LAS FUNCIONES DEL

ESTADO
LA FUNCIÓN LEGISLATIVA. EL ÓRGANO
LEGISLATIVO. ORIGEN DEL PARLAMENTO
MODERNO.
1.- ORÍGENES Y EVOLUCIÓN:
 Etimológicamente la expresión “Parlamento”
viene de la voz latina “parla”, que significa la
acción de hablar o conversar unos con otros.
Contiene en este sentido una referencia
sustantiva al acto humano, inteligente, de
comunicarse entre las personas, para
establecer entre ellas una relación de la que
surge un conocimiento mutuo, un intercambio de
ideas a través de la palabra oral y,
eventualmente, la toma de acuerdos.
 La reserva de la palabra “Parlamento”
para designar a la institución del Estado
que celebra reuniones para tomar
acuerdos de naturaleza política, surge de
la costumbre medieval practicada por el
Rey, de aconsejarse con los nobles y
celebrar reuniones deliberantes con ellos.
Hablar entre sí y tomar acuerdos fue
lentamente convirtiéndose en una
prerrogativa institucional de un cuerpo que
se reunía para decidir los destinos del
reino.
 Yaen el siglo XIII en Inglaterra se
empieza a usar la expresión
“Parlamento”; en Francia los
reyes llamaban “Parlamento” a
las asambleas que celebraban
con sus nobles. En España la
denominación que se empleó fue
“Cortes” porque las reuniones se
efectuaban donde el Rey residía.
¿Qué es el Parlamento?
 Atendiendo a sus funciones, se puede
considerar que los orígenes del Parlamento se
remontan a las antiguas asambleas populares
en Grecia y a los comicios de las centurias en
Roma. No obstante, la acumulación histórica del
modelo medieval y su evolución, que va desde
el Parlamento como sede para debatir los
intereses de la nobleza y el clero, más tarde a
los propietarios hasta llegar a los cambios que
introduce la revolución liberal, configurará
finalmente la naturaleza política del Parlamento;
es decir, la institución del Estado donde se
ejerce la representación popular y se debate, en
el sentido de “hablar” y de intercambiar ideas
hasta llegar a un acuerdo que se plasma en ley.
 En suma, el Parlamento es el órgano del Estado
que expresa la soberanía del pueblo y
esencialmente de la Nación, en tanto responde
a la elección democrática de sus miembros y
refleja el pluralismo de esa base social, de la
que adquiere la legitimidad de origen. Tiene por
funciones esenciales el expedir las normas de
acuerdo a los procedimientos constitucionales,
controlar el ejercicio del poder, fiscalizar los
actos del Poder Ejecutivo y ejercer la
representación política.
2.- ANTECEDENTES HISTÓRICOS PRÓXIMOS
Inglaterra
 Los orígenes próximos del Parlamento están en
Inglaterra, donde se exhibe el primer ejemplo
exitoso de una legislatura en el sentido
moderno. Nace con lo que se conocía como el
“Mágnum Concilium”, una especie de asamblea
compuesta por los grandes señores del reino y
que servía de órgano consejero del Rey en
todos los negocios importantes, asistiéndolo
también en los asuntos judiciales.
 La acción de los estamentos ingleses para
hacer valer sus derechos desembocó, bajo el
reinado de Juan sin Tierra, en la firma de la
Carta Magna, en 1215. Dos años antes, el Rey
había ya convocado, además de los grandes del
reino, a cuatro caballeros por cada condado.
Como consecuencia de la Carta Magna, el
“Concilium” aumentó notablemente sus poderes:
comenzó a tomar iniciativa en la legislación por
medio de peticiones hechas al monarca.
 Hacia 1258 apareció por primera vez el término
“Parlamento”, que sustituyó a las antiguas
denominaciones y fue definido como “el coloquio
ocasional sobre los grandes asuntos del reino”. La idea
sobre sus funciones pasaba por la invitación a los
condados para enviar dos caballeros para que hicieran
parte de este “coloquio ocasional”, pero en principio con
un papel muy modesto: escuchar y convocar a su
respectivo condado sobre las resoluciones adoptadas
por el Magno Concilio. En estas breves tareas están los
orígenes de la representación política.
 Este Concilio, controlado por Simón de Montfort,
gobernó por algún tiempo Inglaterra. Luego
Enrique III reaccionó y se enfrentó nuevamente
a los barones, quienes lo hicieron prisionero.
Simón de Montfort asumió entonces la dictadura
y convocó al Parlamento de Westminster el 20
de enero de 1265. Esta reunión ha sido
considerada como el primer Parlamento en
sentido moderno. La importancia de este
Parlamento, llamado el “Parlamento Modelo”,
radicó, principalmente, en el carácter de
asamblea representativa; a él fueron
convocados no solamente los prelados de la
Iglesia, los grandes señores y los caballeros de
los condados, sino también dos representantes
por cada ciudad y cada burgo.
 Bajo el reino de Eduardo I (1272-1307) los poderes del
Parlamento aumentaron progresivamente, pese a que el
monarca aún podía establecer impuestos de manera
indirecta y conservaba intacto su poder legislativo, que
ejercía por medio de “ordenanzas”. Pero se confirmó el
derecho del Parlamento a consentir los impuestos y se
acrecentó su derecho de petición. A partir de la
instalación del “Parlamento Modelo”, esta institución se
convirtió definitivamente en el órgano de relación entre
el Rey y sus súbditos, ya que en él se encontraban
representados los diversos estamentos sociales. El
Parlamento aparece así como un cuerpo distinto de los
diversos organismos estatales.
 Varios siglos después, en 1832, con el “Reform Bill”, se
inicia la verdadera democratización del Parlamento
inglés. En realidad la fecha decisiva para la historia
contemporánea de la institución parlamentaria son las
elecciones inglesas de 1906. Hasta entonces solamente
llegaban a la Cámara de los Comunes las clases
gobernantes. Desde 1867 votaba el artesano urbano, y
desde 1884, el trabajador agrícola; es decir, el 70 por
ciento de los varones adultos, pero hasta 1906 los
elegidos eran una oligarquía de terratenientes o de
burgueses. La nueva composición en la representación
política democratizó de manera definitiva la composición
del parlamento.
3.- EL PARLAMENTO EN EL
CONSTITUCIONALISMO
CONTEMPORÁNEO
 En nuestros tiempos el Parlamento se
inscribe en la existencia de poderes del
Estado, que se organizan en forma
independiente, pero que requieren el
establecimiento de límites a dichos
poderes, por medio de pesos y
contrapesos políticos.
 Lo que constituye un hecho histórico irrefutable
es la universalización del Parlamento y su
identificación con la democracia. Identificado en
sus origenes modernos con las ideas liberales
de la separación de poderes y la representación
plural del pueblo, el Parlamento ha trascendido
los límites ideológicos de una concepción y un
modelo político de organizar el Estado, para
convertirse en una institución que se adapta a
cualquier forma política que se inspire en el
origen popular del poder
 En efecto, la institución del Parlamento la
encontramos por igual en las monarquías
constitucionales (Gran Bretaña, Países
Bajos o España), en las democracias
liberales, cualquiera sea su forma de
régimen político (Estados Unidos, Francia,
México, etc.) o en los sistemas políticos
desprendidos del marxismo-leninismo
(hasta su extinción la U.R.S.S. y hoy en
día Cuba, China o Corea del Norte).
 Es decir, el Parlamento puede tener crisis
de credibilidad, de confianza o de
cualquier otro tipo, pero el hecho concreto
es que por su universalidad e
identificación con la democracia esta en
capacidad de superar su crisis, porque el
otro hecho cierto es que más allá de
cualquier crítica, no hay democracia sin
Parlamento
 Existe la tendencia contemporánea del Derecho
Constitucional que opta por una suerte de
"desacralización" de la división clásica de los
poderes del Estado. Hoy en día el Estado está
conformado por una constelación de órganos y
organismos con capacidad de decisión y
facultades resolutivas. Así, desde la perspectiva
del derecho moderno, éste no solamente emana
de la ley sino de la actuación de los órganos
referidos, que expresan un carácter más
dinámico del Estado..
 De ahí que el Ejecutivo también legisle por
delegación expresa del Parlamento, y que esta
atribución no cause ningún asombro si es que
se siguen los causes constitucionales para su
implementación. La función legislativa no es hoy
en día, una atribución exclusiva y excluyente del
Parlamento: tiene ciertas excepciones que
parten de la teoría de la cooperación
interorgánica, pero obviamente, sigue siendo
una de las atribuciones esenciales del
Parlamento
4.- EL PARLAMENTO COMO PODER
LEGISLATIVO
El Parlamento tiene la atribución de hacer la ley,
radicando en ello su carácter de poder del
Estado. Desde entonces, la palabra
“Parlamento” pasa a ser la denominación
consuetudinaria del “Poder Legislativo”.
 La tarea de legislar se lleva a cabo a través de
la función legislativa, que tiene tres
componentes básicos:
 la función legislativa es la que realiza el Poder
Legislativo, es decir, el Parlamento o Congreso.
 la función legislativa es la actividad estatal
manifestada conforme al proceso establecido
para la sanción de las leyes. Todo acto
aprobado en la forma prescrita para la sanción
de las leyes, cualquiera que sea su contenido
jurídico, es una ley y, por tanto, supone el
ejercicio de la función legislativa.
 la función legislativa es la actividad estatal que
tiene por objeto la creación de normas jurídicas
generales o, en otras palabras, la de hacer las
leyes, entendiendo por leyes en sentido material
las normas que crean, modifican o extinguen
situaciones jurídicas de carácter general y
permanente
 Estado de Derecho
 La existencia del Parlamento está reconocida
por la Constitución, que convierte su
organización y funciones en la base de la
democracia y del Estado de Derecho. La
expresión "Estado de Derecho", refleja una de
las características del Estado moderno en su
última fase histórica. Significa que se ha
sustituido el gobierno de los hombres por el
gobierno de las normas. Es aquella forma de
Estado en que existe un ordenamiento que
reconoce y garantiza determinados derechos
subjetivos a los ciudadanos y que sucede a
otras formas de Estado.
 Las condiciones formales de un Estado de Derecho
están dadas por la existencia de todo un sistema de
normas jerarquizadas que determinan las garantías y
derechos individuales al par que establecen y regulan
los órganos encargados de la actividad funcional del
Estado. Así, cuando un Estado tiene una Constitución
que declara y reconoce los derechos individuales y
divide las competencias del ejercicio del poder, que las
cumple mediante leyes y reglamentos, reúne entonces
las características formales de un Estado de Derecho.
 Principios constitucionales
 La Constitución moderna contiene dos principios
indispensables del Estado de Derecho: un
principio de distribución, que encuentra su
expresión en un conjunto de derechos llamados
fundamentales o de libertad; y un principio de
organización, que está contenido en la doctrina
de la llamada división de poderes. Esta división
y distinción tiene por finalidad establecer frenos
y controles recíprocos entre esos “poderes”.
Derechos fundamentales y división de poderes
designan, pues, el contenido esencial del
elemento típico del Estado de Derecho.
 Los principios característicos de la construcción
formal del Estado de Derecho que guardan
relación directa con las atribuciones del
Parlamento son:
 El principio de legalidad, que contiene la sujeción del
Estado y los particulares a la ley.
 El principio de jerarquía normativa
 El principio de publicidad de las normas, acto que
garantiza el conocimiento general sobre el contenido
de la ley y la previsión elemental para garantizar su
cumplimiento.
 El principio de irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales, que atañe a aquellos actos,
cuya sanción no puede retrotraerse sin afectar el
contenido esencial de los derechos fundamentales.
 El principio de seguridad jurídica, reflejado en el
respeto de la normativa vigente, los acuerdos
privados y/o resoluciones jurisdiccionales, en sus
propios términos
 El principio de responsabilidad e interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos, que garantiza
los derechos de los administrados y la posibilidad de
recurrir a los órganos correspondientes frente a los
actos de la administración que lesionan la ley o
afectan los derechos personales.
 Se trata en definitiva de garantizar el imperio de la
ley. No en vano la consolidación de un Estado de
Derecho que asegure el imperio de la ley como
expresión de la voluntad popular, es una de las metas
últimas a alcanzar con la Constitución.
 Distribución de competencias e
interdependencia funcional
 Un signo característico del Estado de Derecho
es el de la "división horizontal de poderes", es
decir, la distribución de competencias atribuida
a órganos de un mismo rango dentro del orden
constitucional. Si no existe equilibrio teórico y
práctico entre los órganos que conforman el
Estado, o si uno prevalece en cuanto
atribuciones en el ejercicio objetivo del poder del
Estado, sencillamente no existe Estado de
Derecho.
 El Parlamento cumple una función esencial en el Estado
de Derecho. Garantiza, en primer lugar, la “legalidad” de
las normas, es decir, el debate, votación y expedición de
la ley sobre la base de las atribuciones constitucionales
reconocidas a esta institución. Es muy distinta una ley
expedida por un régimen sin Parlamento que una
dictaminada por un régimen democrático. La teoría de la
representación política asegura que las normas sean
expedidas por el órgano llamado a hacerlas; éste podrá
delegar en el Ejecutivo estas funciones sólo de manera
temporal y para un asunto determinado.
 Asimismo, en el Estado de Derecho la función
de control y fiscalización cumplen un rol
trascendental. El Parlamento cumple ese viejo
apotegma citado por Montesquieu: “el poder que
controla al poder”; es decir, el órgano político
representativo que, bajo las reglas de la
Constitución, controla, fiscaliza y pide cuentas al
Poder Ejecutivo. Se trata del “control
interorgánico”, sobre cuya base se construye
una relación de contrapesos políticos y una
tarea de permanente reforzamiento del sistema
democrático.
 Pese a lo sostenido, se debe tomar debida nota que el
constitucionalismo contemporáneo ha sustituido la
separación rígida de poderes por el concepto de
interdependencia funcional de los órganos que
comparten la unidad del poder del Estado. Esta
interdependencia se basa por un lado en la delimitación
orgánica de actividades que a cada cual le corresponde,
la misma que no es absoluta por cuanto hay campos
legislativos, políticos y administrativos en los que la
responsabilidad está compartida. Por otro lado, la
interdependencia se basa en la existencia de controles
mutuos que tienden a regular en una perspectiva de
conjunto la responsabilidad funcional de cada órgano.
5.- EL PARLAMENTO EN LA ESTRUCTURA DEL
ESTADO PERUANO
 En la Constitución de 1993, el Título IV sobre Estructura
del Estado comienza su Capítulo I con el tratamiento del
Poder Legislativo, seguido luego por el Capítulo II sobre
la función legislativa y el Capítulo III sobre la formación y
promulgación de las leyes. Sólo a continuación es que
vendrá el articulado referido a los poderes Ejecutivo y
Judicial. La revisión de los textos constitucionales del
Perú demuestra que no se trata de un hecho casual,
pues la precedencia al órgano Legislativo corresponde
con los principios del liberalismo político que tanto
influenciaron al Perú en el proceso de su independencia
y en el patrón de organización del Estado republicano.
 En efecto, el liberalismo revolucionario de fines
del siglo XVIII entendía que la soberanía
radicaba en el Parlamento, que a su vez la
recibía del pueblo, y donde estaban
representadas todas las tendencias y posiciones
políticas expresivas de la voluntad fundacional
del Estado-Nación. Allí se encontraban los
representantes de la Nación y ello era
determinante de la configuración del Parlamento
como primer poder del Estado.
 6.- EL PRINCIPIO DE LA REPRESENTACIÓN
POPULAR
 Se entiende por representación popular al principio por
el cual un representante actúa en nombre de sus
representados (ciudadanos) para la satisfacción de los
intereses de éstos en una comunidad. Para ser más
efectivo, los ciudadanos deben tener la posibilidad de
controlar y exigir responsabilidades al representante a
través de mecanismos electorales institucionalizados.
 La representación política es una forma de participación
política indirecta. El ciudadano no tiene una injerencia
directa en las decisiones del Estado sino que,
presuntamente, participa por intermedio de un
representante. El voto permite que el ciudadano sea
representado.
 El Parlamento debe representar a los
ciudadanos, según sus intereses y preferencias,
en el ejercicio del poder integrando a la
comunidad. El representante y el órgano a
través del cual se ejerce esta representación es
teóricamente la concreción de la voluntad
popular.
 Conforme a la definición clásica, un gobierno es
representativo cuando sus integrantes reflejan la
voluntad del electorado. De ese modo, no sería
representativo un gobierno en el que los
integrantes de los poderes políticos del Estado
no provienen de elección democrática.
El alcance de la representación
 A diferencia del concepto jurídico de
representación, la definición política carece de
efectividad real. El representante no se
encuentra jurídicamente obligado a ejecutar la
voluntad del elector, no es un delegado de éste.
Así, el representante político no representa a un
elector determinado sino al conjunto del pueblo,
y es por ese motivo que su mandato no puede
ser imperativo. Esto significa que el
representante no se halla sujeto a órdenes ni
instrucciones de los electores, pudiendo decidir
con amplitud y discrecionalidad plena.
 En una democracia la representación debe entenderse
como plural, es decir, en ella deben confluir diversas
posiciones políticas. En un Estado de partidos, como el
Perú, esta pluralidad se expresa en la existencia de más
de un partido en el escenario político.
 No hay representación si no existen partidos u otras
modalidades equivalentes de libertad de asociación
política (que expresan las posiciones de opinión pública
dentro de la sociedad). Los partidos crean la
representación al formular opinión o agregar demandas,
a las cuales se suscribe, con su voto, cada sector de
opinión o interés dentro de la sociedad.