Está en la página 1de 200

Teora de la Administracin Pblica

INDICE:
INTRODUCCIN. ............................................................................................... - 2 APROXIMACION AL CONCEPTO DE ADMINISTRACION PBLICA. ............... - 2 LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL ESTADO. .............................................. - 7 LA NATURALEZA COMPLEJA DE LA GESTIN PBLICA. ........................... - 21 DIFERENCIAS ENTRE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LA PRIVADA. ..... - 25 LA VISIN MULTIDIMENSIONAL DE LO PBLICO. ....................................... - 30 LA
PERSPECTIVA
POLTOLOGICA. WEBER:
ADMINISTRACIN
Y
DOMINACIN,
PODER
POLTICO
Y
ADMINISTRACIN
PBLICA.
BUROCRACIA Y LITES. ................................................................................. - 32 LA EMPRESA ESTATAL DE DOMINIO COMO ADMINISTRACIN. DIRECCIN
POLTICA Y BUROCRACIA (PODER POLTICO Y ADMINISTRACIN PBLICA).
.......................................................................................................................... - 56 PERSPECTIVA TCNICO - ORGANIZATIVA. ................................................. - 59 TOMA DE DECISIONES. .................................................................................. - 65 ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS. ................................................................ - 80 LOS ENFOQUES DE LAS POLTICAS PBLICAS GESTIN PBLICA. ........ - 85 EL PERSONAL PBLICO. .............................................................................. - 111 EVALUACIN Y CONTROL. .......................................................................... - 143 APROXIMACIN CONCEPTUAL AL TRMINO POLTICAS PBLICAS. ..... - 159 CONCLUSIN. ............................................................................................... - 174 BIBLIOGRAFA. .............................................................................................. - 176 ANEXOS: ........................................................................................................ - 178 -

Teora de la Administracin Pblica


INTRODUCCIN.
Describir a la Administracin Pblica es indudablemente referirnos a las
Organizaciones Pblicas que realizan la funcin Administrativa y de Gestin del
Estado y de otros entes pblicos, por su funcin la administracin pblica pone en
contacto directo a la ciudadana con el Poder Poltico, satisfaciendo los intereses
pblicos de forma inmediata y se encuentra principalmente regulada por el Poder
Ejecutivo.

En la Administracin Pblica, se requiere que la prctica cotidiana sea llevada a


cabo con raciocinio; es decir, que sean actos humanos en los que intervenga el
intelecto de las personas, no simplemente hacer las cosas de forma mecnica y
robotizada; sino que sean bien fundamentadas y analizadas, a efecto de controlar
el actuar humano y eficientarlo.

El cambio y la innovacin de las prcticas administrativas en el aparato pblico,


son los ejes rectores de la nueva visin de la administracin pblica; por ello, que
la toma de decisiones, es la base de una gua para llegar hasta cierto punto de
comprensin, conocimiento y anlisis de un problema. Lo cual nos permitir
administrar eficientemente los recursos humanos, materiales y financieros a fin de
propiciar el bienestar social de las personas y desarrollo econmico de la Nacin
en los rubros de: Educacin; Salud; Infraestructura Bsica; Fortalecimiento
Financiero y Seguridad Pblica; Programas Alimenticios y de Asistencia Social e
Infraestructura Educativa.

Teora de la Administracin Pblica


APROXIMACION AL CONCEPTO DE ADMINISTRACION PBLICA.
Definicin de la administracin pblica:
El conjunto de rganos Administrativos que desarrollan una actividad para el logro
de un fin (Bienestar General), a travs de los Servicios Pblicos (que es el medio
de que dispone la Administracin Pblica para lograr el bienestar General),
regulada en su estructura y funcionamiento, normalmente por el Derecho
Administrativo.

Elementos de la administracin pblica:


Los elementos ms importantes de la definicin dada se pueden resumir y explicar
de la siguiente manera:
El rgano Administrativo;
La Actividad que la Administracin realiza;
La finalidad que pretende el Estado a travs de la administracin; y,
El medio que la Administracin Pblica dispone para la realizacin de sus
propsitos.

rgano administrativo:
Son todos aquellos rganos que pertenecen a la administracin pblica y que son
el medio o el conducto por medio del cual se manifiesta la personalidad del
Estado.

Actividad administrativa:
Esta actividad se desarrolla a travs de la prestacin de los servicios pblicos, a
los cuales est obligada la administracin pblica para el logro de su finalidad.

-2-

Teora de la Administracin Pblica


Finalidad:
La finalidad es "el bien comn" o "bienestar general" de toda la poblacin en
general, elemento no slo doctrinario sino Constitucional, expresado dentro del
artculo 1o. que establece que el Estado se organiza para proteger a la persona y
a la familia, y su fin supremo es el Bien Comn.

El medio:
El medio que la administracin pblica utiliza para el logro del bienestar general o
el bien comn es el Servicio Pblico.

Precisin de las caractersticas del concepto de Administracin


Pblica.
Desde las civilizaciones antiguas las sociedades humanas han debido suministrar
los recursos con los cuales hacan y hacen frente a sus constantes necesidades.

Inicialmente el grupo que controlaba el poder en la comunidad era el mismo que


determinaba cul era la mejor forma de satisfacer los requerimientos comunales.

Hasta el siglo XVIII, como hemos explicado, la idea de Estado se encontraba


confundida con la persona del monarca, baste recordar la frase de Luis XV, con la
cual con la cual se ilustra el fenmeno de plenipotencia al ser l, el mximo
exponente del absolutismo: El Estado soy yo.

Con el advenimiento de la Ilustracin en occidente, la precisin de los elementos


que integran el Estado moderno, tal y como hoy lo conocemos, se conformaron
plenamente.

-3-

Teora de la Administracin Pblica


El gobierno se entendi, a partir de las ideas de los filsofos polticos de la poca,
slo como uno de los elementos del fenmeno estatal, al cual, la poblacin que es
la esencia de la existencia del Estado, le puede organizar, estructurar y modificar
para lograr el beneficio de la sociedad.

Hoy la mayor parte de los Estados del orbe han conformado su estructura
gubernamental segn las pautas de la divisin de poderes; que fue la respuesta
que Montesquieu encontr para ofrecer una solucin al absolutismo desptico que
priv en Europa hasta el fin de la edad Media.

As en su obra, Montesquieu explica que la diversidad de actividades que el


monarca efecta al realizar su gobierno, se encuentran bien definidas, y pueden
resumirse en tres: la actividad legislativa, la actividad ejecutiva y la actividad
judicial, las cuales han quedado precisadas en el captulo antecedente.

Indicbamos tambin que Montesquieu mencionaba que para evitar el


absolutismo, y consecuentemente las arbitrariedades cometidas por los reyes, lo
deseable es que esas tres funciones, quedaran depositadas para su ejercicio, en
tres rganos, la legislativa en el Congreso, la ejecutiva en el rey, y la judicial en la
Suprema Corte de Justicia, y que es a esto a lo que se conoce comnmente como
divisin de poderes.

Respecto a la funcin ejecutiva, depositada en nuestro Estado en la persona del


Presidente de la Repblica, consideramos que dicha funcin debe ser
conceptuada como funcin administrativa; a continuacin estudiaremos porque es
ms adecuado usar el trmino de administracin pblica para explicar la actividad
del poder Ejecutivo, as como de las teoras que explican a esta misma definicin.

-4-

Teora de la Administracin Pblica


Enfoques conceptuales de la Administracin Pblica
Desde que se consagr la distribucin de funciones como la forma adecuada para
organizar al Gobierno del Estado moderno, se pretendi que cada uno de los
Poderes en que se depositaban, ejercieran exclusivamente el desarrollo de las
actividades relativas a la funcin que les corresponda, ms la practica demostr
que ello era imposible; se hizo patente que para el sano desarrollo y
funcionamiento de la estructura del Gobierno y del Estado en general, era
menester que cada rgano realizara otras funciones, que segn su naturaleza, y la
propia teora de la Divisin de Poderes, les eran ajenas.

La doctrina finaliz por dividir sus criterios en tres teoras relacionadas con la
distribucin de funciones que corresponde a cada uno de los Poderes, y que a
continuacin explicamos.

Aspecto formal u orgnico de la Divisin de Funciones.


Esta posicin considera que una funcin deber ser juzgada como administrativa,
judicial o legislativa, dependiendo del rgano del gobierno que la desarrolle.

Desde este criterio, bien definido por ello como formal u orgnico, se desdea la
naturaleza de la funcin, y se califica a la misma segn se encuentre atribuida por
la ley, ya sea al Poder Legislativo, al Ejecutivo o bien al Judicial.
Se considera que la administracin como todo a la casi totalidad de la actividad
que desarrolla el Ejecutivo.

Aspecto objetivo o material de la divisin de funciones.

Otro punto de vista tiende a darle a cada funcin la calidad que le es propia segn
su naturaleza
-5-

Teora de la Administracin Pblica

Desde el punto de vista de la naturaleza intrnseca de la funcin, es decir,


partiendo de un criterio objetivo, material que prescinda del rgano al cual estn
atribuidas, las funciones son materialmente legislativas, administrativas o
judiciales, segn tengan los caracteres que la teora jurdica ha llegado a atribuir a
cada uno de esos grupos.

Desde la perspectiva objetiva o material se prescinde del rgano al que por ley se
le atribuyan la realizacin de determinadas funciones, sino que se atiende al
carcter que la propia doctrina jurdica ha atribuido a determinada funcin.

En este mbito la funcin ser entonces considerada como legislativa si culmina


en un acto creador de un precepto normativo; se calificara de jurisdiccional si tiene
por fin dirimir alguna controversia, o se considerar administrativa si mediante un
acto administrativo se tiende a la satisfaccin inmediata de una necesidad general.

La Interaccin de las funciones.


Una posicin doctrinaria ms, es aqulla que propone que los rganos en que se
distribuyen las funciones para su ejercicio, comnmente emiten actos en los que
existe coincidencia tanto en el aspecto formal como en el material,
y as vemos cmo las funciones que materialmente tienen la naturaleza
legislativa, administrativa y judicial, corresponden respectivamente a los Poderes
Legislativo, Administrativo y Judicial.

Sin embargo, a travs de esta teora se considera que por excepcin pueden
existir actos en los que no hay coincidencia en los aspectos aludidos.
Dicha Teora considerada como Mixta, apunta que los rganos del gobierno,
para cumplir con sus funciones deben, en el mbito de la realidad poltica y
-6-

Teora de la Administracin Pblica


jurdica, realizar una serie de actos de carcter mixto, en los que se mezclan tanto
el aspecto formal del rgano que los emite y ejecuta, como la naturaleza material u
objetiva del acto propia del acto emitido.

Como resultado, se considerar que un acto ser orgnicamente legislativo,


cuando emane de la actividad del Congreso de la Unin, o bien jurisdiccional si es
que proviene de la Suprema Corte de Justicia, o en su caso administrativo si
proviene e algn rgano Ejecutivo.

Y no es bice lo anterior para que el mismo acto pueda ser calificado por su
contenido y fin material, como legislativo porque culmine en una creacin de
preceptos

abstractos;

jurisdiccional

porque

dirima

una

controversia,

Administrativo porque tienda a satisfacer de forma inmediata una necesidad del


propio rgano, o bien, de la generalidad.

LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL ESTADO.


En esta primera leccin definiremos a la administracin pblica. Antes, sin
embargo, debemos explicar que definir, en un sentido muy simple y general,
consiste en establecer los lmites de una materia a travs de la identificacin de
sus atributos principales. Definir es sencillamente, caracterizar a la materia de
estudio.

Definicin de administracin pblica


La administracin pblica est caracterizada por atributos propiamente estatales.
Dicha administracin, por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede
explicar a partir del Estado. Tal aseveracin es aplicable a todas las
organizaciones de dominacin que se han sucedido en la historia de la
humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con ceirnos al Estado tal y
como lo denomin Maquiavelo tiempo atrs: "los estados y soberanas que han
-7-

Teora de la Administracin Pblica


existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o
principados".

La ndole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la


administracin pblica consiste en la actividad del Estado. Tal como es observable
a lo largo del pensamiento administrativo, esta nocin de administracin pblica ha
extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo, como en el espacio. En
Alemania, Carlos Marx se refiri a la actividad organizadora del Estado y Lorenz
von Stein a la actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos, Woodrow
Wilson discerna sobre el gobierno en accin, Luther Gulick sobre el trabajo del
gobierno y Marshall Dimock al Estado como constructor.

"La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta. Cuando la accin se
repite continuamente, se llama "actividad". Lo anterior sirve a Lorenz von Stein
para explicar que "esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los rganos
estatales y constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo
que se llama administracin del Estado".

La administracin pblica -caracterizada como la actividad del Estado- tiene por


objeto a la sociedad, para la cual labora en su perpetuacin y desarrollo. Por
consiguiente, dicha administracin tiene su origen existencial, as como su
legitimidad y justificacin, en la perpetuacin y desenvolvimiento de la sociedad.

La actividad del Estado entraa una gran variedad de expresiones, lo cual no ha


facilitado que el Estado se defina por lo que hace. Max Weber, atento a esta
dificultad, opt por conceptuar al Estado con base no en sus funciones o
finalidades, sino con fundamento en su medio especfico: la fuerza fsica
territorialmente monopolizada. Sin embargo, la administracin pblica desafa esa
imposibilidad, y encuentra su definicin agrupando las acciones primigenias y
principales que el Estado realiza para perpetuar y desarrollar a la sociedad.

-8-

Teora de la Administracin Pblica


Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la
administracin pblica constituye la actividad del Estado que est encaminada a
producir las condiciones que facilitan la perpetuacin de la sociedad y crear las
capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen.

Los elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos: colectivos e


individuales. Dentro de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser
potenciados de manera conjunta para producir su perpetuacin y estimular su
prosperidad. De hecho, como lo adelantamos, la administracin pblica existe
solamente en funcin de la sociedad, de modo que es conveniente que atendamos
la siguiente exposicin:

"Qu no debe esperarse de la administracin! Por sus cuidados y vigilancia se


aseguran los derechos comunes y personales, la tranquilidad reina en las familias
y la paz entre los ciudadanos; las propiedades estn preservadas de la violencia o
de la astucia, la fuerza pblica contribuye al mantenimiento del orden, la industria
nacional se aumenta con la industria particular, se sostiene el espritu pblico, el
hombre puede gozar en seguridad de cuanto ama y posee, los individuos se
ilustran recprocamente, y todos disfrutan de aquella seguridad que aumenta a la
existencia y de la felicidad objeto de sus deseos y trabajos".

El Estado es una asociacin de dominacin obligatoria y consensual. Esta


paradoja supone un punto de equilibrio donde la coercin y el consenso se
concilien y coadyuven al desenvolvimiento de una sociedad, cuya perpetuacin
est fundada en la vida cvica. Toms Hobbes alagaba que los hombres se haban
establecido en sociedad por temor a la muerte violenta, y que ello auspici que
cedieran parte de su libertad y se sometieran a una coaccin libremente aceptada.

Sin embargo, el ser humano espera mucho ms que estar a salvo de la amenaza
violenta de portadores privados que detentan fuerza y aspiran a que la vida
asociada contribuya a su convivencia y bienestar.
-9-

Teora de la Administracin Pblica

Hobbes tambin haba advertido que el establecimiento del Estado obedeci al


carcter del hombre como animal poltico, pero ms todava al amor de los
hombres a s mismos. Como el Estado se constituy principalmente por la
autoestima, no tanto por el amor que se tiene por los semejantes, fue la utilidad el
incentivo ms poderoso para su unin en la sociedad poltica.

El grado de perpetuacin de los estados ha obedecido ms al temor entre los


hombres, que al amor que se inspiran; sin embargo, la unin poltica no solamente
se traba gracias a la coaccin, sino tambin debido a la persuasin que requiere
estimular la ayuda mutua.

La administracin pblica esencialmente consiste en una capacidad del Estado


para producir dicha utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyect en el impulso
del desarrollo de la sociedad. Tal capacidad ofrece un doble significado de la
administracin pblica y, por consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otra
estricta:

En sentido lato, administracin pblica es la actividad encaminada a acrecentar el


poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al mximo; es decir, lo hace
formidable. Constituye una capacidad que produce poder.

En sentido estricto, administracin pblica es la actividad que desarrolla la vida


asociada a travs del orden, la seguridad y la subsistencia; es decir, auspicia la
convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que produce civilidad.

"La administracin pblica no es meramente una mquina inanimada que ejecuta


irreflexiblemente el trabajo del gobierno. Si la administracin pblica tiene relacin
con los problemas del gobierno, es que est interesada en conseguir los fines y
los objetivos del Estado. La administracin pblica es el Estado en accin, el
Estado como constructor".
- 10 -

Teora de la Administracin Pblica

Efectivamente: los estados ms poderosos son los mejor administrados y, por


consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una
hacienda pblica sana, y que producen lo suficiente para sostener a los habitantes
del pas y traficar con el excedente; pero primordialmente son poderosos porque
su administracin pblica ha sido capaz de alimentar y educar a la poblacin,
brindarle salud y asistencia, y procurarles lo necesario para facilitar la convivencia
civilizada.

El Estado
Hemos definido a la administracin pblica como la actividad organizadora del
Estado en la sociedad. Ahora debemos definir al Estado.

El Estado constituye una categora histrica singular y distinta a otras formas de


dominacin poltica que le precedieron, desarrollada gracias a su configuracin
externa, es decir, la formacin y delimitacin del Estado frente a otros estados, as
como a las transformaciones en su existencia interior. Esto atae a la magnitud, la
estructuracin y la trabazn organizativa, as como la composicin social del
Estado.

El Estado moderno contiene una singularidad histrica configurada con un


conjunto de rasgos o caracteres distintos a las formas de dominacin que le
precedieron, cuya ndole es multifactica, merced a la confluencia de ingredientes
polticos, econmicos, sociales y jurdicos.

Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades que acentan


algunos

aspectos

prominentes

del

Estado

moderno,

personificndolo

opcionalmente como un Estado soberano, como un Estado nacional o como un


Estado de Derecho. Este ltimo, el Estado de Derecho, no constituye un fenmeno

- 11 -

Teora de la Administracin Pblica


histrico concreto, sino un conjunto de rasgos caractersticos que identifican al
Estado moderno de manera peculiar.

En muchos estados han regido y rigen las leyes, pero la ndole de la ley en el
Estado de Derecho tiene un carcter distintivo. El Estado de Derecho externa con
toda nitidez su configuracin individualista por cuanto que, al mismo tiempo,
protege el derecho objetivo y las pretensiones jurdicas subjetivas de la
ciudadana. Vela tanto por la vida pblica, como por la vida privada; se preocupa
por igual del ciudadano, que del el individuo.

El Estado de Derecho se form a partir de que el despotismo ilustrado incorpor al


derecho romano para legitimar a la monarqua absolutista y dar pauta a la
proteccin de la esfera privada de los sbditos. Este fue un

hecho

extraordinariamente significativo, porque "Roma supo dar a la cultura el elemento


jurdico gracias al cual han podido enlazarse las tradiciones e instrumentos
polticos heredados de Grecia", adems de que "qued montado el adjetivo de
'publicus' como calificador de aquel sistema".

Toc a los juristas fungir como portadores del Derecho Romano, sobre cuya base
se construyeron la Administracin Pblica y la Administracin Judicial. Los centros
educativos que revolucionaron a la organizacin de los gobiernos absolutistas de
entonces, fueron las Universidades de Bolonia, en Italia, Leipzig, en Alemania y
Salamanca, en Espaa.

Aunque la tradicin imperante estableca que los juristas se desempearan en la


organizacin judicial, a principio del siglo XVI ocurri uno de los cambios ms
trascendentales en la cultura poltica occidental: los hombres de leyes comenzaron
a ser reclutados preferentemente para la administracin pblica, en especial para
los Consejos, las Cancilleras y las Secretaras.

- 12 -

Teora de la Administracin Pblica


As como el Derecho Romano sirvi de materia prima para la configuracin de los
cimientos del Estado moderno, tambin propici una nueva vinculacin entre el
Estado y los funcionarios: el contrato, que inspirado en la nocin contractual de
arrendamiento de servicios romano, signific una forma nueva de relacin jurdicoprivada. El contrato estableci a los derechos y obligaciones de los funcionarios,
por un lado; y la percepcin de un salario determinado, por el otro, toda vez que se
estipul el tiempo delimitable de los servicios.

En paralelo, se racionaliz el procedimiento judicial y la organizacin de los


tribunales. El reconocimiento y proteccin de los derechos subjetivos fueron
poderosamente impulsados por la Revolucin puritana en Inglaterra, y promovidos
extensivamente por los despostismos ilustrados europeos, principalmente en
Francia, antes de plasmarse en la Constitucin de los Estados Unidos y la
Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano.

El Estado moderno est caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de


la administracin pblica al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales
judiciales, por la violacin de los derechos individuales por los actos de la
misma. La administracin pblica es supeditada ntegramente a la ley, bajo el
principio de legalidad. La idea de un control tan intenso, es explicable por el
rechazo a los rasgos monrquicos an perceptibles en el servicio pblico, durante
los primeros aos de los regmenes republicanos.

La Constitucin poltica est identificada con la idea de constitucin del


individualismo, de modo que Estado de Derecho y Estado constitucional suelen
identificarse. Tal individualismo refleja un mundo de libertades: personal, privada,
de contratacin, de trabajo e industria, de comercio y otras ms.

La esencia del orden constitucional as diseado, es que la esfera de libertad


individual es por principio ilimitada, en tanto que la facultad del Estado para
invadirla es limitada por principio. Junto a la promocin de tales derechos, el
- 13 -

Teora de la Administracin Pblica


desarrollo y extensin de las constituciones representativas se convirtieron en un
elemento primordial del Estado moderno, cuyo saldo fueron las constituciones
polticas que adoptaron el principio de la divisin de poderes.

Las constituciones modernas cuidan meticulosamente de acotar las competencias


de la administracin pblica, partiendo de lo que Karl Schmitt defini como la
mesurabilidad de todas las manifestaciones del poder del Estado, en la cual
descansan el control y la contabilidad de los actos del Poder Ejecutivo, adems de
la competencia y el papel del Poder Judicial. Estado de Derecho es aqul que
interviene en la esfera individual, mediante permiso legal; Estado de Derecho es
aqul que establece la independencia judicial: "El Estado burgus de Derecho se
basa en el 'imperio de la ley'. Es un Estado legalitario". Por consecuencia, el
concepto de ley no es igual al prevaleciente en cualquier organizacin de
dominacin que se rigi por leyes. Aqu, no consiste en un mandato de los
gobernantes, porque sera igual a la voluntad del mandante, sino en el
sometimiento a la ley a partir del legislador mismo.
El desarrollo del Estado de Derecho ha significado un proceso progresivo por el
cual, a partir del siglo XIX, su antigua condicin de Estado liberal de Derecho ha
ido dando paso al Estado social de Derecho. Esto es particularmente visible en los
pases altamente desarrollados, donde las constituciones democrticas han tenido
un amplio desenvolvimiento.

La mutacin de las caractersticas del Estado moderno como Estado de Derecho,


dando cabida a los rasgos sociales, ha superado la antigua idea de separacin
absoluta entre la esfera pblica y el mbito de los derechos individuales. Bajo
esta nocin, el Estado social de Derecho se identifica primordialmente por rasgos
tales como la seguridad social, la co-administracin de lo pblico, y la disminucin
de los riegos sociales de los obreros y los asalariados en general.

- 14 -

Teora de la Administracin Pblica


El Estado social de Derecho, en contraste a su liberal ancestro, se caracteriza por
organizar democrticamente no slo al Estado, sino tambin a la sociedad, con la
idea de ofrecer oportunidades reales de igualdad para las clases trabajadoras
dentro del proceso econmico.

La

generalizacin

de

la

Policy social

en

los

estados

industrializados,

principalmente en pases tales como Prusia e Inglaterra a finales del siglo XIX,
obedeci a la necesidad de superar las irregularidades sociales que estaban
entorpeciendo el crecimiento econmico y estimulaban los conflictos sociales.

El corolario de estas transformaciones fue la conversin de los derechos liberales


en derechos sociales, definidos principalmente por el derecho a la participacin
democrtica en la vida econmica.

Luego de varias dcadas de evolucin hacia el presente, a pesar de las fuertes


crticas a que se ha sometido al Estado social de Derecho, los saldos ofrecidos al
bienestar social es considerado como muy elevado. Inclusive, el desempeo de
funciones sociales por el Estado ha sido considerado como una prueba de
modernidad, para contrastarlo de aquellos otros estados cuya vestustez est
reflejada por la prominencia de tareas primigenias, tales como la hacienda o la
defensa.

Actividades funcionales y actividades institucionales


Hemos adelantado que la administracin pblica es la actividad del Estado. A
grandes rasgos, dicha actividad puede clasificarse en dos grandes tipos:
actividades funcionales y actividades institucionales.

Las actividades funcionales son las que tienen como propsito dirigir la realizacin
del trabajo que es el objeto vital de la administracin pblica; en tanto que las

- 15 -

Teora de la Administracin Pblica


actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y
operacin de la administracin pblica, por cuanto que constituye un organismo.

Las actividades funcionales entraan un territorio de infinitas variedades, un


abanico de actos estatales de un orden tan diverso como lo han sido las
responsabilidades del Estado a lo largo de la historia. Max Weber haba advertido
acerca de que difcilmente habra una tarea que no hubiera tenido alguna relacin
con el Estado, pero que al mismo tiempo se le considerara perpetuamente de su
monopolio.

Esto es cierto, pero desde el siglo XVIII es evidente que el Estado ha


monopolizado actividades funcionales que le son inherentes, tales como las
relaciones exteriores, defensa, hacienda, justicia e interior.

Las actividades institucionales, por su parte, son aquellas que estn involucradas
en Policies especficas, la seguridad y mantenimiento de la planta fsica, el
reclutamiento y manejo de personal, as como la contabilidad y la informacin.
Todas estas actividades, que tienen un carcter esencial, son distintas
sustancialmente de las actividades funcionales no slo por cuanto a clase, sino
por el hecho que no son realizadas como un fin en s mismo, sino como medios
para alcanzar los propsitos a cargo de aquellas.

El alcance de la administracin pblica, por consiguiente, llega al lmite donde la


necesidad de la realizacin de los fines del Estado lo demanda. No hay, pues, ms
lmites que esas necesidades.

"La administracin pblica est relacionada con el qu y el cmo del gobierno. El


qu es el objeto, el conocimiento tcnico de un campo que capacita al
administrador para realizar sus tareas. El cmo son las tcnicas de direccin, los
principios de acuerdo a los cuales se llevan al cabo exitosamente los programas

- 16 -

Teora de la Administracin Pblica


cooperativos. Cada uno es indispensable; juntos forman la sntesis llamada
administracin".

Lo administrativo
En administracin pblica todo est preado de estatalidad, pero no todo lo estatal
es administrativo. De hecho, lo administrativo es un fenmeno tan antiguo como el
Estado, pero fue hasta el siglo XVIII que obtuvo la diferenciacin y singularidad
que la defini dentro del mundo gubernamental.

Tal como es observable, la voz administracin pblica est integrada por dos
palabras: administracin y pblica.

En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras


materias gubernamentales tales como la justicia, la economa, las finanzas y los
asuntos polticos en general. Por este motivo, cada organizacin del gobierno
tena una ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades
administrativas, jurisdiccionales y financieras. Quiz el antecedente ms antiguo
de la personificacin de un ente propiamente administrativa, lo sea la Secretara
del Despacho de Espaa establecidas en 1621 para la "resolucin de consultas y
el manejo de papeles".

Hay que destacar que el concepto mismo de Despacho surgi del propio oficio,
ms que disposiciones formales previstas de antemano, debido a la exigencia de
implementacin de los asuntos corrientes de la administracin pblica. Se trata de
una dependencia esencialmente administrativa, con un fuerte acento gestionador.

Races etimolgica de la voz administracin


La voz Administracin tiene el mismo significado en los idiomas derivados del
latn; del igual modo, en los pases donde se hablan estas lenguas ha tenido su
- 17 -

Teora de la Administracin Pblica


mayor desarrollo la Ciencia de la administracin Pblica (incluyendo a Alemania).
Dicha voz tiene una exacta correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que
puede observarse evocando su races: administracin derivada de la voz latina
administratio compuesta por ad (a) y ministrare (servir, cuidar), que era empleada
entre los romanos para referir el acto o la funcin de prestar un servicio a otras
personas. El foco de la palabra administratio la ocupa el vocablo ministrare, que
deriva del sustantivo minister ("el que sirve o ayuda"). Minister, a su vez, proviene
de minis, voz referida a lo "menor", como contraste de magis: lo "mayor". Por
consiguiente, el minister era el funcionario subordinado a la autoridad del magister,
cuya tarea se circunscriba a la realizacin de funciones subalternas. En suma:
administrare significaba entre los romanos la satisfaccin de las necesidades de la
sociedad, con un esfuerzo extra por parte de los oficiales: ad ministrare.
La precoz emergencia de ese tipo de instituciones, precedi el mpetu reformista
que inund a Europa e incit un formidable movimiento de definicin de lo
propiamente administrativo, que hacia el siglo XVIII se plasm en el concepto de
Polica. Esta categora sintetiz la esencia de la idea de administracin, entraado
de suyo su carcter pblico.

En Alemania, Johann Heinrich Gottlob von Justi explicaba que la voz Polica
(Policey) tena dos sentidos diferentes, uno estricto, otro lato. El primero,
"comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y
principalmente a la conservacin del orden y de la disciplina, los reglamentos que
miran a hacerles la vida ms cmoda, a procurarles las cosas que necesitan para
subsistir". Con respecto al segundo, afirmaba que "se comprende bajo el nombre
de Polica, las leyes y reglamentos que conciernen al interior de un Estado, que
tiran a afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la
felicidad de los sbditos".

- 18 -

Teora de la Administracin Pblica


Durante el siglo XIX la polica se transform en administracin pblica, y del tal
modo se comenz a desarrollar la materia administrativa dentro de los asuntos
gubernamentales.

La materia administrativa ha consistido de antao un campo del Estado, cuyo


referente definitorio esencial es su naturaleza pblica.

Origen y Evolucin del Estado, sociedad y Administracin pblica


Los asuntos administrativos del Estado entraan una ndole inherentemente
pblica, por la naturaleza social de las funciones que realiza. La administracin
pblica hunde sus races en el seno de la sociedad, y est, por as decirlo,
preada de naturaleza social.

"La administracin es una consecuencia natural del estado social, como ste lo es
de la sociabilidad natural del hombre; su naturaleza es un resultado de la
comunidad, pues desde el momento en que existe el pacto social, hay
administracin; as es, que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el
despotismo. Es pues evidente que la administracin no toma su principio en
convenios humanos, sino que es un fenmeno procedente de la existencia misma
de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan ms que para organizarla, es
decir, para determinar su modo de existir, pues su existencia procede de los
mismos principios que de la sociedad". (...) "Definir pues la administracin
pblica: es una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y da una
direccin ms conveniente a los seres organizados y a las cosas".

Tal es la razn por la cual el orden jurdico no instituye a la sociedad ni a la


administracin pblica, sino solamente establece a su organizacin. Debido a que
la administracin pblica debe su vida al proceso social, dichas leyes nicamente
le dan su impulso vital en determinada direccin.

- 19 -

Teora de la Administracin Pblica


Con base en estas ideas, Carlos Juan Bonnin estableci desde principios del siglo
XIX, los principios de la administracin pblica:
Que la administracin naci con la asociacin o comunidad;
Que la conservacin de sta es el principio de la administracin;
Que la administracin es el gobierno de la comunidad;
Que la accin social es su carcter, y su atribucin la ejecucin de leyes
de inters general.

En sus cometidos, la Administracin Pblica relaciona a la comunidad con los


individuos, adems de todo aquello que tiene que ver con su vida, goces y
actividades. A ella corresponde atender las necesidades pblicas, tiene una ndole
propiamente pblica.

La voz pblica, igual que el vocablo poltica, tienen la misma raz etimolgica a
histrica: ambas palabras derivan de la raz pul (multiplicidad, amplitud); de ella
deriv en el griego la palabra polis (ciudad, Estado), origen del concepto de
poltica, y en el latn, populus (pueblo), que es un sustantivo producido por la
reduplicacin de la voz pul. El sustantivo populus se adjetiv en puplicus y luego
en publicus, de donde deriv la palabra pblico.

As, poltica y pblica, adems de este parentesco etimolgico, tienen un


significado conceptual comn: ambas se refieren a lo colectivo, comunitario,
conjunto. Es muy significativo que entre los griegos y los romanos se identificara el
Estado por su carcter comprensivo y colectivo: Polis y Repblica.

Es la palabra pblica la que marca, con precisin inequvoca, el campo de


problemas y responsabilidades de la administracin pblica.

"Cuando un gobierno es organizado para la consecucin de los negocios de la


comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la administracin pblica".
- 20 -

Teora de la Administracin Pblica


Por consiguiente, la administracin pblica es ms que una tcnica y direccin
eficientes, se interesa primordialmente por los problemas de la sociedad. La
asociacin de voluntades para la solucin de un problema en comn, es la que
forja los rudimentos de la administracin pblica.

Esta no es un fin en s mismo, sino un instrumento del gobierno y una servidora de


la comunidad. "La administracin pblica, desde el principio hasta el final, tiene
relacin con los problemas sociales y econmicos concretos, tales como la salud,
obras pblicas, planeacin regional y todos aquellos campos relacionados con la
actividad gubernamental".

LA NATURALEZA COMPLEJA DE LA GESTIN PBLICA.


Es importante comenzar sealando que ambos tipos de gestin se parecen en
todo lo que no es importante (Allison, 1980), es decir, las coincidencias
funcionales entre los dos sectores no resultan verdaderamente significativas, por
lo que las tareas de un funcionario pblico poco tienen que ver con las del
empresario o gerente privado.

Qu es lo que hace tan peculiar a la gestin pblica? Existen por lo menos dos
caractersticas organizacionales que resumen la naturaleza de sus actividades.
El flojo acoplamiento entre los segmentos que componen la administracin
pblica que lleva a que, cualquiera de las organizaciones que la componen se
conviertan en un entre fragmentado, no monoltico y con cierto bloques ms
acoplado entre s que otros.

Por esta razn, el intento de aplicar, medir y generar un cambio uniforme en la


accin de este tipo de organizaciones se vislumbra poco menos que improbable.

- 21 -

Teora de la Administracin Pblica


La ambigedad proveniente de la multitud, diversidad e indefinicin estricta
de objetivos, as como de las conexiones no directas ni fcilmente discernibles
entre las acciones de las organizaciones pblicas y sus consecuencias.

Dichas caractersticas se acentan gracias al constante flujo de participantes en la


toma de decisiones, y por consiguiente, generan una baja probabilidad de que las
acciones obtengan el resultado planteado.

El hecho de que el proceso poltico se convierta en parte de la cotidianidad del


sector pblico implica que no nos encontramos ante la lgica de un nico decisor,
sino frente a mltiples decisiones y actores.

Tiene Mxico un gobierno Obeso? El Economista


http://eleconomista.com.mx/sociedad/2013/06/17/tiene-mexico-gobierno-obeso

El nmero y costo de los burcratas en Mxico se ha incrementado de manera


significativa, tanto en el Poder Ejecutivo Federal como en los poderes Legislativo y
Judicial y en estados y municipios, segn Consultores Internacionales S.C.
(CISC).

En su anlisis CISComentario, titulado "Qu gordo es mi gobierno!", compar que


en Mxico el nmero de burcratas ronda los ocho millones de personas, mientras
que en Venezuela y Argentina estn cerca de los tres millones.

En tanto, agreg, pases ms avanzados tienen menos trabajadores pblicos,


como es el caso de Estados Unidos que cuenta con alrededor de 2.2 millones
burcratas con una poblacin de 300 millones de habitantes, o Espaa con 2.5
millones y una poblacin menor a 50 millones.

- 22 -

Teora de la Administracin Pblica


La empresa de consultora refiri que, segn el ms reciente Informe de Gobierno,
entre los aos 2000 y 2012 el gasto devengado en servicios personales en todos
los rdenes y niveles de gobierno creci 141.6% en trminos nominales.

A su vez, en las entidades federativas y los municipios el gasto creci 152% en


igual periodo, y en los llamados Ramos Autnomos que incluyen los poderes
Judicial y Legislativo, as como el IFE y la CNDH, creci 283.7% en los mismos
trminos.

Apunt que algunos estudios sobre las finanzas pblicas de los estados muestran
que siete de cada 10 pesos de los presupuestos estatales se gastan en nmina, y
slo los tres pesos restantes se destinan a obras de infraestructura, materiales y
subsidios, entre otros.

La consultora puntualiz que la burocracia estatal no slo incluye a los oficinistas,


sino tambin a los maestros, personal de salud y de seguridad pblica.

En el caso del Gobierno Federal, segn el presupuesto de 2013, de cada peso


que se ejerce en gasto programable, 32 centavos son para el pago de los sueldos
y salarios de los trabajadores del sector pblico, incluyendo a las Cmaras y al
Poder Judicial.

En el caso de Petrleos Mexicanos (Pemex), la entidad paraestatal ms


importante, los gastos personales (nmina y directivos) muestran la misma
tendencia al alza, pues entre 2000 y el cierre de 2012, el aumento fue de 184 por
ciento.

Expuso que este dinero equivale a 49.1% de los gastos operacionales totales de la
empresa, una carga enorme, sin considerar el pasivo laboral.

- 23 -

Teora de la Administracin Pblica


Mencion que lo mismo pasa con el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS),
que es una entidad en quiebra tcnica por el excesivo peso de su rgimen de
pensiones y jubilaciones, y de su propia nmina actual.

CISC sostuvo que una burocracia excesiva y costosa puede daar a la economa
del pas, ya que puede volverlo menos competitivo que otros, si ese exceso se
refleja en un mayor nmero de trmites o mayor inversin en tiempo y dinero, as
como mayores recursos destinados a agilizarlos.

Un ejemplo de ello, refiri, es el reporte del "Doing Business" del Banco Mundial,
en donde en 2013 Mxico se localiza en el lugar 48 de 185 economas evaluadas,
aunque an lejos de un lugar competitivo.

De manera adicional, en el Reporte Global de Competitividad del Foro Econmico


Mundial, Mxico se localiza en el lugar 81 de 144 en pagos irregulares y sobornos
y 97 en el caso de la carga de la regulacin gubernamental.

"La ineficiencia y corrupcin generalmente son producto del papeleo, la rigidez, las
formalidades innecesarias y en muchos casos la solicitud de cohecho para agilizar
los trmites", afirm.

Ante ello, estim necesario empezar por llevar a cabo un estudio profundo que
evale la eficacia de la burocracia, en trminos de su costo-beneficio, pero
tambin en sus aportaciones verdaderas al desarrollo econmico y a la
competitividad pas.

"La obesidad del gobierno no es sana en ningn caso, mucho menos por su costo
de oportunidad, es decir, por representar un uso de recursos pblicos que
pudieran destinarse a otros proyectos productivos", aadi.

- 24 -

Teora de la Administracin Pblica


DIFERENCIAS ENTRE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LA
PRIVADA.
Con frecuencia no encontramos ante un descontento de la poblacin mexicana
con la forma en que nuestro gobierno ejecuta su funcin administrativa, pues es
muy comn escuchar comentarios acerca de la mala administracin de los
recursos pblicos, ya sea por el mal servicio que se presta en las oficinas de
gobierno, o bien por los trmites administrativos tan complejos que se deben
realizar para recibir un servicio pblico; que los trabajadores del gobierno reciben
salarios muy cuantiosos en comparacin al trabajo que desempean e incluso que
los impuestos son malgastados por nuestros polticos, por mencionar slo algunos
ejemplos.
Por otro lado, en general se percibe una idea de que las empresas privadas y
sobretodo las trasnacionales- realizan una funcin tan precisa y correcta como la
de un reloj, que no malgastan sus recursos, que los servicios que prestan son muy
eficientes y que incluso el pagar un servicio a una empresa privada te garantiza
una mejor atencin.

De ah que se presentan las siguientes interrogantes: en realidad es mejor la


administracin privada que la pblica?, pueden compararse?, qu es lo que
tienen igual y qu diferente? y qu tendra que realizarse para que la poblacin
en general deje de percibir esa mala imagen de los servicios pblicos?.

La Administracin

La Administracin, que tambin es conocida como administracin de empresas es


la ciencia social, tcnica y arte que se ocupa de la planificacin, organizacin,
direccin y control de los recursos (humanos, financieros, materiales, tecnolgicos,
el conocimiento, etc.) de la organizacin, con el fin de obtener el mximo beneficio

- 25 -

Teora de la Administracin Pblica


posible; este beneficio puede ser econmico o social, dependiendo esto de los
fines que persiga la organizacin.

La administracin en general concierne a las actividades de los particulares y en


todos sus rdenes, es por tanto, muy amplia. Puede ser de tipo internacional,
como ciertas sociedades de carcter cultural, poltico y social o bien de tipo
nacional, regional o local. Puede ser bancaria, industrial, comercial, agrcola, etc.

La ciencia administrativa, tanto en su mtodo de organizacin como en sus


medios de ejecucin, se compone de principios de una naturaleza tan universal e
invariable, como los que constituyen y sostienen a la sociedad, por lo que
vlidamente podemos afirmar que el primer elemento de la administracin es la
dependencia social, la cual nace de la sociabilidad natural del hombre y de las
necesidades del mismo en sociedad.

En ese sentido, al buscar el hombre satisfacer sus necesidades en la sociedad, lo


hace con la mira inmediata de lograr esto a travs del mejoramiento de una serie
de funciones que l slo no podra realizar, o bien que lograra ms
imperfectamente.

De ah que la administracin busca precisamente la obtencin de resultados de


mxima eficiencia en la coordinacin, y slo a travs de ella, se refiere a una
mejor eficiencia o aprovechamiento de los recursos materiales, tales como capital,
materias primas, mquinas, etc.

La filosofa de la administracin se manifiesta de dos maneras: alcanzar objetivos


que individualmente son imposibles de obtener, para provecho de todos aqullos
que intervienen en el esfuerzo cooperativo y reducir conflictos.

Ahora bien, la administracin es necesaria siempre que varias personas trabajan


juntas en una organizacin. Las funciones gerenciales deben ser desempeadas
- 26 -

Teora de la Administracin Pblica


por quienquiera que sea responsable de algn tipo de actividad organizada,
funciones que son desempeadas en todos los niveles de la organizacin,
independientemente del tamao o tipo de sta.

Administracin Pblica

En sentido amplio la administracin pblica se define como gestin de bienes e


intereses, administracin pblica es lo que realiza el Estado en su totalidad, pero
el nombre se circunscribe y se aplica primordialmente a una de las funciones del
Estado: la administrativa, realizada por el rgano ejecutivo (sentido estricto).

En la administracin pblica el administrador (persona) gestiona siempre bienes e


intereses ajenos: los de la comunidad poltica a la que l se limita a servir.

Podemos entonces observar los rasgos caractersticos de la administracin


pblica en la actualidad, en la que en principio, se encuentra la ejecucin de las
leyes a travs de una institucin poltica que a su vez se conforma de diversas
autoridades ejecutoras.

Por otro lado, la administracin pblica se aplica a las relaciones entre la


comunidad y sus individuos, conservando a travs de leyes establecidas dichas
relaciones entre las personas y propiedades, teniendo como fin ltimo el inters
comn.

Es decir, la administracin pblica es la parte de los rganos del estado que


depende directa o indirectamente del poder ejecutivo, tiene a su cargo toda la
actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (legislativo y judicial) su
accin es continua y permanente, siempre persigue el inters pblico.
Ahora bien, el socilogo alemn Max Weber (1864 1920), pensando que toda
organizacin dirigida a alcanzar metas, y compuesta por miles de individuos,
- 27 -

Teora de la Administracin Pblica


requeran un estrecho control de sus actividades, desarroll una teora de la
administracin de burocracias que subrayaba la necesidad de una jerarqua
definida en trminos muy estrictos y regida por reglamentos y lneas de autoridad
definidos con toda claridad. Consideraba que la organizacin ideal era una
burocracia con actividades y objetivos establecidos mediante un razonamiento
profundo y con una divisin del trabajo detallada explcitamente.

Weber tambin pensaba que la competencia tcnica tena gran importancia y que
la evaluacin de los resultados debera estar totalmente fundamentada en los
mritos.

Se piensa que las burocracias son organizaciones vastas e impersonales, que


conceden ms importancia a la eficiencia impersonal que a las necesidades
humanas. Weber pretenda mejorar los resultados de organizaciones importantes
para la sociedad, haciendo que sus operaciones fueran predecibles y productivas;
pensaba que el patrn particular de relaciones que presentaba la burocracia era
muy promisorio.

Si bien, se han expuesto las semejanzas entre la administracin privada y la


administracin pblica, debemos mencionar de igual forma las diferencias entre
stas, de las que podemos sealar en principio que la palabra empres ase usa por
lo regular en el sector privado, puesto que dicho trmino {empresa} por regla
general se asocia a la utilidad y lucro.

Siendo que en la administracin pblica la utilidad o el lucro no son


necesariamente los objetivos a perseguir, pues debemos recordar que la misma
se aplica a las relaciones entre la comunidad y sus individuos, conservando a
travs de leyes establecidas dichas relaciones entre las personas y propiedades,
teniendo como fin ltimo el inters comn.

- 28 -

Teora de la Administracin Pblica


Sin embargo, no en todos los casos el lucro es el objetivo para la administracin
privada, por ejemplo, beneficencia, cultura, mientras que en la administracin
pblica se pueden obtener ingresos de ciertas actividades, por ejemplo la
explotacin de recursos de la nacin. Ahora bien, de conformidad con Matthas
Sachse es completamente legtimo usar el trmino empresa para actividades
gubernamentales, aunque la mayora de ellas carece de autnticas metas de
utilidad.

Por otro lado, tenemos que otra de las diferencias existentes entre la
administracin pblica y la administracin privada, es el tamao entre una
empresa pblica y una privada, ya que aun y cuando nos encontremos con
grandes corporativos, lo cierto es que el tamao de un corporativo no puede
compararse con la estructura orgnica de una Secretara de Estado, la cual por
regla general estar a cargo de un Secretario, quin para el despacho de los
asuntos de su competencia, se auxiliar por los Subsecretarios, Oficial Mayor,
Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de Departamento, oficina, seccin y
mesa, y por los dems funcionarios que establezca el reglamento interior
respectivo y otras disposiciones legales.

En ese tenor, podemos hablar de otra diferencia, la cual consiste en la


complejidad de estructuras y procedimientos que se aplican en la administracin
pblica, ya que debemos reconocer que sus procedimientos son ms complejos
aunado a que se encuentran sujetos a dos tipos de control, el externo e interno,
mismos que ya han sido materia de anlisis en prrafos precedentes.

Por otro lado, encontramos que en la administracin pblica existe una diversidad
de medios para llevar a cabo sus objetivos, siendo que una empresa privada
estandariza sus procedimientos.

Asimismo, la coordinacin entre sus diferentes partes se complica cuando


hablamos de la administracin pblica, ya que por el tamao de su estructura
- 29 -

Teora de la Administracin Pblica


orgnica es ms complejo que sus unidades se coordinen, siendo que en
comparacin a la coordinacin que se realiza de una empresa privada sta es ms
sencilla, pues la misma generalmente depende de la direccin general.

Por otro lado, tenemos que una diferencia significativa entre administracin pblica
y administracin privada, consiste en que es mayor el nmero de personal en la
administracin pblica, aunado a que existen mandos mltiples que difcilmente
existen en la administracin privada, por ejemplo las jefaturas de oficinas o
jefaturas de unidad.

Y por lo tanto, las presiones de grupos se dan en mayor proporcin en la


administracin pblica que en la administracin privada, aunado a que existe
mayor rigidez legal y reglamentaria en la administracin pblica para garantizar
que el poder se ejerza dentro de ciertos lmites de inters de la mayora.

En ese mismo sentido, tenemos que existe mayor dinamismo en la administracin


privada (de ah que se piense que es ms eficiente que la administracin pblica).

LA VISIN MULTIDIMENSIONAL DE LO PBLICO.


"Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las organizaciones son
pblicas."

Lo pblico es una clave para entender el comportamiento y manejo de una


organizacin, no slo en dependencias del gobierno, sino virtualmente en todas
las organizaciones.

Consideremos antes que nada el significado de "lo pblico". El trmino pblico se


ha empleado de maneras distintas y en muchos contextos diferentes. Uno de los
usos ms comunes identifica lo pblico con lo gubernamental.

- 30 -

Teora de la Administracin Pblica


Lo pblico se refiere al grado en que la organizacin se ve afectada por la
autoridad poltica. Una primera implicacin, quiz la ms importante, es que
prcticamente cualquier organizacin -del gobierno, empresarial o no lucrativatiene aspectos pblicos significativos.

Muchas organizaciones estn tanto limitadas como facultadas por la autoridad


poltica. Cualquiera que sea el estatuto legal o el contexto institucional de una
organizacin, lo pblico deja en ella una marca indeleble y afecta su
comportamiento de manera importante.
Todas las organizaciones son pblicas pero tienen distinto poder.

Las privadas tienen incentivos de mercado y las pblicas constricciones polticas,


sus diferencias pueden agruparse en:

Factores ambientales donde las pblicas tienen menor exposicin al


mercado disminuyendo su eficiencia y una mayor exposicin al entorno
poltico.

Intercambios entorno/organizacin, en las pblicas estn ms sujetos a


opinin y escrutinio pblico.

Estructuras y procesos internos; los objetivos son difusos y frecuentemente


conflictivos entre s. Sus movimientos son rutinarios.

Recursos humanos.

Todas las organizaciones son pblicas puesto que las autoridades polticas
influyen en cierta medida sobre ellas.

El sector pblico al anlisis de estos procesos polticos y administrativos debe


centrarse en las actividades organizativas de los dominios pblicos.

- 31 -

Teora de la Administracin Pblica


LA PERSPECTIVA POLTOLOGICA. WEBER: ADMINISTRACIN Y
DOMINACIN, PODER POLTICO Y ADMINISTRACIN PBLICA.
BUROCRACIA Y LITES.
Al inicio del siglo XX, Max Weber, un socilogo alemn, public una bibliografa
sobre las grandes organizaciones de su poca. Les dio el nombre de burocracia y
consider al siglo XX como el siglo de las burocracias, pues crea que sas eran
las organizaciones caractersticas de una nueva poca, llena de valores y
exigencias nuevas.

El surgimiento de las burocracias coincidi con el nacimiento del capitalismo


gracias a un sinnmero de factores, entre los cuales se encuentran la economa
del tipo monetario, el mercado de la mano de obra, el surgimiento del estado
nacin centralizado y la divulgacin de la tica protestante (que enfatizaba el
trabajo con un don de Dios y el ahorro como una forma de evitar la vanidad y la
ostentacin).

Las burocracias surgieron a partir de la era victoriana como consecuencia de la


necesidad que las organizaciones sintieron de orden y exactitud, as como de las
reivindicaciones de los trabajadores por trato justo e imparcial. El modelo
burocrtico de organizacin surgi como una reaccin contra la crueldad, el
nepotismo y los juicios tendenciosos y parciales, tpicos de las prcticas
administrativas inhumanas e injustas del inicio de la Revolucin industrial, a pesar
de tener sus races en la antigedad histrica con la finalidad de organizar
detalladamente y de dirigir rgidamente las actividades de las empresas con la
mayor eficiencia posible.

Rpidamente, la forma burocrtica de administracin se arrastr por todos los


tipos de organizaciones humanas, como industrias, empresas prestadoras de
servicios,

oficinas

pblicas

rganos

gubernamentales,

organizaciones

educativas, militares, religiosas, filantrpicas, etctera, en una creciente


burocratizacin de la sociedad. El siglo XX representa el siglo de la burocracia. La
- 32 -

Teora de la Administracin Pblica


organizacin burocrtica es monocrtica y est sustentada en el derecho de
propiedad privada. Los dirigentes de las organizaciones burocrticas (sean
propietarios o no) poseen un poder muy grande y elevado estatus social y
econmico; se convirtieron en una poderosa clase social.

Respecto a esa nueva clase de dirigentes, Burnham parte del principio de que ni el
capitalismo ni el socialismo tendrn larga duracin. El sistema del futuro ser el
gerencialismo (managerialism) y la nueva clase dirigente del mundo, los
administradores.

El capitalismo, en el sentido de propiedad, se ha superado y tiende a desaparecer,


constituyendo nicamente una pequea fraccin en el tiempo de la historia
humana. La clase de los gerentes nos llevar a un revolucin gerencial y, con ella,
a una sociedad dirigida por gerentes, es decir, por administradores profesionales.
El capitalismo tiene los das contados debido a su incapacidad de solucionar los
grandes problemas de la humanidad, como el endeudamiento pblico y privado, el
desempleo masivo, la depresin econmica, la precaria distribucin de la riqueza,
etctera. Los fundamentos bsicos del capitalismo como la propiedad privada, la
iniciativa privada y el individualismo no se aceptaran ms en la sociedad que est
por venir.

Tambin el socialismo sera fallido y estara a punto de desaparecer. La clase


obrera disminuira y se convertira en clase media. Los pases socialistas estaran
dominados por una clase dominante, divorciada de los intereses del pueblo: los
burcratas. Para Burnham los gerentes seran, en el futuro, la nueva clase
dominante, la poltica estara dominada por la administracin y la economa, y las
posiciones clave estaran ocupadas por gerentes profesionales.

Una nueva ideologa se desarrollara; mayor nfasis en la planeacin en


detrimento de la libertad individual, ms responsabilidades y orden de los

- 33 -

Teora de la Administracin Pblica


derechos naturales, ms empleados que oportunidades de empleo, el Estado se
hace propietario de los principales medios de produccin.

En esencia Burnham retrata el inicio de una nueva preocupacin dentro de la


teora administrativa: la visin de una nueva sociedad de organizaciones. El primer
terico de las organizaciones fue indudablemente Max Weber, quien estudio las
organizaciones bajo un enfoque estructuralista; se preocup por su racionalidad,
es decir, por la relacin entre los medios y recursos utilizados y los objetivos que
alcanzaran las organizaciones burocrticas. Para Weber la organizacin por
excelencia es la burocracia.

Con el Surgimiento, crecimiento y proliferacin de las burocracias, la teora


administrativas (hasta entonces introspectiva y enfocada nicamente hacia los
fenmenos internos de la organizacin) gan una nueva dimensin por medio del
enfoque estructuralista: adems del enfoque intraorganizacional, surgi el enfoque
interorganizacional.

La visin estrecha y limitada hacia los aspectos internos de la organizacin se


ampli y sustituy para una ms amplia, involucrando la organizacin y sus
relaciones con otras organizaciones dentro de una sociedad ms grande. A partir
de este punto, el enfoque estructuralista se impone definitivamente sobre el
enfoque clsico y el de las relaciones humanas. A pesar de que predomine el
nfasis en la estructura, la visin terica gana nuevas dimensiones y nuevas
variables.

Orgenes de la Teora de la Burocracia


La teora de la burocracia se desarroll en la administracin alrededor de la
dcada de 1940, en funcin de los siguientes aspectos:

- 34 -

Teora de la Administracin Pblica


1. La fragilidad y la parcialidad de la teora clsica y de la teora de las
relaciones humanas, ambas oponentes y contradictorias, pero sin la
posibilidad de un enfoque global e integrado de los problemas
organizacionales.

Ambas

revelan

puntos

de

vistas

extremistas

incompletos sobre la organizacin, generando la necesidad de un enfoque


ms amplio y completo.
2. La necesidad de un modelo organizacional racional, capaz de caracterizar
todas las variables involucradas, as como el comportamiento de los
miembros que en ella participan, y aplicable no solamente a la fbrica, sino
a todas las formas de organizacin humana y principalmente a las
empresas.
3. El creciente tamao y complejidad de las empresas exigieron modelos
organizacionales mucho ms definidos. Miles de hombres y mujeres
puestos

en

diferentes

sectores

de

produccin

(los

ingenieros

administradores en lo alto de la pirmide y los obreros en la base) deben


ejecutar tareas especficas y deben ser dirigidos y controlados. Tanto la
teora clsica como la teora de las relaciones humanas fueron insuficientes
para responder a la nueva situacin.
4. El resurgimiento de la sociologa de la burocracia, a partir del
descubrimiento de los trabajos de Max Weber, se creador. La sociologa de
la burocracia propone un modelo de organizacin y las organizaciones no
tardaron en intentar aplicarlo en la prctica, proporcionando las bases de la
teora de la burocracia.

Orgenes de la burocracia

La burocracia es una forma de organizacin humana que se basa en la


racionalidad, es decir, en la adecuacin de los medios a los objetivos (fines)
pretendidos, con la finalidad de garantizar la mxima eficiencia posible en el
alcance de estos objetivos. Los orgenes de la burocracia se remontan a la poca
de la antigedad.
- 35 -

Teora de la Administracin Pblica

Tipos de Sociedad
Weber distingue tres tipos de sociedad:

a. Sociedad tradicional: en donde predominan caractersticas patriarcales y


patrimonialistas, como la familia, el clan la sociedad medieval, etctera.
b. Sociedad carismtica: en donde predominan caractersticas msticas,
arbitraras y de personalidad como en los grupos revolucionarios, en los
partidos polticos, en las naciones en revolucin, etctera.
c. Sociedad legal, racional o burocrtica: en donde predominan normas
impersonales y racionalidad en la seleccin de los medios y de los fines,
como en las grandes empresas, en los estados modernos, en los ejrcitos,
etctera.

Tipos de Autoridad
Para Weber a cada tipo de sociedad corresponde uno de autoridad. Autoridad
significa la probabilidad de que un comando u orden especfica sea obedecido. La
autoridad representa el poder institucionalizado y oficializado. Poder implica
potencial para ejercer la influencia sobre las otras personas. Poder significa, para
Weber, la probabilidad de imponer la propia voluntad dentro de una relacin social,
incluso contra cualquier forma de resistencia y cualquiera que sea el fundamento
de esa probabilidad.

El poder, por lo tanto, es la posibilidad de imposicin de rbitro por parte de una


persona sobre la conducta de las otras. La autoridad proporciona el poder: tener
autoridad es tener poder, La reciprocidad no siempre es verdadera, pues tener
poder no siempre significa tener autoridad. La autoridad (y el poder que de ella se
origina) depende de la legitimidad, que es la capacidad de justificar su ejercicio. La

- 36 -

Teora de la Administracin Pblica


legitimidad es el motivo que explica por qu un determinado nmero de personas
obedece las rdenes de alguien, confirindole poder.

Esa aceptacin, esa justificacin del poder se llama legitimacin. La autoridad es


legtima cuando es aceptada. Si la autoridad proporciona poder, el poder conduce
a la dominacin. Dominacin significa que la voluntad manifiesta (orden) del
dominador influencia la conducta de los otros (dominados) de tal forma que el
contenido de la orden por s misma, se transforma en norma de conducta
(obediencia) para subordinados.

La dominacin es una relacin de poder en la cual el gobernante (o dominador), o


la persona que impone su arbitrio sobre los dems, cree tener el derecho de
ejercer el poder, y los gobernados (dominados) consideran su obligacin obedecer
las rdenes. Las creencias que legitiman el ejercicio del poder existen tanto en la
mente del lder como en la de los subordinados y determinan la relativa estabilidad
de la dominacin. Weber establece una tipologa de autoridad, basndose no en
los tipos poder utilizados, sino en las fuentes y tipos de legitimidad aplicados.

La dominacin requiere de un aparato administrativo, es decir, cuando se ejerce


principalmente sobre una gran cantidad de personas y un vasto territorio, necesita
personal administrativo para ejecutar las rdenes y servir como punto de conexin
entre el gobierno y los gobernados. Weber presenta tres tipos de autoridad
legtima a saber: autoridad tradicional, carismtica y racional, legal o burocrtica.

Autoridad Tradicional
Cuando las subordinadas aceptan las rdenes de los superiores como justificadas
porque esa siempre fue la forma en que se hicieron las cosas. El dominio
patriarcal de padre de familia, del jefe del clan y el despotismo real representa
nicamente el tipo ms puro de autoridad tradicional. El poder tradicional no es
racional, puede transmitirse por herencia y es extremadamente conservador.
- 37 -

Teora de la Administracin Pblica


Todos los cambios sociales implican un rompimiento ms o menos violento de las
tradiciones. Tambin ocurre en ciertos tipos de empresas familiares ms cerradas.

La legitimacin del poder en la dominacin tradicional proviene de la creencia en


el pasado eterno, en la justicia y en la forma tradicional de actuar. El lder
tradicional es el seor que comanda en virtud de su estatus de heredero o
sucesor. Sus rdenes son personales y arbitrarias, sus lmites son fijados por las
costumbres y hbitos, y sus sbditos lo obedecen por respeto a su estatus
tradicional.

La dominacin tradicional (tpica de la sociedad patriarcal) cuando involucra una


gran cantidad de personas y un vasto territorio, puede asumir dos formas de
aparato administrativo para garantizar su supervivencia.

1. Forma patrimonial, en la cual los empleados que preservan la dominacin


tradicional son los servidores personales del seor (parientes, favoritos,
empleados, etctera), y por lo general son dependientes de l
econmicamente.
2. Forma feudal, en la cual el aparato administrativo presenta un mayor grado
de autonoma en relacin con el seor. Los empleados (vasallos o seores
feudales) son aliados del seor y le hacen un juramento de fidelidad. En
virtud de ese contrato los vasallos ejercen una jurisdiccin independiente,
disponen de sus propios dominios administrativos y no dependen del seor
en lo que se refiere a remuneracin y subsistencia.

Autoridad Carismtica
Cuando los subordinados aceptan las rdenes de superior como justificadas, por
causa de la influencia de la personalidad y del liderazgo del superior con el cual se
identifiquen. Carisma es un trmino utilizado anteriormente con un sentido
religioso, y que significa el don gratuito de Dios, estado de gracia, etctera. Weber
- 38 -

Teora de la Administracin Pblica


y otros usaron el trmino en el sentido de calidad extraordinaria e indefinible de
una persona. Se aplica a lderes polticos como Hitler, Kennedy y otros; capitanes
de la industria como Matarazzo, Ford, etctera.

El poder carismtico es un poder sin base racional, es inestable y adquiere


fcilmente caractersticas revolucionarias. No puede delegarse no recibirse por
herencia, como el tradicional.

La legitimacin de la autoridad carismtica proviene de las caractersticas


personales carismticas del lder de la devocin y arrebatamiento que impone a
sus seguidores. El aparato administrativo en la dominacin carismtica involucra
una gran cantidad de seguidores discpulos y subordinados leales y devotos para
desempear el papel de intermediarios entre el lder carismtico y la masa.

El personal administrativo se escoge y selecciona segn la confianza que le lder


deposita en sus subordinados. La seleccin no se basa en la calificacin personal,
ni siquiera en la capacidad tcnica, sino en la devocin y confiabilidad en el
subordinado. Si el subordinado deja de merecer la confianza, se substituye por
otro subordinado ms confiable; de ah la inconsistencia e inestabilidad del
aparato administrativo en la dominacin carismtica.

Autoridad legal, racional o burocrtica


Cuando los subordinados aceptan las rdenes de los superiores como justificadas,
porque estn de acuerdo con ciertos preceptos o normas que se consideran
legtimos y de los cuales se deriva el comando. Es el tipo de autoridad tcnica,
meritocrtica y administrada. Se basa en la promulgacin. La idea bsica se
fundamenta en el hecho de que las leyes pueden promulgarse y reglamentarse a
travs de procedimientos formales y correctos. El conjunto gobernante es electo y
ejerce el comando de autoridad sobre sus comandados, siguiendo ciertas normas
y leyes. La obediencia no se debe a alguna persona, sino a un conjunto de reglas
- 39 -

Teora de la Administracin Pblica


y reglamentos legales previamente establecidos. La legitimidad del poder racional
y legal se basa en normas legales definidas racionalmente.

En la dominacin legal, la creencia en la justicia de la ley es el sustento de la


legitimacin. El pueblo obedece a las layes porque cree que se decretan por un
procedimiento elegido por los gobernadores y por los gobernantes.

El aparato administrativo en la dominacin legal es la burocracia. Tiene su


fundamento en las leyes y en el orden legal. La posicin de los empleados
burcratas se define por reglas impersonales y escritas, que delinean de forma
racional la jerarqua del aparato administrativo, derechos y deberes inherentes a
cada posicin, mtodos de reclutamiento y seleccin, etctera

La burocracia es la organizacin tpica de la sociedad moderna democrtica y de


las grandes empresas y existe en la estructura moderna del Estado, en las
organizaciones no estatales y en las grandes empresas. Por medio del contrato o
instrumento representativo de la relacin de autoridad dentro de la empresa
capitalista, las relaciones de jerarqua constituyen esquemas de autoridad legal.

Weber identifica tres factores en el desarrollo de la burocracia:

1. Desarrollo de la economa monetaria: la moneda no slo facilita, sino que


racionaliza, las transacciones econmicas. En la burocracia, la moneda
asume el lugar de la remuneracin en especie para los empleados, y
permite la centralizacin de la autoridad

el fortalecimiento de la

administracin burocrtica.
2. Crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas administrativas del
Estado moderno: nicamente un tipo burocrtico de organizacin podra
soportar la enorme complejidad y tamao de dichas tareas.
3. La superioridad tcnica del modelo burocrtico (en trminos de eficiencia).
Sirvi como la fuerza autnoma interna para imponer su prevalencia.
- 40 -

Teora de la Administracin Pblica

Caractersticas de la burocracia segn weber


Segn el concepto popular actual, la burocracia se entiende como una
organizacin en donde el papeleo se multiplica y se incrementa, impidiendo
soluciones rpidas o eficientes. El trmino tambin se emplea con el sentido de
apego de los empleados a los reglamentos y rutinas, causando ineficiencia a la
organizacin.

El menos informado o ignorante en el asunto dio el nombre de burocracia a los


defectos del sistema (disfunciones) y no al sistema en s mismo. El concepto de
burocracia para Max Weber es exactamente lo contrario. Para el la burocracia es
la organizacin eficiente por excelencia. Para lograr eficiencia, la burocracia
explica en los mininos detalles como deben hacer las cosas. Segn Max Weber la
burocracia tiene las siguientes caractersticas:

1. Carcter legal de las normas y reglamentos. La burocracia es una


organizacin unida por normas y reglamentos previamente establecidos por
escrito, En otros trminos, es una organizacin basada en una legislacin
propia (como la Constitucin del Estado o los estatutos de la empresa
privada) que definen

anticipadamente cmo deber funcionar las

organizaciones burocrticas.

Esas normas y reglamentos son escritos y tambin exhaustivos porque


abarcan todas las reas dela organizacin, prevn todas las ocurrencias y
las encuadran dentro de un esquema definido capaz de regular todo lo que
ocurre dentro de la organizacin. Las normas y reglamentos son legales
porque confieren a las personas envestidura de autoridad, un poder de
coaccin sobre los subordinados los medios coercitivos capaces de
imponer la disciplina. As, la burocracia es una estructura social legalmente
organizada.
- 41 -

Teora de la Administracin Pblica

2. Carcter formal de las comunicaciones. La burocracia es una organizacin


unida por comunicaciones escritas. Las reglas, decisiones y acciones
administrativas son formuladas y registradas por escrito. D all se origina el
carcter formal de la burocracia: todas las acciones y procedimientos se
hacen para proporcionar comprobacin y documentacin adecuadas, as
como asegurar la interpretacin unvoca de las comunicaciones.

Como las comunicaciones se hacen repetitiva y constantemente, la


burocracia se vale de rutinas y formularios para facilitar las comunicaciones
y transformar en rutina el llenado de su formalizacin. De esa forma la
burocracia es la estructura social formalmente organizada.

3. Carcter racional y divisin del trabajo. La burocracia es una organizacin


que se caracteriza por una divisin sistemtica del trabajo. La divisin del
trabajo atiende a una racionalidad, es decir, se adecua a los objetivos que
se alcanzaran; la eficiencia de la organizacin. De ah el aspecto racional
de la burocracia.

Hay una divisin sistemtica del trabajo y del poder, estableciendo las
atribuciones de cada participante. Cada participante tiene un cargo
especfico, funciones especficas y una esfera de competencia y
responsabilidad. Cada participante debe saber cul es su tarea, cul es su
capacidad de mando sobre los otros, y sobre todo cuales son los lmites de
su tarea, derecho y poder, para no rebasar esos lmites de su tarea,
derecho y poder, para no rebasar esos lmites, no interferir en la
competencia ajena y ni perjudicar la estructura existente. As la burocracia
es una estructura social racionalmente organizada.

4. Impersonalidad en las relaciones. La distribucin de las actividades se hace


impersonalmente, o sea, en trminos de cargos y funciones y no de
- 42 -

Teora de la Administracin Pblica


personas involucradas. Es all donde se origina el carcter impersonal de la
burocracia. La administracin de la burocracia se realiza sin considerar las
personas como personas, sino como ocupantes de cargos y de funciones.
El poder de cada persona es impersonal y deriva del cargo que ocupa. La
obediencia prestada por el subordinado al superior es tambin impersonal.

l obedecer al superior, no en consideracin a su persona, sino al cargo


que el superior ocupa. La burocracia necesita garantizar su continuidad a lo
largo del tiempo: las personas vienen y van, los cargos y funciones
permanecen a lo largo del tiempo. As, la burocracia es una estructura
social impersonalmente organizada.

5. Jerarqua de la autoridad. La burocracia es una organizacin que establece


los cargos segn el principio de la jerarqua. Cada cargo inferior debe estar
bajo el control y supervisin de un puesto superior. Ningn cargo se queda
sin supervisin ni control. De all la necesidad de jerarqua de la autoridad
para definir las jefaturas en los diversos escalones de autoridad. Todos los
cargos estn dispuestos en una estructura jerrquica que encierra
privilegios y obligaciones, definidos por reglas especficas.

La autoridad (el poder de control resultante de una posicin) es inherente al


cargo y no al individuo que desempea el papel oficial. La distribucin de
autoridad sirve para reducir al mnimo las fricciones, por va del contacto
(oficial) restrictivo, en relacin con las formas definidas por las reglas de
organizacin. De esta forma, subordinado est protegido de la accin
arbitrara de su superior, pues las acciones de ambos se procesan dentro
de un conjunto mutuamente reconocido de reglas. As, la burocracia es una
estructura social jerrquicamente organizada.

6. Rutinas

procedimientos

estandarizados.

La

burocracia

es

una

organizacin que establece las reglas y normas tcnicas para el


- 43 -

Teora de la Administracin Pblica


desempeo de cada cargo. El ocupante de un cargo (el empleado) no hace
lo que quiere, sino lo que la burocracia impone que l haga. Las reglas y
normas tcnicas regulan la conducta del ocupante del cargo, cuyas
actividades se ejecutan de acuerdo con las rutinas y procedimientos. La
disciplina en el trabajo y el desempeo en el cargo se ajustan al empleado
a las exigencias del cargo y las exigencias de la organizacin, la mxima
productividad.

Esa racionalizacin del trabajo encontr su forma ms extrema en la


administracin cientfica, con el condicionamiento y la capacitacin
racionales del desempeo del trabajo. Las actividades de cada cargo se
desempean segn los estndares definidos relacionados con los objetivos
de la organizacin. Los estndares facilitan la evaluacin del desempeo de
cada participante.

7. Competencia tcnica y meritocracia. La burocracia es una organizacin en


la cual la eleccin de las personas se basa en el mrito y en la competencia
tcnica y no en preferencias personales. La seleccin, la admisin, la
transferencia y la promocin de los empleados son basadas en criterios de
evaluacin y clasificacin vlidos para toda la organizacin y no en criterios
particulares arbitrarios. Estos criterios universales son racionales y toman
en cuenta la competencia, el mrito y la capacidad del empleado en
relacin con el cargo. De donde se origina la necesidad de exmenes,
concursos, pruebas y ttulos para admisin y promocin de los empleados.

8. Especializacin de la administracin. La burocracia es una organizacin


que se basa en la separacin entre la propiedad y la administracin. Los
miembros del cuerpo administrativo estn separados de la propiedad de los
medios de produccin. En otros trminos, los administradores de la
burocracia no son sus dueos, accionistas o propietarios.

- 44 -

Teora de la Administracin Pblica


El dirigente no es necesariamente el dueo del negocio o grande accionista
de la organizacin; es ms un profesional especializado en su
administracin. Con la burocracia surge el profesional que se especializa en
administrar la organizacin, y all surge el alejamiento del capitalista de la
gestin de los negocios, diversificando sus aplicaciones financieras de
capital. Los medios de produccin es decir, los recursos necesarios para
desempear las tareas de la organizacin, no son propiedad de los
burcratas.

El empleado no puede vender, comprar o heredar su posicin o cargo, y su


posicin o cargo no pueden ser apropiados e integrados a su patrimonio
privado. La estricta separacin entre los rendimientos y bienes privados y
pblicos es la caracterstica especfica de la burocracia y que la distingue
de los tipos patrimonial y feudal de administracin. Existe un principio de
completa separacin entre la propiedad que pertenece a la organizacin y
la propiedad personal del empleado.

9. Profesionalizacin de los participantes. La burocracia es una organizacin


que se caracteriza por la profesionalizacin de los participantes. Cada
empleado de la burocracia es un profesional, pues:

a. Es un especialista. Cada empleado est especializado en las


actividades de su cargo. Su especializacin vara segn el nivel
jerrquico. Mientras los que ocupan posiciones en la cima de la
organizacin tienen habilidades generales, en la medida que
desciende por los escalones jerrquicos, los que ocupan las
posiciones ms bajas son gradualmente especializados.
b. Es asalariado. Los empleados de la burocracia participan de la
organizacin y, por lo tanto, reciben sueldos correspondientes al
cargo que ocupen. Cuanto ms alto es el cargo en la escala
jerrquica, mayor el sueldo y, obviamente, el poder. Los empleados
- 45 -

Teora de la Administracin Pblica


son recompensados exclusivamente por sueldos y no deben recibir
pagos de clientes, con la finalidad de preservar su orientacin para la
organizacin. El trabajo en la burocracia representa la principal o
nica fuente de ingresos del empleado.
c. Ocupa un cargo. El empleado de la burocracia ocupa un cargo, y su
encargo es su principal actividad dentro de la organizacin, tomando
todo su tiempo de permanencia en ella. El empleado no ocupa un
cargo por vanidad u honor, sino porque es su medio de vida, su pan
de cada da.
d. Su superior jerrquico lo nombra. Se selecciona y escoge al
empleado por su competencia y capacidad; su superior jerrquico lo
nombra (admite) le paga, lo promueve o dimite de la organizacin. El
superior jerrquico tiene plena autoridad (autoridad de lnea) sobre
sus subordinados. En otros trminos, es el superior quien toma las
decisiones sobre sus subordinados.
e. Su mandato es tiempo indeterminado. Cuando un empleado ocupa
un cargo dentro de la burocracia, el tiempo de permanencia de ste
es indefinido e indeterminado. Lo que no quiere decir que el cargo
sea vitalicio, sino que existe una norma o regla que determine
previamente el tiempo de permanencia de un empleado, sea en el
cargo, sea en la organizacin.
f. Hace carrera dentro de la organizacin. En la medida que un
empleado demuestre mrito, capacidad y competencia, el puede ser
promovido para otros cargos superiores. En otros trminos, al
empleado en la burocracia tambin se le recompensa por una
sistemtica promocin, a travs de una carrera dentro de la
organizacin. El empleado es un profesional que hace del trabajo su
carrera a lo largo de su vida.
g. No

posee

la

propiedad

de

los

medios

de

produccin

administracin. El administrador administra la organizacin en


nombre de los propietarios, mientras que el empleado, para trabajar,
- 46 -

Teora de la Administracin Pblica


necesita de las mquinas y equipos previstos por la organizacin.
Como la maquinaria y los equipos se van haciendo cada vez ms
sofisticados debido al desarrollo de la tecnologa y, por lo tanto, ms
caros, nicamente las organizaciones tienen condiciones financieras
para adquirirlos. Punto de donde las organizaciones asumen el
monopolio de los medios de produccin. El empleado utiliza la
maquinaria y equipos, pero no es dueo de ellos.
h. Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la empresa. El
empleado defiende los intereses del cargo y de la organizacin en
detrimento de los dems intereses involucrados.
i.

El administrador profesional tiende a controlar cada vez ms las


burocracias. Las burocracias se dirigen y se controlan por
administradores profesionales, por las siguientes razones:
Aumento de la cantidad de accionistas de las organizaciones,
ocasionando la dispersin y fragmentacin de la propiedad de
sus acciones.
En funcin de su riqueza, los propietarios pasarn a dispersar
el riesgo de su inversin en varias organizaciones. A
consecuencia de eso, hoy en da el control accionario se
encuentra subdividido y reducido con el crecimiento de la
cantidad de accionistas.
A

travs

de

sus

carreras

en

la

organizacin,

los

administradores profesionales llegan a posiciones de mando


sin poseer la propiedad de lo que se dirige y controla. El
administrador puede tener ms poder sobre la organizacin
de lo que un gran accionista.

10. La

consecuencia

deseada

de

la

burocracia

es la

previsin

del

comportamiento de los miembros. El modelo burocrtico de Weber


presupone que el comportamiento de los miembros de la organizacin es
perfectamente previsible: todos los empleados debern comportarse de
- 47 -

Teora de la Administracin Pblica


acuerdo con las normas y reglamentos de la organizacin, con la finalidad
de que sta alcance la mxima eficiencia posible. Todo en la burocracia se
establece para prever anticipadamente todas las ocurrencias y transformar
en rutina su ejecucin, para que se alcance la mxima eficiencia del
sistema.

Ventajas de la burocracia
Weber vio innumerables razones para explicar el avance de la burocracia
sobre las otras formas de asociacin, Las ventajas de la burocracia, para
Weber, son:

1. Racionalidad en relacin con el alcance de los objetivos de la organizacin.


2. Precisin en la definicin del cargo y en la operacin, por el conocimiento
exacto de los deberes.
3. Rapidez en las decisiones, pues cada uno conoce lo que debe hacerse y
quien debe hacerlo, y las rdenes y papales se tramitan a travs de canales
preestablecidos.
4. Univocidad de interpretacin garantizada por la reglamentacin especfica y
escrita. Por otro lado, la informacin es discreta, pues se provee a quine
nicamente a quien debe recibirla.
5. Uniformidad de rutinas y procedimientos que favorecen la estandarizacin,
la reduccin de costos y errores, pues las rutinas se definen por escrito.
6. Continuidad de la organizacin por medio de la sustitucin de personal que
se retira. Adems, los criterios para escoger y seleccionar al personal se
basan en la capacidad y en la competencia tcnica.
7. Reduccin de la friccin entre las personas, pues cada empleado conoce lo
que se exige de l y cules son los lmites entres sus responsabilidades y
las de los otros.
8. Constancia, pues los mismos tipos de decisin deben tomarse en las
mismas circunstancias.
- 48 -

Teora de la Administracin Pblica


9. Confiabilidad, pues el negocio se conduce a travs de las reglas conocidas,
y los casos similares se tratan metdicamente dentro de la misma forma
sistemtica. Las decisiones son previsibles y el proceso de decisin, por ser
despersonalizado para excluir sentimientos irracionales, como amor, rabia y
preferencias personales elimina la discriminacin personal.
10. Beneficios para las personas en la organizacin pues se formaliza la
jerarqua, se divide el trabajo entre las personas de forma ordenada, se
entrenan las personas para que se transformen en especialistas, para que
de esta forma puedan seguir el camino en la organizacin en funcin de su
mrito personal y competencia tcnica.

Racionalidad burocrtica
Un concepto muy ligado al de burocracia es el de racionalidad. En el sentido
weberiano, la racionalidad implica adecuacin de los medios a los fines. En el
contexto burocrtico, eso significa eficiencia. Una organizacin es racional se
seleccionan los medios ms eficientes para la implantacin de las metas.
Mientras tanto, son las metas colectivas de la organizacin y no la de sus
miembros individuales las que se toman en cuenta. De esa forma, el hecho de
que una organizacin sea racional no implica necesariamente que sus
miembros acten racionalmente en lo que concierne a sus propias metas y
aspiraciones.

Todo lo contrario cuanto ms racional y burocrtica se hace la organizacin,


tanto ms las personas se transforman en engranajes de una mquina,
ignorando el propsito y el significado de su comportamiento. Esa es la clase
de racionalidad funcional. Para Weber, la racionalidad funcional se alcanza por
la elaboracin (basada en el conocimiento cientfico) de reglas que sirven para
dirigir, partiendo de arriba, todo comportamiento de encuentra a la eficacia. Es
esa concepcin de racionalidad que la administracin cientfica se basa en la
bsqueda de la mejor forma de desempeo y de trabajo industrial.
- 49 -

Teora de la Administracin Pblica

Dilemas de la burocracia
Weber observ la fragilidad de la estructura burocrtica, que enfrenta un
dilema tpico: de un lado, existen presiones de fuerzas exteriores para motivar
al burcrata a seguir otras normas diferentes de las de la organizacin y. de
otro lado, el compromiso de los subordinados con las reglas burocrticas
tiende a debilitarse gradualmente. La organizacin, para ser eficiente, exige un
tipo especial de legitimidad, racionalidad, disciplina y limitaciones de alcance.

La capacidad de aceptar rdenes y reglas como legitimas exige un nivel de


renuncia que es difcil mantener, Las organizaciones burocrticas presentan
una atendencia a deshacerse, en la direccin carismtica o en la tradicional,
donde las relaciones disciplinarias son ms naturales y afectuosas. Entonces,
la racionalidad de la estructura racional es frgil y necesita protegerse contra
presiones externas, con la finalidad de poder dirigirla hacia sus objetivos y o
hacia otros.

Los burcratas son personas que forman el cuerpo administrativo de la


estructura de la organizacin, debidamente indicada, que siguen las reglas
impuestas y sirven a los objetivos de la organizacin. Weber indica tambin la
existencia de jefes no burocrticos que indican y nombran los subordinados,
establecen reglas, resuelven los objetivos que debern alcanzarse y son
electos o heredan su posicin, como por ejemplo, los presidentes, directores y
los reyes.

Esos jefes (no burocrticos) de la organizacin desempean el papel de


estimular la conexin emocional e incluso irracional de los participantes con la
racionalidad, pues la identificacin como una persona o lder de la organizacin
influye psicolgicamente, reforzando el compromiso abstracto con las reglas de
la organizacin.
- 50 -

Teora de la Administracin Pblica

Disfunciones de la burocracia
Para Weber, la burocracia es una organizacin cuyas consecuencias deseadas
se resumen en la previsibilidad de su funcionamiento para obtener la mayor
eficiencia de la organizacin. Todava, al estudiar las consecuencias previstas
(o deseadas) de la burocracia que la lleven a la mxima eficiencia Robert
Merton observ tambin las consecuencias imprevistas, y us el nombre de las
disfunciones de la burocracia para designar las anomalas de funcionamiento
responsables por el sentido peyorativo que el trmino burocracia adquiri junto
a los menos informados o ignorantes sobre el tema.

Merton enfatiza que los cientficos dieron mucho nfasis a los resultados
positivos de la organizacin burocrtica y descuidaron las tensiones internas,
mientras, al contrario, el menos informado o ignorante sobre el tema ha
exagerado las imperfecciones de la burocracia.

Para Merton, no existe una organizacin totalmente racional y el formalismo no


tiene la profundidad descrita por Weber. El concepto popular de burocracia
para designar las anomalas de funcionamiento responsables por el sentido
peyorativo que el trmino burocracia sufre transformaciones cuando es
operado por hombres.

Segn Merton, el hombre (excluido de los estudios de Max Weber, que


describi un sistema social inhumano y mecanicista), cuando participa de la
burocracia, hace que toda la previsibilidad del comportamiento, que debera ser
la consecuencias ms grande de la organizacin, escape al modelo
preestablecido. Se verifica, entonces, lo que Merton llam disfunciones de la
burocracia. Cada disfuncin es una consecuencia no prevista por el modelo
weberiano, una desviacin una exageracin.

- 51 -

Teora de la Administracin Pblica


Las disfunciones de la burocracia son las siguientes:
1. Internacionalizacin de las reglas y apego a los reglamentos. Las
directrices de la burocracia, emanadas de las normas y reglamentos
para alcanzar los objetivos de la organizacin, tienden a adquirir un
valor positivo, propio e importante, independientemente de aquellos
objetivos, y los sustituye gradualmente. Las normas y los reglamentos
se transforman en objetivos, se vuelven en absolutos y prioritarios: el
empleado adquiere anteojeras y se olvida que la flexibilidad es una de
las principales caractersticas de cualquier actividad racional.

Con eso, el empleado burcrata se transforma en un especialista, no


porque posee conocimientos de sus tareas, sino porque conoce
perfectamente las normas y reglamentos respecto a su cargo o funcin.
Los reglamentos pasan de ser medios a ser loa principales objetivos del
burcrata.

2. Exceso de formalismo y de papeleo, La necesidad de documentar y


formalizar todas la comunicaciones dentro de la burocracia con la
finalidad de que todo se registre debidamente por escrito puede
conducir

la

tendencia

hacia

el

exceso

de

formalidad,

de

documentacin y, por tanto, de papeleo.

Adems, el papeleo constituye una de las disfunciones ms llamativas


de la burocracia, lo que muchas veces lleva al menos informado o
ignorante sobre el tema a imaginar que toda burocracia tiene
necesariamente un volumen inusitado de papeleo, de vas adicionales
de formatos y de comunicaciones.

3. Resistencia a los cambios. Como dentro de la burocracia se encuentra


en forma de rutina, estandarizada, previsto con anticipacin, el
- 52 -

Teora de la Administracin Pblica


empleado generalmente se acostumbra a una completa estabilidad y
repeticin de aquello que hace, lo que le proporciona una completa
seguridad respecto a su futuro en la burocracia, el empleado se
transforma simple y sencillamente en un ejecutor de las rutinas y
procedimientos, los cuales llega a dominar con plena seguridad y
tranquilidad con el transcurso del tiempo.

Cuando surge alguna posibilidad de cambio dentro de la organizacin, el


empleado tiende a interpretar ese cambio como algo que desconoce y
por lo tanto, algo que puede traer peligro a su seguridad y tranquilidad,
Con eso, el cambio se vuelve indeseable par el empleado. Y, en la
medida de lo posible, l se resiste a cualquier tipo de cambio que se
quiera implantar en la burocracia. Esa resistencia al cambio puede ser
pasiva y quieta, como puede ser activa y agresiva a travs de
comportamientos de reclamacin, tumultos y huelgas.

4. Despersonalizacin de la relacin. La burocracia tiene como una de sus


caractersticas la impersonalidad en la relacin entre los empleados. De
donde se origina su carcter impersonal, pues enfatiza los cargos y no
las personas que los ocupan. Eso lleva a una disminucin de las
relaciones personalizadas entre los miembros de la organizacin: frente
a los dems empleados, el burcrata no los toma como personas ms o
menos individualizadas, sino como ocupantes de cargos, con derechos
y deberes previamente especificados.

De donde se origina la despersonalizacin gradual de la relacin entre


los empleados de la burocracia. Los empleados conocen a sus colegas
no por sus nombres personales, sino por sus ttulos de los cargos que
ocupan. Algunas veces el conocimiento se hace por el nmero de
registro del colega o por cualquier otra forma de identificacin de las
personas, identificacin impuesta por la organizacin.
- 53 -

Teora de la Administracin Pblica

5. Categorizacin como base del proceso decisorio. La burocracia se


apoya en una rgida jerarquizacin de la autoridad. Por lo tanto, quien
toma las decisiones en cualquier situacin ser aquel que posee la
categora jerrquica ms elevada, independientemente del conocimiento
sobre el tema. Por otro lado categorizar significa una forma de clasificar
las cosas, segn estereotipos, con la finalidad de usarlas con ms
facilidad. Cuanto ms se utiliza la categorizacin en el proceso
decisorio, menor ser a bsqueda de alternativas diferentes de solucin.

6. Superconformidad a las rutinas y a los procedimientos. La burocracia se


basa en rutinas y procedimientos, como medio para garantizar que las
personas hagan exactamente aquello que se espera de ellas. Dado que
una burocracia eficaz exige devocin estricta a las normas, esto
conduce a que se transforma en cosas absolutas. Con el tiempo, las
reglas y rutinas se transforman en sagradas para el empleado.
El impacto de esas exigencias burocrticas sobre la persona provoca
profunda limitacin en su libertad y espontaneidad personal, adems de
a creciente incapacidad de comprender el significado de sus propias
tareas y actividades dentro de la organizacin como un todo. El efecto
de la estructura burocrtica sobre la personalidad de los individuos es
tan fuerte que con lleva a la incapacidad entrenada o la deformacin
profesional, o todava ms, a la psicosis ocupacional; el empleado
burcrata trabaja en funcin de los reglamentos y rutinas y no en funcin
de los objetivos organizacionales que fueron establecidos.

Esa

superconformidad

las

reglas,

reglamentos

rutinas

procedimientos conduce a una rigidez en el comportamiento del


burcrata: el empleado hace estrictamente lo contenido en las normas,
reglas, reglamentaciones, rutinas

procedimientos impuestos por la


- 54 -

Teora de la Administracin Pblica


organizacin. sa pierde toda su flexibilidad, pues el empleado se
restringe al desempeo mnimo. Pierde la iniciativa, la creatividad y la
innovacin.

7. Exhibicin de las seales de autoridad. Como la burocracia enfatiza la


jerarqua de autoridad se hace necesario un sistema capaz de indicar a
los ojos de todos, aquellos que detentan el poder. Es de donde se
origina la tendencia de la utilizacin intensiva de smbolos o de seales
de estatus para demostrar la posicin jerrquica de los empleados,
como el uniforme, la ubicacin de la sala, del bao, del estacionamiento,
del comedor, el tipo de mesa, etctera, como medios de identificar
cules son los principales jefes de la organizacin. En algunas
organizaciones (como el ejrcito, la iglesia, etctera), el uniforme
constituye una de las principales seales de autoridad.

8. Dificultad en la atencin a clientes y conflictos con el pblico. El


empleado se enfoca hacia adentro de la organizacin para sus normas y
reglamentos internos, ara sus rutinas y procedimientos, ara su superior
jerrquico que evala su desempeo. Esa actuacin interiorizada para la
organizacin lo lleva a crear conflictos con los clientes de la
organizacin.
Todos los clientes son atendidos de forma estandarizada, de acuerdo
con reglamentos y rutinas internas, lo que hace que el pblico se irrite
con la poca atencin con sus problemas particulares y personales. Las
presiones del pblico, que requiere de soluciones personalizadas que la
burocracia estandariza, hacen que el empleado observe esas presiones
como amenazas a su propia seguridad. Es entonces cuando se origina
la tendencia a la defensa en contra de las presiones externas a la
burocracia.

- 55 -

Teora de la Administracin Pblica


LA EMPRESA ESTATAL DE DOMINIO COMO ADMINISTRACIN.
DIRECCIN POLTICA Y BUROCRACIA (PODER POLTICO Y
ADMINISTRACIN PBLICA).
En el Estado moderno el verdadero dominio se encuentra necesariamente en
manos de la burocracia, tanto militar como civil.

El Estado moderno no se constituye como un pequeo cantn de administracin


por turno, sino en un gran Estado de masas.

La idea y actividad del Estado Moderno reside como nos dice Max Webber (1977)
en la creencia de lo legal, del orden establecido, pero adems en la legitimidad de
la autoridad para ejercer su mandato y el deber de obediencia por el resto de la
sociedad poltica. El respeto, la aceptacin, y el reconocimiento por parte de la
sociedad le da al poder del Estado a travs de esta legalidad, el carcter de
autoridad instituida, o igualmente de Gobierno constituido.

La burocracia en si se convierte en el grupo de individuos encargados de hacer


permanente el orden estatuido, al cual se le confa la ejecucin y actividades de
los mandatos de la sociedad en general. Un cuadro administrativo, se le confa la
direccin y ejecucin de las ordenanzas generales y las funciones concretas para
su actividad.

Como indica Weber, la dominacin del poder poltico se realiza de modo


impersonal y en base a las disposiciones ya instituidas legalmente y que sobre
todo le atribuye potestades a la autoridad sobre el gobernado. Este autor nos
seala que la dominacin que ejerce del poder poltico se hace a travs de la
administracin que realiza el gobierno es decir la burocracia.

De hecho debemos decir que el individuo y la sociedad en general recienten la


dominacin por parte del Estado en su contacto con la Administracin pblica y
sus procesos burocratizados, con las secretarias o ministerios; pero sobre todo a
- 56 -

Teora de la Administracin Pblica


travs los aparatos represivos como policas y militares, que establecen modelos
coercitivos para el mantenimiento de la institucionalidad creada.

La sper produccin del capitalismo y la especulacin bancaria ha creado la


necesidad de una administracin ms rigurosa, una centralizacin del aparato
estatal que sea capaz de mantener el orden de la asociacin poltica capitalista.

Tal es el caso de la necesidad del Estado moderno por crear un gran instrumento
basado en el conocimiento especializado con el fin de poder preservarse. Esto
establece el carcter de la administracin burocrtica la que adems recauda los
recursos econmicos para el funcionamiento del Estado, pero sobre todo para s
misma, la superioridad organizativa de la dominacin burocrtica se debe al hecho
de contar con estos conocimientos especializados, los cuales le permiten
permanecer en el tiempo.

Tal es as como la administracin burocrtica ha logrado la preservacin del orden


en la sociedad capitalista a pesar de sus contradicciones, todo en base a los
procesos formalizados que ha creado para la gestin de los Estados y la
formacin profesional de sus funcionarios.

La finalidad social de la burocracia y su dominacin consiste en la nivelacin de


intereses, ya que el reclutamiento tiene por finalidad beneficiar a los ms
capacitados para la funcin; la tendencia a la plutocratizacion, o sea a detentar la
actividad por el mximo de tiempo posible que permita el marco legal; y la
dominacin impersonal, que consiste a ver el cargo con displicencia y la funcin
como un deber.

En la realidad se presentan distintos componentes que hacen cumplir con lo


anterior, el caso del Servicio Civil de Carrera que permite incorporar a los
elementos ms preparados; la sindicalizacin de los trabajadores al servicio del

- 57 -

Teora de la Administracin Pblica


estado que les permite una permanencia casi vitalicia; pero sobre todo el
desapego a sus funciones mismas que caracterizan al funcionario burocrtico.

El principio de gobierno o autoridad como lo conocemos actualmente est


instituido en la idea de un Estado de Derecho, el cual ha sido idealmente pactado
por la colectividad entera para que los gobernantes, es decir aquellos que poseen
el poder poltico lleven a cabo su actividad dirigente en la cual en virtud a un
mandato impersonal (el derecho) ejercen su poder. Es fundamental la necesidad
de reglas jurdicas abstractas para el mantenimiento de la asociacin poltica.

Digamos que por medio de ellas se legitima la dominacin del Estado/Capital y


marca las sanciones para quien sale de la institucionalidad, las cuales son
tomadas como conductas por las que se debe conducir el comportamiento
ciudadano.

El principio jurdico que domina en un territorio legitima el poder poltico; la


dominacin legal permite el ejercicio del poder poltico y de las funciones, pero
sobre todo marca las competencias para su ejercicio, la legitimidad del dominio del
poder poltico el cual es ejercido conforme a derecho.

En todo caso el aparato estatal se encargara de formular leyes que permitan el


funcionamiento del mismo; sin embargo, podemos decir que en la prctica esto ha
sido origen de mltiples actos de corrupcin por los poderes atribuidos a las
funciones.

Esto debido a que La falta de oposicin permanente y de control se convierte en


un germen de depravacin moral para todos los individuos que se encuentran
investidos con algn poder poltico. Recordemos que por ejemplo en Mxico es
reciente

la

creacin

de

procedimientos

que

faciliten

la

transparencia

gubernamental; adems hay que recordar el carcter intocable que histricamente


han tenido los detentadores del poder en el pas.
- 58 -

Teora de la Administracin Pblica


PERSPECTIVA TCNICO - ORGANIZATIVA.
El sector pblico ha sufrido una serie de transformaciones, como resultado de los
debates en torno al grado de participacin del Estado en las economas. El perfil
de la administracin pblica tiene un matiz peculiar desde la dcada de los 80. El
cambio y la innovacin de las prcticas administrativas en el aparato pblico, son
los ejes rectores de la nueva visin de la administracin pblica. La administracin
pblica va ms all de la propia estructura organizacional, abarcando el proceso y
resultado de las polticas pblicas (Lahera, 1994).

Este artculo tiene como objetivo identificar algunos puntos que puedan contribuir
a identificar los elementos necesarios para poder llevar a cabo la innovacin de la
administracin pblica de cara al siglo XXI. El documento se compone de cuatro
partes. En la primera, se hace un diagnstico de los cambios, su naturaleza y
caractersticas que tienen en la gestin pblica en Mxico.

En el segundo, se presentan las principales visiones de la nuevas formas de


gestin pblica. La tercera, muestra las caractersticas mnimas necesarias para
generar el cambio e innovar. La ltima parte, seala algunas reflexiones y
recomendaciones en torno a las posibilidades y limitantes que tiene el papel de la
nueva gestin pblica, en materia de innovacin.

La importancia que tiene el conocer los conceptos y normas de la teora de la


Administracin Publica, estn a la vista, todo cuanto nos rodea es consecuencia
de su accin; carreteras, escuelas, transportes, leyes etc.; como servidor pblico
hay que identificar que la administracin pblica son los procedimientos y
actuaciones de gobierno, funcionarios e instituciones que interactan para dar a la
sociedad seguridad, justicia y servicios, sustentados en los ordenamientos,
motivaciones y normas que permiten otorgar bienes y servicios a los ciudadanos
con la obligacin de cumplir con la encomienda de la organizacin pblica federal.

- 59 -

Teora de la Administracin Pblica


Teora tcnica-organizativa en la Administracin
Como ya ha sido sealado, el propsito esencial de los trabajos de Fayol era
aplicar en la administracin pblica los paramentos de eficiencia y productividad
propios de administracin privada, por ello concede especial importancia al
anlisis de las operaciones administrativas, su propsito era tambin construir una
teora o ciencia cuyos principios fuesen de aplicacin comn a ambos tipos de
administracin.

Fayol sealaba que deban identificarse seis grupos de actividades: tcnicas


(produccin, manufactura) comerciales (compraventa) financiera (optimizacin del
uso del capital) seguridad (proteccin de personas y propiedades) contabilidad
(balances, costos y estadsticas) y gerenciales.

Las actividades gerenciales eran consideradas por Fayol como operaciones clave
en el manejo empresarial. Estas actividades comprendan las siguientes
operaciones:
1. Planeacin (hacer previsiones a futuro y establecer planes de accin
congruentes)
2. Organizativa (establecimiento de la estructura material y humana)
3. Mando (mantener al personal en constante actividad)
4. Coordinacin (procurar el trabajo conjunto, unificando y armonizando todas
las actividades y esfuerzos)
5. Control (revisar que todo ocurra de conformidad con las reglas y
direcciones establecidas)
Fayol insiste en la necesidad de adaptar este sistema al gobierno las funciones
del gobierno eran simples, porque la vida simple era simple

Una de las perceptivas que tiene la administracin cientfica sobre la


administracin de iniciativa e incentivos es que bajo la administracin cientfica la
- 60 -

Teora de la Administracin Pblica


iniciativa de los trabajadores se obtiene prcticamente con absoluta regularidad,
mientras que las antiguas formas de administracin dicha iniciativa solo es
obtenida espordicamente y de manera irregular.

El sistema administrativo en su totalidad puede ser visto como un continuum que


se bifurca en dos caminos intercomunicados. El sistema comprende una serie de
organizaciones ms o menos definidas en forma separada que representan puntos
de inters, en los aspectos de coordinacin administrativa y control; dichas
organizaciones tienen a su cargo un complejo grupo de tareas o funciones que
estn separadas y combinadas de diversas maneras. Naturalmente, estos dos
elementos se encuentran fuertemente interrelacionados.

La incertidumbre en las organizaciones ha sido detonada por cuatro grandes


cambios a nivel internacional, mismos que han transformado el perfil de los
Estados:
El triunfo del neoliberalismo como corriente ideolgica
La cada de los regmenes comunistas
La experiencia de los Ajustes Estructurales
El ascenso de los movimientos Democrticos

Por lo que se refiere a la restructuracin del sector paraestatal, las entidades


pblicas comenzaron a presenciar el fenmeno de las desincorporaciones. Estas
se han dado en cuatro vertientes:
Transferencia
Liquidacin
Fusin
Venta

- 61 -

Teora de la Administracin Pblica


Con los procesos de democratizacin en Mxico, se ha puesto de manifiesto
tambin una crisis de legitimidad en las estructuras administrativas. A mayor
democracia, mayores son los cambios que presentan la economa de un pas,
puesto que la democracia no slo representa una redistribucin del poder poltico,
sino que una readecuacin del poder econmico. Democracia y crecimiento
econmico estn ampliamente ligados.

En Mxico, las gestiones pblicas han presenciado una interesante interaccin de


diferentes agentes polticos. La llegada a las administraciones estatales y
municipales de partidos de oposicin ha dinamizado la participacin ciudadana.
Con ello, la funcin pblica ha adquirido un carcter ms plural, abierto y dinmico
de la funcin pblica, al menos en el sentido electoral. Sin embargo, para la propia
funcionalidad de la gestin pblica, se requiere de un proceso democratizacin
ms all del sufragio.

La administracin pblica ha tenido un cambio considerable en la ltima dcada,


en gran medida los cambios han obedecido tanto a variables endgenas como
exgenas. Con ello, el perfil de la administracin pblica, necesariamente ha
provocado una redefinicin de su estructura como funcionamiento para hacer
frente a los retos que anteriormente mencionamos.

El cambio organizacional es una de las caractersticas que ha ido definiendo a


nuestra era. El estudio de las organizaciones pblicas y su presencia ante la
sociedad ha adquirido un renovado inters. En especial en aquellos pases que
son ms vulnerables a los cambios internacionales.

El cambio y la complejidad organizacional, -no sera aventurado afirmarlo- es


signo de nuestros tiempos. Desde diversas pticas se habla de la modernizacin
de la administracin pblica, con la premisa del conflicto inherente en las
organizaciones. Sin embargo, es necesario determinar cules son los puntos
referenciales que originan el cambio. A juicio de Cabrero (1995), se puede tener
- 62 -

Teora de la Administracin Pblica


como punto de partida, tres categoras de anlisis: la eficiencia, eficacia y la
legitimidad.

La eficiencia y la eficacia son criterios tpicos del sistema tecnocrtico (Garca


Pelayo, 1988). Los sistemas administrativos -bajo el enfoque tecnocrticoresponden a la produccin de bienes y servicios. En cambio, el enfoque poltico,
corresponde a los sistemas administrativos necesarios para equilibrar o legitimar
la distribucin de costos y beneficios. Las dos visiones, tienen sus peculiaridades y
fines, aunque si se busca una innovacin integral de las organizaciones, se deben
de incluir ambos enfoques. En este sentido, surge la idea del llamado funcionario
estratega

Los cambios organizacionales entre los funcionarios estrategas, se fundamentan


en la propia vida de la organizacin, es decir, la supervivencia es uno de los
principales motivos del cambio en este nivel jerrquico (Cabrero, 1995). La
supervivencia de la organizacin estriba es producto de dos aspectos:
Complejidad e innovacin.

En la perspectiva organizativa, se puede destacar al menos dos vertientes: al


interior de la organizacin y al exterior. Para el funcionario estratega su objetivo de
anlisis se localiza en la complejidad al exterior. Los procesos de democratizacin
han mostrado y sintetizado esta situacin en la dcada de los 90. No hay aparato
pblico que goce de una mayor aura legitimadora que las democracias, aun
cuando el accionar de la administracin pblica deje mucho que desear. El simple
hecho de que un gobierno sea democrtico tiene a priori mayor legitimidad an sin
saber su capacidad gestora.

Cabe sealar que la complejidad al interior de la organizacin, nicamente se


localiza entre los funcionarios, coordinadores y operativos. Cabrero seala que es
muy importante distinguir el origen y las formas en las que se da el cambio
organizacional en dichos niveles. Una de las formas de gestin que mayor auge
- 63 -

Teora de la Administracin Pblica


ha ocupado en los ltimos aos en Mxico es el denominado uso de las polticas
pblicas. Las polticas pblicas son las ciencias ms acabadas de la ciencia
poltica y de los enfoques de la administracin pblica. Es el puente entre el eterno
divorcio de la ciencia poltica y la administracin pblica. El uso de las polticas
pblicas permite coordinar el trabajo entre los tres niveles de funcionarios
gubernamentales. Es decir, los operativos, los coordinadores y los estrategas.

La gestin pblica abarca tres problemticas (Nioche, 1982): La institucional, la


organizacin y los procesos de accin. Por lo que se refiere a la institucional, sta
se localiza dentro del sistema administrativo. La cual comprende dos vertientes, lo
normativo y lo positivo. En el primero estamos hablando del derecho
administrativo, y en el segundo nos estamos refiriendo a la ciencia administrativa.
El terreno del deber ser y del ser, respectivamente.

Por lo que respecta a la problemtica de la organizacin, en el mbito normativo


se encuentra la gestin y en al mbito positivo, la sociologa de las
organizaciones. Ests ltimas han adquirido un elevado inters entre los
estudiosos de la administracin pblica, ya que las formas intrnsecas de
organizacin dentro de las unidades administrativas han logrado crear un proceso
administrativo paralelo al existente en la administracin pblica. Es decir, la
sociologa de la organizacin va ms all de la perspectiva institucional. Algunos
autores inclusive han logrado desarrollar conceptos tales como la antropologa
organizacional.

En cuanto a los procesos de accin se refiere nos encontramos con dos


perspectivas: la ciencia de las polticas pblicas y el anlisis de las polticas
pblicas. Es decir, dentro del proceso y sistema administrativo el uso de las
polticas pblicas se localiza en los procesos de accin organizacionales. Esta
situacin ha modificado indudablemente el perfil y funcionamiento de la
administracin pblica. Por lo que el cambio e innovacin de las organizaciones
representan una amalgama de posibilidades.
- 64 -

Teora de la Administracin Pblica


En sntesis, las alternativas que se gesten en la funcin pblica debern de ser
reconocidas como inacabables. Es un proceso de constante revisin y
adecuacin,

para

explicar

los

principios

sustantivos

que

conforman

la

administracin pblica. No hay que olvidar que el proceso administrativo es por


definicin cambiante.

TOMA DE DECISIONES.
Anlisis del proceso de toma de decisiones y anlisis de las polticas pblicas para
la toma de decisiones.

La toma de decisiones abarca la totalidad del ciclo de las polticas pblicas, ej.
Las decisiones acerca de qu constituye un problema, (comprender,
conocer y analizar el problema.)
Qu informacin elegir,
Eleccin de estrategias para influir la agenda de las polticas, (debe ser algo
que involucre tanto a la gerencia como al grupo estratgico y las estrategias
deben buscar cumplir los objetivos)
Seleccin de opciones de polticas a considerar, (debemos escoger la que
nos parece ms conveniente y adecuada)
Seleccin de fines y medios,
Seleccin del mtodo para implementar la poltica en cuestin, (cuales son
los mtodos necesarios para llevar a cabo algo y ponerlo

en

funcionamiento)
Seleccin del mtodo para evaluar las polticas.

En cada uno de estos puntos hay toma de decisiones, algunas de ellas implican la
asignacin de valores y la distribucin de recursos mediante la formulacin de una
poltica o a travs de la realizacin contina de un programa.

- 65 -

Teora de la Administracin Pblica


La secuencia de pasos o de eventos que constituyen el proceso de toma de
decisiones, involucra a un conjunto siempre complejo y diversidad de servicios e
instituciones estatales y paraestatales, adopta distintos ritmos temporales y genera
distintas redes organizacionales.

Se puede afirmar que los procesos de toma de decisiones en el sistema poltico y


en la administracin constituyen una de las cajas negras de las polticas pblicas
y de la ciencia de las polticas, toda vez que la casustica podra llevarnos a
establecer que cada poltica pblica, sea esta global o sectorial, obedece a un
proceso especifico y prcticamente nico de toma de decisiones, que atraviesa la
totalidad de la estructura institucional de un servicio o ministerio, o de varios
servicios e instituciones, desde los niveles estratgicos o decisionales hasta los
niveles operativos y de ejecucin.

El inters por las decisiones y los procesos que resultan en ellas, es uno de los
tpicos caractersticos de la ciencia de las polticas, donde la preocupacin
iniciada ya en los aos 40 de S. XX proviene del hecho que cada poltica pblica
compromete desde su diseo e implementacin y a lo largo de todo su proceso o
ciclo de vida a un conjunto de instituciones, servicios y agencias, de manera que
las decisiones que all se adoptan van modificando ms o menos sensiblemente
los resultados de su aplicacin.

Definimos los procesos de toma de decisiones de polticas pblicas al conjunto


ms o menos sistemtico e institucionalizado de operaciones (o actuaciones)
polticas y administrativas a travs de las cuales una poltica pblica es decidida,
legitimada y puesta en marcha.

El anlisis de polticas pblicas centra su estudio en los procesos de elaboracin


de polticas y programas pblicos de actuacin. Tal planteamiento permite una
aproximacin doble: la formacin del proceso de polticas desde una concepcin
global, compleja y sin la formulacin de lmites claros al proceso, esta sera la
- 66 -

Teora de la Administracin Pblica


concepcin desarrollada por charles E. Lindblom, y el enfoque que separa las
diversas fases del proceso con la finalidad de proceder a un estudio independiente
de las diferentes etapas.

Porque surgen los problemas y porque pasan a ser una preocupacin de los
gobiernos, quien toma y por qu se adopta la iniciativa de hacer propuestas frente
a dichos problemas, como se produce la elaboracin legislativa o de otro tipo que
inicia la accin.

El proceso de polticas pblicas puede descomponerse en cinco partes


analticamente separables:
identificacin de un problema que requiera accin publica
formulacin de posibles soluciones
adopcin de decisiones por parte de la autoridad legitimada
ejecucin de la poltica publica
evaluacin de los resultados

Todo anlisis de los procesos de toma de decisiones de las polticas pblicas,


puede realizarse desde la perspectiva de la intervencin del estado y la
administracin en un aspecto especifico de la realidad, a fin de modificarla.

El proceso decisorio est fundamentado en el artculo 16 de nuestra Constitucin


toda vez que establece el principio de legalidad, en la que sostiene que todo acto
de autoridad, es decir, toda toma de decisin, debe estar expresada en un
mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal
del procedimiento y por las leyes administrativas de la materia.

Al adoptar una decisin, deber tomarse en consideracin las alternativas de


soluciones existentes, determinar lo deseable, lo factible, lo adecuado y posible, a
efecto de que la toma de decisin sea la correcta.

- 67 -

Teora de la Administracin Pblica


Poder Ejecutivo, Administracin.
Una caracterstica del Estado moderno es, sin duda, que la actividad
administrativa que desarroll queda adscrita al Poder Ejecutivo.

En este sentido, la funcin ejecutiva se identifica con la titularidad de los rganos


administrativos, a fin de que desarrollen las actividades que se relacionan con el
inters pblico. En este caso, la Administracin Pblica, entendida como la
actividad organizada del Estado en la sociedad, se encarga de comunicar al
Estado con la sociedad y de ese modo es factible atender y solucionar las
demandas colectivas.

La Administracin Pblica, ubicada y reconocida en la esfera del Poder Ejecutivo,


tiene a su cargo la seguridad de la vida privada y pblica, la procuracin de
justicia, la produccin de los bienes y servicios pblicos, las tareas de regulacin,
incentivos, sanciones, as como la vigilancia de lo que se desarrolla en la
sociedad. Sus actividades son relevantes para llevar a cabo el cumplimiento de los
fines del Estado, a fin de preservar la vigencia de los valores sociales y polticos
que estructuran a la sociedad civil moderna.

En este caso, la Administracin Pblica se entiende por su ngulo de ejecucin,


realizacin y efectividad, es decir, por garantizar el cumplimiento de las normas
generales que aprueban los congresos o parlamentos, entendidos como la
representacin poltica de la sociedad y los ciudadanos. Tiene a su cargo la fuerza
material del Estado dada por acciones ofensivas y defensivas; por el cobro de los
impuestos, la conduccin de las relaciones interiores y exteriores, la procuracin
de la justicia; en fin, cumple con acciones que se responsabilizan por la mejor
calidad de vida en la sociedad.

Las tareas de gobierno se cumplen en lo fundamental con la Administracin


Pblica y sta tiene como punto de referencia al Poder Ejecutivo, el cual se
- 68 -

Teora de la Administracin Pblica


encarga de asegurar la conservacin del Estado, as como procurar que la fuerza
indiscutible que tiene con carcter de monopolio sea recreada de forma
sistemtica.

Una caracterstica del Poder Ejecutivo es que sus tareas se relacionan en lo


fundamental con la vigencia de la soberana del Estado y la proteccin de la
sociedad. Esto significa que es un poder organizado para actuar en todo momento
y en cualquier circunstancia, utilizando para ello, a la Administracin Pblica. Por
tal razn, conviene hacer la diferencia analtica entre Poder Ejecutivo y
Administracin Pblica.

El primero es una estructura organizada de poder que existe a partir de


atribuciones legales y legtimas, que se encarga de asegurar la centralidad, la
seguridad y la ejecucin de las acciones estatales en trminos de conservacin y
estabilidad. La Administracin Pblica por su parte, es el conjunto de actividades,
operaciones y acciones que se orientan a garantizar en la sociedad el orden
poltico y jurdico, la estabilidad institucional, la produccin de bienes y servicios
pblicos, la regulacin para todos los actores de la sociedad, as como la
prosperidad de la vida pblica y privada para que la cohesin de la vida
comunitaria tenga como fundamento la razn pblica del Estado.

El Poder Ejecutivo en esta lgica tiene a su cargo la conduccin de la


Administracin Pblica y segn sea el rgimen poltico presidencial o
parlamentario colaboran en ella Secretarios de Estado o Ministros. Por otra parte,
existen ejecutivos propios del rgimen presidencial, en el cual el mando de la
Administracin Pblica es unitario como el caso de Mxico, mientras que el de
Estados Unidos de Norteamrica y Francia, el Poder Ejecutivo tiene doble
titularidad.

Podemos definir a la administracin pblica como el contenido esencial de la


actividad de correspondiente al poder ejecutivo, y se refiere a las actividades de
- 69 -

Teora de la Administracin Pblica


gestin, que el titular de la misma desempea sobre los bienes del estado para
suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfaccin de las
necesidades pblicas y lograr con ello el bien general, dicha atribucin tiende a la
realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco jurdico especializado a
que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin y realizacin del
contenido de actos administrativos emitidos exprofeso.

Administracin pblica es un trmino de lmites imprecisos que comprende el


conjunto de organizaciones pblicas que realizan la funcin administrativa y de
gestin del estado y de otros entes pblicos con personalidad jurdica, ya sean de
mbito regional o local.

Por su funcin la administracin pblica pone en contacto directo a la ciudadana


con el poder poltico, satisfaciendo los intereses pblicos de forma inmediata, por
contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.

Se encuentra por el poder ejecutivo y los organismos que estn en contacto


permanente con el mismo. Por excepcin, algunas dependencias del poder
legislativo integran la nocin de administracin pblica, (como las empresas
estatales), a la vez que pueden existir juegos de administracin general en los
otros cuatro poderes o en organismos estatales que pueden depender de alguno.

TEORA SOBRE LA RACIONALIDAD.


La racionalidad: Es la capacidad que permite pensar, evaluar, entender y actuar
de acuerdo a ciertos principios de optimidad y consistencia, para satisfacer algn
objetivo o finalidad. El ejercicio de la racionalidad est sujeto a principios de
optimidad y consistencia. Cualquier construccin mental llevada a cabo mediante
procedimientos racionales tiene por tanto una estructura lgico-mecnica
distinguible razonamiento.

- 70 -

Teora de la Administracin Pblica


La Teora de la Eleccin Racional.
La teora de la eleccin racional, tambin conocida como teora de eleccin o
teora de la accin racional, es un marco terico que es utilizado para entender y
modelar formalmente el comportamiento social y econmico. Es la principal
corriente terica en la microeconoma y supone que el individuo o agente tiende a
maximizar su utilidad-beneficio y a reducir los costos o riesgos.

Los individuos prefieren ms de lo bueno y menos de lo que les cause mal.

Tambin usado en ciencias polticas para interpretar los fenmenos polticos a


partir de supuestos bsicos que derivan de principios de la economa: el
comportamiento de los individuos en el sistema poltico es similar al de los agentes
en el mercado, siempre tienden a maximizar su utilidad o beneficio y a reducir los
costos o riesgos. Esta racionalidad tiene que ver con una cierta intuicin que lleva
a los individuos a optimizar y mejorar sus condiciones.

Se asume que todos los individuos son egostas; y todo individuo tiene la
capacidad racional, el tiempo y la independencia emocional necesarios para elegir
la mejor lnea de conducta desde su punto de vista. Por tanto, todo individuo se
gua racionalmente por su inters personal, independientemente de la complejidad
de la eleccin que deba tomar.

En trminos generales, se reconoce que es un mtodo funcional para decisiones


de pequea escala pero no es muy aplicable a decisiones complejas.

Jon Elster, uno de los autores que ms profundamente ha tratado los problemas
de la decisin, resume de la siguiente manera la teora de la eleccin racional:
Cuando enfrenta varios cursos de accin la gente suele hacer lo que cree que es
probable que tenga mejor resultado general.

- 71 -

Teora de la Administracin Pblica


Dicho de otra manera, el actor que se enfrenta a la necesidad de tomar una
decisin optara siempre por aquella que le ofrezca, de acuerdo con un parmetro
racional, el mejor resultado. En este punto conviene subrayar que la primera
caracterstica de esta teora es que tiene un carcter instrumental. Qu quiere
decir esto? Que la decisin es un instrumento guiado por el resultado esperado de
la accin.

La eleccin racional sera un tipo ideal en este sentido, debido a que si


entendemos que lo que realiza un agente es racional, ya es suficiente para
explicar su accin. Pero para ello es necesario que identifiquemos cules son los
fines que pretende el agente, y cules son los medios que considera vlidos para
alcanzar tales fines.

El curso de accin seguido y el resultado obtenido son los ms racionales, de


acuerdo con un criterio de ordenamiento de preferencias. Este consiste en
jerarquizar la preferencia de una cosa sobre la otra.

Un buen ejemplo de este enfoque nos lo ofrece la teora econmica neoclsica.


Uno de los puntos centrales del planteamiento es la hiptesis del comportamiento
de los actores con un paradigma racional. Esta formulacin supone que un sujeto
x, que debe tomar una decisin, dispone de un arsenal completo de informacin
de las posibles vas de accin, delimitadas por las restricciones objetivas (sus
recursos, sus capacidades, etctera).

La decisin de acuerdo con el paradigma racional, ser elegir el mejor de los


cursos de accin, dados los objetivos y las restricciones del sujeto, la mejor opcin
y la ptima vienen definido por la funcin de utilidad.
Esta, como lo indica el propio Elster, es un mecanismo para asignar nmeros a
opciones, de modo que las opciones ms preferidas reciban nmeros ms altos.

- 72 -

Teora de la Administracin Pblica


Para que el paradigma racional pueda operar plenamente es necesario reunir los
siguientes requisitos:
Acuerdo total sobre los objetivos. Se quiere obtener X, no existen visiones,
ni intereses contrapuestos.
Conocimiento exhaustivo de todas las opciones para obtener X. El actor
tiene toda la informacin disponible para evaluar todas las alternativas
disponibles.
Disponibilidad plena de recursos (tiempo, personal, dinero y flexibilidad
institucional) para conseguir X. Esto es, el actor que decide dispone, sin
restriccin de los recursos necesarios para implantar la estrategia adoptada
y as conseguir el objetivo.

Las estrategias adoptadas para conseguir el objetivo se basan en una relacin


fluida y no contradictoria entre medios y fines. Por ejemplo, si se pretende dar
seguridad a la tenencia de la tierra no se puede proponer como solucin debilitar a
las instituciones de procuracin de justicia agraria.

La evaluacin de la pertinencia de la decisin estriba en la consecucin plena del


objetivo. El modelo racional, en resumen, supone un contexto en donde no existe
conflicto de visiones ni de intereses. Esta es una situacin utpica, en la que el
sujeto posee o dispone de toda la informacin y tiene la capacidad para analizarla
y evaluarla, y adems tienen a su alcance todos los recursos disponibles e incluso
el tiempo necesario para poner en marcha su decisin. Esta inmejorable situacin
le va a permitir, finalmente, conseguir el resultado ptimo.

Critica a la eleccin racional.


Como ya se vio en los captulos anteriores, las decisiones gubernamentales jams
se producen en las condiciones descritas en el prrafo anterior. El teorema de
Arrow de la imposibilidad demuestra que es impropio pensar en una poltica
racional que englobe las preferencias sociales de todos los integrantes o la
- 73 -

Teora de la Administracin Pblica


voluntad general. La conduccin poltica se realiza dentro de los parmetros de
disenso aceptable para las partes en conflicto. La gobernabilidad de una sociedad
depende de la capacidad de gestionar los asuntos pblicos dentro de un esquema
que admite oscilaciones hasta cierto umbral.

En este sentido, resulta evidente que la decisin pblica no puede plantearse el


ptimo. No existe una solucin ptima en el juego social; la confrontacin de
inters es la norma. Sin embargo este choque de intereses se mantiene dentro de
un principio cooperativo que permite el sistema funcionar.

Establecidas estas salvedades, consideremos con ms detalle los supuestos del


modelo racional. Supongamos que, en un caso hipottico, existiera un consenso
en los objetivos. El problema se encontrara en el siguiente escaln.

La forma en que se determina y evala el valor que se debe asignar a cada uno de
los cursos de accin posibles es, en principio, discutible. No podemos estar
seguros de disponer siempre y en todo momento de la informacin suficiente y de
hacer en todos los casos la valoracin adecuada o, ms aun pensar que existe
una valoracin ptima. Esto es ms o menos claro en la vida cotidiana de las
personas y tambin lo es en las decisiones gubernamentales. Un ejemplo puede
ayudar a aclarar este punto.

Si la secretaria de educacin pblica quiere modificar los libros de texto gratuitos


en el lapso de un ao y existe consenso para tal accin habr que evaluar los
siguientes aspectos:
Identificar los contenidos que sern modificadas.
Identificar la informacin que sustituir a la existencia o la que ser
agregada.
Elegir a los autores.
Calendarizar el trabajo
Evaluar los costos.
- 74 -

Teora de la Administracin Pblica

Cada uno de los puntos plantea cursos de accin que dejan de lado otros. Al
seleccionar los contenidos a modificar se dejaran de lado otros, lo cual desvirta el
acuerdo bsico. Lo mismo ocurre con la informacin que se agregara. Si quien
selecciona a los autores no conoce a todos los candidatos posibles puede cometer
el error de dejar fuera a los mejores autores.

Al calendarizar no puede considerarse imponderables que surjan en el transcurso


del ao y afecten los resultados esperados.

A su vez estos imponderables pueden incidir en los costos programados. Con este
ejemplo simple se prueba que es difcil sostener que existe una decisin ptima
aunque exista acuerdo en el objetivo inicial.

La racionalidad de cada actor es muy relativa. Depende de la informacin de que


disponga, de sus propias capacidades y de la valoracin que haga en cada caso.
En materia de polticas educativas, como en otros mbitos de la decisin, es difcil
determinar cul es la decisin racional. El orden de preferencias puede ser
cualquiera sin que exista una regla que preestablezca cual es el mejor curso de
accin. Segn la teora de la eleccin racional habr, finalmente, uno (es lo que
plantea el teorema de Weierstrass sobre la existencia de un nico mximo) en el
que la relacin costo-beneficio sea la mejor, lo que define el ptimo
(matemticamente representado como una distribucin de probabilidades sobre el
entorno en el que decide su accin).

Para apreciar los lmites de esta premisa volvamos al ejemplo de los libros de
texto. Las formas en que se deberan ordenar las preferencias son el primer punto
de divergencia. Supongamos que tenemos tres elementos a valorar:
Tiempo
Autores
Costos
- 75 -

Teora de la Administracin Pblica

Un alto funcionario, cuyo objetivo sea editar de los libros a la brevedad posible,
podra distribuir as sus preferencias (expresadas en porcentaje):
A= 55, B= 10 C= 35

Un acadmico lo hara as:


A= 35, B= 55 C=10

Un administrador de la SEP lo hara as:


A= 35, B= 10 C= 55

Lo que se deduce de esta distribucin es que nos enfrentemos, en todos los


casos, a una racionalidad limitada. Los que quieren rapidez tienen sus razones
(inicio del ciclo escolar, final de la gestin, etctera). Quienes reparan en los
contenidos pensara en la calidad de los autores. Finalmente, los que se ocupan
del dinero vern la forma de reducir costos. Cada racionalidad tiene su lgica.

La racionalidad absoluta es una quimera. De hecho, uno de los puntos ms


importantes aportados por Herbert Simn al estudio de la decisin es que no todas
las personas actan siempre como maximizadoras.

Pueden conformarse con un determinado umbral de satisfaccin, que quizs este


muy alejado del ptimo y sea solo satisfactorio. Es decir un umbral mucho ms
bajo en el que no se busque lo mejor sino aquello que rena ciertas caractersticas
bsicas que puedan satisfacer los objetivos. Estriamos por consiguiente, hablando
de mnimos satisfactorios en lugar de mximos totales.

Este principio de satisfaccin por umbrales es til para entender mejor el modelo
incrementa lista al que nos referiremos ms adelante. Pero de momento sigamos
con la crtica al modelo racional.

- 76 -

Teora de la Administracin Pblica


Uno de los ejes de la crtica de Jon Elster a la teora de la racionalidad se basa en
la existencia de lo que l llama racionalidad imperfecta. Solo el hombre seala
Elster, tiene la capacidad de buscar soluciones ptimas pero es igualmente cierto
que solo el hombre es susceptible de acracia (debilidad de la voluntad).

Una solucin racional, pensada en un momento X, puede verse alterada por una
debilidad en la voluntad de la sujeto, por razones externas o personales. Al igual
que Ulises, el personaje de la odisea, se at para no ser atrado por el canto de las
sirenas los hombres pueden tener precomittments o compromisos previos que no
son otra cosa que restricciones que los propios sujetos se anteponen para no
desviarse del objetivo. La importancia de la obra de Elster es enorme y no es este
el espacio para resumirla.

En trminos generales, se puede afirmar que el propsito central de la obra de


este autor es demostrar las limitaciones de la teora de la eleccin racional en los
planos positivos y negativo.

Elster ha podido comprobar que el comportamiento de los hombres no es siempre,


ni debe serlo, de tipo racional. Cuantas decisiones se toman por preferencias
totalmente irracionales en la vida cotidiana. La manera en que el hombre moldea
sus preferencias y creencias depende de las restricciones impuestas por su
contexto y por su propia condicin. El consumo y las simpatas polticas, por
ejemplo no estn sujetos por un modelo cannico que estipule que es lo racional y
que no lo es. Esto nos lleva a sealar el problema de la indeterminacin de la
propia teora.

La imposibilidad de establecer la mejor de las soluciones posibles de antemano


provoca un alto nivel de indeterminacin. La solucin que se adopte finalmente,
como ya dijimos, depender del orden de preferencias de quien decida. Por
ejemplo Mijail Gorbachov describe que la URSS de los aos setenta haba
concentrado en su seno una serie de inercias y contradicciones l que llama
- 77 -

Teora de la Administracin Pblica


mecanismos de frenado que impedan a su pas seguir creciendo y mantenerse
como superpotencia mundial. La argumentacin de Gorbachov es que la
perestroika y la glasnost deberan haberse aplicado desde entonces.

Pero esta es la aplicacin a posteriori del modelo racional. Por qu no se hizo en


ese momento? No existe una respuesta univoca, pero es claro que el orden de
preferencial que establecieron los jerarcas del rgimen en los aos setenta no
inclua la solucin perestroika.

Muchas de los crticos de Gorbachov asumen que la aplicacin de las reformas en


los aos ochenta fue de todas maneras un error porque no se pudo conservar el
podero sovitico. En definitiva, resulta claro que las limitaciones de la teora de la
eleccin racional son, en ltimo instancia, los lmites de la racionalidad humana.
Otro de los propsitos centrales de la obra de Elster es demostrar las limitaciones
de la teora de la eleccin

racional, tanto en el plano positivo como en el

normativo. Estas limitaciones provienen de:

El comportamiento de los hombres no es siempre y necesariamente racional.


Supongamos que un gobernante se ha propuesto como objetivo combatir la
miseria en su pas pero surge un viejo problema fronterizo con una nacin vecina.
El gobierno decide invertir en armamento y deja de hacerlo en gasto social.

La determinacin de la propia teora, es decir su incapacidad para determinar un


nico resultado de la accin pensemos en un organismo de planeacin econmica
que desea incrementar el producto nacional y tiene por lo menos tres opciones
igualmente rentables en las cuales invertir: agricultura, industria metalmecnica e
industria textil. La teora no permite predecir la decisin que tomara el organismo.

Hay muchos juegos que no tienen una solucin racional (juegos no cooperativos).
Pensemos en dos naciones que se encuentra a punto de estallar una guerra que

- 78 -

Teora de la Administracin Pblica


en s mismo no conviene a ninguna de las dos. Sin embargo, dado el contexto
deciden iniciarla a pesar de que para ambas es la peor eleccin.
Para concluir con este captulo invitamos al lector la prueba de fuego de todo
modelo: su comprobacin.

Comprobacin de la decisin racional.


La evaluacin de la decisin que contempla el modelo racional consiste en que se
elige la mejor alternativa para conseguir el objeto planteado. La teora de la
disonancia cognoscitiva, establecida por Aronson y Festinger con contribuciones
de otros autores, contempla un proceso psicolgico que vale la pena considerar.
Las premisas de la teora son las siguientes:

La disonancia es la existencia simultnea de elementos de conocimientos que no


son compatibles. La existencia de disonancia extraa, por parte del individuo, un
esfuerzo mental por reducir esas restricciones o incompatibilidades.

La teora de la disonancia cognoscitiva permite predecir que tras una decisin el


sujeto tratara de conversarse a s mismo de que la alternativa elegida es mejor,
incluso de lo que pens en un primer momento. Es decir, se auto persuade de que
hizo la mejor eleccin. Adems se confirma que el grado de reduccin de la
disonancia que se produce despus de la toma de decisiones es proporcional a la
amplitud de la disonancia creada por esa decisin.

Lo que la teora de la disonancia cognoscitiva permite predecir son los lmites de


la racionalidad humana y el hecho de que, al final, los diversos ordenamientos de
preferencias resultan satisfactorios para el sujeto. Tratar de reducir la disonancia
que le produjo al hecho de votar por el Partido Laborista y de no votar por un
miembro de su partido por celos, y al final persuadirse de que opto por la mejor
solucin.
- 79 -

Teora de la Administracin Pblica

Con independencia de los resultados electorales, tendera a convencerse de que


su eleccin (que tiene varias racionalidades e incluso irracionalidades en su seno)
fue la mejor posible en el contexto. Esto muestra la insuficiencia del paradigma de
comprobacin de la teora de la eleccin racional como teora general del proceso
de toma de decisiones.

ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS.
Organizar: Proceso de agrupar actividades necesarias para llevar a cabo la
planificacin, asigna autoridad, responsabilidad y funciones.

Organizar es repartir los recursos para alcanzar los objetivos estratgicos.

La estructura organizacional es la manera de dividir, organizar y coordinar las


actividades.

Organizacin: La Organizacin en el Proceso Administrativo se refiere a los


siguientes aspectos:
Estructurar e Integrar los recursos (humanos, fsicos, financieros,
tecnolgicos) con los niveles institucionales de la organizacin.
Establecer relaciones entre todos para alcanzar los objetivos.

Importancia de la organizacin: La organizacin ha penetrado en muchas de las


formas de la actividad humana, porque la mutua dependencia de los individuos y
la proteccin contra amenazas, han fomentado una intensa actividad organizativa
en la humanidad a travs del tiempo. Los gobiernos, los ejrcitos y las
instituciones han estudiado la organizacin, con el fin de mejorarla de utilizarla
mejor. La organizacin ha sido estudiada y son muchas sus aportaciones en el
rea administrativa.

- 80 -

Teora de la Administracin Pblica


Divisin de Poderes Tradicional.
Fundamento en el artculo 49 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos que seala: El Supremo Poder de la Federacin se divide para su
ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrn reunirse dos o ms de
estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en
un individuo, salvo en el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la
Unin, conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro caso, salvo lo
dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn facultades
extraordinarias para legislar.
Legislativo: Se deposita en el Congreso de la Unin, en el caso de los
Estados de la Repblica se deposita en el Congreso del Estado artculo 50
Constitucional.
Ejecutivo: Se deposita en el Presidente de los Estados Unidos mexicanos,
en los Estados recae en el Gobernador del Estado artculo 80
Constitucional.
Judicial: Se deposita en la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en los
Estados es el Supremo Tribunal de Justicia del Estado artculo 94
Constitucional.

La administracin central.
Rgimen Federal: El artculo 40 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos seala:
Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa,
democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una federacin establecida
segn los principios de esta ley fundamental.

- 81 -

Teora de la Administracin Pblica


El artculo 41 del mismo ordenamiento seala: El pueblo ejerce su soberana por
medio de los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por
los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos
respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las
particulares de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las
estipulaciones del Pacto Federal.

El artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos


seala: Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y
de su organizacin poltica y administrativa el Municipio Libre
El artculo 116 del mismo ordenamiento seala: El poder pblico de los estados
se dividir, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrn
reunirse dos o ms de estos poderes en una sola persona o corporacin, ni
depositarse el legislativo en un solo individuo.

Administracin Pblica Centralizada

Se caracteriza por ser un conjunto de rganos que se encuentran dispuestos unos


sobre otros, que van de mayor a menor jerrquicamente, unidos por un vnculo de
jerarqua que se expresa a travs de los poderes o facultades de mando y
decisin.

La administracin descentralizada
El artculo 2o de la Ley Federal de Entidades Paraestatales seala:
Son entidades paraestatales las que con tal carcter determina la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal.

- 82 -

Teora de la Administracin Pblica


Estas entidades guardan con la Administracin central una relacin distinta a la de
jerarqua.

La administracin desconcentrada.
En el artculo 17 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se
establece: Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su
competencia, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos
podrn contar con rganos administrativos desconcentrados que les estarn
jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver
sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de
conformidad con las disposiciones legales aplicables.

Caractersticas de rganos Desconcentrados


1. Son creados por una ley o reglamento.
2. Guardan una relacin de jerarqua respecto de la Administracin
Central.
3. Gozan de facultades de decisin limitada.
4. En ocasiones se les dota de patrimonio propio.
5. No tienen personalidad jurdica propia (es la misma que de la
Administracin Central).

Organismos Autnomos Constitucionales


Aquellos inmediatos y fundamentales establecidos en la Constitucin y que no se
adscriben claramente a ninguno de los poderes tradicionales del Estado.

Elementos:
1. Son rganos de equilibrio constitucional y poltico y su criterio de actuacin no
pasan por los intereses inmediatos del momento.

- 83 -

Teora de la Administracin Pblica


2. Se les llama rganos auxiliares de las funciones del Estado o de relevancia
constitucional.
3. Se clasifican de varias formas: de acuerdo a la funcin que realiza: ejecutivos,
legislativos, jurisdiccionales, consultivos, y segn el pas pueden variar en nmero
y en grado de autonoma

Criterios para Distinguirlos:


La inmediatez.- Configurada directa en la Constitucin.
La esencialidad.- Son necesarios para el Estado democrtico de derecha
contempornea.
Direccin poltica.- Participan en la direccin poltica del Estado y ellos
emanan actos ejecutivos, legislativos, jurisdiccionales que contribuyen a
orientar de modo decisivo el proceso de toma de decisiones del Estado.
Paridad de rango.- Mantienen con los otros rganos del Estado relaciones
de coordinacin (cada uno es supremo en su orden e independiente en sus
funciones).
Autonoma.- Orgnica y funcional y en ocasiones presupuestaria.

Ejemplos en Mxico:
Instituto Federal Electoral
Comisin Nacional de Derechos Humanos.
Banco Central de Mxico.
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica.
Instituto Estatal Electoral de Chihuahua.
Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua.
Comisin Estatal de Derechos Humanos.
Instituto Chihuahuense para la Transparencia y Acceso a la Informacin.
De as crearse el Tribunal Contencioso Administrativo de Chihuahua.

- 84 -

Teora de la Administracin Pblica


LOS ENFOQUES DE LAS POLTICAS PBLICAS GESTIN
PBLICA.
En los ltimos quince aos, poco ms o menos, el trmino gestin pblica se ha
presentado como sustituto o sinnimo de administracin pblica.

El concepto de Administracin Pblica puede entenderse desde dos puntos de


vista; desde un punto de vista formal, se entiende a la entidad que administra, es
decir, al organismo pblico que ha recibido del poder poltico la competencia y los
medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales; y, desde un
punto de vista material, se entiende ms bien la actividad administrativa, o sea, la
actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestin y de
existencia propia, tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como
con los particulares para asegurar la ejecucin de su misin. Tambin se puede
entender como la disciplina encargada del manejo cientfico de los recursos y de la
direccin del trabajo humano enfocada a la satisfaccin del inters pblico,
entendido este ltimo como las expectativas de la colectividad.

La administracin pblica debe entenderse como un sistema de direccin e


implementacin de polticas pblicas que tienen a su cargo el destino colectivo de
las personas, familias y grupos, as como el compromiso de desenvolverse con
apego a la legalidad y constitucionalidad, que son condiciones a cumplir para
valorarla como una institucin prudente y efectiva en la produccin de los
resultados de gobierno.

La misin de la administracin pblica es relevante para la vida colectiva porque


es la vida misma de la sociedad. Esto significa que las acciones a desarrollar se
orientan al logro de metas relacionadas con la seguridad de las personas y sus
bienes; el desenvolvimiento pleno de las capacidades individuales y sociales, as
como a la bsqueda de horizontes que tienen como objetivo ltimo garantizar las
condiciones fundamentales de vida en favor de la calidad irrenunciable que se
relaciona con el bienestar y el desarrollo material de la sociedad civil.
- 85 -

Teora de la Administracin Pblica

Por lo que, se puede entender la administracin pblica como el conjunto de reas


del sector pblico del Estado que, mediante el ejercicio de la funcin
administrativa, la prestacin de los servicios pblicos, la ejecucin de las obras
pblicas y la realizacin de otras actividades socioeconmicas de inters pblico
trata de lograr los fines del Estado.

Elementos de la administracin pblica

Medios personales o personas fsicas.

Medios econmicos, los principales son los tributos.

Organizacin, ordenacin racional de los medios.

Fines, principios de la Entidad administrativa.

Actuacin, que ha de ser lcita, dentro de una competencia de rgano


actuante.

Situacin por pases

Argentina: La Administracin Pblica no incluye el poder legislativo ni el poder


judicial. Tampoco abarca las empresas estatales ni entes privados que prestan
servicios pblicos. Incluye en cambio a las entidades pblicas descentralizadas y
las especializadas, como los centros de enseanza, hospitales y museos. En
principio, las Fuerzas Armadas integran la Administracin Pblica, aunque poseen
un rgimen especial.

Chile: Est constituida por los ministerios, las intendencias, las gobernaciones y
los servicios pblicos creados para el cumplimiento de la funcin administrativa,
cuya organizacin bsica se rige por el Ttulo II de la Ley Orgnica Constitucional
de Bases Generales de la Administracin del Estado N 18.575, de 1986. De
acuerdo con la Constitucin Poltica, el gobierno y la administracin del Estado
corresponden al Presidente de la Repblica, quien es el Jefe del Estado.
- 86 -

Teora de la Administracin Pblica

Espaa: A nivel territorial, la Constitucin de 1978 divide la Administracin pblica


en tres niveles como consecuencia de la definicin de estado fuertemente
descentralizado:

Administracin General del Estado: es la administracin central de todo el


Estado Espaol (artculos 97 y ss. de la CE) encargada de llevar a la
prctica el programa del Gobierno y de satisfacer los intereses generales.

Administracin autonmica: compuesta por todos aquellos organismos que


gestionan competencias atribuidas total o parcialmente a las regiones de
Espaa ((artculos 137 y ss. de la CE).

Administracin

local:

comprende

las

competencias

transferidas

municipios, diputaciones provinciales o forales y cabildos insulares


(artculos 140 y ss. de la CE).

La pluralidad de administraciones pblicas en Espaa se completa con las


Administraciones no territoriales que desarrollan actividades concretas con
potestades limitadas:

Corporaciones: Colegios profesionales, Cmaras de Comercio, Industria y


Navegacin, Cofradas de pescadores, Federaciones deportivas, etc.

Instituciones: Fundaciones pblicas, Organismos Autnomos y Entidades


Pblicas Empresariales.

Administraciones independientes: Banco de Espaa, Comisin Nacional del


Mercado de Valores, Universidades, etc.

Mxico: El gobierno federal es el poder pblico que emana del pueblo, por el cual
ejerce su soberana nacional y representa jurdicamente a la nacin. El gobierno
est constituido por los Poderes de la Unin, para el ejercicio del poder pblico:

- 87 -

Teora de la Administracin Pblica


Poder legislativo: integrado por la Cmara de Diputados, la Cmara de
Senadores y la Comisin Permanente del Congreso de la Unin.

El art. 136 constitucional establece que las legislaturas de los estados


tambin forman parte del poder legislativo federal. Excluyendo de manera
tajante al distrito federal.
Poder judicial: integrado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
Tribunales Colegiados de Circuito, Tribunales Unitarios de Circuito y
Juzgados de Distrito.
Poder ejecutivo: representado por el Presidente Constitucional, apoyndose
en la Administracin centralizada y paraestatal, quien administra los fondos
y recursos pblicos y ejecuta los programas y acciones de gobierno1

Polticas pblicas
Una poltica pblica es un curso de accin o de inaccin gubernamental, en
respuesta a problemas pblicos: Las polticas pblicas reflejan no slo los valores
ms importantes de una sociedad, sino que tambin el conflicto entre valores. Las
polticas dejan de manifiesto a cul de los muchos diferentes valores, se le asigna
la ms alta prioridad en una determinada decisin. (Wikipedia, 2014)

Las polticas pblicas son las respuestas que el Estado puede dar a las demandas
de la sociedad, en forma de normas, instituciones, prestaciones, bienes pblicos o
servicios. En este sentido, est ligado directamente a la actividad del Estado en
tanto ejecutor, es decir, aludiendo a la Administracin del Estado, centralizada o
descentralizada; involucra una toma de decisiones y previamente un proceso de
anlisis y de valorizacin de dichas necesidades.2

http://es.wikipedia.org/wiki/Gestion_p%C3%BAblica
http://es.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADticas_p%C3%BAblicas

- 88 -

Teora de la Administracin Pblica

Los Procesos Administrativos


El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se
concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin. El procedimiento
tiene por finalidad esencial la emisin de un acto administrativo.

El acto administrativo, es el medio a travs del cual la Administracin Pblica


cumple su objetivo de satisfacer los intereses colectivos o inters pblico. Es la
formalizacin de la voluntad administrativa, y debe ser dictado de conformidad con
el principio de legalidad.

A diferencia de la actividad privada, la actuacin pblica requiere seguir unos


cauces formales, ms o menos estrictos, que constituyen la garanta de los
ciudadanos en el doble sentido de que la actuacin es conforme con el
ordenamiento jurdico y que sta puede ser conocida y fiscalizada por los
ciudadanos.

El procedimiento administrativo se configura como una garanta que tiene el


ciudadano de que la Administracin no va a actuar de un modo arbitrario y
discrecional, sino siguiendo las pautas del procedimiento administrativo,
procedimiento que por otra parte el administrado puede conocer y que por tanto no
va a generar indefensin.

El procedimiento administrativo est regulado bsicamente por las leyes


especficas en cada pas dentro del derecho administrativo. Adems, los Estados
tienen otras leyes de rgimen jurdico y de mbito jurisdiccional que en buena
medida regulan la materia tambin. Por ltimo, en muchas ocasiones, adems del
procedimiento comn, hay otros de caractersticas especiales para los que la
legislacin establece normas especficas, como ocurre con el procedimiento
administrativo sancionador.
- 89 -

Teora de la Administracin Pblica

Referimos al Artculo 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos


Mexicanos, que establece que los recursos econmicos de que dispongan la
Federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los rganos polticoadministrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarn con eficiencia,
eficacia, economa, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los
que estn destinados. Los resultados del ejercicio de dichos recursos sern
evaluados por las instancias tcnicas que establezcan, respectivamente, la
Federacin, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los
recursos econmicos se asignen en los respectivos presupuestos.

El manejo de recursos econmicos federales por parte de los estados, los


municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus
demarcaciones territoriales, se sujetar a las bases de este artculo y a las leyes
reglamentarias.

A nivel federal la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector


Pblico, tiene por objeto reglamentar la aplicacin del artculo 134 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en materia de las
adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y prestacin de servicios de
cualquier naturaleza, que realicen las unidades administrativas de la Presidencia
de la Repblica, las Secretaras de Estado y la Consejera Jurdica del Ejecutivo
Federal, la Procuradura General de la Repblica, entre otros.

En el mbito estatal, es la Ley de Adquisiciones, Arrendamiento de Bienes


Muebles y Contratacin de Servicios para el Estado de Chiapas, enmarca una de
las tareas primordiales del gobierno, que es el fortalecimiento y modernizacin del
marco jurdico-normativo que regule las acciones relativas a la planeacin,
programacin, presupuestacin, gastos, ejecucin, conservacin, mantenimiento y
control de las adquisiciones y arrendamiento de bienes muebles y la contratacin

- 90 -

Teora de la Administracin Pblica


de servicios para el eficiente funcionamiento de las instituciones pblicas del
estado y de su municipio.

El objeto fundamental del precepto que emite, el perfeccionamiento de las normas


que rigen los actos jurdicos celebrados entre las diversas dependencias y
entidades del poder ejecutivo del estado y los prestadores de bienes y servicios
con quienes tengan trato. Adems, otorga vida jurdica al comit de adquisiciones,
arrendamientos y servicios de bienes muebles, que se encargar de efectuar y
validar los procedimientos de adjudicacin de los contratos, que se deriven de las
licitaciones pblicas e invitacin abierta, subsanando la necesidad de establecer
las medidas necesarias para el desarrollo administrativo de las dependencias y
entidades del poder ejecutivo y a efecto de garantizar y mantener el control de las
adquisiciones y arrendamiento de bienes muebles, as como la contratacin de
servicios, con eficiencia, profesionalismo y honradez que se traduzcan en
estabilidad y desarrollo de la sociedad chiapaneca.

Dispone de la obligacin de las dependencias y entidades de la administracin


pblica de elaborar sus planes, programas y presupuestos anuales de
adquisiciones, arrendamiento de bienes muebles y contratacin de servicios;
obliga a las dependencias a informar a la secretara de hacienda y a la contralora,
la informacin relativa a los actos y contratos materia de sta ley, facultando a
esta ltima, para que en el ejercicio de sus facultades verifique en cualquier
tiempo que las adquisiciones, arrendamiento de bienes muebles y contratacin de
servicios, se realicen en estricto apego a la ley, sealndose adems el ttulo
respectivo de las infracciones y sanciones.

En el Captulo I de disposiciones generales, seala que dicha ley es de orden


pblico e inters social y tiene por objeto regular las acciones relativas a la
planeacin,

programacin,

presupuesto,

gasto,

ejecucin,

conservacin,

mantenimiento y control de las adquisiciones y arrendamiento de bienes muebles


y la contratacin de servicios que realicen:
- 91 -

Teora de la Administracin Pblica

I. La oficina del gobernador.


II. Las dependencias y entidades del poder ejecutivo del estado;
III. Los municipios por si solos o a travs de sus dependencias o entidades
municipales cuando as lo determinen expresamente las leyes que los rigen.

Tambin, que los sujetos obligados a cumplir las disposiciones de esta ley
debern realizar las acciones referidas, observando los principios de legalidad,
honestidad, honradez, eficiencia, eficacia, economa, racionalidad, austeridad,
transparencia, control y rendicin de cuentas arrendamiento de bienes muebles y
contratacin de servicios, los siguientes:

I. Las adquisiciones y arrendamiento de bienes muebles;


II. Las adquisiciones de bienes muebles que deban incorporarse, adherirse o
destinarse an inmueble, que sean necesarios para la realizacin de las
obras pblicas por administracin directa, o los que suministren las
dependencias y entidades de acuerdo a lo pactado en los contratos de
obras;
III. Las adquisiciones de bienes muebles que incluyan la instalacin, por parte
del proveedor, en inmuebles de las dependencias y entidades, cuando su
precio sea superior al de su instalacin;
IV. La contratacin de los servicios relativos a bienes muebles que se
encuentren incorporados o adheridos a inmuebles, cuyo mantenimiento no
implique modificacin alguna al propio inmueble y sea prestado por persona
cuya actividad comercial corresponda al servicio requerido;
V. La reconstruccin, reparacin y mantenimiento de bienes muebles, maquila,
seguros, transportacin de bienes muebles o personas y contratacin de
servicios de limpieza y vigilancia, as como los estudios tcnicos que se
vinculen con la adquisicin o uso de bienes muebles;
VI. La contratacin de arrendamiento financiero de bienes muebles;

- 92 -

Teora de la Administracin Pblica


VII. La prestacin de servicios profesionales en trminos de la legislacin
fiscal; excepto la contratacin de servicios personales subordinados o bajo
el rgimen de honorarios, as como la contratacin de consultoras,
asesoras, estudios e investigaciones; y
VIII. En general los servicios de cualquier naturaleza cuya prestacin genere
una obligacin de pago para las dependencias y entidades, cuyo
procedimiento de contratacin no se encuentra regulado en forma
especfica por otras disposiciones legales.

En todos los casos en que la ley haga referencia a las adquisiciones,


arrendamiento de bienes muebles y contratacin de servicios, se entender que
se trata respectivamente, de adquisiciones de bienes muebles, arrendamiento de
bienes muebles y de contratacin de servicios de cualquier naturaleza; salvo, en
este ltimo caso, de los servicios relacionados con la obra pblica.

Tambin, se establece que estarn sujetas a las disposiciones de la ley, las


adquisiciones, arrendamientos de bienes muebles y prestacin de servicios que
contraten los Municipios, cuando se realicen con cargo total o parcial a fondos
estatales, conforme a los convenios que celebren con el ejecutivo estatal, de
acuerdo a lo establecido en la constitucin poltica del estado.

Para efectuar las adjudicaciones que deriven de los procedimientos de licitaciones


pblicas e invitaciones abiertas, se constituye un rgano colegiado que se
denominar comit de adquisiciones, arrendamientos y servicios de bienes
muebles, cuyos objetivos sern asegurar la aplicacin de la ley, su reglamento, las
polticas, bases y lineamientos, as como cualquier otra disposicin legal aplicable
en materia de adquisiciones, optimizar la utilizacin de los recursos que destinan
las dependencias y entidades y coadyuvar a que se cumplan las metas
establecidas en el programa y presupuesto anual.

Dicho comit tendr principalmente las siguientes atribuciones:


- 93 -

Teora de la Administracin Pblica

1. Dictaminar, previamente a la iniciacin del procedimiento sobre la procedencia


de la licitacin
2. Proponer las polticas, bases y lineamientos en materia de adquisiciones,
arrendamiento de bienes muebles y contratacin de servicios, as como
someterlas a la consideracin y aprobacin del titular de la Secretara de
Hacienda
3. Coordinar el procedimiento de las adquisiciones y suministros del sector
pblico estatal
4. Recibir las propuestas de adquisiciones que formulen las dependencias y
entidades de la administracin pblica del estado de Chiapas, las cuales
remitir a la direccin de adquisiciones para el trmite correspondiente
5. Procurar que las modalidades de los procedimientos de las contrataciones en
materia de adquisiciones, arrendamiento de bienes, muebles y prestacin de
servicios se lleven a cabo considerando las polticas gubernamentales para el
estmulo de la planta productiva, el fomento del empleo de los recursos
humanos del estado o el impulso de la economa de las familias chiapanecas,
haciendo ms dinmica y transparente la participacin de proveedores o
prestadores de servicios
6. Evaluar las proposiciones que las dependencias de la administracin pblica
estatal formulen
7. Coordinar los requerimientos de las dependencias y entidades, as como
aquellas acciones que en materia de adquisiciones regule la ley, su
reglamento y los ordenamientos aplicables
8. Emitir dictmenes, fallos y autorizaciones por s y a peticin de las entidades
en aquellos casos que por premura, gravedad o cualquier otra contingencia
ameritara y justificara la asignacin de los recursos del estado
9. Previo a la convocatoria de licitacin pblica, autorizar los casos de reduccin
del plazo para la apertura de proposiciones; entre otras.

- 94 -

Teora de la Administracin Pblica


Las dependencias y entidades elaborarn sus planes, programas y presupuestos
anuales de adquisiciones, arrendamiento de bienes muebles y contratacin de
servicios, considerando:

1. Los planes y prioridades del plan estatal de desarrollo, los programas


sectoriales, institucionales, regionales y especiales de desarrollo econmico y
social;
2. Los objetivos, metas a corto, mediano y largo plazo y previsiones de recursos
establecidos en el presupuesto de egresos del estado;
3. Las acciones previas, durante y posteriores a la realizacin de dichas
operaciones;
4. La calendarizacin fsica y financiera de los recursos necesarios;
5. Las unidades responsables de su instrumentacin.
6. Sus programas prioritarios de apoyo administrativo y de inversiones, as como,
en su caso aquellos relativos a la adquisicin de bienes para su posterior
comercializacin, incluyendo los que habrn de sujetarse a proyectos
productivos;
7. La existencia en cantidad suficiente de los bienes, los plazos estimados de
suministro; los avances tecnolgicos incorporados en los bienes y, en su caso
los planos, proyectos y especificaciones;
8. Los requerimientos de conservacin y mantenimiento preventivo y correctivo
de los bienes muebles a su cargo; y
9. Las dems previsiones que debern tomarse en cuenta segn la naturaleza y
caracterstica de las adquisiciones, arrendamiento de los bienes muebles y
contratacin de servicios.

Las modalidades de los procedimientos para las contrataciones en materia de


adquisiciones, arrendamiento de bienes muebles y prestacin de servicios podrn
ser:

1. Mediante licitacin:
- 95 -

Teora de la Administracin Pblica


a) Licitacin pblica nacional: Cuando el monto sea mayor a 320,000 veces
el salario mnimo diario general vigente en el estado de Chiapas.
b) Licitacin pblica estatal: Cuando el monto sea mayor a 80,000 y hasta
320,000 veces el salario mnimo diario general vigente en el estado de
Chiapas. Cuando se realice una licitacin pblica estatal, ser obligatorio
que la convocatoria se publique cuando menos en uno de los diarios de
mayor circulacin en el estado, convocando exclusivamente a personas
legalmente establecidas; siempre y cuando y por la naturaleza de los
bienes o servicios que pretendan adquirirse o contratarse existan
proveedores o prestadores de servicios para realizar la licitacin pblica,
caso contrario se convocar a nivel nacional.
c) Invitacin:
Invitacin abierta: Cuando el monto sea mayor a 7,000 y hasta
80,000 veces el salario mnimo diario general vigente en el estado de
Chiapas.
Invitacin restringida a cuando menos tres personas: Segn el monto
que sea determinado por el comit.

2. Mediante adjudicacin directa:


Cuando el monto anual por partida est comprendido hasta 750 veces el
salario mnimo diario general vigente en el estado de Chiapas, ste se podr
ejercer a travs de las unidades de apoyo administrativo o equivalentes, de
manera directa. Las convocatorias de las licitaciones sin excepcin, se
debern hacer por medios remotos de comunicacin electrnica.

En las licitaciones pblicas y en las invitaciones podrn participar nicamente


licitantes establecidos legalmente en el estado de Chiapas, y demostrando con el
registro que al efecto emite la autoridad federal competente, siempre y cuando,
por la naturaleza de los bienes o servicios que pretendan adquirirse o contratarse
existan proveedores o prestadores de servicios para realizar la licitacin
correspondiente, caso contrario se convocar a nivel nacional.
- 96 -

Teora de la Administracin Pblica

Previo al inicio de cualquier modalidad de licitacin, la subsecretara de


administracin de la Secretara de Hacienda, deber realizar una investigacin de
mercado de la cual se desprenden las condiciones que imperan en el mismo,
respecto del bien, arrendamiento o servicio objeto de la misma, a efecto de buscar
las mejores condiciones para el estado.

Las convocatorias podrn referirse a uno o ms bienes y servicios y contendrn


como mnimo:

1. El nombre, denominacin o razn social de la dependencia o entidad


convocante;
2. La indicacin de los lugares, oficinas de gobierno o, en su caso, medios
remotos de comunicacin electrnica, fechas y horarios en que los interesados
podrn obtener las bases y especificaciones de la licitacin y en su caso, el
costo y forma de pago de las mismas. Cuando el documento que contenga las
bases implique un costo, este ser fijado solo en razn de la recuperacin de
las erogaciones por publicacin de la convocatoria y de la reproduccin de los
documentos que se entreguen; los interesados podrn revisar tales
documentos antes del pago de dicho costo, el cual ser requisito para
participar en la licitacin; a excepcin de la invitacin abierta;
3. La fecha, hora y lugar de celebracin del acto de presentacin y apertura de
proposiciones;
4. La indicacin de si la licitacin es abierta, estatal, o nacional;
5. La indicacin que ninguna de las condiciones contenidas en las bases de la
licitacin; as como, las proposiciones presentadas por los licitantes, podrn
ser negociadas;
6. La descripcin general cantidad y unidad de medida de cada uno de los
bienes o servicios que sean objeto de la licitacin; as como la correspondiente
por lo menos a cinco de las partidas o conceptos de mayor monto;
7. Lugar y plazo de entrega;
- 97 -

Teora de la Administracin Pblica


8. Condiciones de pago, sealando el momento en que se haga exigible el
mismo;
9. Los porcentajes de los anticipos que, en su caso, se otorgaran; entre otros.

Todo interesado que satisfaga los requisitos de la convocatoria y las bases de la


licitacin tendr derecho a presentar proposiciones. Para tal efecto, no se podrn
exigir requisitos adicionales a los previstos en la ley; asimismo, le proporcionaran
a todos los interesados igual acceso a la informacin relacionada con la licitacin,
a fin de evitar favorecer a algn participante.

No se podrn recibir propuestas o celebrar contrato alguno, principalmente, con


los licitantes siguientes:

1.

Aquellos con los que el servidor pblico que intervenga en cualquier etapa
del procedimiento de contratacin tenga inters personal, familiar de
negocios, incluyendo aquellas de las que pueda resultar algn beneficio para
l, su cnyuge, o sus parientes consanguneos hasta el cuarto grado por
afinidad o civiles o terceros con los que tenga relaciones profesionales,
laborales o de negocios o para socios o sociedades de las que el servidor
pblico o las personas antes referidas formen o hayan formado parte;

2.

Los que desempeen un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, o


bien las sociedades de las que dichas personas formen parte de acuerdo a lo
establecido en la ley de responsabilidades de los servidores pblicos del
estado de Chiapas, as como los inhabilitados para desempear algn
empleo, cargo o comisin en el servicio pblico;

3.

Aquellos proveedores o prestadores de servicios que, por causas imputables


a ellos mismos se les haya rescindido administrativamente ms de algn
contrato, dentro de un lapso de un ao calendario, contado a partir de la
primera rescisin;

- 98 -

Teora de la Administracin Pblica


4.

Aquellos que hubieren proporcionado informacin que resulte falsa, o que


hayan actuado con dolo o mala fe en algn proceso para la adjudicacin de
un contrato, en su celebracin o durante su vigencia;

5.

Los proveedores o prestadores de servicios que se encuentren en situacin


de atraso en las entregas de los bienes, o prestacin de servicios por causas
imputables a ellos mismos, respecto al cumplimiento de otro u otros contratos
y hayan afectado con ello a la dependencia o entidad convocante;

6.

A aquellos que hayan sido declarados en suspensin de pago, en estado de


quiebra o, en su caso sujetos a concurso de acreedores;

7.

Aquellos que presenten propuestas en un mismo lote o partida de una


licitacin que se encuentren vinculadas entre s o por algn socio a asociado
en comn respecto de las adquisiciones, arrendamiento o de bienes muebles
y contratacin de servicios que realicen o vayan a realizar por si o a travs de
empresas que formen parte del mismo grupo empresarial;

8.

Las empresas que no puedan comprobar el giro objeto de la licitacin;

9.

Cuando se compruebe que el proveedor de bienes o el prestador de


servicios recurrieron a cualquier prctica ilcita para obtener la adjudicacin
de un contrato;

10. Los licitantes que injustamente y por causas imputables a los mismos no
formalicen el pedido o contrato adjudicado por la convocante; entre otros.

El Comit, siempre que ello no tenga por objeto limitar el nmero de participantes,
podr modificar los plazos y otros aspectos establecidos en la convocatoria o en
las bases de la licitacin cuando menos con siete das naturales de anticipacin a
la fecha sealada para la presentacin y apertura de propuestas.

El fallo que emita el comit se dar a conocer a cada uno de los participantes al
concluir el procedimiento correspondiente; salvo que esto no fuere factible, deber
hacerlo dentro de un trmino que no podr exceder de veinte das hbiles.

- 99 -

Teora de la Administracin Pblica


Pese a todo lo anterior, el Titular del poder ejecutivo, podr autorizar la
contratacin directa de adquisiciones, arrendamiento de bienes muebles y
prestacin de servicios, as como establecer los medios para el cumplimiento y
control de las contrataciones y pedidos que estime pertinentes, cuando el recurso
sea de origen estatal y que por la urgencia extrema de las situaciones deba
combatir de inmediato sus efectos, en los casos siguientes:

Desastres naturales en los que se afecte la poblacin, sus bienes, su


salud o su integridad fsica;

Para salvaguardar la soberana del estado y garantizar su integridad


fsica y seguridad; y

En caso fortuito o de fuerza mayor.

En los procedimientos para la contratacin de adquisiciones, arrendamientos de


bienes muebles y prestacin de servicios se deber promover, en igualdad de
condiciones, la utilizacin de bienes o servicios de procedencia estatal con la
finalidad de fomentar el empleo de los recursos humanos del estado y fomentar el
impulso a la economa de las familias chiapanecas.

Para emitir el fallo por parte del comit se adjudicara, de entre los licitantes, a
aquel o aquellos cuya propuesta resulte solvente porque rene, conforme a los
criterios de adjudicacin establecidos en las bases de licitacin, las condiciones
legales, contables, tcnicas y econmicas, requeridas por la convocante y
garantice satisfactoriamente el cumplimiento de las obligaciones respectivas. Si
resultare que dos o ms proposiciones son solventes porque satisfacen la
totalidad de los requerimientos solicitados por la convocante, el pedido o contrato
se adjudicara a quien ofrezca las mejores condiciones para el estado.

Las condiciones arriba mencionadas sern las siguientes:


1. La calidad (especificaciones, caractersticas funcionales y valor tcnico);
2. El precio ms econmico;
- 100 -

Teora de la Administracin Pblica


3. El plazo de entrega;
4. La asistencia tcnica; y
5. Rentabilidad.

El pedido o contrato se asignara a empresas locales cuando exista, como mximo,


una diferencia del 10% con relacin al mejor precio ofertado, siempre y cuando
este haya sido presentado por proveedor forneo. Al emitir la designacin o fallo,
el comit deber emitir un dictamen en el que se hagan constar los aspectos
siguientes:

a) Los criterios utilizados para la evaluacin de las propuestas;


b) La resea cronolgica de los actos del procedimiento;
c) Las razones tcnicas o econmicas por las cuales se aceptan o desechan las
propuestas presentadas por los licitantes;
d) Nombre de los licitantes cuyas propuestas fueron aceptadas por haber
cumplido con los requerimientos exigidos;
e) Nombre de los licitantes cuyas propuestas econmicas hayan sido
desechadas como; resultado de los licitantes cuyas propuestas se calificaron
como solventes, ubicndolas de menor a mayor, de acuerdo con sus montos;
f) La relacin de los licitantes cuyas propuestas se calificaron como solventes,
ubicndolas de menor a mayor, de acuerdo con sus montos;
g) La fecha y lugar de elaboracin, y
h) Nombre, firma y cargo de los servidores pblicos encargados de su
elaboracin y aprobacin.

En los contratos de adquisiciones, arrendamiento de bienes muebles y prestacin


de servicios, cuya vigencia rebase un ejercicio presupuestal, las dependencias o
entidades debern determinar tanto el presupuesto total como el relativo a los
ejercicios de que se trate. En la formulacin de los presupuestos de los ejercicios
subsecuentes se considerarn los costos que en su momento se encuentren

- 101 -

Teora de la Administracin Pblica


vigentes y se dar prioridad a las previsiones para el cumplimiento de las
obligaciones contradas en ejercicios anteriores.

Los pedidos y contratos de adquisiciones, arrendamiento de bienes muebles y


prestacin de servicios contendrn como mnimo:

1. La autorizacin del presupuesto para cubrir el compromiso derivado del


contrato;
2. La indicacin del procedimiento conforme al cual se llev a cabo la
adjudicacin del contrato;
3. El precio unitario y el importe total a pagar por los bienes o servicios;
4. La fecha, lugar y condiciones de entrega;
5. Porcentaje, nmero y fechas de las exhibiciones y amortizacin de los
anticipos que se otorguen;
6. Forma y trminos para garantizar los anticipos y el cumplimiento del contrato;
7. Plazo y condiciones de pago del precio de los bienes o servicios;
8. Precisin de si el precio es fijo o sujeto a ajustes y, en este ltimo caso, la
formula o condicin en que se har y calculara el ajuste;
9. Penas convencionales por atraso en la entrega de los bienes o prestacin de
servicios, por causas imputables a los proveedores;
10. La descripcin pormenorizada de los bienes o prestacin de servicios objeto
del contrato, incluyendo la marca y modelo de los bienes, y
11. Salvo que exista impedimento, la estipulacin de aquellos derechos de autor
y otros derechos exclusivos que se deriven de los derechos de consultora,
asesora, estudios e investigaciones contratados, invariablemente se
constituirn a favor del estado. Se entender por pedido al documento que
genera la dependencia o entidad convocante, en el que se describe las
caractersticas y especificaciones de los bienes o servicios asignados a las
empresas ganadoras; y que detalla las condiciones establecidas en las
bases de licitacin.

- 102 -

Teora de la Administracin Pblica


Las Dependencias y Entidades estarn obligadas a mantener los bienes
adquiridos

arrendados

en

condiciones

apropiadas

de

operacin

mantenimiento, as como vigilar que los mismos se destinen al cumplimiento de


los programas y acciones previamente determinados.

Por otra parte, las Dependencias y Entidades, bajo su responsabilidad y, previa


autorizacin del comit podrn realizar la contratacin directa de adquisiciones,
arrendamiento de bienes muebles y prestacin de servicios sin ajustarse al
proceso de licitacin pblica, invitacin abierta, invitacin restringida cuando:

1.

El contrato solo pueda celebrarse con una determinada persona por tratarse
de obras de arte, titularidad de patentes, derechos de autor u otros
derechos exclusivos;

2.

Peligre o se altere el orden social, la economa, los servicios pblicos, la


seguridad, la vida o el ambiente de alguna zona o regin en el estado;

3.

Existan circunstancias que puedan provocar prdidas o costos adicionales


importantes debidamente justificados;

4.

Derivado de casos fortuitos o de fuerza mayor, no sea posible obtener


bienes o servicios mediante el procedimiento de licitacin pblica en el
tiempo requerido para atender la eventualidad de que se trate, en este
supuesto las cantidades o conceptos debern limitarse a lo estrictamente
necesario para afrontarla;

5.

Se realicen dos licitaciones pblicas que hayan sido declaradas desiertas;

6.

Existan razones justificadas para la adquisicin y arrendamiento de bienes


de marca determinada;

7.

Se trate de adquisiciones de bienes perecederos, granos y productos


alimenticios bsicos o semiprocesados, semovientes y bienes usados;

8.

Se trate de servicios de consultora, asesora, estudios, investigaciones


cuya difusin pudiera afectar el inters pblico o comprometer informacin
de naturaleza confidencial para el gobierno estatal, se justifique
documentalmente la experiencia y prestigio del despacho consultor que

- 103 -

Teora de la Administracin Pblica


garantice resultados de calidad; o se compruebe que no existen suficientes
prestadores de servicios que cuenten con la experiencia necesaria;
9.

Se trate de adquisiciones, arrendamiento de bienes muebles y prestacin


de servicios cuya contratacin se realice con campesinos o grupos urbanos
marginados y que la dependencia o entidad contrate directamente con los
mismos o con las personas morales constituidas por ellos;

10.

Se trate de adquisiciones de bienes provenientes de personas que, sin ser


proveedores habituales, ofrezcan bienes en condiciones favorables en
razn de encontrarse en estado de liquidacin o disolucin, o bien, bajo
intervencin judicial;

11.

Se trate de servicios profesionales prestados por personas fsicas, siempre


que estos sean realizados por ella misma sin requerir de la utilizacin de
ms de un especialista o tcnico;

12.

El objeto del contrato sea el diseo y fabricacin de un bien que sirva como
prototipo para producir otros en la cantidad necesaria para efectuar las
pruebas que demuestren su funcionamiento;

13.

Se trate de la contratacin de los servicios de peritos externos que


requieran las entidades de la administracin pblica estatal, as como de
despachos externos para la dictaminacin de estados financieros de dichas
entidades, siempre y cuando el despacho designado provenga de la terna
propuesta por la funcin pblica; entre otros.

En el Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamiento de Bienes Muebles y


Contratacin de Servicios para el Estado de Chiapas, se establece la difusin de
la documentacin de convocatorias para los procesos de licitacin segn la
modalidad correspondiente, la cual se realizar de las formas siguientes:

1. Adjudicacin directa: Invitacin escrita, personal o telefnica a un solo


proveedor;
2. Invitacin restringida a cuando menos tres personas: carta invitacin nominativa
que contenga informacin de convocatoria y que anexo deber llevar las bases
- 104 -

Teora de la Administracin Pblica


del concurso, el formato para cotizar y los anexos que sean necesarios en las
bases, tales como croquis, planos, esquemas, dibujos, lugares y formas de
entregas, etc.; de dicha invitacin deber constar acuse de recibo;
3. Invitacin abierta: publicacin en la pgina web de adquisiciones y comunicado
va correo electrnico a los proveedores que se tengan previamente registrados
correspondiendo al giro de la adquisicin, arrendamiento o contratacin. La falta
de comunicacin va correo electrnico no limita la participacin de cualquier
proveedor que presente su propuesta. se publicara: convocatoria, bases,
formato para cotizar y dems anexos en su caso;
4. Licitacin pblica estatal: publicacin en la pgina web de adquisiciones y en un
diario de mayor circulacin en el estado. Se publicara: convocatoria, bases,
formato para cotizar y dems anexos en su caso;
5. Licitacin pblica nacional: publicacin en la pgina del sistema electrnico de
contrataciones

gubernamentales

de

la

federacin

pagina

web

de

adquisiciones. Se publicara: convocatoria, bases, formato para cotizar y dems


anexos en su caso.

Es importante sealar que, se determinar una invitacin restringida a cuando


menos tres personas e invitacin abierta con carcter nacional, nicamente
cuando el comit o subcomit determine que no existen suficientes proveedores
en el estado, debiendo indicarse despus del nmero de concurso el alcance del
mismo, el cual ser estatal o nacional. En los casos en que las invitaciones
restringidas a cuando menos tres personas e invitaciones abiertas se emitan a
nivel estatal; as como, en las licitaciones pblicas estatales, deber solicitarse a
las empresas participantes escrito en hoja membretada de la empresa firmado por
el representante legal de la misma en la que bajo protesta de decir verdad
manifieste que se encuentra establecida legalmente por lo menos dos aos en el
estado de Chiapas demostrndolo con el registro que al efecto emite la autoridad
federal competente.

- 105 -

Teora de la Administracin Pblica


En las bases de las licitaciones bajo la modalidad de invitacin restringida a
cuando menos tres personas, se deber asentar que los proveedores que hayan
recibido invitacin a participar y no acudan ni presenten carta de disculpa, no
sern considerados para siguientes eventos de la misma requisicin de que se
trate, si este se declara desierto. En caso de que un proveedor invitado por la
misma dependencia o entidad, a diferentes procesos de invitacin restringida a
cuando menos tres personas, del que se cuente con acuse de recibo en cinco
ocasiones consecutivas, no participe y no envi carta de disculpa, el subcomit se
abstendr de invitarlo durante un periodo de tres meses.

Para garantizar la calidad de los bienes o servicios, considerando las


caractersticas de los mismos, en las bases de los procesos de licitacin que
realicen las dependencias y entidades a travs del comit o subcomit, se podr
exigir el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas, las normas mexicanas y
a falta de estas, las normas internacionales o, en su caso, las normas de
referencia, de conformidad con lo dispuesto en la ley de la materia.

Para determinar las mejores condiciones para el estado, en cuanto a calidad, los
criterios que debern aplicar las dependencias y entidades para evaluar las
propuestas tcnicas de los licitantes sern las siguientes:

1. Analizar la descripcin tcnica de los bienes o servicios, as como, catlogos


que presenten los licitantes para comprobar que renen las especificaciones,
caractersticas funcionales y valor tcnico;
2. Verificar que las especificaciones propuestas por los licitantes cumplan con lo
mnimo solicitado y las caractersticas tcnicas sean acorde con los
catlogos que presenten;
3. En caso de que se soliciten muestras fsicas para su evaluacin, no ser
necesario solicitar catlogos y las muestras sern evaluadas detalladamente.

- 106 -

Teora de la Administracin Pblica


Destaca el hecho que con base en los formatos diseados por la Secretara de
Hacienda, las dependencias y entidades debern informar dentro de los primeros
cinco das de cada mes ante dicha secretaria y a la funcin pblica, as como a la
coordinadora de sector, segn corresponda; el reporte de adquisiciones,
arrendamiento de bienes muebles y contratacin de servicios realizados de
manera directa y a travs de procesos de licitacin va subcomit, realizados en el
mes inmediato anterior.

En lo que corresponde a obra pblica, es la Secretara de Infraestructura o los


Municipios

que

ejecuten

obra

pblica,

la

planeacin,

programacin,

presupuestacin, contratacin, ejecucin, supervisin, gasto, control y adems


acciones complementarias a la obra pblica. Los titulares sern los responsables
de que estas acciones se realicen conforme a lo previsto en esta Ley de Obra
Pblica del Estado de Chiapas, as como, de la aplicacin de polticas que
promuevan la racionalizacin, simplificacin, modernizacin, fortalecimiento y
desarrollo administrativo, la descentralizacin de funciones y la efectiva delegacin
de facultades, proveyendo lo necesario para que los actos y trmites que requiera
la aplicacin de esta Ley, sean autorizados o aprobados estrictamente por los
servidores pblicos expresamente designados para ello.

La Secretara de Infraestructura y los Municipios podrn realizar obra pblica por


administracin directa, siempre que cuenten con los recursos autorizados para
ello, capacidad tcnica, maquinaria y equipo de construccin, personal tcnico y
trabajadores que se requieran para el desarrollo y ejecucin directa de los trabajos
respectivos; y sus requerimientos complementarios para la ejecucin de la obra de
que se trate.

La adjudicacin de los contratos de obra pblica, deber realizarse mediante las


siguientes modalidades:

1. Adjudicacin directa.
- 107 -

Teora de la Administracin Pblica


2. Invitacin restringida a tres o ms personas, y
3. Licitacin pblica;

La contratacin de obra pblica que realicen los Organismos Pblicos, debe


efectuarse de acuerdo a disposiciones y a las modalidades que establece la Ley
de Obra Pblica del Estado de Chiapas, y en los montos mximos que a
continuacin se sealan:

MODALIDADES DE ADJUDICACIN

SALARIOS MNIMOS
MAYOR DE

Adjudicacin Directa
Invitacin Restringida a tres o ms
personas
Licitacin Pblica

HASTA

50,000

50,000

75,000

75,000

Nota: Los montos mximos establecidos deben considerarse sin incluir el importe del Impuesto al Valor Agregado.

Para la contratacin de la obra pblica en cualquiera de las modalidades, se


constituye el Comit de Obra Pblica del Poder Ejecutivo del Estado y los Comits
de Obra Pblica en cada uno de los municipios de la Entidad. El primero estar a
cargo de lo concerniente a la obra pblica en el mbito estatal que no se
encuentre reservada por disposicin de ley a un organismo especializado, los
segundos en el mbito territorial del municipio de que se trate. Estos Comits
sern los responsables de llevar a cabo la adjudicacin de la obra pblica en
cualquiera de las modalidades, debiendo emitir el fallo correspondiente sobre los
asuntos de su competencia que sometan a su consideracin las instancias
responsables.

El Comit de Obra Pblica, estar integrado por los siguientes miembros:

1. Un Presidente, que ser el Secretario de Infraestructura.

- 108 -

Teora de la Administracin Pblica


2. Un Director Ejecutivo, que ser nombrado por el Titular del Poder Ejecutivo del
Estado.
3. Los vocales siguientes:
a).- El Secretario de Hacienda.
b).- El Responsable del rea Jurdica de la Secretara de Infraestructura.
c).- Los Titulares de las reas adscritas a la Secretara de Infraestructura,
que sean convocados de acuerdo a la especializacin o materia de la
obra pblica a contratarse.
d).- Un representante de la Cmara Mexicana de la Industria de la
Construccin.

En el caso del Comit de Obra Pblica relativo a cada uno de los municipios,
estar integrado de la siguiente manera:

1. Una presidencia, a cargo del titular;


2. Una vicepresidencia, a cargo del servidor pblico del nivel jerrquico inmediato
inferior del titular, que este ltimo designe, de considerarlo necesario, para una
mejor operatividad del Comit, quien presidir las sesiones y realizar las
dems funciones en las ausencias del Presidente;
3. Una Secretara tcnica, a cargo del responsable del rea tcnica que designe
el titular; y,
4. Vocalas, desempeadas por los responsables de las areas administrativa,
jurdica y dems que promuevan ante el Comit, la contratacin de obras cuya
ejecucin estn bajo su responsabilidad.

En la licitacin pblica, se convocarn pblicamente a los contratistas para que


libremente presenten proposiciones en sobre cerrado, que ser abierto en pblico
a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a
precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes.
Las convocatorias, podrn referirse a una o ms obras y se publicarn va internet

- 109 -

Teora de la Administracin Pblica


en el Sistema Electrnico de Contrataciones Gubernamentales, as tambin en el
Peridico Oficial y en un diario de mayor circulacin del Estado de Chiapas.

En la invitacin restringida a tres o ms personas, se seguir similar procedimiento


previsto para la licitacin pblica; la invitacin ser restringida a los convocados,
los cuales debern contar con capacidad de respuesta inmediata, los recursos
tcnicos, financieros y dems que garanticen la eficaz y eficiente ejecucin de
obra, bajo la responsabilidad del titular quien deber emitir un dictamen en el que
funde y motive los elementos antes mencionados para la eleccin de los
convocados.

Adems, respecto de la adjudicacin directa, la Secretara de Infraestructura o los


Municipios bajo su responsabilidad, podrn adjudicar directamente la obra en los
supuestos que a continuacin se sealan:

1. Cuando peligre o se altere el orden social, la economa, los servicios pblicos,


la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o regin del Estado o
Municipio como consecuencia de desastres producidos por fenmenos
naturales;
2. Cuando existan circunstancias que puedan ocasionar prdidas o costos
adicionales importantes;
3. Cuando se trate de trabajos de conservacin, mantenimiento, demolicin,
restauracin, reparacin de inmuebles, en los que no sea posible precisar su
alcance, establecer el catlogo de conceptos y cantidades de trabajo,
determinar las especificaciones correspondientes o elaborar el programa de
ejecucin;
4. Cuando se traten de trabajos que requieran fundamentalmente de mano de
obra campesina o urbana marginada, y que la Secretara o el Municipio
contrate directamente con los habitantes beneficiarios de la localidad o del
lugar donde deba ejecutarse la obra, ya sea como personas fsicas o morales;

- 110 -

Teora de la Administracin Pblica


5. Cuando se trate de servicios relacionados con la obra pblica presentados por
una persona fsica, siempre que estos sean realizados por ella misma, sin
requerir de la utilizacin de ms de un especialista o tcnico; entre otros.

EL PERSONAL PBLICO.
Un funcionario (es incorrecto decir "Funcionario pblico" dado que "funcionario"
significa: empleado pblico, y estaramos cometiendo una redundancia) es aquel
trabajador que desempea funciones en un organismo, ya sea el legislativo, el
ejecutivo o el judicial; habitualmente estos organismos son el Gobierno, el
Congreso o Parlamento, los tribunales, la Administracin pblica y, en general,
todos aquellos organismos que no pertenezcan al sector privado.

Un funcionario del gobierno, es un funcionario que participa en la administracin


pblica o de gobierno, ya sea a travs de eleccin, nombramiento, seleccin o
empleo. 3

La relacin de trabajo
La Ley Federal de Trabajo en el artculo 20, establece que se entiende por
relacin de trabajo, cualquiera que sea el acto que le d origen, la prestacin de
un trabajo personal subordinado a una persona, mediante el pago de un salario. 4

Por lo que las relaciones de trabajo se entienden como

las establecidas en

unidades burocrticas, correspondientes a los poderes ejecutivo, legislativo y


judicial, y sus respectivos trabajadores; as como las de los organismos o
entidades paraestatales y las de los municipios y sus trabajadores.5

Clasificacin de los trabajadores


3

http://es.wikipedia.org/wiki/Funcionario

Ley Federal de Trabajo


Ley Civil del Estado y los Municipios de Chiapas

- 111 -

Teora de la Administracin Pblica

a) De confianza: En el artculo 123 apartado B, fraccin XIV de la Constitucin


Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se determina que la ley determinar los
cargos que sern considerados de confianza. Las personas que los desempeen
disfrutarn de las medidas de proteccin al salario y gozarn de los beneficios de
la seguridad social.6

La Ley del Servicio Civil del Estado y los Municipios de Chiapas, establece en su
artculo 6 que disfrutarn de las medidas de proteccin al salario y los beneficios
de seguridad social aquellos que realicen funciones de direccin; inspeccin,
supervisin, vigilancia y fiscalizacin; auditora, siempre que se refiera a funciones
propias de las contraloras o de las reas de auditora determinadas por las leyes
de control administrativo y financiero; adquisicin y destino de bienes y/o servicios,
slo cuando tengan facultades para tomar decisiones sobre las adquisiciones,
compras, enajenacin o arrendamiento, as como, los que elaboren los
documentos tcnicos para realizar las compras de bienes o la asignacin de los
contratos para los servicios pblicos; asesoras y consultoras; y adems, aquellos
que manejen directamente fondos o valores con la facultad legal para disponer de
ellos, o bien, los que sean responsables del resguardo y manejo de documentos o
datos de orden confidencial, cuando determinen el ingreso o salida de los mismos,
su baja o alta en los inventarios, o su sola conservacin o traslado a algn lugar;
los cuales se encuentran comprendidos de manera enunciativa mas no limitativa
en la siguiente clasificacin:

En el poder ejecutivo: los titulares de las secretaras de despacho, el de la


consejera jurdica, los de las dependencias y unidades administrativas que seale
la Ley Orgnica de la administracin pblica del estado, los subsecretarios,
secretarios particulares, privados y adjuntos de los secretarios y subsecretarios; el
representante del gobierno del estado en el distrito federal, directores,
subdirectores, todo tipo de asesores, jefes de departamento, jefes de oficina,
6

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

- 112 -

Teora de la Administracin Pblica


recaudadores, sub-recaudadores de hacienda, delegados, coordinadores de todo
tipo, jefes de las unidades o reas de informtica, jefe de transporte terrestre y
areo, jefe de las unidades administrativas, jurdicas, deportivas y responsables de
almacn.

Los asesores, el secretario particular, privado y tcnico del gobernador del estado,
as como, su cuerpo de ayudantes y de seguridad, choferes y dems personas
que le presten servicios personales y directos al titular del poder ejecutivo, y
aquellos a quienes ste les confiera una comisin especial, temporal, transitoria o
definitiva.

El presidente de la junta local de conciliacin y arbitraje del estado, los presidentes


de las juntas especiales, los procuradores de la defensa del trabajo, los
inspectores de trabajo, los actuarios, los presidentes de las juntas locales de
conciliacin,

los

inspectores

contadores,
visitadores,

auditores,

auditores,

cajeros,

promotores

almacenistas,
fiscales

de

pagadores
todas

las

dependencias, abogados, consultores y asesores de cualquier dependencia, y los


oficiales del registro civil en el estado.

En el poder legislativo: el auditor superior del estado, auditor especial de


planeacin e informes, auditor especial de los poderes del estado, municipios y
entidades pblicas, oficial mayor, el secretario de servicios administrativos, de
servicios parlamentarios, y dems secretarios, el contralor interno, los directores,
subdirectores, asesores y asistentes de los diputados, jefes de departamento,
jefes de unidad, jefe de recursos humanos, administrativos, jefe de la unidad o el
rea informtica y jurdica, secretarios particulares y secretarios tcnicos,
coordinadores, auditores, supervisores, inspectores, verificadores y notificadores.

En el poder judicial: los jueces, los visitadores y el secretario ejecutivo del


consejo de la judicatura, los secretarios de estudio y cuenta, los secretarios
generales, los secretarios de acuerdos, los actuarios y los defensores sociales; as
- 113 -

Teora de la Administracin Pblica


como, actuarios, el oficial mayor, el contralor interno, el jefe del departamento de
oficiala de partes y estadstica, el director del instituto de estudios judiciales y el
coordinador de visitadura del consejero de la judicatura; el jefe y los subjefes de la
defensora social, el director de informtica, el director de legislacin, amparos y
jurisprudencia, los directores en general, el tesorero, jefes de departamento, jefes
de reas, los jefes de unidad y los jefes de oficina, de cualquiera de los rganos
que integran el poder judicial.

El secretario particular del presidente del supremo tribunal de justicia del estado,
sus secretarios auxiliares, los directores, asesores, jefe de la unidad de apoyo
administrativo, auxiliares de presidencia, chferes y dems personal que le preste
servicios personales y directos a ste; de igual forma, los secretarios particulares
de los consejeros de la judicatura y los de los presidentes de los tribunales
electoral y del servicio civil del poder judicial del estado.

En los rganos autnomos constitucionales: los titulares de cada uno de los


rganos autnomos constitucionales, los consejeros, secretarios particulares, los
coordinadores generales, contralores o comisarios, los directores en general,
subdirectores, administradores, tesoreros, visitadores generales o adjuntos,
secretarios tcnicos, cajeros, jefes de departamento, jefes de rea, los jefes de
unidad y los jefes de oficina, actuarios, as como aquellos puestos que se
equiparen jerrquicamente a los antes enunciados, o bien, aquellos que ocupen
un cargo hasta con dos jerarquas inferiores a las del titular del rgano autnomo
constitucional que corresponda.

En los municipios: los secretarios del ayuntamiento, los secretarios particulares,


secretarios tcnicos, secretario del consejo municipal de seguridad pblica, el
tesorero, el oficial mayor, el cajero general, contralores, delegados, auditores,
directores, subdirectores, jefes y subjefes de departamento, de rea, de oficina, y
de unidad, los inspectores, contadores, cajeros, abogados o representantes

- 114 -

Teora de la Administracin Pblica


legales, asesores jurdicos, asesores en general, los agentes, subagentes
municipales.

b) De base: sern considerados trabajadores de base, los no incluidos en los


prrafos anteriores siempre y cuando las funciones o materia de trabajo sea de
carcter permanente y definitivo y que la plaza que ocupen sea de base, los que
sern inamovibles despus de 6 meses de nombrados sin nota desfavorable en su
expediente.

c) Interino: los que ocupen una plaza vacante temporalmente, en sustitucin de


quien sea titular de dicha plaza, siempre que la vacante se deba a cualesquiera de
las siguientes circunstancias:
Por licencia sin goce de sueldo otorgada al titular de la plaza;
Por incapacidad pre y post natal de las madres trabajadoras titulares de la
plaza;
Por incapacidad derivada de una enfermedad prolongada;
Por cualquiera de la causas de suspensin;
Por encontrarse el titular de la plaza sujeto a procedimiento administrativo,
juicio de nulidad o laboral, en los que se pudiera afectar la titularidad de la
plaza o su estabilidad en el empleo, cuando dichas controversias no hayan
causado ejecutoria;
Por encontrarse sujeta al sistema de escalafn.

Requisitos para la contratacin


Haber cumplido diecisis aos y estar en pleno goce de sus derechos
civiles;
Ser de nacionalidad mexicana, prefirindose a los originarios y vecinos de
la entidad. Los extranjeros solo sern nombrados cuando no existan

- 115 -

Teora de la Administracin Pblica


tcnicos nacionales en la especialidad de que se trate y cubran los
requisitos legales; y;
No haber sido condenado como responsable por delitos de carcter oficial,
por daos ocasionados a bienes propiedad del gobierno del estado, o por
delitos patrimoniales.

Los trabajadores prestarn sus servicios mediante nombramiento expedido por el


funcionario legalmente facultad para ello y previa la protesta legal correspondiente.

Los nombramientos de los trabajadores debern contener:


Nombre, nacionalidad, edad, sexo, estado civil y domicilio del designado;
Empleo que se le confiere;
Carcter del nombramiento y duracin de la jornada de trabajo;
El lugar o lugares en que deber prestar sus servicios;
Sueldo y dems prestaciones que deber percibir con expresin de la
partida del presupuesto de egresos a cargo del cual deba pagarse;
Fecha y lugar donde se expide el nombramiento; y
Firma autgrafa del funcionario competente que lo expidi y del trabajador.

Derechos, obligaciones y sanciones de los trabajadores del servicio


civil del Estado:
Derechos:
Percibir sueldos por perodos no mayores de quince das;
Disfrutar de las prestaciones y beneficios de la seguridad social, el propio
trabajador y sus familiares, por los motivos, condiciones y trminos
establecidos en la Ley de la institucin de seguridad social correspondiente;
Percibir las pensiones que para el trabajador y sus familiares establezca la
Ley del instituto de seguridad social correspondiente;
Disfrutar de licencias, estmulos y recompensas

- 116 -

Teora de la Administracin Pblica


Asociarse para la defensa de sus intereses.7

Obligaciones:

El artculo 45 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del


Estado de Chiapas, establece que para salvaguardar la legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban ser observadas en el servicio pblico,
independientemente de las obligaciones especficas que correspondan al empleo,
cargo o comisin, todo servidor pblico, sin perjuicio de sus derechos laborales,
tendr las siguientes obligaciones de carcter general:

I.

Cumplir con diligencia, el servicio que le sea encomendado;

II.

Formular y ejecutar los planes, programas y presupuestos correspondientes


a su competencia, cumpliendo las leyes y normas que determinen el
manejo de recursos econmicos pblicos;

Los Ayuntamientos, dentro del presupuesto de egresos debern considerar


acciones y recursos destinados a elevar el ndice de desarrollo humano de los
habitantes y comunidades ms necesitados, los cuales estarn alineados a los
Objetivos de Desarrollo del Milenio, atendiendo los requerimientos que para tales
efectos realice el rgano de Fiscalizacin Superior del Congreso del Estado.

III.

Utilizar los recursos que tengan asignados para el desempeo de su


empleo, cargo o comisin, ejercer las facultades que le sean atribuidas y
emplear la informacin reservada a que tenga acceso por su funcin,
exclusivamente para los fines a que estn afectos;

Todo servidor pblico est obligado a realizar la entrega o recepcin de los


recursos materiales, financieros y humanos, que le son asignados para el

Ley Civil del Estado y los Municipios de Chiapas

- 117 -

Teora de la Administracin Pblica


desempeo de sus funciones, hasta 15 das despus de haberse separado o
asumido un empleo, cargo o comisin;

IV.

Custodiar y cuidar la documentacin e informacin que por razn de su


empleo, cargo o comisin, conserve bajo su cuidado o a la cual tenga
acceso;

V.

Observar buena conducta en su empleo, cargo o comisin;

VI.

Observar en la direccin de sus subalternos las debidas reglas del trato y


abstenerse de incurrir en agravios, desviacin o abuso de autoridad;

VII.

Observar respeto y subordinacin legtimas a sus superiores inmediatos o


mediatos, cumpliendo las disposiciones que stos dicten en el ejercicio de
sus atribuciones;

VIII.

Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que


presten sus servicios, el conocimiento de las violaciones a este artculo o
las dudas fundadas que le suscite la procedencia de las rdenes que
reciba;

IX.

Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin


despus de concluido el perodo para el cual se le design o de haber
cesado, por cualquier otra causa, en el ejercicio de sus funciones;

X.

Abstenerse de disponer autorizar a un subordinado a no asistir sin causa


justificada a sus labores por ms de quince das continuos o treinta
discontinuos en un ao, as como de otorgar indebidamente licencias,
permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras
percepciones, cuando las necesidades del servicio pblico no lo exijan;

XI.

Abstenerse de desempear algn otro empleo, cargo o comisin oficial o


particular que la ley le prohba;

XII.

Abstenerse de autorizar la seleccin, contratacin, nombramiento o


designacin de quien se encuentre inhabilitado por resolucin firme de la
autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisin en el
servicio pblico;

- 118 -

Teora de la Administracin Pblica


XIII.

Excusarse de intervenir en cualquier forma en la atencin, tramitacin o


resolucin de asuntos en los que tenga inters personal, familiar o de
negocios, incluyendo aquellos de los que puedan resultar algn beneficio
para l, su cnyuge o parientes consanguneos hasta el cuarto grado; para
con quienes tenga parentesco por afinidad o civil, o para terceros, con los
que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios o sociedades
de las que el servidor pblico o las antes referidas personas formen o
hayan formado parte.

En el mbito de la administracin pblica municipal, la limitacin de parentesco a


que alude la presente disposicin se aplicara, hasta el segundo grado de
parentesco por consanguinidad, afinidad o civil, en aquellos municipios con
poblacin de hasta cincuenta mil habitantes y, hasta el tercer grado de parentesco
por consanguinidad, afinidad o civil en aquellos municipios con poblacin mayor a
los cincuenta mil y hasta cien mil habitantes; en los municipios con poblacin
mayor a cien mil habitantes el presente ordenamiento abarcara hasta el cuarto
grado de parentesco por consanguinidad, afinidad o civil.

El titular del Poder Ejecutivo del Estado estar facultado para expedir los
ordenamientos a que haya lugar y que tengan por objeto la difusin, descripcin y
criterios de interpretacin sobre las disposiciones contenidas en la presente
fraccin.

XIV.

Informar por escrito al jefe inmediato y en su caso, al superior jerrquico,


sobre la atencin, trmite o resolucin de los asuntos a que hace referencia
la fraccin anterior y que sean de su conocimiento; y observar sus
instrucciones por escrito sobre su atencin, tramitacin o resolucin,
cuando el servidor pblico no pueda abstenerse de intervenir en ellos;

XV.

Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones de solicitar, aceptar o


recibir, por s o por interpsita persona, dinero, objetos mediante
enajenacin a su favor en precio notoriamente inferior al que el bien de que

- 119 -

Teora de la Administracin Pblica


se trate tenga en el mercado ordinario, o cualquier donacin, empleo, cargo
o comisin para s y que procedan de cualquier persona fsica o moral
cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren
directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor pblico
de que se trate en el desempeo de su empleo, cargo o comisin y que
implique intereses en conflicto.

Esta prevencin es aplicable hasta un ao despus de que se haya retirado


del empleo, cargo o comisin;

XVI.

Desempear su empleo, cargo o comisin sin obtener o pretender


beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que el estado
le otorga por el desempeo de su funcin.

XVII.

Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la seleccin,


nombramiento,

designacin,

contratacin,

promocin,

suspensin,

remocin, cese o sancin de cualquier servidor pblico, cuando tenga


inters personal, familiar o de negocios en el caso, o pueda derivar alguna
ventaja o beneficio para l.
XVIII.

Presentar con oportunidad y veracidad la declaracin de situacin


patrimonial, ante la Secretara de la Funcin Pblica en los trminos que
seala la presente ley;

XIX.

Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos y resoluciones que


reciba de la Secretara de la Funcin Pblica, conforme a la competencia
de sta;

XX.

Informar al superior jerrquico de todo acto, u omisin de los servidores


pblicos sujetos a su direccin, que pueda implicar inobservancia de las
obligaciones a que se refieren las fracciones de este artculo, y en los
trminos de las normas que al efecto se expidan;

Cuando el planteamiento que formule el servidor pblico a su superior jerrquico


deba ser comunicado a la Secretara de la Funcin Pblica, el superior proceder
- 120 -

Teora de la Administracin Pblica


a hacerlo sin demora, bajo su estricta responsabilidad, poniendo el trmite en
conocimiento del subalterno interesado. Si el superior jerrquico omite la
comunicacin a la Secretara de la Funcin Pblica, el subalterno podr practicarla
directamente informando a su superior acerca de este acto;

XXI.

Abstenerse de cualquier acto u omisin que implique incumplimiento de


cualquier disposicin jurdica relacionada con el servicio pblico; y

XXII.

Las dems que le impongan las leyes y reglamentos.

Sanciones
Las sanciones por responsabilidad administrativa consistirn en:

I.- Apercibimiento privado o pblico


II.- Amonestacin privada o pblica

El apercibimiento, la amonestacin y la suspensin del empleo, cargo o comisin


por un perodo no menor de tres das ni mayor de tres meses, sern aplicables por
el superior jerrquico;

III.- Suspensin

La suspensin del empleo, cargo o comisin durante el perodo al que se refiere la


fraccin I, y la destitucin de los servidores pblicos de confianza, se aplicarn por
el superior jerrquico;

La Secretara de la Funcin Pblica promover los procedimientos a que hacen


referencia las fracciones II y III, demandando la destitucin del servidor pblico
responsable o procediendo a la suspensin de ste cuando el superior jerrquico
no lo haga. En este caso, la Secretara de la Funcin Pblica desahogar el
procedimiento y exhibir las constancias respectivas al superior jerrquico.
- 121 -

Teora de la Administracin Pblica

IV.- Destitucin del puesto

La destitucin del empleo, cargo o comisin de los servidores pblicos, se


demandar por el superior jerrquico de acuerdo con los procedimientos
consecuentes con la naturaleza de la relacin y en los trminos de las leyes
respectivas;

V.- Sancin econmica;

Las sanciones econmicas sern aplicadas por el superior jerrquico cuando no


excedan de un monto equivalente a cien veces el salario mnimo diario vigente en
el Estado, y por la Secretara de la Funcin Pblica, cuando sean superiores a
esta cantidad.

VI.- Inhabilitacin temporal para desempear empleos, cargos o comisiones en el


servicio pblico.

Cuando la inhabilitacin se imponga como consecuencia de un acto u omisin que


implique lucro o cause daos y perjuicios, ser de seis meses a tres aos si el
monto de aquellos no excede de cien veces el salario mnimo general vigente en
el Estado y de tres aos a diez aos si excede de dicho lmite.

Tratndose de presidentes municipales, regidores y sndicos, la aplicacin de las


sanciones a que se refiere el artculo anterior, corresponde al Congreso del
Estado.

Respecto a los dems servidores pblicos municipales, las sanciones y acciones a


que se refieren las fracciones de este artculo, corresponde aplicarlas y ejercitarlas
a los ayuntamientos por conducto del Presidente Municipal, independientemente
del monto de las sanciones econmicas respectivas.
- 122 -

Teora de la Administracin Pblica

La Contralora Interna de cada dependencia ser competente para imponer


sanciones disciplinarias por acuerdo del superior jerrquico, excepto las
econmicas cuyo monto sea superior a cien veces el salario mnimo diario en el
Estado, las que estn reservadas exclusivamente a la Secretara de la Funcin
Pblica que comunicar los resultados del procedimiento al titular de la
dependencia o entidad.

En este ltimo caso, la Contralora Interna, previo informe al superior jerrquico,


turnar el asunto a la Secretara de la Funcin Pblica.8

Del Escalafn
Se entiende por escalafn el sistema organizado en cada dependencia, entidad u
organismo del sector pblico estatal para efectuar las promociones de ascenso y
permuta de sus trabajadores.

En cada poder o entidad pblica estatal se expedir un reglamento de escalafn,


el cual se formular de comn acuerdo por el titular y el sindicato respectivo. Los
factores escalafonarios se calificarn, mediante sistemas adecuados para su
evaluacin, estipulados en los reglamentos respectivos, atendiendo principalmente
a la capacidad.9

Los Sindicatos
Un sindicato es una organizacin integrada por trabajadores en defensa y
promocin de sus intereses sociales, econmicos y profesionales relacionados

Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado de Chiapas

Ley Civil del Estado y los Municipios de Chiapas

- 123 -

Teora de la Administracin Pblica


con su actividad laboral, respecto al centro de produccin o al empleador con el
que estn relacionados contractualmente.

De acuerdo a la Ley del Servicio Civil del Estado y Municipios, los trabajadores de
base tienen derecho de asociarse en sindicatos para el estudio, mejoramiento y
defensa de sus intereses comunes. Los requisitos de constitucin, estatutos y
registros de sindicatos, sern los que se establece en ley y se har ante el tribunal
del servicio civil del estado.

Todo trabajador tiene derecho a formar parte o no del sindicato correspondiente;


sin embargo, los trabajadores de confianza no podrn formar parte de los
sindicatos. Cuando los trabajadores sindicalizados desempeen un puesto de
confianza, quedarn en suspenso todas sus obligaciones y derechos sindicales.

Los sindicatos sern registrados ante el tribunal del servicio civil del estado, para
cuyo efecto remitirn a ste por duplicado los documentos que a continuacin se
especifican:

I.

Acta de asamblea constitutiva firmada por el comit ejecutivo del sindicato;

II.

Estatutos que regirn el funcionamiento del sindicato en los que


expresamente debern prohibir todo acto de reeleccin;

III.

Lista de los miembros de que se componga el sindicato con expresin de


nombres de cada uno, estado civil, edad, empleo que desempea y sueldo
que percibe; y

IV.

El registro y los cambios de los comits ejecutivos del sindicato.

El tribunal del servicio civil del estado, al recibir la solicitud de registro, comprobar
por los medios que estime convenientes los requisitos establecidos en ley y la libre
voluntad de los trabajadores para constituirse en sindicato.10

10

Ley Civil del Estado y los Municipios de Chiapas

- 124 -

Teora de la Administracin Pblica


Huelga
Es la suspensin colectiva de la actividad laboral por parte de los trabajadores con
el fin de reivindicar mejoras en las condiciones de trabajo o manifestarse contra
recortes en los derechos sociales; segn la Organizacin Internacional del
Trabajo, es uno de los medios legtimos fundamentales de que disponen los
ciudadanos y especficamente los trabajadores (a travs del movimiento sindical y
las organizaciones sindicales) para la promocin y defensa de sus intereses
econmicos y sociales11

Para declarar una huelga legal se requiere:

I.

Que sea declarada por las dos terceras partes cuando menos de los
trabajadores de la dependencia o entidad pblica estatal o del municipio
que corresponda; y

II.

Que se violen de manera general y sistemtica los derechos de los


trabajadores que consagra la ley.12

Presupuestacin y financiamiento de las Administraciones Pblicas


El Sistema de Coordinacin Fiscal, es el espacio en donde los Gobiernos Federal,
Estatal y Municipal con base a lo estipulado en el artculo 25 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, someten a consideracin y acuerdos
los asuntos relacionados con los ingresos, gastos y el marco normativo que los
regulan, con el fin de propiciar el bienestar social de las personas y el desarrollo
econmico de la nacin.

11

12

http://es.wikipedia.org/wiki/Huelga
Ley Civil del Estado y los Municipios de Chiapas

- 125 -

Teora de la Administracin Pblica


A travs de la Ley de la Coordinacin Fiscal (LCF) se regula la distribucin de los
recursos del Ramo 28 Participaciones y del ramo 33 Fondos de Aportaciones
Federales, principalmente en sta norma se precisa las frmulas de distribucin y
los destinos permitidos para su erogacin.

De acuerdo a lo plasmado en el artculo 134 de la Constitucin Poltica de los


Estados Unidos Mexicanos, mxima norma que regula todo ente pblico que
obtenga recursos pblicos, debern administrarlos con eficiencia, eficacia, calidad,
economa, honradez y transparencia, y ser evaluados a travs de indicadores
estratgicos y de gestin para conocer los avances alcanzados en los objetivos
que son destinados.

Cabe resaltar que del total de ingresos anuales que obtiene Chiapas, el 93.3 por
ciento son derivados de fuentes federales y el 6.7 por ciento tiene su origen en los
ingresos propios.

En los recursos federales el margen de maniobra es limitado, los gobiernos


estatales no tiene la posibilidad de ejercer recursos con destinos diferentes a lo
sealado en la LCF. Por ejemplo, los ingresos provenientes del Fondo de
Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal representan el 44.43 por ciento
del Ramo 33 y 22 por ciento del monto total del Presupuesto, son exclusivo para el
pago de maestros frente a grupo y no pueden ser erogados en fines que no seala
la Ley de Coordinacin Fiscal.

Los rganos que sirven de apoyo para el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento


del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, son la Reunin Nacional de
Funcionarios Fiscales, Comisin Permanente de Funcionarios Fiscales, Instituto
para el Desarrollo de las Haciendas Pblicas y la Junta de Coordinacin Fiscal, en
stos entes se crean grupos de trabajo acorde a las necesidades del pas,
integrados principalmente por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, las
Entidades Federativas y los municipios.
- 126 -

Teora de la Administracin Pblica

As tambin, ante la necesidad de contribuir al impulso en la descentralizacin y el


fortalecimiento del federalismo, as como para contar con los recursos y capacidad
de respuesta de las demandas de las Entidades Federativas, se crea la
Conferencia Nacional de Gobernadores, as mismo para efectos de dar
seguimiento al cumplimiento de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, se
crea el Consejo Nacional de Armonizacin Contable, rgano de Coordinacin
para la Armonizacin de la Contabilidad Gubernamental, misma que tiene como
responsabilidad la emisin de las normas contables y lineamientos para la
generacin de informacin financiera.

Entre los recursos derivados de fuentes federales, se tienen los relacionados con
las Participaciones Fiscales Federales, las Aportaciones Federales, y las
Transferencias, Asignaciones, Subsidios y otras Ayudas.

El Ramo General 28 Participaciones a entidades federativas y


municipios
Es el Ramo del Presupuesto de Egresos de la Federacin que contiene los
recursos correspondientes a las participaciones en ingresos federales e incentivos
econmicos que se asignan a las entidades federativas y los municipios en los
trminos establecidos por la LCF y los Convenios de Adhesin al Sistema de
Coordinacin Fiscal y de Colaboracin Administrativa en Materia Fiscal Federal y
sus anexos.

Las participaciones en ingresos federales y los incentivos que se entregan a las


entidades federativas y municipios, se hace a travs de los fondos siguientes:

1. Fondo General de Participaciones, que se constituye con el 20 por ciento de la


Recaudacin Federal Participable (RFP).

- 127 -

Teora de la Administracin Pblica


2. Fondo de Fomento Municipal, integrado con el 1 por ciento de la RFP.

3. Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, en el que las entidades


federativas participan con el 20 por ciento de la recaudacin por la venta de
cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohlicas fermentadas y
bebidas alcohlicas, y con el 8 por ciento de la recaudacin por la venta de
tabacos labrados.

4. Fondo de Fiscalizacin, que se integra con el 1.25 por ciento de la RFP, para
reconocer la fiscalizacin que realizan las entidades federativas.

5. Fondo de Compensacin, mediante el cual se distribuye la recaudacin


derivada del aumento a la gasolina y diesel, 2/11 partes se destinan a la
creacin de dicho Fondo que se distribuye entre las 10 entidades federativas
que, de acuerdo con la ltima informacin oficial del Instituto Nacional de
Estadstica y Geografa (INEGI), tengan los menores niveles de PIB per cpita
no minero y no petrolero, y los restantes 9/11 corresponden a las entidades
federativas en funcin del consumo efectuado en su territorio, siempre y
cuando estn adheridas al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal y celebren
convenio de colaboracin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.

6. Fondo de Extraccin de Hidrocarburos, que distribuye el 0.46 por ciento del


importe obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos pagado por
Pemex Exploracin y Produccin, en trminos de lo previsto en el artculo 254
de la Ley Federal de Derechos, a las entidades federativas que formen parte
de la clasificacin de extraccin de petrleo y gas definida en el ltimo censo
econmico realizado por el INEGI.

7. Fondo de Compensacin del Impuesto sobre Automviles Nuevos, creado a


partir del ejercicio fiscal 2006, con el objetivo de resarcir a las entidades
federativas la disminucin de ingresos derivada de la ampliacin de la exencin
- 128 -

Teora de la Administracin Pblica


de dicho impuesto. Las aportaciones para dicho Fondo, conforme al ltimo
prrafo del artculo 14 de la Ley Federal del Impuesto sobre Automviles
Nuevos, se determinan y actualizan anualmente en el respectivo Presupuesto
de Egresos de la Federacin.

8. El 0.136 por ciento de la RFP, que se entrega a los municipios Fronterizos y


Martimos por los que materialmente se realiza la entrada o la salida del pas,
de los bienes que se importan o exportan.

9. El 3.17 por ciento del 0.0143 por ciento del Derecho Ordinario Sobre
Hidrocarburos, que se distribuye entre los municipios por los que se exporta
petrleo crudo y gas natural.

Por otra parte, se cubren a las entidades federativas los incentivos econmicos
por los impuestos sobre Tenencia o Uso de Vehculos, sobre Automviles Nuevos,
principalmente; adems de otros incentivos econmicos relacionados con la
fiscalizacin, el rgimen de pequeos contribuyentes, la vigilancia de obligaciones,
a la venta final de gasolina y diesel, el derecho de la zona federal martimo
terrestre, y multas administrativas federales no fiscales.

Las participaciones se transfieren conforme a lo establecido en la LCF; y los


Convenios de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. Los
incentivos econmicos se derivan de la retribucin que reciben las entidades
federativas por las actividades de colaboracin administrativa que realizan con la
Federacin, en el marco de los Convenios de Colaboracin Administrativa en
materia Fiscal Federal.

En trminos del artculo 9 de la LCF, los recursos que son canalizados a las
entidades federativas y municipios no estn condicionados en su entrega ni en su
ejercicio por parte de la Federacin, por tanto son ellos, a travs del rgano

- 129 -

Teora de la Administracin Pblica


legislativo correspondiente, los que establecen su manejo, aplicacin y
determinacin en las partidas en que habrn de erogarse.

El artculo 6 de la LCF establece que las participaciones federales que reciban los
Municipios del total del Fondo General de Participaciones, incluyendo sus
incrementos, nunca sern inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al
Estado, el cual habr de cubrrselas. Las legislaturas locales establecern su
distribucin entre los municipios mediante disposiciones de carcter general.

Participaciones en Ingresos Federales:


Son los recursos otorgados por la Federacin a las entidades federativas en virtud
del mandato establecido en el artculo 73, fraccin XXIX, prrafo quinto, de la
Carta Magna, el cual establece que el Gobierno Federal est obligado a participar
a las entidades en el rendimiento de determinados gravmenes exclusivos de ella.
A mayor abundamiento, la LCF seala que derivado de la firma de los convenios
de coordinacin con las entidades federativas, la federacin tiene la obligacin de
distribuir los rendimientos por los gravmenes recaudados.

En el contexto del SNCF, estas participaciones son los recursos que corresponden
a los estados, municipios y el Distrito Federal en los trminos establecidos en la
LCF y en los Convenios de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin, los
mismos se integran en la denominada Recaudacin Federal Participable que se
obtenga en el ejercicio Fiscal. Tales recursos se distribuyen a travs del Ramo
General 28 del Presupuesto de Egresos de la Federacin Participaciones a
Entidades Federativas y Municipios.

- 130 -

Teora de la Administracin Pblica


Participaciones a Entidades Federativas y Municipios
La calendarizacin y los montos de las participaciones fiscales federales se
determinan en el marco de la Ley de Coordinacin Fiscal, con base en la
estimacin aprobada en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin
para el Ejercicio Fiscal correspondiente, se considera la recaudacin federal
participable, derivada de la estimacin contenida en el artculo 1 de la Ley de
Ingresos de la Federacin, y toma como base los incentivos que establecen los
Convenios de Colaboracin Administrativa en Materia Fiscal Federal y sus
Anexos, as como el Fondo de Compensacin.

Los montos que corresponde a las Entidades Federativas deben publicarse en el


Diario Oficial de la Federacin a ms tardar el 31 de enero del ao en curso, stas
deben dar a conocer la distribucin para los municipios durante los quince das
siguientes de la publicacin federal.

Los recursos por participaciones fiscales federales, no son cantidades fijas sino
variables y atienden al porcentaje de la recaudacin que efectivamente capte la
Federacin, por lo que stas son mensuales y provisionales; por tal motivo la
Federacin cada cuatro meses, debe realizar ajustes respecto de las
participaciones pagadas llevando a cabo las compensaciones correspondientes.

Fondo de Aportaciones Federales

Los recursos del Fondo de Aportaciones Federales y accesorios que reciben las
Entidades Federativas y Municipios, revisten de caractersticas especiales, debido
que tienen un fin especfico, no son embargables, bajo ninguna circunstancia
gravarlas ni afectarlas en garanta o destinarse a mecanismos de fuentes de pago,
excepto los Fondos de Aportaciones para: la Infraestructura Social, el
Fortalecimiento de los Municipios y para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas.
- 131 -

Teora de la Administracin Pblica

Las Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios o Ramo 33


es el mecanismo presupuestario diseado para transferir a los estados y
municipios recursos que les permitan fortalecer su capacidad de respuesta y
atender demandas de gobierno en los rubros de:

Educacin

Salud

Infraestructura bsica

Fortalecimiento financiero y seguridad pblica

Programas alimenticios y de asistencia social

Infraestructura educativa

Con tales recursos, la Federacin apoya a los gobiernos locales que deben
atender las necesidades de su poblacin; buscando adems, fortalecer los
presupuestos de las entidades federativas y las regiones que conforman.

Estas Aportaciones Federales se distribuyen a los Estados en los siguientes


fondos con base a lo establecido en el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal
(LCF), artculos 25 a 51.

I. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal;


II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;
III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;
IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;
V. Fondo de Aportaciones Mltiples.
VI.- Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos.
VII.- Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del
Distrito Federal.

- 132 -

Teora de la Administracin Pblica


VIII.- Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas.

Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal

El monto del Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal se


determinar cada ao en el Presupuesto de Egresos de la Federacin
correspondiente, con base en lo establecido en el artculo 27 de la LCF,
exclusivamente a partir de los elementos siguientes:

I. El Registro Comn de Escuelas y de Plantilla de Personal, utilizado para los


clculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades
federativas con motivo de la suscripcin de los Acuerdos respectivos,
incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos
federales y aportaciones de seguridad social; y,

II. Por los recursos presupuestarios que con cargo al Fondo de Aportaciones para
la Educacin Bsica y Normal se hayan transferido a las entidades federativas
de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Federacin durante el ejercicio
inmediato anterior a aqul que se presupueste, adicionndole lo siguiente:

a) Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo


ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las Previsiones para el Fondo
de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal, contenidas en el
propio Presupuesto de Egresos de la Federacin;

b) El importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se


presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas previsiones
derivadas del ejercicio anterior; y

- 133 -

Teora de la Administracin Pblica


c) La actualizacin que se determine para el ejercicio que se presupueste de
los gastos de operacin, distintos de los servicios personales y de
mantenimiento, correspondientes al Registro Comn de Escuelas.

Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud

El monto del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud se determinar


cada ao en el Presupuesto de Egresos de la Federacin correspondiente, con
base en lo establecido en el artculo 31 de la LCF, exclusivamente a partir de los
siguientes elementos:

I.

Por el inventario de infraestructura mdica y las plantillas de personal,


utilizados para los clculos de los recursos presupuestarios transferidos a las
entidades federativas, con motivo de la suscripcin de los Acuerdos de
Coordinacin para la Descentralizacin Integral de los Servicios de Salud
respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por concepto de
impuestos federales y aportaciones de seguridad social;

II. Por los recursos que con cargo a las Previsiones para Servicios Personales se
hayan transferido a las entidades federativas, durante el ejercicio fiscal
inmediato anterior a aquel que se presupueste, para cubrir el gasto en
servicios personales, incluidas las ampliaciones presupuestarias que en el
transcurso de ese ejercicio se hubieren autorizado por concepto de
incrementos salariales, prestaciones; as como, aquellas medidas econmicas
que, en su caso, se requieran para integrar el ejercicio fiscal que se
presupueste;

III. Por los recursos que la Federacin haya transferido a las entidades
federativas, durante el ejercicio fiscal inmediato anterior a aquel que se
presupueste, para cubrir el gasto de operacin e inversin, excluyendo los
gastos eventuales de inversin en infraestructura y equipamiento que la
- 134 -

Teora de la Administracin Pblica


Federacin y las entidades correspondientes convengan como no susceptibles
de presupuestarse en el ejercicio siguiente y por los recursos que para iguales
fines sean aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin en
adicin a los primeros; y

IV. Por otros recursos que, en su caso, se destinen expresamente en el


Presupuesto de Egresos de la Federacin a fin de promover la equidad en los
servicios de salud, mismos que sern distribuidos conforme a lo dispuesto en
el artculo 32 de la LCF.

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social

Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la


Infraestructura Social, reciban los Estados y los Municipios, considerando lo
sealado en los artculos 32 y 34 de la LCF, se destinarn exclusivamente al
financiamiento de obras, acciones sociales bsicas y a inversiones que beneficien
directamente a sectores de su poblacin que se encuentren en condiciones de
rezago social y pobreza extrema en los rubros siguientes:

a. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal: agua


potable,

alcantarillado,

drenaje

letrinas,

urbanizacin

municipal,

electrificacin rural y de colonias pobres, infraestructura bsica de salud,


infraestructura bsica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos
rurales, e infraestructura productiva rural, y

b. Fondo de Infraestructura Social Estatal: obras y acciones de alcance o


mbito de beneficio regional o intermunicipal.

En caso de los Municipios, stos podrn disponer de hasta un 2% del total de


recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal que les correspondan
para la realizacin de un programa de desarrollo institucional. Este programa ser
- 135 -

Teora de la Administracin Pblica


convenido entre el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Desarrollo
Social, el Gobierno Estatal correspondiente y el Municipio de que se trate.

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las


Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal

El artculo 36 de la LCF establece que las aportaciones federales que, con cargo
al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, reciban los municipios a travs de
las entidades y las Demarcaciones Territoriales por conducto del Distrito Federal,
se destinarn a la satisfaccin de sus requerimientos, dando prioridad al
cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y
aprovechamientos por concepto de agua y a la atencin de las necesidades
directamente vinculadas con la seguridad pblica de sus habitantes.

Fondo de Aportaciones Mltiples

El artculo 38 de la LCF seala el clculo de las aportaciones federales que, con


cargo al Fondo de Aportaciones Mltiples, reciban los Estados de la Federacin y
el Distrito Federal, mismas que se destinan exclusivamente al otorgamiento de
desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la poblacin en
condiciones de pobreza extrema, apoyos a la poblacin en desamparo, as como a
la construccin, equipamiento y rehabilitacin de infraestructura fsica de los
niveles de educacin bsica y superior en su modalidad universitaria.

Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos

El monto del Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos


se determinar anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federacin con
recursos federales y con base en lo establecido en el artculo 43 de la LCF,
exclusivamente a partir de los elementos siguientes:
- 136 -

Teora de la Administracin Pblica

I. Los registros de planteles, de instalaciones educativas y de plantillas de


personal utilizados para los clculos de los recursos presupuestarios
transferidos a las Entidades Federativas con motivo de la suscripcin de los
convenios respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por
conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social;

II. Por los recursos presupuestarios que, con cargo al Fondo de Aportaciones para
la Educacin Tecnolgica y de Adultos, se hayan transferido a las Entidades
Federativas de acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federacin
durante el ejercicio inmediato anterior a aqul que se presupueste,
adicionndole lo siguiente:

a. Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo


ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las Previsiones para el Fondo
de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos, contenidas en
el propio Presupuesto de Egresos de la Federacin,

b. El importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se


presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas Previsiones
derivadas del ejercicio anterior y

c. La actualizacin que se determine para el ejercicio que se presupueste de


los

gastos

de

operacin,

distintos

de

los

servicios

personales,

correspondientes a los registros de planteles y de instalaciones educativas,


y

III. Adicionalmente, en el caso de los servicios de educacin para adultos, la


determinacin de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educacin
Tecnolgica y de Adultos y su consiguiente distribucin, respondern a
frmulas
- 137 -

que

consideren

las

prioridades

especficas

estrategias

Teora de la Administracin Pblica


compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetizacin,
educacin bsica y formacin para el trabajo. Las frmulas a que se refiere
esta fraccin debern publicarse por la Secretara de Educacin Pblica en el
Diario Oficial de la Federacin.

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del


Distrito

Las aportaciones federales determinadas en el artculo 44 de la LCF que, con


cargo al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del
Distrito Federal, reciban dichas entidades se destinarn exclusivamente para los
siguientes conceptos:

a) Reclutamiento, formacin, seleccin, evaluacin y depuracin de los


recursos humanos vinculados con tareas de seguridad pblica;

b) Otorgamiento de percepciones extraordinarias para los agentes del


Ministerio Pblico, los peritos, los policas judiciales o sus equivalentes de
las Procuraduras de Justicia de los Estados y del Distrito Federal, los
policas preventivos o de custodia de los centros penitenciarios y de
menores infractores;

c) Equipamiento de las policas judiciales o de sus equivalentes, de los


peritos, de los ministerios pblicos y de los policas preventivos o de
custodia de los centros penitenciarios y de menores infractores;

d) Establecimiento y operacin de la red nacional de telecomunicaciones e


informtica para la seguridad pblica y el servicio telefnico nacional de
emergencia;

- 138 -

Teora de la Administracin Pblica


e) Construccin, mejoramiento o ampliacin de las instalaciones para la
procuracin e imparticin de justicia, de los centros de readaptacin social
y de menores infractores; as como, de las instalaciones de los cuerpos de
seguridad pblica y sus centros de capacitacin; y,

f) Seguimiento y evaluacin de los programas sealados.

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas

El artculo 46 de la LCF seala la determinacin de aportaciones, estableciendo


que los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas se destinarn:

I.

A la inversin en infraestructura fsica, incluyendo la construccin,


reconstruccin,

ampliacin,

mantenimiento

conservacin

de

infraestructura; as como, la adquisicin de bienes para el equipamiento de


las obras generadas o adquiridas; infraestructura hidroagrcola, y hasta un 3
por ciento del costo del programa o proyecto programado en el ejercicio
fiscal correspondiente, para gastos indirectos por concepto de realizacin
de estudios, elaboracin y evaluacin de proyectos, supervisin y control de
estas obras de infraestructura;

II.

Al saneamiento financiero, preferentemente a travs de la amortizacin de


deuda pblica, expresada como una reduccin al saldo registrado al 31 de
diciembre del ao inmediato anterior. Asimismo, podrn realizarse otras
acciones de saneamiento financiero, siempre y cuando se acredite un
impacto favorable en la fortaleza de las finanzas pblicas locales;

III.

Para apoyar el saneamiento de pensiones y, en su caso, reformas a los


sistemas

de

pensiones

de

los

Estados

prioritariamente a las reservas actuariales;


- 139 -

del

Distrito

Federal,

Teora de la Administracin Pblica

IV.

A la modernizacin de los registros pblicos de la propiedad y del comercio


locales, en el marco de la coordinacin para homologar los registros
pblicos; as como, para la modernizacin de los catastros, con el objeto de
actualizar los valores de los bienes y hacer ms eficiente la recaudacin de
contribuciones;

V.

Para modernizar los sistemas de recaudacin locales y para desarrollar


mecanismos impositivos que permitan ampliar la base gravable de las
contribuciones locales, lo cual genere un incremento neto en la
recaudacin;

VI.

Al fortalecimiento de los proyectos de investigacin cientfica y desarrollo


tecnolgico, siempre y cuando las aportaciones federales destinadas a este
rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las
legislaturas locales en dicha materia;

VII.

Para los sistemas de proteccin civil en los Estados y el Distrito Federal,


siempre y cuando las aportaciones federales destinadas a este rubro sean
adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las legislaturas
locales en dicha materia;

VIII.

Para apoyar la educacin pblica, siempre y cuando las aportaciones

federales destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de


naturaleza local aprobados por las legislaturas locales para dicha materia y
que el monto de los recursos locales se incremente en trminos reales
respecto al presupuestado en el ao inmediato anterior; y,
IX. Para destinarlas a fondos constituidos por los Estados y el Distrito Federal
para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aqullos donde se
combinen recursos pblicos y privados; al pago de obras pblicas de
- 140 -

Teora de la Administracin Pblica


infraestructura que sean susceptibles de complementarse con inversin
privada, en forma inmediata o futura, as como a estudios, proyectos,
supervisin, liberacin del derecho de va, y otros bienes y servicios
relacionados con las mismas.
Conforme a lo establecido en los Lineamientos generales de operacin para la
entrega de los recursos del Ramo General 33 Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y Municipios, publicados en el Diario Oficial de la
Federacin el 21 de enero de 2008, las dependencias coordinadoras de los
Fondos son las siguientes:

Fondo
Fondo de Aportaciones para la Educacin
Bsica y Normal
Fondo de Aportaciones para los Servicios de
Salud
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento
de los Municipios y de las Demarcaciones
Territoriales del Distrito Federal

Dependencia Coordinadora
Secretara de Educacin Pblica;

Secretara de Salud;

Secretara de Desarrollo Social;

Secretara de Hacienda y Crdito


Pblico;
Secretara de Educacin Pblica
en cuanto al componente de

Fondo de Aportaciones Mltiples

infraestructura educativa; y,
Secretara de Salud por lo que se
refiere al componente de
asistencia social

Fondo de Aportaciones para la Educacin


Tecnolgica y de Adultos
Fondo de Aportaciones para la Seguridad

- 141 -

Secretara de Educacin Pblica


Secretara de Seguridad Pblica

Teora de la Administracin Pblica


Pblica de los Estados y del Distrito Federal
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento

Secretara de Hacienda y Crdito

de las Entidades Federativas

Pblico.

Transferencias, Asignaciones, Subsidios y otras Ayudas

Los convenios de coordinacin, sern celebrados por las dependencias o


entidades de la Administracin Pblica Federal con los gobiernos de las entidades
federativas o municipios, para transferir recursos presupuestarios federales, con el
propsito de descentralizar o reasignar la ejecucin de funciones, programas o
proyectos federales y, en su caso, recursos humanos y materiales.

Los trminos de suscripcin de acuerdo a lo que seala el artculo 82 de la Ley


Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Normalmente son los del
ramo 23 Provisiones Salariales y Econmicas. As tambin, el Estado de Chiapas
recibe recursos por concepto de subsidios que son asignaciones de recursos
federales previstas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin que, a travs
de las Dependencias y Entidades, se otorgan a las Entidades Federativas y, en su
caso, a los municipios, para fomentar el desarrollo de actividades sociales o
econmicas prioritarias de inters general. Este tipo de recursos tienen reglas de
operacin especficas y deben sujetarse a lo que disponen los artculos 74 al 97
de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Los convenios de descentralizacin, sern canalizados entre otras las siguientes:


Universidad Autnoma de Chiapas, Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas,
Universidad Tecnolgica de la Selva, Universidad Politcnica de Chiapas,
Universidad Intercultural de Chiapas, Colegio de Estudios Cientficos y
Tecnolgicos del Estado de Chiapas, Colegio de Bachilleres, Instituto Tecnolgico
Superior de Cintalapa, Instituto de Capacitacin y Vinculacin Tecnolgica del
Estado de Chiapas; as tambin para lo relacionado con diversos convenios de
reasignacin.
- 142 -

Teora de la Administracin Pblica

Otros programas que forman parte de las transferencias, asignaciones, subsidios y


otras ayudas, son los relacionados con el Fondo Regional, Sistema Proteccin de
Salud, Subsidio de seguridad Pblica para los Municipios, Fondo Metropolitano,
Fondo de Accesibilidad en el Transporte Pblico para las Personas con
Discapacidad, Programa Hidrulico, entre otros.

EVALUACIN Y CONTROL.
Los compromisos de la administracin pblica en la sociedad contempornea son
mltiples, complejos y constantes. Se orientan al tratamiento y solucin de las
demandas sociales, polticas y econmicas, las cuales compiten para ingresar a la
agenda de las respuestas institucionales y tener as, los apoyos y recursos que
permiten trascender en la vida colectiva. La intervencin de la administracin
pblica en la sociedad, tiene diversos matices que la configuran como un sistema
de polticas pblicas diferenciadas, encaminadas a modificar y solucionar aspectos
puntuales de las condiciones de la vida colectiva.

La evaluacin y el control, son herramientas para ordenar y racionalizar la accin


de las instituciones administrativas, y su eficacia se relaciona con los contextos de
la institucionalidad que los definen y estructuran a partir de disposiciones,
procesos y acciones concatenadas.

Evaluacin
Los resultados de la accin gubernamental son producto de las capacidades
administrativas que el Estado desarrolla para favorecer las ventajas compartidas a
que tienen derecho las personas civiles y los grupos ciudadanos. Toda accin
gubernamental tiene impacto positivo o negativo en la sociedad, dado que es
inevitable el reacomodo de las posiciones sociales, econmicas y polticas que se
derivan con la aplicacin de las polticas pblicas.
- 143 -

Teora de la Administracin Pblica


El cumplimiento o no de los programas gubernamentales, le concierne de manera
predominante a la administracin pblica, entendida como la institucin
responsable

de

organizar

los

esfuerzos

que

se

encaminan

al

mejor

aprovechamiento de los recursos escasos para hacer efectivo el mejoramiento


constante de las condiciones y relaciones de vida en la sociedad.

En la visin contempornea de las instituciones, contina teniendo importancia el


diseo de los planes y programas pblicos, pero un aspecto crucial de los mismos,
es cmo se cumplen, y qu impacto final dejan para ventaja o desventaja de los
ciudadanos. Por ello, el nico modo de conocer y destacar el impacto de los
resultados finales, es la evaluacin.

Artculo 26, inciso C, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,


dispone que el Estado contar con un Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social, que ser un rgano autnomo, con personalidad
jurdica y patrimonio propios, a cargo de la medicin de la pobreza y de la
evaluacin de los programas, objetivos, metas y acciones de la poltica de
desarrollo social, as como de emitir recomendaciones en los trminos que
disponga la ley, la cual establecer las formas de coordinacin del rgano con las
autoridades federales, locales y municipales para el ejercicio de sus funciones.

Si los gobiernos son instituciones creadas para atender y resolver problemas, as


como conseguir resultados efectivos en favor del bien comn, no hay duda que las
tareas de evaluacin son fundamentales para contrastar intenciones definidas con
resultados obtenidos.

La evaluacin es un ejercicio que se orienta a reconocer capacidades acreditadas,


o bien, a localizar los errores y fallas que deben eliminarse. Tiene efectividad
cuando se analizan los momentos en que la administracin pblica ingresa
plenamente a los senderos de la implementacin, es decir, del cumplimiento
previsto de los programas gubernamentales.
- 144 -

Teora de la Administracin Pblica

La evaluacin de la administracin pblica es una tarea relevante que debe tener


un lugar en la agenda institucional. En la visin de los gobiernos confiables y
responsables, la administracin pblica no es infalible ni portadora de un saber
incontrovertible.

Por tanto, el poder sensible y prudente determina las acciones que permitan llevar
a cabo la mejor evaluacin de las instituciones administrativas, entendida como la
oportunidad de valorar con criterios cuantitativos y cualitativos, el cmulo de
acciones, operaciones y tareas que implementan en el corto, mediano y largo
plazo.

La evaluacin es una tarea de responsabilidades compartidas. Si la administracin


tiene a su cargo la recaudacin, distribucin y aplicacin de los recursos pblicos
por mandato de la instancia legislativa, su referente principal es la vida en comn,
no el mundo de sus atribuciones en s mismas. Por ello, en la sociedad civil hay
instituciones como los congresos, los partidos polticos, los sindicatos, los
organismos empresariales, los colegios de profesionales, los medios de
comunicacin, los grupos de inters, el pblico electoral, las comunidades de
expertos y las instituciones educativas privadas y pblicas- que reclaman con
derecho, la oportunidad de participar en las tareas de evaluacin.

En el Captulo VI De la Informacin y Evaluacin del Decreto de Presupuesto de


Egresos del Estado de Chiapas, en el Artculo 32, seala que los Titulares de los
Organismos Pblicos o en quien deleguen la facultad del ejercicio de su
presupuesto, estn obligados a rendir cuentas por la administracin de los
recursos, misma que deben efectuar con eficiencia, eficacia, economa,
transparencia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estn destinados,
alcanzando los resultados plasmados en los programas, proyectos, obras y
acciones, indicadores y metas, cuidando su registro correcto y oportuno, tanto
presupuestario como contable.
- 145 -

Teora de la Administracin Pblica

El rol de la auditora en el sector pblico


La auditora funge como pieza angular de un gobierno del sector pblico. Al
realizar evaluaciones imparciales y objetivas de sus recursos pblicos, se
gestionan de manera responsable y eficaz los resultados esperados, los auditores
ayudan a las organizaciones del sector pblico para la rendicin de cuentas e
integridad, mejorar las operaciones y promover la confianza entre los ciudadanos y
las partes interesadas. El rol de la auditora en el sector pblico apoya las
responsabilidades como la supervisin y la previsin de gobierno.

La supervisin de las entidades del sector pblico regula lo que tiene que hacer,
detecta y previene la corrupcin pblica; adems, ayuda a la toma de decisiones
al permitir una evaluacin independiente en programas, polticas, operaciones y
resultados del sector pblico. La previsin identifica tendencias y desafos
emergentes. Los auditores usan herramientas como las auditorias financieras, de
desempeo y servicios de consultora para cumplir con cada uno de estos roles.

La rendicin de cuentas
Es definida como el principio segn el cual los individuos, las organizaciones y la
comunidad son responsables de la utilizacin que hagan de los recursos pblicos
y puede exigrseles que expliquen a los dems dicha utilizacin.

La rendicin de cuentas consiste en informar y explicar a los ciudadanos las


acciones realizadas por el gobierno de manera transparente y clara para dar a
conocer sus estructuras y funcionamiento, y por consecuencia, ser sujeto de la
opinin pblica. Es un asunto clave en el proceso de fiscalizacin, al tener la
obligacin cada funcionario pblico de informar sobre sus acciones y responder
por los resultados obtenidos en el ejercicio del gasto pblico.

- 146 -

Teora de la Administracin Pblica


El fiscalizador debe tener en mente que no es suficiente el escrutinio de la cuenta
pblica, es indispensable que el fiscalizador realice una evaluacin sobre los
resultados, productos y calidad de servicios entregados por la entidad fiscalizada,
a fin de lograr un entendimiento entre el gasto ejercido y el servicio o producto
logrado. La incongruencia entre el gasto ejercido y la calidad del producto es
motivo de anlisis e indicador de un abuso.

Transparencia

Es un mecanismo que evita el mal uso de los recursos pblicos, el secreto, la


improvisacin, la ineficiencia, la discrecionalidad arbitraria y el abuso en el
ejercicio de la funcin pblica. Esto se da mediante la informacin veraz, oportuna
y sistemtica; mediante la transparencia se fortalece y promueve la participacin
de la ciudadana en los asuntos pblicos.

La nocin de transparencia se refiere a la informacin pblica, de manera


oportuna, fidedigna, clara y pertinente, sobre su situacin, competencia,
estrategia, actividades, gestin financiera, actuaciones y rendimiento de la
administracin pblica.

Funciones y responsabilidades de la entidad de fiscalizacin


a) Creacin de las entidades de fiscalizacin como mandato constitucional
Las Entidades de Fiscalizacin Superior (EFS), deben tener una categora
jerrquica adecuada para realizar sus funciones, es por eso que su creacin debe
estar respaldada por un mandato constitucional.

Para el caso de Mxico, el Artculo 79, de la Constitucin Poltica de los Estados


Unidos Mexicanos, establece que la entidad de fiscalizacin superior de la
Federacin, de la Cmara de Diputados, tendr autonoma tcnica y de gestin en

- 147 -

Teora de la Administracin Pblica


el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organizacin interna,
funcionamiento y resoluciones, en los trminos que disponga la ley.

La funcin de fiscalizacin ser ejercida conforme a los principios de posterioridad,


anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.

Esta entidad de fiscalizacin superior de la Federacin tendr a su cargo,


principalmente:

I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la


aplicacin de fondos y recursos de los Poderes de la Unin y de los entes
pblicos federales, as como realizar auditoras sobre el desempeo en el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a travs
de los informes que se rendirn en los trminos que disponga la Ley

II. Entregar el informe del resultado de la revisin de la Cuenta Pblica a la


Cmara de Diputados a ms tardar el 20 de febrero del ao siguiente al de su
presentacin, el cual se someter a la consideracin del pleno de dicha
Cmara y tendr carcter pblico

En el mismo sentido, en el Artculo 31, de la Constitucin Poltica del Estado de


Chiapas, seala que la Auditora Superior del Estado, estar a cargo del rgano
de Fiscalizacin Superior del Congreso del Estado y que para el desempeo de
sus funciones, el rgano de Fiscalizacin Superior del Congreso del Estado,
podr contar con los elementos necesarios que requiera; tendr autonoma
presupuestal, tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir
sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones, en los trminos que
disponga la Ley.

- 148 -

Teora de la Administracin Pblica


b) La independencia de las entidades de fiscalizacin

Como se ha mencionado la independencia de las EFS es necesaria para realizar


un trabajo objetivo, y libre de toda presin poltica o intereses externos. Esto es
que las entidades de fiscalizacin superior slo pueden cumplir eficazmente sus
funciones si son independientes de una institucin controlada y se hallan
protegidas contra influencias exteriores.

c) Relacin de las entidades de fiscalizacin con el Congreso

Las entidades de fiscalizacin si bien deben gozar de independencia y autonoma


tcnica, no significa que sean autnomas y tienen la obligacin de informar al
congreso sobre su desempeo y resultado de su trabajo.

En el caso de Mxico, la Auditora Superior de la Federacin (ASF) reporta a la


Cmara de Diputados, la cual ha creado la Comisin de Vigilancia, responsable de
coordinar las relaciones entre la Cmara de Diputados y la ASF para evaluar el
desempeo de instancias que participan en la fiscalizacin, para lo cual se apoya
en la Unidad de Evaluacin y Control.

En el Estado de Chiapas, la Auditora Superior del Estado, tendr un plazo de seis


meses, contados a partir del da siguiente a aquel en el que el Congreso, o en su
caso, la Comisin permanente, le remita la correspondiente Cuenta Pblica, para
realizar su examen y rendir al H. Congreso del Estado, por conducto de la
comisin, el informe del resultado de que se trate, mismo que tendr carcter
pblico; mientras ello no suceda, la auditora superior del estado deber guardar
reserva de sus actuaciones e informaciones.

- 149 -

Teora de la Administracin Pblica


Elementos clave de la actividad efectiva de la auditora en el sector
pblico
Una auditora eficaz en el sector pblico fortalece la gobernanza, incrementando
materialmente la habilidad de los ciudadanos de mantener un sector pblico con
una adecuada rendicin de cuentas. Los auditores realizan una funcin de
especial importancia en estos aspectos de gobernabilidad que son promotores
cruciales de credibilidad, equidad y de un comportamiento apropiado de los
oficiales del sector pblico, con lo que se reduce el riesgo de corrupcin. Por
consiguiente, es crucial que las actividades de auditora sean configuradas
apropiadamente y tengan un valor de mandato adecuado para lograr estos
objetivos. La actividad de la auditora debe ser un acto facultado con integridad y
producir un servicio confiable.

Como mnimo la actividad de auditora en el sector pblico necesita:

1. Organizacin independiente. Permite realizar el trabajo sin la interferencia de


la entidad fiscalizada. Como requisitos no debe tener influencias de
funcionarios pblicos.
2. Mandato formal. La definicin de sus obligaciones debe estar establecida por
la Constitucin Poltica, este es un documento legal bsico. Este documento
aborda procedimientos y requisitos para reportar sus obligaciones.
3. Acceso sin restricciones. Refiere a que no debe haber ningn impedimento
para el desempeo en la actividad de auditora.
4. Financiamiento suficiente. Debe contar con los fondos suficientes en relacin
con sus responsabilidades.
5. Liderazgo competente. El titular o la cabeza de la actividad de auditora debe
contratar personal altamente calificado y certificado.
6. Personal objetivo. El personal debe tener actitudes imparciales y evitar
conflictos de inters.

- 150 -

Teora de la Administracin Pblica


7. Personal

competente.

Necesita

profesionales

que

dispongan

de

las

competencias que solicite el mandato.

Enfoques de auditora gubernamental


AUDITORA FINANCIERA

El objetivo es aumentar el grado de confianza de los usuarios de los estados


financieros; dentro de sta se consideran las siguientes:

a) Auditoras de Cumplimiento Financiero

En materia de ingresos, su objetivo es constatar la forma y trminos en que fueron


captados y administrados, as como verificar el cumplimiento de las disposiciones
normativas; si se registraron adecuadamente y si se utilizaron para los fines
autorizados.

En relacin con los egresos, su propsito es examinar que los recursos se


aplicaron en operaciones efectivamente realizadas, que su ejercicio se ajust a las
disposiciones normativas, que se utilizaron para el cumplimiento de las funciones
de los entes pblicos y que se registraron con base en los principios bsicos de
contabilidad gubernamental y en el clasificador por objeto del gasto.

Con objeto de comprobar la existencia de los activos, se realizan inspecciones


fsicas de los bienes adquiridos y de los inventarios en almacn, as como su
distribucin y utilizacin; en lo que respecta al rengln de pasivos, se revisa que
stos reflejen las obligaciones reales a cargo de los entes pblicos auditados y
que se encuentren debidamente registrados.

- 151 -

Teora de la Administracin Pblica


b) Auditoras de inversiones fsicas

Su objetivo es constatar que las obras pblicas realizadas para o por las entidades
fiscalizadas fueron presupuestalmente aprobadas y los recursos correctamente
utilizados; se cont con los estudios y proyectos respectivos; la contratacin se
sujet a las disposiciones jurdicas y tcnicas aplicables; los costos se
correspondieron con los bienes o servicios adquiridos, y los de la obra ejecutada
con los tiempos, precios, volmenes, especificaciones y calidad de los materiales;
y que la entrega de las obras, bienes y servicios se ajust a lo previsto en las
leyes y contratos respectivos.

c) Auditoras del gasto federalizado

El propsito es verificar y evaluar si los recursos pblicos federales transferidos a


las entidades federativas y los municipios, ya sea mediante reasignaciones hechas
por las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal o a travs
de los Ramos Generales 33, se ejercieron de conformidad con lo dispuesto por la
legislacin

normatividad

aplicables.

Estas

revisiones

son

practicadas

directamente por la ASF, o por las Entidades de Fiscalizacin Superior de las


Legislaturas Estatales, de acuerdo con los Convenios de Colaboracin suscritos.

AUDITORA DE CUMPLIMIENTO REGULATORIO

El objetivo de sta auditora, es verificar el cumplimiento de las leyes, reglamentos


o marcos vigentes, por lo que es indispensable que el auditor comprenda antes de
realizar la auditora los siguientes elementos:
Origen de la Ley, que situaciones dieron origen a la ley vigente
Objetivo de la ley.
Tiempo de vigencia y complejidad de adopcin
Impacto econmico de la entidad o sociedad para la adopcin de la ley.
- 152 -

Teora de la Administracin Pblica


Impactos culturales

La auditora de cumplimiento se refiere a la funcin atribuida a las EFS de


controlar que las actividades de las entidades pblicas se adecuen a las leyes, los
reglamentos y las normas que las regulan.

Esta funcin requiere informar del grado en que la entidad auditada debe rendir
cuentas de sus acciones y ejercer una buena gobernanza pblica; en particular,
estos elementos pueden abarcar el anlisis del grado de observancia, por parte
dela entidad auditada, de las reglas, las leyes y reglamentos, las resoluciones
presupuestarias, las polticas, los cdigos establecidos o las estipulaciones
acordadas (por ejemplo, en un contrato o en un convenio de financiacin).

AUDITORA DE DESEMPEO

Es una revisin independiente y objetiva de los proyectos, sistemas, programas u


organizaciones gubernamentales, en cuanto a los aspectos de economa,
eficiencia y economa, a fin de conducir a mejoras.

Con base en esta definicin, la Auditora Especial de Desempeo de la ASF ha


ajustado este concepto a la realidad normativa y estructural mexicana quedando
como sigue: Es la revisin de la eficacia, eficiencia, economa, competencia de
los actores pblicos, la calidad del bien o servicio ofrecido y la satisfaccin del
beneficiario-usuario, as como el impacto socioeconmico y ambiental de la
actuacin de la administracin pblica y de los resultados obtenidos por los entes
pblicos, en operaciones complejas o que por su particularidad deben auditarse
mediante enfoques diversos.

- 153 -

Teora de la Administracin Pblica


Evaluacin de polticas pblicas

La evaluacin de polticas pblicas se define como la valoracin de la accin


emprendida por los poderes pblicos para abordar un problema de la agenda
pblica; pone el nfasis en los efectos reales de la accin gubernamental. Dicha
evaluacin de polticas es fundamentalmente un asunto de la investigacin social
aplicada.

Se nutre de la investigacin terica y su papel se centra en operacionalizar los


conceptos de la teora para hacerlos manejables en la investigacin prctica. Se
trata de conjugar la operacionalizacin de los conceptos tericos con los
referentes del diseo de una poltica pblica para recolectar, verificar y realizar los
ejercicios hermenuticos de la informacin sobre la ejecucin y eficacia de las
polticas pblicas, utilizando los mtodos de las ciencias sociales. El objetivo es
valorar los resultados e impactos de una poltica con la pretensin de racionalizar
la toma de decisiones.

Anlisis de polticas pblicas


Un anlisis de polticas es la utilizacin de los mtodos y tcnicas de las ciencias
sociales para contestar a la cuestin de cules sern los efectos probables de una
poltica antes de que sta entre en operacin. Un anlisis de poltica realizado
sobre un programa que ya est en operacin se denomina ms apropiadamente:
evaluacin de programa. Mientras que la evaluacin de polticas valora los efectos
en forma retrospectiva, el anlisis de polticas conjetura cules podran ser los
efectos de una poltica antes de que sta se ponga en operacin y busca informar
sobre las decisiones que todava estn por tomarse.

El anlisis se lleva a cabo en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las


polticas para estructurar un sistema de implementacin lo ms racional posible,
por lo que se exploran los posibles efectos y costos para poner en operacin una
- 154 -

Teora de la Administracin Pblica


poltica pblica y se elaboran ejercicios sobre la racionalidad del binomio causaconveniencia.

Las auditoras de desempeo utilizan los mtodos y trminos de las ciencias


sociales para verificar y comparar lo propuesto por las polticas pblicas contra lo
logrado y analiza las causas de las diferencias. Sus fuentes son los documentos
de rendicin de cuentas, principalmente la Cuenta Pblica, documento por
excelencia de la rendicin de cuentas.

Del anlisis de las caractersticas de las auditora de desempeo encontramos que


deben ser una revisin sistemtica, interdisciplinaria, organizada, objetiva,
propositiva, independiente y comparativa del impacto social de la gestin pblica,
tanto de las actividades gubernamentales enfocadas en la ejecucin de una
poltica

general,

sectorial

regional,

como

de

aquellas

inherentes

al

funcionamiento de los entes pblicos.


Sistemtica, porque utiliza los mtodos y las tcnicas de las ciencias
sociales para obtener sus evidencias y, a partir de ellas, elabora sus
consideraciones.
Interdisciplinaria, porque se realiza con la aplicacin de los conocimientos
de varias disciplinas acadmicas, segn la materia o especialidad que trate
la revisin.
Organizada, porque tanto su protocolo de investigacin como su ejecucin
obedecen a un razonamiento lgico, normado con los estrictos cnones de
la investigacin social aplicada.
Objetiva, porque trata de describir y explicar los fenmenos como los podra
analizar cualquier cientfico social carente de prejuicios o intereses
generados sobre el objeto o sujeto fiscalizado; es tambin objetiva porque
todas sus conclusiones estn basadas en evidencias
competentes, relevantes y pertinentes.

- 155 -

suficientes,

Teora de la Administracin Pblica


Propositiva, porque sus juicios sobre la materia fiscalizada estn
encaminados a

la bsqueda

de

las

mejores y sanas prcticas

gubernamentales, ms que a sancionar o denostar los resultados de las


polticas pblicas.
Independiente, porque no intervienen intereses ajenos al grupo auditor ms
que la razn y la objetividad.
Comparativa, porque mide el impacto social de la gestin pblica y compara
lo propuesto con lo realmente alcanzado; sobre todo por los ejercicios de
benchmarking de lo logrado contra las mejores prcticas.

Criterios para evaluar polticas pblicas


Respecto de los criterios para evaluar las polticas pblicas, la Organizacin
Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) ha postulado
que bsicamente deben revisarse la eficacia, la eficiencia y la economa con la
que se ejecuta una poltica pblica.
La eficacia, es un concepto ligado esencialmente con el logro de objetivos y
metas. Evaluar la eficacia de un programa o poltica pblica se debe
traducir como el anlisis de los resultados o consecuencias de la accin
gubernamental comparado contra lo pretendido. La evaluacin de la
eficacia consta de dos partes: una relativa a verificar si se han logrado los
objetivos y las metas de la poltica; y otra, que comprueba si los
acontecimientos deseados efectivamente han ocurrido, y si pueden
atribuirse a la poltica aplicada.
Eficiencia, mide y califica el recorrido entre medios y fines; es la proporcin
entre la utilizacin de insumos, recursos, costo, tiempo y la forma en que se
relacionan los fines con los medios. Se mide con indicadores de gestin;
stos se centran en los procesos clave por medio de los cuales opera una
poltica pblica. Son medidas de la operacin de una poltica pblica y
- 156 -

Teora de la Administracin Pblica


proporcionan informacin relevante sobre la productividad y la calidad con
la que se trabaja; adems, permiten determinar brechas en el desempeo y
tomar decisiones para mejorar las formas de trabajo.
Economa, mide el costo de los recursos aplicados para lograr los objetivos
de un programa o poltica pblica contra los resultados obtenidos; implica
racionalidad, elegir, entre varias opciones, la que conduzca al mximo
cumplimiento de los objetivos con el menor gasto posible. Se puede
concluir que una evaluacin, con enfoque de economa de una poltica
pblica, busca expresar en trminos monetarios el costo de bienes o
servicios pblicos en relacin con indicadores estratgicos o de impacto.

AUDITORA DE TECNOLOGA DE LA INFORMACIN

Es el conjunto de conocimientos, herramientas, tcnicas de tecnologa para


responder a la acelerada evolucin de la tecnologa informtica. Se debe entender
por auditora en tecnologa de informacin como el proceso de recolectar y evaluar
la evidencia para determinar si los sistemas de informacin y los recursos
relacionados (base de datos, redes, aplicaciones, personal, infraestructura,
presupuesto, etc.) protegen adecuadamente los activos, mantienen los datos y la
integridad del sistema de informacin, proveen informacin relevante y confiable.
Adems, de asegurar que las tecnologa de informacin coadyuven a los objetivos
organizacionales y que los hechos no deseados sern detectados oportunamente
para ser evitados.

AUDITORA DE TRASGRESIN O FRAUDE

Conocida tambin como auditora forense; es la prctica de auditora que tiene


como fin el identificar transgresiones y tipificarlas en un delito para su debido
proceso legal, que requiere de un equipo multidisciplinario y mtodos especficos.

- 157 -

Teora de la Administracin Pblica


En las auditoras forenses la bsqueda de hallazgos, delitos y conductas
irregulares debe producirse en un marco jurdico propio de un estado de derecho y
deber regirse por dos principios bsicos que lo caracterizan: el principio de
legalidad y el principio de imparcialidad.

En la actividad fiscalizadora e investigadora que se complementan en la auditora


forense se apunta hacia la comprobacin de conductas ilcitas y delitos, derivados
del uso inapropiado del recurso, ese es en su caso, el resultado de una auditora
forense. Sus procedimientos estn dirigidos a constatar hechos que pudiesen ser
tipificados como delitos, y reunir la evidencia necesaria para soportar la prueba de
los hechos ante las autoridades correspondientes.

La auditora forense est encaminada a ejercer la facultad de investigacin, con el


propsito de verificar la existencia de delitos o las denominadas en sentido amplio
conductas ilcitas de servidores pblicos o terceros, realizadas en la captacin,
recaudacin, administracin, custodia, manejo, ejercicio y aplicacin de los
recursos pblicos y, en caso de existir elementos que acrediten su intervencin,
llevar a cabo las acciones procesales tendentes a exigir la responsabilidad que
corresponda.

AUDITORAS ESPECIALES

Las que atienden a un tema especfico, y por su especialidad o complejidad,


requiere de mayores procedimientos y normas de auditora establecidas. Las EFS
pueden realizar investigaciones y trabajo que nos son considerados propiamente
una auditora, pero que se encuentran dentro de su mbito de actuacin. Otra
definicin que le dan las EFS a las auditoras especiales son aquellas auditoras
que son realizadas por encargo de la Cmara de diputados, por su inters o
impacto a nivel nacional.

- 158 -

Teora de la Administracin Pblica


APROXIMACIN CONCEPTUAL AL TRMINO POLTICAS
PBLICAS.

Definicin de Poltica.
Entindase la poltica como ciencia y arte de gobernar que trata de la organizacin
y administracin de un Estado en sus asuntos e intereses.

Una poltica es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no


simplemente reactivo, casual. Se pone en movimiento con la decisin de alcanzar
ciertos objetivos a travs de ciertos medios: es una accin con sentido. Es un
proceso, un curso de accin que involucra todo un conjunto complejo de
decisiones y operadores.

La poltica tambin es una actividad de comunicacin pblica.

La poltica real, en tanto lucha por el poder en funcin de intereses y ventajas, se


expresa y efecta en el proceso de elaboracin de polticas. Las polticas se
clasificaran en regulatorias, distributivas y redistributivas.

La poltica como finalmente lo seala Luis Aguilar Villanueva es entonces un


resultado de enfrentamientos y compromisos, de competiciones y coaliciones de
conflictos y transacciones convenientes.

Para su estudio haremos la siguiente divisin: policy anlisis (buscar la mejor


Poltica Pblica en trminos de eficiencia y equidad) y el estudio de la elaboracin
de polticas (policy-making study) orientando positivamente a describir, clasificar y
explicar el patrn de decisin y operacin con el que procede un sistema poltico
administrativo dado o un gobierno particular en las Polticas Pblicas. Cada uno de
estas partes conlleva a un profundizar ms sobre este tema, generando as un
mayor una idea complementaria.
- 159 -

Teora de la Administracin Pblica


Definicin de lo Pblico.
Una vez que ya hemos definido brevemente el aspecto de la poltica, a
continuacin trataremos el trmino de lo pblico, logrando as el complemento al
tema de Polticas Pblicas.
Entindase por pblico como un adjetivo notorio, patente, visto o salido por otros
del comn de la sociedad. Relativo al pueblo. Comn del pueblo o sociedad.
Aquello

referido a las polticas, decisiones y acciones de las autoridades

estatales, en cualquier par de coordenadas espacio-temporales. Aunaremos el


concepto de bienestar pblico como complemento, y decimos que

puede ser

precisado como el conjunto de bienes privados y pblicos, menos el conjunto de


males privados y pblicos, que los miembros de una sociedad producen y
consumen.
Aunaremos el concepto de bienestar pblico como complemento, y decimos que
puede ser precisado como el conjunto de bienes privados y pblicos, menos el
conjunto de males privados y pblicos, que los miembros de una sociedad
producen y consumen.
Generalmente por Polticas Pblicas se han entendido los programas que un
gobierno, cualquiera que sea, desarrolla en funcin de un problema o situacin
determinada.

Las Polticas Pblicas.


Son las acciones de gobierno, es la accin emitida por ste, que busca cmo dar
respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como seala Chandler y
Plano, se pueden entender como uso estratgico de recursos para aliviar los
problemas nacionales.

- 160 -

Teora de la Administracin Pblica


El estudio de las Polticas Pblicas como bien plantea Pallares (la cual es una
visin anticuada para otros autores), debe realizarse, plantearse bajo tres
cuestiones: Qu polticas desarrolla el Estado en los diferentes mbitos de su
actividad, cmo se elaboran y desarrollan y cmo se evalan y cambian.
Analizar Qu hacen los gobiernos, Cmo y Por qu lo hacen y Qu Efecto
produce. Estas sencillas preguntas nos pueden servir como una sencilla gua
para ir analizando una Poltica Pblica, sin an entrar en terminologa econmica o
poltica compleja.

Las Polticas Pblicas

se pueden entender como el mbito privilegiado de

realizacin del pacto entre Estado y sociedad. Un nuevo papel del Estado, en el
sentido de hacerlo ms gil y organizador.

Aqu podemos rescatar el sentido participacin entre estos dos actores, pero el
objetivo final de beneficio a la sociedad es como lo veremos ms adelante un
punto que muchas veces queda olvidado, de aqu el fracaso de muchas Polticas
Pblicas.

Cabe resaltar que no todo es asunto pblico y de lo pblico no todo se convierte


en poltica y, actualmente asuntos pblicos estn siendo atendidos solamente y
nicamente por el gobierno.
Las Polticas Pblicas son el conjunto de actividades de las instituciones de
gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener
una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos.13

13

(s.f.). Obtenido de http://www.unla.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm

- 161 -

Teora de la Administracin Pblica


EL CICLO ANALTICO DE LAS POLTICAS PBLICAS.
Las polticas pblicas en su desarrollo atraviesan varias etapas que configuran un
ciclo. La nocin de ciclo ayuda a analizar las polticas, pero la realidad de
algunas de ellas no se ajusta necesariamente al esquema que se identifica a
continuacin. Las fases del ciclo son interdependientes, por lo que el
replanteamiento de cualquiera de ellas afecta a las siguientes. El ciclo, como
cualquier sistema, se cierra con un proceso de retroalimentacin: la poltica
pblica no se extingue con la evaluacin de sus resultados, sino que sta puede
dar lugar a una nueva definicin del problema que inici el ciclo.

Las principales fases del ciclo de las polticas pblicas son las siguientes:

1) la identificacin y definicin de problemas;


2) la formulacin de polticas;
3) la adopcin de la decisin;
4) la implantacin;
5) la evaluacin.

1. La identificacin y definicin de problemas.


El gobierno advierte la existencia de problemas u oportunidades en la sociedad y
se plantea si debe actuar o no. Esta fase incluye en primer lugar, actividades de
deteccin y seleccin de cuestiones, y, en segundo lugar, actividades de definicin
de problemas.

La deteccin y la seleccin de cuestiones pblicas: la agenda. En las sociedades


occidentales,

suele emerger un gran nmero de cuestiones que proceden de

distintos sectores de la sociedad, que buscan la atencin de los gobiernos. Ahora


bien, no todas las cuestiones que preocupan a la sociedad acaban generando la
formacin de una poltica pblica para solucionarlos.

- 162 -

Teora de la Administracin Pblica


Para estudiar estos procesos se utiliza el concepto de agenda, y se suele
distinguir entre agenda sistmica, por una parte, y agenda poltica, institucional o
de gobierno, por otra.

La agenda sistmica est formada por el conjunto de cuestiones que los miembros
de una comunidad poltica perciben como merecedoras de atencin pblica y que,
adems, caen dentro del mbito competencial de la autoridad gubernamental a la
que se dirigen; son las cuestiones que preocupan a la sociedad.

La agenda poltica, institucional o de gobierno est formada por el conjunto de


asuntos explcitamente aceptados para ser considerados seria y activamente por
los decisores pblicos; son las cuestiones que preocupan al gobierno.

En lneas generales, la agenda de gobierno suele reflejar la evolucin de la


agenda sistmica. La definicin de los problemas pblicos.

En primer lugar, definir un problema significa que, una vez reconocido como tal e
incluido en la agenda de algn gobierno, el problema es percibido por los distintos
actores interesados; es objeto de exploracin, articulacin e incluso cuantificacin;
y, en algunos casos, pero no en todos, se da una definicin oficial, o al menos
provisionalmente aceptada, acerca de sus posibles causas, componentes y
consecuencias.

En segundo lugar, que una situacin concreta se convierta en problema pblico no


es algo que se base slo y nicamente en circunstancias objetivas: la elaboracin
de una situacin no deseada como problema pblico depende en gran medida de
su conexin con los valores dominantes en ese momento en la sociedad de que
se trate y del poder de los actores que promueven su incorporacin a la agenda de
gobierno.

- 163 -

Teora de la Administracin Pblica


En tercer lugar, la definicin de los problemas pblicos plantea numerosas
dificultades porque los problemas pblicos son enrevesados, retorcidos, inditos:
no tienen una formulacin definitiva; no suele haber criterios que establezcan
cuando se ha llegado a la solucin; la solucin no es nunca verdadera o falsa, sino
buena o mala, y carece, adems, de una prueba inmediata y resolutoria.

2. La formulacin de las polticas.


Una vez que el gobierno conoce la existencia de un problema, lo define y rechaza
la opcin de no actuar sobre l, comienza la fase de formulacin de polticas, que
tiene que ver con el desarrollo de cursos de accin (alternativas, propuestas,
opciones) aceptables y pertinentes para enfrentarse a los problemas pblicos.

Las polticas son concebidas, por lo tanto, como soluciones a los problemas
pblicos. Esta fase incluye las siguientes actividades:

El establecimiento de metas y objetivos a alcanzar.

Los objetivos constituyen un elemento central en la accin pblica: dan un sentido


de propsito y de direccin a una organizacin y a sus polticas y programas. En la
prctica, sin embargo, surgen numerosas dificultades a la hora de identificar los
objetivos de las organizaciones y programas existentes y de especificar los
objetivos para el desarrollo futuro de organizaciones y programas.

La deteccin y generacin de alternativas que permitan alcanzar los objetivos. El


producto de esta actividad sera una lista de opciones de poltica pblica, entre las
que se pueden encontrar opciones ya conocidas o que cuentan con apoyos
internos (identificacin) y opciones desconocidas o que carecen de apoyos dentro
de la organizacin (generacin). Cada opcin o alternativa debe ser caracterizada
de forma tan precisa como sea posible.

- 164 -

Teora de la Administracin Pblica


La valoracin y comparacin de las alternativas. Una vez que se han producido y
definido las opciones, que estn claras las ventajas y los inconvenientes de cada
una de ellas vendra el momento de utilizar algn tipo de tcnica que permita
realizar el proceso de eleccin. Una de las tcnicas ms conocidas es el anlisis
coste-beneficio, que consiste en identificar los costes y beneficios asociados con
cada alternativa y en la cuantificacin econmica de los mismos, con el propsito
de facilitar la comparacin entre las distintas opciones.

La seleccin de una opcin o combinacin de ellas. Las tcnicas mencionadas no


adoptan decisiones. La decisin est en manos del decisor pblico. Las tcnicas
pueden, en el mejor de los casos, asistir a los decisores pblicos y quizs
persuadirles de la necesidad de adoptar una actitud ms sistemtica respecto a la
identificacin de criterios y datos relevantes, y respecto a la prueba de las
premisas sobre las que se basan los clculos de probabilidades de que ocurran
ciertos hechos o de que las polticas produzcan determinados impactos.

Los primeros anlisis de polticas pblicas se centraban en la fase de formulacin


de las polticas.

3. La adopcin de la decisin.
Esta fase est exclusivamente en manos de uno o varios decisores pblicos: para
que una poltica sea considerada pblica sta debe haber sido generada por
medios gubernamentales, debe emanar de una autoridad pblica. Otras fases del
ciclo de las polticas pblicas (la implantacin por ejemplo) pueden quedar
parcialmente en manos de actores, individuos u organizaciones que no estn
investidos de autoridad pblica: no es el caso de la fase de adopcin de la
decisin.

- 165 -

Teora de la Administracin Pblica


4. La implantacin de las polticas pblicas.
Esta fase comienza una vez adoptada la decisin, y comprende todas las
actividades y procesos desarrollados hasta que aparecen los efectos asociados
con la intervencin pblica en cuestin. En ella las unidades administrativas
correspondientes movilizan recursos econmicos y humanos, sobre todo, para
poner en prctica la poltica adoptada. Se trata de la puesta en marcha o ejecucin
de las polticas.

La implantacin es la secuencia programada de acciones, de la que forman parte


muchos actores y muchas operaciones, dirigida a producir con unos medios
especficos los resultados esperados. Es un proceso de gran complejidad porque:
por una parte, interviene una multitud de actores, cada uno de los cuales tiene sus
propias perspectivas, actitudes e intereses, y cuyo grado de compromiso con los
objetivos del proceso puede variar; por otra, hay una multitud de puntos de
decisin (cada vez que se requiere un acto de acuerdo para que el programa siga
adelante) y de puntos muertos (cada vez que se requiere que un actor por
separado d su aprobacin).

La fase de implantacin ha sido conceptualizada adoptando varias perspectivas.


La ms familiar la equipara a un proceso descendente, de arriba abajo; estudios
posteriores ponen de relieve la importancia de concebirla tambin como un
proceso ascendente, de abajo arriba.

El modelo de arriba abajo concibe el desarrollo de una poltica como un proceso


que fluye desde la cspide de las organizaciones pblicas hacia las posiciones
jerrquicas inferiores y en el que el protagonismo corresponde a los decisores
pblicos. El modelo de abajo arriba sostiene que tambin requiere importancia el
flujo de abajo arriba que permite adaptar la situacin inicial a la multitud de
contextos de implantacin, y otorga el protagonismo del proceso a los
implantadores.
- 166 -

Teora de la Administracin Pblica

5. La evaluacin de las polticas.


Las unidades de evaluacin de la administracin pblica determinan en qu
medida se han logrado los objetivos de la poltica pblica en cuestin. La
evaluacin cierra el ciclo de las polticas, y puede retroalimentar el proceso en
cualquiera de sus fases. En la prctica, la evaluacin no est tan extendida como
sera deseable.

La unidad de accin pblica objeto de evaluacin suele ser el programa. Un


programa es un conjunto de actuaciones orientadas a la consecucin de uno o
varios objetivos y que consumen recursos de diverso tipo (humanos, financieros,
legales, materiales, tecnolgicos, etc.). Evaluar programas en tanto que
paquetes de recursos definidos con los que se pretende mitigar el estado de un
problema mayor resulta ms factible que evaluar polticas generales cuyo
propsito es aliviar una situacin social que no nos agrada.

As, por ejemplo, no se suele evaluar la poltica universitaria en su conjunto, sino


las distintas titulaciones ofertadas por cada universidad, ya que es ms fcil
identificar los recursos de distinta ndole involucrados en cada una de ellas.14

14

(s.f.). Obtenido de http://empleopublico.jccm.es/empleopublico/c/document_library/get_file?uuid=49a4638b-b064-44a6b640-97e52ea0da7c&groupId=10129

- 167 -

Teora de la Administracin Pblica


LAS TENDENCIAS DE FUTURO DE LAS AAPP SIGLO XXI.
El trmino Gobierno abierto no es nuevo, a fines de los aos 70 del siglo XX se
us por primera vez en el espacio poltico britnico y en su concepcin original,
trataba diversas cuestiones relacionadas con el secreto de Gobierno e iniciativas
para abrir las ventanas del sector pblico hacia el escrutinio ciudadano, con el
objeto de reducir la opacidad burocrtica en la actualidad, se ha posicionado como
un nuevo eje articulador de los esfuerzos por mejorar las capacidades del
Gobierno y modernizar las administraciones pblicas bajo los principios de la
transparencia y apertura, la participacin y la colaboracin.
Un Gobierno abierto es una expresin de moda cuya intencin general es
bastante clara, pero cuyo significado prctico espera por ser aclarado. Ronald
Wraith, open Government, the british interpretation Royal institute of public
administration, 1977.

El trmino Gobierno abierto (Open Government) no es nada nuevo. A fines de los


aos 70

cuestiones relacionadas con el secreto de Gobierno e iniciativas para

abrir las ventanas del sector pblico hacia el escrutinio ciudadano en aras de
reducir la opacidad.

Sin embargo, a lo largo de los aos dicha primera aproximacin fue depurndose
para ir definiendo la capacidad que los ciudadanos tienen en una democracia para
sostener un Gobierno plenamente responsable por sus acciones y para evaluar la
validez de las medidas que adopta. Ello tambin se refiere a los derechos de los
ciudadanos frente a la informacin que de ellos disponen las organizaciones
pblicas y su adecuado manejo.

As, por casi ms de dos dcadas y sin mucho protagonismo en los titulares de
prensa, hablar de Gobierno abierto signific debatir acerca del acceso y la libertad
de informacin, la proteccin de datos, la reforma de las leyes sobre secretos
- 168 -

Teora de la Administracin Pblica


oficiales y la necesidad, en una democracia sana, de poder obtener informacin
sobre las actividades del Gobierno y sobre su disponibilidad para la opinin
pblica y el ciudadano comn (chapman y Hunt, 1987).

Por otro lado, la promocin de leyes sobre el derecho de acceso a la informacin


pblica y la implementacin de diversos dispositivos institucionales para potenciar
los niveles de transparencia, probidad y participacin ciudadana en los asuntos
pblicos ha ido ganando espacio en la agenda poltica en todo el mundo a partir
de una oleada de legislaciones que se orientan a regular su aplicacin. A la fecha,
se cuenta con ms de 90 pases que han dado contenido pragmtico al acceso a
la informacin dentro de los cuales se destacan los avances realizados en
Latinoamrica, que registra alrededor de una docena de pases con legislacin en
la materia, algunos de desarrollo reciente como Chile y Uruguay y otros en debate
y proceso de aprobacin, como Argentina y Brasil.

Los pasos hacia la construccin de un Gobierno abierto.


La gente no debera temer a sus Gobiernos. Los Gobiernos deberan temer a su
gente. Mensaje escrito en una pancarta en la reciente revolucin egipcia, febrero
de 2011.
Un buen Gobierno no debe temer a Internet. Pekka Himanen, autor de la tica
del hacker

Es evidente que los Gobiernos y sus administraciones pblicas se encuentran


sometidos a una creciente presin por abrirse al escrutinio popular, por ser ms
accesibles y sensibles a las demandas y necesidades de los ciudadanos y a
responder por la confianza poltica otorgada para gestionar la cosa pblica, sobre
todo en periodos de austeridad y superacin de la crisis econmica.

- 169 -

Teora de la Administracin Pblica


En la prctica, un Gobierno que cumpla con todos estos requisitos es cada vez
ms reconocido como un ingrediente esencial para la gobernanza democrtica, la
estabilidad social y el desarrollo econmico. De ello hablamos (en parte) al querer
construir y configurar la distincin de Gobierno abierto, recientemente, ha alorado
un extraordinario debate acerca del tipo de Gobierno e instituciones pblicas que
son necesarias para asumir los retos que impone el siglo XXI (Villoria, 2010). Ello
no es nada nuevo si consideramos la permanente discusin sobre la reforma del
estado y los procesos de modernizacin de la gestin pblica, sobre todo en los
ltimos 20 aos.

El Gobierno Abierto.
Es la doctrina poltica que sostiene que las actividades del gobierno y de la
administracin pblica deben ser y estar abiertas a todos los niveles posibles para
el escrutinio y supervisin eficaz de los ciudadanos. En su ms amplio sentido, se
opone a la razn del Estado de legitimar como secreto (de Estado) cierta
informacin aduciendo a temas de seguridad.

- 170 -

Teora de la Administracin Pblica


Potenciales Beneficios del Gobierno Abierto.

1. Restablecer una mayor confianza en el Gobierno, la confianza es un


resultado del Gobierno abierto que puede reforzar su desempeo en otros
aspectos. Adems, si los ciudadanos confan en el Gobierno y en sus
polticas especficas, pueden estar ms dispuestos a pagar (tasas,
contribuciones, impuestos) para apoyar y financiar esas polticas.

2. Garantizar mejores resultados al menor coste. El codiseo y ejecucin de


polticas, programas y (provisin de) servicios con los ciudadanos, las
empresas y la sociedad civil ofrece el potencial para explotar un depsito
ms amplio de ideas y recursos.

3. Elevar los niveles de cumplimiento. Hacer que la gente sea parte del
proceso les ayuda a comprender los retos de la reforma y puede ayudar a
asegurar que las decisiones adoptadas sean percibidas como legtimas.

4. Asegurar la equidad de acceso a la formulacin de polticas pblicas


mediante la reduccin del umbral para el acceso a los procesos de decisin
que enfrentan las personas como barreras para la participacin.

5. Fomentar la innovacin y nuevas actividades econmicas. el compromiso


de la ciudadana y del Gobierno abierto son cada vez ms reconocidos
como motor de la innovacin y la creacin de valor en el sector pblico y
privado.

6. Mejora de la eficacia mediante el aprovechamiento de los conocimientos y


los recursos de los ciudadanos que de otra forma se enfrentan a barreras
para participar. la participacin ciudadana puede garantizar que las polticas

- 171 -

Teora de la Administracin Pblica


sean ms especficas y atiendan a sus necesidades, eliminando desgastes
potenciales.

Motivadores y beneficios derivados de implementar estrategias de


Gobierno abierto:
1. Los ciudadanos sienten que su administracin es ms cercana, puesto que
es capaz de dar respuestas a las necesidades y los problemas que
plantean.

2. Hay una mayor implicacin de los ciudadanos en la actividad de la


administracin, ya que se les habilitan canales para ello y se escucha lo
que tienen que decir.

3. La administracin tambin se beneficia de la generosidad de los


ciudadanos, que participan activamente en la mejora del servicio pblico, no
solo con sugerencias, propuestas, etc., sino tambin con contenidos
generados por ellos mismos o ideas e iniciativas creadas y promovidas por
ellos o nuevas prestaciones (aplicaciones) desarrolladas a partir de los
datos pblicos liberados.

4. Se involucra a otros agentes externos para reunir ideas y encontrar


soluciones a un menor coste, aumenta la calidad, efectividad y rapidez de
respuesta que el Gobierno/administracin da a sus ciudadanos.

5. Si una administracin ofrece sus datos pblicos, permite a terceros extraer


valor de toda esta informacin y crear servicios innovadores para el
beneficio de los ciudadanos, generando en muchos casos valor comercial a
partir de estos servicios y, por ende, dinamiza la economa.

6. Al exponer sus datos pblicos a los ciudadanos, se aumenta la calidad e


integridad de los datos de la administracin (y se ampla la transparencia),
- 172 -

Teora de la Administracin Pblica


ya que pueden ser contrastados de forma directa por los ciudadanos o por
otras organizaciones.

7. Se reducen costes en las administraciones, en muchas ocasiones, la


administracin desarrollaba aplicaciones en internet muy costosas que
daban un servicio al ciudadano. ofreciendo de forma abierta sus datos
pblicos a travs de internet, son terceros (los denominados infomediarios),
otras empresas, las que desarrollarn estas aplicaciones.

8. Incrementa la transparencia entre los diferentes niveles y departamentos de


la administracin, por lo que mejora el funcionamiento interno de la misma.

9. Disminuye la carga de trabajo de los empleados pblicos, al mejorar la


colaboracin entre ellos. las herramientas de cooperacin (wiki, blogs,
foros, redes sociales, etc.) permiten que los empleados trabajen mejor entre
ellos, conozcan cmo trabajan sus colegas de otras administraciones,
mejoran el servicio proporcionado sobre la base de experiencias
aprendidas, favorece romper los silos, parcelas o islas de gestin y
generar transversalidad, etc.

10. Permite a los responsables polticos estar ms vinculados y cercanos a las


preocupaciones y los intereses de sus ciudadanos.15

15

ramrez-alujas, . V. (s.f.). Gobierno abierto y modernizacin de la gestin pblica: Tendencias actuales y el (inevitable)
camino que viene.

- 173 -

Teora de la Administracin Pblica


CONCLUSIN.
El modelo burocrtico de Max Weber tena como finalidad describir un modelo de
administracin meramente racional que sin duda, tuvo gran xito por un largo
periodo y an en nuestros das podemos observar claramente cmo dicho modelo
sigue vigente; sin embargo, debido a las diferentes trasformaciones que se
suscitan en el mbito de la administracin pblica, es necesario transformar la
forma de administrar los recursos humanos, financieros y materiales del Estado,
con la finalidad de disminuir el sesgo existente entre los objetivos alcanzados y los
plantados; la sociedad demandante de mejores condiciones de vida necesita ser
atendida eficientemente, en menor tiempo y costo; para ello es necesaria una
transformacin de la gestin pblica.

Por otra parte, los objetivos primordiales tanto de la administracin pblica y la


privada son totalmente distintos, lo cual resulta la mayor diferencia existente entre
las dos; sin embargo, ambas clases de administraciones cuentan con mecanismos
de conduccin estratgica y de gestin, las cuales conciben elementos de
planeacin y de recurso humano, manejando estndares de eficiencia y eficacia
que las llevan a optimizar su funcionamientos para lograr el fin para el cual fueron
creadas, lo anterior denota la similitudes por lo que se pude concluir que a pesar
de que existen diferencias entre ellas tambin encontramos algunas semejanzas.

La administracin pblica se enfoca en aspectos diversos; tal es el caso, que


tcnica y organizativamente adquirimos la importancia en el enfoque que se le da
a cada una de las teoras administrativas, procurndola como una ciencia en el
mbito pblico, ya que con ello entendemos que existen varios componentes en
los que debemos llevarlo a la prctica en el mbito laboral, siendo un factor
importante la toma de decisiones relacionadas con los recursos humano,
materiales o financieros de la institucin; y con ello, la ejecucin de esas
decisiones, por lo que es importante mantenernos enrgicos y con responsabilidad
ya que esto conlleva a una sin fin de responsabilidades como servidores pblicos.
- 174 -

Teora de la Administracin Pblica

Si bien los recursos pbicos son administrados por el gobierno, ste debe
ejercerlos mediante los principios de legalidad, honestidad, honradez, eficiencia,
eficacia, racionalidad y austeridad, para que a travs de la transparencia se
conozca la distribucin y destino de dichos recursos y explicar mediante la
rendicin de cuentas a los ciudadanos las acciones realizadas.

Es importante sealar que toda accin gubernamental tiene impacto positivo o


negativo en la sociedad, dado que es inevitable el reacomodo de las posiciones
sociales, econmicas y polticas que se derivan con la aplicacin de las polticas
pblicas. El cumplimiento o no de los programas gubernamentales, le concierne
de manera predominante a la administracin pblica.

- 175 -

Teora de la Administracin Pblica


BIBLIOGRAFA.
Wikipedia.- La enciclopedia libre (http://es.wikipedia.org/wiki/Procedimiento_administrativo)
(ttp://es.wikipedia.org/wiki/Acto_administrativo)
Portal del Gobierno del Estado de Chiapas, Secretara de Hacienda, Direccin de
Adquisiciones
del
Gobierno
del
Estado
(http://www.adquisiciones.chiapas.gob.mx/default.asp)
Portal del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Chiapas
(http://www.iaipchiapas.org.mx/index.html)
Artculos 26 inciso c, y 134, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Artculo 1, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico
Considerado, Artculos 1, 4, 7, 8, 15, 21, 22, 24, 25, 26, 27, 30, 32, 38, 41, 43, 50 y 52, Ley
de Adquisiciones, Arrendamiento de Bienes Muebles y Contratacin de Servicios para el
Estado de Chiapas
Artculos 35, 36, 43, 45, 70 y 99, del Reglamento de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamiento de Bienes Muebles y Contratacin de Servicios para el Estado de Chiapas
Artculos 7, 36, 40, 46, 47, 48, 52, 73 y 75, de la Ley de Obra Pblica del Estado de
Chiapas
Artculos 25 y 32, del Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado de Chiapas para el
Ejercicio Fiscal 2014
El control y la evaluacin en la administracin pblica, Ricardo Uvalle Berrones.
Perspectivas Tericas.
Certificacin en Fiscalizacin, Instituto de Mexicano del Auditores Internos, A.C. Unidades I
y II
Portal de la Secretara de la Funcin Pblica (http://www.fpchiapas.gob.mx/)
Botero, Giovanni. La Razn de Estado y Otros Escritos. Caracas, Instituto de Estudios
Polticos. 1983 (1589).
Boulouis, Jean. "Reprsentation et Participation dans la Vie Politique et Administrative". La
Participation Directe du Citoyen a la Vie Politique et Administrative. Bruxelles: Bruylant,
1986. Pp. 49-67. Resumen del artculo. Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo. Boletn de Resmenes. Vol. 8, nm. 2. Dic. 1991.
Carranc y Trujillo, Ral. "La Administracin de Justicia". Mxico: Cincuenta Aos de
Revolucin. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Tomo III, pp. 147-148.
Colmeiro, Manuel. Derecho Administrativo Espaol. Madrid y Santiago, Libreras de don
Angel Calleja. 1850.
Cunill, Nuria. Participacin Ciudadana. Caracas, Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo. 1991.
Chapman, Brian. The Profession of Government. London, Unwin University Books. Tercera
reimpresin (1959). 1966.
D. P. De M. Y J. La Ciencia Vindicada de los Plumistas y Definicin de las Secretaras del
Despacho Universal. Fechado en junio 27 de 1747. Escudero, Jos Antonio. Los
Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto de Estudios Administrativos. 1976.
Cuatro tomos.
Debbasch, Charles. Ciencia Administrativa: Administracin Pblica. Madrid, Instituto
Nacional de Administracin Pblica. 1981 (1972).
Daz Casillas, Francisco Jos. Retrospectiva y Actualidad en la Formacin Profesional en
Ciencias Polticas y Administracin Publica. Mxico, Colegio Nacional en Ciencias Polticas
y Administracin Publica, 1988.
Dimock, Marshall. "The Meaning and Scope of Public Administration". Gaus, John et al,
The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). Pp. 112.
Dimock, Marshall y Gladys Dimock. Administracin Pblica. Mxico, UTEHA. 1967.
Donato, Nicols. El Hombre de Estado. Mxico, Tipografa Popular. 1904. Tres volmenes
[El ttulo original del libro es l'uomo di Governo. Venezia, 1860]. Tres tomos.

- 176 -

Teora de la Administracin Pblica


Dror, Yehezkel. "Anlisis de Polticas para Gobernantes". Revista Venezolana de
Desarrollo Administrativo. Nm. 1. Enero, 1982. Pp......
---------. Enfrentando al Futuro. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1990.
Dunn, William. Public Policy Analysis: an Introduction. Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J.
1981.
Ecole Nationale d'Administration. Rapport du Directeur de l'Ecole a son Conseil
d'Administration: 1945-1952. Paris, Imprimerie National. 1952.
Etkin, Jorge y Anbal Patroni. "Diagnstico Curricular de Instituciones de Formacin e
Investigacin en Gerencia Pblica en Argentina". Buenos Aires, 1990. 168 pp.
Escudero, Jos Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto de
Estudios Administrativos. Cuatro tomos.
Fayol, Henri. Administracin Industrial y General. Mxico, Edit. Herrero Hermanos. 1969
(1916).
Fischbach, Oskar Georg. Teora General del Estado. Mxico, Editora Nacional. 1968.
Fix Zamudio, Hctor. "La Administracin de Justicia". Varios autores: Temas y Problemas
de la Administracin de Justicia en Mxico. Mxico, UNAM. 1985 (1982). Pp. 143-177.
"Formacin Profesional en Administracin Pblica". Escuela Superior de Administracin
Pblica. Universidad de Estado. Bogot, Colombia. 1991.
Francois, Pierre. "Les Eiseignements d'un IRA [Instituto Regional de Administracin]". La
Revue Administrative. Nov.-Dec., 1988. Pp. 501-505.
Friedrich, Carl and Edward Mason (eds.). Public Policy. Harvard University Press. 1940.
Friedrich, Carl. "Public Policy and Nature of Administrative Responsability". Friedrich, Carl
and Edward Mason (eds.). Public Policy. Harvard University Press. 1940. Pp. 3-23.
Garca Madaria, Jos Mara. Introduccin a la obra: Las Secretaras del Despacho. Madrid,
Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982.
Garca-Pelayo, Manuel. Las Transformaciones del Estado Moderno. Madrid, Alianza
Universidad. 1987.
"Ley del Servicio Exterior Mexicano", y su Reglamento de diciembre 16 de 1993. Mxico,
Secretara de Relaciones Exteriores. 1994.
"Decreto de noviembre 30 de 1714. Competencias de la Secretara de Estado". Escudero,
Jos Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho, Madrid, Instituto de Estudios
Administrativos. 1976. Cuatro tomos.
"Decreto de establecimiento de los Ministerios, de 8 de noviembre de 1821". Mxico,
Archivo General de la Nacin. MS, Fondo Gobernacin, s/s, Caja 8/2, exp. 13.
"Carrera de Ciencias Polticas y Administrativas". Escuela de Ciencias Polticas y
Administrativas. Universidad de Lagos, Chile. 1996.
Conferencia de la Administracin Pblica. Mxico, Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico. 1933. Chellet Osante, Roberto. Organizacin Administrativa y Poltica de la
Repblica Mexicana. Mxico, Secretara de Hacienda, 1955.
http://empleopublico.jccm.es/empleopublico/c/document_library/get_file?uuid=49a4638bb064-44a6-b640-97e52ea0da7c&groupId=10129
http://www.unla.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA
%20web.htm
Ramrez-alujas, . V. (s.f.). Gobierno abierto y modernizacin de la gestin pblica:
Tendencias actuales y el (inevitable) camino que viene.

- 177 -

Teora de la Administracin Pblica


ANEXOS:

- 178 -

Teora de la Administracin Pblica

INTRODUCCIN. APROXIMACIN CONCEPTUAL A LA


ADMINISTRACIN PBLICA (AAPP). LA ADMINISTRACIN
PBLICA Y EL ESTADO

- 166 -

Teora de la Administracin Pblica

APROXIMACION AL CONCEPTO DE
ADMINISTRACION PBLICA
Elementos de la administracin pblica:

Definicin de la administracin pblica:

Los elementos ms importantes de la definicin dada se pueden


resumir y explicar de la siguiente manera:
El rgano Administrativo;

El conjunto de rganos Administrativos que desarrollan una actividad

La Actividad que la Administracin realiza;

para el logro de un fin (Bienestar General), a travs de los Servicios

La finalidad que pretende el Estado a travs de la administracin; y,

Pblicos (que es el medio de que dispone la Administracin Pblica

El medio que la Administracin Pblica dispone para la realizacin

para lograr el bienestar General), regulada en su estructura y

de sus propsitos.

funcionamiento, normalmente por el Derecho Administrativo.

rgano administrativo:
Son todos aquellos rganos que pertenecen a la administracin pblica y que
son el medio o el conducto por medio del cual se manifiesta la personalidad del

Precisin de las caractersticas del concepto de Administracin Pblica.


Desde las civilizaciones antiguas las sociedades humanas han debido suministrar los recursos
con los cuales hacan y hacen frente a sus constantes necesidades.

Estado.

Inicialmente el grupo que controlaba el poder en la comunidad era el mismo que determinaba

Actividad administrativa:

cul era la mejor forma de satisfacer los requerimientos comunales.

Esta actividad se desarrolla a travs de la prestacin de los servicios pblicos,

Hasta el siglo XVIII, como hemos explicado, la idea de Estado se encontraba confundida con la

a los cuales est obligada la administracin pblica para el logro de su

persona del monarca, baste recordar la frase de Luis XV, con la cual con la cual se ilustra el

finalidad.

fenmeno de plenipotencia al ser l, el mximo exponente del absolutismo: El Estado soy yo.
Con el advenimiento de la Ilustracin en occidente, la precisin de los elementos que integran el
Estado moderno, tal y como hoy lo conocemos, se conformaron plenamente.

- 167 -

Teora de la Administracin Pblica

El gobierno se entendi, a partir de las ideas de los filsofos polticos de la poca,


slo como uno de los elementos del fenmeno estatal, al cual, la poblacin que es

Indicbamos tambin que Montesquieu mencionaba que para evitar el

la esencia de la existencia del Estado, le puede organizar, estructurar y modificar

absolutismo, y consecuentemente las arbitrariedades cometidas por los reyes, lo

para lograr el beneficio de la sociedad.

deseable es que esas tres funciones, quedaran depositadas para su ejercicio, en


tres rganos, la legislativa en el Congreso, la ejecutiva en el rey, y la judicial en la

Hoy la mayor parte de los Estados del orbe han conformado su estructura

Suprema Corte de Justicia, y que es a esto a lo que se conoce comnmente como

gubernamental segn las pautas de la divisin de poderes; que fue la respuesta

divisin de poderes.

que Montesquieu encontr para ofrecer una solucin al absolutismo desptico que
priv en Europa hasta el fin de la edad Media.

Respecto a la funcin ejecutiva, depositada en nuestro Estado en la persona del


Presidente de la Repblica, consideramos que dicha funcin debe ser

As en su obra, Montesquieu explica que la diversidad de actividades que el

conceptuada como funcin administrativa; a continuacin estudiaremos porque es

monarca efecta al realizar su gobierno, se encuentran bien definidas, y pueden

ms adecuado usar el trmino de administracin pblica para explicar la actividad

resumirse en tres: la actividad legislativa, la actividad ejecutiva y la actividad

del poder Ejecutivo, as como de las teoras que explican a esta misma definicin.

judicial, las cuales han quedado precisadas en el captulo antecedente.

Enfoques conceptuales de la Administracin Pblica


Desde que se consagr la distribucin de funciones como la forma adecuada para organizar al
Gobierno del Estado moderno, se pretendi que cada uno de los Poderes en que se depositaban,
ejercieran exclusivamente el desarrollo de las actividades relativas a la funcin que les corresponda,
ms la practica demostr que ello era imposible; se hizo patente que para el sano desarrollo y
funcionamiento de la estructura del Gobierno y del Estado en general, era menester que cada rgano
realizara otras funciones, que segn su naturaleza, y la propia teora de la Divisin de Poderes, les

Desde este criterio, bien definido por ello como formal u orgnico, se desdea la naturaleza de la
funcin, y se califica a la misma segn se encuentre atribuida por la ley, ya sea al Poder Legislativo,
al Ejecutivo o bien al Judicial.

eran ajenas.

La doctrina finaliz por dividir sus criterios en tres teoras relacionadas con la distribucin de
funciones que corresponde a cada uno de los Poderes, y que a continuacin explicamos.

Se considera que la administracin como todo a la casi totalidad de la actividad que desarrolla el
Ejecutivo.

Aspecto formal u orgnico de la Divisin de Funciones.


Esta posicin considera que una funcin deber ser juzgada como administrativa, judicial o legislativa,
dependiendo del rgano del gobierno que la desarrolle.

- 168 -

Teora de la Administracin Pblica

TEORAS O ENFOQUES TERICOS SOBRE LAS


ADMINISTRACIONES PBLICAS (AAPP)

- 169 -

Teora de la Administracin Pblica

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS COMO


ORGANIZACIONES PECULIARES

Es importante comenzar sealando que ambos tipos de gestin se


parecen en todo lo que no es importante (Allison, 1980), es decir, las
coincidencias funcionales entre los dos sectores no resultan
verdaderamente significativas, por lo que las tareas de un funcionario
pblico poco tienen que ver con las del empresario o gerente privado.

DIFERENCIA ENTRE LA
ADMINISTRACIN PBLICA Y
PRIVADA

DIFERENCIA ENTRE LA
ADMINISTRACIN PBLICA Y
PRIVADA
Con frecuencia no encontramos ante un descontento de la poblacin
mexicana con la forma en que nuestro gobierno ejecuta su funcin
administrativa, pues es muy comn escuchar comentarios acerca de la
mala administracin de los recursos pblicos, ya sea por el mal servicio
que se presta en las oficinas de gobierno, o bien por los trmites
administrativos tan complejos que se deben realizar para recibir un servicio
pblico; que los trabajadores del gobierno reciben salarios muy cuantiosos
en comparacin al trabajo que desempean e incluso que los impuestos
son malgastados por nuestros polticos, por mencionar slo algunos
ejemplos.

Ahora bien, la administracin es necesaria siempre que varias personas


trabajan juntas en una organizacin. Las funciones gerenciales deben ser
desempeadas por quienquiera que sea responsable de algn tipo de
actividad organizada, funciones que son desempeadas en todos los
niveles de la organizacin, independientemente del tamao o tipo de sta

Con frecuencia no encontramos ante un descontento de la poblacin


mexicana con la forma en que nuestro gobierno ejecuta su funcin
administrativa, pues es muy comn escuchar comentarios acerca de la
mala administracin de los recursos pblicos.

- 170 -

Teora de la Administracin Pblica

LA TEORIA DE LA BUROCRACIA SE DESARROLLO EN


RELACION A LOS SIGUIENTES ASPECTOS:

LAS APORTACIONES MS SIGNIFICATIVAS


EN LA TEORA ADMINISTRATIVA SON:

La fragilidad y
la parcialidad
de la teora
clsica y de la
teora de las
relaciones
humanas

TIPOS DE
SOCIEDAD

Tradicional

Carismtica

Legal,
Racional o
burocrtica

- 171 -

CARACTERSTICAS

EJEMPLOS

Patriarcal y
patrimonialista
conservatismo

Clan, tribu,
familia,
Sociedad
medieval

TIPOS DE
APARATO
CARACTERISTICAS LEGITIMACIN
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVO

Tradicional

Racionalidad de
los medios y de los
objetivos

Forma
patrimonial y
forma feudal

Inconstante e
Caractersticas
inestable.
Personales
No es racional, ni
Elegido por
(herosmo,
heredada ni
lealtad y
magia, poder
delegable, basada
devocin al lder
mental)
en el carisma
y no por
carismticas del
cualidades
lder
tcnicas
Justicia de la
Ley,
Legal, racional, promulgacin y
Legal racional
impersonal, formal, reglamentacin Burocracia
o burocrtica
meritocratica
de normas
previamente
definidas

Grupos
revolucionarios,
Personalista,
partidos
mstica y arbitraria
Carismtica
polticos,
y revolucionaria
naciones en
revolucin

Estados
modernos,
grandes
empresas,
ejrcitos

No es racional,
Tradicin,
poder heredado o
hbitos, usos y
delegado. Basado
costumbres
en el seor

La necesidad
de un modelo
de
organizacin
racional

El creciente
tamao y
complejidad
de las
empresas

La burocracia se basa en:


1. Carcter legal de las normas
2. Carcter formal de las comunicaciones
3. Divisin del trabajo
4. Impersonalidad en las relaciones
5.Jerarquizacin de la autoridad
6. Rutinas y procedimientos
7.Competencia tcnica y merito
8. Especializacin de la administracin
9.Profesionalizacin
10.Previsibilidad del funcionamiento

1.Consecuencias
previstas:
Previsibilidad del
2.comportamiento
humano
Estandarizacin del
desempeo de los
participantes

El
resurgimiento
de la
sociologa de
la burocracia

Mxima eficiencia de la
organizacin

Teora de la Administracin Pblica

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS.
ELEMENTOS BSICOS

- 172 -

Teora de la Administracin Pblica

LA ADMINISTRACIN PBLICA HA TENIDO UN CAMBIO


CONSIDERABLE EN LA LTIMA DCADA.
El cambio organizacional es una de las caractersticas que ha ido definiendo a
nuestra era. El estudio de las organizaciones pblicas y su presencia ante la
sociedad ha adquirido un renovado inters.

En la perspectiva organizativa, se puede destacar al menos dos vertientes: al


interior de la organizacin y al exterior. Para el funcionario estratega su
objetivo de anlisis se localiza en la complejidad al exterior.

El cambio y la complejidad organizacional, -no sera aventurado afirmarlo- es


signo de nuestros tiempos. Desde diversas pticas se habla de la
modernizacin de la administracin pblica, con la premisa del conflicto
inherente en las organizaciones.

No hay aparato pblico que goce de una mayor aura legitimadora que las
democracias, an cuando el accionar de la administracin pblica deje mucho
que desear. El simple hecho de que un gobierno sea democrtico tiene a
priori mayor legitimidad an sin saber su capacidad gestora.
Cabe sealar que la complejidad al interior de la organizacin, nicamente se
localiza
entre
los
funcionarios,
coordinadores
y
operativos.
Una de las formas de gestin que mayor auge ha ocupado en los ltimos
aos en Mxico es el denominado uso de las polticas pblicas. Las polticas
pblicas son las ciencias ms acabadas de la ciencia poltica y de los
enfoques de la administracin pblica. Es el puente entre el eterno divorcio de
la ciencia poltica y la administracin pblica. El uso de las polticas pblicas
permite coordinar el trabajo entre los tres niveles de funcionarios
gubernamentales. Es decir, los operativos, los coordinadores y los estrategas.

Los sistemas administrativos -bajo el enfoque tecnocrtico- responden a la


produccin de bienes y servicios. En cambio, el enfoque poltico, corresponde a
los sistemas administrativos necesarios para equilibrar o legitimar la distribucin
de costos y beneficios.
Los cambios organizacionales entre los funcionarios estrategas, se
fundamentan en la propia vida de la organizacin, es decir, la supervivencia es
uno de los principales motivos del cambio en este nivel jerrquico (Cabrero,
1995). La supervivencia de la organizacin estriba es producto de dos aspectos:
Complejidad e innovacin.

TOMA DE DECISIONES
Anlisis del proceso de toma de decisiones y anlisis de las polticas
pblicas
para
la
toma
de
decisiones.
La toma de decisiones abarca la totalidad del ciclo de las polticas
pblicas,
ej.
1. Las decisiones acerca de qu constituye un problema,
(comprender,
conocer
y
analizar
el
problema.)
2.
qu
informacin
elegir,
3. seleccin de estrategias para influir la agenda de las polticas,
(debe ser algo que involucre tanto a la gerencia como al grupo
estratgico y las estrategias deben buscar cumplir los objetivos)
4. seleccin de opciones de polticas a considerar, (debemos escoger
la que nos parece mas conveniente y adecuada)
5.
seleccin
de
fines
y
medios,
6. seleccin del mtodo para implementar la poltica en cuestin,
(cuales son los mtodos necesarios para llevar a cabo algo y ponerlo
en
funcionamiento)
7. seleccin del mtodo para evaluar las polticas.

- 173 -

Se puede afirmar que los procesos de toma de decisiones en el sistema


poltico y en la administracin constituyen una de las cajas negras de las
polticas
pblicas
y
de
la
ciencia
de
las
polticas.
Se puede establecer que cada poltica pblica, sea esta global o sectorial,
obedece a un proceso especifico y prcticamente nico de toma de
decisiones, que atraviesa la totalidad de la estructura institucional de un
servicio o ministerio, o de varios servicios e instituciones, desde los niveles
estratgicos o divisionales hasta los niveles operativos y de ejecucin.

Teora de la Administracin Pblica

LA ADMINISTRACION PUBLICA Y EJECUCION

EL PROCESO DE POLTICAS PBLICAS TIENE


CINCO PARTES ANALTICAMENTE SEPARABLES:

1. identificacin de un problema que requiera accin publica


2. formulacin de posibles soluciones
3. adopcin de decisiones por parte de la autoridad legitimada
4. ejecucin de la poltica publica
5. evaluacin de los resultados.

El proceso decisorio est fundamentado en el artculo 16 LA Constitucin.


sostiene que todo acto de autoridad, es decir, toda toma de decisin, debe
estar expresada en un mandamiento escrito de la autoridad competente que
funde y motive la causa legal del procedimiento y por las leyes
administrativas de la materia.

POLITICA Y RACIONALIDAD ADMINISTRATIVA


La teora de la eleccin racional, tambin conocida como teora
de eleccin o teora de la accin racional, es un marco terico
que es utilizado para entender y modelar formalmente el
comportamiento social y econmico. Es la principal corriente
terica en la microeconoma y supone que el individuo o agente
tiende a maximizar su utilidad-beneficio y a reducir los costos o
riesgos.
Los individuos prefieren ms de lo bueno y menos de lo que les
cause mal.

la administracin pblica como el contenido esencial de la


actividad de correspondiente al poder ejecutivo, y se refiere a
las actividades de gestin, que el titular de la misma
desempea sobre los bienes del estado para suministrarlos de
forma inmediata y permanente, a la satisfaccin de las
necesidades publicas y lograr con ello el bien general, dicha
atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico.
Administracin pblica es un trmino de lmites imprecisos que
comprende el conjunto de organizaciones pblicas que realizan
la funcin administrativa y de gestin del estado y de otros
entes pblicos con personalidad jurdica, ya sean de mbito
regional
o
local.
la administracin pblica pone en contacto directo a la
ciudadana con el poder poltico, satisfaciendo los intereses
pblicos de forma inmediata, por contraste con los poderes
legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.

La Organizacin en el Proceso Administrativo se refiere a los siguientes


aspectos:
- Estructurar e Integrar los recursos (humanos, fsicos, financieros,
tecnolgicos) con los niveles institucionales de la organizacin.
-Establecer relaciones entre todos para alcanzar los objetivos.
Privada o publica.

Tambin usado en ciencias polticas para interpretar


los fenmenos polticos a partir de supuestos bsicos
que derivan de principios de la economa: el
comportamiento de los individuos en el sistema
poltico es similar al de los agentes en el mercado,
siempre tienden a maximizar su utilidad o beneficio y a
reducir los costos o riesgos.

- 174 -

Teora de la Administracin Pblica

LOS ENFOQUES DE LAS


POLTICAS PBLICAS

- 175 -

Teora de la Administracin Pblica

ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

El proceso administrativo es el cauce formal de la serie de


actos en que se concreta la actuacin administrativa para la
realizacin de un fin.
ORGANIZACIN, ORDENACIN
RACIONAL DE LOS MEDIOS.

FINES, PRINCIPIOS DE
ENTIDAD ADMINISTRATIVA.

Tiene por finalidad esencial


la emisin de un acto
administrativo

LA

Es el medio a travs del cual la


Administracin Pblica cumple
su objetivo de satisfacer los
intereses colectivos o inters
pblico.

Es la formalizacin de la
voluntad administrativa, y debe
ser dictado de conformidad con
el principio de legalidad.

EL PERSONAL PBLICO
UN FUNCIONARIO (ES INCORRECTO DECIR "FUNCIONARIO
PBLICO" DADO QUE "FUNCIONARIO" SIGNIFICA: EMPLEADO
PBLICO, Y ESTARAMOS COMETIENDO UNA REDUNDANCIA), ES
QUIN PARTICIPA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA O DE
GOBIERNO, YA SEA A TRAVS DE ELECCIN, NOMBRAMIENTO,
SELECCIN O EMPLEO

Sistema de
Coordinacin
Fiscal

Ingresos,
gastos y el
marco
normativo
que los
regulan

Gobiernos
Federal,
Estatal y
Municipal

Art. 25 de la
Constitucin
Poltica de
los E.U.M.

Propiciar el
bienestar
social de las
personas y el
desarrollo
econmico
de la nacin

- 176 -

Teora de la Administracin Pblica

RAMO GENERAL 33
Son recursos que la Federacin transfiere a las haciendas pblicas de
los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios,
condicionando su gasto a la consecucin y cumplimiento de los objetivos
que para cada tipo de aportacin establece la Ley de Coordinacin
Fiscal.

OBJETIVO DEL RAMO 33


Buscar y proporcionar la igualdad de oportunidades entre los individuos,
procurando las condiciones de seguridad necesarias para el desarrollo,
elevando el bienestar social, nivel de vida de la poblacin y de manera
prioritaria disminuyendo la pobreza extrema.

FONDO DE
APORTACIONES
PARA LA
EDUCACIN
TECNOLGICA Y
DE ADULTOS
FONDO DE
APORTACIONES
PARA LA
SEGURIDAD
PBLICA DE LOS
ESTADOS Y DEL
DISTRITO
FEDERAL

FONDO DE
APORTACIONES
PARA EL
FORTALECIMIENTO
DE LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS

FONDO DE
APORTACIONES
MLTIPLES

FONDO DE
APORTACIONES PARA
EL FORTALECIMIENTO
DE LOS MUNICIPIOS Y
DE LAS
DEMARCACIONES
TERRITORIALES DEL
D.F.

Ramo
General
33

FONDO DE
APORTACIONES
PARA LA
INFRAESTRUCTUR
A SOCIAL

FONDO DE
APORTACIONES
PARA LOS
SERVICIOS DE
SALUD
FONDO DE
APORTACIONES
PARA LA
EDUCACIN
BSICA Y NORMAL

Es la que sustenta todos los componente de control


comunicando las responsabilidades de control a los
empleados y brindndoles informacin en tiempo y forma
que les permita cumplir con sus funciones.

Comunicacin Organizacional, es la que


instauran las instituciones y forman parte de su
cultura o de sus normas.

Formal: estructura en funcin del tipo de


organizacin y de sus metas.
Informal: basada en la espontaneidad, no en
jerarquas.

- 177 -

Son herramientas para ordenar y racionalizar la accin


de las instituciones administrativas, y su eficacia se
relaciona con los contextos de la institucionalidad que
los definen y estructuran a partir de disposiciones,
procesos y acciones concatenadas.

Teora de la Administracin Pblica

APROXIMACION CONCEPTUAL AL TRMINO POLTICAS


PBLICAS.

- 178 -

Teora de la Administracin Pblica

- 179 -

Teora de la Administracin Pblica

CICLO ANALTICO POLTICAS PBLICAS.

- 180 -

Teora de la Administracin Pblica

- 181 -

Teora de la Administracin Pblica

LAS TENDENCIAS DE FUTURO DE LAS AAPP


DEL SIGLO XXI

- 182 -

Teora de la Administracin Pblica

- 183 -

Teora de la Administracin Pblica

- 184 -