses legítimos. Este principio
cae cuando se prevén trámites de información pública o cuando se reconoce la acción popular.
SITUACIONES JURÍDICAS PASIVAS
Los deberes:
Los deberes imputables a los ciudadanos resultan también muy variados en cuanto a la
naturaleza de la actuación requerida a sus destinatarios (pueden consistir en una prestación
social pero también en una mera tolerancia de una actuación administrativa). Su origen se puede
encontrar en una norma o ser resultado del ejercicio de potestades públicas por parte de la
Administración (siendo manifestación de la situación de sujeción del ciudadano respecto a ésta).
Obligaciones:
A diferencia de los deberes, las obligaciones surgen de una concreta relación jurídica entre el
ciudadano y la Administración (relaciones contractuales, por ejemplo), y pueden surgir tanto
para uno como para la otra. Por norma general, suelen presentar una configuración más
concreta y definida que los deberes.
Cargas:
Constituyen la imposición al ciudadano de una actividad o acción a los efectos de hacer eficaz
un derecho que le asiste (la prueba de los hechos en los que dicho derecho se fundamenta).
4. LA CONDICIÓN DE INTERESADO.
A) EL ALCANCE DE LA CONDICIÓN DE INTERESADO
El concepto interesado alude a los sujetos que pueden iniciar una relación jurídica con la
Administración en un concreto caso o que, de hecho, ya la están manteniendo. El artículo 4 LPAC
identifica a los sujetos de derecho que pueden ostentar la condición de interesado en el
procedimiento administrativo, comprendiendo los siguientes casos:
- Los titulares de derecho o intereses legítimos individuales o colectivos que han

promovido dicho procedimiento administrativo.
- Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
- Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados
por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído la
resolución definitiva.
- Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales
que la ley reconozca como titulares de intereses legítimos o colectivos.
- Quien suceda a quien ostentaba en el pasado dicha condición (siempre que derivara de
una alguna relación jurídica transmisible), cualquiera que sea el estado del
procedimiento en el momento en el que se produzca la subrogación (transmisión).
También se prevé la posibilidad de que concurra una pluralidad de interesados en un mismo

procedimiento. Cuando en una solicitud figuren varios interesados, las actuaciones a que den
lugar se dirigirán a la persona que expresamente hayan señalado los interesados o, en su
defecto, a la que figure en primer lugar en dichos escritos. También se deberá informar a los
titulares de derechos o de un interés legítimo, cuya identificación resulte del expediente, la
tramitación del procedimiento cuya resolución pueda afectarles.
B) LA REPRESENTACIÓN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
La representación se presenta como una posibilidad, extendida a obligación en casos específicos

como las personas incapacitadas por sentencia judicial o el acceso a la jurisdicción contencioso-
administrativa, que requiere la asistencia de un abogado. Para poder actuar como
representante, la ley exige que el mismo cuente con capacidad de obrar y pueda acreditar el
concreto poder de representación, aunque la dicha acreditación puede ser cualquier medio
válido en derecho que deje constancia fidedigna e incluso la propia declaración en
comparecencia personal del interesado.
La LRJPAC no establece ningún límite material al alcance de la representación. En términos

generales, y salvo que medien manifestaciones expresas y puntuales del representante en
sentido contrario, la totalidad de la actuación administrativa será dirigida sobre aquél, que
responde de la misma. Además, se presume la validez de la representación para los actos y
gestiones de mero trámite o la posibilidad de subsanar la falta de acreditación ante el órgano
administrativo con el objeto de que no se vea afectada la validez del acto.
5. EL ESTATUTO DEL CIUDADANO

A) CONCEPTO E IDENTIFICACIÓN DE LAS NORMAS REGULADORAS DEL CIUDADANO
Puede entenderse como el conjunto de derechos y deberes que definen su posición jurídica en
el marco de las relaciones con las Administraciones Publicas.
Junto a los Derechos Fundamentales reconocidos en la Constitución, las leyes administrativas
reconocen otra serie de derechos de los ciudadanos que se refieren de manera más directa a las
relaciones jurídico-públicas que se entablan entre éstos y la Administración Pública.
En este concreto ámbito, el artículo 13 LPAC representa un punto de partida básico.
En este ámbito, hay que prestar atención a dos preceptos de referencia en la LPAC:
• EL ART.13 LPAC QUE REGULA LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS Y SUS RELACIONES CON
LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS.
• ART. 53 LPAC QUE REGULA LOS DERECHOS DEL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO.
De este modo la LPAC proporciona un doble abordaje para la cuestión de los derechos en la que
intenta superar al anterior diseño del art. 35 de la ya derogada LRJAP. El derogado precepto se
concentraba principalmente en la regulación de derechos instrumentales (tal y como los
calificábamos más arriba, dentro de la clasificación de derechos subjetivos que determinaban
una posición jurídica activa en sus titulares) que asisten a los ciudadanos en el marco de una
relación concreta con la Administración (lo que implica que, en esencia, se trate de derechos
reconocidos a aquellos sujetos que adquieren la condición de interesado en relación con un
concreto procedimiento administrativo).
Hay que tener presente que en los últimos apartados de los arts. 13 y 53 LPAC se desprende que
los derechos que allí se contemplan no tienen un carácter agotador.
La LPAC recoge otros derechos cruciales en el marco de de las relaciones con la AP, alguno de
los cuales se encuentran previamente proclamados por el texto constitucional (el derecho de
audiencia que asiste a los interesados, o el derecho a la revisión de los actos administrativos).
Por otra, la legislación sectorial (con especial fuerza en algunos ámbitos, como es el caso de la
normativa tributaria u otras como la sanitaria o la ambiental) regulan también derechos
específicos que asisten a los ciudadanos en el seno de los concretos procedimientos que se
desarrollan ante las respectivas Administraciones.
Asimismo, la reforma que ha dado la LPAC ha procedido a integrar al en la norma reguladora del
procedimiento común derechos que con anterioridad se hallaban regulados en otras normas
hoy derogadas, como la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a
los servicios públicos, cuyos contenidos, aplicables a las relaciones jurídicas entabladas con las
Administraciones a través de las nuevas tecnologías (LAE), o bien efectúan reenvíos expresos a
los regulados en otras normas vigentes como a la LTBG.
Por cuanto afecta a sus contenidos, buena parte de los derechos contemplados en la LPAC (en
especial los del art. 53) son una consecuencia lógica de algunos de los principios esenciales que
rigen el procedimiento administrativo, como los de publicidad (al que queda ligado el derecho a
conocer el estado de tramitación del procedimiento y a obtener copias de los documentos),
transparencia (derecho de acceso a la información pública , archivos y registros), economía
procesal (derecho a no presentar documentos que estén en manos de la AP) del propio carácter
contradictorio del procedimiento (derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en
cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia).en este sentido el conjunto
de derechos reconocidos tienden también a garantizar una correcta tramitación de los
procedimientos administrativos.
Dentro de los derechos instrumentales que cobran especial trascendencia determinados

derechos procedimentales en la medida en que los mismos desarrollan previsiones
contempladas en la CE. Como es el caso del derecho al uso de las lenguas oficiales en el territorio
de su comunidad; el derecho al acceso a los registros y archivos de la Administración; o el
derecho a exigir responsabilidad de la AP o de su personal cuando proceda.
Por último, la LPAC no dedica un precepto correlativo a los previstos en sus artículos 12 y 53
para la definición de los deberes que, en contrapartida a todos los derechos reconocidos, se
imputan a los interesados en el marco de sus relaciones con la AP. En este sentido (pero nunca
al mismo nivel en cuanto a contenidos) pueden citarse preceptos puntuales, como es el caso del
deber de aportación de datos y documentos requeridos por la administración en el marco de los
procedimientos administrativos y de conformidad con la normativa aplicable (art. 28.1 LPAC), o
como el dictado art. 18 LPAC que, bajo el título “colaboración de las personas”, se limita a
imponer dos deberes de carácter general, el primero dirigido a todo ciudadano y el segundo a
aquellos que sean interesados en el marco de un procedimiento:
− Facilitar a la AP informes, inspecciones y otros actos de investigación (siempre y cuando
los mismos estén previstos por ley y la información solicitada no atentara contra el
honor, la intimidad personal o familiar o supusieran la comunicación de datos
confidenciales de terceros de los que tengan conocimiento por la prestación de servicios
profesionales de diagnóstico, asesoramiento o defensa sin perjuicio de lo dispuesto en
la legislación en materia de blanqueo de capitales y financiación al terrorismo)
− Proporcionar a la Administración, cuando obren en poder de aquellos, los datos que

permitan la identificación de otros posibles interesados en un concreto procedimiento
administrativo.
También llama la atención la presentación de deberes específicos en el marco de regulación de
las relaciones entabladas con la Administración a través de medios electrónicos. Aunque
comprobaremos que la posibilidad de optar por la vía electrónica para relacionarse con una
Administración que se constituye con carácter general como un derecho del ciudadano (art. 14.1
LPAC), se convertirá, por el contrario, en un verdadero deber para colectivos de personas o
entidades, que no podrán optar por una vía alternativa. Esta obligación queda referida por el
apartado 2 que queda referido a las personas jurídicas, entidades sin personalidad jurídica,
profesionales sujetos a colegiación obligatoria (solo para los tramites y actuaciones que realicen
con las administraciones en el ejercicio de su actividad profesional), empleados de las
administraciones públicas (para los tramites y actuaciones que realicen con la Administración
por razón de su condición), así como para quienes ejerzan la representación de un interesado
que reúna las condiciones de los casos anteriormente descritos. La norma también prevé la
posibilidad de extender este deber por vía reglamentaria para procedimientos concreto,
pudiendo afectar a “colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica,
técnica dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y
disponibilidad de los medios electrónicos necesarios” (art. 14.3 LPAC).
Conviene tener presente que otros deberes más específicos pueden deducirse para los
interesados del régimen general dispuesto por la LPAC para el procedimiento administrativo, así
como los que resulten de las especialidades dispuestas en la legislación sectorial en los
procedimientos específicos.
B) DERECHOS GENERALES DEL CIUDADANO EN SUS RELACIONES CON LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS
El conjunto de derechos recogidos en el ART.13 LPAC, presentan un alcance más general.

En un primer grupo pueden identificarse algunos derechos que ya encontraban recogidos en el
derogado art. 35 LRJAP:
• c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de

acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.
• d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto

en la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
• e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos,
que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones.
• f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades,
cuando así corresponda legalmente.
A ellos se añade la mención expresa a los derechos a la protección de datos de carácter personal,
en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros y sistemas
de las Administraciones ((art. 13 h), y que comporta el correspondiente reenvío a lo dispuesto
en la LOPD) y a un conjunto de derechos referidos de forma más específica al ámbito de las
relaciones entabladas con las AP a través de medios electrónicos. En este último caso el nuevo
texto de la LPAC, procede a incorporar una serie de derechos que ya habían sido objeto de
regulación en la derogada LAE. Están recogidos en los apartados a, b y g del art. 13 LPAC, y son:
• a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso

General electrónico de la Administración (entra en vigor a los dos años/ en
tramitación un recurso ante el TC).
Este derecho tendrá efectos pasados 2 años de la entrada en vigor de la LPAC. Debe
entenderse como una especificación del art. 14.1 en virtud del cual, “Las personas
físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones
Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos
o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las
Administraciones Públicas”.
En este último, supuesto dicho derecho se transforma en deber. En todo caso siempre
que le asista el derecho a la opción, el medio elegido por la persona para comunicarse
con las AP podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.
• b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las
Administraciones Públicas.
El alcance de este derecho concreta su contenido en el art. 12 LPAC, donde se establece
la obligación de la Administración de facilitar los canales, sistemas y aplicaciones
necesarias para garantizar dicha asistencia y una regulación esencial de las garantías
previstas específicamente para la asistencia referida a la identificación y firma
electrónica de los interesados que no posean los medios necesarios para relacionarse
con la AP en procedimientos electrónicos.
• g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica
contemplados en esta Ley (los medios están regulados en los arts. 9-11 LPAC).
El carácter no cerrado del elenco de derechos de los ciudadanos recogidos en el art. 13 queda
patente en la parte final de su redacción, donde el apartado i) incorpora el reenvío genérico a
“Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes”. A ello hay se añade el
recordatorio de su párrafo final, donde se advierte que “Estos derechos se entienden sin
perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 referidos a los interesados en el procedimiento
administrativo”.
C) DERECHOS DEL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Concretamente, el ART. 53 LPAC incluye un catálogo de los principales derechos (NO DE

CARÁCTER CERRADO) que asisten a todo interesado en el marco de un concreto procedimiento
administrativo:
• El derecho a obtener información de la Administración ante la que se tramita el

procedimiento.
• Derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones
Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
• Derecho a no presentar documentos originales, que puede excepcionarse cuando la
normativa así lo prevea, teniendo, en dicho caso, derecho a obtener una copia
autenticada de dicho documento original (Art. 28.3 y 28.5LPAC lo desarrolla).
• Derecho a no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al
procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones
Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.
• Derecho a formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el
Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento
anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano
competente al redactar la propuesta de resolución.
• Derecho a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o

técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o
solicitudes que el interesado se proponga realizar.
• Derecho a actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente (asistencia no

es obligatoria en el marco de las relaciones jurídicas con la Administración.
• Derecho a cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos

previstos en el art. 98.2 (tarjeta de crédito, de débito, la transferencia y domiciliación
bancaria, así como los demás medios autorizados por Hacienda)
-Asimismo, dada la especialidad que presentan los procedimientos administrativos

sancionadores, el apartado 2 del artículo 53 LCAP contempla de forma expresa dos derechos
específicamente referidos a quienes, en virtud de la presunta comisión de una infracción,
ostenten la condición de interesado en dicho tipo de procedimientos:
• El derecho a ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que
tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran
imponer. El precepto también se refiere al derecho a conocer la identidad del
instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción, así como y la norma
que atribuya tal competencia a la misma.
• El derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa
mientras no se demuestre lo contrario.
6. DESARROLLO DE ALGUNOS DE LOS PRINCIPALES DERECHOS CONTEMPLADOS EN LA

LPAC
A) EL DERECHO A UTILIZAR LAS LENGUAS OFICIALES EN EL TERRITORIO DE LA COMUNIDAD
DEL ADMINISTRADO
Este derecho es causa directa del reconocimiento que hace el art. 3 CE con la cooficialidad de
las lenguas habladas en el territorio nacional, y que pasa a regularse en el art. 15 LPAC.
Según el art. 15 LPAC el castellano queda definido, con carácter general, como la lengua oficial
para los procedimientos tramitados ante la AGE, haciendo una serie de precisiones:
– Para garantizar las preferencias lingüísticas de los interesados

– Para evitar posibles situaciones de indefensión
– Y garantizar que la publicidad del procedimiento no se ve afectada por la diversidad
lingüística
En los PROCEDIMIENTOS ANTE ÓRGANOS DE LA AGE que tengan sede en una CCAA donde se
adopte una lengua cooficial distinta del castellano, el interesado tendrá derecho a utilizar la
misma para dirigirse al órgano, con las siguientes salvedades:
– Si en un procedimiento concurren varios interesados y no hay acuerdo unánime en la

lengua, se usará el castellano
– Lo anterior no es un obstáculo para que los interesados exijan que los documentos o
testimonios solicitados sean expedidos en la lengua que ellos elijan.
– Si los documentos y expedientes deben tener efecto fuera del territorio de la CCAA, la
AGE deberá traducirlos
– La obligación de traducción también puede exigirse por los interesados en relación a
documentos de dentro de un procedimiento dirigido hacia su persona.
En los PROCEDIMIENTOS ANTE AAPP DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y ENTIDADES LOCALES,

la LPAC remite a lo que disponga la legislación de cada Comunidad autónoma (art. 15.2), así el
régimen del uso de la lengua puede cambiar de una Comunidad a otra (siempre respetando el
derecho general del art. 15.1).
Artículo 15. Lengua de los procedimientos.
1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el castellano. No
obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede
en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.
En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios
interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en
castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida
por los mismos.
2. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades
Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente.
3. La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los
mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los
interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad
Autónoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será precisa su traducción.
B) EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, ARCHIVOS Y REGISTROS
El artículo 13 LPAC proclama el derecho de acceso a la información pública, archivos y registros.

Este derecho tiene también una previsión constitucional en el art. 105 b) CE donde se dispone
que la ley regulará “El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo
en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad
de las personas”.
El contenido de este derecho también se proyecta sobre la esfera del derecho a la información
aunque tiene una configuración, alcance y sentido muy distinto a los del derecho de
información.
a) Contenido del derecho en la LTBG.
El art. 13 d) dispone que quienes tienen capacidad de obrar ante las AAPP son titulares de un
derecho “al acceso a la información pública, archivos y registros con lo previsto en la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre LTBG (LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO y el resto del Ordenamiento Jurídico”. (Esta disposición reenvía a
otra ley distinta)
Según la configuración dada al derecho, este no se limita a documentos contenidos en

procedimientos administrativos ya terminados, no impone acreditar la condición de interesado
para ejercerlo.
c) excepciones al derecho de acceso a la información pública, archivos y registro.
Este derecho podrá limitarse en una serie de supuestos previstos en el art. 14 LTBG, tanto en
función de la naturaleza sensible de la información como por los conflictos que pueda generar
su difusión:
a) La seguridad nacional.
b) La defensa.
c) Las relaciones exteriores.
d) La seguridad pública.
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o

disciplinarios.
f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
h) Los intereses económicos y comerciales.
i) La política económica y monetaria.
j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de

decisión.
l) La protección del medio ambiente.
El apartado 2 del artículo 14 LTBG, impone que se aplique un test de proporcionalidad

en función de cada caso concreto, de forma que las limitaciones no operen de forma
automática, sino tras una valoración efectiva de las circunstancias.
C) DERECHO DE INFORMACIÓN RELARIVA AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Proclaman un conjunto de derechos que asisten al interesado en un procedimiento

administrativo a obtener información relativa del mismo.
LECCIÓN 7. EL ACTO ADMINISTRATIVO
EJEMPLOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS; Autorizaciones, licencias y permisos, órdenes,
apercibimientos, requerimientos, sanciones, prohibiciones, actos expropiatorios y ablatorios,
concesiones, subvenciones, subsidios, laudos, distinciones, acreditaciones, homologaciones,
liquidaciones, exacciones, indemnizaciones…
1. EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
La idea central es que la Administración Pública materializa su actividad, principalmente, a través

de actos administrativos (una sanción, otorga una subvención…).
Existen muchas definiciones doctrinales, pero la más importante es la del profesor ZANOBINI
que ha sido recogida por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, que define el acto
como:
“declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la

Administración en el ejercicio de una potestad distinta de la reglamentaria”
De esta definición se deducen varias PRECISIONES:
1. Es una declaración intelectual, por lo que se excluyen actividades puramente materiales

de la AP. Esta declaración puede tener los siguientes contenidos:
a. Voluntad (normalmente representada por resoluciones finales)
b. Juicio (actos consultivos, informes)
c. Deseo (propuestas de resolución o peticiones de un órgano a otro)
d. Conocimiento (actos certificantes, anotaciones registrales de títulos,

levantamiento de actas o la referencia de órdenes verbales, actos de
información o comunicación)
2. La declaración debe proceder de una Administración
Se excluyen los actos de administrados, actos materialmente administrativos de

órganos públicos no encuadrados en la AP y contratos.
3. Se tiene que tratar de una declaración adoptada en ejercicio de potestad

administrativa:
No puede haber un acto sin norma específica que lo prevea (habilitación positiva
previa). Sin potestad administrativa no hay acto administrativo aunque sí acto
de la Administración.
4. La potestad debe ser diferente de la reglamentaria. La AP se manifiesta hacia el exterior

tanto dictando actos administrativos como aprobando reglamento. Tanto desde el
punto de vista de la elaboración como de la impugnación, acto y reglamento son
diferentes.
DIFERENCIAS ENTRE ACTO Y REGLAMENTO
Los criterios que la doctrina y la jurisprudencia utilizan para diferenciar estas dos categorías son
los siguientes:
1. El reglamento va dirigido a una pluralidad general e indeterminada de destinatarios

mientras que el acto administrativo se dirige contra una persona concreta (salvo
excepciones donde los actos se dirigen a una pluralidad, como convocatorias públicas de
oposiciones)
2. El reglamento innova o crea Derecho objetivo, el acto lo aplica. Los reglamentos son
normas jurídicas y los actos son aplicación de normas.
3. El reglamento es revocable mediante derogación o modificación. La revocación de actos

administrativos tiene límites de fondo y procedimiento.
4. La regla general es que los defectos o vicios de los reglamentos son de nulidad, y de los
actos es anulabilidad.
5. Los actos se agotan con su cumplimiento mientras que los reglamentos se reafirman
con su continua aplicación
6. Los actos se someten a recurso administrativo y los reglamentos no
7. Los actos se notifican y los reglamentos se publican
DIFERENCIAS ENTRE EL REGLAMENTO Y ACTO ADMINISTRATIVO

REGLAMENTO ACTO ADMINISTRATIVO
Destinatario: Pluralidad indeterminada Destinatario: persona concreta
Crea Derecho Aplica Derecho
Derogación o modificación para revocar Solo revocación
Defectos provocan NULIDAD Defectos provocan ANULABILIDAD
No se agotan con su cumplimiento Se agotan con su cumplimiento
No cabe recurso Cabe recurso
Se publican Se notifican
2. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Regulación: art- 34 y ss LPAC
Los REQUISITOS que debe cumplir el acto administrativo para que sea válido son los siguientes:
A. Subjetivos
B. Objetivos
C. Formales
A. REQUISITOS SUBJETIVOS
– COMPETENCIA DEL ÓRGANO. La competencia es la medida de potestad y que viene

delimitada normativamente
– INVESTIDURA LEGÍTIMA DEL TITULAR DEL ÓRGANO (nombramiento legal, toma de

posesión, situación en activo, suplencia legal)
– AUSENCIA DE VICIOS EN EL CONSENTIMIENTO
B. REQUISITOS OBJETIVOS
– PRESUPUESTO DE HECHO. Debe haber una clara conexión entre el acto administrativo
y el supuesto de hecho de la potestad sobre la que se basa.
– CAUSA O FIN que la norma creadora de la potestad le asigna. Si la AP dicta un acto

apartándose de la finalidad que fundamenta la potestad, incurre en el vicio de
desviación de poder.
– CONTENIDO Y OBJETO: El contenido del acto tiene que ser lícito, adecuado al
ordenamiento jurídico, determinado o determinable y posible.
C. REQUISITOS FORMALES
– PROCEDIMIENTO: El acto debe producirse conforme al procedimiento legalmente

establecido
– FORMA DE MANIFESTACIÓN:
▪ La regla general es que la forma de manifestación del acto sea la escrita
(art. 36 LPAC)
▪ Como excepción hay actos que se manifiestan de forma oral (orden de
disolución de una manifestación o de un agente de tráfico) pero el art.
36 LPAC exige que haya constancia escrita.
▪ Por otro lado, también cabe la posibilidad de refundición de actos con
idéntico objeto.
Art. 36.3 LPAC. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la
misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán
refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que
especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos
del acto para cada interesado.
– MOTIVACIÓN: La motivación es un elemento muy importante porque supone hacer

públicas las razones de hecho y de derecho en que se apoyan los actos administrativos
para mostrar la conexión de acto con la legalidad vigente.
¿Qué es motivar? Fijar los hechos de que se parte para incluirlos en una norma jurídica.
El artículo 35 LPAC señala los ACTOS QUE SE TIENEN QUE MOTIVAR, que coinciden con
aquellos actos que afectan a derechos o intereses particulares:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones

o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje
y los que declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o

del dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta,

así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de

plazos y de realización de actuaciones complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad

material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador,

así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como

los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
3. LAS CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

Antes de entrar a clasificar los actos administrativos, hay dos tipos de actos jurídicos que parecen
actos administrativos sin serlo realmente:
– Actos administrativos de otros poderes públicos: son actos a efectos de control de la

Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como son los actos materialmente
administrativos (Contratos de las Cortes, TC…)
– Actos políticos: El fundamento de estos actos que proceden del Gobierno es su carácter
bifronte.
CLASIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

o Actos administrativos resolutorios y actos administrativos de trámite
o Actos administrativos reglados y actos administrativos discrecionales
o Actos administrativos que agotan o no agotan la vía administrativa
o Actos administrativos firmes
o Actos administrativos declarativos de derechos y actos administrativos de gravamen
o Actos administrativos expresos y actos administrativos presuntos
A. Actos administrativos resolutorios y actos administrativos de trámite
Antes de la aprobación de un acto administrativo (por ejemplo, una sanción), la AP dicta
una serie de actos administrativos sucesivos y de trámite para llegar a la resolución final
(ej. Acto que da trámite de audiencia al particular)
La DIFERENCIA entre los dos es la capacidad de impugnación. La regla general es que

solo son impugnables los resolutorios, pero el 112 LPAC establece excepciones a esta
regla y permite recurrir algunos actos de trámite (especialmente, cualificados):
1. Los que decidan el fondo del asunto

2. Hacen imposible su continuación
3. Causan indefensión
4. Producen perjuicios irreparables
B. Actos administrativos reglados y actos administrativos discrecionales
Los actos REGLADOS son aquellos que proceden del ejercicio de potestades regladas en
las que no hay margen de apreciación para la AP.
Los actos DISCRECIONALES son aquellos que proceden del ejercicio de potestades
discrecionales en las que hay margen de apreciación para la AP para elegir entre distintas
opciones, no siendo posible el control por los Juzgados y Tribunales del núcleo duro de
la decisión.
C. Actos administrativos que agotan la vía administrativa o no agotan la vía administrativa
Los actos agotan la vía administrativa cuando no admiten recurso administrativo, salvo
el potestativo de reposición.
Los actos que ponen fin a la vía administrativa vienen determinados legalmente. El
artículo 114 LPAC señala que ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.

Artículo 112.2 LPAC. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o
ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo
justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación,
mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a
instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente
Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los
procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo
para el interesado.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá
suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos
representativos electos establecidos por la Ley.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior

jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de

finalizadores del procedimiento.
e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad
patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que
derive.
f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia

sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4.
g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición

legal o reglamentaria así lo establezca.
D. Actos administrativos firmes
Son manifestaciones judicialmente indiscutibles de la voluntad u órgano administrativo

por haber pasado el plazo de impugnación
E. Actos administrativos declarativos de derechos y actos administrativos de gravamen
Son declarativos o de gravamen según amplíen o no la esfera jurídica de particulares.

Los declarativos de derechos son fáciles de dictar y difíciles de derogar; y los actos de
gravamen son difíciles de dictar y fáciles de derogar.
F. Actos administrativos expresos y actos administrativos presuntos
REMISIÓN A LA PREGUNTA SIGUIENTE 


4. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS PRESUNTOS: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
El silencio administrativo es la técnica que permite controlar la no actuación expresa de la
Administración. De no existir esta técnica la Administración podría escaparse de los controles
jurídicos no resolviendo.
El ordenamiento jurídico sustituye la voluntad de la AP estableciendo efectos positivos (silencio

positivo) o negativos (silencio negativo) al “no actuar” administrativo, y permite al particular
entender estimada o no su pretensión y puede así recurrirla tanto el vía administrativa como
contenciosa-administrativa
A) OBLIGACIÓN DE RESOLVER
El presupuesto del silencio es la OBLIGACIÓN DE RESOLVER. La AP está obligada a dictar

resolución expresa de todo procedimiento y a notificarla (salvo en los casos de terminación
convencional y en los que solo se exija comunicación previa o declaración responsable.
PLAZO PARA RESOLVER
El plazo para resolver (que incluye la notificación) se determina en cada regulación sectorial,
con el límite máximo de 6 meses, salvo que se establezca un plazo superior por ley o por el
Derecho Comunitario.
La Ley establece también un plazo residual de 3 meses para cuando la norma concreta no
establezca un plazo de resolución (art. 21.3 LPAC).
El art. 22 LPAC contempla SUPUESTOS EN LOS QUE SE SUSPENDE EL PLAZO OBLIGATORIO de

resolución:
– Subsanación de deficiencias y aportación de documentos

– Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la
Unión Europea
– Procedimiento no finalizado en la UE
– Cuando se soliciten informes preceptivos
– Cuando deban realizarse pruebas técnicas
– Cuando se inicien negociaciones para una finalización convencional
– Cuando para la resolución sea imprescindible un previo pronunciamiento judicial
El art. 21.5 LPAC establece que en casos de procedimientos administrativos con un gran número
de solicitudes se pueden habilitar más medios o ampliar el plazo (solo excepcionalmente). La
nueva LPAC ha reforzado la garantía de los particulares del conocimiento del plazo de resolución,
y obliga a las AAPP a publicar y mantener actualizadas sus páginas web, incluyendo los plazos
máximos de duración del proceso y los efectos que produce el silencio.
B) SENTIDO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
Tenemos que diferenciar dos supuestos:
a. Procedimientos iniciados a instancia del interesado (art. 24 LPAC)

b. Procedimientos iniciados de oficio. Realmente caducidad (art. 25 LPAC). Carácter de
mera ficción jurídica.
a. PROCEDIMIENTOS INICIADOS A INSTANCIA DEL INTERESADO
SILENCIO NEGATIVO: Cuando el ordenamiento prevé este efecto implica la desestimación y

posibilita al interesado recurrir en vía administrativa o contencioso-administrativa
SILENCIO POSITIVO: Se trata de un auténtico acto administrativo declarativo de derechos. En el

caso de que hubiese una resolución posterior. El acto presunto produce efectos desde que pasa
el plazo para resolver, no haciendo falta ningún tipo de denuncia de demora. Por último, solo se
evitan los efectos del silencio positivo mediante la técnica de revisión de oficio.
La REGLA GENERAL es la del silencio positivo, salvo que una norma con rango de ley o el Derecho
comunitario establezca lo contrario, o que nos encontremos con una de las EXCEPCIONES DEL
ARTÍCULO 24.1 LPAC:
– Ejercicio del derecho de petición (a los que se refiere el art. 29 CE)
– Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante
o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el
ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos
de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas
– Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.
En este caso existe una excepción: el silencio administrativo del recurso de alzada
interpuesto ante un silencio administrativo posterior, se considerará positivo.
b. PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO
Realmente estamos ante un supuesto de CADUCIDAD (previsto en el art. 95 LPAC).
El artículo 25 LPAC regula DOS CASOS:
a. Silencio que pueda producir el reconocimiento o constitución de derechos u otras

situaciones jurídicas individualizadas (por ej. subvenciones). En este caso el silencio
tiene un efecto desestimatorio y abre la vía impugnatoria.
b. Silencio en casos en que la AP ejercita la potestad sancionadora u otros efectos

negativos o de gravamen. En este caso se produce caducidad del procedimiento sin
necesidad de solicitud ni declaración expresa.
5. LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO: NOTIFICACION Y PUBLICACIÓN
A. INTRODUCCIÓN
Uno de los mayores privilegios de la AP, y que define su posición en la relación jurídico-
administrativa, es el principio o privilegio de la autotutela administrativa que supone que los
actos administrativos se presumen válidos y producen efectos desde que se dictan (art. 39
LPAC). También se demora su eficacia si esta se somete a notificación o publicación o si esta
eficacia está condicionada a aprobación superior. Igualmente los actos administrativos
sancionadores solo son ejecutivos cuando se agote la vía administrativa.
B. IRRETROACTIVIDAD
o REGLA GENERAL: Es la irretroactividad de los actos administrativos, es decir, la

producción de efectos desde su aprobación y hacia el futuro, nunca hacia el pasado.
o EXCEPCIONES del art. 39.3 LPAC
1. Si se dictan en sustitución de actos anulados
2. Si se producen efectos favorables al interesado, siempre que:
a. El supuesto de hecho existiera en el momento al que se retrotrae la

eficacia
b. Que no se lesionen derechos o intereses legítimos
C. NOTIFICACIÓN
DEFINICIÓN Es la comunicación singular a persona determinada. Es la técnica más solemne

y formalizada de comunicación, ya que incluye actuación por la que el agente
público acredita haber entregado a una persona copia del acto.
NATURALEZA o Puede afirmarse que es un atributo o requisito del acto y que no tiene
JURÍDICA entidad propia para alegarse independiente de los efectos del fondo del
acto.
o Un acto notificado defectuosamente no puede aplicarse porque es
INEFICAZ, salvo que el destinatario del acto interponga el recurso
procedente o que el destinatario realice actuaciones de las que se deduzca
que conoce el contenido y alcance de la resolución o acto
ACTOS QUE o Es obligatorio notificar, con carácter general, los actos que afecten a
DEBEN derechos e intereses.
NOTIFICARSE o No existe la obligación de notificar los actos de trámite o internos, salvo
los que estén especialmente cualificados (Por ejemplo: requerimiento de
subsanación y mejora de la solicitud; lugar, fecha y hora de la práctica de la
prueba.)
PLAZO DE Para saber el plazo habrá que estar a lo que establezca la norma del
NOTIFICACIÓN procedimiento para la resolución y notificación (art. 21 LPAC). Se cursará en
10 días desde que el acto se haya dictado (meros efectos internos, lo
importante es resolver y notificar al particular)
CONTENIDO DE
LA NOTIFICACIÓN La notificación debe incluir:
– Texto íntegro de la resolución
– Indicación de si es o no definitivo en vía administrativa
– Recursos que proceden
– Órgano ante el que presentarlo y el plazo
Si contiene el texto íntegro pero le falta alguno de los otros contenidos, el acto
tendrá efecto desde que el interesado realice actuaciones que supongan el
conocimiento y alcance de la notificación, interponga recurso o desde que se
intentó la notificación.
Las notificaciones son válidas desde que se tiene constancia de su envío o puesta
a disposición de la recepción, fecha y hora, del contenido íntegro y de la
identidad del remitente y destinatario.
PRÁCTICA Y LUGAR DE LA NOTIFICACIÓN
El art. 41 LPAC establece que las notificaciones se practicarán preferentemente por medios
electrónicos y cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. Pero las AAPP
pueden notificar por medios no electrónicos en los siguientes supuestos:
a. Cuando la notificación se realiza por la comparecencia espontánea del interesado o su

representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la
comunicación o notificación personal
b. Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario que
la notificación se practique por entrega directa de un empleado público de la AP.
En ningún caso se realizaran los medios electrónicos las siguientes notificaciones (art. 41.2
LPAC):
a. Aquellas donde el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no se puedan

convertir en formato electrónico
b. Las que contengan medios de pago a favor de los obligados (ej: cheques)
En los PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO, la notificación se practica

por el medio señalado por el propio interesado, salvo que sea un sujeto obligado a relacionarse
electrónicamente con la AP.
En los PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO, las AAPP podrán consultar las bases de datos
del Instituto Nacional de Estadística a efectos de localizar el domicilio del interesado recogido
en el Padrón Municipal.
➢ Si el interesado o su representante rechaza la notificación, se hará constar en el

expediente, especificando las circunstancias del intento de notificación y el medio, dado
por efectuado el trámite y se sigue el procedimiento.
➢ Independientemente de que la notificación se realice en papel o por medios

telemáticos, las AAPP enviaran un aviso al dispositivo electrónico y/o dirección de correo
del interesado, informándole de que hay una notificación. La falta de este aviso no
impide que la notificación sea considerada válida.
➢ Si el interesado es notificado por diferentes cauces, se tomará como fecha de

notificación la que se hubiera producido en primer lugar (Ej: notificación en papel que
también se notifica por vía telemática)
La LPAC establece un RÉGIMEN DIFERENCIADO para las notificaciones en papel y para las
notificaciones por medios electrónicos:
o NOTIFICACIONES EN PAPEL: Deben ser puestas a disposición del interesado también en

la Sede electrónica de la AP u órgano actuante. En definitiva, se ofrece la posibilidad de
que se realice la notificación por medios electrónicos y que si accede a la notificación
electrónica también se le ofrece que siga esta modalidad en el resto de notificaciones
pendientes.
Respecto al régimen general de la notificación por escrito el art. 42.2 LPAC
señala unas reglas:
– En caso de ausencia del interesado en su domicilio podrá hacerse cargo
de la notificación una persona mayor de 14 años que se encuentre en
el domicilio y haga constar su identidad
– Si nadie se hace cargo de la notificación, se hará constar en el
expediente junto al día y hora. Se volverá a intentar la notificación una
sola vez en hora distinta dentro de los 3 días siguientes: se dejará un
margen de al menos 3 horas desde la hora del primer intento a la hora
del segundo intento.
– Si el segundo intento no da resultado se procede a notificar mediante
anuncio publicado en un boletín oficial (art. 44).
– El medio más habitual de notificación es mediante correo certificado
con acuse de recibo (RD 1829/1999)
o NOTIFICACIONES POR MEDIOS ELECTRÓNICOS:

– La notificación se practica por la comparecencia en la Sede electrónica
de la Administración u organismo o por correo electrónico (o ambos). A
estos efectos se considera “comparecencia” el acceso por el interesado
o su representante debidamente identificado al contenido de la
notificación
– La notificación se entenderá practicada en el momento en que se
acceda a su contenido. Si la notificación por medio electrónico es
obligatoria o ha sido elegida por el interesado, se entenderá rechazada
cuando hayan transcurrido 10 días naturales sin que se acceda a su
contenido.
NOTIFICACIÓN INFRUCTUOSA
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de
notificación o no se hubiera podido practicar la notificación, se hará por medio de un
anuncio en el Boletín Oficial del Estado (art. 44).
Facultativamente y con carácter previo, las diferentes AAPP podrán publicar un anuncio
en el Boletín Oficial de la CCAA o Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento o
del Consulado de la Embajada correspondiente.
El art. 46 LPAC establece que si el órgano competente así lo apreciase, se limitará a

publicar en el Boletín Oficial correspondiente una mera indicación del contenido del acto
y el lugar donde los interesados deban personarse, en el plazo establecido (para poder
conocer así el contenido íntegro del acto)
D. PUBLICACIÓN
La publicación es también una forma de comunicación de los actos administrativos. Pero a

diferencia de la notificación, esta no deja constancia de su recepción por sus destinatarios.
Los actos serán objeto de publicación cuando así lo determinen las normas reguladoras de cada
procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano
competente (art. 45 LPAC)
Siempre son objeto de publicación y no de notificación los siguientes actos:
1. Los actos del art. 44 para supuestos de notificación infructuosa:
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de

notificación o no se hubiera podido practicar la notificación, se hará por medio de un
anuncio en el Boletín Oficial del Estado
2. Actos cuyo destinatario es una pluralidad indeterminada de personas o si se estima que

la notificación a uno solo no es suficiente para garantizar la notificación a todos, siendo
adicional a la notificación individualizada.
3. Actos integrantes en procedimientos selectivos o competitivos de cualquier clase. En
este caso la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se
efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en
lugares distintos.
El contenido de la publicación tiene que ser el mismo que el de la notificación y tendrá lugar en
el diario oficial que corresponda.
E) LA SUSPENSION DE LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La REGLA GENERAL es que los actos administrativos son ejecutivos y que su eficacia no se
suspende aunque se impugnen.
Como EXCEPCIÓN, el art. 98 LPAC enumera los supuestos donde no rige esta regla general:
a. Si se otorga la suspensión de la ejecución del acto

b. Se trata de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora donde
quepa algún recurso en vía administrativa
c. Una disposición establezca lo contrario
d. Se necesite aprobación o autorización superior
Por tanto, la suspensión de la eficacia de un acto es una medida provisional y cautelar que tiene
como objetivo asegurar la integridad del objeto litigioso cuando la ejecución pudiera causar
daños o perjuicios de difícil o imposible reparación.
En vía administrativa se declarará la suspensión por la AP:
– cuando el perjuicio que soportaría el particular merece mayor protección que el

perjuicio que soportaría el interés público
– o cuando la impugnación del acto se fundamenta en alguna de las causas de
nulidad de pleno derecho del art. 47.1 (siempre que esa fundamentación tenga
serios indicios de verisimilitud, según afirma la jurisprudencia del TS)
Normalmente, la suspensión de la eficacia de un acto tiene lugar en vía de recurso

administrativo, revisión de oficio o en vía de recurso contencioso administrativo (remisión)
El art. 117.3 establece una importante regla sobre el silencio positivo: la ejecución del acto
impugnado se entiende suspendida si transcurridos 30 días desde la solicitud de suspensión en
el registro electrónico del órgano encargado de resolver, este no ha dictado resolución expresa.
Es muy habitual que cuando se acuerda la suspensión se interpongan medidas cautelares para
asegurar la protección de interés público o de terceros y también para asegurar la eficacia de la
resolución o acto impugnado; también es normal la necesidad de prestar caución para
responder de los daños de la suspensión. Cabe además que los efectos de la suspensión se
extiendan a la jurisdicción contencioso-administrativa cuando hay medidas cautelares y el
particular lo solicita.
6. LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La ejecución forzosa o ejecutoriedad es el principio o institución que permite llevar a la
aplicación práctica y efectiva la declaración que contiene un acto administrativo
La ejecución forzosa solo es predicable de los actos que contengan una obligación de hacer o
constituyan y gravamen o disminución de derechos para los particulares.
El FUNDAMENTO de la ejecución forzosa es un acto administrativo que establece la obligación

de cumplir con el mandato de otro acto administrativo anterior que se ha incumplido.
REQUISITOS (art. 97 LPAC)
1. Se tiene que notificar al particular el incumplimiento y que el acto se va a ejecutar de

oficio
2. El particular tendrá una última oportunidad de cumplir voluntariamente con la
obligación del acto.
LÍMITES de la ejecución forzosa
1. La ejecución no puede imponer obligaciones nuevas

2. Se limitará a cumplir lo que el acto ordenaba
3. No requiere firmeza del acto, salvo suspensión, incluso si hay un recurso contencioso-
administrativo
4. Puede requerir excepcionalmente el auxilio o autorización judicial.
El art. 98.2 LPAC señala los mecanismos aptos para que los interesados cumplan con las
obligaciones de carácter pecuniario frente a la Hacienda Público:
– Tarjeta de crédito y débito

– Transferencia bancaria
– Domiciliación bancaria
– Los demás mecanismos autorizados por el órgano competente
MEDIOS PARA EJECUCION FORZOSA (art. 100 LPAC)

o Apremio sobre el Patrimonio
o Ejecución subsidiaria
o Multa coercitiva
o Compulsión sobre las personas
o Desahucio (no contemplado en la LPAC)
Si caben varios de los mecanismos previstos, la AP deberá elegir aquel menos restrictivo de la
libertad.
Apremio sobre el patrimonio
El apremio sobre el patrimonio es el medio más frecuente utilizado por la AP. Para su uso, se
necesita que la obligación contemple una deuda expresada en una cantidad líquida y el deudor
se resista al pago.
Regulación:
• Artículo 101 LPAC

• Ley 58/2003, General Tributaria
• RD 939/2005, General de Recaudación
A. Ejecución subsidiaria
La ejecución subsidiaria supone la realización del contenido del acto por una persona distinta al
destinatario del mismo (art. 102 LPAC).
Los REQUISITOS para que se lleve a cabo son:
– Sean actos no personalísimos que puedan realizarse por terceros

– La AP puede realizar por sí misma la ejecución o encargarla a un tercero corriendo con
los gastos y daños y perjuicios
– El importe de esos gastos se exigirá conforme el apremio sobre el patrimonio
– Esas cantidades se pueden exigir como medida cautelar sin perjuicio de la liquidación
definitiva. En definitiva, la ejecución subsidiaria se transforma en apremio sobre el
patrimonio
B. Multa coercitiva
La multa coercitiva pretende acabar con la resistencia en el cumplimiento que opone el
particular mediante multas sucesivas, sin carácter retributivo. Son compatibles con las sanciones
administrativas.
Es una obligación nueva y diferente y debe tener cobertura legal (STS de 26 de junio de 1998)
Los supuestos en los que procede este medio son:
1. Actos personalísimos donde no procede la compulsión o siendo posible no se considere

adecuada
2. Actos cuya ejecución se pueda encargar a otra persona
Al final también se remite al procedimiento de apremio
C. Compulsión sobre las personas
Es el medio de ejecución más radical. Supone emplear la fuerza sobre las personas eliminando
la libertad de estas (art. 105 LPAC).
Solo cabe si no es posible el cumplimiento del acto administrativo por otro medio (en
obligaciones negativas de no hacer o soportar algo)
REQUISITOS
1. Ley que lo autorice

2. Se haga con respeto a la dignidad de las personas y derechos de la CE
3. Haya un previo acto formal y personal de intimación
D. Desahucio
Es una variedad de compulsión directa que consiste en el lanzamiento por los Agentes de la AP
de quienes ocupan sin título suficiente los bienes de dominio público o desalojo de expropiados
o desalojo de viviendas de protección oficial.
Relacionado con esto, el art. 105 LPAC prohíbe la admisión a trámite de acciones posesorias
contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia
y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.
7. LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO: NULIDAD Y ANULABILIDAD

Un acto administrativo se presume válido y produce efectos desde que se dicta, salvo que se
disponga otra cosa o se declare su disconformidad a derecho ya sea por un acto posterior o por
una sentencia judicial.
Así, los vicios o defectos MÁS GRAVES determinan su desaparición o inexistencia (nulidad de
pleno derecho). Los vicios o defectos MENOS GRAVES (anulabilidad) pueden subsanarse con
actuaciones de la AP o con el simple paso del tiempo.
A) NULIDAD DE PLENO DERECHO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
La nulidad de pleno derecho corresponde a los vicios más graves, los que afectan al orden
público.
El art.47 LPAC establece un listado de vicios de nulidad de pleno derecho, al ser los más graves
solo pueden ser reconocidos por ley:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (Art.
14 a 30 CE).
No es necesario que lesione el contenido esencial para ser un vicio de nulidad.

Por ejemplo: actos con un trato desigual o discriminatorio; que impidan el ejercicio del
derecho de reunión…)
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio
c) Los que tengan un contenido imposible
Tradicionalmente nos encontramos con una imposibilidad física o material. A

partir de la STS 27 de marzo de 2003, por contenido imposible se entiende, por
ejemplo, la notificación de un mismo acto por dos órganos diferentes.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
Su declaración corresponde al juez penal

Por ejemplo: sanción impuesta en base a pruebas documentales falsificadas
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición.
¿Qué se entiende por esenciales? Parece que condiciones del sujeto u objeto
sobre el que recaiga la actividad
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.
A. NULIDAD DE PLENO DERECHO DE DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL
El art. 47.2 LPAC establece que serán nulas de pleno derecho las disposiciones de carácter
general si:
a. Vulneran la CE, las leyes u otras disposiciones de rango superior

b. Las que regulen materias reservadas a la ley
c. Las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales
B. ANULABILIDAD
La teoría de la anulabilidad en D. administrativo está configurada a favor del afectado por el vicio
que se trate, ya que si él no lo impugna el tiempo lo sanará (Cabe su convalidación).
Se considera vicio de anulabilidad cualquier infracción del ordenamiento jurídico que no sea lo
incluido en el art. 47 LPAC o la desviación de poder.
REQUISITOS para que sea anulable un acto
1. El acto carece de requisitos formales e indispensables para alcanzar su fin

2. Da lugar a indefensión de los interesados
3. Se trata de una actuación fuera de plazo, solo si así lo impone la naturaleza del término
o plazo
D) PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los artículos 49 a 52 LPAC recogen una serie de técnicas que tienen como denominador común
el principio de conservación de los actos administrativos: convalidación, incomunicación de
validez y conversión.
a) convalidación (art. 52)
La AP puede convalidar los actos anulables subsanando los vicios que tengan y con efectos desde
su fecha (salvo lo previsto en el art. 39.3 sobre irretroactividad) conforme a las siguientes
REGLAS:
a. Si se trata de un vicio de incompetencia que no determine su nulidad, el órgano superior

jerárquico es el que tiene la competencia para convalidar
b. Si el vicio consiste en una falta de autorización, se convalidará al dictarlo el órgano
competente
b) incomunicación de validez (art. 49)
La nulidad o anulabilidad de un acto no lleva a la del resto de actos del procedimiento que sean
independientes.
La nulidad de parte de un acto no conlleva la del resto, salvo que sea de tal importancia que sin
ella no se hubiera dictado.
b) conversión (art. 50)
Los actos nulos o anulables que contengan los elementos constitutivos de otro distinto
producirán los efectos de este.
LECCIÓN 8. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
INTRODUCCIÓN
La AP está obligada a seguir un cauce determinado para que sus resoluciones sean ajustadas a
Derecho. Este cauce o procedimiento se relaciona con dos ideas o principios:
– La eficacia administrativa (art. 103 CE y art. 3.1 h) de la Ley 40/2015
– Y la garantía de los administrados (art. 105. c) CE)
Para cumplir con el mandato constitucional de satisfacer el interés general, la AP tiene un

conjunto de potestades públicas y prerrogativas que no tienen los particulares. Para equilibrar
la situación privilegiada se establece que la voluntad de la AP debe estar restringida por un
procedimiento que marca la forma de elaborar sus decisiones, y el incumplimiento del
procedimiento puede dar lugar a anulabilidad o nulidad del acto administrativo.
1. CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Diferencia proceso judicial/procedimiento administrativo
Como punto de partida hay que distinguir el procedimiento administrativo del proceso judicial:
GIANINI afirmó que el proceso judicial tiene una complejidad formal elevada debido al órgano
donde se desarrolla, además el juez está en posesión de la imparcialidad e independencia
respecto de las partes. En cambio, el procedimiento administrativo tiene menos solemnidad y
menos rigor preclusivo desarrollándose ante una autoridad que es juez y parte a la vez.
En definitiva, en el procedimiento administrativo prima el principio de antiformalismo que

inspira una institución basada en el principio de economía procesal, según este principio se debe
evitar los trámites innecesarios que sean repetitivos y dilatorios.
En este sentido, adquieren un gran protagonismo las nuevas tecnologías que son
reconocidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas (LPAC), la cual regula un procedimiento
telemático desarrollado por una Administración Electrónica que implica un
funcionamiento del sector público con sede electrónica, un portal de internet, sistemas
de identificación, actuaciones y firmas automatizadas, intercambios electrónicos,
interoperabilidad y archivo electrónico de documentos (art. 38 a 46 LRJSP)
-CONCEPTO
El procedimiento administrativo común es el conjunto de reglas generales o cauce formal de la
serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin,
constituyendo el entorno jurídico de los actos administrativos, no siendo parte de su contenido
los “procedimientos administrativos especiales” que se rigen por su ley especial y
supletoriamente por la LPAC.
*materia tributaria, aduanera, seguridad social y desempleo, tráfico, seguridad vial, extranjería… etc
-Las FUNCIONES del procedimiento administrativo son:
a. El acierto de la decisión pues el procedimiento proporciona un cauce ordenado para

decidir y racionalizar la función administrativa
b. La función de garantía de los derechos e intereses de los ciudadanos que puedan verse
afectados por la resolución de la Administración
c. Constituyen un medio para la participación de los ciudadanos, a través de las funciones

administrativas de colaboración entre la AP y la sociedad, y por consiguiente mayor
transparencia.
2.ANÁLISIS HISTÓRICO Y LEGISLACIÓN VIGENTE EN LA REGULACION DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
ANÁLISIS HISTÓRICO
Como ANTECEDENTES la LPAC se cita:
o LEY DE BASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, de 19 de octubre de 1889,

donde se regulaban algunos principios y reglas básicas del procedimiento, aunque las
amplia facultad reglamentaria de los Departamentos ministeriales hicieron fracasar el
uniformismo que pretendía esta ley.
o Después, se promulgó la LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO de 1958, que

estableció un régimen jurídico unitario de los actos administrativos, del silencio
administrativo, de la revisión de oficio de actos en vía administrativa y los recursos
administrativos. También incluía unos principios generales de actuación que se
manifestaban en un procedimiento tipo, ordinario.
o Ya con la CONSTITUCIÓN DE 1978, en el art. 149.1.18ª se reserva el procedimiento como

competencia exclusiva del Estado, con la posibilidad del desarrollo legislativo de las
Comunidades Autónomas.
o Bajo la cobertura constitucional nace la LRJPAC, que es más que una ley de
procedimiento administrativo pues incluye además:
TÍTULO I. Relaciones de las Administraciones Públicas
TÍTULO II. Régimen general de la competencia administrativa
TÍTULO IV. Los derechos de los ciudadanos ante la Administración
TÍTULO IX. La potestad sancionadora
TÍTULO X. Responsabilidad patrimonial de la Administración.
Pero el tiempo de la LRJPAC se ha agotado por varias razones:
1. Por el desarrollo de las tecnologías que han venido a afectar la forma y el

contenido de las relaciones de las Administraciones con los ciudadanos y
empresas
2. Por la dispersión normativa y la superposición de distintos regímenes jurídicos

que no siempre eran coherentes entre sí
LEGISLACIÓN VIGENTE
Actualmente, el marco jurídico se asienta en dos nuevas leyes que constituyen el pilar del
Derecho administrativo y que entraron en vigor el 2 de octubre de 2016:
o Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (LPAC)
o Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP)
Centrándonos en el procedimiento administrativo, la LPAC cuenta con 133 artículos y se

estructura de la siguiente manera:
TÍTULO PRELIMINAR. Se aborda el ámbito objetivo y subjetivo de la ley
TÍTULO I. De los interesados en el procedimiento
TÍTULO II. De la actividad de las Administraciones Públicas (contiene como novedad los
sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con las AAPP y el deber de la AP de
contar con un registro electrónico)
TÍTULO III. De los actos administrativos
TÍTULO IV. De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, que tiene
como principal novedad que los anteriores procedimientos especiales de potestad
sancionadora u responsabilidad patrimonial se integran dentro del nuevo
procedimiento común.
TÍTULO V. Revisión de los actos en vía administrativa, que mantiene las mismas que la
anterior ley salvo que desaparecen las reclamaciones previas a la vía civil y laboral
TÍTULO VI. Sobre la iniciativa legislativa y potestad normativa de las Administraciones

Públicas.
3. PRINCIPIOS DE DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo se sienta en unos principios consolidados que son consecuencia

del carácter general que la CE establece para el funcionamiento de las AAPP (principalmente, en
el art. 103 CE). (Y que son el reflejo que la LPAC recoge como derechos de las personas en sus
relaciones con la AP en el artículo 13 y 53 como derechos del interesado en el procedimiento
administrativo.
De estos principios podemos destacar:
1. PRINCIPIO DE UNIDAD: Se puede apreciar en la regulación de las diferentes fases del

procedimiento, y que se refuerza con la integración de especialidades del procedimiento
administrativo común (ej: procedimiento sobre potestad sancionadora; procedimiento de
responsabilidad patrimonial…)
2. PRINCIPIO DE OFICIALIDAD O IMPULSO DE OFICIO: Sin perjuicio de que los interesados

puedan realizar actuaciones propias y proponer la práctica de los trámites necesarios, el
procedimiento se impulsará de oficio sometido al principio de celeridad y a través de medios
electrónicos y respetando los principios de transparencia y publicidad (art. 71 LPAC).
Además, se adoptarán los actos de instrucción necesarios que estime el órgano competente
(art. 75 LPAC)
3. PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD, IGUALDAD Y CONTRADICCION DE LOS INTERESADOS:

Regulados en el art. 53.2 e) y 75.4 LPAC. En concreto, el principio de contradicción es distinto
que en el proceso civil por:
a. Las partes intervinientes deben estar en “igualdad de armas”, pero en el

procedimiento administrativo no se produce una confrontación entre derechos
e intereses equiparables, sino que la confrontación se da entre los intereses
generales que tutela la AP y el interés particular que de ningún modo pueden
considerarse equivalentes.
b. Este principio va más allá del trámite de audiencia y de formular alegaciones,

pues faculta la intervención de los interesados a oponerse u objetar cualquier
actuación o juicio de la AP o de otras partes
4. PRINCIPIO DE CONGRUENCIA(art. 88.2 LPAC): Significa que las AAPP cuando adoptan sus
decisiones han de presentar una adecuada correspondencia entre los hechos, las
pretensiones de los interesados y la resolución final, sin que puedan agravar la situación
inicial del interesado (reformatio in peius)
5. PRINCIPIO DE PROTECCION DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA: Se obliga a las AAPP a respetar

en sus relaciones con los ciudadanos, las decisiones administrativas que han servido de base
para determinadas acciones por parte de los ciudadanos. De este modo, si los intereses
públicos obligan a dar un cambio brusco, se debe indemnizar a los administrados porque la
AP no puede actuar arbitrariamente y porque quien suscita la confianza legítima es
responsable. (art. 3.1 e) LRJSP)
6. PRINCIPIO DE COOPERACIÓN: Es más intenso debido al intercambio electrónico de datos.

Para ofrecer un servicio efectivo, simplicidad en el procedimiento, claridad y proximidad, así
como racionalización y agilidad en los procedimientos, es necesaria una cooperación
interadministrativa que se base en convenios(art. 44.3 LRJSP)
7. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE LAS AAPP Y DEL PERSONAL A SU SERVICIO: Los

titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio que tengan a su cargo la
resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos de la tramitación del
procedimiento (art. 20.1 LPAC). Esta responsabilidad se materializa en el régimen
disciplinario del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), que es común para los
funcionarios públicos y personal laboral.
Estos no son los únicos principios aunque sí los más importantes. Además, el establecimiento de
las nuevas tecnologías (TIC) ha provocado que en las relaciones con los ciudadanos aparezcan
otras garantías adicionales:
– Principio de igualdad: impide que el uso de los medios electrónicos provoque

restricciones o discriminaciones
– Principio de accesibilidad a la información y servicios: Debe permitir que se obtengan

de manera segura y comprensible, garantizando la accesibilidad universal y el diseño
para para todos los soportes, canales y entornos
– Principio de seguridad: Se exige el mismo nivel de garantías para el ciudadano en la

implantación de los medios electrónicos
– Principio de responsabilidad y calidad en la veracidad y autenticidad de las

informaciones y servicios ofrecidos por medios electrónicos
– Principio de neutralidad ideológica y de adaptabilidad: Debe garantizarse la

independencia de los ciudadanos en la elección de las alternativas tecnológicas
4. EL TITULAR DE LA COMPETENCIA. LA ABSTENCION Y LA RECUSACIÓN
Los protagonistas en el procedimiento son dos: por una parte, siempre será un órgano de la AP o una
Corporación de Derecho Público, Colegios profesionales y demás entidades de derecho privado que
ejerzan potestades administrativas (art. 2 LPAC). Por otra parte, están los sujetos pasivos o afectados por
el procedimiento, que pueden ser particulares u otras AAPP.
El procedimiento administrativo debe contar con un responsable del mismo que puede ser un
solo órgano, al que corresponde tramitar y resolver; o también pueden ser varios los órganos
(por ejemplo, en el procedimiento sancionador donde hay fase instructora y sancionadora).
El art. 20.1 LPAC no atribuye esas responsabilidades a un solo funcionario, si no que considera
que serán responsables de la tramitación el plural de “los titulares de las unidades
administrativas y el personal al servicio de las AAPP que tuviesen a su cargo la resolución o
despacho de asuntos.”
Para facilitar la transparencia:
– Los interesados tienen derecho a identificar a las autoridades y al personal de las AAPP
que sean responsables del procedimiento
– Los responsables deben remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el
ejercicio de derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos.
– Además tienen la obligación de dictar resolución expresa en plazo. Así el personal y los
titulares son directamente responsables del cumplimiento legal de dictar en plazo la
resolución, e incurren en responsabilidad disciplinaria si incumplen (art. 21.6 LPAC)
La imparcialidad de las AP, autoridades y empleados a su cargo lleva implícita unos MOTIVOS
DE ABSTENCIÓN (art. 23 LRSP): ES VOLUNTARIA
a. Tener interés personal en el asunto
b. Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco

de consanguinidad dentro del cuarto grado o afinidad hasta el segundo grado,
con alguna de las partes
c. Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las partes
d. Haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento
e. Tener relación de servicio con personas interesadas en el asunto
En estos casos el afectado debe comunicarlo a su superior, quien resolverá la cuestión;

de la misma forma, los órganos superiores al afectado pueden ordenarle que se
abstenga de toda intervención (art. 23.2 LRJSP)
No abstenerse da lugar a responsabilidades, que serán para el funcionario o su superior
(art. 23.5 LRJSP). Aunque la intervención de estas personas no implica la invalidez de los
actos cuando su participación sea tan irrelevante que no influya en la decisión.
Si el afectado no se abstiene, algún interesado puede promover su RECUSACIÓN: puede

paralizar el procedimiento.
– La recusación puede plantearse en cualquier momento de la tramitación
– Debe tramitarse por escrito indicando la causa en la que se fundamenta, y se suspende

la tramitación al ser una cuestión incidental de las previstas en la ley (art. 74 LPAC). Al
día siguiente el recusado manifestara si concurre o no la causa alegada: si admite la
causa el superior jerárquico ordena su sustitución. Si niega la causa, el superior resolverá
en el plazo de 3 días.
– Al ser un acto de trámite no da lugar a recurso alguno, aunque el interesado al final del
procedimiento podrá alegar la causa como vicio del procedimiento si impugna el acto
definitivo que lo resuelva (art. 24.5 LRJSP)
Por otro lado, puede haber más causas de abstención y recusación, pues se pueden establecer
normas de incompatibilidades, incluso en la legislación sectorial, que afecte a miembros del
Gobierno, altos cargos de la Administración…etc
5. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y

REPRESENTACIÓN
El artículo 4 LPAC define las situaciones que otorgan la condición de interesado en el

procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales

o colectivos. (art. 4.1 LPAC)
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisión que en el mismo se adopte. (art. 4.1 LPAC)
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar

afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído
resolución definitiva. (art. 4.1 LPAC)
d) Igualmente pueden ser interesados las asociaciones y organizaciones representativas

de intereses legítimos colectivos (art. 4.2 LPAC)
e) Quienes sucedan en la condición de interesado como consecuencia de alguna relación

jurídica transmisible (art. 4.3 LPAC)
Los interesados con capacidad de obrar puede COMPARECER y ACTUAR por sí mismos o a través
de un representante: debido al antiformalismo del procedimiento no es necesario que sea
abogado, procurador o que se acredite por poder notarial, basta que se acredite por cualquier
medio válido en Derecho.
-En cambio, si son personas jurídicas será imprescindible demostrar que tiene la representación
otorgada, de acuerdo con los estatutos de la sociedad.
-La representación SE PRESUME LEGALMENTE OTORGADA cuando se refiera a la realización de

actos de trámite. Mientras que cuando se trate de presentar solicitudes, declaraciones
responsables, comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos
en nombre de otra persona deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en
Derecho.
El defecto en la acreditación de la representación no implica la invalidez del acto,

siempre que se subsane en el plazo que conceda la AP
Para facilitar las relaciones telemáticas la AGE, las CCAA y las Entidades Locales contarán con un
REGISTRO ELECTRÓNICO GENERAL DE APODERAMIENTOS. Los poderes que se inscriban en los
correspondientes registros podrán ser de las siguientes tipologías:
1. Un poder general para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en
cualquier actuación administrativa y ante cualquier Administración.
2. Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier
actuación administrativa ante una Administración u Organismo concreto.
3. Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante únicamente
para la realización de determinados trámites especificados en el poder.
-Con carácter general para realizar cualquier actuación en un procedimiento es necesario que
los interesados ACREDITEN SU IDENTIDAD a través de cualquier medio previsto en la ley:
• Comprobación de nombre y apellidos en el documento nacional de identidad o

denominación social en documento equivalente (art. 9.1 LPAC)
• Podrán identificarse electrónicamente a través de cualquier sistema que cuente con un

registro previo de usuarios. Se admiten los siguientes sistemas:
a. Sistemas basados en certificados electrónicos o de firma electrónica
b. Sistemas basados en certificados electrónicos o cualificados de sello electrónico
c. Sistema de clave concertada
-La AP solo exigirá el USO OBLIGATORIO DE FIRMA para:
a. Formular solicitudes
b. Presentar declaraciones responsables o comunicaciones
c. Interponer recursos
d. Desistir de acciones
e. Renunciar a derechos
6. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO: DERECHOS
La condición de interesado es una cualidad jurídica que confiere a su titular una serie de
derechos: por un lado están los derechos GENERALES que son inherentes a quienes tienen
capacidad de obrar, y por otro lado los derechos ESPECÍFICOS de quienes tienen la condición de
interesado en un procedimiento.
Los derechos específicos que tienen los interesados son (art. 53.2 LPAC):
1. A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en

los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que
corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa
en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos
de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia
de los documentos contenidos en los citados procedimientos.
Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios

electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo
anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará
como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de
facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta
a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la
Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.
2. A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas

bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
Esta garantía permite ejercitar la acción de recusación de un funcionario o exigir

responsabilidades en la tramitación, además de ser importante a efectos de
transparencia y buena gobernanza
3. A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa

reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban
presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de
éste.
4. A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al

procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones
Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.
Este derecho es consecuencia del derecho que tienen los interesados a o aportar
documentos elaborados por cualquier Administración; así si el interesado no se
opone, la AP podrá recabar electrónicamente la información en las redes
corporativas o plataformas de datos
5. A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento
Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite
de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar
la propuesta de resolución.
Supone el respeto al principio de contradicción e igualdad en todo

procedimiento administrativo
6. A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
propongan realizar.
7. A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus

intereses
8. A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el

artículo 98.2 LPAC: tarjeta de crédito, transferencia bancaria, domiciliación bancaria y
otros autorizados por la Hacienda Pública
9. Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
7. INICIACION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y MEDIDAS PROVISIONALES
INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
El art. 54 LPAC establece que los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del
interesado. En el primer caso es un órgano administrativo el que decide comenzar la tramitación
(gravámenes) y en el segundo caso la AP se ve obligada a iniciar la tramitación porque lo solicita
expresamente un interesado al que le pueden derivar actos declarativos.
No obstante, en realidad el procedimiento siempre se inicia por decisión del órgano competente
a través del denominado “principio de oficialidad o impulso de oficio” (art. 71 y 75 LPAC)
Además, antes del inicio del proceso, el órgano competente podrá abrir un PERIODO DE
INFORMACIÓN O ACTUACIONES PREVIAS para conocer las circunstancias y hechos y determinar
si es conveniente iniciar el procedimiento.
Consecuencia del principio de celeridad y economía procesal, el órgano administrativo podrá

disponer, de oficio o a instancia de parte, de la ACUMULACIÓN a otros procedimientos con los
que guarde una identidad sustancial frente a la cual no cabe recurso (art. 57 LPAC)
MEDIDAS PROVISIONALES
El órgano competente puede adoptar de oficio o a instancia de parte y siempre de forma

motivada, las medidas provisionales que considere adecuadas para asegurar la eficacia de la
resolución, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.
Pero por razón de urgencia, antes de iniciar el procedimiento el órgano podrá adoptar medidas
provisionales que resulten necesarias y proporcionadas, las cuales deben ser confirmadas,
modificadas o levantadas en el plazo de 15 días desde que se adoptan; si no se inicia el
procedimiento quedarán sin efecto.
-Las medidas provisionales que se pueden adoptar son las previstas en la LEC:
a. Suspensión temporal de actividades
b. Fianza
c. Retirada o intervención de bienes o suspensión de servicios por razones de higiene,

sanidad o seguridad y cierre del establecimiento
d. Embargo preventivo de bienes y rentas
e. Depósito, retención o inmovilización
f. Intervención de ingresos ilícitos
g. Consignación de depósito de la cantidad reclamada
h. Retención de ingresos a abonar por las AAPP
Como acto de trámite, estas medidas podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación
en virtud de las circunstancias que se aprecien.
8. LA INICIACIÓN DE OFICIO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En los procedimientos iniciados de oficio es necesario el ACUERDO DEL ÓRGANO COMPETENTE,

siendo esta una decisión de carácter reglado o discrecional pero que aún así no depende de la
petición de la parte (ni siquiera en los casos de denuncia, donde un sujeto comunica a la AP unos
hechos constitutivos de infracción).
Así el acuerdo de iniciación puede ser adoptado a iniciativa del órgano competente o por orden
de un órgano superior al mismo (art. 59 y 60 LPAC), por petición razonada de otros órganos que
no tienen competencia para iniciar y que han tenido conocimiento de hechos objeto del
procedimiento (art. 61 LPAC) o por denuncia de cualquier persona (art. 62 LPAC).
En el supuesto de DENUNCIA no se admiten las de carácter anónimo, pues la denuncia debe

contener la identidad de los denunciantes en virtud del principio acusatorio, así como un relato
de los hechos y la fecha en que se cometieron, y la identificación de los infractores si fuese
posible.
En la denuncia se incluye una PECULIARIDAD: si el denunciante ha participado de los

hechos junto a otros infractores, el órgano competente deberá eximirlo del pago de la
multa que le correspondería u otro tipo de sanción no pecuniaria, siempre que sea el
primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar un procedimiento (art.
62.4 LPAC)
En el cómputo del plazo para resolver se ha de tener en cuenta la fecha del acuerdo formal de
iniciación, al igual que si fuese una denuncia
9. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO A SOLICITUD DE LOS INTERESADOS
El acto inicial se realiza por solicitud del interesado, el cual deberá cumplir los siguientes
requisitos (art. 66.1 LPAC):
1. Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.
2. Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que
se practique la notificación.
3. Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
4. Lugar y fecha.
5. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por

cualquier medio.
6. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige
En caso de que la solicitud tenga DEFECTOS O FALTEN DOCUMENTOS, se podrán subsanar bien
a iniciativa del solicitante o a requerimiento de la Administración, concediéndose un plazo de 10
días que puede ampliarse a 5 días más (excepto en los procedimientos selectivos o de
comparecencia competitiva, donde si no se cumple el plazo se considera el desistimiento)
Además, en virtud del PRINCIPIO PRO ACTIONE, los defectos en la solicitud no impiden su
tramitación, siempre que sean irregularidades no invalidantes.
LUGAR DE PRESENTACIÓN (art. 16.4 LPAC). Los documentos podrán presentarse en:
1. En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan
2. En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
Destaca el correo administrativo, siempre dirigido a una Administración, por el

cual se presenta un documento con sobre abierto ante cualquier oficia de
correa, y previa carta certificada.
3. En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el

extranjero.
4. En las oficinas de asistencia en materia de registros.
5. En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
El interesado tiene derecho a exigir el recibo acreditativo de la fecha de presentación: cabe que
sea una copia donde figure la fecha y si la presentación fuese electrónica el registro debe
garantizar la constancia de un número, naturaleza del escrito, fecha y hora de presentación,
identificación del interesado, órgano administrativo remitente y órgano destinatario si procede,
y por último una referencia al contenido del documento que se registra (art. 16.3 LPAC).
Distintas de las solicitudes ante la AP, nos encontramos con la DECLARACIÓN RESPONSABLE y
las COMUNICACIONES que sustituyen a las solicitudes tradicionales que iniciaban los
procedimientos de autorización, licencias o permisos, para iniciar una actividad.
Ahora, tanto la declaración como la comunicación no abren ningún procedimiento, sino que se
convierten en el título habilitante para ejercer una actividad económica o profesional y sustituye
un control anterior al ejercicio de la actividad por un control posterior.
o La DECLARACIÓN RESPONSABLE es un documento donde el interesado manifiesta ante

la Administración que cumple con los requisitos establecidos por la normativa para
acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de
la documentación que lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento.
o La COMUNICACIÓN es el documento por el que los interesados ponen en conocimiento

de la Administración sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el
inicio de una actividad o ejercicio de un derecho.
10. ORDENACIÓN E INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Una vez iniciado el procedimiento, corresponde al órgano competente realizar de oficio los actos
de instrucción necesarios.
1. ORDENACION DEL PROCEDIMIENTO
No se trata de una fase del procedimiento sino de una serie de CRITERIOS Y PRINCIPIOS para su
impulso y tramitación, los cuales se pueden sintetizar así:
Una vez iniciados los procedimientos se impulsan de oficio por la Administración, que
los tramita con celeridad, debiéndose guardar un riguroso orden de desarrollo cuando
se trate de asuntos de la misma naturaleza, para lo cual tiene notable importancia el
número de expediente, que se otorga según la fecha determinada (art. 71 y 72 LPAC)
Tiene especial relevancia el EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO que es el conjunto ordenado de
documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución
administrativa y a las actuaciones posteriores para su cumplimiento; estos tendrán formato
electrónico y están formados por la agregación ordenada de documentos, pruebas, dictámenes,
informes, acuerdos, notificaciones y diligencias, junto al correspondiente índice enumerado y
una copia certificada de la resolución adoptada (art. 70 LPAC)
2. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO
Es la FASE CENTRAL del procedimiento, pues a través de esta la Administración adquiere el

conocimiento de los hechos para que su resolución responda a la legalidad.
Las FASES DE LA INSTRUCCIÓN son:
1. ALEGACIONES POR PARTE DE LOS INTERESADOS en cualquier momento anterior al

trámite de audiencia, pudiendo aportar los documentos y demás elementos, que se
tendrán en cuenta por el órgano al redactar la resolución.
2. La PRUEBA, en virtud de las cual los hechos relevantes podrán acreditarse a través
de los medios de prueba admitidos en Derecho: los previstos en los artículos 299 y
siguientes de la LEC (prueba documental, testifical, pericial…)
Cabe destacar que las actas y documentos públicos realizados por funcionarios, a
los que se les reconoce la condición de autoridad, tienen presunción de veracidad
(que será iuris tantum)
3. INFORMES. Se solicitarán los informes que sean preceptivos por disposiciones

legales, y los que se consideren necesarios para resolver. Estos informes podrán ser:
preceptivos o facultativos; vinculantes o no; y salvo disposición expresa que diga lo
contrario se considerarán facultativos y no vinculantes (art. 80 LPAC).
4. PARTICIPACIÓN DE LOS INTERESADOS. Se les permite realizar alegaciones en

cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia.
Cuando se cierra la fase de instrucción, sucede el trámite de audiencia(o “vista del

expediente”) que debe ser anterior a la solicitud del informe del órgano competente
para el asesoramiento jurídico o dictamen del Consejo de Estado u órgano
equivalente. Se considera un trámite esencial, hasta el punto que la jurisprudencia
ha considerado que cuando conlleva indefensión material genera la anulabilidad del
acto definitivo o incluso la nulidad de pleno derecho.
Del trámite de audiencia se puede prescindir cuando no se tengan en cuenta en la

resolución otros hechos, alegaciones y pruebas que no aportasen los interesados
(art. 82.4 LPAC)
Finalmente, en la legislación sectorial podemos encontrarnos con la fase de INFORMACIÓN

PÚBLICA, donde se publicará un anuncio en el Diario oficial correspondiente a fin de que
cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se
acuerde.
11. TÉRMINOS Y PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Una de las manifestaciones más importantes de la función garantista del procedimiento

administrativo, es que los trámites que lo integran se realicen y dicten en los plazos previstos en
las normas.
INCUMPLIMIENTO DEL PLAZO
o Si las Administraciones incumplen los plazos, puede llevar a los empleados públicos a
incurrir en responsabilidad disciplinaria (art. 20 LPAC) o conllevar una posible
anulabilidad del acto cuando lo imponga la naturaleza del término o plazo.
o Si los interesados incumplen los plazos que le permiten realizar sus actuaciones, puede
producirse la caducidad del ejercicio de algunos de sus derechos o la pérdida de acciones
y recursos.
o CONCLUSIÓN: los términos y plazos no son materia de libre disposición por las partes
en un procedimiento administrativo, sino que obligan a las autoridades, al personal al
servicio y a los interesados.
CÓMPUTO DE PLAZOS
o Cuando el cómputo de plazos se señala POR HORAS se entiende que estas son horas
HÁBILES, por lo que los plazos computados así se contarán de hora en hora y de minuto
en minuto, y si tuvieran una duración superior a 24 horas se expresarán por días.
o Cuando los plazos se expresen POR DÍAS se entiende que estos son HÁBILES,
excluyéndose los sábados, domingos y los festivos, por lo que se unifican los plazos
administrativos y los judiciales.
Los plazos por días se contarán a partir del día siguiente a aquel que tenga lugar la
notificación o publicación del acto, o desde el día siguiente a aquel en que se produzca
la estimación/desestimación por silencio administrativo.
o Cuando los plazos se expresen EN MESES O AÑOS, se computarán a partir del día
siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto o desde que
se produzcan los efectos del silencio administrativo; el plazo concluirá el mismo día en
que se produce la notificación, publicación o silencio, es decir, <<de fecha en fecha>>.
Ejemplo: se notifica el 30 de marzo, concluirá el 30 de abril (si este último es inhábil se

entiende prorrogado al día hábil siguiente)
REGISTROS ELECTRÓNICOS
En los casos de registros electrónicos, cada AAPP publicará los días y el horario para presentar
electrónicamente los documentos; para el cómputo de plazos cada Administración u Organismo
se regirá por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá contar con las
medidas de seguridad necesarias (art. 31.1 y 2 LPAC).
Su FUNCIONAMIENTO se rige por las siguientes reglas:
a) Permitirá la presentación de documentos todos los días del año durante las
veinticuatro horas.
b) A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al
cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se
entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una
norma permita expresamente la recepción en día inhábil.
c) El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas
vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de
cada Administración u Organismo. En todo caso, la fecha y hora efectiva de inicio del
cómputo de plazos deberá ser comunicada a quien presentó el documento.
AMPLIACIÓN DE PLAZOS
o En lo que respecta a la AMPLIACIÓN DE PLAZOS, la Administración, de oficio o a petición

de los interesados, podrá ampliar el plazo que no podrá exceder a la mitad del mismo,
siempre que no perjudique a terceros y se notifique a los interesados.
o Cabe la posibilidad que por una incidencia de carácter técnico no funcione el sistema
electrónico, por lo que la Administración correspondiente podrá ampliar los plazos no
vencidos con su correspondiente publicación en la sede electrónica.
o Por último, por razones de interés público se podrá aplicar al procedimiento de

tramitación de urgencia (plazos reducidos a la mitad) los plazos del procedimiento
ordinario
12. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Iniciado un procedimiento, la Administración tiene la obligación de resolver:
o Lo normal es una resolución expresa unilateral del órgano aunque también puede
sustituirse por un acuerdo, pacto o convenio.
o También puede finalizar de forma anormal, bien anticipadamente por renuncia o

desistimiento, caducidad y causa sobrevenida que impida materialmente continuar con
el proceso.
o Si el procedimiento no es resuelto en el plazo máximo se produciría el silencio

administrativo, que podrá ser positivo (equivale a un acto expreso) o negativo (es una
mera ficción jurídica).
TIPOS DE TERMINACIÓN DEL PROCESO
1. RESOLUCIÓN EXPRESA (art. 88 LPAC): es por la que se deciden todas las cuestiones que se
hayan planteado por los interesados en sus solicitudes y las que hayan surgido a lo largo del
proceso, y deberá ser congruente con las peticiones formuladas por las partes.
La resolución CONTIENE:
– la decisión, que será motivada en los casos establecidos en el art. 35 (REMISIÓN)
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos
administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas
provisionales previstas en el artículo 56.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones

complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas
sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan
procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición
legal o reglamentaria expresa.
– y además el llamado “pie de recurso” donde constaran los recursos que contra dicha
resolución procedan, el órgano administrativo o judicial competente y el plazo para
interponerlo.
2. DESISTIMIENTO Y RENUNCIA (art. 94 LPAC): La diferencia entre una y otra está en que el
desistimiento (que puede ser de la AP o los interesados) se predica de acciones, en este
caso, la acción de inicio del procedimiento del que después se desiste; Mientras que la
renuncia es de derechos sustantivos, donde se declara la pérdida voluntaria. La primera es
libre y la segunda está condicionada a que no esté prohibida en el ordenamiento (por
ejemplo, los derechos fundamentales son irrenunciables)
3. CADUCIDAD O DECAIMIENTO DE LA VALIDEZ DEL PROCEDIMIENTO. Opera de distinta

manera en función de la naturaleza del procedimiento:
– Si el procedimiento se inicia a instancia del interesado (art. 95 LPAC) y se produce la

paralización de los trámites por caso imputable al interesado, la AP le advertirá que
pasados 3 meses a contar desde el inicio el procedimiento caducará; para que el
procedimiento se considere caducado es necesaria una declaración del órgano
competente que se deberá notificar y sobre la cual cabe recurso.
La caducidad no impide iniciar un nuevo procedimiento si el derecho sustantivo no ha
prescrito, así que no debe confundirse la caducidad con la prescripción de derechos o
acciones. Ahora bien, el procedimiento caducado no interrumpe la prescripción (art.
95.3)
– Por el contrario, cuando falta la resolución expresa y notificación en plazo y esto no es

imputable al interesado, se produce una inactividad de la Administración que se llama
“PERENCIÓN”; se activa en este caso la técnica de la caducidad o del silencio
administrativo en los procedimientos iniciados de oficio, y funciona de distinta forma
dependiendo del caso:
• Si se trata de producir efectos desfavorables o de gravamen, la caducidad opera

en beneficio del interesado (como consecuencia del principio de seguridad
jurídica, interdicción de la arbitrariedad y el derecho a la tutela judicial efectiva)
• Si son procedimientos susceptibles de reconocer derechos o situaciones

individualizadas a los administrados, no existe propiamente la caducidad, pues
la parte puede interesarse a través de reclamaciones e impulsar el
procedimiento, o puede considerar sus pretensiones desestimadas si ha
transcurrido el plazo para resolver.
4. TERMINACIÓN CONVENCIONAL (art. 86 LPAC): Las AAPP podrán celebrar acuerdos, pactos,
convenios o contratos, tanto con personas de Derecho público como de privado, siempre
que no sean contrarios al orden público ni traten materias que no se puedan
5. IMPOSIBILIDAD SOBREVENIDA DE CONTINUAR LA TRAMITACION DEL PROCEDIMIENTO

(art. 84.2 LPAC). Es una forma anormal de terminar el procedimiento, pues ya no tiene
justificación su continuidad al presentarse circunstancias sobrevenidas, es el caso del
fallecimiento del funcionario a quien se ha abre un expediente disciplinario o porque
aparecen nuevas circunstancias que afectan al objeto (por ejemplo, la pérdida de la
propiedad).
En estos supuestos la AP deberá dictar una resolución expresa motivada, en virtud de la cual
declare terminado el procedimiento.
13. LA TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA
La regulación de la tramitación simplificada es una manifestación más del principio de economía

procesal, que se aplicará de oficio o a solicitud del interesado cuando sea aconsejable por
razones de interés público.
Artículo 96. Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común.
1. Cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo
aconsejen, las Administraciones Públicas podrán acordar, de oficio o a solicitud del interesado, la
tramitación simplificada del procedimiento.
Es un procedimiento entendido en una doble vertiente:
– Por un lado, si la Administración lo acuerda de oficio debe notificarlo a los interesado,

bastando con que solamente uno manifieste su oposición para que siga la tramitación
ordinaria
– Por otro lado, si los interesados son los que lo solicitan y ha sido desestimada su
pretensión, el procedimiento continúa sin que exista posibilidad de recurso.
El procedimiento simplificado deberá ser resuelto en 30 días, a contar desde el día siguiente al
que se notifique al interesado.
Este procedimiento cuenta con los siguientes TRÁMITES:
– Iniciación
– Subsanación en su caso
– Alegaciones en el plazo de 5 días
– Trámite de audiencia en el caso de que vaya a ser desfavorable
– Informes cuando sean preceptos y Dictámenes del Consejo de Estado u órgano

equivalente de la CCAA
– Resolución
Si durante la tramitación se requiere la necesidad de realizar un trámite no previsto en los

anteriores, se aplicará el procedimiento ordinario.

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Reservados todos los derechos.

LECCIÓN 1; LA CARACTERIZACIÓN CONSTITUCIONAL DE LAS

LA ADMINISTRACIÓN ES UNA ORGANIZACIÓN PERSONIFICADA REGULADA POR EL DERECHO.

2. LA CONSIDERACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA AP.

2.1 -LOS PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES

A) LA TEORÍA DE LA DIVISIÓN DE PODERES.

Precisamente, el nacimiento del Derecho Administrativo se vincula a la Teoría de la División de

Partiendo de lo anterior, dice que en el Estado existen 3 funciones consideradas básicas;

-GARCIA PELAYO; el principio de división de poderes respondía a 2 tipos de racionalidades;

- otra organizativa; la división de tareas.

Añadiendo la existencia de un cuarto poder: La Administración y las organizaciones

B) EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO.

En los Estados modernos, la Constitución define a un Estado con 3 características:

-Estado de Derecho: dirigido a garantizar fundamentalmente el derecho de propiedad y

-Estado Social: la Administración Pública está obligada a respetar la ley y a atender

-Estado Democrático: se vincula a la idea de soberanía nacional y se contrapone al Estado

C) LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LAS LIBERTADES PÚBLICAS.

El art. 2 de la Constitución establece la concepción unitaria del Estado. En España no existe

• La primera, atiende a los contenidos mínimos reservados a la legislación estatal para

• La segunda, relativa a la consideración necesaria de la igualdad predicable de todos

• En tercer lugar, por la prevalencia que el interés estatal tiene en la conjunción y

2.2 LA AP. EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978.

-Tres vectores que explican su posición institucional;

A) LA INCARDINACIÓN DE LA AP. DENTRO DEL PODER EJECUTIVO.

-Dentro del título IV de la CE “El Gobierno y la Administración, se establecen las claves en el

• ARTÍCULO 97 CE; alude al Gobierno.

El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la

• ARTÍCULO 103 CE, establece respecto a la AP. que;

B) LA TRIPLE DIMENSIÓN DE LA AP. EN NUESTRA CONSTITUCIÓN.

El artículo 103 de la CE, establece tres elementos configuradores de la Administración;

• La AP no se presenta como una función, sino que aborda la consideración

• La AP se sitúa al servicio objetivo y eficaz de los intereses generales. La Administración

• En tercer lugar, un elemento de carácter formal. La consecución de esos objetivos por

C) LA <EFICACIA> PARÁMETRO MODELADOR DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.

3. LA CONSTRUCCIÓN DE UN DERECHO COMÚN EUROPEO: SU INFLUENCIA EN LA

Perfeccionamiento de los distintos sistemas administrativos sujetos a una especie de CRISOL;

3.2) PROGRESIVA UNIFICACIÓN DE LAS INSTITUCIONES JURÍDICAS EN LOS PAÍSES MIEMBROS

a) Acceso al empleo público; prohibición de discriminar por razón de nacionalidad.

b) Contratación pública: Libre competencia ay libre comercio.

c) Ayudas de Estado: 50 por cierto de las acciones.

3.3) LA CONCEPCIÓN COMUNITARIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y AP.

Ciertamente, y la mayoría de los autores lo ponen de relieve, es difícil construir un Derecho

Este D. Administrativo europeo tiene dos acepciones:

1. Como un conjunto de reglas, normas y principios que rigen la actuación de la UE

-Además, existen instituciones jurídico-administrativas influenciadas por el Derecho

-Para entender el concepto comunitario de Administración Pública, se ha de partir de dos

-La explicación a dicha diversificación del concepto responde a diversas razones:

a. La estructura de la Unión Europea no responde a los criterios tradicionales de la división

Asimismo, existen instituciones jurídico-administrativas influenciadas por el Derecho

4. EL CONCEPTO DE LA AP Y DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

4.1 CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Se concibe a la Administración como un sujeto dotado de personalidad jurídica para actuar en

Podemos conceptuar a la Administración Pública como la organización pública personificada,

En el ordenamiento jurídico español, el concepto de Administración responde a consideraciones

En concreto, y en lo referido a la actuación con carácter general de la AP tenemos:

1. Las relaciones ad extra entre AP y administrados (o ciudadanos y empresas)

1. La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

2. El sector público institucional se integra por: