Las Funciones del Congreso de la República, ¿insustituibles y esenciales a pesar de

todo?
Por: Diana Durán Smela.

El Congreso de la República es quizás la institución más desprestigiada del país, y si uno se

fija en las noticias que salen al respecto en la prensa nacional, así entienda la importancia
de ese órgano estatal, no puede menos que estar de acuerdo. Las generalizaciones son
siempre odiosas, pero pareciera que frente al Congreso hay consenso. Se ha vuelto un lugar
común pensar y decir, que todos los “padres de la patria” (senadores y representantes) son
unos corruptos, clientelistas y en algunos casos ladrones1. El tema de la parapolítica2
tampoco ayuda para nada a cambiar esa percepción, sino que la agrava y ¡de qué manera!

Pero, cómo es posible ¿Si se trata de la institución más importante del poder público3 y en
la cuál está representado el pueblo colombiano? ¿En qué se diferencian “ellos” de
“nosotros”? ¿No se supone que hemos votado por ellos para que nos representen a
nosotros y a nuestros intereses?

Hace un tiempo se publicó un artículo en que el senador Robledo4 dijo que hizo y hace
política a pesar de que “su mamá le repitiera hasta la muerte que la gente decente no se
mete en política”5. He oído en varias ocasiones el mismo argumento, pero con un apelativo
más clasista, la “gente bien” no hace política; será entonces ¿Que la política la realizan los
indecentes y/o la “gente mal”? ¿Y eso qué significa? ¿Será que la sociedad si está de verdad
tan desligada de sus representantes cómo lo pretende? ¿La sociedad civil sí ha logrado

1
Periódico El Tiempo. 21 de Marzo 2007 “Detectan 3 trampas en la nómina del senado” “Un exasesor del
senador Ciro Ramírez recibió sueldo sin trabajar seis meses; una asesora de Guillermo Gaviria obtuvo una
jugosa prima por 13 millones de pesos sin tener derecho; y José Darío Moyano … coló a un amigo como
asesor del senador Mauricio Jaramillo. Las directivas de la corporación creen que este tipo de trampas pueden
ser de tal magnitud que ya ordenaron revisar todos los giros salariales que se han hecho en los últimos cinco
años”.
2
El fenómeno de la parapolítica consiste en la presión indebida e ilegal que han ejercido los paramilitares en
las elecciones regionales (senadores, representantes a la cámara, gobernadores y alcaldes), logrando por
soborno o intimidación que sean elegidos sus candidatos en detrimento de otros.
3
El Poder público equivale a la concretización del ejercicio del poder del estado a través de autoridades
legítimamente constituidas.
4
Senador del partido político Polo Democrático Alternativo. Es su vocero en la actualidad.
5
“La voz del Polo” in Revista Semana 19 de marzo 2007, Bogotá. pg 44

1
permanecer impoluta mientras que las peores expresiones de la condición colombiana se
concentran sólo en ciertos sectores político-sociales?6 ¿Nos cabe a “nosotros” alguna
responsabilidad?

No tengo respuestas definitivas a ninguna de esas preguntas, únicamente intuiciones en las

que no profundizaré demasiado en este espacio, ya que mi intención es otra. Aunque
parezca contradictorio con lo que acabo de referir en los párrafos anteriores, trataré de
exponer a lo largo de este texto, porqué a pesar de una realidad oscura y pesimista, la
institución del Congreso y las funciones que realiza, son indispensables y beneficiosas para
cualquier país que se precie o que al menos intente, ser una democracia. No debemos
olvidar tampoco que una cosa son las personas que trabajan en las instituciones, en este
caso el Congreso y otra la institución en sí misma, que es la que hay que defender.

Para cumplir mis propósitos, expondré en una primera parte por medio de una breve reseña
histórica, porqué el Congreso ha sido considerado una institución positiva para el hombre
en sociedad, en una segunda parte explicaré qué hace el Congreso de la República en
nuestro país, porqué y para qué; en una tercera, presentaré cómo está conformado. Por
último, con base en las conceptualizaciones hechas con anterioridad, presentaré una
conclusión que permita contribuir, espero, a la idea de que el Congreso es necesario y que
debemos protegerlo y conservarlo por medio de una permanente participación política.

Ahora veremos muy rápidamente porqué Colombia, cómo la mayoría de los países
occidentales que se precian de ser democracias participativas y pluralistas, acogen dentro
de sus instituciones al Congreso cómo una de las más importantes, ya que se trata del
órgano de elección popular por excelencia, el cual le hace un contrapeso real al monarca,
que en los Estados contemporáneos es la rama ejecutiva.

I- BREVE RESEÑA HISTÓRICA.

6
Podría uno preguntarse también si la misma percepción negativa cubre al ejecutivo y a la función judicial.

2
La realidad del parlamento equivale históricamente a la concretización de la idea de que es
el pueblo el único ente legítimo para generar normas generales y de obligatorio
cumplimiento para el pueblo mismo. Corresponde en llevar a la práctica la idea de la
autorregulación. Pero cómo los ciudadanos individualmente considerados no lo pueden
hacer directamente, en la mayoría de los países lo logran con la intervención de sus
representantes, que fueron elegidos por ellos mismos para tal fin. La toma de decisiones por
medio de la representación ha sido una lucha constante de los miembros de la mayoría de
las sociedades.
Los antecedentes de la figura del parlamento pueden remontarse hasta la Grecia y la Roma
antiguas, pero para entender la institución del Congreso moderno, hay que centrarse en la
Europa del siglo XIII y sobre todo en Inglaterra:

“Simón de Montfort asumió (…) la dictadura y convocó al parlamento de Westminster el

20 de enero de 1265. Esta reunión ha sido considerada como el primer parlamento en
sentido moderno. La importancia de este Parlamento, radicó ante todo en el hecho de su
carácter de asamblea representativa; a él fueron convocados no solo los prelados de la
Iglesia, los grandes señores, y los caballeros de los condados, sino también dos
representantes por cada ciudad y cada burgo (…) Algún tiempo después ese parlamento
tendió a dividirse en forma tripartita, porque la nobleza, el clero y la burguesía pretendían
integrar en forma separada sus cuerpos representativos, como sucedía en Francia con los
Estados Generales. Aunque esa iniciativa no llegó a concretarse, a comienzos del siglo XIV
se produjo la división del Parlamento Inglés en dos cámaras: la primera compuesta por los
lores o pares del reino y la segunda, por los barones. Esta última asamblea se vino a
convertir tiempos más tarde en la Cámara de los Comunes.”7

El vocablo parlamento tiene su origen en palabra “parlare” que significa hablar, y su

institucionalización tiene como objeto la concretización de la teoría de la división de
poderes del poder público, que fue introducida primero por Locke8 y luego profundizada
por Montesquieu y que tenía como fin ponerle un freno y hacerle un contrapeso al monarca

7
Naranjo Mesa Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. Ed. Temis, Bogotá, 2006. pg 267.
8
Sobre el particular, su libro “Ensayo sobre el gobierno civil”, de 1690.

3
a través del pueblo, único legítimo para autolimitarse. Se proponía que el pueblo ejerciera
así su soberanía, eligiendo el parlamento el cual lo encarnaba y lo representaba. Aunque el
pueblo era entendido de manera restringida y limitado principalmente los burgueses. El
concepto de “pueblo” como lo entendemos hoy, empezó a conformarse a partir de la
revolución francesa (1789) y ha evolucionado a través del tiempo, no teniendo siempre el
mismo significado9. Ciudadano, o sea pueblo con capacidad de voto, es aquel miembro de
la población que reúne ciertas características. Por Hoy en Colombia, es ciudadano quien sea
mayor de 18 años, independiente de su sexo o condición social. Pero hubo épocas en que,
por ejemplo, la mujer no podía votar o únicamente los hombres mayores de 21 años que
supieran leer y escribir y fueran poseedores de determinada renta anual.

Con base en la idea, de que únicamente el poder puede limitar al poder, o sea de que
únicamente una institución con un poder semejante a la de otra puede generarle contrapesos
a ésta, fue que los burgueses quisieron imponer desde el siglo XIII, el tener poder para
participar en la elaboración de las normas que los iban a afectar posteriormente. Finalmente
se trataba de que “el soberano” fuera las propias personas, el mismo pueblo, que por medio
de sus representantes estuviera legitimado para autoregularse.

Los parlamentos surgieron en Europa y respondían a un sistema parlamentario que tenía un

rey como jefe del estado. Frente a esta evolución, en el continente americano se estableció
el Congreso como una corporación de representación popular, siendo un espacio
deliberante en el que concurrían diversos intereses, a imagen de lo que se adoptó en Estados
Unidos. Allí surgió el sistema presidencialista, el cual fue inspiración y modelo para el
resto del continente.

El objetivo era que el pueblo interactuara de manera paralela con el sistema presidencial
también de elección popular, permitiendo así que coexistieran estos dos poderes (legislativo
y ejecutivo) al mismo tiempo y se pudiera generar un control mutuo. La mayoría de países
en el resto de América reprodujeron e implementaron este sistema presidencialista, se

9
Por ejemplo se ha dicho que el concepto de democracia se inició en Gracia, pero quien era el “Demos” o sea
el pueblo, ciertamente no incluía a las mujeres, ni a los extranjeros, ni a los esclavos.

4
trataba de países que también proclamaban su independencia y se constituían en republicas
autónomas. Estados Unidos por su parte, era así mismo una excolonia y se convirtió en el
ejemplo a seguir.

Colombia no fue la excepción al reproducir el modelo norteamericano: presidente de

elección popular, mas Congreso de elección y representación popular. En Colombia, el
Congreso siempre ha sido bicameral. Su estructura solamente ha variado en elementos
como su tamaño y funcionamiento interno. Los cambios que se han realizado no han sido
de gran importancia, solamente han reflejado los distintos intereses políticos y los factores
históricos que se han vivido en cada momento. Una de las modificaciones importantes que
se han introducido en relación a la elección de los congresistas se hizo en la Constitución de
1991. Durante la vigencia de la Constitución de 1886 el senado se elegía también cómo en
la cámara de representantes por circunscripción territorial, a partir de 1991 se hace por
circunscripción nacional como precisaremos adelante.

Esta evolución tiene la importancia de mostrar cómo los ciudadanos buscan cada vez mayor
participación al momento de la toma de decisiones que les incumben. Tal vez un
reforzamiento de la democracia participativa, y ojalá más directa, no puede sino contribuir
a ejercer de una manera cada vez más responsable y comprometida la democracia, que no
es más que el gobierno del pueblo, por y para el pueblo.

II- FUNCIONES DEL CONGRESO COLOMBIANO.

El Poder Público o Poder estatal se encuentra dividido en tres funciones principales11 a

través de las cuales éste realiza sus fines. Estos objetivos están básicamente encaminados a
la consecución del bien común, o sea la satisfacción de las necesidades primarias de todos
los ciudadanos, lo que constituye la preocupación central de los habitantes de cualquier
Estado. Esta división de las actividades estatales busca evitar el abuso de poder que llegare

11
Esa es la división clásica del poder público (Montesquieu en “El Espíritu de las Leyes”). Hoy la
complejidad de las sociedades contemporáneas hace que la división sea mayor. En Colombia se habla de
cinco funciones. Además de las reseñadas en el texto están la función de control (Ministerio público y
Contraloría) y la función electoral. Cfr. Estructura del Estado, Contraloría General de la República, Bogotá
2000.

5
a producirse de concentrarse toda la función estatal en una única persona o institución, así
mismo, pone en práctica la idea de Montesquieu de que sólo el poder está en condiciones
de frenar al poder12. Cada rama debe entonces hacer su trabajo y, por lo tanto, en principio
tiene una función específica13 (la ejecutiva administra el Estado, la legislativa hace las leyes
y la judicial hace aplicar las ley, resuelve conflictos entre particulares y entre particulares y
el Estado), procurando un desempeño armónico del aparato estatal y concretándose en un
equilibrio de “frenos y contrapesos”14 muy positivo para el ciudadano, ya que permite
realizar el ideal del poder limitado.

El Congreso de la República es, el órgano único órgano del sistema colombiano que realiza
la función legislativa, o sea el encargado de la elaboración de las leyes. Esta es su función
principal, pero veremos que no es la única, y posiblemente hoy no sea la más significativa.

La trascendencia de la rama legislativa y de su órgano principal radica en que es la rama en

la cual están representados los ciudadanos de una manera colectiva y plural, y por lo tanto,
todos los intereses, tanto nacionales como regionales de los colombianos. En este orden de
ideas el Congreso es considerado el pilar del sistema democrático, ya que éste es el espacio
en el que se encuentra personificado el pueblo colombiano en toda su magnitud y
diversidad. Por esta razón, participar en las elecciones, votando por senadores y
representantes, repercusiones de la mayor importancia, ya que son ellos quienes interpretan
nuestras necesidades como sociedad, tomando las decisiones que consideran pertinentes
para dar respuesta a los problemas planteados. No debemos olvidar que estas decisiones
(leyes) son fruto de la deliberación entre muchas personas que encarnan múltiples
necesidades, tanto territoriales como gremiales, lo que fortalece uno de los elementos
centrales del republicanismo.

Tradicionalmente se ha considerado que la rama legislativa es la más importante del poder

público, ya que al generar las leyes por medio de la representación popular, estas reglas de

12
Montesquieu, El Espiritu de las Leyes. Ed. Oveja Negra Bogotá, 1990.
13
La realidad es que cada rama cumple diversas funciones. La legislativa también juzga y administra, la
ejecutiva también legisla y juzga y la judicial también administra y legisla, aunque en menos proporción
comparado a su función principal.
14
Referirse a la introducción del libro.

6
derecho, o leyes en sentido material, se convierten en normas de conducta social que son
generales y de obligatorio cumplimiento para todos nosotros. Esta función es clave, ya que
tiene como finalidad última establecer las políticas públicas15 que orientarán los distintos
aspectos de la vida nacional, buscando siempre la realización del interés general de la
mayoría de los colombianos.

Habiendo manifestado que su gran importancia radica en que se trata de un órgano

colectivo y plural, conformado con base en el voto popular y por ende resultado del
sufragio universal y directo, vamos a ver separadamente cuáles son las distintas funciones
que desempeña.

A. Función Legislativa.
La Ley es la expresión por excelencia de la voluntad popular, ya que es a través de ésta que
el pueblo ejerce su poder. Los ciudadanos materializamos nuestra soberanía16 por medio de
la autorregulación –que se traduce en la ley-, imponiéndonos así, los límites y los derroteros
que deseamos seguir como país. Desde luego, toda norma debe estar enmarcada dentro, y
en estricto desarrollo de la Constitución Política, puesto que ésta última es la que equivale a
la “Norma de Normas” y por ende es la fuente de impulsión de todo el marco jurídico
nacional. Lo que significa que nuestra soberanía (libertad), tiene como límite la
Constitución.

Para que una Ley cobre vida, el texto de la misma tiene que surtir un proceso bastante largo
y complejo, pero que a su vez es garantía de reflexión y deliberación. En principio17 debe
pasar por cuatro debates, dos en la cámara de origen (uno en la comisión respectiva y el
otro en la plenaria) que puede ser el senado o la cámara de representantes, y dos en la otra

15
Las políticas públicas son las acciones que realiza el Estado para responder a las distintas problemáticas que
se le presentan frente a la administración del mismo. Equivale al Estado en acción.
16
La soberanía popular es la principal conquista del pueblo en el ejercicio del poder. Antes era soberano el
Rey, al ser el Pueblo equivale a que esta nos pertenece a todos en igualdad de condiciones. Yo soy tan
soberano como lo puede ser otro ciudadano.
17
Los debates pueden reducirse a 3 ya que las comisiones pueden deliberar conjuntamente en caso de mediar
mensaje de urgencia por parte del ejecutivo.

7
cámara, surtidos cada uno en una legislatura18. No olvidemos que el Congreso colombiano
es bicameral, lo que significa que consta de dos cámaras que realizan determinados actos,
tema que veremos posteriormente, ya que suscita cierta controversia. Dos debates se
realizarán primero, en la comisión permanente pertinente de cada cámara (son siete y cada
una desarrolla temas específicos19) y posteriormente en la plenaria de la respectiva
20
cámara . Pero después de haberse surtido los cuatro debates aún no es Ley de la República,
puesto que para serlo, necesita la sanción presidencial (la firma del presidente). Este puede
objetar la ley por motivos de inconstitucionalidad o de inconveniencia21, aunque en la
mayoría de los casos esto no sucede, sobre todo cuando la bancada del gobierno presente en
el Congreso es numerosa y así mismo interpreta la voluntad del ejecutivo.

Adicionalmente a las comisiones constitucionales permanentes, existen las comisiones

legales22, las especiales23 y las accidentales24 que sirven para realizar de una manera más
especializada y concreta la labor del Congreso25.

También existen varios tipos de Ley, la ley ordinaria, la ley orgánica y la ley estatutaria. Su
diferencia primordial radica en que dependiendo del tema a que se refieran, o sea al
contenido que pretendan introducir o cambiar del ordenamiento vigente (caso de las leyes

18
Una legislatura dura un año y consta de dos períodos: el primero va del 20 de julio al 16 de diciembre y el
segundo va del 16 de marzo al 20 de junio.
19
Son siete comisiones constitucionales permanentes. Hay una de cada una en senado y una de cada una en
cámara, las primeras tratan de asuntos constitucionales, las segundas de asuntos internacionales, las terceras
conocerán de hacienda y crédito público, las cuartas de presupuesto y control fiscal, las quintas de temas
agropecuarios, las sextas de comunicaciones, las séptimas de temas laborales. Libardo Rodríguez, Estructura
del Poder público. Ed Temis, 7ª ed. Bogotá, 1999.
20
Mirar anexo 1. Trámite de una ley ordinaria.
21
La primera significa que la ley no es acorde a la Constitución y por ende debe volver al Congreso para que
se subsane la incongruencia. Si el Congreso insiste en la ley, le corresponde a la Corte Constitucional resolver
el debate sobre la constitucionalidad. La segunda parte de la idea que la ley no es oportuna para el momento
específico. El congreso puede insistir para que se apruebe.
22
Las legales son creadas por la ley y tienen como fin complementar el trabajo del congreso. Hay 6, comisión
de derechos humanos y audiencias, de ética y estatuto del congresista, de acreditación documental, de cuentas,
de investigación y acusación, de instrucción. Op. Cit. Libardo Rodríguez. pg 43
23
Las especiales realizan funciones específicas. Hay 3, Comisiones adscritas a organismos nacionales e
internacionales, especiales de seguimiento, de crédito público. Libardo Rodríguez. Op Cit. pg.44
24
Las Accidentales. “El artículo 66 del reglamento prevé que para el mejor desarrollo de la labor legislativa y
administrativa, los presidentes y las mesas directivas de las cámaras y sus comisiones permanentes podrán
designar comisiones accidentales para que cumplan misiones específicas y esporádicas, tales cómo transmitir
mensajes a otras entidades, elaborar o estudiar proyectos de ley, realizar escrutinio de las votaciones…”
Ibidem pg 45.
25
Todo el funcionamiento del Congreso está regulado por la ley orgánica 5ª de 1992.

8
estatutarias que tocan temas de derechos fundamentales), poseen mayores exigencias
formales (quórum y mayorías) para su aprobación y por ende para su modificación.

Podríamos exponer muy brevemente los diversos tipos de leyes de la siguiente manera:
1) Las leyes ordinarias, Son las leyes que podríamos llamar “normales”
puesto que pueden tratar sobre cualquier materia en desarrollo del texto
constitucional y poseen un procedimiento como el descrito en el anexo 1,
pueden ser aprobadas por mayoría simple (Mitad mas uno, de los miembros
de la comisión o de la plenaria) siempre que haya quorum26.
2) Las leyes estatutarias27, son leyes que debido a la importancia de los temas
que tratan, como lo son los derechos y deberes fundamentales de las
personas, la administración de justicia, lo relativo a la organización y al
régimen de los partidos y movimientos políticos y lo relacionado a los
estados de excepción, entre otros, requieren de un procedimiento especial
para su expedición, para que de esta forma sea difícil modificarlas. La
trascendencia de las materias así lo exige. Son leyes que deben ser
aprobadas por la mayoría absoluta28 de los miembros del Congreso en una
sola legislatura y adicionalmente están sujetas a una revisión previa del
proyecto por parte de la Corte Constitucional, para poder determinar que son
conformes al texto constitucional.
3) Las leyes orgánicas29, Son las leyes que regulan las materias que están
señaladas de manera específica en la Constitución para tal fin. Para la
aprobación de este tipo de leyes se requiere también de la mayoría absoluta
de los votos de los miembros de una y otra cámara. Por medio de estas leyes
se regulan materias complejas como pueden ser el reglamento del Congreso
(ley 5ª de 1992), las normas de preparación, aprobación y ejecución del

26
El quórum es “el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las corporaciones legislativas
para poder deliberar o decidir”. Existen el quórum deliberatorio y el quórum decisorio. Art.166 Ley 5ª de
1992.
27
Art.152 Constitución .Política.
28
Equivale a las 2/3 partes de los miembros del Congreso.
29
Art. 153 Constitución Política.

9
 presupuesto de rentas, lo mismo que la ejecución del plan general de
desarrollo.

Finalmente, no debemos olvidar que al promulgarse una Ley, no importa el tipo de ley que
se trate, ésta se vuelve de obligatorio cumplimiento y tiene efectos sobre todos los
ciudadanos colombianos por igual.

B. Función Constituyente.
El Congreso tiene facultades de constituyente derivado30, es decir, facultades para reformar
la Constitución. En principio no debe ser fácil modificarla, ya que se trata del acuerdo
(contrato social31) al que han llegado la mayoría de los colombianos sobre cómo funcionar
cómo país. Sin embargo, el Congreso puede introducirle modificaciones al articulado de la
Constitución, ya que esta debe responder también a los cambios que piden o requieren de
los ciudadanos en un determinado momento. Tal sucedió, por ejemplo, cuando el Congreso
introdujo la reelección presidencial, figura no contemplada en el texto original de la Carta
de 1991.

La función constituyente la ejerce el Congreso a través de un acto legislativo que se somete

al procedimiento previsto para la expedición de una ley ordinaria, pero realizado en dos
ocasiones. Es decir, en lugar de cuatro debates, requiere de ocho, ya que cambiar la
Constitución necesita de mayor ponderación y de una discusión más profunda.

Es necesario decir que la Constitución también puede reformarse por medio de un

referendo -sea de iniciativa popular o gubernamental32-, que es un mecanismo de
participación ciudadana33. Estos mecanismos pretenden introducir formas de democracia
directa, permitiéndoles a los ciudadanos una participación sin la presencia de sus
intermediarios naturales, o sea sin la intervención de los senadores y representantes.

30
El constituyente derivado equivale al Congreso, pero lo importante es que es el constituyente originario
(pueblo) es que le cede su poder a un órgano representativo-derivado para que pueda ejercer como si fuese el
pueblo y así poder reformar la Constitución..
31
Nota editor. No todos los autores están de acuerdo en que la Constitución sea expresión de un contrato
social o, siquiera de un acuerdo.
32
Constitución Política de 1991 Art. 378 C.P.
33
Ver capítulo relativo al tema de los mecanismos de participación ciudadana.

10
 C. Función de control político.
El control político es tal vez hoy, la función más importante del Congreso colombiano,
aunque podría ser mucho más constante e incisiva. La fiscalización del legislativo al
ejecutivo frente a la realización de sus políticas públicas debería estar más desarrollada.

Por su parte la presencia del ejecutivo en la iniciativa legislativa34 es muy significativa. La

mayoría de las Leyes trascendentales son de iniciativa gubernamental, puesto que muchas
requieren de un manejo de información especializada y también, de un alto contenido
técnico, que en muchas ocasiones sólo poseen los funcionarios del gobierno y no
necesariamente los congresistas (temas de hacienda pública o cálculos actuariales de las
pensiones por ejemplo). Esto se debe a que los requisitos que exige la democracia para
elegir a sus representantes se mide en la cantidad de votos y en la aceptación del candidato
frente a sus respectivos electores, y no teniendo en cuenta el nivel de estudios de los
mismos. Todos los ciudadanos poseemos anhelos e inquietudes similares o diferentes frente
a los problemas vitales (canasta familiar, salud, educación, vivienda) y tenemos derecho a
expresarlos independientemente de nuestra preparación. Sin embargo, en relación a temas
técnicos, el ejecutivo tiene más información especializada y se hace sentir. Por estas
razones, es fundamental que el control político que hacen los congresistas sobre el gobierno
sea responsable y eficaz, y que se ejerza realmente la función de “pesos y contrapesos”, tan
necesaria para cualquier Estado liberal y democrático de derecho.

El control político entraña mirar la actuación del gobierno, cuestionarla, verificando si es

acorde a las necesidades de los ciudadanos, en estricto cumplimiento de la ley y teniendo en
cuenta la responsabilidad política y ética que le incumbe. Se ejerce por medio de las
mociones de censura y las citaciones a los ministros y a otros funcionarios públicos del
Estado. La moción de censura es una actuación mediante la cual los miembros del

34
La iniciativa legislativa consiste en presentar de manera privativa proyectos de ley ante el Congreso.
Muchos actores poseen iniciativa legislativa además de los congresistas, art. 154 y 375 C.P. Cómo lo puede
ser el pueblo a través de la iniciativa popular legislativa art.103, 155C.P y ley 134/94. El gobierno art.154
C.P. Las ramas y órganos del poder público art.156 C.P.

11
Congreso, pertenecientes a una u otra cámara35 (senado o cámara de representantes) y por
mayoría absoluta, están en desacuerdo con la actuación de uno de los ministros del
gobierno y buscan de ésta manera, retirarlo de su cargo. También puede utilizarse cuando
un ministro no va a una de las citaciones que le fueron hechas y no responde al cuestionario
previsto, sin excusa justificada.

Las citaciones son por su parte, solicitudes que se les hacen a los ministros para que vayan
al Congreso y expliquen sus actuaciones con respecto al desempeño de su ministerio. Es
una de las maneras más efectivas de ejercer control político y de que los congresistas y la
opinión pública estén informados sobre la actuación del ejecutivo. Equivale a fiscalizar el
hacer administrativo del Estado, aplicando la figura de gobierno-oposición, tan necesaria
para el fortalecimiento de la democracia.

D. Función Judicial.
Así mismo, el Congreso puede cumplir funciones judiciales. El Congreso puede actuar
como Juez en los eventos en que el Presidente de la República y/o altos funcionarios del
Estado (los mencionaremos a continuación) sean juzgados por llevar a cabo actos contrarios
a la Constitución o la ley, en el ejercicio de sus funciones. La razón de esta posibilidad se
deriva de la importancia y de la forma en que fue otorgado el cargo. No cualquier juez
puede por ejemplo juzgar al Presidente, ya que este es elegido popularmente, y por ende se
supone, que sólo el pueblo puede revocarle su mandato. Es un fuero36.

En los primeros años de la república, no se contempló que el Congreso tuviese funciones

judiciales, sin embargo a partir de 1832, en la Constitución del Estado de la Nueva
Granada, se previó que el senado conociera las acusaciones que hiciera la cámara de
representantes en contra del presidente. Así mismo, en la Constitución de 1991 se
estableció que podrán ser acusados por la cámara de representantes, quien adelanta la
investigación y formula la acusación ante el senado, los siguientes funcionarios:

35
Antes se requería que fuera el Congreso en pleno Art. 135 C.P.
36
Fuero es el privilegio que se le concede a una persona para ser juzgada de una manera especial. Es una
excepción a la regla. Ejemplo el fuero militar, los militares en vez de ser juzgados por los tribunales
ordinarios son juzgados por tribunales militares.

12
 - El Presidente de la República o quién haga sus veces,
- Los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la
Corte Constitucional.
- Los miembros del Consejo Superior de la Judicatura.
- El Fiscal General de la Nación.

La razón de esta posibilidad, radica en la calidad del cargo que ocupan estos funcionarios,
puesto que se trata de las cabezas de sus respectivas corporaciones. Esta circunstancia les
concede el privilegio de ser juzgados por el Congreso de la República órgano de elección
popular. Este derecho, puede también generar suspicacias, puesto que al tratarse de
representantes a la cámara y de senadores que pertenecen a determinada filiación política,
es posible que sean objeto de presiones de sus mismos jefes o copartidarios, y su
objetividad pueda por lo tanto quedar comprometida.

E. Función nominativa.
En muchas ocasiones los ciudadanos no somos conscientes de ello, pero son numerosos los
cargos del Estado, cuyos funcionarios son elegidos por el Congreso. Al ser el Congreso el
representante del pueblo, es lógico que participe en la elección de los empleados públicos
más relevantes.

Es así como el Congreso en pleno (cámara de representantes y senado) elige:

- Al Contralor General de la República.
- A los magistrados de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
- Al vicepresidente de la República, en caso de presentarse vacancia absoluto de éste.
El senado elige:
- A los magistrados de la Corte Constitucional.
- Al Procurador General de la Nación.
La cámara de representantes elige por su parte al Defensor del Pueblo.

Como vemos es fundamental votar por nuestros senadores y representantes puesto que son
ellos quienes designan funcionarios con gran poder dentro del ejercicio del Estado. El

13
Contralor por ejemplo, audita el manejo financiero del Estado y el Procurador entre otras
funciones, controla el desempeño de los funcionarios públicos37. Es evidente entonces, que
el partido político al que pertenecen los miembros del Congreso, y la ideología que profesa,
influye en cómo y a quién escogerán como las cabezas de los órganos de control, tan
importantes para el buen funcionamiento del país.

F. Funciones administrativas y/o especiales.

El Congreso tiene funciones administrativas que se han reconocido desde los comienzos de
la República para organizar su funcionamiento, de manera independiente al ejecutivo. Hoy
el Congreso establece su propio reglamento interno38, organiza su forma de trabajo y tiene
su propia estructura administrativa.

Además, tanto el senado como la cámara de representantes, tienen unas funciones o

atribuciones especiales que no son fácilmente clasificables, y que nos limitaremos a
enumerar, para de todas maneras tener el espectro más amplio posible de todas sus
actividades. Debemos saber que estas últimas funciones son la consecuencia de la
trascendencia de las mismas, es decir, son tan importantes que sólo la pueden ejercer el
senado, la cámara de representantes o el Congreso en pleno, puesto que es el órgano de
principal de elección popular.

Del Congreso en pleno:

- La instalación y la clausura de las sesiones del Congreso.
- Dar posesión al Presidente de la república.
- Recibir a los jefes de Estado o de gobierno de otros países.
Del senado:
- Admitir o no las renuncias que presentan de sus empleos el Presidente de la
república y el vicepresidente de la república.
- Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el gobierno de oficiales
generales y oficiales de insignia de las fuerzas militares, hasta el más alto grado.

37
Ver el artículo del Manual, correspondiente a los organismos de control.
38
El reglamento interno está estipulado en la Ley 5ª de 1992.

14
 - Conceder licencia al Presidente de la república para separarse temporalmente del
cargo, no siendo caso de enfermedad, y decidir sobre las excusas del vicepresidente
para ejercer la Presidencia de la república.
- Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio colombiano.
- Autorizar al gobierno para declarar la guerra a otra nación.
De la cámara de representantes:
- Examinar y fenecer (finalizar) la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le
presente el Contralor General de la República.

Como vemos se trata de funciones que ayudan al funcionamiento correcto y a la

administración del Estado sin circunscribirse necesariamente en ninguna de las actividades
mencionadas con anterioridad, qué cómo brevemente describimos, son múltiples y bastante
complejas.

Para ir completando nuestro panorama del Congreso debemos mirar a continuación cómo
está integrado.

III- CONFORMACIÓN DEL CONGRESO.

El Congreso de la república está conformado por senadores y representantes quienes

integran las dos cámaras respectivamente. Para ser senador se requiere ser colombiano de
nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener más de treinta años a la fecha de la elección39.
Por su parte para ser elegido representante, se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener
más de veinticinco años al momento de la elección40. No hay otra condición.

Sin embargo, existe un régimen muy claro con relación a las inhabilidades e
incompatibilidades que tienen los senadores y representantes cuando van desempeñar su
cargo de elección popular. Las primeras equivalen a circunstancias que los inhabilitan, es
decir, que le impiden a la persona ser elegido. Por ejemplo, entre otras41, quienes hayan

39
Artículo 172 de la Constitución Política.
40
Artículo 177 de la C. P.
41
Artículo 179 de la C. P.

15
sido condenados en cualquier época a pena privativa de la libertad, o quienes hayan
ocupado cargos públicos dentro de los doce meses anteriores a la elección o quienes hayan
celebrado contratos con entidades públicas dentro de los seis meses anteriores a la fecha de
la elección, no podrán ser candidatos a la elección.

Las incompatibilidades por su parte, equivalen a los actos que no pueden realizar los
senadores y representantes después de que ya fueron elegidos. Por ejemplo42, desempeñar
otro cargo o empleo público o privado al tiempo que congresista, gestionar en nombre
propio o ajeno asuntos ante las entidades públicas, o ser apoderados ante las mismas. Está
permitido, de todas maneras, ejercer la cátedra universitaria.

Adicionalmente está estipulado en la Constitución, que los congresistas perderán su

investidura, o sea su cargo, si incurren43, en la violación de las inhabilidades e
incompatibilidades, por la inasistencia en un mismo periodo a seis reuniones plenarias en
que se voten ciertos actos y por tráfico de influencias debidamente comprobado.

La Constitución Política de 1991 trató de endurecer las condiciones para ejercer el cargo de
congresista, dándole la importancia que se merece dentro de la organización estatal. Bajo
la vigencia de la Constitución nacional de 1886 se podía por ejemplo, ser congresista y
entrar al gobierno de turno a desempeñar algún ministerio y después regresar al Congreso.
Esa práctica enrarecía las funciones del congresista, sobre todo aquella relativa al control
político que debía realizar frente al gobierno, puesto que no fiscalizaban la labor del
gobierno muy duramente ya que podrían ser ellos mismos gobierno en cualquier momento
“hoy por ti, mañana por mí”.

El periodo de los congresistas dura cuatro años, ya que éstos son elegidos directamente por
el pueblo para ese tiempo. Los cuatro años se dividen en cuatro legislaturas, cada
legislatura se divide a su vez en dos tiempos. El primer período de sesiones comienza el 20
de julio y termina el 16 de diciembre; el segundo empieza el 16 de marzo y concluye el 20

42
Artículo 180 de la C.P.
43
Artículo 183 C.P.

16
de junio44. Este periodo de reuniones es el de sesiones ordinarias. También existen las
sesiones extraordinarias, estas se llevan a cabo cuando el Presidente convoca al Congreso
por fuera de los periodos ordinarios, para debatir temas específicos predeterminados por el
gobierno.

Siguiendo con la conformación del Congreso de la República, el senado y sus miembros

son elegidos por circunscripción nacional, es decir, que los intereses que representan son de
índole nacional y por lo tanto los votos que se obtienen para su elección pueden provenir de
cualquier parte del territorio nacional. En unión a estos senadores elegidos por
circunscripción nacional (en total 100), son elegidos dos senadores más por la
circunscripción indígena. Esta circunscripción es un esfuerzo por parte de la Constitución
de 1991, de integrar e incrementar la participación política de las minorías culturales y
étnicas, incorporando con esta figura una acción afirmativa45. Son entonces en total ciento
dos, (102) los senadores que son elegidos por circunscripción nacional, a través del sufragio
universal directo.

La segunda cámara, o sea la cámara de representantes, es elegida a su vez por

circunscripción territorial, es decir que los representantes son elegidos en y por un
determinado departamento al cual representan específicamente. Los representantes deben
velar así por los intereses de sus respectivas regiones, ya que para eso fueron elegidos. En
principio, hay dos representantes por cada departamento, pero adicionalmente se elige un
representante más por cada doscientos cincuenta mil (250.000) habitantes o fracción mayor
de ciento veinticinco mil (125.000). Esto hace que los departamentos más poblados estén
más representados que los que tienen menos habitantes. Bogotá por ser la capital y teniendo
la mayor población, funciona como si se tratase de un departamento independiente de
Cundinamarca. Cómo ocurre en el senado, en la cámara de representantes se busca también
darle un lugar a las minorías y como lo establece el artículo la Constitución46, debe haber
cinco representantes más por circunscripciones especiales a saber:

44
Artículo 138 C.P.
45
Es una norma que genera una aparente desigualdad para en la práctica y con el tiempo lograr mayor
igualdad.
46
Artículo 176 C.P.

17
 1) Dos representantes por las negritudes.
2) Uno por las minorías políticas.
3) Uno por los indígenas.
4) Uno por los colombianos residentes en el exterior.

El senado y la cámara de representantes están organizados respectivamente en mesas

directivas que están encargadas del funcionamiento interno de cada cámara (básicamente de
la organización de los debates de las leyes). Cada cámara elige para su mesa directiva un
presidente, dos vicepresidentes y un secretario general. El presidente del senado equivale al
presidente del Congreso y el presidente de la cámara al vicepresidente del mismo. Las
elecciones de estos cargos son muy reñidas, puesto que otorgan mucho poder al momento
de manejar los debates. Su elección implica también la búsqueda de una justa
representación con base en los resultados electorales obtenidos. El partido mayoritario
tendrá los cargos directivos más importantes. En general, el presidente del senado es el
senador que más votos haya obtenido en la respectiva elección.

La conformación del Congreso ha traído un debate en los últimos tiempos en nuestro país y
es el que tiene que ver con la presencia de dos cámaras o bicameralismo, versus la
existencia de una sola cámara o unicameralismo. Los defensores de esta última figura,
parten de la idea de que además de que se reducen costos importantes, que podrían ser
destinados a otros menesteres, no vale la pena tener dos cámaras ya que estas realizan
básicamente el mismo trabajo y al contrario se podría agilizar enormemente el proceso
legislativo. Al contrario los defensores del bicameralismo, posición que comparto, ven en el
sistema bicameral grandes bondades y creen que el hecho de que existan dos cámaras
permite una reflexión mayor y una deliberación más completa que no puede sino redundar
en una mejor y más participativa toma de decisiones. Casos se han visto en que la segunda
cámara detecta errores, “micos”47, que no fueron vistos en la primera cámara. En todo caso
entre más y mayor participación exista, mejor es para el proceso democrático. Como pasa
en relación a la protección de los derechos fundamentales, así el costo económico que

47
Un “mico” en una ley, significa que quedó incluido en el texto normativo algo que no tiene nada que ver
con el texto original de la ley. Ese “algo” puede ser un privilegio para algún sector, un beneficio velado , algo
contradictorio, o simplemente una consecuencia no deseada al generarla ley.

18
implique mantener la democracia sea alto, ésta siempre deberá ser una prioridad para el
Estado.

IV- CONCLUSIÓN.

Uno de los objetivos principales del presente escrito es evidenciar la trascendencia y el

alcance que tiene la institución del Congreso. Sin embargo, no estaría bien además de
resaltar su importancia presentando lo que hace y porqué lo hace, no decir que uno de los
mayores problemas que presenta esa institución, es la imposibilidad que tienen los electores
de pedirle a sus elegidos que les rindan cuentas sobre sus actuaciones como senadores y
representantes. Es lo que en la literatura anglosajona se conoce como “accountability”48.

En nuestro país, el pueblo vota una vez cada cuatro años para escoger a sus congresistas y
la única sanción que tiene contra ellos, es no volver a votar por los mismos a la siguiente
elección. Pero durante los cuatro años que dura el mandato, el ciudadano no puede hacer
nada en la práctica para exigirle a su representante que cumpla lo que prometió. Es el
resultado de lo que se conoce como un mandato representativo y no un mandato
imperativo49, el cual le permitiría al ciudadano poderle pedir a su elegido que responda por
sus actuaciones. Una de las reformas valiosas que ayudarían al Congreso colombiano, sería
que el ciudadano tuviera un mayor control sobre las actuaciones de sus representantes en
razón de sus funciones, puesto que serviría para acercar a la ciudadanía a la institución
misma y de esta manera la volvería más atenta a las verdaderas necesidades de los
colombianos y por ende más legítimo.

Pero, a pesar de esta grave carencia y volviendo al propósito inicial de este escrito , no
debemos olvidar que la trascendencia del Congreso y de las funciones que éste realiza,

48
La traducción sería rendición de cuentas.
49
Profundizar en obra el Contrato Social de Juan Jacobo Rousseau. Rousseau aboga por un mandato
imperativo, es decir que cada ciudadano pueda exigirle directamente a su representante la realización de los
actos por los cuáles éste votó, habiendo sido prometidos por aquel.

19
radica en que es el único órgano colectivo de elección popular nacional dentro del Estado50,
y que por lo tanto de nosotros depende que esté bien integrado. No ignoremos que es la
institución en la que está representado el pueblo colombiano tal y como es. Con sus
regionalismos, sus defectos y sus virtudes, además de que, como lo describimos, y en
respuesta a su evolución histórica, es una institución multifacética dentro de la cual se
hacen las leyes, se modifica la Constitución política, se controla al gobierno, se juzga a
altos funcionarios y se nombra a los más importantes empleados públicos del Estado.

Paradójicamente su fragilidad es consecuencia de su mayor fortaleza: vive y se

retroalimenta del pueblo. Si el pueblo no vota y crece el abstencionismo, pierde su
legitimidad, o si el pueblo no vota a conciencia, pierde su pundonor. Por eso la otra
invitación central del presente capítulo, es a votar por nuestros representantes, para que lo
sean realmente y puedan de esta manera cumplir sus tareas con dignidad y reconocimiento.
Ojalá las madres colombianas, no tengan que volver a decirle a sus hijos que la gente
decente no se mete en política.

Debemos ser concientes de que a “nosotros” nos cabe también una responsabilidad por lo
que está pasando en relación a los escándalos de corrupción o de la parapolítica. Porque, o
no hemos votado o no lo hemos hecho con la suficiente seriedad, o si lo hemos hecho, es
posible que hayamos escogido conciente o inconcientemente (es posible que también
intimidados) a los senadores y representantes que están hoy siendo juzgados por los
escándalos de la parapolítica. El Congreso sí refleja en una medida (no sé si grande o
pequeña) lo que es la sociedad colombiana.

Espero que a pesar de todas las dificultades de nuestra realidad social, no olvidemos que las
funciones del Congreso de la República son insustituibles y esenciales para el sistema
democrático de nuestro país. Constituyendo, así, una evolución de la sociedad en su
conjunto, y que con el cual, los colombianos debemos a través de la participación política
lograr sentirnos identificados. Debemos sentirnos cómodos con nuestro órgano legislativo y

50
No debemos olvidar que las Asambleas departamentales y los concejos municipales también son órganos de
elección popular, pero éstos pertenecen a la rama ejecutiva del poder público y no a la rama legislativa, ya que
coadministran el departamento con el gobernador y el municipio con el alcalde respectivamente.

20
plenamente representados por él, ya que las funciones que realiza son realmente vitales para
un funcionamiento legítimo del Estado.

BIBLIOGRAFÍA.

Contraloría General de la República. Organización del estado Colombiano. Contraloría

general de la República. Bogotá, 2000.
Mantilla Villa, Camilo. Investigación Dirigida. Estructura del Estado. Proyecto AVA
(Ambiente Virtual de Aprendizaje). Constitución y Democracia. Facultad de Derecho.
Universidad de los Andes. Bogotá, 2005.
Naranjo Mesa, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones políticas. Temis 10a
edición. Bogotá, 2006.
Pérez Escobar, Jacobo. Derecho Constitucional Colombiano. Temis. Bogotá, 1997.
Proyecto Congreso Visible. Conociendo y Evaluando el Congreso de la República.
Departamento de Ciencia Política. Universidad de los Andes, Bogotá, 2001.
Rodríguez, Libardo. Estructura del Poder público en Colombia. Temis 7ª edición. Bogotá,
1999.
Periódico El Tiempo. 2007
Revista Semana. Marzo 2007.

GLOSARIO.

Contrato social.
El contrato social es la figura que introdujo Juan Jacobo Rousseau para explicar porqué el
pueblo voluntariamente cede su soberanía a un Estado que institucionaliza a su vez a un
gobernante. Rousseau explica que el pueblo cede su soberanía y como contraprestación
recibe los beneficios que se pueden obtener por parte de un Estado (protección, servicios
públicos, etc.) En principio un contrato es un acuerdo de voluntades que se convierte en ley

21
para las partes, eso significa que si alguno incumple, el otro podría no cumplir su parte de
la obligación.

Inhabilidad.
Las inhabilidades son circunstancias que impiden a los ciudadanos ser congresistas. Dentro
de ellas están por ejemplo, el haber sido condenado en cualquier época por sentencia
judicial a pena privativa de la libertad, el haber ejercido como empleados públicos dentro
de los doce meses anteriores a la fecha de la elección o haber contratado con el Estado
dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección. En total son ocho, vale la pena
leer el artículo 179 de la Constitución Política.

Incompatibilidad.
Las incompatibilidades son actividades que los congresistas no podrán realizar
simultáneamente al ejercicio de sus cargos como congresistas. Ejemplo, desempeñar otro
cargo o empleo público o privado, gestionar en nombre propio o ajeno asuntos ante las
entidades públicas que administren tributos o contratar con el estado. En total son cuatro.
Leer el artículo 180 de la Constitución.

Institución.
Una Institución equivale a la realización de una idea o un concepto que se vuelve concreto
y tiene vida propia, independientemente de las personas que la integran. Por ejemplo los
órganos del Estado como un Concejo municipal, tiene funciones específicas, pero éstas son
independientes de los concejales de turno. Lo importante es que preserve el objetivo para el
cual se creó.

Ley en sentido material.

Ley en sentido material equivale a que lo que prima es el contenido de la norma
independientemente del órgano que la expida. Lo que importa es el carácter general de la
misma.

Proyecto de Ley.

22
Un proyecto de ley es el propósito de un legislador o de un ciudadano (que ejerce un
mecanismo de participación ciudadana) de que una determinada idea se convierta en
decisión y por lo tanto en ley. Toda ley fue primero un proyecto de ley, pero no todo
proyecto de ley se convierte en una. Los proyectos de ley deben surtir el proceso legislativo
indicado por la Constitución y en cada caso ser votados favorablemente por los
congresistas.

Sufragio Universal.
Equivale a la posibilidad de que todo ciudadano (colombiano mayor de 18 años) pueda
votar. En el pasado no había sufragio universal, es decir que se restringía la posibilidad de
ejercer el derecho al voto. Por ejemplo, las mujeres por el simple hecho de ser mujeres, no
podían votar en nuestro país hasta la reforma que introdujo el plebiscito de 1957.

Sufragio directo.
Es la posibilidad de que a través del voto se elija directamente a la persona que va ocupar el
cargo que está en cuestión. Por ejemplo, en Colombia se elige al Presidente por sufragio
directo además de universal. Pero en los sistemas parlamentarios se elige al jefe de
gobierno por sufragio indirecto, es decir que se elige primero a los miembros del
parlamento y dependiendo de cuales serán las mayorías, se nombrará al primer ministro. En
esta última etapa no interviene el pueblo directamente.

Soberanía.
La soberanía es la posibilidad de regularse soberanamente, es decir, autónomamente sin que
nadie intervenga. Los monarcas eran soberanos, hacían lo que querían y a su antojo. Hoy el
pueblo es soberano, pero debe ejercer su soberanía por medio de reglas que él mismo se ha
impuesto.

Tráfico de influencias.
Es utilizar el poder que se tiene sea político o económico para obtener lo que se quiere.

23
ANEXO 1
Trámite Legislativo de una ley ordinaria. Diagrama51.

Presentación y radicación del proyecto en la secretaría de la respectiva cámara

Aprobación del proyecto en primer debate en la respectiva Comisión Permanente de la

Cámara de origen. (Si el proyecto es rechazado, este se archiva)

Aprobación en segundo debate por la Plenaria de la Cámara de origen.

(Si el proyecto es rechazado, este se archiva)

Pasa a la otra Cámara donde debe ser aprobado igualmente en primer (sesión
permanente) y segundo debate (Plenaria)

Si hay diferencias en los textos aprobados en Cámara y Senado, se conforma

una Comisión de conciliación, para redactar una propuesta unificada de texto,
el cual nuevamente pasa a las plenarias para se estudiado y aprobado.

El Presidente puede objetar la ley total o parcialmente por razones de:

Inconveniencia o inconstitucionalidad

Vuelve al Congreso, para que las plenarias analicen las objeciones. Si las

51
Elaborado por Inocencio Melendez y Gloria Robles para Constitución y Democracia.

24
plenarias las aceptan, se archiva el proyecto.

Si no las aceptan insisten, y el Si el Congreso insiste, va a ala Corte

Presidente debe sancionar la ley, si Constitucional, para que esta decida
no, lo hará el Presidente del Senado. definitivamente.

Si las encuentra Si encuentra

infundadas, el fundadas las
Presidente objeciones el
deberá sancionar Congreso sacará
la ley las normas
declaradas
inexequibles

Sanción de la ley por parte del Presidente, y entrada en vigencia de la ley

25