Banca de Desarrollo

Ubicación dentro del sistema financiero mexicano

El sistema bancario mexicano está compuesto por diversas entidades, entre las
cuales se incluyen el Banco de México, las instituciones de banca múltiple, las
instituciones de banca de desarrollo, el Banco del Ahorro Nacional y Servicios
Financieros (Bansefi), y fideicomisos públicos creados por el gobierno federal para
impulsar áreas prioritarias del desarrollo nacional. Las instituciones de banca de
desarrollo, parte de la administración pública federal paraestatal, tienen la función
de captar recursos del público y canalizarlos a través de créditos a áreas y
sectores prioritarios del desarrollo nacional.
A pesar del proceso de liberalización financiera en México, la banca de desarrollo
sigue siendo un actor importante tanto en la captación como en la concesión de
préstamos. Esta coexistencia se justifica por la preocupación de que sectores
productivos clave podrían no tener acceso a los servicios de la banca comercial, lo
que podría generar una mala asignación de recursos debido a las políticas
neoliberales aplicadas en las últimas décadas. Aunque la importancia de la banca
de desarrollo fue subestimada durante el régimen neoliberal, en la actualidad se
plantea la necesidad de aumentar su participación en el mercado para contribuir al
desarrollo económico.
Concepto
Las instituciones de la banca de desarrollo en México son entidades de la
administración pública federal con personalidad jurídica y patrimonio propio,
organizadas como sociedades nacionales de crédito. Estas instituciones tienen la
responsabilidad de captar recursos del público y dirigirlos hacia áreas prioritarias
del desarrollo nacional. Es crucial distinguir entre el término "institución de banca
de desarrollo" que se refiere a su función y "sociedad nacional de crédito" que
describe su estructura organizativa como empresas de participación estatal
mayoritaria.
Los bancos de desarrollo, mayoritariamente gubernamentales, ofrecen servicios
financieros y créditos a largo plazo para impulsar sectores, regiones o actividades
prioritarias, de acuerdo con sus leyes orgánicas constitutivas. Ejemplos notables
incluyen Nacional Financiera (Nafin) y el Banco de Obras y Servicios Públicos
(Banobras), encargados de fomentar el ahorro, la inversión y facilitar apoyos
financieros y técnicos para la creación de infraestructura a nivel nacional.
Se destaca el papel del Banco del Bienestar (BaBien), impulsado por el gobierno
de Andrés Manuel López Obrador, con un ambicioso proyecto para construir 2500
sucursales en todo el país. Su objetivo principal es dispersar recursos de
programas sociales y lograr la bancarización, asegurando que los servicios
financieros lleguen a lugares donde la banca comercial tradicional no alcanza. En
conjunto, estas instituciones de banca de desarrollo buscan financiar proyectos
prioritarios para el país y promover de manera equitativa y eficiente el desarrollo
económico nacional.
Objeto
Las instituciones de banca de desarrollo en México tienen como objetivo principal
facilitar el financiamiento a personas físicas y jurídico-colectivas, brindando
asistencia técnica y capacitación de acuerdo con sus respectivas leyes orgánicas.
En el ejercicio de sus funciones, estas instituciones deben preservar y conservar
su capital, asegurando la continuidad de sus operaciones mediante la gestión
eficiente, prudente y transparente de los recursos. Están obligadas a poner a
disposición de los interesados programas de créditos y garantías, detallando las
políticas y criterios que guiarán estas operaciones. En la actualidad, varias
instituciones nacionales de crédito coexisten, cada una con un objeto específico
definido en su ley orgánica. Estas instituciones también tienen la capacidad de
llevar a cabo operaciones permitidas para la banca comercial. Como ejemplo,
Banjército se enfoca en proporcionar servicios bancarios y de crédito a un sector
estratégico de la sociedad, los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada de
México, cumpliendo con las directrices establecidas por las autoridades
financieras y sectoriales.
Marco legal
Las instituciones de banca de desarrollo se rigen por los ordenamientos jurídicos
siguientes:
• Fuente primaria. La ley orgánica de cada una de las instituciones de banca de
desarrollo y su reglamento interior, la Ley de Instituciones de Crédito, la Ley del
Banco de México y la reglamentación de las autoridades.
• Fuente supletoria. La legislación mercantil, los usos y prácticas bancarios y
mercantiles, el Código Civil Federal, la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, tratándose de los recursos que se presenten ante la misma
autoridad, así como el Código Fiscal de la Federación para efectos de
actualización en el cobro de multas.
Creación
Las instituciones de banca de desarrollo en México son establecidas mediante
decreto del Ejecutivo federal y se organizan de acuerdo con la ley orgánica
promulgada por el Congreso de la Unión. Estas leyes regulan la vida interna de las
instituciones, delineando sus funciones y las operaciones permitidas con el público
ahorrador e inversionista. Aunque el presidente de la República puede crear estas
instituciones mediante decreto, la intervención legislativa se considera esencial
para establecer límites al poder ejecutivo, asegurando un control efectivo sobre
sus acciones a través de la creación de leyes orgánicas que rigen su
funcionamiento.

Capital social
En las instituciones de banca de desarrollo en México, el capital social se
compone de certificados de aportación patrimonial (CAP), divididos en dos series.
La serie A, representando el 66%, está suscrita exclusivamente por el gobierno
federal, mientras que la serie B, constituyendo el 34%, puede ser suscrita por
gobiernos estatales, municipales o entidades jurídicas. Solo el gobierno federal,
sociedades de inversión común y gobiernos locales pueden poseer más del 5% de
los certificados de la serie B para ejercer control.
Participación extranjera está restringida, y el gobierno federal garantiza las
operaciones de las instituciones. Los titulares de CAP tienen derechos sobre las
utilidades y liquidación de la institución. El capital social puede exceder el mínimo
fijado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), pero al menos el
50% debe estar pagado, y el restante comprometido para el pago futuro. La SHCP
puede ajustar el capital social según la propuesta del consejo directivo de las
instituciones.
Funciones e instrumentos que operan
Según el artículo 47 de la Ley de Instituciones de Crédito (LIC) de México, las
instituciones de banca de desarrollo realizan operaciones adicionales a las
mencionadas en el artículo 46, ajustándose a las modalidades y excepciones
establecidas por sus leyes orgánicas. No están sujetas a revisiones y auditorías de
la Secretaría de la Función Pública en cuanto a sistemas de registro y contabilidad
de operaciones bancarias.
Estas instituciones facilitan la recepción de depósitos y la solicitud de préstamos,
fomentando el acceso a servicios bancarios y crediticios. A diferencia de la banca
múltiple, las instituciones de banca de desarrollo otorgan créditos a mediano y
largo plazo, priorizando proyectos beneficiosos para la sociedad. Mientras la
banca múltiple tiende a operar a corto plazo para asegurar la restitución rápida de
préstamos, las instituciones de banca de desarrollo canalizan recursos a proyectos
de infraestructura a largo plazo.
Los principales instrumentos que manejan las instituciones de banca de desarrollo
son:
• Líneas revolventes (crédito que puede ser dispuesto y cubierto en múltiples
ocasiones)
• Créditos en dólares
 • Garantía de créditos
• Cofinanciamiento
• Créditos directos
• Línea de crédito
• Créditos a la exportación
• Redescuento de documentos
Garantía del Estado en las operaciones
En caso de insolvencia de una sociedad nacional de crédito o institución de banca
de desarrollo en México, los clientes no perderían sus depósitos. En lugar de
recurrir al IPAB (Instituto para la Protección al Ahorro Bancario), el gobierno
federal asumiría la responsabilidad utilizando recursos presupuestarios
provenientes de las contribuciones de los residentes en el país. Las instituciones
de banca de desarrollo no cuentan con las garantías del IPAB, ya que no forman
parte del sistema de protección al ahorro bancario establecido por esa ley.
Administración de riesgos en la banca de desarrollo
La Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) en México emite circulares
que son fuentes primarias del derecho bancario y bursátil. Un ejemplo es la
circular emitida el 1 de julio de 2004, titulada "Disposiciones de carácter prudencial
en materia de administración integral de riesgos, aplicables a las instituciones de
banca de desarrollo". Estas disposiciones establecen lineamientos mínimos para
que las instituciones de banca de desarrollo administren integralmente los riesgos,
asegurando que realicen sus actividades con niveles de riesgo apropiados para su
capacidad operativa y suficiencia de capital.
La administración de riesgos según estas disposiciones permite a la banca de
desarrollo evaluar de manera sistemática e integral la exposición al riesgo en
todas sus actividades. Esto fortalece la gestión tanto en las operaciones actuales
como en futuros programas y productos, contribuyendo al logro de su misión. La
CNBV clasifica los riesgos en cuantificables (como los de mercados, liquidez y
crédito) y no cuantificables.
Fuentes de financiamiento
Las instituciones de banca de desarrollo en México obtienen su financiamiento
principalmente a través del Presupuesto de Egresos de la Federación para el
ejercicio fiscal correspondiente. Además, generan ingresos mediante rendimientos
de inversiones en otras instituciones bancarias, intereses provenientes de
préstamos y créditos, solicitudes de préstamos a entidades financieras nacionales
o internacionales, y emisión de bonos de desarrollo como fuentes de
financiamiento a largo plazo.
Clasificación
En la actualidad las instituciones de banca de desarrollo se agrupan por sectores
agrícola, servicios, industrial y comercial.
• Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras)
• Nacional Financiera (Nafin)
• Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext)
• Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada (Banjército)
• Sociedad Hipotecaria Federal (SHF)
• Banco del Bienestar (BaBien)
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras)
La Ley Orgánica de Banobras, publicada el 20 de enero de 1986, regula aspectos
relacionados con el funcionamiento de Banobras, una sociedad nacional de crédito
e institución de banca de desarrollo en México. Esta entidad, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, tiene como objetivo principal refinanciar proyectos de
inversión pública o privada en infraestructura y servicios públicos. Además, busca
fortalecer institucionalmente a los gobiernos federal, estatales y municipales,
contribuyendo al desarrollo sustentable del país. Banobras opera conforme al
marco legal, las sanas prácticas y usos bancarios, alineándose con los objetivos
del Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Financiamiento del
Desarrollo. La institución busca financiar y promover actividades y sectores
específicos de acuerdo con la ley.
Nacional Financiera (Nafin)
Creada en 1986 por iniciativa del presidente Miguel de la Madrid Hurtado,
Nacional Financiera (Nafin) es una sociedad nacional de crédito de duración
indefinida. Su propósito fundamental es promover el ahorro y la inversión,
canalizando apoyos financieros y técnicos para impulsar el desarrollo industrial y
económico a nivel nacional y regional en México. Nafin opera de acuerdo con su
ley orgánica y las prácticas bancarias establecidas. Su enfoque se centra en
fomentar las fuerzas productivas del país y el crecimiento económico, respaldando
una política económica soberana. Además, busca promover el ahorro en diversos
sectores y regiones de México, canalizando estos recursos de manera adecuada
con una amplia cobertura regional para favorecer la descentralización del sistema
económico.
Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext)
Bancomext, regido por su ley orgánica publicada en enero de 1986, es una
sociedad nacional de crédito e institución de banca de desarrollo con duración
indefinida, personalidad jurídica y patrimonio propio. Su principal objetivo es
financiar el comercio exterior en México y participar en la promoción de dicha
actividad. Operando conforme al marco legal y las prácticas bancarias, Bancomext
presta servicios públicos de banca y crédito con el propósito de cumplir los
objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, especialmente los
programas nacionales de financiamiento del desarrollo, fomento industrial y
comercio exterior. La institución busca así promover y financiar actividades y
sectores específicos asignados por su ley orgánica.
Deberá cumplir los objetivos de carácter general señalados en el art 40 de la LIC,
que a saber son:
• Apoyar y promover el desarrollo de las fuerzas productivas del país.
• Apuntalar el crecimiento de la economía nacional.
• Coadyuvar en el establecimiento de una política económica soberana.
• Fomentar el ahorro en todos los sectores y regiones del país.
• Canalizar los recursos a una amplia cobertura nacional con la finalidad de
descentralizar el sistema.
Financiera Rural
A pesar de que Financiera Rural no es una institución de banca de desarrollo, sino
un organismo descentralizado de la administración pública federal, decidimos
incluirla en este capítulo debido a que sustituyó al sistema BanRural en sus
atribuciones y facultades. Esta decisión se tomó porque BanRural operaba de
manera irregular y fue liquidado, llevando al gobierno federal a crear Financiera
Rural para ocupar su lugar.
Regida por su ley orgánica desde diciembre de 2002, Financiera Rural tiene como
objetivo coadyuvar al desarrollo de las actividades agropecuarias, forestales,
pesqueras y otras actividades económicas vinculadas al medio rural. Busca elevar
la productividad y mejorar el nivel de vida de la población rural mediante la
provisión de créditos sustentables y otros servicios financieros a productores e
intermediarios financieros rurales. A diferencia de BanRural, Financiera Rural está
facultada para realizar operaciones directas con clientes y tiene un mayor control
por parte del gobierno federal al ser un organismo descentralizado sectorizado en
la SHCP. Aunque comparte similitudes con BanRural en cuanto a objetivos y
duración indefinida, Financiera Rural no puede captar recursos directa o
indirectamente del público ni de intermediarios financieros. Los préstamos a estos
últimos se otorgan siguiendo montos globales y lineamientos aprobados por el
consejo directivo para evitar situaciones como la quiebra sufrida por BanRural.
Sociedad Hipotecaria Federal
La Sociedad Hipotecaria Federal, creada en octubre de 2001 por su ley orgánica,
tiene como objetivo impulsar el desarrollo de los mercados primario y secundario
de crédito a la vivienda. Esto se logra mediante el otorgamiento de garantías
destinadas a la construcción, adquisición y mejora de la vivienda, especialmente
de interés social, así como al incremento de la capacidad productiva y desarrollo
tecnológico relacionados con la vivienda.
La Sociedad Hipotecaria Federal puede garantizar financiamientos relacionados
con el equipamiento de conjuntos habitacionales y, al igual que otras instituciones
de banca de desarrollo, tiene una duración indefinida para brindar seguridad y
confianza a sus clientes. Las operaciones activas y pasivas que no impliquen la
captación de recursos del público serán determinadas por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP), y en caso contrario, el Banco de México
establecerá sus características.
La SHCP también puede establecer disposiciones para las operaciones de
servicios, excepto en lo relacionado con fideicomisos, mandatos y comisiones, que
corresponde al banco central. Las operaciones en el mercado de dinero y las
financieras derivadas serán reguladas por disposiciones generales emitidas por el
Banco de México. Desde su creación, la Sociedad Hipotecaria Federal actúa como
fiduciaria sustituta del Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la
Vivienda en diversas áreas, asumiendo responsabilidades que anteriormente
desempeñaba el Banco de México como fiduciario original.
Banco del Ahorro y Servicios Financieros (Bansefi), ahora Banco del
Bienestar (BaBien)
El Banco del Bienestar, antes conocido como Bansefi, sustituyó al Patronato del
Ahorro Nacional según su ley orgánica publicada en junio de 2001. Esta sociedad
nacional de crédito, con personalidad jurídica y patrimonio propio, tiene como
objetivo principal promover el ahorro, financiamiento e inversión en el sector de
ahorro y crédito popular. Ofrece instrumentos y servicios financieros, canaliza
apoyos financieros y técnicos, y fomenta el hábito del ahorro, el desarrollo
sectorial y el progreso económico nacional y regional.
El Banco del Bienestar desempeña un papel crucial al dispersar fondos asignados
a programas sociales por el gobierno del presidente Andrés Manuel López
Obrador. La transformación de Bansefi a Banco del Bienestar en enero de 2020
busca acercar los servicios bancarios a ciudadanos previamente excluidos por la
banca comercial. El desafío incluye la apertura de 2,500 sucursales en todo el
país, una en cada cabecera municipal, para mejorar la bancarización. Según su
ley, el Banco del Bienestar puede operar bajo cualquier nombre comercial.
La operación y el funcionamiento de la institución se realiza con apego al marco
legal aplicable y a las sanas prácticas y usos bancarios para alcanzar, en
colaboración con el sector, los siguientes objetivos de carácter general:
• Apoyar y promover el desarrollo de las fuerzas productivas del país.
• Apuntalar el crecimiento de la economía nacional.
• Coadyuvar en el establecimiento de una política económica soberana.
• Fomentar el ahorro en todos los sectores y regiones del país.
• Canalizar los recursos a una amplia cobertura nacional con la finalidad de
descentralizar el sistema.
El 19 de julio de 2019, se publicó un decreto en el Diario Oficial de la Federación
que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Banco del
Ahorro Nacional y Servicios Financieros, marcando su transformación en la Ley
Orgánica del Banco del Bienestar. La reforma, que incluye el artículo 30, reconoce
la función del banco en la banca social. Este cambio es significativo en el contexto
actual, ya que se aparta del modelo neoliberal que previamente había priorizado
una política económica de filtración desde la punta de la pirámide hacia abajo,
centrándose en apoyar a los empresarios.
La relevancia de la banca social en México se destaca en el contexto de una
creciente desigualdad de ingresos, según la Encuesta Nacional de Ingresos y
Gastos de los Hogares (ENIGH). La economía no puede depender únicamente del
10% más rico, que tiene ingresos hasta 20 veces superiores al 10% más pobre.
Este enfoque en la banca social busca abordar la desigualdad económica,
atendiendo a la población más vulnerable y marginada. Autores como Thomas
Piketty han analizado estas disparidades en sus obras, resaltando la brecha entre
aquellos con un patrimonio consolidado y aquellos marginados que luchan en
condiciones de vida precarias, como señalado por Zygmunt Bauman.
En ese sentido, el art 30 de la Ley Orgánica del Banco de Bienestar dispone que
es una sociedad nacional de crédito, institución de banca de desarrollo, que
realizará funciones de banca social a fin de promover y facilitar:
• El ahorro y el acceso al financiamiento en condiciones equitativas.
• La inclusión financiera de las personas más pobres, mediante la
bancarización.