NT1 - 6 Las Administraciones Públicas

Enero 2010 Las Administraciones Públicas
IDEA GENERAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL.
LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: ESPECIAL
REFERENCIA A LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.
LA ADMINISTRACION INSTITUCIONAL
1. IDEA GENERAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN

EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL
La Administración está integrada junto al Gobierno, en el Poder Ejecutivo. El art. 103 de la
Constitución se refiere a la misma, entendida en un sentido general, estableciendo que:
 La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
 Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de
acuerdo con la Ley.
 La Ley regulará el Estatuto de los Funcionados Públicos, el acceso a la Función Pública
de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de
su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
Partiendo de lo anterior y de acuerdo con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP
y PAC, en adelante), sustancialmente modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero,
corresponde tratar de las distintas Administraciones Públicas existentes en nuestro
ordenamiento, con el carácter de territoriales, la Administración General del Estado, la
Administración de las Comunidades Autónomas y la Administración Local y, sin dicho
carácter, la Administración Institucional.
2. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

2.1 INTRODUCCIÓN
Dentro de la denominada Administración General del Estado, podemos distinguir entre la
Administración Central y la Administración Territorial.
En relación con ambas, el art. 2.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE, en las próximas citas),
señala que «la Administración General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente
ordenados, actúa con personalidad jurídica única».
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2.2 ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

La LOFAGE, dentro de la Administración General del Estado (AGE), tras declarar (en su art.
6.1) que su organización responde a los principios de división funcional en Departamentos
ministeriales y de gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno en las
Comunidades Autónomas, salvo las excepciones que ella misma contiene, distingue:
A) DENTRO DE LA ORGANIZACIÓN CENTRAL DE LA AGE:

a) Órganos superiores
 Los Ministros.
 Los Secretarios de Estado
b) Órganos directivos
 Los Subsecretarios y Secretarios generales.
 Los Secretarios generales técnicos y Directores generales.
 Los Subdirectores generales.
B) EN LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LA AGE:

a) Órganos directivos
 Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, que tendrán
rango de Subsecretario.
 Los Subdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel
de Subdirector general.
C) EN LA AGE EN EL EXTERIOR:
a) Órganos directivos
 Los embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones
internacionales.
Los órganos superiores y directivos tienen además la condición de Alto Cargo, excepto los
Subdirectores generales y asimilados. Todos los demás órganos de la AGE se encuentran
bajo la dependencia o dirección de un órgano superior o directivo.
Corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación de la organización
situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución.
Los titulares de estos últimos son nombrados, atendiendo a criterios de competencia
profesional y experiencia, en la forma establecida en la LOFAGE, siendo de aplicación al
desempeño de sus funciones:
 La responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión desarrollada.
 La sujeción al control y evaluación de la gestión por el órgano superior o directivo
competente, sin perjuicio del control establecido por la Ley General Presupuestaria.
 En cuanto a los Organismos públicos, sus Estatutos determinarán sus órganos
directivos.
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2.3 ELEMENTOS ORGANIZATIVOS BÁSICOS

A tenor del art. 7 LOFAGE, las unidades administrativas son los elementos organizativos
básicos de las estructuras orgánicas. Las unidades comprenden puestos de trabajo o
dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y
orgánicamente por una jefatura común. Pueden existir unidades administrativas complejas,
que agrupen dos o más unidades menores.
Los jefes de las unidades administrativas son responsables del correcto funcionamiento de
la unidad y de la adecuada ejecución de las tareas asignadas a la misma.
Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo,
que se aprobarán de acuerdo con su regulación específica, y se integran en un determinado
órgano.
3. LOS ÓRGANOS DE LA AGE

3.1 LOS MINISTROS
A) INTRODUCCIÓN
Al frente de cada Ministerio se sitúa un órgano unipersonal, el Ministro, con una doble
naturaleza: política, como miembro del Gobierno, y administrativa, como Jefe del
Departamento. En este sentido, el art. 12.1 LOFAGE señala que los Ministros, además de
las atribuciones que les corresponden como miembros del Gobierno, dirigen, en cuanto
titulares de un Departamento ministerial, los sectores de actividad administrativa integrados
en su Ministerio y asumen la responsabilidad inherente a dicha dirección.
Son nombrados y separados por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 100
CE y art. 12 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG, en lo sucesivo),
cesando en los supuestos previstos en el art. 101 CE para éste.
Deben ser españoles, mayores de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo
y no estar inhabilitados para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme, y
deberán prestar en el acto de toma de posesión el juramento o promesa de cumplir fielmente
las obligaciones del cargo con lealtad al Rey, y de guardar y hacer guardar la Constitución
como norma fundamental del Estado, así como de mantener secreto de las deliberaciones
del Consejo de Ministros.
Conforme al art. 98.3 y 98.4 CE (art. 14 LG), los miembros del Gobierno no podrán ejercer
otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra
función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. La Ley
regulará el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno. Esta previsión
constitucional se ha cumplido a través de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los
conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la
Administración General del Estado.
Por último, conforme al art. 13.2 LG, la suplencia de los Ministros para el despacho ordinario
de los asuntos de su competencia, será determinada por Real Decreto del Presidente del
Gobierno, que expresará la causa y el carácter de la suplencia, debiendo recaer, en todo
caso, en otro miembro del Gobierno.
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B) ATRIBUCIONES
El art. 4º LG establece que los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen
competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación, y les corresponde el
ejercicio de las siguientes funciones:
 Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, de conformidad
con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del
Presidente del Gobierno.
 Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
 Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las Leyes, las normas de
organización y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
 Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.
Por su parte, el art. 12.2 LOFAGE, parcialmente modificado por la Ley 50/1998, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del orden Social, dispone que
corresponde a los Ministros, en todo caso, ejercer las siguientes competencias:
 Ejercer la potestad reglamentaria en los términos previstos en la legislación específica.
 Fijar los objetivos del Ministerio, aprobar los planes de actuación del mismo y asignar
los recursos necesarios para su ejecución, dentro de los límites de las dotaciones
presupuestarias correspondientes.
 Aprobar las propuestas de los estados de gastos del Ministerio, y de los presupuestos
de los Organismos públicos dependientes y remitirlas al Ministerio de Economía y
Hacienda.
 Determinar y, en su caso, proponer la organización interna de su Ministerio, de acuerdo
con las competencias que le atribuye esta Ley.
 Evaluar la realización de los planes, de actuación del Ministerio por parte de los
órganos superiores y órganos directivos y ejercer el control de eficacia respecto de la
actuación de dichos órganos y de los Organismos públicos dependientes, sin perjuicio
de lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria.
 Nombrar y separar a los titulares de los órganos directivos del Ministerio y de los
Organismos públicos dependientes del mismo, cuando la competencia no está atribuida
al Consejo de Ministros o al propio Organismo, y elevar al Consejo de Ministros las
propuestas de nombramiento a éste reservadas.
 Mantener las relaciones con las Comunidades Autónomas y convocar las Conferencias
sectoriales (a las que se refiere el art. 5 de la LRJAP y PAC) y los órganos de
cooperación en el ámbito de las competencias atribuidas a su Departamento.
 Dirigir la actuación de los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio,
impartirles instrucciones concretas y delegarles competencias propias.
 Revisar de oficio los actos administrativos y resolver los conflictos de atribuciones
cuando les corresponda, así como plantear los que procedan con otros Ministerios.
Por otro lado, el art. 13 LOFAGE establece que corresponden a los Ministros, sin perjuicio de
su desconcentración o delegación en los órganos superiores o directivos del Ministerio o en
los directivos de la organización territorial de la Administración General del Estado, las
siguientes competencias:
 Administrar los créditos para gastos de los presupuestos de su Ministerio. Aprobar y
comprometer los gastos que no sean de la competencia del Consejo de Ministros y
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elevar a la aprobación de éste los que sean de su competencia, reconocer las
obligaciones económicas, y proponer su pago en el marco del plan de disposición de
fondos del Tesoro Público.
 Autorizar las modificaciones presupuestarias que les atribuye la Ley General
Presupuestaria.
 Celebrar en el ámbito de su competencia, contratos y convenios, salvo que estos
últimos correspondan al Consejo de Ministros1.
 Solicitar del Ministerio de Economía y Hacienda, la afectación o el arrendamiento de los
inmuebles necesarios para el cumplimiento de los fines de los servicios a su cargo.
Estos bienes quedarán sujetos al régimen establecido en la legislación patrimonial
correspondiente2.
 Proponer y ejecutar, en el ámbito de sus competencias, los planes de empleo del
Ministerio y los Organismos públicos de él dependientes.
 Modificar la relación de puestos de trabajo del Ministerio que expresamente autoricen
de forma conjunta los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y
Hacienda.
 Convocar las pruebas selectivas en relación con el personal funcionario de los cuerpos
y escalas adscritos al Ministerio así como al personal laboral, de acuerdo con la
correspondiente oferta de empleo público y proveer los puestos de trabajo vacantes,
conforme a los procedimientos establecidos al efecto y ajustándose al marco
previamente fijado por el Ministerio de Administraciones Públicas 3.
 Administrar los recursos humanos del Ministerio de acuerdo con la legislación
específica en materia de personal. Fijar los criterios para la evaluación del personal y la
distribución del complemento de productividad y de otros incentivos al rendimiento
legalmente previstos.
 Otorgar o proponer, en su caso, las recompensas que procedan y ejercer la potestad
disciplinaria de acuerdo con las disposiciones vigentes 4.
 Decidir la representación del Ministerio en los órganos colegiados o grupos de trabajo
en los que no esté previamente determinado el titular del órgano superior o directivo
que deba representar al Departamento.
 Resolver los recursos administrativos y declarar la lesividad de los actos
administrativos cuando les corresponda.
 Cualesquiera otras competencias que les atribuya la legislación en vigor.
3.2 LOS SECRETARIOS DE ESTADO

A) INTRODUCCIÓN
A tenor del art. 7 LG, los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración
General del Estado directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en
1
Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
2
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
3
Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de
Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración
General del Estado, aprobado por el Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo
4
Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el
Real Decreto 33/1986, de 10 de enero.
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un sector de actividad específica de un Departamento (art. 9.1 LOFAGE) o de la Presidencia
del Gobierno.
Actúan bajo la dirección del titular del Departamento al que pertenezcan, y, cuando estén
adscritos a la Presidencia del Gobierno, actúan bajo la dirección del Presidente. Asimismo,
podrán ostentar por delegación expresa de sus respectivos Ministros la representación de
éstos en materias propias de su competencia, incluidas aquéllas con proyección
internaciones, sin perjuicio, en todo caso, de las normas que rigen las relaciones de España
con otros Estados y con las Organizaciones internacionales.
El art. 14 LOFAGE, finalmente, dispone que los Secretarios de Estado dirigen y coordinan
las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia, y responden ante el Ministro de la
ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría del Estado.
B) ESTATUTO PERSONAL
Como los restantes órganos superiores de los Departamentos ministeriales, son nombrados
y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, aprobado a propuesta del
Presidente del Gobierno o del miembro del Gobierno a cuyo Departamento pertenezcan (art.
15 LG).
La suplencia de los Secretarios de Estado del mismo Departamento se determinará según el
orden de precedencia que se derive del Real Decreto de estructura orgánica del Ministerio.
Los Secretarios de Estado dependientes directamente de la Presidencia del Gobierno serán
suplidos por quien designe el Presidente.
Les es de aplicación el régimen de incompatibilidades previsto para los altos cargos de la
C) FUNCIONES
Les corresponde (art. 14 LOFAGE):
 Ejercer las competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado que les
atribuya la norma de creación del órgano o que les delegue el Ministro y desempeñar
las relaciones externas de la Secretaría de Estado, salvo en los casos legalmente
reservados al Ministro.
 Ejercer las competencias inherentes a su responsabilidad de dirección y, en particular,
impulsar la consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su
organización, controlando su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos
directivos adscritos e impartiendo instrucciones a sus titulares.
 Nombrar y separar a los Subdirectores generales de la Secretaría de Estado.
 Mantener las relaciones con los órganos de las Comunidades Autónomas competentes
por razón de la materia.
 Ejercer las competencias atribuidas al Ministro en materia de ejecución presupuestada,
con los límites que, en su caso, se establezcan por aquél.
 Celebrar los contratos relativos a asuntos de su Secretaría de Estado, y los convenios
no reservados al Ministro del que dependan o al Consejo de Ministros.
 Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos
directivos que dependan directamente de él y cuyos actos no agoten la vía
administrativa, así como los conflictos de atribuciones que se susciten entre dichos
órganos.
 Cualesquiera otras competencias que les atribuya la legislación en vigor.
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3.3 LOS SUBSECRETARIOS

A) INTRODUCCIÓN
El Subsecretario es el Jefe Superior del Departamento después del Ministro, salvo en los
casos en que exista un Secretario de Estado.
Según el art. 15 LOFAGE, ostentan la representación ordinaria del Ministerio y dirigen los
servicios comunes.
Los Subsecretarios serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de
Ministros a propuesta del titular del Ministerio, entre funcionarios de carrera del Estado, de
las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso
el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente.
B) FUNCIONES
A tenor de este art. 15, ejercen las competencias correspondientes a los servicios comunes
y, en todo caso, las siguientes:
 Apoyar a los órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio, a
través del correspondiente asesoramiento técnico.
 Asistir al Ministro en el control de eficacia del Ministerio y sus Organismos públicos.
 Establecer programas de inspección de los servicios del Ministerio, así como
determinar las actuaciones precisas para la mejora de los sistemas de planificación,
dirección y organización y para la racionalización y simplificación de los procedimientos
y métodos de trabajo, en el marco definido por el Ministerio de Administraciones
Públicas.
 Proponer medidas de organización del Ministerio y dirigir el funcionamiento de los
servicios comunes a través de las correspondientes instrucciones u órdenes de
servicio.
 Asistir a los órganos superiores en materia de relaciones de puestos de trabajo, planes
de empleo y política de directivos del Ministerio y sus Organismos públicos, así como
en la elaboración, ejecución y seguimiento de los presupuestos y la planificación de los
sistemas de información y comunicación.
 Desempeñar la jefatura superior de todo el personal del Departamento.
 Responsabilizarse del asesoramiento jurídico al Ministro en el desarrollo de las
funciones que a éste le corresponden, y en particular en el ejercicio de su potestad
normativa y en la producción de los actos administrativos de la competencia de aquél,
así como a los demás órganos del Ministerio.
 En los. mismos términos del párrafo anterior, informar las propuestas o proyectos de
normas y actos de otros Ministerios, cuando reglamentariamente proceda. A tales
efectos, será responsable de coordinar las actuaciones correspondientes dentro del
Ministerio, y en relación con los demás Ministerios que hayan de intervenir en el
procedimiento.
 Ejercer las facultades de dirección, impulso y supervisión de la Secretaría General
Técnica y los restantes órganos directivos que dependan directamente de él.
 Cualesquiera otras que sean inherentes a los servicios comunes del Ministerio y a la
representación ordinaria del mismo y las que les atribuyan la legislación en vigor.
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3.4 LOS SECRETARIOS GENERALES

Conforme al art. 16 LOFAGE, cuando con carácter excepcional las normas que regulan la
estructura de un Ministerio prevean la existencia de un Secretario general, deberán
determinar las competencias que le correspondan sobre un sector de actividad
administrativa determinado.
Los Secretarios generales ejercen las competencias inherentes a su responsabilidad de
dirección sobre los órganos dependientes, contempladas en el art. 14.2 (impulsar la
consecución de los objetivos y la ejecución de los proyectos de su organización, controlando
su cumplimiento, supervisando la actividad de los órganos directivos adscritos e impartiendo
instrucciones a sus titulares), así como todas aquellas que les asigne expresamente el Real
Decreto de estructura del Ministerio.
Los Secretarios generales, con categoría de Subsecretario, serán nombrados y separados
por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio.
Los nombramientos habrán de efectuarse, de acuerdo con los criterios de competencia
profesional y experiencia, entre personas con cualificación y experiencia en el desempeño
de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.
3.5 LOS SECRETARIOS GENERALES TÉCNICOS

A ellos se refiere el art. 17 LOFAGE, disponiendo que:
 Los Secretarios generales técnicos, bajo la inmediata dependencia del Subsecretario,
tendrán las competencias sobre servicios comunes que les atribuyan el Real Decreto de
estructura del Departamento y, en todo caso, las relativas a: producción normativa,
asistencia jurídica y publicaciones.
 Tienen a todos los efectos la categoría de Director general y ejercen sobre sus órganos
dependientes las facultades atribuidas a dicho órgano por el artículo siguiente.
 Serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta
del titular del Ministerio, entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades
Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de
Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente.
3.6 LOS DIRECTORES GENERALES

A) INTRODUCCIÓN
Como señala ENTRENA CUESTA, el principio de la división del trabajo exige que los
diversos asuntos que pueden ser de la competencia de un Ministerio sean encomendados a
sectores distintos establecidos en el mismo, que, en nuestro Derecho, se denominan
Direcciones Generales, cuya jefatura está encomendada a los Directores generales.
En este sentido, el art. 18 LOFAGE señala que los Directores generales son los titulares de
los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente
homogéneas del Ministerio.
Serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del
titular del Departamento, entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades
Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de Doctor,
Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente, salvo que el Real Decreto de estructura del
Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de
la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario.
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B) FUNCIONES
Les corresponde:
 Proponer los proyectos de su Dirección General para alcanzar los objetivos
establecidos por el Ministro, dirigir su ejecución y controlar su adecuado cumplimiento.
 Ejercer las competencias atribuidas a la Dirección General y las que le sean
desconcentradas o delegadas.
 Proponer, en los restantes casos, al Ministro o al titular del órgano del que dependa, la
resolución que estime procedente sobre los asuntos que afectan al órgano directivo.
 Impulsar y supervisar las actividades que forman parte de la gestión ordinaria del
órgano directivo y velar por el buen funcionamiento de los órganos y unidades
dependientes y del personal integrado en los mismos.
 Las demás atribuciones que le confieran las leyes y reglamentos.
3.7 LOS SUBDIRECTORES GENERALES

Los Subdirectores generales son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del
Director general o del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos
proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria
de los asuntos de la competencia de la Subdirección General.
Serán nombrados y cesados por el Ministro o el Secretario de Estado del que dependan,
entre funcionarios de carrera de la Administración General del Estado y, en su caso, de otras
Administraciones públicas cuando así lo prevean las normas de aplicación y que
pertenezcan a Cuerpos y Escalas, a los que se exija para su ingreso el título de Doctor,
Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente.
3.8 LOS SERVICIOS COMUNES DE LOS MINISTERIOS

Conforme al art. 20 LOFAGE:
 Los órganos directivos encargados de los servicios comunes, prestan a los órganos
superiores y directivos la asistencia precisa para el más eficaz cumplimiento de sus
cometidos y, en particular, la eficiente utilización de los medios y recursos materiales,
económicos y personales que tengan asignados.
 Corresponde a los servicios comunes el asesoramiento, apoyo técnico y, en su caso, la
gestión directa en relación con las funciones de planificación, programación,
presupuestación, cooperación internacional, acción en el exterior, organización y
recursos humanos, sistemas de información y comunicación, producción normativa,
asistencia jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios
auxiliares, seguimiento, control e inspección de servicios, estadística para fines
estatales y publicaciones.
 Los servicios comunes se organizan y funcionan en cada Ministerio de acuerdo con las
disposiciones y directrices adoptadas por los Ministerios con competencia sobre dichas
funciones comunes en la Administración General del Estado. Todo ello, sin perjuicio de
que determinados órganos con competencia sobre algunos servicios comunes sigan
dependiendo funcional o jerárquicamente de alguno de los referidos Ministerios.
 En cuanto a su organización básica, establece el art. 21 LOFAGE que los servicios
comunes estarán integrados en una Subsecretaria dependiente directamente del
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Ministro, a la que estará adscrita una Secretaría General Técnica y los demás órganos
directivos que determine el Real Decreto de estructura del Departamento.
4. ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

La antes llamada Administración Periférica del Estado, se denomina en la actualidad
Administración u Organización Territorial de la Administración General del Estado,
incluyendo las figuras de los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, los
Subdelegados del Gobierno en las provincias (que vienen a sustituir a los Gobernadores
Civiles) y los Directores Insulares de la Administración General del Estado, que, en el
ejercicio de sus cometidos, estarán auxiliados por los servicios periféricos.
4.1 DELEGADOS DEL GOBIERNO EN LAS CC.AA.

A) INTRODUCCIÓN
Conforme al art. 154 CE, «un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración
del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con
la Administración propia de la Comunidad».
El art. 22 LOFAGE dispone que representan al Gobierno en el territorio de aquéllas sin
perjuicio de la representación ordinaria del Estado en las Comunidades Autónomas a través
de sus respectivos Presidentes, y ejercen la dirección y supervisión de todos los servicios de
la Administración General del Estado y sus Organismos públicos situados en su territorio.
Los Delegados del Gobierno dependen de la Presidencia del Gobierno, correspondiendo al
Ministro de Administraciones Públicas dictar las instrucciones precisas para la correcta
coordinación de la Administración General del Estado en el territorio, y al Ministro del
Interior, en el ámbito de las competencias del Estado, impartir las necesarias en materia de
libertades públicas y seguridad ciudadana. Todo ello sin perjuicio de la competencia de los
demás Ministros para dictar las instrucciones relativas a sus áreas de responsabilidad.
Les corresponde, asimismo (art. 22.2):
 Mantener las necesarias relaciones de cooperación y coordinación de la Administración
General del Estado y sus Organismos públicos, con la de la Comunidad Autónoma y
con las correspondientes Entidades locales.
 Comunicar y recibir cuanta información precisen el Gobierno y el órgano de Gobierno
de la Comunidad Autónoma. Realizará también estas funciones con las Entidades
locales en su ámbito territorial, a través de sus respectivos Presidentes.
Serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del
Presidente del Gobierno y tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de
Gobierno de la Comunidad Autónoma, salvo que el Consejo de Ministros determine otra
cosa y sin perjuicio de lo que disponga, expresamente, el Estatuto de Autonomía.
En caso de ausencia, vacante o enfermedad, el Delegado del Gobierno será suplido,
temporalmente, por el Subdelegado del Gobierno de la provincia donde aquél tenga su sede,
salvo que el Delegado designe a otro Subdelegado. En las Comunidades Autónomas
uniprovinciales, la suplencia corresponderá al titular del órgano responsable de los servicios
comunes de la Delegación del Gobierno.
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B) FUNCIONES
a) Competencias generales
Para el ejercicio de las funciones asignadas respecto de todos los servicios de la
Administración General del Estado y sus Organismos públicos, los Delegados del
Gobierno en las Comunidades Autónomas tienen las siguientes competencias (art. 23):
 Dirigir la Delegación del Gobierno; nombrar a los Subdelegados del Gobierno en las
provincias y dirigir y coordinar como superior jerárquico la actividad de aquéllos;
impulsar y supervisar, con carácter general, la actividad de los restantes órganos de
la Administración General del Estado y sus Organismos públicos en el territorio de
la Comunidad Autónoma: e informar las propuestas de nombramiento de los
titulares de órganos territoriales de la Administración General del Estado y los
Organismos públicos de ámbito autonómico y provincial, no integrados en la
Delegación del Gobierno.
 Formular a los Ministerios competentes, en cada caso, las propuestas que estime
convenientes sobre los objetivos contenidos en los planes y programas que hayan
de ejecutar los servicios territoriales y los de sus Organismos públicos, e informar,
regular y periódicamente, a los Ministerios competentes sobre la gestión de sus
servicios territoriales.
 Proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad
ciudadana, a través de los Subdelegados del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado, cuya jefatura corresponderá al Delegado del Gobierno,
quien ejercerá las competencias del Estado en esta materia bajo la dependencia
funcional del Ministerio del Interior.
 Elevar, con carácter anual, un informe al Gobierno, a través del Ministro de
Administraciones Públicas, sobre el funcionamiento de los servicios públicos
estatales y su evaluación global.
 Suspender la ejecución de los actos impugnados dictados por los órganos de la
Delegación del Gobierno, cuando le corresponda resolver el recurso, de acuerdo
con el art. 111.2 LRJAP y PAC, y proponer la suspensión en los restantes casos,
así como respecto de los actos impugnados dictados por los servicios no integrados
en la Delegación del Gobierno.
 En relación con esta potestad, el art. 67 de la Ley 7/1985 de 2 de Abril, reguladora
de las Bases de Régimen Local (LRL en lo sucesivo) establece que «si una Entidad
Local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente el interés general de
España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la
Corporación y en el caso de no ser atendido, podrá suspenderlos y adoptar las
medidas pertinentes a la protección de dicho interés, debiendo impugnarlos en el
plazo de diez días desde la suspensión ante la Jurisdicción contencioso
administrativa».
 Velar por el cumplimiento de las competencias atribuidas, constitucionalmente, al
Estado y la correcta aplicación de su normativa, promoviendo o interponiendo,
según corresponda, conflictos de jurisdicción, conflictos de atribuciones, recursos y
demás acciones legalmente procedentes.
 Por lo que respecta a las Entidades Locales, los arts. 63 a 66 LRL habilitan a la
Administración del Estado para impugnar los actos de aquéllas que, en el ámbito de
las competencias de ésta, infrinjan en ordenamiento jurídico o que menoscaben
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competencias del Estado, interfieran su ejercicio o excedan de las competencias de
dichas Entidades Locales.
 Ejercer las potestades sancionadoras, expropiatorias y cualesquiera otras que
confieran las normas o que les sean desconcentradas o delegadas.
b) Competencias en materia de información a los ciudadanos
Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas coordinarán la
información sobre los programas y actividades del Gobierno y la Administración
General del Estado en la Comunidad Autónoma y promoverán, igualmente, los
mecanismos de colaboración con las restantes Administraciones públicas en materia
de información al ciudadano.
c) Competencias sobre simplificación de estructuras
 Propondrán ante los órganos centrales competentes, las medidas precisas para la
simplificación de los servicios periféricos.
 Propondrán a los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y
Hacienda la elaboración de planes de empleo, la adecuación de las relaciones de
puestos de trabajo y los criterios de aplicación de las retribuciones variables, en la
forma que reglamentariamente se determine.
 Serán consultados en la elaboración de planes de empleo de la Administración
General del Estado en su ámbito territorial y en la adopción de otras medidas de
optimización de los recursos humanos, especialmente las que afecten a más de un
Departamento.
C) DIRECCIÓN DE LOS SERVICIOS TERRITORIALES INTEGRADOS

Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas son los titulares de las
correspondientes Delegaciones del Gobierno, dirigiendo, directamente o a través de los
Subdelegados del Gobierno en las provincias, los servicios territoriales ministeriales
integrados en éstas, de acuerdo con los objetivos y, en su caso, instrucciones de los
órganos superiores de los respectivos Ministerios.
Ejercen las competencias propias de los Ministerios en el territorio y gestionan los recursos
asignados a los servicios integrados5.
D) RELACIÓN CON OTRAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

Para el ejercicio de las funciones previstas en el art. 22.2, respecto de la Comunidad
Autónoma de su territorio, a los Delegados del Gobierno les corresponde:
 Participar en las Comisiones mixtas de transferencias y en las Comisiones bilaterales
de cooperación, así como en otros órganos de cooperación de naturaleza similar
cuando se determine.
 Promover la celebración de convenios de colaboración y cualesquiera otros
mecanismos de cooperación de la Administración General del Estado con la
Comunidad Autónoma, participando, en su caso, en el seguimiento de la ejecución y
cumplimiento de los mismos.
En relación con las Entidades Locales, los Delegados del Gobierno en las Comunidades
Autónomas podrán promover, en el marco de las necesarias relaciones de cooperación con
5
Real Decreto 1.330/1997, de 1 de agosto, de integración de Servicios periféricos y de estructura de las
Delegaciones del Gobierno.
12 (DE 31)
la respectiva Comunidad Autónoma, la celebración de convenios de colaboración, en
particular, en relación con los programas de financiación estatal.
E) COMISIÓN TERRITORIAL DE ASISTENCIA AL DELEGADO DEL

GOBIERNO
El art. 28 LOFAGE dispone que, para el mejor cumplimiento de la función directiva y
coordinadora prevista en el art. 23, se crea en cada una de las Comunidades Autónomas
pluriprovinciales una Comisión territorial, presidida por el Delegado del Gobierno en la
Comunidad Autónoma e integrada por los Subdelegados del Gobierno en las provincias
comprendidas en el territorio de ésta; en las de las islas Baleares y Canarias se integrarán,
además, los Directores Insulares. A sus sesiones podrán asistir los titulares de los órganos y
servicios que el Delegado del Gobierno en la correspondiente Comunidad Autónoma
considere oportuno.
Esta Comisión desarrollará, en todo caso, las siguientes funciones:
 Coordinar las actuaciones que hayan de ejecutarse de forma homogénea en el ámbito
de la Comunidad Autónoma, para asegurar el cumplimiento de los objetivos generales
fijados por el Gobierno a los servicios territoriales.
 Asesorar al Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma en la elaboración de
las propuestas de simplificación administrativa y racionalización en la utilización de los
recursos.
 Cualesquiera otras que a juicio del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma
resulten adecuadas para que la Comisión territorial cumpla la finalidad de apoyo y
asesoramiento en el ejercicio de las competencias que la LOFAGE le asigna.
Por último, además de esta Comisión, existirán Comisiones de Asistencia a los Delegados
del Gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, así como a los Subdelegados
del Gobierno en las provincias, para el ejercicio de sus funciones.
F) DELEGADOS DEL GOBIERNO EN CEUTA Y MELILLA

Conforme a la Disposición Adicional Segunda LOFAGE, las disposiciones contenidas en la
misma sobre los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas son de aplicación
a los Delegados del Gobierno en Ceuta y Melilla.
4.2 LOS SUBDELEGADOS DEL GOBIERNO EN LAS PROVINCIAS

A) INTRODUCCIÓN
La figura de los Subdelegados del Gobierno ha venido a sustituir a la de los Gobernadores
Civiles, disponiendo el art. 29 LOFAGE que, en cada provincia y bajo la inmediata
dependencia del Delegado del Gobierno en la respectiva Comunidad Autónoma, existirá un
Subdelegado del Gobierno, que será nombrado por aquél (a través de Resolución, que se
publicará en el Boletín Oficial del Estado) por el procedimiento de libre designación, entre
funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades
locales, a los que se exija, para su ingreso, el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero,
Arquitecto o equivalente.
Podrán crearse por Real Decreto Subdelegaciones del Gobierno en las Comunidades
Autónomas uniprovinciales, y para ello habrán de tenerse en cuenta circunstancias tales
como la población del territorio, el volumen de gestión o sus singularidades geográficas,
sociales o económicas.
13 (DE 31)
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales en las que no exista Subdelegado, el
Delegado del Gobierno asumirá las competencias que la LOFAGE atribuye a los
Subdelegados del Gobierno en las provincias.
El Subdelegado del Gobierno en cada provincia 6 tendrá el nivel orgánico de Subdirector
general.
Los funcionarios públicos que sean nombrados Subdelegados del Gobierno pasarán a la
situación administrativa de servicios especiales, su régimen de incompatibilidades será el
establecido para el personal al servicio de las Administraciones Públicas y tendrán el
régimen retributivo previsto para los funcionarios públicos. En este contexto, ellos (y los
Directores insulares) pueden acceder al uso de vivienda oficial, por razones de seguridad,
necesidades del servicio y contenido de los puestos que han de desempeñar.
En los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, la suplencia la ejercerá el Secretario
general de la Subdelegación o, en su defecto, quien designe el Delegado del Gobierno,
debiendo reunir el suplente designado idénticos requisitos que los exigidos para ser
nombrado Subdelegado del Gobierno.
B) FUNCIONES
Les corresponde (art. 29.2 LOFAGE):
 Dirigir, en su caso, los servicios integrados de la Administración General del Estado, de
acuerdo con las instrucciones del Delegado del Gobierno.
 Impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no integrados.
 Desempeñar las funciones de comunicación, colaboración y cooperación con las
Corporaciones locales y, en particular, informar sobre la incidencia en el territorio de los
programas de financiación estatal.
 Mantener, por iniciativa y de acuerdo con las instrucciones del Delegado del Gobierno
en la Comunidad Autónoma, relaciones de comunicación, cooperación y colaboración
con los órganos territoriales de la Administración de la respectiva Comunidad
Autónoma que tengan su sede en el territorio provincial.
 Ejercer las competencias sancionadoras que se les atribuyan normativamente.
En las provincias en las que no radique la sede de las Delegaciones del Gobierno, el
Subdelegado del Gobierno, bajo la dirección y la supervisión del Delegado del Gobierno,
ejercerá las siguientes competencias (art. 29.3 LOFAGE):
 La protección del libre ejercicio de los derechos y libertades, garantizando la seguridad
ciudadana, todo ello dentro de las competencias estatales en la materia. A estos
efectos dirigirá las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado en la provincia 7.
 La dirección y la coordinación de la protección civil en el ámbito de la provincia.
En las provincias donde está situada la sede del Delegado del Gobierno, los Subdelegados
podrán ejercer las anteriores competencias, previa delegación del Delegado del Gobierno, y
en su caso, las funciones del Secretario general de la Delegación, cuando se acuerde por el
órgano competente para el nombramiento de este último 8.
6
Real Decreto 617/1997, de 25 de abril, de Subdelegados del Gobierno y Directores insulares de la
7
En las Comunidades Autónomas que, de acuerdo con sus Estatutos de Autonomía, hayan creado Cuerpos de
Policía propios, las competencias estatales en materia de seguridad pública se ejercerán directamente por los
Delegados del Gobierno, sin perjuicio de las funciones que puedan desconcentrarse o delegarse en los
Subdelegados del Gobierno.
14 (DE 31)
Los Subdelegados del Gobierno en las provincias y los Directores insulares participarán en
los órganos colegiados correspondientes a sus respectivos ámbitos territoriales que
determinen la correspondiente norma o el Delegado del Gobierno. Igualmente, participarán
en instituciones, fundaciones y cualesquiera otras entidades en las que vinieran
interviniendo, respectivamente, los Gobernadores civiles y Delegados insulares, en su
condición de tales.
4.3 LOS DIRECTORES INSULARES DE LA AGE

A) INTRODUCCIÓN
En las islas de Menorca, Ibiza-Formentera, Lanzarote, Fuerteventura (cuyo ámbito territorial
de la Dirección Insular comprende el de las demás islas agregadas administrativamente a
cada una de ellas), La Palma, El Hierro y La Gomera existirá un Director Insular de la
Administración General del Estado, con el nivel que se determine en la relación de puestos
de trabajo. Serán nombrados por Resolución del Delegado del Gobierno, publicada en el
BOE, por el procedimiento de libre designación, a propuesta del Subdelegado del Gobierno
-cuando este cargo exista-, entre los funcionarios de carrera del Estado, de las
Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, a los que se exija para su ingreso el
título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente, o el titulo de Ingeniero
técnico, Arquitecto técnico, Diplomado Universitario o equivalente.
Los funcionarios públicos que sean nombrados Directores insulares les será de aplicación
permanecerán en situación de servicio activo.
En los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, la suplencia la ejercerá el Secretario
general de la Dirección Insular o, en su defecto, quien designe el Delegado del Gobierno,
debiendo reunir el suplente idénticos requisitos que los exigidos para ser nombrado Director
insular.
B) FUNCIONES
Los Directores Insulares, que dependen jerárquicamente del Delegado del Gobierno en la
Comunidad Autónoma o del Subdelegado del Gobierno en la provincia, cuando este cargo
exista, ejercen, en su ámbito territorial, las competencias atribuidas a los Subdelegados del
Gobierno en las provincias, y aquellas otras que les sean desconcentradas o delegadas.
4.4 SERVICIOS PERIFÉRICOS

A) INTRODUCCIÓN
A los mismos se refieren los arts. 31 a 35 LOFAGE, que contienen las previsiones que
siguen:
a) Simplificación de los servicios periféricos
La organización de la Administración periférica del Estado en las Comunidades
Autónomas responderá a los principios de eficacia y de economía del gasto público, así
como a la necesidad de evitar la duplicidad de estructuras administrativas, tanto en la
propia Administración General del Estado como con otras Administraciones públicas.
Consecuentemente, se suprimirán, refundirán o reestructurarán, previa consulta a los
Delegados del Gobierno, los órganos cuya subsistencia resulte innecesaria a la vista de
8
En las Subdelegaciones del Gobierno de las provincias de Valladolid, Toledo, Valencia, Zaragoza, Sevilla,
Badajoz y Las Palmas no existirá Secretaria General, ejerciendo las funciones relativas a los servicios comunes
el Secretario general de la Delegación del Gobierno.
15 (DE 31)
las competencias transferidas o delegadas a las Comunidades Autónomas y, cuando
proceda, atendiendo al marco competencial, a las Corporaciones locales, y de los
medios y servicios traspasados a las mismas.
b) Delegaciones y Subdelegaciones de Gobierno
A tenor del art. 32, las Delegaciones del Gobierno se adscriben orgánicamente al
Ministerio de Administraciones Públicas.
Las Subdelegaciones del Gobierno en las provincias se constituyen en órganos de la
respectiva Delegación del Gobierno.
La organización de las Delegaciones atenderá a los siguientes criterios:
a) Existirán áreas funcionales para gestionar los servicios que se integren en la
Delegación, mantener la relación inmediata con los servicios, no integrados y
asesorar en los asuntos correspondientes a cada área.
b) El número de dichas áreas se fijará en atención a los diversos sectores
funcionalmente homogéneos de actividad administrativa y atendiendo al volumen
de los servicios que desarrolle la Administración General del Estado en cada
Comunidad Autónoma, al número de provincias de la Comunidad y a otras
circunstancias en presencia que puedan aconsejar criterios de agrupación de
distintas áreas bajo un mismo responsable, atendiendo especialmente al
proceso de transferencias del Estado a las Comunidades Autónomas.
c) Existirá un órgano para la gestión de los servicios comunes de la Delegación,
incluyendo los de los servicios integrados.
La estructura de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno se establecerá por
Real Decreto del Consejo de Ministros en el que se determinarán los órganos y las
áreas funcionales que se constituyan.
La estructuración de las áreas funcionales se llevará a cabo a través de las relaciones
de puestos de trabajo, que se aprobarán a iniciativa del Delegado del Gobierno.
c) Criterios sobre integración de servicios
Conforme al art. 33, se integrarán en las Delegaciones del Gobierno todos los servicios
territoriales de la Administración General del Estado y sus Organismos públicos, salvo
aquellos casos en que por las singularidades de sus funciones o por el volumen de
gestión resulte aconsejable su dependencia directa de los órganos centrales
correspondientes, en aras de una mayor eficacia en su actuación.
Los servicios integrados se adscribirán, atendiendo al ámbito territorial en que deban
prestarse, a la Delegación del Gobierno o a la Subdelegación correspondiente.
d) Criterios sobre organización de servicios no integrados
El art. 34 establece que los servicios no integrados en las Delegaciones del Gobierno
se organizarán territorialmente atendiendo al mejor cumplimiento de sus fines y a la
naturaleza de las funciones que deban desempeñar. A tal efecto, la norma que
determine su organización establecerá el ámbito idóneo para prestar dichos servicios.
La organización de dichos servicios se establecerá por Real Decreto a propuesta
conjunta del Ministro correspondiente y del Ministro de Administraciones Públicas,
cuando contemple unidades con nivel de Subdirección General o equivalentes, o por
Orden conjunta cuando afecte a órganos inferiores, previa aprobación del Ministro de
Administraciones Públicas.
16 (DE 31)
e) Dependencia de los servicios no integrados

Finalmente, conforme al art. 35, los servicios no integrados dependerán del órgano
central competente sobre el sector de actividad en el que aquéllos operen, el cual les
fijará los objetivos concretos de actuación y controlará su ejecución, así como el
funcionamiento de los servicios.
Los titulares de los servicios estarán especialmente obligados a prestar toda la
colaboración que precisen los Delegados del Gobierno y los Subdelegados del
Gobierno para facilitar la dirección efectiva del funcionamiento de los servicios
estatales.
17 (DE 31)
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. INTRODUCCIÓN
Según LEGUINA VILLA, entre los muchos y complejos problemas con los que se ha tenido
que enfrentar la nueva Constitución española, el lugar más destacado la ocupa el que se
refiere a la organización territorial del Estado.
Al efecto, la CE mantiene la estructura unitaria del Estado, pero, al propio tiempo, reconoce
el derecho de las Entidades territoriales regionales o nacionales a constituirse en
Comunidades Autónomas con facultades de autogobierno. Entre las distintas opciones
posibles de organización territorial, se ha elegido el modelo de Estado unitario regionalizado,
siguiendo el precedente introducido por la Constitución de la II República española.
En concreto, el art. 2 CE dispone, como vimos, que «la Constitución se fundamenta en la
indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles,
y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la
integran y la solidaridad de todas ellas». Y el art. 137 CE, por su parte, prescribe que «el
Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades
Autónomas que se constituyan. Todas estas Entidades gozan de autonomía para la gestión
de sus respectivos intereses».
En definitiva, como ha indicado el autor citado, la soberanía pertenece a un único titular: «el
pueblo español», considerado como una totalidad. Pero, junto a ello, la Constitución declara
que el Estado, uno e indivisible, está integrado por un conjunto de regiones y nacionalidades
cuyo derecho a la autonomía se reconoce y garantiza dentro de la indispensable solidaridad
entre todas ellas (art. 2).
2. NOTAS CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO A LA AUTONOMÍA

Según ENTRENA CUESTA, son:
a) La voluntariedad de su ejercicio, salvo que las Cortes Generales, mediante Ley
Orgánica y por motivos de interés nacional sustituyan la iniciativa de las Corporaciones
afectadas (arts. 143 y 144 y Disposición Transitoria Primera de la CE).
b) La generalidad de su otorgamiento.
c) La igualdad en su contenido.
d) La progresividad en su integración (art. 148.2), si bien, concurriendo determinados
presupuestos y requisitos (art. 151 y Disposición Transitoria Segunda), las
Comunidades Autónomas podrán asumir desde el momento de su constitución la
totalidad de las competencias previstas en la CE, lo que permite distinguir entre las
Comunidades Autónomas de autonomía plena (que han seguido la vía especial) y las
de autonomía plena diferida (que han seguido la vía común u ordinaria).
e) La diversidad de su plasmación (arts. 147 y 152), en cuya virtud y sin merma del
principia de igualdad, las Comunidades Autónomas podrán, dentro de los límites
constitucionales, adaptar su estructura y funcionamiento a sus propias exigencias.
Junto a estas notas, hemos de señalar, con ENTRENA CUESTA, dos principios básicos:
a) De solidaridad, que puede ser interpretado como una general exigencia de
armonización de las actividades de las Comunidades Autónomas, y al que
particularmente se refiere el art. 138,1, al disponer que «el Estado garantiza la
18 (DE 31)
realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 de la
Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado
y justo, entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular a
las circunstancias del hecho insular».
b) De autogobierno, que, en síntesis, está integrado por las notas siguientes:
1. El establecimiento en la Constitución de una serie de funciones que las
Comunidades Autónomas podrán asumir como propias a través de sus
Estatutos (arts. 148 y 149.3).
2. La atribución a dichas Comunidades de la potestad legislativa y de las
funciones políticas y ejecutivas respecto de las funciones que asuman por
vía estatutaria.
3. El principio de no interferencia de los poderes legislativo y ejecutivo del
Estado en el desempeño de. sus funciones propias por las Comunidades
Autónomas.
4. El sometimiento de las Comunidades Autónomas al control del Tribunal
Constitucional (art. 153, a), de los Tribunales de Justicia (art. 153, c), y del
Tribunal de Cuentas (art. 153, d) y de la institución autonómica al efecto.
3. CONSTITUCIÓN
Dentro de este apartado, hemos de tratar diferenciadamente lo relativo a quiénes pueden
constituirse en Comunidades Autónomas y las vías o formas de acceso a la autonomía.
3.1 CREACIÓN
De acuerdo con los arts. 143 y 144 CE, y, como indica LEGUINA VILLA, podemos señalar
que las Comunidades Autónomas podrán formarse por:
a) Las Provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas
comunes.
b) Los territorios insulares.
c) Las Provincias con entidad regional histórica o regiones uniprovinciales.
d) Los territorios cuyo ámbito territorial no supere el de una Provincia y carezcan de
entidad regional histórica.
e) Los territorios que no están integrados en la organización provincial (como Ceuta,
Melilla y, en su caso, Gibraltar).
3.2 VÍAS DE ACCESO A LA AUTONOMÍA

Siguiendo a MARTÍNEZ MARÍN, podemos distinguir las siguientes formas de acceso a la
autonomía:
A) LAS VÍAS ORDINARIAS DEL ART 143 CE

Se siguen por las Provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas
comunes, los territorios insulares y las Provincias con entidad regional histórica.
a) Territorios sin régimen provisional de autonomía:
La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas
o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los Municipios
19 (DE 31)
del respectivo territorio de la pretendida Comunidad Autónoma, cuya población
represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada Provincia o Isla.
El plazo establecido para la fase de iniciativa del proceso es el de seis meses desde el
primer acuerdo adoptado al respecto por algunas de las Corporaciones Locales
interesadas. En caso de que no prospere la iniciativa autonómica, deben transcurrir
cinco años para reiteraría de nuevo.
b) Territorios con régimen provisional de autonomía:
La iniciativa del proceso en los territorios dotados de un régimen provisional de
autonomía, a tenor de la Disposición Transitoria Primera CE, podrá realizarse por sus
órganos colegiados superiores, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de
sus miembros.
B) LAS VÍAS ESPECIALES DEL ART 151

a) La vía agravada del art. 151:
La iniciativa corresponde a las Diputaciones o a los órganos interinsulares
correspondientes, a las tres cuartas partes de los Municipios de cada una de las
provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada
una de ellas, debiendo ser ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la
mayoría absoluta de los electores de cada Provincia, en los términos que establezca
una Ley Orgánica9.
b) La vía privilegiada del art. 151 y Disposición Transitoria Segunda CE:
Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de
Estatuto de Autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse la Constitución, con
regímenes provisionales de autonomía, pueden acceder a la autonomía plena cuando
así lo acuerden por mayoría absoluta sus órganos preautonómicos colegiados
superiores, comunicándolo al Gobierno.
C) VÍAS EXCEPCIONALES
a) Vía del art. 144 a) CE:
Las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán, por motivos de interés nacional,
autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no
supere el de una Provincia, carezca de entidad regional histórica y no sea insular,
siguiéndose la vía ordinaria del art. 143.
b) Vía del art. 144 b) CE:
autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén
integrados en la organización provincial (esta vía podría aplicarse a Gibraltar).
c) Vía del art. 144 c)
podrán sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el art. 143.2.
d) Disposición Transitoria Quinta:
Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en Comunidades Autónomas si así
lo deciden sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría
9
Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las modalidades de referéndum.
20 (DE 31)
absoluta de sus miembros y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una Ley
Orgánica, en los términos del art. 144. Al respecto deben citarse las Leyes Orgánicas
1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, de Estatutos de Autonomía de Ceuta y de Melilla,
respectivamente.
e) Vía peculiarmente especial de la Disposición Transitoria Cuarta:
En el caso de Navarra, y a efectos de su incorporación al Consejo General Vasco o al
régimen autonómico vasco que le sustituya, en lugar de lo que establece el art. 143 CE,
la iniciativa corresponde al órgano foral competente, el cual adoptará su decisión por
mayoría de los miembros que lo componen. Para la validez de dicha iniciativa será
preciso, además, que la decisión del órgano foral sea ratificada por referéndum
expresamente convocado al efecto y aprobada por la mayoría de los votos válidos
emitidos. Si la iniciativa no prosperase, solamente se podrá reproducir la misma en
distinto período de mandato del órgano foral competente, y, en todo caso, cuando
hayan transcurrido cinco años desde la primera iniciativa.
4. ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
4.1 INTRODUCCIÓN
A los Estatutos de Autonomía se refiere el art. 147 CE, conforme al cual:
1. Dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma
institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y
amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.
2. Los Estatutos de Autonomía deberán contener:
a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
b) La delimitación de su territorio.
c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las
bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
3. La reforma de los Estatutos sólo podrá efectuarse mediante los procedimientos en
ellos establecidos (y con referéndum entre los electores inscritos en los censos
correspondientes en el caso de haber seguido la vía especial del 151.2),
requiriéndose, en todo caso, la aprobación de las Cortes Generales mediante Ley
Orgánica.
4.2 FORMA DE ELABORACIÓN

Es distinta, según el procedimiento o vía de acceso a la autonomía seguido:
1. En las que siguen la vía común, el Proyecto de Estatuto será elaborado por los
miembros de la Diputación u órgano interinsular de las Provincias afectadas y por
los Diputados y Senadores elegidos en ellas, y será elevado a las Cortes Generales
para su tramitación por Ley (art. 146), que deberá ser Orgánica (art. 81.1).
2. En las que han seguido la vía especial, el art. 151.2 detalla el procedimiento para
su elaboración y aprobación en la forma siguiente:
a) El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las
circunscripciones del ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno
para elaborar el proyecto de Estatuto por mayoría absoluta.
21 (DE 31)
b) Examen del mismo por la Comisión Constitucional del Congreso de los
Diputados, para lo cual el referido órgano parlamentario contará con el
concurso y asistencia de una Delegación de la Asamblea.
c) Si se alcanzare acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum del
cuerpo electoral de las Provincias comprendidas en el ámbito territorial del
proyectado Estatuto.
d) Si el Proyecto de Estatuto es aprobado en cada Provincia por la mayoría de los
votos válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los Plenos
de ambas Cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación.
Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionará y lo promulgará corno Ley.
e) Si no se llegare a un acuerdo en el seno de la Comisión Constitucional, se
tramitará el Proyecto de Estatuto como Proyecto de Ley ante las Cortes
Generales, y el texto resultante se someterá a referéndum en las Provincias
afectadas.
La no aprobación del Proyecto de Estatuto por una o varias Provincias no impedirá
la constitución entre las restantes de la Comunidad Autónoma proyectada.
4.3 SIGNIFICADO DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

Como vimos, el art. 147.1 CE los configura como la «norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma», a la par que señala que «el Estado los reconocerá y amparará
como parte integrante de su ordenamiento jurídico», integración que se efectúa con el rango
formal de Ley Orgánica.
A estos efectos, los Estatutos pueden considerarse como la peculiar Constitución de cada
Comunidad Autónoma, a la que están subordinadas las restantes normas de la Comunidad
(Leyes y Reglamentos autonómicos), y, por otro lado, son una Ley Orgánica integrada con
este carácter en el total ordenamiento jurídico de la Nación española.
5. INSTITUCIONES AUTONÓMICAS
Al estudiar la organización de las Comunidades Autónomas, hay que distinguir, con
ENTRENA CUESTA, entre las de régimen normal, las de régimen especial y las de régimen
excepcional.
5.1 COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN NORMAL

La Constitución es extraordinariamente parca en esta materia, limitándose a especificar que
los Estatutos de Autonomía deberán contener «la denominación, organización y sede de las
instituciones autónomas propias» y «las competencias asumidas dentro del marco
establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes
a las mismas» (art. 147.2, c y d).
Como puede observarse, existe en cuanto a la organización una libertad absoluta,
pudiéndose afirmar que las distintas Comunidades Autónomas que han accedido por esta
vía normal han establecido un esquema organizativo similar al de las Comunidades
Autónomas de régimen especial.
5.2 COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN ESPECIAL

Para este tipo de Comunidades se delinea en el art. 152.1 CE un modelo muy concreto de
organización institucional, que viene sustancialmente a reproducir en el escalón regional el
sistema de división tripartita de poderes característico del propio Estado, a saber:
22 (DE 31)
a) La Asamblea Legislativa,
Elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional
que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio.
b) El Consejo de Gobierno,
Con funciones ejecutivas y administrativas, cuyo Presidente será elegido por la
Asamblea y nombrado por el Rey, correspondiéndole la dirección del Consejo de
Gobierno como la suprema representación de la Comunidad Autónoma y la ordinaria
del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno -imitando
lo establecido en la instancia estatal- serán políticamente responsables ante la
Asamblea.
c) El Tribunal Superior de Justicia,
Que culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad
Autónoma, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo del
Estado, especificándose, a este propósito, que «las sucesivas instancias procesales,
en su caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la
Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia» 10.
5.3 COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN EXCEPCIONAL

Ante el silencio de la Constitución sobre su organización, habrá que estar a lo antes
expuesto para las Comunidades Autónomas de régimen normal.
6. COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

El entramado competencial de las Comunidades Autónomas es la resultante de la
conjugación de diversos artículos constitucionales.
En efecto, el art. 148 CE señala las competencias que podrán asumir las Comunidades
Autónomas, indicando las siguientes materias:
1. Organización de sus instituciones de autogobierno.
2. Las alteraciones de términos municipales comprendidos en su territorio y, en
general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las
Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen
Local.
3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
4. Las obras públicas de Interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.
5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el
territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte
desarrollado por estos medios o por cable.
6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que
no desarrollen actividades comerciales.
7. La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
8. Los montes y aprovechamientos forestales.
9. La gestión en materia de protección del medio ambiente.
10
Arts. 70 a 79 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
23 (DE 31)
10. Los proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos,
canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; aguas minerales y
termales.
11. La pesca en aguas Interiores, marisqueo y acuicultura, la caza y la pesca fluvial.
12. Ferias interiores.
13. El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los
objetivos marcados por la política económica nacional.
14. La artesanía.
15. Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad
Autónoma.
16. Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.
17. El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la
lengua de la Comunidad Autónoma.
18. Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
19. Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.
20. Asistencia social.
21. Sanidad e higiene.
22. La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás
facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una
Ley Orgánica.
Por otra parte, conforme al art. 148.2 CE, transcurridos cinco años, y mediante la reforma de
sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sus competencias dentro del
marco establecido en el art. 149, que se refiere a las competencias exclusivas del Estado.
El art. 149.3 prescribe que las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta
Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus
respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los
Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de
conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la
exclusiva competencia de éstas. El Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del
Derecho de las Comunidades Autónomas.
Finalmente, el art. 150 CE prevé la atribución de competencias estatales a las Comunidades
Autónomas, al disponer que:
 Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a
alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas
legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley
estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada Ley marco se
establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas
legislativas de las Comunidades Autónomas.
 El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante Ley
Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su
propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La Ley preverá en
24 (DE 31)
cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las
formas de control que se reserve el Estado11.
7. COMPETENCIAS RESERVADAS AL ESTADO

Al Estado se le reconoce competencia exclusiva en las siguientes materias (art. 149 CE):
1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los
españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales.
2. Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
3. Relaciones internacionales.
4. Defensa y Fuerzas Armadas.
5. Administración de Justicia.
6. Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las
necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del
derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.
7. Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades
Autónomas.
8. Legislación civil; sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las
Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde
existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas
jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación
de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales,
normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del
Derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.
9. Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
10. Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del
crédito, banca y seguros.
12. Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
13. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
14. Hacienda general y Deuda del Estado.
15. Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
16. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre
productos farmacéuticos.
17. Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la
ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.
18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen
estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados
un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio
de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades
Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre
11
Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que
accedieron a la autonomía por la vía del art. 143
25 (DE 31)
contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones públicas.
19. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se
atribuyan a las Comunidades Autónomas.
20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales
marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del
espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de
aeronaves.
21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una
Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de
vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y
radiocomunicación.
22. La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos
cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización
de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad
o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.
23. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las
facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de
protección. Legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías
pecuarias.
24. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad
Autónoma.
25. Bases del régimen minero y energético.
26. Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
27. Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los
medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y
ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.
28. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación
y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de
su gestión por parte de las Comunidades Autónomas.
29. Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las
Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos
en el marco de lo que disponga una ley orgánica.
30. Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos
académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la
Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes
públicos en esta materia.
31. Estadística para fines estatales.
32. Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.
Por otra parte, sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades
Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial
y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con
ellas.
26 (DE 31)
8. CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LOS ÓRGANOS DE LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS
A él se refiere el art. 153 CE, señalando que se ejercerá:
a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus
disposiciones normativas con fuerza de Ley.
b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de las
funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del art. 150.
c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la Administración autónoma
y sus normas reglamentarias.
d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestado.
Por su parte, el art. 155 establece que:
 Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u
otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general
de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad
Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta
del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al
cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado
interés general.
Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá
dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.
9. FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Para concluir este epígrafe, se ha de hacer referencia a la financiación de las Comunidades
Autónomas12, requisito indispensable para que puedan asumir y desarrollar la actividad que
les es propia.
Al respecto, el art. 156.1 CE establece que las Comunidades Autónomas gozarán de
autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los
principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los
españoles.
Por su parte, el art. 157 CE determina los recursos de las Comunidades Autónomas, que
estarán constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre
impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensación Interterritorial y otras
asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de Derecho privado.
e) El producto de las operaciones de crédito.
12
Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, que crea el
Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.
27 (DE 31)
El Fondo de Compensación Interterritorial se divide en dos: El Fondo de Compensación
13
(75%), destinado a gastos de inversión, y el Fondo Complementario (25%) que puede

financiar la puesta en marcha de inversiones hasta un máximo de dos años.
Además, se da entrada en los Fondos a Ceuta y a Melilla.
13
Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial.
28 (DE 31)
LA ADMINISTRACION LOCAL
1. CONCEPTO
ENTRENA CUESTA la define como «aquel sector de la Administración Pública integrado por
los Entes Públicos menores de carácter territorial».
2. CARACTERÍSTICAS
De esta definición, desprende este autor las siguientes:
1. La Administración Local forma parte de la Administración Pública, por lo que los
Entes que en ella se comprenden están investidos de las prerrogativas y
potestades propias de aquélla, si bien tales prerrogativas y potestades no les
corresponden con carácter originario, sino derivado, pues, aunque son Entes
Públicos, son Entes Públicos menores, es decir, existen jurídicamente porque el
Estado los crea o reconoce.
En concreto, el art. 4 LRL, reconoce a los Municipios, Provincias e Islas, en su
calidad de «Administraciones Públicas de carácter territorial y dentro de la esfera
de sus competencias» una serie de potestades, como la reglamentaria, de
autoorganización, tributaria y financiera, expropiatoria, sancionadora, etc.,
señalando, además, que estas potestades y prerrogativas podrán ser aplicadas o
reconocidas a las restantes Entidades Locales.
2. A diferencia de la Administración Periférica del Estado, la Local está integrada por
Entes, no por órganos; es decir, por sujetos de Derecho con personalidad jurídica
propia.
3. Los Entes Públicos menores que se encuadran en la Administración Local a salvo
de lo que inmediatamente diremos tienen, a diferencia de los Entes Institucionales,
carácter territorial. El territorio constituye un elemento esencial de aquéllos.
Esto explica que estos Entes se organicen conforme al sistema de la generalidad: pueden
perseguir todos aquellos fines que redunden en beneficio de quienes ocupan el territorio de
su jurisdicción, mientras que los Entes Institucionales deberán enderezar su actividad
pública siempre y sólo a aquel o aquellos fines específicos que determinaron su
reconocimiento o creación.
Ahora bien, la LRL, junto a las clásicas Entidades Locales Territoriales (Municipio, Provincia
e Isla), reconoce otras de las que no cabe predicar este carácter territorial como elemento
determinante. A ellas nos referiremos después.
3. ENTIDADES LOCALES EXISTENTES

El art. 3 LRL distingue entre:
A) ENTIDADES LOCALES TERRITORIALES

a) El Municipio,
Que define el art. 1.1 LRL como «Entidad básica de la organización territorial del
Estado y cauce inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos, que
29 (DE 31)
institucionaliza y gestiona con autonomía los Intereses propios de la respectiva
colectividad», y al que confiere el art. 11.1 personalidad jurídica y plena capacidad para
el cumplimiento de sus fines.
b) La Provincia,
Que define el art. 31 LRL como «Entidad Local determinada por la agrupación de
Municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de
sus fines», reconociéndole el art. 1.2 autonomía para la gestión de sus intereses, y el
carácter de división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado el art.
141 CE.
c) La Isla en los archipiélagos balear y canario,
Con idéntica autonomía para la gestión de sus intereses (art. 1.2) y gobernadas,
administradas y representadas por los Cabildos y Consejos Insulares (art. 41).
B) OTRAS ENTIDADES LOCALES

El art. 3.2 LRL establece que gozan, asimismo, de la condición de Entidades Locales:
a) Las Entidades de ámbito territorial inferior al municipal,
Instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al art. 45 de esta
Ley (este artículo dispone que las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre
Régimen Local regularán las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, para la
administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su
denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias,
concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las
Leyes). Se trata de las hasta ahora denominadas Entidades Locales Menores.
b) Las Comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios
Instituidas por las Comunidades Autónomas, de conformidad con esta Ley y los
correspondientes Estatutos de Autonomía. (En definitiva, se trata, de acuerdo con el
art. 42 de la propia LRL, de una agrupación de Municipios cuyas características
determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la
prestación de servicios de dicho ámbito).
c) Las Áreas Metropolitanas,
A las que define el art. 43,2 como Entidades Locales integradas por los Municipios de
grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan
vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la
coordinación de determinados servicios y obras.
d) Las Mancomunidades de Municipios,
Para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia, según el art. 44.1.
Para concluir, señalemos que nuestra Constitución trata de las Entidades Locales en su
Título VIll, y, concretamente, en los arts. 140, 141 y 142, en los que se sienta respecto de las
mismas los principios siguientes:
 La autonomía de las Corporaciones Locales en la gestión de sus intereses.
 El carácter democrático y representativo de sus órganos de gobierno.
 La suficiencia de las Haciendas Locales.
30 (DE 31)
LA ADMINISTRACION INSTITUCIONAL
1. CONCEPTO
La Administración Institucional es, según ENTRENA CUESTA, «aquel sector de la
Administración Pública integrado por los Entes públicos menores de carácter no territorial».
2. CARACTERÍSTICAS
1. Son Administración Pública, es decir, Entes públicos, por lo que disponen de las
prerrogativas propias de la Administración, si bien las ostentan de forma derivada y
no originaria, en cuanto se trata de Entes públicos menores.
2. Al ser Entes, disponen de personalidad jurídica, independiente de la del Estado,
Comunidad Autónoma o Entidad Local que los crea.
3. En estos Entes el territorio no constituye un elemento esencial, sino sólo el ámbito
delimitador de su jurisdicción. De esta nota esencial se deriva lo siguiente:
a. Dichos Entes no tienen súbditos: carecen de personas que les están
subordinadas por un vínculo de sujeción general.
b. Pueden perseguir uno o varios fines específicamente determinados, frente a
los Entes territoriales, que se estructuran según el sistema de la generalidad.
c. Frente al numerus clausus de Entes territoriales, existe un numerus apertus de
Entes institucionales, pues podrán ser tantos como fines a perseguir.
3. CLASES DE ENTES INSTITUCIONALES

Según su estructura y funcionamiento, cabe establecer dos grandes grupos:
A) CORPORACIONES,
Están montadas sobre la base universitates personarum (pluralidad de personas),
persiguiendo intereses comunes a tales personas.
ENTRENA CUESTA las define como «Entes públicos menores de carácter institucional,
integrados por la asociación permanente y obligatoria de personas, físicas o jurídicas,
para la satisfacción y defensa de sus intereses comunes».
Pueden ser de dos tipos:
1. Las que se crean por razones objetivas o “propter rem”: las distintas Cámaras
Oficiales (de Comercio, etc.), las Comunidades de Regantes, etc.
2. Las que se establecen por circunstancias subjetivas o “intuitu personae” de
quienes las integran: los Colegios Profesionales (de Abogados, de Médicos, etc.).
B) FUNDACIONES,
Son universitates bonorum (pluralidad de bienes); bienes que son aplicados, conforme a
las directrices de una voluntad externa, a la satisfacción de fines que no son propios de
las personas que los administran, sino del Ente que los crea (Patronatos, Institutos,
Consejos, etc.). La denominación más generalizada es la de Organismos Autónomos.
ENTRENA CUESTA los define como «Entes públicos menores de carácter institucional
a los que se adscriben fondos públicos para el cumplimiento de fines específicos
propios del Ente del que dependen».
31 (DE 31)

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Enero 2010 Las Administraciones Públicas

IDEA GENERAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

1. IDEA GENERAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN

2. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

2.2 ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

A) DENTRO DE LA ORGANIZACIÓN CENTRAL DE LA AGE:

B) EN LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LA AGE:

2.3 ELEMENTOS ORGANIZATIVOS BÁSICOS

3. LOS ÓRGANOS DE LA AGE

3.2 LOS SECRETARIOS DE ESTADO

3.3 LOS SUBSECRETARIOS

3.4 LOS SECRETARIOS GENERALES

3.5 LOS SECRETARIOS GENERALES TÉCNICOS

3.6 LOS DIRECTORES GENERALES

3.7 LOS SUBDIRECTORES GENERALES

3.8 LOS SERVICIOS COMUNES DE LOS MINISTERIOS

4. ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

4.1 DELEGADOS DEL GOBIERNO EN LAS CC.AA.

C) DIRECCIÓN DE LOS SERVICIOS TERRITORIALES INTEGRADOS

D) RELACIÓN CON OTRAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

E) COMISIÓN TERRITORIAL DE ASISTENCIA AL DELEGADO DEL

F) DELEGADOS DEL GOBIERNO EN CEUTA Y MELILLA

4.2 LOS SUBDELEGADOS DEL GOBIERNO EN LAS PROVINCIAS

4.3 LOS DIRECTORES INSULARES DE LA AGE

4.4 SERVICIOS PERIFÉRICOS

e) Dependencia de los servicios no integrados

LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

2. NOTAS CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO A LA AUTONOMÍA

3.2 VÍAS DE ACCESO A LA AUTONOMÍA

A) LAS VÍAS ORDINARIAS DEL ART 143 CE

B) LAS VÍAS ESPECIALES DEL ART 151

4.2 FORMA DE ELABORACIÓN

4.3 SIGNIFICADO DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

5.1 COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN NORMAL

5.2 COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN ESPECIAL

5.3 COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN EXCEPCIONAL

6. COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

7. COMPETENCIAS RESERVADAS AL ESTADO

8. CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LOS ÓRGANOS DE LAS

9. FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

(75%), destinado a gastos de inversión, y el Fondo Complementario (25%) que puede

3. ENTIDADES LOCALES EXISTENTES

A) ENTIDADES LOCALES TERRITORIALES

B) OTRAS ENTIDADES LOCALES

3. CLASES DE ENTES INSTITUCIONALES

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