INTRODUCCIÓN AL CONOCIMIENTO LEGISLATIVO

ARGENTINO

El curso que usted está por iniciar tiene por objetivo introducirlo en el
conocimiento del Poder Legislativo nacional. El objetivo principal que
perseguimos es que, a partir de la normativa constitucional argentina,
cristalizada en el funcionamiento y las prácticas del Congreso de la Nación,
usted pueda compararlo con su propia organización deliberativa, o el trabajo
que desempeña, siempre en vinculación con la tarea parlamentaria.

En las páginas siguientes, usted encontrará material teórico y práctico que le

permitirá ir aprendiendo cuáles son las normas básicas que rigen la práctica
legislativa en nuestro país. Debemos considerar que este es un curso
introductorio a la temática, por lo que nuestro principal objetivo es que se
pueda acceder, de una manera sencilla y amigable, a lo nuclear de los
procedimientos parlamentarios.

El primer tema que se abordará será caracterizar al Congreso y describir

algunas de sus funciones más importantes. A continuación, se analizará qué
son los períodos parlamentarios y, seguidamente, veremos los reglamentos.
Finalmente, nos introduciremos en los sistemas unicamerales y bicamerales
con que cuentan nuestras provincias.

Le recomendamos que lea atentamente el material de las clases, la bibliografía

obligatoria y que realice los trabajos prácticos, como así también los ejercicios
que planteamos. Usted encontrará palabras claves destacadas y algunos de
los términos están linkeados con su definición. Esta es una manera de ir
leyendo por fuera de la bibliografía y así acceder al conocimiento de términos,
conceptos, definiciones, etc., que nos ayudan a la comprensión. Estos términos
linkeados, aparecerán en celeste y subrayados, o en su defecto según el color
de su procesador de texto.

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La idea es que vaya, de acuerdo a su tiempo y a su dedicación, estudiando y
aprendiendo según su propio ritmo. Por eso le aconsejamos que se dedique a
este curso en forma cotidiana. Usted contará con tutores que lo ayudarán a
resolver aquello que le es dificultoso. No obstante, le reiteramos que nadie
puede suplir el ejercicio del estudio individual, por lo que lo convocamos y
lo estimulamos a leer y a realizar las actividades programadas. Comencemos.

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 MÓDULO I: EL CONGRESO NACIONAL

 RESUMEN

¿Qué es un Parlamento? ¿Por qué en las Repúblicas existen los Parlamentos?

¿Es lo mismo un Parlamento y un Congreso? Estas son algunas de las
preguntas que podemos formularnos cuando pensamos en el Congreso. En
este primer módulo aprenderemos qué es el Congreso Nacional.

En primer lugar veremos los antecedentes históricos, fundamentalmente su

origen inglés. A continuación estudiaremos su caracterización. Aquí
comenzaremos a entender un poco a qué se dedican los Congresos y por qué
es importante conocer su funcionamiento político. En el punto 3 conoceremos
las funciones del Congreso y deberemos cumplimentar el primer ejercicio. Es
importante que realicemos los ejercicios planificados porque es una buena
oportunidad para interactuar con el docente y comenzar a autoevaluarnos.
Recomendamos, en consecuencia, realizar los ejercicios planificados.

En el punto 4 estudiaremos los períodos parlamentarios y su relación con la

práctica legislativa. En el punto N° 5 analizaremos brevemente los
Reglamentos de la H. Cámara de Diputados de la Nación y del H. Senado de la
Nación y comenzaremos a comprender la importancia de los Reglamentos para
encauzar la dinámica legislativa.

En el punto N° 6 conoceremos el sistema bicameral argentino y describiremos

algunas legislaturas de las provincias argentinas para comprender qué es el
Federalismo.

Finalmente, nos autoevaluaremos y así, aprobado este primer módulo, es-

taremos en condiciones de pasar al segundo.

 I.1 ANTECEDENTES

Como usted sabe, la raíz común de los órganos deliberativos actuales es el

parlamento inglés. Por supuesto, en sus orígenes se parecía muy poco al

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actual, pero como institución política tuvo una rara continuidad de 1100 años,
por decir lo menos. Si bien su nacimiento se debió a la práctica habitual de los
reyes (o líderes) de la Edad Antigua o Medieval de reunir a sus “notables” para
recibir consejo, casi podría afirmarse que su desarrollo fue más bien producto
de la casualidad. Es que, por muchos siglos, los reyes ingleses tenían una
relativa debilidad política en cuanto a lo que hoy llamaríamos “legitimidad”.
Fíjese en este detalle, tal vez trivial: la actual Reina del Reino Unido de Gran
Bretaña e Irlanda del Norte, Isabel II, tiene ya tres sucesores indiscutibles e
indiscutidos, dos de los cuales son mayores de edad. A diferencia de sus
“colegas” del continente europeo, los reyes ingleses medievales estaban muy
lejos de poder construir una dinastía y la enorme mayoría de las sucesiones
eran traumáticas, en mayor o menor medida. Quien accedía al trono debía
contar con el apoyo, no sólo de los nobles latifundistas y dignatarios
eclesiásticos, sino también de propietarios menores (con intereses tal vez
contrapuestos a los primeros), todos ellos convocados de manera cada vez
más regular y “obligatoria”, dados los apuros económicos frecuentes del reino,
provenientes en general de las campañas militares y que debían ser
solventados por los súbditos.

Es seguro que conoce la existencia de la Carta Magna de 1215. Aunque no fue

ni el primero ni el último documento de este tipo, su firma entre el rey y los
nobles vino a consolidar, entre otras cosas, la práctica de la convocatoria de la
asamblea para la creación de nuevos impuestos, lo cual, dadas las
circunstancias, la transformaba en un órgano cuasi-permanente. Por supuesto,
a esa altura faltaban muchos más elementos para que tal “parlamento” (palabra
que se usó por primera vez en 1236) tuviera un perfil algo más similar a los
actuales, como la composición y elección de sus miembros. En este sentido, le
sugerimos que busque información sobre Simon de Montfort…

Para la época de la revolución en las colonias que luego serían los Estados
Unidos de Norteamérica, el parlamento inglés era una institución firmemente
establecida y con antecedentes de haber destituido reyes y hasta haber

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mandado ejecutar a algunos de ellos. Los constituyentes de 1787 adoptaron y
adaptaron el modelo parlamentario al sistema federal y presidencialista.

Como usted sabe, nuestros constituyentes de 1853/60 (en especial los de

1860) tomaron como base la constitución de Estados Unidos y al Poder
Legislativo. Seguramente, ambos congresos en la actualidad no se parezcan
tanto a aquellos, entre otras cosas por el surgimiento de los partidos políticos,
pero sus raíces son perfectamente reconocibles.

 I.2. CARACTERIZACIÓN

Tempranamente, Montesquieu, en El espíritu de las leyes, advirtió sobre los

peligros del abuso del poder: “…es necesario que el poder detenga al poder…”.
Para evitar el despotismo que la concentración de poder promueve, tal como
sucede en una monarquía absoluta, los primeros pensadores republicanos se
dedicaron a diseñar un sistema que se autocontrolara. Se dispuso, en
consecuencia, que la República, como organización política en donde impera
la ley que emana, no de la voluntad de un rey, sino de una ciudadanía, debería
crear las herramientas que pudieran llevar adelante dicho objetivo. La
República es el sistema político que se fundamenta en el imperio de la ley
mediante la sanción de una Constitución o Carta Magna. Si bien no hay un solo
tipo de república, la institución que estamos estudiando corresponde con la
llamada república constitucional democrática, la que se asienta en varios
pilares. De entre ellos, podemos destacar la separación y el control de poderes.
En la práctica, los poderes legales y legítimos de una república son:

Poder Ejecutivo (PE)

Poder Legislativo (PL)

Poder Judicial (PJ)

De estos tres Poderes, el que nos interesa estudiar en este Curso es el Poder
Legislativo.

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El Congreso, tal como lo entenderemos en este curso, es una institución
política de representantes cuyo objeto es reunirse en forma periódica para
considerar asuntos de diversa índole. Su función más importante, pero no la
única, es la de legislar. Pero, como veremos, y dependiendo del contexto,
hasta podría no ser la más relevante. Se conforma a la manera de una
asamblea de representantes.

La palabra asamblea proviene del término assemblée. Se entenderá por

asamblea al órgano representativo de los miembros de una comunidad social
que se reúnen periódicamente con el objeto de tomar decisiones.

Representar es hacer presente a quien no está. Proviene del latín

representatio, -onis, de tal manera que se entiende por representantes a
aquellas personas que han sido elegidas por diversos procedimientos para que,
en una asamblea política (que es el caso que estudiaremos), porten la voz de
los representados. Desde esta mirada, la representación es la función que
realiza determinado sujeto a nombre de otro/s. En sentido material, los
representantes representan a sus representados, quienes son los que lo eli-
gen para tal fin.

Las sociedades modernas son lo suficientemente grandes y variadas como

para que el viejo sueño de la democracia directa sea impracticable, con lo cual
la representación se constituye en el mecanismo necesario para la toma de
decisiones globales, y los parlamentos en donde se ejerce son el tipo de
órgano adecuado para ello.

 I.3 FUNCIONES

Como órgano representativo, el Congreso cumple una

misión trascendental: ser el órgano ordinario de la
intervención de los gobernados en las tareas del
Estado.

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El Parlamento es un órgano de naturaleza compleja. Es un cuerpo colegiado y
asume una multiplicidad de funciones, entre las cuales la función de
legislar es la que aparece más claramente. El Parlamento es el principal
órgano elaborador de leyes. Otras funciones que lleva adelante el Parlamento
son controlar y fiscalizar a los otros dos poderes del Estado: el Poder
Ejecutivo y el Poder Judicial. Asume, además, la de representación tanto del
pueblo como de los estados provinciales, lo que lo constituye como un pilar del
sistema democrático.

El Parlamento representa, a su vez, a toda la sociedad en su pluralismo

político, pluralismo social, pluralismo cultural y pluralismo regional. Esta
función representativa incluye también a las minorías.

Entre las funciones que cumple el Congreso está la de deliberar. La

deliberación es el proceso por el cual, mediante un análisis de los hechos y
de los intereses involucrados, se toma una decisión contraponiendo y
confrontando las ideas que provienen de las diferentes percepciones que los
partidos políticos con representación parlamentaria poseen. Estas
percepciones están fuertemente influenciadas por la ideología que cada
partido asume. El proceso deliberativo implica:

 Confrontación
 Contraposición de ideas
 Tolerancia

Asimismo, el proceso deliberativo no se agota en la confrontación así

entendida, sino que debe encauzarse hacia una resolución por la que se puede
llegar por tres caminos no necesariamente sucesivos u obligatorios:

 Negociación
 Consenso
 Votación

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Debido al proceso deliberativo, los tiempos del trabajo parlamentario son, o
pueden ser, diferentes a los del Poder Ejecutivo, que, generalmente, son más
rápidos.

Otras funciones del Parlamento son:

 Educadora.
 Gestión de intereses de los representados.
 Moderador de conflictos.

Ejercicio N° 1: Identifique al menos tres funciones que son

atributos del Parlamento que surjan de la Constitución
Nacional. Compare con el órgano deliberativo en el cual se
desempeña

 I.4 PERÍODOS PARLAMENTARIOS: ORDINARIO, ORDINARIO DE

PRÓRROGA Y EXTRAORDINARIO

El período parlamentario (Página 5 del Glosario de Términos Parlamentarios. El

período parlamentario también es conocido como “año parlamentario”) es el
espacio de tiempo en que el Congreso lleva a cabo sus reuniones.

El artículo 63 de la CN dice:

Ambas Cámaras se reunirán por sí mismas en sesiones ordinarias todos los

años desde el primero de marzo hasta el treinta de noviembre. Pueden también
ser convocadas extraordinariamente por el Presidente de la Nación o
prorrogadas sus sesiones.

Antes de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, el período ordinario

se extendía del 1º de mayo al 30 de septiembre, lo cual hay que entenderlo en
el contexto de 1853-60. Por otra parte, el que esté previsto especialmente que
el Poder Legislativo deba estar en funcionamiento aunque sea una parte del
año, puede ser considerado un “avance” en términos históricos: los
parlamentos de las monarquías europeas se reunían por la sola voluntad del
rey, y para considerar los asuntos que el rey señalaba.
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 La reforma, además, terminó con una vieja discusión doctrinaria con el simple
agregado de la expresión “por sí mismas”. Usted conoce la costumbre, ya bien
arraigada, que el titular del órgano ejecutivo concurre una vez por año a
“inaugurar” el período de sesiones ordinarias dando un discurso sobre el
estado de la Nación (o de la provincia o del municipio, según el caso). Durante
mucho tiempo se discutió qué ocurría si no lo hacía: sin ese acto formal, ¿se
consideraba inaugurado el período ordinario o no? Si bien en la segunda mitad
del siglo XX se consolidó la práctica de hacerlo de manera regular, la discusión
no estaba zanjada. Como se dijo, con el agregado de la frase señalada, ya no
hay controversia posible.

Existen tres tipos de períodos:

 Ordinario: Art. 63 de la CN. Desde el 1° de marzo hasta el 30 de

noviembre de cada año.

La disposición constitucional de
 Ordinario de prórroga: por haber
que cada asamblea tiene la quedado asuntos relevantes pendientes de
facultad de determinar sus
propias normas de consideración, el período ordinario se extiende
procedimiento no se limita a las
actuaciones legislativas por un plazo determinado. En nuestra práctica, es
ordinarias, sino que se extiende
a la determinación de la una decisión del Poder Ejecutivo y debe ser
adecuación y efecto de toda
medida tomada por la asamblea
convocado antes de que expire el período
en el ejercicio de cualquier ordinario. Aunque hay quienes plantean que lo
facultad, la realización de
cualquier operación o podrían hacer las cámaras del Congreso por sí
transacción en el desempeño de
cualquier deber que le sea mismas, hasta el momento nunca se hizo de esta
encomendado por la
constitución, como en el caso manera.1
de proponer enmiendas a la
constitución. (Mason 1995:5)  Extraordinario: Es una facultad del Poder
Ejecutivo y sólo se pueden tratar los proyectos de
ley señalados por dicho órgano. Más allá de esta restricción, el
Congreso retoma las demás actividades que venía realizando, aunque
sólo puede considerar los proyectos de ley indicados por el Presidente.

1
Esta afirmación tajante tal vez merezca ser matizada: el 19 de diciembre de 2001, el Senado resolvió
“convertir” las sesiones extraordinarias para las que había sido convocado el Congreso Nacional en
sesiones ordinarias de prórroga. La Cámara de Diputados no alcanzó a pronunciarse al respecto,
suponemos que se imaginará por qué…
ICAP Virtual 2015 – Introducción al conocimiento legislativo argentino 9
 I.5 REGLAMENTO DE LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS. REGLAMENTO
DEL H. SENADO.

La actividad desarrollada en el Congreso de la Nación se percibe por parte de

la ciudadanía, en ocasiones, con una dinámica que podría hacer suponer la
existencia de procedimientos y hábitos surgidos de una modalidad arraigada en
la tradición, más que producto de un riguroso y tradicional cúmulo de
disposiciones que determinan las acciones que deberán adoptarse y/o las
solemnidades que deberán cumplirse por parte de los mandatarios de la vol-
untad popular, los legisladores, así como también los mecanismos
institucionales determinados para la actividad legislativa y que se compendian
en los preceptos del Reglamento de cada Cámara.

Dos cuerpos legislativos constituyen, en nuestro sistema, el Parlamento: La

Honorable Cámara de Diputados de la Nación y el Honorable Senado de la
Nación. Se rigen por sendas disposiciones normativas que, de manera
autónoma, predicen el procedimiento reglamentario. Dado su origen común (en
nuestro caso, el Reglamento de la Sala de Representantes de la provincia de
Buenos Aires de 1822), hay muchas similitudes y concordancias, pero también
muchas diferencias que surgen de la propia estructura de cada cámara
(Congreso Nacional. Reglamentos – Cuadros Comparativos. Introducción).

Art. 66 CN: Cada Cámara hará su reglamento y podrá, con dos tercios de
votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el
ejercicio de sus funciones, o removerlo por inhabilidad física o moral
sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirle de su seno; pero bastará la
mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir en las renuncias
que voluntariamente hicieren de sus cargos.

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Un reglamento es un instrumento que especifica normas que regulan la
actividad de una organización. Es una norma jurídica de carácter general
dictada por una autoridad competente, en general el propio órgano deliberativo.
Los reglamentos sientan bases para la organización funcional, para la
convivencia y para dirimir o atenuar los conflictos que pudieran surgir en la
organización.

Ejercicio N° 2: Analice el artículo 63 de la CN y explique lo

que dice en relación a los períodos.

 I.6 SISTEMA BICAMERAL ARGENTINO. DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA

UNICAMERAL Y BICAMERAL PROVINCIAL. ESTRUCTURA LEGISLATIVA

Art. 1º, CN: La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma

representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución.

Art. 5º, CN: Cada Provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema
representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y
garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de
justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas
condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de
sus instituciones.

Art. 44, CN: Un Congreso compuesto de dos Cámaras, una de Diputados de la

Nación y otra de Senadores de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires,
será investido del Poder Legislativo de la Nación.

Según este artículo, la Argentina se organiza legislativamente en un sistema

bicameral: Cámara de Diputados y Cámara de Senadores y, si bien hay
doctrina que avala y critica este sistema, se debe decir que un tercio de los
sistemas políticos mundiales se organizan en base a parlamentos bicamerales.

¿Cuáles son las características de estas dos cámaras? La respuesta está,

inicialmente, en la Constitución Nacional:

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 El Código Nacional Electoral
Art. 45, CN: La Cámara de Diputados se
dispone que la proporción sea de un compondrá de representantes elegidos
diputado por 161.000 habitantes, o
fracción que no baje de 80.500. A la directamente por el pueblo de las
cantidad de diputados por distrito provincias, de la ciudad de Buenos Aires y
que surge de este cálculo se le
aplican diversos ajustes y de la Capital en caso de traslado, que se
correcciones, con lo cual dicha
consideran a este fin como distritos
cantidad no es un reflejo muy
exacto de la población para muchas electorales de un solo Estado y a simple
provincias, en más o en menos.
pluralidad de sufragios. El número de
representantes será de uno por cada treinta y tres mil o fracción que no baje de
dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada Censo, el Congreso
fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no
disminuir la base expresada para cada diputado.

Art. 54, CN: El Senado se compondrá de tres senadores por cada provincia y
tres por la ciudad de Buenos Aires, elegidos en forma directa y conjunta,
correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga el mayor número
de votos, y la restante al partido político que le siga en número de votos. Cada
senador tendrá un voto.

En la actualidad, es posible distinguir dos formas de parlamentarismo que no

excluye a otras; estas son:

 Bicameralismo británico
 Bicameralismo norteamericano

Esta clasificación, tan arbitraria como otras, pretende resaltar los diferentes
equilibrios y formas en que el bicameralismo se expresa. Si en el primero, por
lo menos en su origen, se buscaba equilibrar las diferencias sociales y darle
a cada estamento la posibilidad de influir en la decisión, en el segundo el
equilibrio a conseguir es respecto de las diferencias territoriales. Del mismo
modo, es posible observar, en uno y otro caso, si hay igualdad o no entre cada
cámara, si tienen o no similares atribuciones, si participan o no de la misma
ICAP Virtual 2015 – Introducción al conocimiento legislativo argentino 12
manera del procedimiento legislativo. Claramente, el segundo es más
“igualitario” que el primero.

Fuera de estas clasificaciones, es necesario indicar, aunque sea solo en forma

ilustrativa, el bicameralismo de la ex Yugoslavia, de la ex U.R.S.S y de Chile,
que no serán tratados aquí.

Hay razones de índole política que son las que justifican o critican el sistema
bicameral. Una de las razones que justifican al bicameralismo es que hay
mayores cargos y, por ende, mayor y mejor posibilidad de representación del
soberano, lo que permite una mayor distribución del poder político. El segundo
argumento es que, en los sistemas federales, la existencia de un sistema
bicameral es mucho más que una opción, es un requisito inherente a la propia
estructura del estado.

En nuestro país, y en virtud de la disposición constitucional del artículo 5°, cada

provincia optó entre sistemas unicamerales o bicamerales. El siguiente mapa,
extraído del excelente Atlas Electoral de Andy Tow, refleja tal opción:

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Aclaración: la Ciudad Autónoma de Buenos Aires adoptó el sistema unicameral.

En muchas de las provincias que adoptaron el sistema unicameral está

presente el presunto equilibrio entre un sistema de representación poblacional y
uno territorial, ya que la Legislatura está compuesta por miembros elegidos
por distintos sistemas electorales, cómo Córdoba, Chubut o San Juan, por
ejemplo. Un caso curioso de bicameralismo es el de Corrientes: los miembros
de sus dos cámaras, aunque con diferente número de miembros, son elegidos
por el mismo sistema.

Bibliografía:

 Congreso Nacional
 Constitución Nacional Argentina: Artículos: 1, 5, 44, 45, 54, 63 y 66.
http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm
 Glosario Parlamentario Polilingüe HCDN:
http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/publicacion/Est-Inv-10.pdf
 Práctica Parlamentaria. Páginas 11 a 15 (fotocopias)
 Reglamento Interno HCDN:
http://pdba.georgetown.edu/Legislative/Arg/ArgDip_RegInt.pdf
 Vítolo, Alfredo (2006): El Poder Legislativo Bicameral. federalismi.it
http://www.federalismi.it/federalismi/document/10102006085156.pdf

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