TEMA 5. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL

CENTRAL Y PERIFÉRICA. CREACIÓN Y COMPETENCIAS DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS. TIPOS
DE ENTES PÚBLICOS. FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD. LA AUTOTUTELA DE LA ADMINISTRACIÓN. LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA.
INSTRUMENTOS PARA EL ACCESO ELECTRONICO A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. EL GOBIERNO ABIERTO, LA TRANSPARENCIA,
EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, LA PARTICIPACIÓN EN LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y EL
BUEN GOBIERNO.

1. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ESTATAL

CENTRAL Y PERIFÉRICA.

1.1. Concepto de Administración Pública.

Desde un punto de vista objetivo, la Administración Pública sería un campo de la actividad del Poder Ejecutivo,
entendiendo éste como Gobierno y Administración, estando ésta subordinada al Gobierno.
Desde un punto de vista subjetivo, la Administración sería el sujeto que lleva a cabo la actividad antes descrita. Pues
bien, cuando nos referimos a la Administración Pública, no nos referimos a una sola Administración, sino a un
conjunto complejo: podrá ser el Estado, el Municipio, la Provincia o cualquier ente público. Son organizaciones
dentro del poder ejecutivo.
El artículo 2.3 de la Ley 39/2015, establece que tienen la consideración de Administraciones Públicas la
Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran
la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes
de las Administraciones Públicas.
Según el artículo 2.4, las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de
las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y
supletoriamente por la presente Ley.
Dentro de la legislación aplicable a las Administraciones Públicas, va a resultar básica Ley 40/2015 de régimen
jurídico del sector público (en adelante Ley 40/2015).
Los principios de la organización administrativa se recogen en el artículo 3 Ley 40/2015, que establece que:
“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas
públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

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Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados
o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y
soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán
preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados.
Para el ejercicio de las funciones de los órganos administrativos, la Ley 40/2015 define los conceptos de competencia,
delegación de competencia, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma o suplencia.

1.2. La organización administrativa estatal central y periférica.

Dentro de la Administración pública, la Administración General del Estado (AGE) es la administración pública que
tienen a su cargo la gestión en todo el territorio nacional de los servicios y funciones fundamentales para la existencia
de una comunidad nacional. Dentro de la AGE se diferencia la Administración central y periférica y la Administración
institucional.
El artículo 55 de la Ley 40/2015 dispone:
1. La organización de la AGE responde a los principios de división funcional en Departamentos ministeriales y de
gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno en las CCAA, salvo las excepciones previstas por esta
Ley.
2. La Administración General del Estado comprende:
a) La Organización Central, que integra los Ministerios y los servicios comunes.
b) La Organización Territorial.
c) La Administración General del Estado en el exterior.
3. En la organización central son órganos superiores los Ministros y los Secretarios de Estado, siendo órganos
directivos los Subsecretarios y Secretarios generales; los Secretarios generales técnicos y Directores generales; y
los subdirectores generales.
4. En la organización territorial de la AGE son órganos directivos tanto los Delegados del Gobierno en las CCAA,
que tendrán rango de Subsecretario, como los Subdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrán
nivel de Subdirector general.
5. En la AGE en el exterior son órganos directivos los embajadores y representantes permanentes ante
Organizaciones internacionales.
6. Los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los Subdirectores generales
y asimilados.
7. Todos los demás órganos de la AGE se encuentran bajo la dependencia o dirección de un órgano superior o
directivo.
8. Los estatutos de los Organismos públicos determinarán sus respectivos órganos directivos.
9. Corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación de la organización situada bajo su
responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución.
10.Los Ministros y Secretarios de Estado son nombrados de acuerdo con lo establecido en la legislación
correspondiente.
11.Los titulares de los órganos directivos son nombrados, atendiendo a criterios de competencia profesional y
experiencia, en la forma establecida en esta Ley, siendo de aplicación al desempeño de sus funciones:
a) La responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión desarrollada.
b) La sujeción al control y evaluación de la gestión por el órgano superior o directivo competente, sin juicio del
control establecido por la LGP.
Según el artículo 56 las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas.
Las unidades comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus

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cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Pueden existir unidades administrativas complejas, que agrupen
dos o más unidades menores.
Los jefes de las unidades administrativas son responsables del correcto funcionamiento de la unidad y de la adecuada
ejecución de las tareas asignadas a la misma.
Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo, que se aprobarán de acuerdo
con su regulación específica, y se integran en un determinado órgano.

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La organización administrativa central.
- Los órganos constitucionales.
Son los órganos superiores de la Administración estatal. Son:
o Presidente del Gobierno, el Vicepresidente o Vicepresidentes y el Gobierno o Consejo de Ministros, ya
analizados desde la perspectiva de la Constitución y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en otro
tema del programa.
o Los Ministros. Junto con el Presidente y los vicepresidentes integran el Cº de Mº. Tienen una doble naturaleza,
política y administrativa.
- Los órganos políticos no constitucionales.
Son órganos de apoyo a los órganos constitucionales; serán las Comisiones Delegadas del Gobierno, la Comisión
General de Subsecretarios, los Secretarios de Estado, Subsecretarios y Secretarios Generales, los Directores
Generales y Secretarios Generales Técnicos.
o Las Comisiones Delegadas del Gobierno.
o La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Estará integrada por los titulares de las
Secretarías de Estado y por los Subsecretarios de los distintos Departamentos Ministeriales. Sus deliberaciones
serán reservadas. Su principal función es el examen de todos los asuntos que vayan a someterse a aprobación
del Consejo de Ministros, excepto determinados nombramientos, ceses y ascensos a los empleos de generales.
o Los Secretarios de Estado. Serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
propuesta del Presidente del Gobierno o del Ministro a cuyo Departamento pertenezcan.
Dirigen y coordinan las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia y responden ante el Ministro de la
ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de Estado. A tal fin, entre otras funciones les corresponderá:
a) Ejercer las competencias sobre el sector de actividad que se les atribuya.
b) Nombrar y separar a los Subdirectores Generales de la Secretaría de Estado.
c) Ejercer las competencias atribuidas al Ministro en materia de ejecución presupuestaria.
d) Celebrar los contratos relativos a asuntos de su Secretaría de Estado, así como resolver los recursos que se
interpongan contra las resoluciones de órganos directivos de él dependientes cuyos actos no agoten la vía
administrativa, así como los conflictos de atribuciones entre dichos órganos.
o Los subsecretarios. Ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes, ejercen
las competencias correspondientes a dichos servicios comunes. Se ocupan tanto de los asuntos relativos al
personal como de todas las cuestiones de carácter económico.
o Secretarios generales. Con rango de Subsecretario, serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo
de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio o del Presidente del Gobierno y ejercerán las competencias
inherentes a su responsabilidad de dirección sobre los órganos de él dependientes.
o Secretarios generales técnicos. Tendrán las competencias sobre servicios comunes que les atribuyan el Real
Decreto de estructura del Departamento y, en todo caso, las relativas a producción normativa, asistencia jurídica
y publicaciones.
o Directores generales. Son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas
funcionalmente homogéneas del Ministerio, correspondiéndole entre otras proponer los proyectos de su
Dirección General, así como ejercer las competencias atribuidas a la misma y las que le sean desconcentradas o
delegadas.
- Los órganos estrictamente administrativos.
El artículo 67 de la Ley 40/2015, se refiere a los Subdirectores Generales como los responsables inmediatos, bajo
la supervisión del Director General o del titular del órgano al que estén adscritos, de la ejecución de aquellos

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 proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la
competencia de la Subdirección General.
Serán nombrados y cesados por el Ministro, el Secretario de Estado o Subsecretario del que dependan.
La administración periférica o territorial del Estado.
La Administración periférica del Estado está constituida por aquellos órganos de la misma con competencia territorial
limitada.
Existirá una Delegación del Gobierno en cada una de las Comunidades Autónomas. Tendrán su sede en la localidad
donde radique el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, están adscritas orgánicamente al Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas. (Artículo 69 ley 40/2015).
En cada una de las provincias de las Comunidades Autónomas pluriprovinciales, existirá un Subdelegado del
Gobierno, que estará bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno.
Podrán crearse por Real Decreto Subdelegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales,
cuando circunstancias tales como la población del territorio, el volumen de gestión o sus singularidades geográficas,
sociales o económicas así lo justifiquen
o Delegado del gobierno. De acuerdo con el artículo 154 de la CE un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la
Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la
Administración propia de la Comunidad.
Representan al Gobierno en el territorio de aquéllas, sin perjuicio de la representación ordinaria del Estado en las
CCAA a través de sus respectivos Presidentes, y ejercen la dirección y supervisión de todos los servicios de la
AGE situados en su territorio.
o Subdelegados del gobierno en las provincias. En cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del
Gobierno de la Comunidad Autónoma, existirá un Subdelegado del Gobierno, que será nombrado por aquél por el
procedimiento de libre designación, entre funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades
Locales pertenecientes al Subgrupo A1.
o Directores insulares de la AGE. Reglamentariamente se determinarán las islas en la que existirá un Director Insular
de la AGE, que será nombrado por el Delegado del Gobierno por el procedimiento de libre designación entre los
funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades Locales, pertenecientes al Subgrupo A1.
Dependerá jerárquicamente del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma o del Subdelegado del
Gobierno en la provincia, cuando este cargo exista. Ejercerá, en su ámbito territorial, las competencias atribuidas
por la Ley a los Subdelegados del Gobierno en las provincias.
La administración consultiva.
- Consejo de Estado. Establece el artículo 107 de la CE que el Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo
del Gobierno. Ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e
independencia.
Por regla general, su consulta es preceptiva cuando así se establezca en su ley orgánica o en otras, y facultativa en
los demás casos, no siendo sus dictámenes vinculantes, salvo que se disponga lo contrario por ley.
La falta de dictamen cuando sea preceptiva su emisión determina la nulidad radical del acto o disposición emitido
con omisión de tal trámite.
- Órganos de asesoramiento jurídico. En la AGE estas funciones se encuentran formalmente confiadas no tanto a un
órgano cuanto a un Cuerpo de funcionarios: el Cuerpo de Abogados del Estado, que integra el denominado
Servicio Jurídico del Estado.
- Órganos de asesoramiento económico. Se encuentra primariamente confiado a un Cuerpo de funcionarios, el
Cuerpo de Economistas del Estado, hoy día integrados en el Cuerpo de Técnicos Comerciales y Economistas del
Estado.

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2. CREACIÓN Y COMPETENCIAS DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.
El artículo 5 de la Ley 40/2015 señala que:
1. Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan
funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.
2. Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades
administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su
organización.
3. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia
jerárquica.
b) Delimitación de sus funciones y competencias.
c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.
4. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se
suprime o restringe debidamente la competencia de éstos.

2.1. Competencia.
La competencia es el conjunto de funciones cuya titularizad se atribuye a un ente u órgano administrativo por el
ordenamiento jurídico. Supone un conjunto de facultades, deberes y atribuciones, caracterizada por los principios de
legalidad, irrenunciabilidad, especialidad, y finalidad, debiendo así cada órgano actuar dentro de su competencia y
para el fin que el ordenamiento ha previsto.
Podemos distinguir tres criterios:
a) Jerárquico, por el que se atribuye competencia a un órgano con preferencia de los superiores sobre los inferiores.
b) Material o funcional, que precisa la competencia de un órgano respecto de otro de igual nivel jerárquico atendiendo
a la naturaleza de los fines a perseguir.
c) Territorial, por el que se determina la competencia de cada órgano respecto de sus iguales jerárquicos en la
circunscripción que se les asigna. De aquí la distinción entre órganos centrales, cuya competencia se extiende a
todo el territorio nacional, y órganos locales o periféricos, que tienen competencia solamente sobre un sector
territorial determinado.
Respecto de las competencias de los órganos administrativos, el artículo 8 de la ley 40/2015:
1. “La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos
administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen
en los términos previstos en ésta u otras leyes.
La delegación de competencias, la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen
alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada
caso se prevén.
2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos
podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquellos en los términos y con los requisitos
que prevean las propias normas de atribución de competencias.
3. Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el
órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los
órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior
jerárquico común”.

2.2. Delegación de competencias.

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Supone una transferencia de competencias de un órgano superior a otro inferior siempre dentro de la organización.
Sólo puede ser acordada por el órgano titular de la misma. Se transmite el ejercicio, pero no la titularizad. El acto debe
ser publicado en BOE, provincia o CCAA y en las resoluciones adoptadas por órgano delegado debe hacerse constar
la delegación.
De acuerdo con lo que establece el artículo 9 Ley 40/2015:
1. Los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que
tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes,
o en los Organismos públicos o Entidades de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de
aquéllas.
2. En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:
a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación,
Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas.
b) La adopción de disposiciones de carácter general.
c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
d) Las materias en que así se determine por una norma con rango de ley.
3. Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el BOE, en el de la Comunidad
Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito
territorial de la competencia de éste.
4. Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se
entenderán dictadas por el órgano delegante.
5. Salvo autorización expresa de una ley, no podrán delegarse competencias que se ejerzan por delegación.
6. La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.

2.3. Avocación.
El artículo 10 establece:
1. “Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda
ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole
técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.
En los supuestos de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente dependientes, el conocimiento de
un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante.
2. En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en
el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la resolución final que se dicte.
Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el recurso que, en su caso, se
interponga contra la resolución del procedimiento”.

2.4. Encomienda de gestión.

Según el artículo 11, la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los
órganos administrativos o de las Entidades de derecho público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de
la misma o de distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos
para su realización.
No supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio y el órgano o
Entidad encomendante debe dictar los actos o resoluciones de carácter jurídico que den soporte o en los que se integre
la concreta actividad material objeto de encomienda.

2.5. Delegación de firma.

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Según el artículo 12:
1. “Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materia de su propia competencia, que ostenten, bien por
atribución, bien por delegación de competencias, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos a los
titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el
artículo 9.
2. La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su validez no será necesaria su
publicación.
3. En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar la autoridad de procedencia.
Los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia
o enfermedad por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquellos.
Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano
administrativo inmediato de quien dependa (artículo 13).

2.6. La jerarquía administrativa.

Especial estructuración que se efectúa de los distintos órganos de un mismo ramo de la Administración dotados de
competencia propia, mediante su ordenación escalonada, en virtud de la cual los superiores podrán dirigir y fiscalizar
la conducta de los inferiores, resolviendo, en su caso, los conflictos entre los mismos, al objeto de conseguir la unidad
en la actuación de todos ellos.
Se desarrolla en el artículo 6 de la Ley 40/2015, destacando que consiste en el poder de dirigir los órganos por medio
de instrucciones generales u órdenes particulares, de inspeccionar y vigilar, el ejercicio de la potestad disciplinaria, la
potestad de resolver los conflictos de competencia y la potestad de delegar o avocar las competencias de los órganos
inferiores en los casos permitidos por la ley.
Son facultades propias del poder jerárquico:
1. Dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
2. La inspección, vigilancia o control sobre la actividad de los inferiores, ejercitable de oficio o a instancia o queja de
parte interesada.
3. La facultad de anular los actos de los inferiores, a través de la resolución del recurso de alzada.
4. La facultad disciplinaria sobre los titulares de los órganos inferiores, así como la posibilidad de la delegación o
avocación de las competencias.
5. El poder de resolver los conflictos de competencia entre los órganos inferiores.

2.7. Descentralización administrativa.

Fenómeno en virtud del cuál se transfieren competencias de la Administración central a la descentralizada, o
disminuye la tutela o la vigilancia de aquélla sobre ésta.
Para que pueda hablarse de descentralización deberá tener lugar entre la Administración central y las
Administraciones distintas del Estado que tienen personalidad jurídica, es decir, la transmisión de competencias ha de
realizarse entre entes. Son clases de descentralización:
- Territorial, que se realiza mediante los entes territoriales y conlleva el reparto del poder político en el seno del
Estado o de su territorio.
- Institucional o funcional, que se realiza mediante los entes institucionales, y su finalidad es la de otorgar una mayor
libertad de gestión a los responsables de un servicio público o actividad administrativa, consistiendo en el
reconocimiento de la personalidad administrativa y financiera de un servicio o actividad pública. Así, mediante la
creación de entes auxiliares distintos de él, especializados y personificados, el Estado puede transformar su
estructura central en controladora, liberándose de la responsabilidad de la prestación directa de los servicios.

2.8. Desconcentración.

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Fenómeno en virtud del cual se transfieren competencias de los órganos superiores a los inferiores dentro de un mismo
ente público, o disminuye la subordinación de éstos a aquellos, ocurriendo lo contrario con la concentración. Se
transfiere la titularizad de la competencia, pero a diferencia de la descentralización no se produce a favor de entes sino
de órganos.
La desconcentración es una técnica de transferencia de competencias de forma permanente, de un órgano superior a
otro inferior, dentro de un mismo ente público.
Es precisa la transferencia de la titularidad de la competencia y no sólo de su ejercicio, lo que daría lugar a una
delegación, pero no hay creación de ninguna Administración personificada, ya que no se produce a favor de entes sino
de órganos.
Los órganos inferiores en cuyo favor se efectúa la desconcentración podrán ser centrales o periféricos, pudiendo
distinguir entre una desconcentración horizontal y otra vertical.

3. TIPOS DE ENTES PÚBLICOS.

3.1. Entes públicos territoriales y no territoriales.

La distinción entre Entes Públicos Territoriales y no Territoriales, se refiere en su formulación primitiva al diverso
papel que el territorio juega en la configuración del Ente.
Los entes territoriales tienen un poder que podría calificarse de decisorio, en cuanto les corresponde asumir nuevas
actividades, determinar los fines a perseguir y organizar su consecución, lo que incluye la posibilidad de crear entes
filiales no territoriales como instrumento de gestión.
Los entes no territoriales, se limitan a gestionar un servicio concreto atribuido por un ente territorial. Tienen un
carácter eminentemente ejecutorio y dependiente necesariamente del ente que ejerce sobre ellos su tutela.
Tradicionalmente se consideran como Entes territoriales:
- La Administración del Estado.
- La Administración Autonómica.
- Las Administraciones Locales en todos sus grados (Provincias, Municipio, Comarca...).
Señalar además que, aunque sin unanimidad en la doctrina, también se suelen encuadrar en este grupo las
Mancomunidades y Asociaciones de Municipios para la prestación de determinados servicios.

3.2. Entes públicos corporativos.

Las Corporaciones públicas pueden ser definidas como personas jurídicas de interés público y base asociativa
reconocidas por la ley, que están constituidas por una agrupación de personas para la satisfacción y defensa de sus
intereses comunes, próximos en mayor o menor grado al interés público, siendo por ello acreedores de una protección
legal especial.
Como consecuencia de la coexistencia de estos elementos de Derecho público y de elementos privados, las
corporaciones están sujetas a un régimen jurídico de naturaleza mixta. En este sentido, y en lo que se refiere a las
fuentes, será de aplicación: en primer lugar, la norma básica creadora de cada tipo de Corporación; en segundo lugar,
las normas propias de la Corporación o Derecho estatutario; y en último término, los principios generales del Derecho
Administrativo.
Existen dos grandes grupos de Corporaciones que, no obstante ser consideradas como Corporaciones Públicas, tienen
una base privada:
- Colegios Profesionales. Agrupan a las personas que ejercen determinadas profesiones (existen otros de
funcionarios), siendo característica la exigencia de una determinada titulación para pertenecer a cada uno de ellos.
La pertenencia al Colegio correspondiente es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas.
- Cámaras. Además de las funciones de defensa de los intereses de sus miembros, les corresponden el ejercicio de
funciones públicas que justifican su consideración como Administración Pública.

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 3.3. Entes públicos institucionales.
Junto a la Administración de carácter territorial aparece la denominada Administración Institucional, que puede
considerarse como aquél sector de la Administración Pública integrado por Entes Públicos menores de carácter no
territorial.
En un sentido más estricto, puede definirse como el conjunto de “organizaciones” de que se sirven los Entes
territoriales para cumplir concretas funciones de servicio público o intervención administrativa.
Los Entes institucionales se caracterizan:
- Por ser Administración Pública, gozando de personalidad jurídica propia.
- Pueden crearse tantos Entes institucionales como fines a perseguir.
- Nacen para la consecución de un fin (instrumentalidad).
- Depender del ente matriz al que se halla adscrito.
La Ley 39/2015 establece una nueva tipología del sector institucional del Estado para los organismos y entidades que
se creen a partir de la entrada en vigor de la Ley. Según el artículo 84, integran el sector público institucional estatal
las siguientes entidades:
1) Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se
clasifican en:
- Organismos autónomos.
- Entidades Públicas Empresariales.
- Agencias Estatales.
2) Las autoridades administrativas independientes.
3) Las sociedades mercantiles estatales.
4) Los consorcios.
5) Las fundaciones del sector público.
6) Los fondos sin personalidad jurídica.
7) Las universidades públicas no transferidas, que se regirán por lo dispuesto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre
que les sea de aplicación y lo dispuesto en esta ley en lo que no previsto en su normativa específica.
Según el artículo 85, las entidades integrantes del sector público institucional estatal estarán sometidas a dos tipos de
controles:
- Una supervisión continua, desde su creación hasta su extinción, a cargo del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas, a través de la IGAE, que vigilará la concurrencia de los requisitos previstos en esta
Ley.
- Y un control de eficacia, centrado en el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad de la entidad, que
será ejercido anualmente por el Departamento al que esté adscrita la entidad u organismo público, sin perjuicio del
control de la gestión económico financiera que se ejerza por la IGAE.

3.4. Entes de personificación de derecho público y de personificación de derecho privado.

Hay veces en que la Administración del Estado crea Entes institucionales bajo formas privadas de organización, de
esta forma es como surgen los Entes Públicos de Derecho Privado.
Las empresas nacionales que se crean por el Estado con fines económicos y regidas por el Derecho Mercantil, Civil y
Laboral, suponen un claro exponente de lo mencionado. Internamente estas entidades funcionan como un ente
institucional de la Administración, mientras que de cara a terceros se rigen por las normas del Derecho privado.

4. FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

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 4.1. El servicio público.
Los servicios públicos pueden definirse como actividades de prestación y no de limitación o de fomento, que
satisfacen necesidades colectivas y cuya titularidad es asumida por el Estado, siendo así preciso distinguir:
- Las funciones públicas, vinculadas al ejercicio de la soberanía e imprescindibles para la subsistencia del Estado.
- Los servicios públicos que, al no suponer ejercicio de autoridad, pueden ser desarrolladas tanto por la
Administración como por los particulares.
Serán principios comunes del régimen jurídico de los servicios públicos:
a) La continuidad y regularidad en su prestación.
b) La adaptabilidad, pudiendo la Administración variar la regulación de una actividad o las clausulas de los contratos
de concesión.
c) El principio de igualdad de trato a los ciudadanos, así como la razonabilidad de tarifas y precios.
d) La responsabilidad de los daños causados por el servicio, que se regirá por lo dispuesto en los artículos 32 y ss Ley
40/2015. No obstante, en los casos en que el servicio se gestione de forma indirecta, será el concesionario quien
responderá de los daños que cause a terceros.

4.2. Formas de gestión de los servicios públicos.

Los modos de gestionar los servicios públicos serán:
1. La gestión directa por la Administración.
2. La gestión indirecta, a través de la concesión de servicios.
Sin perjuicio de lo anterior, se mantiene la posibilidad de que se adjudique directamente a una sociedad de economía
mixta un contrato de concesión de obras o de concesión de servicios en los términos recogidos en la D.A. vigésima
segunda.
Formas de gestión directa.
La Ley 9/2017, regula el llamado medio propio de la Administración, encomiendas de gestión o encargos a medios
propios. Se distingue:
- Ejecución directa de prestaciones por la Administración Pública con la colaboración de empresarios particulares o
a través de medios propios no personificados (artículo 30), que regula los supuestos en los que la ejecución de
obras o fabricación de bienes muebles puede realizarse por los servicios de la Administración Pública, ya sea
empleando exclusivamente medios propios no personificados o con la colaboración de empresarios particulares,
que en general, será cuando la Administración tenga medios suficientes para la realización de la prestación o
disponga de elementos auxiliares cuya utilización suponga un ahorro superior al 5% del presupuesto del contrato
(20% en el caso de fabricación de bienes muebles).
Cuando la ejecución de las obras o la fabricación de los bienes muebles se efectúe en colaboración con empresarios
particulares, el régimen jurídico aplicable a estos contratos será el previsto para los contratos de obras o de
suministro.
- Fórmulas de cooperación entre las entidades pertenecientes al sector público (artículo 31) mediante:
o Sistemas de cooperación vertical, consistentes en el uso de medios propios personificados, en el ejercicio de su
potestad de auto organización, mediante el oportuno acuerdo de encargo.
o Sistemas de cooperación horizontal entre entidades pertenecientes al sector público, previa celebración de los
correspondientes convenios.
- Ejecución directa de prestaciones a través de medios propios personificados, distinguiendo entre:
o El encargo hecho por un poder adjudicador a medios propios personificados, regulado en el artículo 32 de la
Ley 9/2017, en virtud del cual, los poderes adjudicadores podrán ejecutar de manera directa prestaciones
propias de los contratos de obras, suministros, servicios, concesión de obras y concesión de servicios, a cambio

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 de una tarifa, a través de una persona jurídica distinta a ellos, de derecho público o de derecho privado, previo
encargo a esta, siempre que la persona jurídica que utilicen se califique de medio propio personificado respecto
de ellos.
La Ley 9/2017 ha aumentado las exigencias que deben cumplir estas entidades para evitar adjudicaciones
directas que pueden menoscabar el principio de libre competencia. Se establece que la entidad que tenga el
carácter de «medio propio» disponga de medios personales y materiales adecuados para cumplir el encargo que
se le haga, que haya recabado autorización del poder adjudicador del que dependa, que no tenga participación
de una empresa privada y que no pueda realizar libremente en el mercado más de un 20% de su actividad.
o El encargo hecho por una entidad del sector público que no tenga la consideración de poder adjudicador,
regulado en el artículo 33 de la Ley 9/2017, en virtud del cual, las entidades del sector público que no tengan la
consideración de poder adjudicador podrán ejecutar de manera directa prestaciones propias de los contratos de
obras, suministros, servicios, concesión de obras y concesión de servicios a cambio de una compensación,
valiéndose de otra persona jurídica distinta a ellos, previo encargo a esta 1 , siempre que la persona jurídica que
utilicen merezca la calificación jurídica de medio propio personificado respecto de ellos. El encargo que cumpla
estos requisitos no tendrá la consideración de contrato.
Formas de gestión indirecta.
- El contrato de concesión de servicio público.
Se define en el artículo 14 de la Ley 9/2017 como aquel en cuya virtud uno o varios poderes adjudicadores
encomiendan a título oneroso a una o varias personas, naturales o jurídicas, la gestión de un servicio cuya
prestación sea de su titularidad o competencia, y cuya contrapartida venga constituida bien por el derecho a
explotar los servicios objeto del contrato o bien por dicho derecho acompañado del de percibir un precio.
El derecho de explotación de los servicios implicará la transferencia del riesgo operacional de la Administración al
concesionario.
El régimen jurídico del contrato de concesión de servicios se regula en los artículos 284 a 297 de la Ley 9/2017, de
8 noviembre, que resumimos como sigue:
a) La Administración podrá gestionar indirectamente, mediante contrato de concesión de servicios, los servicios de
su titularidad o competencia siempre que sean susceptibles de explotación económica por particulares. En
ningún caso podrán prestarse mediante concesión de servicios los que impliquen ejercicio de la autoridad
inherente a los poderes públicos.
b) Antes de proceder a la contratación deberá establecerse el régimen jurídico del servicio público, que declare que
la actividad queda asumida por la Administración como propia de la misma, determine las prestaciones en favor
de los administrados, y regule los aspectos de carácter jurídico, económico y administrativo relativos a la
prestación del servicio.
c) Obligaciones del concesionario:
o El concesionario está obligado a organizar y prestar el servicio con sujeción al contrato, en los plazos
señalados. Cuando la concesión recaiga sobre un servicio público, la Administración conservará los poderes
de policía necesarios para asegurar la buena marcha del servicio.
o Prestar el servicio con continuidad y garantizar a los particulares el derecho a utilizarlo en las condiciones
establecidas y mediante el abono, en su caso, de las tarifas aprobadas.
o Cuidar del buen orden del servicio, pudiendo dictar las oportunas instrucciones, sin perjuicio de los poderes
de policía de la Administración.
o Indemnizar los daños que se causen a terceros como consecuencia del desarrollo del servicio, excepto
cuando el daño sea producido por causas imputables a la Administración.
o Respetar el principio de no discriminación por razón de nacionalidad.

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 o Las demás previstas en la legislación, en el pliego de cláusulas administrativas particulares y en el resto de la
documentación contractual.
d) El concesionario tiene derecho al cobro de las tarifas previstas en el contrato, que tendrán la naturaleza de
prestación patrimonial de carácter público no tributario.
Finalizado el plazo de la concesión, el servicio revertirá a la Administración, debiendo el contratista entregar las
obras e instalaciones a que esté obligado con arreglo al contrato y en el estado de conservación y
funcionamiento adecuados.
La Administración podrá acordar el secuestro o intervención del servicio cuando el contrato recaiga sobre un
servicio público, si por causas ajenas al concesionario o bien del incumplimiento por parte de este se derivase
perturbación grave y no reparable por otros medios en el servicio, debiendo, concesionario abonar a la
Administración los daños y perjuicios ocasionados.
e) Causas de resolución.
Además de las causas generales de resolución de los contratos (reguladas en el artículo 211, salvo las letras d) y
e)), son causas de resolución del contrato de concesión de servicios:
o La ejecución hipotecaria declarada desierta.
o La demora superior a seis meses por parte de la Administración en la entrega al contratista de la
contraprestación o de los medios auxiliares a que se obligó.
o El rescate del servicio por la Administración.
o La supresión del servicio por razones de interés público.
o La imposibilidad de la explotación del servicio como consecuencia de acuerdos adoptados por la
Administración con posterioridad al contrato.
o El secuestro o intervención de la concesión.
En los supuestos de resolución por causa imputable a la Administración, esta abonará al concesionario el
importe de las inversiones realizadas por razón de la expropiación de terrenos, ejecución de obras y adquisición
de bienes necesarios para la explotación de los servicios.
Cuando la resolución obedezca a causas no imputables a la Administración, el importe a abonar al
concesionario por razón de la expropiación de terrenos, ejecución de obras y adquisición de bienes que deban
revertir a la Administración será el que resulte de la valoración de la concesión.
- El contrato de servicios.
El artículo 17 de la LCSP señala que son contratos de servicios aquellos cuyo objeto son prestaciones de hacer
consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o un
suministro. No pueden ser objeto de estos contratos los servicios que impliquen el ejercicio de la autoridad inherente a
los poderes públicos.
Son causas de resolución de los contratos de servicios, además de las generales, las siguientes:
a) El desistimiento antes de iniciar la prestación del servicio o la suspensión del inicio del contrato por causa
imputable al órgano de contratación.
b) El desistimiento, una vez iniciada la prestación del servicio o la suspensión del contrato por plazo superior a 8
meses.
c) Los contratos complementarios quedarán resueltos, en todo caso, cuando se resuelva el contrato principal.

5. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
El principio de legalidad supone la sumisión total y absoluta de la Administración al Derecho, y el respeto absoluto en
la producción de normas administrativas al orden escalonado de la jerarquía de las fuentes.

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Se recoge en los siguientes artículos de la CE:
- Artículo 9.3, dispone que la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa.
- Artículo 103.1, señala que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
- Artículo 106.1, establece que “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.
El desarrollo material del principio de legalidad se concreta a través de la vinculación de la acción administrativa a la
Ley y al Reglamento:
- La vinculación de la acción administrativa a la ley, supone que toda actuación administrativa para ser válida ha de
ser previamente autorizada por una ley, si estamos ante actuaciones limitativas de los derechos subjetivos de los
ciudadanos (actos con contenido ablatorio). Ello es una consecuencia derivada de la “reserva de Ley” que establece
el artículo 53.1 CE: “Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del presente Título vinculan a todos
los poderes públicos. Solo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el
ejercicio de tales derechos y libertades”. En los demás casos, en general, no es necesario habilitación legal previa.
Cuando sea necesario habilitación legal previa, la ley se puede limitar a atribuir la competencia, o establece además
el procedimiento para ejercerla, o regular incluso aspectos sustantivos.
- La vinculación de la actuación administrativa al reglamento, tiene su expresión más evidente en principio de
inderogabilidad singular de los reglamentos recogido en el artículo 37 LPAC en virtud del cual:
o Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de
carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición
general.
o Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así
como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.
En conclusión, la administración debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Ello supone que la
actuación administrativa está sujeta a todo el ordenamiento jurídico, es decir al bloque de legalidad; Significa que la
actuación administrativa no sólo está sujeta a la ley en sentido formal sino también a la Constitución, a las normas
del gobierno con fuerza de ley, a los tratados y convenios internacionales, a los reglamentos, a la doctrina
jurisprudencial y a los principios generales de derecho. Así lo dispone el artículo 9.1 CE: “Los ciudadanos y los
poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico”.

6. LA AUTOTULEA ADMINISTRATIVA.
En la relación jurídica de carácter privado, si el sujeto pasivo se niega a cumplir las obligaciones que en virtud de
dicha relación le incumben, el sujeto activo deberá intentar a través del procedimiento declarativo (de cognición) que
se declare la existencia de tal derecho y si, pese a ello, el obligado persiste en su conducta, el acreedor habrá de acudir
al procedimiento de ejecución.
La Administración no necesita la colaboración judicial para hacer declaraciones de derechos que alteren las
situaciones jurídicas o estados posesorios (tutela declarativa), ni para ejecutar coactivamente tales declaraciones
(tutela ejecutiva). La autotutela supone que puede realizar por sí misma estas actividades.
Sus decisiones son ejecutorias por propia autoridad (arts. 38 y 98 LPAC). Si ese cumplimiento es desatendido
tampoco necesita recabar respaldo judicial para imponer coactivamente el cumplimiento, sino que ella misma puede
imponer con sus propios medios coactivos la ejecución forzosa (artículo 99 LPAC).
En la relación jurídico administrativa, los actos, desde el momento que se dictan, son ejecutorios, gozando la
Administración de dos privilegios.

6.1. Autotutela declarativa.

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La autotulela declarativa o ejecutividad de los actos administrativos significa que los actos administrativos se
presumen legítimos y constituyen título suficiente para la ejecución. Es la potestad de la administración de emitir
declaraciones que modifican o extinguen situaciones jurídicas subjetivas sin asistencia judicial y sin necesidad del
consentimiento del destinatario.
Viene referida en el artículo 39 de la LPAC:
1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán
efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación,
publicación o aprobación superior.
3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos
anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho
necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses
legítimos de otras personas.

6.2. Autotutela ejecutiva.

La autotulela ejecutiva, acción de oficio o ejecución forzosa es la potestad de la Administración de ejecutar sus
propias decisiones, empleando incluso la coacción, sin necesidad de asistencia judicial.
Se recoge en el artículo 39 de la LPAC cuando señala que los actos de las AAPP sujetos al Derecho administrativo
serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.
El artículo 98 de la LPAC establece que “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:
a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.
b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía
administrativa, incluido el potestativo de reposición.
c) Una disposición establezca lo contrario.
d) Se necesite aprobación o autorización superior.
El artículo 99 regula la ejecución forzosa: “Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en
cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los
supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la
intervención de de un órgano judicial”.
El desarrollo de los medios de ejecución se realiza en los artículos 100 y siguientes de la LPAC distinguiéndose los
cuatro siguientes:
a) Apremio sobre el patrimonio (artículo 101). Se produce cuando, en virtud del acto administrativo, deba
satisfacerse cantidad líquida. Se seguirá el procedimiento previsto en las normas tributarias reguladoras del
procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva. Se requiere: que el crédito en favor de la Administración sea de
derecho público y por cantidad líquida o determinada.
b) Ejecución subsidiaria (artículo 102). Se producirá en actos que no son personalísimos y puedan ser realizados por
persona distinta del obligado. La Administración realizará el acto por sí o a través de las personas que determine, a
costa del obligado. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá por la vía de apremio.
c) Multa coercitiva (artículo 103). No es un medio de ejecución forzosa, sino un medio de estimular la ejecución
voluntaria a través de sucesivas imposiciones de multas al obligado, hasta que se produzca el cumplimiento. Ha de estar
autorizada por ley, que expresará la forma y cuantía de la multa; no es una sanción, siendo compatibles con las que
puedan imponerse; es compatible con la ejecución subsidiaria, pero no con las otras vías de ejecución. Puede repetirse en
el tiempo hasta cumplir el acto.

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d) Compulsión sobre las personas (artículo 104). Procederá la coacción física en obligaciones personalísimas que
consisten en no hacer o en soportar. Exige autorización expresa por ley y respeto a la dignidad de las personas y a
los derechos reconocidos en la Constitución.
Esta autotutela es previa y no definitiva, no excluye el ulterior conocimiento por los Tribunales Contencioso-
administrativos, que puede referirse tanto a la validez del acto como título ejecutivo, como a la validez misma de la
ejecución forzosa y a la observancia de sus límites. No obstante, en el terreno de la ejecución está prohibida la inmisión
judicial, salvo por la vía del recurso C-A. De ahí la prohibición de interdictos contra la Administración o la prohibición de
embargos o ejecuciones patrimoniales.

6.3. La autotutela en segunda potencia.

Se refiere a tres técnicas concretas:
1. Interposición preceptiva de vías administrativas previas, antes de permitir el acceso a los tribunales, de quienes
pretendan impugnar las declaraciones ejecutivas o la ejecución coactiva de la Administración. Se impone al
particular la carga de recurrir previamente ante la Administración.
2. Construcción de una potestad sancionadora directa de la Administración. Es un reforzamiento de la autotutela
ejecutiva: el particular que incumple una obligación o un deber se arriesga no solo a la ejecución forzosa, sino
también a una sanción por su incumplimiento; sanción que impondrá directamente la Administración sin acudir al
juez.
3. Principio “solve et repete” por el que se condiciona la posibilidad de recurrir contra los actos administrativos que
declaran (por vía tributaria o sancionadora, especialmente) una deuda pecuniaria al previo pago de la deuda. Esto
limita la posibilidad de impugnación a quienes paguen, imponiendo una indefensión absoluta a los que no puedan
hacerlo. El artículo 24.1 CE al reconocer a todos el “derecho a la tutela judicial efectiva de los jueces y tribunales
en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”, hace
muy cuestionable la admisión de este principio en nuestro Derecho.

6.4. La autotutela conservativa.

La tutela conservativa protege una situación dada, resiste a la pretensión de un tercero de alterar dicha situación.

6.5. La autotutela agresiva.

La tutela activa o agresiva es una conducta positiva que persigue una mutación en el estado de cosas, aunque actúe en
protección de una situación previa. Puede actuar por vía de satisfacción de un derecho preexistente o por ejecución
subsidiaria (artículo 98 LRJAP y PAC), supuestos los dos en que la satisfacción del derecho se realiza mediante la
creación de situaciones jurídicas nuevas o la transformación de las existentes.

6.6. Admisión constitucional del poder de autotutela.

La autotutela que las leyes reconocen a las Administraciones Públicas está amparada por el artículo 103.1 de la CE que
se impone la eficacia en la actuación administrativa. La autotutela es una potestad inevitable en el Estado
contemporáneo, lo que sí es más discutible es la extensión casi absoluta y carente de matizaciones que posee en nuestro
Derecho positivo, no obstante, los límites que pasamos a estudiar.

7. LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA. NORMATIVA REGULADORA. INSTRUMENTOS PARA EL

ACCESO ELECTRONICO A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: SEDES, CANALES Y PUNTOS
DE ACCESO, IDENTIFICACIÓN Y AUTENTICACIÓN.

7.1. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas.

Están obligados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas (artículo 14) para la realización de
cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:
a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.

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c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y
actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo
caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de
su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.
Las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para
determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica,
técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios
electrónicos necesarios.

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 7.2. Instrumentos para el acceso electrónico a las Administraciones Públicas: sedes, canales y puntos de
acceso, identificación y autenticación.
La sede electrónica es aquella dirección electrónica, disponible para los ciudadanos a través de redes de
telecomunicaciones, cuya titularidad corresponde a una Administración Pública, o bien a una o varios organismos
públicos o entidades de Derecho Público en el ejercicio de sus competencias.
Se entiende por portal de internet el punto de acceso electrónico, cuya titularidad corresponda a una Administración
Pública, organismo público o entidad de Derecho Público, que permite el acceso a través de internet a la información
publicada y, en su caso, a la sede electrónica correspondiente.
En cuanto a los sistemas de identificación de las Administraciones Públicas, éstas podrán identificarse mediante sello
electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado que incluirán el número de identificación
fiscal y la denominación correspondiente, así como, en su caso, la identidad de la persona titular en el caso de los
sellos electrónicos de órganos administrativos. Se entenderá identificada la Administración Pública respecto de la
información que se publique como propia en su portal de internet.
Se entiende por actuación administrativa automatizada cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de
medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no
haya intervenido de forma directa un empleado público.
Para el ejercicio de esta competencia se podrán utilizar los siguientes sistemas de firma electrónica:
a) Sello electrónico de Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, basado en
certificado electrónico reconocido o cualificado.
b) Código seguro de verificación vinculado a la Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de
Derecho Público.
Sin perjuicio de lo previsto en los párrafos anteriores, la actuación de una Administración Pública, órgano, organismo
público o entidad de derecho público, cuando utilice medios electrónicos se realizará mediante firma electrónica del
titular del órgano o empleado público.
Cada Administración Pública determinará los sistemas de firma electrónica que debe utilizar su personal, los cuales
podrán identificar de forma conjunta al titular del puesto de trabajo y a la Administración en la que presta sus
servicios. Por razones de seguridad pública los sistemas de firma electrónica podrán referirse sólo el número de
identificación profesional del empleado público.
Se establece asimismo la obligación de que las Administraciones Públicas se relacionen entre sí por medios
electrónicos, previsión que se desarrolla posteriormente en el título referente a la cooperación interadministrativa
mediante una regulación específica de las relaciones electrónicas entre las Administraciones. Para ello, también se
contempla como nuevo principio de actuación la interoperabilidad de los medios electrónicos y sistemas y la
prestación conjunta de servicios a los ciudadanos.

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 7.3. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados.
El artículo 12 garantiza el derecho de los interesados a relacionarse con la Administración a través de medios
electrónicos y establece que las AAPP asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados no obligados a
relacionarse electrónicamente con la AAPP que lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma
electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas.
Si no dispone de ello, la identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente
realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica de funcionario público.

7.4. Identificación y firma de los interesados.

La Ley 39/2015 sistematiza toda la regulación relativa al procedimiento administrativo y profundiza en la agilización
de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico.
El título I separa identificación y firma electrónica. Con carácter general, sólo será necesaria la identificación, y se
exigirá la firma cuando deba acreditarse la voluntad y consentimiento del interesado (supuestos del artículo 11).
Se admitirán como sistemas de firma (artículo 10.2):
a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos
o cualificados de firma electrónica.
b) Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado.
c) Sistema de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los
términos y condiciones que se establezcan.
Según el artículo 11, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, será suficiente con
que los interesados acrediten previamente su identidad a través de cualquiera de los medios señalados. Sólo se exigirá
a los interesados el uso obligatorio de firma para:
a) Formular solicitudes.
b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
c) Interponer recursos.
d) Desistir de acciones.
e) Renunciar a derechos.

7.5. Registro electrónico general.

Por otra parte, cada Administración Pública dispondrá de un registro electrónico general en el que se hará el
correspondiente asiento de todo documento que sea presentado en cualquier órgano administrativo.
Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro
electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la
que depende.
En la sede electrónica de acceso a cada registro figurará la relación actualizada de trámites que pueden iniciarse en el
mismo.
Los documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones Públicas, deberán ser digitalizados por la
oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentados para su incorporación al expediente
administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado.
Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de presentar determinados documentos por
medios electrónicos para ciertos procedimientos y colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad
económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los
medios electrónicos necesarios.
Las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas en las que se
prestará asistencia para la presentación electrónica de documentos.

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En materia de archivos cada Administración Pública debe mantener un archivo electrónico único de los documentos
que correspondan a procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en
un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento.
Se regula el régimen de validez y eficacia de las copias, se definen los requisitos necesarios para que una copia sea
auténtica, las características que deben reunir los documentos emitidos por las Administraciones Públicas para ser
considerados válidos, así como los que deben aportar los interesados al procedimiento, estableciendo con carácter
general la obligación de las Administraciones Públicas de no requerir documentos ya aportados por los interesados,
elaborados por las Administraciones Públicas o documentos originales, salvo las excepciones contempladas en la Ley.
Por tanto, el interesado podrá presentar con carácter general copias de documentos, ya sean digitalizadas por el propio
interesado o presentadas en soporte papel.

8. EL GOBIERNO ABIERTO, LA TRANSPARENCIA, EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, LA

PARTICIPACIÓN EN LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y EL BUEN GOBIERNO.

8.1. El Gobierno abierto.

Un gobierno abierto puede definirse como aquel en el cual las organizaciones comerciales, las organizaciones de la
sociedad civil y la ciudadanía incrementan su capacidad para conocer las decisiones que se toman (transparencia),
obtener los servicios a los que legítimamente tienen derecho (accesibilidad), y ser escuchados (consulta y
participación).
España forma parte de la Alianza para el Gobierno Abierto cuyo objetivo es reforzar los vínculos que unen a los
ciudadanos con sus gobernantes con el establecimiento de vías de diálogo más adecuadas para que los ciudadanos
puedan ser más partícipes en el desarrollo de las políticas públicas.
La Alianza provee de una plataforma internacional para comprometerse a reformas en los países y que sus gobiernos
rindan cuentas, sean más abiertos y mejoraren su capacidad de respuesta hacia sus ciudadanos. Para conseguir este
objetivo, la Alianza ha establecido un calendario bianual de actuaciones que comprende: desde el diseño de un Plan de
Acción de Gobierno Abierto, hasta la puesta en ejecución y evaluación continua de resultados.

8.2. La transparencia.
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, avanza y se
profundiza en las obligaciones de publicidad activa que, se entiende, han de vincular a un amplio número de sujetos
entre los que se encuentran todas las Administraciones Públicas, y a la llamada Administración institucional, incluidas
las Universidades públicas.
En relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo, la Ley se aplica también a las Corporaciones de
Derecho Público, a la Casa de Su Majestad el Rey, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Tribunal
Constitucional y al Consejo General del Poder Judicial, así como al Banco de España, Consejo de Estado, al Defensor
del Pueblo, al Tribunal de Cuentas, al Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas.
También se aplicará a los partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales y a las
entidades privadas que perciban una determinada cantidad de ayudas o subvenciones públicas (anualmente mas de
100.000 euros o cuando al menos el 40 % del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención
pública, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros).
Por último, las personas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas también están obligadas a
suministrar a la Administración a la que se encuentren vinculadas, previo requerimiento, toda la información necesaria
para el cumplimiento por aquélla de las obligaciones de esta Ley. Esta obligación es igualmente aplicable a los
adjudicatarios de contratos del sector público.

8.3. Publicación activa.

La publicación activa consiste en la publicación de determinada información por los sujetos anteriores, de forma
periódica, actualizada, clara, estructurada y entendible sin esperar una solicitud concreta de los administrados.

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- En materia de información institucional, organizativa y de planificación se publicará información relativa a las
funciones que desarrollan, la normativa de aplicación, estructura instrumentos de planificación y la evaluación de
su grado de cumplimiento (en el ámbito de la AGE corresponde a las inspecciones generales de servicios).
- En materia de información de relevancia jurídica las AAPP publicarán las respuestas a consultas planteadas por los
particulares en la medida en que supongan una interpretación del Derecho; los Anteproyectos de Ley y los
proyectos de Decretos Legislativos; Los proyectos de Reglamentos.
- En el ámbito de la información de relevancia económica, presupuestaria y estadística, se establece un amplio
catálogo que debe ser accesible y entendible para los ciudadanos.
Para favorecer el acceso de todos a la información se creó el Portal de la Transparencia, que incluirá, además de la
información sobre la que existe una obligación de publicidad activa, aquella cuyo acceso se solicite con mayor
frecuencia.
Las entidades que conforman las Administraciones Públicas publicaran su información en el Portal de la
Transparencia del Gobierno de España; el resto en las correspondientes sedes electrónicas o páginas web.

8.4. El acceso a la información pública.

Tienen derecho de acceso a la información pública todas las personas y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar
la solicitud.
Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren
en poder de alguno de los sujetos anteriormente mencionados y que hayan sido elaborados en el ejercicio de sus
funciones.
El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para:
a) La seguridad nacional.
b) La defensa.
c) Las relaciones exteriores.
d) La seguridad pública.
e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
h) Los intereses económicos y comerciales.
i) La política económica y monetaria.
j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.
l) La protección del medio ambiente.
Estos límites se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés
público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la
información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad.
Asimismo, dado que el acceso a la información puede afectar de forma directa a la protección de los datos personales,
la Ley aclara la relación entre ambos derechos estableciendo los mecanismos de equilibrio necesarios. Así, por un
lado, en la medida en que la información afecte directamente a la organización o actividad pública del órgano
prevalecerá el acceso, mientras que, por otro, se protegen los datos que la normativa califica como especialmente
protegidos, para cuyo acceso se requerirá, con carácter general, el consentimiento de su titular.
Se establece un procedimiento ágil, con un breve plazo de respuesta. La solicitud se presentará en el formulario
establecido por vía electrónica a través del Portal de la Transparencia o bien de forma presencial en los registros de los
órganos administrativos.

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En materia de impugnaciones se crea una reclamación potestativa y previa a la vía judicial de la que conocerá el
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, organismo de naturaleza independiente de nueva creación, y que
sustituye a los recursos administrativos.

8.5. El buen Gobierno.

Estas disposiciones se aplicarán a los miembros del Gobierno, a los Secretarios de Estado y al resto de los altos cargos
de la AGE y de las entidades del sector público estatal y a los altos cargos o asimilados previstos por la normativa
autonómica o local.
Estas personas observarán en el ejercicio de sus funciones lo dispuesto en la Constitución Española y en el resto del
ordenamiento jurídico y promoverán el respeto a los derechos fundamentales y a las libertades públicas.
Asimismo, adecuarán su actividad a los siguientes principios generales:
1.º Transparencia en la gestión de los asuntos públicos, de acuerdo con los principios de eficacia, economía y
eficiencia y con el objetivo de satisfacer el interés general.
2.º Ejercerán sus funciones con dedicación al servicio público.
3.º Respetarán el principio de imparcialidad, de modo que mantengan un criterio independiente y ajeno a todo interés
particular.
4.º Asegurarán un trato igual y sin discriminaciones de ningún tipo en el ejercicio de sus funciones.
5.º Actuarán con la diligencia debida en el cumplimiento de sus obligaciones y fomentarán la calidad en la prestación
de servicios públicos.
6.º Mantendrán una conducta digna y tratarán a los ciudadanos con corrección.
7.º Asumirán la responsabilidad de las decisiones y actuaciones propias y de los organismos que dirigen, sin perjuicio
de otras que fueran exigibles legalmente.
También cumplirán los siguientes principios de actuación:
1.º Desempeñarán su actividad con plena dedicación y con pleno respeto a la normativa reguladora de las
incompatibilidades y los conflictos de intereses.
2.º Guardarán la debida reserva respecto a los hechos o informaciones conocidos derivados del ejercicio de sus
competencias.
3.º Pondrán en conocimiento de los órganos competentes cualquier actuación irregular de la cual tengan conocimiento.
4.º Ejercerán los poderes que les atribuye la normativa vigente con la finalidad exclusiva para la que fueron otorgados
y evitarán toda acción que pueda poner en riesgo el interés público o el patrimonio de las Administraciones.
5.º No se implicarán en actividades o intereses incompatibles con sus funciones y se abstendrán de intervenir en los
asuntos en que concurra alguna causa que pueda afectar a su objetividad.
6.º No aceptarán para sí regalos que superen los usos habituales, sociales o de cortesía, ni favores o servicios en
condiciones ventajosas que puedan condicionar el desarrollo de sus funciones. En el caso de obsequios de una mayor
relevancia institucional se procederá a su incorporación al patrimonio de la Administración Pública correspondiente.
7.º Desempeñarán sus funciones con transparencia.
8.º Gestionarán, protegerán y conservarán adecuadamente los recursos públicos, que no podrán ser utilizados para
actividades que no sean las permitidas por la normativa que sea de aplicación.
9.º No se valdrán de su posición en la Administración para obtener ventajas personales o materiales.
Para cumplir este objetivo, la Ley consagra un régimen sancionador estructurado en tres ámbitos:
- Infracciones y sanciones en materia de conflicto de intereses (artículo 27). El incumplimiento de las normas de
incompatibilidades o de las que regulan las declaraciones que han de realizar las personas obligadas a ello será
sancionado según la normativa en materia de conflictos de intereses de la AGE y para el resto de Administraciones
de acuerdo con su propia normativa.

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- Infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria (artículo 28). Se impondrán sanciones a quienes
comprometan gastos, liquiden obligaciones y ordenen pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción
de lo dispuesto en la normativa presupuestaria, o no justifiquen la inversión de los fondos a los que se refieren la
normativa presupuestaria equivalente.
- Infracciones en el ámbito disciplinario (artículo 29), que se califican en muy graves (incumplimiento del deber de
respeto a la constitución o Estatutos de autonomía, la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen
perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos, utilización indebida de información, violación de la
imparcialidad, prevalencia de la condición de alto cargo para obtener un beneficio indebido para sí o para otro,
intervención en un procedimiento administrativo cuando se dé alguna de las causas de abstención, no guardar el
debido sigilo respecto a los asuntos que se conozcan por razón del cargo) o, graves (abuso de autoridad en el
ejercicio del cargo, leves (La incorrección con los superiores, compañeros o subordinados, la negligencia en el
ejercicio de sus funciones y el incumplimiento de los principios de actuación cuando ello no constituya infracción
grave o muy grave o la conducta no se encuentre tipificada en otra norma.
Las infracciones leves serán sancionadas con una amonestación. La infracción grave se sancionará con la
declaración del incumplimiento y su publicación en el BOE o diario oficial que corresponda o la no percepción, en
el caso de que la llevará aparejada, de la correspondiente indemnización para el caso de cese en el cargo.
Las infracciones muy graves se sancionarán con las mismas sanciones que las previstas para las infracciones graves
y los sancionados serán destituidos y no puedan ser nombrados para ocupar determinados cargos públicos durante
un periodo de entre 5 y 10 años.
En todo caso la comisión de las infracciones infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria
conllevará la obligación de restituir las cantidades indebidamente percibidas y la obligación de indemnizar a la
Hacienda Pública.

9. NORMATIVA REGULADORA DE LA PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES: PRINCIPIOS,

DERECHOS DE LAS PERSONAS Y EJERCICIOS DE LOS DERECHOS.
El artículo 18.4 de la Constitución Española reconoce el derecho fundamental a la protección de datos personales al
disponer que la ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los
ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos.
Los principios generales de la protección de datos son los siguientes:
a) Exactitud de los datos, que en todo caso deben de ser actualizados.
b) Deber de confidencialidad en el tratamiento de los datos.
c) Obligación de obtener el consentimiento del afectado para el tratamiento de los datos (artículo 6); en caso de
menores de 14 años el consentimiento deberá ser otorgado por el titular de la patria potestad o tutela.
d) De forma excepcional cabe el tratamiento de datos personales por obligación legal, interés público o ejercicio de
poderes públicos.
e) En el caso de datos de naturaleza penal, su tratamiento solo podrá llevarse a cabo cuando se encuentre amparado en
una norma de Derecho de la Unión o en una norma con rango legal.
Por su parte, respecto de los derechos de las personas: derecho de transparencia e información al afectado a través del
acceso sus datos de forma sencilla e inmediata, de forma que conozca la identidad del responsable del tratamiento de
datos, la finalidad, posibilidad de ejercer los derechos de los artículos 15-22 del Reglamento (UE) 2016/679 y si los
datos obtenidos fueran a ser tratados para la elaboración de perfiles.
Por último, respecto al ejercicio de los derechos, tales derechos se podrán ejercitar directamente o por medio de
representante, estando obligado el responsable del tratamiento a informar al afectado sobre los medios a su disposición
para su ejercicio.

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Asimismo, se prevén los siguientes derechos:
Artículo 13. Derecho de acceso.
Artículo 14. Derecho de rectificación.
Artículo 15. Derecho de supresión.
Artículo 16. Derecho a la limitación del tratamiento.
Artículo 17. Derecho a la portabilidad.
Artículo 18. Derecho de oposición.

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