Balota 5

BALOTA N 05: PODER LEGISLATIVO
PARTE ORGÁNICA: ESTRUCTURA DEL ESTADO Y RÉGIMEN

POLÍTICO
Al hablar de estructura del Estado nos referimos a las ramas del Poder
Público Nacional señaladas en nuestra Constitución. Cada una de las ramas del
Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su
ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado. Se entiende
como fines del Estado a todas aquellas acciones orientadas a "la defensa y el
desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la
voluntad popular, la construcción de una sociedad justa, la promoción de la
prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de
los principios, derechos y deberes establecidos en nuestra Constitución" (Art. 2.).
La estructura del Estado es un conjunto de instituciones y organismos

debidamente interrelacionadas, que tienen por finalidad de cumplir las funciones
1
esenciales del Estado. Es la forma como se organiza, ejerce y distribuye el poder

del Estado de la siguiente manera:
a. Poder Legislativo (Art. 90 C.)

El Poder Legislativo es un órgano de gobierno central que representa a la
ciudadanía, a través de ella se ejerce la democracia representativa. Según
el art. 90 de la Constitución: el Poder Legislativo reside en el Congreso, el
cual consta de cámara única. El número de congresistas es de ciento
treinta. El Congreso se elige por un periodo de cinco años mediante un
proceso electoral organizado conforme a la ley.
b. Poder Ejecutivo (Art. 110 C.)

Es el órgano autónomo del Estado encargado de cumplir las funciones
ejecutivas a través de los actos de gobierno que tiene un carácter político y
se realiza con el fin de asegurar la estabilidad y el orden del Estado. El
Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la Nación.
c. Poder Judicial (Art. 138 C.)

Es el órgano estatal autónomo encargado de administrar justicia a través de
la aplicación de las normas vigentes y de resolver con sus fallos los
conflictos Judiciales.
1.- EL RÉGIMEN POLÍTICO
Diferencias entre Régimen Político o formas de Gobierno
“El Régimen Político es la expresión de la

organización política, económica y social de
un país. Puede ser totalitario, democrático o
2
semidemocrático. En cambio, el sistema

político de gobierno se refiere a la estructura
o composición del Estado. Es importante
advertir que el sistema de gobierno viene
condicionado por el régimen político”1.
Denomínese como tales regímenes a las formas concretas de la

conformación existentes entre los órganos del Sistema Político.
El Régimen Político de un Estado responde a un concepto amplio, que

involucra la forma de gobierno del Estado, la organización de los poderes
públicos y sus interrelaciones, las estructuras socioeconómicas, las tradiciones,
las costumbres y las fuerzas políticas que impulsan el funcionamiento de las
instituciones.
“En relación a este tema tenemos la vieja

problemática de la naturaleza del régimen
político establecido, debido a la variedad de
instituciones que se han incorporado en él. La
teoría ha reconocido tradicionalmente tres
sistemas: Presidencialista, Parlamentarista y
Semipresidencialista al que algunos también
llaman Mixto”2.
a) Presidencialismo
El Régimen Presidencial tiene su origen en la Constitución de los Estados

Unidos. Básicamente está integrado por tres poderes independientes y con
controles mutuos. El Poder Judicial puede controlar la Constitucionalidad de las
leyes. El presidencialismo de los países latinoamericanos ha hecho del
1
ESCOBAR FORNOS, Iván: “Manual de Derecho Constitucional”. Editorial Hispamer. Segunda edición.
Nicaragua.1998. Pág. 137.
2
RUBIO CORREA, Marcial. “Estudio de la Constitución Política de 1993”, Tomo IV, Fondo Editorial de la
PUCP, Lima, 1995, pág. 14.
3
Presidente la figura central y preponderante del Estado. Esta visión está siendo
rechazada por la teoría, y las últimas Constitución es de nuestros países
establecen un mejor balance entre los poderes.
El Régimen Presidencial se caracteriza así:
 El Poder Ejecutivo se concentra en la figura del Presidente de la República,

que de acuerdo a nuestra Constitución es el Jefe de Estado, del Gobierno,
y del Ejército Nacional. En resumen, es un ejecutivo unitario.
 El Parlamento no elige al Presidente de la República, sino que lo hace el

pueblo en comicios electorales directos o indirectos. Este tipo de elección le
concede legitimidad popular e independencia del Legislativo.
 El Presidente de la República nombra y remueve libremente a sus

Ministros. No son responsables políticamente ante el Parlamento, aunque
en nuestro sistema los Ministros y otros funcionarios pueden ser requeridos
para informar o ser interpelados.
 El Presidente de la República y los Ministros no pueden ser miembros del

Legislativo aunque en nuestro régimen los diputados pueden ser Ministros o
desempeñar otras funciones siempre que pidan autorización a la Asamblea
y depositen en el suplente. Cuando ya no sea Ministro puede
reincorporarse a la Asamblea.
 La mayoría del Parlamento puede pertenecer a partido o partidos diferentes

al del Presidente de la República.
4
 El Presidente no puede disolver al Congreso. En el parlamentario, el

Parlamento puede ser disuelto. Lo que es posible en el régimen
Parlamentario, es un golpe de Estado en el presidencial.
“Los defectos del régimen presidencial son

los siguientes: no tiene flexibilidad, pues el
pueblo debe soportar al Presidente que no
tiene capacidad de gobernar hasta que
cumpla su período, problema que se
resolvería en el parlamentarismo con el voto
de censura; irresponsabilidad política, porque
los Ministros permanecen en sus puestos a
pesar de la oposición o censura del
Parlamento, siempre que cuente con la
confianza del Presidente, pero pueden ser
enjuiciados por responsabilidad civil o penal;
se produce un estancamiento político cuando
surge una pugna entre el Legislativo y el
ejecutivo, repercutiendo como crisis en la
administración y en la política.
Parte de la doctrina europea lo considera

autoritario porque el Presidente actúa con
independencia de la voluntad popular,
irresponsable porque no responde ante el
pueblo, y peligroso por todo lo antes
expuesto”.3
El acceso y permanencia del Presidente de la República en su cargo no

depende de la confianza que le dispense el Congreso el que tampoco puede
ser disuelto por el Ejecutivo. Se produce así una dualidad de legitimidades
políticas que compiten entre sí, a la que se suma la rigidez del sistema
determinada por los términos fijos de mandato. La separación de las funciones
de gobierno es característica del régimen presidencialista.
3
ESCOBAR FORNOS, Iván. Ob. cit. Pág. 137 y Ss.
5
Esto significa un reparto de las competencias entre los órganos del poder,
en el que cada uno asume una función esencial, sin perjuicio de la existencia de
mecanismos de pesos y contrapesos que se desarrollan, generalmente, a
través de zonas de contacto entre los poderes. Así, por ejemplo, el Ejecutivo
encargado del gobierno y la administración, participa de la tarea legislativa, a
través de la iniciativa, la promulgación y el veto; a su vez el Congreso
encargado de la sanción de las leyes, ejerce funciones de control sobre el
Ejecutivo, a través del juicio político.
“Esta separación de funciones sufre algunas

alteraciones en la práctica de gobierno con la
aparición de los partidos políticos, ya que los
mecanismos de lealtad partidaria hacen que,
por ejemplo, el Presidente se relacione con el
Congreso no sólo en términos institucionales,
sino a través de la lógica del liderazgo
partidario”4.
Debemos insistir que el presidencialismo es una separación completa, o

más tajante que el modelo parlamentario, porque tanto el Ejecutivo como el
Legislativo son elegidos en forma independiente, en elecciones distintas y no
coincidentes en el tiempo. A diferencia del parlamentarismo, no existe una
relación de confianza entre el Legislativo y el Ejecutivo ya que ambos cuentan
con el respaldo de los ciudadanos.5
4
FERREIRA RUBIO, Delia y GORETTI, Mateo. Adenauer Stiftung, 1995, págs. 70-72.
5
La Constitución Comentada tomo II. Editorial Gaceta Jurídica Primera edición. Lima. 2005. Pág. 55.
6
b) Régimen Parlamentario
Tiene su origen en las tradiciones políticas de Inglaterra. Es un sistema

modelo, aunque en su adaptación a otros países ha sufrido variaciones.
Presenta las características siguientes:
 Los miembros del gobierno (Gabinete, Poder Ejecutivo) son a su vez

miembros del Parlamento (Poder Legislativo), salen de su seno. Esto
es lícito e indispensable.
 El gobierno está integrado por el Jefe del partido mayoritario o por

los jefes de una coalición de partidos que logran mayoría en el
Parlamento.
 El Ejecutivo tiene dos cabezas: el Jefe de Gobierno que dirige la

administración y al mismo gobierno; y el Jefe de Estado con
funciones de representación y protocolarias (Rey o Presidente).
 El Gabinete es presidido por el Primer Ministro, quien tiene

supremacía. Así se denomina en Inglaterra. En Francia es llamado
Premier, y Canciller en Alemania.
 La administración pública está atribuida al Gabinete y presidida por el

Primer Ministro. El Gabinete es supervisado por el Parlamento.
 El gobierno tiene responsabilidad política ante el Parlamento, ya sea

individual por cada ministro o colectivamente el Gabinete. El
Parlamento puede negar un voto de confianza o dar un voto de
7
censura al gobierno, lo cual lo obliga admitir. A su vez el gobierno,

como contrapeso, tiene la facultad de pedirle al Jefe de Estado,
quien generalmente accede, que disuelva al Parlamento.
En las elecciones el pueblo decidirá si elige un Parlamento proclive o

contrario al gobierno. En el primer caso el Gabinete continúa en el poder, en el
segundo debe renunciar. El régimen parlamentario tiene las ventajas siguientes:
se logra armonía, porque los miembros del gobierno también son del
Parlamento y pueden asistir a sus deliberaciones, en esta forma se reduce el
riesgo de una paralización de la administración, lo que se puede dar en el
régimen presidencial; existe responsabilidad del gobierno, hecha efectiva
mediante la disolución del Parlamento y la negativa de un voto de confianza o
con un voto de censura del Parlamento, solucionándose el problema, lo que no
se da en el régimen presidencial, en el cual la pugna entre el Ejecutivo y el
Legislativo puede durar mucho tiempo en detrimento de la gobernabilidad; da
flexibilidad, porque permite cambiar al Primer Ministro incapaz o designar a otro
que asuma una situación de crisis, lo que no se puede hacer en el Sistema
Presidencial.
“Sus defectos son los siguientes: se produce

una fusión de poderes entre el ejecutivo y el
Legislativo, lo que es contrario a la tesis de
división de poderes; tiene un marcado
carácter partidista, lo que puede conducir a la
partidocracia; concentra el poder en el
Gabinete, el cual dirige la legislación y le quita
el poder de iniciativa legislativa al
Parlamento; se le concede demasiada
importancia a asuntos triviales; la
multiplicidad de partidos y el uso excesivo de
votos de censura, trae como consecuencia
que los gobiernos carezcan de permanencia y
estabilidad”.6
6
ESCOBAR FORNOS, Iván. Ob. cit. Pág. 138 y Ss.
8
El Régimen Parlamentario se caracteriza porque el Jefe de Gobierno, que

no es Jefe de Estado, es elegido por el Parlamento, elegido a su vez por voto
popular y dura en su cargo tanto como dure la confianza que el Parlamento le
dispense. El Jefe de Gobierno puede instar al Jefe de Estado para que ordene
la disolución de la asamblea y la convocatoria a nuevas elecciones.
En este régimen hay sólo un órgano de gobierno con legitimidad electiva

popular y los mandatos tanto del gobierno como de los miembros de la
legislatura no son rígidos.
El parlamentarismo se caracteriza por la fusión o integración de los poderes

Ejecutivo, Legislativo. El predominio de uno u otro de estos órganos da lugar a
dos tipos de parlamentarismo, uno en el que predomina el Gabinete como en el
caso de Gran Bretaña y otro en el que el Parlamento es preponderante, como
en el caso de Francia durante la tercera y la cuarta República.
El Gabinete que tiene a su cargo el gobierno es elegido por el Parlamento y

se mantiene en el poder mientras conserve el apoyo de la mayoría
parlamentaria que puede ser monocolor o estar formada por una coalición de
partidos. La mayoría monocolor es más frecuente en países con sistemas
bipartidistas y con sistemas electorales mayoritarios como es el caso de Gran
Bretaña.
“Cuando, por el contrario el sistema

parlamentario funciona en un contexto de
multipartidismo y sistemas electorales de tipo
proporcional, los Gabinetes tienden a ser
gobiernos de coalición apoyados por una
mayoría parlamentaria conformada por
9
diversos partidos como sucede, por ejemplo,

en Bélgica o como sucedía en Italia antes de
la reforma electoral de 1993”7.
c) Régimen Semipresidencialista o Mixto
“La primera conceptualización se debió a

Maurice Duverger quien acuñó la voz
semipresidencialismo”8.
Antes de la reforma de 1962, que supuso la elección por sufragio directo del
Presidente de la República.
“En varios países latinoamericanos se ha

ensayado el sistema parlamentario, pero al
poco tiempo ha sido desechada. Se sigue
discutiendo la posibilidad de adoptarlo o de
implantar un sistema mixto”9.
El Poder Ejecutivo se distribuye entre el Presidente (Jefe de Estado) que es

elegido por el pueblo por un término fijo y tiene funciones que exceden lo
meramente protocolar y el Primer Ministro y su Gabinete que surge de la
mayoría parlamentaria y se mantiene en el poder mientras conserve la
confianza de una mayoría en la Asamblea.
A su vez el Jefe de Estado puede disolver el Parlamento y convocar a

nuevas elecciones. Es el régimen de gobierno que adoptó la V República
francesa. El régimen semipresidencialista ha sido simbolizado por la figura del
7
FERREIRA RUBIO, Delia y GORETTI, Mateo. Ob. Cit. págs. 72-74.
8
DUVERGER, Maurice. “Instituciones Políticas y Derecho Constitucional”. Editorial Ariel. Quinta Edición.
Barcelona. 1970. Pág. 277.
9
ESCOBAR FORNOS, Iván. Ob. cit. Pág. 139.
10
Águila de dos cabezas ya que la responsabilidad de gobierno, la decisión

política está repartida entre el Presidente de la República y el Primer Ministro.
El esquema de gobierno previsto por la Constitución francesa de 1958 y

reforzado con la reforma de 1962 que introdujo la elección directa del
Presidente tuvo como objetivo crear un gobierno estable y fuerte encabezado
por un Presidente de la República, verdadero monarca republicano con
legitimación propia e independiente, de la cambiante voluntad de los partidos en
la asamblea. La idea de un régimen mixto surge como forma de evitar la
inestabilidad que había caracterizado el funcionamiento del sistema
parlamentario de la IV República.
En el régimen semipresidencial conviven y compiten dos legitimidades

electivas y dos mayorías: la del Presidente de la República y la de la Asamblea.
Los problemas que en el presidencialismo se atribuyen a la dualidad de

legitimidades se pueden dar en el sistema mixto cuando ambas mayorías no
coinciden. El conflicto se ve agravado por la división del Ejecutivo compartido
entre el Presidente de la República por un lado y por otro el Primer Ministro y su
gabinete que obtiene su apoyo en la mayoría de la Asamblea.
“La salida institucional para una situación

semejante dependerá de la claridad con que
están delimitadas y repartidas las
competencias y funciones de las cabezas del
Ejecutivo y también de la personalidad de los
líderes que entrencen la situación así como
11
de las características del sistema de

partidos”10.
Indudablemente en el Perú el poder reside en el Presidente de la República

frente a él ni los ministros ni el Poder Legislativo tiene armas suficientes como
para vencer en un enfrentamiento político.
“En estas condiciones de uso del poder: ¿es

el Perú un Régimen Presidencialista,
Parlamentarista o Semipresidencial?”11.
Estrictamente hablando ninguno de los tres regímenes prevé que la última

palabra en materia de política la tenga el Presidente de la República.
El Presidencialismo porque, a pesar del nombre que ostenta, supone un

Presidente tan poderoso como el Congreso. Es lo que Duverger llama: "un
matrimonio sin divorcio". El Parlamento no puede derribar al gobierno
presidencial con un voto de desconfianza como en el régimen parlamentario;
que el Presidente de la República no puede disolver el Parlamento. Están
condenados a vivir juntos sin poderse separar.
Desde el punto de vista de la manera como se ejercita el poder, por tanto, es

claro para nosotros que el régimen peruano, como buena parte de los
latinoamericanos que tienen el mismo patrón general, resulta siendo un régimen
propio y distinto, que no encaja en ninguno de los regímenes del Primer Mundo
porque tiene un caudillismo innato del Presidente de la República como factor
de decisión último, aunque pueda llegar a una situación de fuerza, promovida
10
FERREIRA RUBIO, Delia y GORETTI, Mateo. Ob. Cit. pág. 74-75.
11
RUBIO CORREA, Marcial. “Estudio de la Constitución Política de 1993, Tomo IV”, Fondo Editorial de la
PUCP, Lima, 1995, pág. 20.
12
por las Fuerzas Armadas directamente o, inclusive como en 1992, por el propio
Presidente Constitucional.
“Sobre el mismo tema, el Congreso

Constituyente Democrático en su Dictamen de
la Comisión de Constitución y de Reglamento
propone al pleno un Proyecto Sustitutorio y
dando cuenta de la metodología empleada en
la elaboración del referido Proyecto,
señala:"…Nuestro sistema no es
presidencialista ni parlamentarista sino una
combinación conflictiva de los sistemas, que
no estaba bien elaborada, pues cada vez que
ha habido conflicto grave entre los dos
poderes, el asunto ha terminado con un golpe
de Estado…"12.
Características del semipresidencialismo:
La elección del Jefe del Estado mediante sufragio universal; además,

suponía una jefatura de Estado con más poderes que los de un Jefe del Estado
parlamentario, lo que implicaba automáticamente una limitación del Parlamento.
El gobierno está formado por un Gabinete, con un Primer Ministro al frente

nombrado por el Presidente de la República.
 El gobierno es responsable ante la Asamblea.

 Existe un Poder Ejecutivo dual.
 Elección del Presidente de la República mediante sufragio universal directo
utilizando el sistema electoral de majority-runoff.
 Amplios poderes constitucionales del Presidente de la República.
 El Presidente de la República nombra al Primer Ministro y preside los
Consejos de Ministros.
12
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. “La Constitución de 1993: Análisis comparado”, Konrad Adenauer
Stiftung y Ciedla, Lima, 1996, pág. 429.
13
 El gobierno es responsable ante el Parlamento.

 El Presidente de la República tiene capacidad de disolución parlamentaria.
2.- PRINCIPIOS DEL RÉGIMEN POLÍTICO
2.1 División de poderes o de separación de funciones del poder político
Para tratar sobre la función legislativa primero debemos remontarnos en

los albores de la historia en el que trata de la teoría de la división de poderes. Se
debe tomar en cuenta en primer lugar, la teoría clásica formulada por JON
LOCKE en 1690 y por MONTESQUIEU en 1748 .El punto de partida es la
concepción filosófica- política de la existencia de tres poderes que se organizan
en forma independiente, la necesidad de establecer límites a dichos poderes por
medio de pesos y contrapesos, esta teoría ha sido perfeccionada por el
constitucionalismo contemporáneo, al establecer mecanismos de cooperación e
interrelación entre órganos del Estado, sin afectar su independencia. Los órganos
de referencia se convierten en órganos de referencia caracterizados por
funciones, hacer las leyes, aplicarlas y resolver los conflictos provocados por
dicha aplicación. Estas funciones corresponden al órgano Legislativo, Ejecutivo y
Jurisdiccional.
Actualmente se opta por la tendencia contemporánea del Derecho

Constitucional el cual menciona una “descentralización” de la división clásica de
los poderes del Estado. Hoy en día el Estado está conformado por una
constelación de órganos y organismos con capacidad de decisión facultades
resolutivas y con carácter dinámico.
14
Debemos hacer mención también sobre la reducción que sufre el Poder

Legislativo en comparación con la anterior Constitución. La carta de 1979 en su
título IV, le dedico a la estructura del Estado 130 artículos, subdivididos en 14
capítulos y se refirieran de manera sistemática a todas la instituciones del
Estado y sus diferentes funciones: Poder Legislativo, función legislativa y
formación y promulgación de leyes presupuesto y cuenta general; Poder Ejecutivo,
Consejo de Ministros, relaciones Legislativo –Ejecutivo de excepción ;Poder
Judicial ,Consejo Nacional de la Magistratura, Ministerio Publico, etc.
La nueva Constitución por su parte, en el mismo título IV desarrolla 109

artículos, distribuidos en 14 capítulos: Poder Legislativa, formación y promulgación
de leyes; Poder Ejecutivo; Consejo de Ministros, etc.
Una primera impresión podría indicar que existe una cierta similitud entre
ambos textos, pero lo cierto es que la carta de 1993 ha suprimido más de 20
artículos de la anterior Constitución resumiendo algunos, uniendo algunos otros y
desapareciendo los demás.
Con referencia a nuestro tema, la Constitución de 1979 le asignaba 32

artículos al Poder Legislativo, en cambio la constitución de 1993 desarrolla 19
artículos con referencia al Poder Legislativo. Entonces la proporción del
tratamiento Legislativo – Ejecutivo fue de 32-30articulos en la Constitución de
1979, y en la carta vigente la proporción es de 19-17.
“En la historia de las doctrinas Constitucionales,

la expresión separación o división de poderes
denota dos técnicas diferentes de organización del
poder político, que se supone que funciona con el
objeto de evitar el despotismo y garantizar la
15
libertad de los ciudadanos y del mismo modo son

valoradas”13.
En sentido estricto, el modelo de la separación de poderes resulta de la

combinación de dos principios.
 El principio de especialización de las funciones, atiende a la distribución

de las funciones estatales. En particular, una función es especializada, es
decir, constituye atribución exclusiva de un órgano dado, si, existen reglas
que prohíben a cada órgano del Estado.
 Ejercer aquella función.

 Interferir en el ejercicio de esa función por parte del órgano al que
esta atribuida (obstaculizando o impidiendo su ejercicio)
 Privar de eficacia los actos de ejercicio de esta función.
 El principio de independencia recíproca de los órganos, se refiere a las

relaciones entre los órganos competentes para ejercerlas. Dos órganos
pueden decirse recíprocamente independientes, cuando cada uno de estos
está libre de cualquier interferencia por parte del otro en cuanto a su
formación, a su funcionamiento y a su duración.
Particularmente un órgano es independiente de otro órgano; si, y solo si, el

titular del primero no es nombrado por el segundo órgano: y, además, el
titular del primer órgano no puede ser revocado por el del segundo.
13
GUSTINI, Ricardo, Estudio de la Teoría Constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM,
México, 2001
16
2.2. Principio de primacía de poderes
Un poder público completo o sea apto para asegurar un buen

gobierno, no puede darse sino la colaboración de los tres órganos del
Estado y sin el respeto de la órbita de competencias de cada uno.
El problema se identifica no el de la jerarquía de las tres funciones

del Estado, ósea la administrativa, la legislativa y la jurisdiccional. Del punto
de vista histórico, es evidente que el gobernante ha antecedido al juez y al
legislador como que el Estado existe desde que se afirmó una autoridad
capaz de mantener el orden alterno y la protección exterior.
Si bien la función de más jerarquía formal es la legislativa, pues

norma el ejercicio de las otras, lo real es que la función gobernativa
_administrativa es la que llena la acción concreta, incesante y múltiple que
la vida del Estado supone. En efecto, sin leyes y sin jueces, el poder seria
arbitrario e incoherente, pero el Estado subsistiría, en tanto que sin
gobierno cabe concebir una organización.
La ley viene a eliminar la arbitrariedad y la inseguridad pero su

función es subsidiaria en la economía del poder, como se demuestra por el
hecho que, en silencio la ley continua ejerciendo las otras funciones
estatales.es claro, por tanto, que la primacía corresponde a la función
gobernativa, que a siso la primera en aparecer y que, eventualmente,
puede presidir de las otras, tanto que ninguna podría sustituirla.
17
Actualmente, había cuenta de su origen democrático y de la mayor

actitud técnica del Ejecutivo, es innegable que a este poder corresponder
de modo principal orientar la marcha del Estado, sin mengua de la dignidad
del Legislativo y del control que este debe ejercer.
Sin embargo, lo ideal es que ningún órgano del Estado tenga

mayores potestades, atribuciones autoridad o imperio que otro. Las
funciones del poder político deben estar adecuadamente distribuidas en
aplicación del principio de equilibrio de poderes; solo así se podrá
contrapesar los poderes de las instituciones públicas; siendo cierto que en
una democracia, solo el poder detiene al poder.
2.3. Principio de equilibrio de poderes y cooperación entre las

funciones de poder político.
Ciertamente la división de poderes no se agota en que las

respectivas competencias de cada órgano, se encuentran establecidas
formalmente en la Constitución. Demanda que la independencia orgánica
sea real y efectiva, para alcanzar el objetivo que es de principio de
organización y funcionamiento político persigue el cual, no es otro que
asegurar un equilibrio de poderes, expresión que recoge la esencia del
célebre sistema de frenos y contrapesos (chesks and balances) del modelo
político norteamericano.
Este equilibrio de poderes, no debe entenderse como una igualdad

matemática entre el peso o poder real de cada uno de los principales
18
órganos estatales; supone, más bien, ese contrapeso que logra la limitación
recíproca y el control del poder, así como la corrección de sus excesos.
Requiere también de un conjunto de mecanismos de necesaria
cooperación, fiscalización y control intra orgánico e inter orgánico.
Sin perjuicio de las competencias que la constitución asigna al

gobierno y al Parlamento, sus relaciones de cooperación y control depende
mucho, en realidad, de la composición y correlación de fuerzas políticas
existentes en el Parlamento.
Sabemos que la misión principal del Poder Ejecutivo es gobernar y

dirigir, mientras que función primordial del Parlamento (y de la oposición
parlamentaria) es fiscalizar y controlar. De ahí que resulte igualmente
contraproducentes tanto una mayoría parlamentaria oficialista obsecuente,
que renuncia a toda fiscalización de gobierno, como una posición (peor así
obtenga la mayoría parlamentaria) que pretende “gobernar” o que asume
que su papel es bloquear sistemáticamente las propuestas del Ejecutivo.
La incomprensión de estas reglas básicas de convivencia y

tolerancia política, han generado reiteradas crisis de gobernabilidad en el
Perú.
Así los gobiernos que contaron con mayoría parlamentaria salieron a

culminar sus mandatos pero a costa de una notoria falta de control político y
contrapeso fiscalizador al poder presidencial; a su vez, la carencia de
mayoría parlamentaria del gobierno desencadeno una crisis política seria y
un bloqueo de las relaciones entre un Ejecutivo debilitado y un Parlamento
19
obstrucciona lista, que con frecuencia trajo en el paso como desenlace un

golpe militar.
Los gobiernos que carecen de una mayoría parlamentaria propia,

deberían entender que ello obedece a la voluntad popular y refleja su real
representatividad política, por lo que requieren construir acuerdos contar
otras fuerzas para poder gobernar, en vez de procurar, por caminos
autoritarios y antidemocráticos como hizo Alberto Fujimori, alcanzar un
dominio hegemónico del poder.
3. PODER LEGISLATIVO (FUNCIÓN LEGISLATIVA)
URIBE SANTOS, Genaro. Expresa de la estructura de la constitución política del

Perú de la siguiente manera 14.
TITULO IV: De la Estructura del Estado (Art. del 90 al 199).
 Capítulo I: Poder Legislativo.

 Capítulo II: De la función legislativa.
 Capítulo III: De la formación y promulgación de las leyes.
 Capítulo IV: De las relaciones con el Poder Legislativo.
CAPITULO I: Poder Legislativo
14
URIBE SANTOS, Genaro. “Biblioteca Básica Legal-Constitución Política del Perú-Tomo 1” (de la colección
de 7 tomos), Editorial LPG_Editores, Edición 5ta, Perú-2011.
20
“Artículo 90º.- El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de

Cámara única (…)”.
Según NARANJO MESA, Vladimiro15: La definición del Poder Legislativo varía

según el criterio que se utilice para determinarla:
- Desde el punto de vista orgánico, la Función Legislativa es la que

realiza el Poder Legislativo, es decir, el Parlamento o Congreso.
- Según el criterio formal, la Función Legislativa es la actividad estatal
manifestada conforme al proceso establecido para la sanción de las
leyes.
- Según el criterio material, la Función Legislativa es la actividad
estatal que tiene por objeto la creación de normas jurídicas
generales o, en otras palabras la de hacer leyes.
CHANAMÉ ORBE, Raúl. Define al Poder

Legislativo como: “(…) el Órgano encargado
de la elaboración de las leyes, el control
político y la investidura de algunos cargos
públicos. Y debe cumplir una labor de control
sobre posibles excesos del Poder Ejecutivo,
pero su función esencial es la elaboración y
modificación de las leyes”16.
El Congreso representa a la sociedad política, esto se realiza mediante el

principio de la representación, es aquí donde inicia el art. 93º de la Constitución el
cual expresa “los Congresistas representan a la Nación”, el Congresista es una
15
NARANJO MESA, Vladimiro. “Teoría Constitucional e Instituciones Políticas”. Editorial TEMIS S. A.
Octava Edición. Bogotá- Colombia. 2000. pp. 250-251.
16
CHANAME ORBE, Raúl. “Comentarios de la Constitución Política”, Editorial Jurista, Lima-Perú de 2005.
21
persona elegida por voto popular y elegido mediante distrito único. Éste representa
a toda la población, y no solo a quienes eligieron a él por sufragio directo.
3.1. Unicameralismo y bicameralismo: Teorías y sistemas comparados:

Unicameralismo.
Los antecedentes históricos de este sistema se remontan a la Carta de

1823 en su Art. 51º, el cual definió un régimen Unicameral con atribuciones
legislativas exclusivas de la Cámara de Diputados, esta Carta a pesar de sus
aportes tuvo efímera existencia, y por último la Carta de 1867 que prácticamente
no rigió lo cual tuvo una composición Unicameral. En conclusión solo dos de
nuestras Constituciones adoptaron la unicameralidad, contando la Constitución de
1993 (actual).
DUVERGER manifestó: “(…) El defecto esencial de todos los Parlamentos es la

lentitud y no la precipitación. Añadir un freno complementario agrava el mal que
precisamente sería necesario corregir (…)”.
Bicameralismo
Con referencia a éste sistema, se planteó, que el Perú tiene un amplio

recorrido histórico Constitucional, y que su realización es de una Cámara de
Diputados que son formadas por representantes elegidos por voto directo por los
distritos electorales y un Senado de carácter técnico elegidos mediante sufragio
gremial.
22
Sostienen que la Cámara Única es una exageración democrática que lleva

indefectiblemente a que el Poder Ejecutivo sea absorbido por el Legislativo,
calificando dicho sistema de “ultra- parlamentario”.
BELAUNDE considera que este sistema de dos Cámaras permite la

existencia de un Ejecutivo fuerte, y un control moderado del Parlamento. La
Cámara “Política”, garante de la representación de las minorías, estaría controlada
por la Cámara “técnica” (el senado), garantizando así la “verdadera democracia”,
puesto que, en su opinión:
“(…) la experiencia indica que el Senado es la

base de la democracia, porque la democracia
no sólo es impulso, sino control”17.
La existencia de dos cámaras hace que exista una doble reflexión

legislativa, y el carácter especializado. La elección se debe realizar mediante
distrito múltiple. El régimen unicameral tiene un carácter centralista, en el que
priman los representantes capitalinos o un grupo reducido y haciendo dejar al
Estado su fin supremo que es el bien común de la sociedad.
Teorías y sistemas comparados
Con referencia a las Cámaras haremos un breve repaso del sistema

parlamentario europeo, norteamericano y latinoamericano.
17
Colección del “DIARIO DE DEBATES” - Congreso Constituyente de 1931. Tomo I. p. 944.
23
En Inglaterra, desde el Parlamentario de 1911, reformado en 1949, se

consagró la separación del Parlamento en la Cámara de los Lores y la de los
Comunes, nacida esta última “de la voluntad popular”. Por su lado en Francia la
Constitución de 1958 en su Art. 24 define la composición Parlamentaria Bicameral,
a través de la Asamblea Nacional y el Senado. Los Diputados de la asamblea son
elegidos por sufragio directo, mientras que los Senadores por sufragio indirecto.
En Francia la bicameralidad, como lo demuestra su reciente experiencia
republicana se encuentra consolidada como sistema, por el temor a la dictadura
de la Cámara Única.
La Carta de los Estados Unidos de América de 1787 consagra, asimismo la

bicameralidad. La sección 1º del art.1 establece que el Congreso se compone de
un Senado y una Cámara de Representantes. El primero es elegido por cada
Estado y la segunda por los electores de todos los Estados.
En América Latina el bicameralismo es también bastante amplio: Bolivia-

Cámara de Diputados y Cámara de Senadores, Colombia – Senado y Cámara de
Representantes, Venezuela- Senado y Cámara de Diputados, Argentina- Senado
y Cámara de Diputado, Brasil- Senado Federal y Cámara de Diputados, Chile-
Senado y Cámara de Diputados, Paraguay- Cámara de Senadores y Cámara de
Diputados, Uruguay- Cámara de Senadores y Cámara de Representantes. Como
se puede apreciar la gran mayoría adopta el modelo bicameral.
Las excepciones del grupo son Ecuador y Perú. En el primer país hasta la
fecha se sigue aplicando el régimen unicameral con resultados negativos. En el
segundo país se aplica el régimen unicameral desde 1992, y los resultados
también son negativos.
24
“Con referencia a la Unicameralidad existen en la actualidad

aproximadamente cuarenta Estados en el mundo que cuentan con un Parlamento
Unicameral y muchos de ellos gozan de estabilidad política como es el caso de
Suecia 1975, Portugal 1976, Bulgaria 1991, Dinamarca 1953, Ecuador 1979,
Egipto 1971, Finlandia 1919, Grecia 1975, Honduras 1982, Hungría 1949,
Indonesia 1959, Nicaragua 1987, Panamá 1972”18.
La discusión sobre las bondades de un régimen bicameral o unicameral ha

ocupado los espacios de innumerables publicaciones y algunas veces se ha
convertido en tema nacional que inclusive ha precipitado la caída de gobiernos
(claro ejemplo se dio en Francia el 27 de abril de 1969, en el referéndum que se
llevó acabo para decidir la reforma del Senado, y que fue determinante en la
renuncia del General De Gaulle a la presidencia de Francia).
3.2. La representación nacional: Requisitos, impedimentos, inmunidades e

incompatibilidades parlamentarias
Artículo 90º.-
“El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de
Cámara única. El número de congresistas es de ciento treinta.
El Congreso se elige por un período de cinco años mediante un
proceso electoral organizado conforme a ley. Los candidatos a
la presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a
congresistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser
simultáneamente candidatos a una representación a Congreso.
Para ser elegido congresista se requiere ser peruano de
nacimiento, haber cumplido veinticinco años y gozar del
derecho de sufragio”19.
18
OBRA COLECTIVA ESCRITA POR 117 DESTACADOS JURISTAS DEL PAÍS. “La Constitución Comentada Análisis
artículo por artículo”. Editorial Gaceta Jurídica. Tomo II. Lima-Perú. 2005. p. 5.
19
URIBE SANTOS, Genaro. “Biblioteca Básica Legal-Constitución Política del Perú-Tomo 1” (de la colección
de 7 tomos), Editorial LPG_Editores, Edición 5ta, Perú-2011
25
Requisitos
 El requisito de ser peruano de nacimiento está definido en el artículo 52.

 Los que gozan del derecho de sufragio están determinados sobre la base
de los artículos 30,31 y 33.
Impedimentos
Artículo 91º.-
1. “No pueden ser elegidos congresistas si no han dejado el

cargo seis meses antes de la elección
2. Los Ministros y viceministros de Estado, el Contralor General, y
las autoridades regionales
3. Los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo
Nacional de la Magistratura, del Poder Judicial, del Ministerio
Público, del Jurado Nacional de Elecciones, ni el Defensor del
Pueblo.
4. El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente
de Banca y Seguros, el Superintendente de Administración
Tributaria, el Superintendente Nacional de Aduanas y el
Superintendente de Administradoras de Fondos Privados de
Pensiones.
5. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional
en actividad los demás casos que la constitución provee”.
Incompatibilidades parlamentarias
Artículo 92º.-
“La función de congresista es de tiempo completo; le está

prohibido desempeñar cualquier cargo o ejercer cualquier
profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento del
Congreso.
El mandato del congresista es incompatible con el ejercicio de

cualquiera otra función pública, excepto la de Ministro de
Estado, y el desempeño, previa autorización del Congreso, de
comisiones extraordinarias de carácter internacional.
26
La función de congresista es, asimismo, incompatible con la

condición de gerente, apoderado, representante, mandatario,
abogado, accionista mayoritario o miembro del Directorio de
empresas que tienen con el Estado contratos de obras, de su
Ministro o de aprovisionamiento, o que administran rentas
públicas o prestan servicios públicos.
La función de congresista es incompatible con cargos

similares en empresas que, durante el mandato del congresista,
obtengan concesiones del Estado, así como en empresas del
sistema crediticio financiero supervisadas por la
Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras
Privadas de Fondos de Pensiones”.
Las incompatibilidades o las incongruencias que existen en torno a la

denominación de “congresista”. El cargo, por su origen y función, es el de
“representante”, o sencillamente “diputado”, como se suele denominar a quienes
forman parte de un Congreso unicameral.
INMUNIDAD PARLAMENTARIA
Artículo 93º.-
“Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a

mandato imperativo ni a interpelación.
No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional

alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de
sus funciones.
No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del

Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son
elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus
funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son
puestos a disposición del Congreso o de la Comisión
Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se
autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento”.
27
El artículo establece el carácter de la representación y la inmunidad

parlamentaria. En tal virtud se considera que los congresistas representan a la Nación
y por lo tanto su mandato proviene de ella y no propiamente de los electores.
3.3.- Reglamento del Congreso y mandato Legislativo
Artículo 94.-
“El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene

fuerza de ley; elige a sus representantes en la Comisión
Permanente y en las demás comisiones; establece la
organización y las atribuciones de los grupos parlamentarios;
gobierna su economía; sanciona su presupuesto; nombra y
remueve a sus funcionarios y empleados, y les otorga los
beneficios que les corresponden de acuerdo a ley”.
La elaboración del Reglamento Interno es facultad exclusiva del Congreso de

la República. Se dice que tiene fuerza de ley, porque en puridad de derecho el
Reglamento no es una ley, en tanto no es promulgada por el Presidente de la
República, sino por el Presidente del Congreso. Es por acto propio del Congreso
que el Reglamento tiene cumplimiento obligatorio.
“Esta facultad es una garantía de la

independencia del Congreso. El reglamento
establece el funcionamiento del Poder
Legislativo, la designación de miembros para
la comisión permanente, la formación de los
grupos parlamentarios y las disposiciones
para el manejo económico y administrativo de
la cámara, entre otras atribuciones”20.
20
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. “La Constitución de 1993: Análisis comparado”, Konrad Adenauer
Stiftung y Ciedla, Lima, 1996, Pág. 448.
28
El artículo continúa diciendo que el Congreso elige a sus representantes en

la Comisión Permanente. Dichos representantes son elegidos por el Pleno del
Congreso según el primer párrafo del artículo 101: “Los miembros de la Comisión
Permanente del Congreso son elegidos por éste. Su número tiende a ser
proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario y no excede del
veinticinco por ciento del número total de congresistas”.
Indica también el artículo, esta vez equivocadamente, que “elige a sus

representantes (…) en las demás comisiones”. Esto es un error si por ellas se
entiende las Comisiones del Congreso donde los congresistas no son
representantes del Pleno sino miembros a cargo de trabajos específicos.
El Reglamento del Congreso artículo 34 señala: Las Comisiones son grupos

de trabajo especializados de Congresistas, cuya función principal es la supervisión
del seguimiento de la Estructura del Estado, así como el estudio y dictamen de
proyectos de ley y la absolución de consultas en los asuntos que son puestos en
su conocimiento de acuerdo con su especialidad o materia.
El Pleno del Congreso aprueba el cuadro de conformación de Comisiones

dentro de los cinco días hábiles posteriores a la instalación del período anual de
sesiones en el mes de julio. El cuadro es propuesto por el Presidente luego de
realizar las coordinaciones necesarias con los Grupos Parlamentarios.
En la conformación de las Comisiones se procura aplicar los principios de

pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia. La distribución de los
Congresistas en las mismas se racionaliza de modo tal que ningún Congresista
pertenezca a más de tres Comisiones, entre Ordinarias, de Investigación y
29
Especiales de estudio y trabajo conjunto. Está exenta de esta regla la pertenencia

a Comisiones Especiales protocolares o ceremoniales.
Los tipos de comisiones existentes en el Congreso son detallados en el

artículo 35:
“Reglamento del Congreso artículo 35.- Existen tres clases de Comisiones:
a) Comisiones Ordinarias, encargadas del estudio y dictamen de los asuntos

ordinarios de la agenda del Congreso con prioridad en la función legislativa y
de fiscalización. El Presidente del Congreso en coordinación con los Grupos
Parlamentarios o previa consulta al Consejo Directivo del Congreso propone
el número de comisiones ordinarias teniendo en cuenta a la estructura del
Estado .Sin embargo deben conformarse por lo menos las comisiones
ordinarias:
 De Constitución y Reglamento del Congreso;

 De Trabajo y Seguridad Social;
 De Salud Población y Familia;
 De Educación Cultura y Deporte;
 De Justicia;
 De Derechos Humanos y Pacificación;
 De Economía;
 De Presupuesto y Cuenta General de la República;
 De Relaciones Exteriores e Interparlamentarias;
 De Descentralización;
 De Defensa Nacional y Orden Interno;
 De Fiscalización;
 De Asuntos Agrarios Medio Ambiente y Amazonía;
 De Turismo Telecomunicaciones e Infraestructura; y
30
 De Energía, Minas, Pesquería, Industria y Comercio
Las demás Comisiones Ordinarias se conforman procurando homologar su

especialidad con las materias que correspondan a las carteras a cargo de los
Ministros de Estado y a los asuntos más relevantes para el país.
b) Comisiones de Investigación encargadas del estudio la investigación y el

dictamen de los asuntos puestos en su conocimiento en aplicación del
Artículo 97 de la Constitución Política. Gozan de las prerrogativas y las
limitaciones señaladas en dicha norma Constitucional y el presente
Reglamento.
c) Comisiones Especiales; constituidas con fines protocolares o ceremoniales

o para la realización de cualquier estudio especial o trabajo conjunto con
comisiones del Gobierno, según acuerde el Pleno a propuesta del
Presidente del Congreso”.
Las Comisiones ordinarias están organizadas siguiendo dos criterios el de la

estructura del Estado fijada en la Constitución; y el de la organización del Poder
Ejecutivo en sectores, los que a su vez corresponden a los ámbitos de
competencia de cada uno de los Ministros. La idea es que cada Comisión
ordinaria del Congreso esté atenta y se especialice en un aspecto de la
organización del Estado.
Sobre las comisiones de investigación tratamos a propósito del artículo 97.

Los grupos parlamentarios son aquellos conformados por todos los congresistas
31
que fueron elegidos en una misma lista de candidatos. Dice el Reglamento del
Congreso respecto de ellos:
“Reglamento del Congreso artículo 37.- Los Grupos Parlamentarios son

conjuntos de Congresistas que comparten ideas o intereses comunes o afines. Se
constituyen con un mínimo de seis Congresistas y se registra en la Oficialía
Mayor. Tienen derecho a contar con ambientes, recursos y personal para realizar
las coordinaciones entre sus miembros.
Cada Grupo Parlamentario elegirá un Directivo – Portavoz titular más un

suplente según corresponda a su proporcionalidad, dando cuenta por escrito de
tales nombramientos a la Oficialía Mayor. También propondrán a sus candidatos a
los cargos de la Mesa Directiva y para conformar las comisiones.
Los documentos mediante los que se dé cuenta de la elección del Directivo –

Portavoz y del suplente deben estar firmados por no menos de la mitad más uno
del número de miembros que conforman el Grupo Parlamentario”.
Por último, es preciso decir que el Congreso realiza su propia actividad

administrativa, sin injerencia de terceros. “…aprueba su presupuesto, nombra y
remueve a sus funcionarios y empleados otorgándoles los beneficios comunes a
todos los demás trabajadores y especiales que establezcan las leyes generales o
las que se aplican específicamente al Congreso de existir ellas. En rigor, el
32
Congreso de la República es el único órgano del Estado que aprueba su propio

presupuesto. Nadie más lo hace dentro del aparato del Estado”21.
Artículo 95.-
“El mandato Legislativo es irrenunciable. Las sanciones

disciplinarias que impone el Congreso a los representantes y
que implican suspensión de funciones un pueden exceder de
ciento veinte días de legislatura”.
El concepto de irrenunciabilidad parlamentaria tiene doble implicancia. Por

un lado, es un impedimento taxativo al parlamentario en ejercicio para que pueda
apartarse del cargo de manera unilateral. En segundo lugar, traduce una arista
más de la inmunidad parlamentaria.
“Menciona Chirinos Soto, el mandato

Legislativo es irrenunciable “para proteger al
parlamentario de las presiones que pudieran
ejercerse contra él”22.
El mandato Legislativo irrenunciable quiere decir que, una vez elegido, el

congresista no puede renunciar y debe realizar la representación por todo el
tiempo para el que ha sido elegido, normalmente cinco años.
También quiere decir que, si tuviera la oportunidad de un trabajo alternativo,

mejor remunerado y con intereses profesionales o de otro tipo que le fueran
atrayentes, no puede dedicarse a él con exclusión de la tarea de congresista.
21
RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. PUCP. Tomo 4. Fondo Editorial.
Primera Edición 1999. Lima – Perú. Pág.64.
22
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993. Análisis Comparado. Edit. Constitución y
Sociedad: ICS. RAO Editora Jurídica. 5ta Edic. Lima Perú 1999. Pág. 451.
33
“Finalmente, quiere decir que no puede optar

por actividades o cargos políticos que son
incompatibles con el mandato parlamentario.
Si lo hiciera, no queda en posibilidad de optar
por uno u otro, sino que en aplicación de la
irrenunciabilidad del mandato Legislativo
debe permanecer en él”23.
Su irrenunciabilidad es un impedimento u obstáculo del ejercicio a su

mandato, es decir no puede abandonar voluntariamente, sino, en caso de muerte
o estar inhabilitado mental o físicamente lo cual impida ejercer su función. Esto
debe ser constatado y la inhabilitación será declarada por el Congreso.24
La segunda parte del artículo se refiere a las sanciones disciplinarias, en

ciertas circunstancias el Pleno del Congreso puede considerar necesario imponer
sanciones disciplinarias a los congresistas25.
Las sanciones disciplinarias se dan a aquellos representantes:
Que no ejercen su mandato Legislativo e incumplan con sus funciones y

estén ejerciendo cualquier otra actividad incompatible.
“Se destituye e inhabilita por infracción

cometida, ya sea renuncia directa, indirecta o
tácita en las actividades parlamentarias y se
procederá a las sanciones fijas”26.
Las sanciones se generan cuando se producen problemas de inadecuada

conducta bien en las sesiones de trabajo, bien en los actos de representación
23
RUBIO CORREA, Marcial. Ob. Cit. Pág. 99.
24
CHANAMÉ ORBE, Raúl. Comentarios de la Constitución Política. Edit. Jurista Editores E.I.R.L. 2da. Edic.
Lima – Perú 2005. Pág.119.
25
RUBIO CORREA, Marcial. Ob.. Cit. Pág. 102.
26
CHANAMÉ ORBE, Raúl. Ob. Cit. Pág.200.
34
oficial parlamentaria. Como resulta obvio, la mayoría podría imponer sanciones de

suspensión de tal longitud que, en la práctica, inhabilitaran el trabajo de ciertos
congresistas con lo que podría alterar el balance de fuerzas o inclusive privar del
mandato a ciertas personas que le fueran particularmente problemáticas desde el
punto de vista político.
“Por ello, el límite máximo de sanción es de

ciento veinte días. Luego el sancionado se
reincorpora al Congreso con el pleno goce de
sus derechos”27.
3.4.- Control parlamentario
Consiste en la facultad que encarna el Parlamento de realizar actos de

eficacia jurídica en la relación inter – órganos, mediante los cuales determinadas
acciones del Poder Ejecutivo quedan sometidas a procesos de revisión por parte
del Legislativo, siendo esta actividad parlamentaria la que recibe el nombre de
control.
Así el Parlamento tiene la atribución de la función legislativa y sin perjuicio de

ella participa en la función gubernativa y administrativa mediante el control
parlamentario. Pero, a su vez, el ejecutivo puede participar en la actividad
legislativa, y en los regímenes parlamentarios y mixtos podrá ejercer recursos que
moderen los efectos de determinadas acciones del control político del Parlamento.
27
RUBIO CORREA, Marcial. Ob. Cit. Pág.103.
35
En este contexto, el criterio más adecuado de compensación que evita los

peligros de una asimetría por la excesiva concentración del poder en el Ejecutivo,
es que el Parlamento incremente funciones de control.
Por esa vía, la organización del poder político puede realizarse a través de
varias esferas. En primer lugar, el Parlamento especializa sus comisiones
ordinarias facultándolas para el conocimiento, la información, el seguimiento y las
sugerencias en el proceso deliberativo gubernamental que precede a las
decisiones de cada sector o ministerio. Se trata en este caso de un control
atenuado que sirve para moderar, las decisiones sectoriales del Ejecutivo.
En el mismo sentido se inscriben las preguntas, los pedidos escritos de los

parlamentarios, los acuerdos de Cámara y las invitaciones a los Ministros para que
concurran a informar a las sesiones de cada Cámara. Esta modalidad es una
especie de control tolerado, porque la obligación Constitucional de los Ministros
para informar, se vuelve en la práctica un sistema de trabajo mediante el cual el
Parlamento no sólo sigue la aplicación de la ley, sino que el Ministro conviene en
aceptar la reunión de trabajo y la sugerencia del parlamentario, convirtiéndola en
un insumo importante para las decisiones de las políticas sectoriales a su cargo.
En segundo lugar se ubica el control que el Parlamento ejerce a

consecuencia de las actividades legislativas del gobierno. Bajo esta modalidad, el
gobierno no ejerce la atribución legislativa en términos absolutos, sino que está
obligado a dar cuenta del acto al Parlamento o a someterlo a su ratificación. El
Parlamento evalúa entonces la acción legislativa, su ajuste a las normas
Constitucionales y adopta una decisión.
36
El control se ejerce en este caso en el proceso evaluatorio y en la decisión

final, que puede significar o la derogación total o parcial del decreto Legislativo
que analiza, como también la no ratificación del decreto ley que para tal efecto es
sometido a su consideración. Adicionalmente y si mediara constatación de abuso
por parte del Ejecutivo, puede demandar la responsabilidad política de éste.
La tercera y última forma de control es la más clásica de todas y a la que

usualmente se le conoce como control político. Nos referimos en concreto a las
comisiones investigadoras; a la capacidad que el Parlamento tiene a través de
estas comisiones para fiscalizar y someter a un proceso completo de investigación
determinados actos del Ejecutivo. Este no puede negarse ni rechazar la
investigación; será su obligación someterse y aceptar ser investigado.
El informe final de la comisión investigadora discutido y aprobado por la

Cámara puede concluir en el establecimiento de responsabilidades
administrativas, penales y políticas. Las dos primeras se procesaran en los fueros
respectivos para las correcciones y reparaciones a las que haya lugar,
aplicándose los procedimientos reglados de transferencia. Pero si se halla
responsabilidad política, esto dará lugar a un procedimiento propio del ámbito
parlamentario, por la cual este hace efectiva la responsabilidad política del
funcionario al que juzga y sanciona28.
Artículo 96.-
“Cualquier representante al Congreso puede pedir a los

Ministros de Estado, al Jurado Nacional de Elecciones, al
Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la
28
37
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras

Privadas de Fondos de Pensiones, a los Gobiernos Regionales
y Locales y a las instituciones que señala la ley, los informes
que estime necesarios.
El pedido se hace por escrito y de acuerdo con el

Reglamento del Congreso. La falta de respuesta da lugar a las
responsabilidades de ley”.
Parte fundamental de la función parlamentaria es la de investigar y controlar

el desarrollo de la vida política general del Estado a fin de encausarla
adecuadamente.
Como ya se ha visto, una de las atribuciones del Parlamento es el derecho

de sus miembros y de la o las Cámaras a solicitar información. De la lectura del
texto bajo análisis se entiende que la solicitud de información no solamente se
refiere a los organismos enumerados, sino a todo el ámbito de la administración
pública29.
Puede verse que dentro de esta tarea, de control político se hallan la

investigación y aprobación de acuerdos sobre la conducta política del Gobierno,
los actos de la administración y de las autoridades del Estado. De todo ello trata
este artículo 96.
Existirían varias formas de realizar este control: una es que cada congresista,
individualmente, se dirija a los organismos del Estado solicitando los datos e
informes que estime pertinentes. Esto puede generar problemas de
funcionamiento tanto en el Congreso como en los organismos a los que el
congresista se dirija, bien porque muchos congresistas lo hagan o bien porque lo
29
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Ob. Cit. Pág. 456.
38
hagan de forma impropia. Por ello el Reglamento del Congreso establece ciertas
reglas sobre el procedimiento y, la propia Constitución, ordena que se haga por
escrito30.
Según Marcial Rubio Correa esta norma, es inconstitucional al no establecer

claramente cuáles son las responsabilidades de ley que se derivan de la negativa
a dar la información. Hay que notar que esta institución, como hemos visto,
pertenece al núcleo de la función de control que hace el Congreso y que tiene
enorme importancia. Mal se puede decir que la responsabilidad pueda quedar
totalmente diluida como se ve en este caso. Es un defecto que debe ser corregido.
También podría ocurrir que se presentara una Acción de Inconstitucionalidad

para invalidar esta parte del artículo. Desde luego, ello no obliga al Congreso a
dictar una norma adecuada. Este es un típico problema político con reflejo en el
Derecho y, probablemente, se debe a que la mayoría absoluta del Congreso que
aprobó el Reglamento, es mayoría oficialista31.
Por lo demás, el artículo 128 en su primera parte señala: “Los Ministros son
individualmente responsables por sus propios actos…”. En este sentido, la
decisión ministerial de no contestar a los pedidos del Congreso o de sus
representantes implica una asunción de responsabilidad por la cual debe
responder, al menos políticamente. A su vez, el artículo 132 señala que “el
Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros o de
los Ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la
cuestión de confianza”.
30
31
RUBIO CORREA, Marcial. Ob. Cit.Pág.107.
39
La responsabilidad de ley a que se refiere el artículo 96 sería, en

consecuencia, la censura al Ministro que desaire al Congreso. No obstante,
pensamos que podría existir una gradación con medidas previas a la censura,
para llamar la atención al Ministro que demora en responder o simplemente no
responde. Pero una sugerencia como la que acabamos de consignar solo es
factible si se complementa con la Ley de Control de Actos Normativos del Poder
Ejecutivo. Las responsabilidades de ley en todo lo que se refiere al control, tienen
que ser materia de un desarrollo Constitucional explícito.
Como en artículos anteriores, la modificación introducida a este dispositivo

Constitucional consiste en la nueva y ampliada denominación de la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones, así como en la referencia concreta a los gobiernos regionales y
locales32.
Artículo 97.-
“El Congreso puede iniciar investigaciones sobre

cualquier asunto de interés público. Es obligatorio comparecer,
por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales
investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en
el procedimiento Judicial.
Para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden

acceder a cualquier información, la cual puede implicar el
levantamiento del secreto bancario y el de la reserva tributaria,
excepto la información que afecte la intimidad personal. Sus
conclusiones no obligan a los órganos jurisdiccionales”.
Para Francisco Aguijaren, las comisiones investigadoras que designa el

Parlamento “son un privilegio o una prerrogativa esencial que la doctrina y el
Constitucionalismo comparado reconocen como propias y naturales del Poder
Legislativo para el desempeño y cabal cumplimiento de sus funciones".
32
40
Por nuestra parte, podemos apuntar que a esta capacidad de nombrar

comisiones investigadoras la hemos denominado “control de sanción”, según la
prerrogativa parlamentaria de investigar es asumida plenamente por la Comisión
que el Congreso o cada Cámara designa, dotándola de amplias facultades. Estas
últimas pueden incluir hasta poderes coercitivos para la comparecencia obligatoria
y los informes, testimonios, preguntas o documentos que dichas comisiones
demanden33.
Como puede apreciarse, la investigación de los asuntos públicos debe ser

parte importante de la vida cotidiana del Congreso. Como toda atribución de un
órgano del Estado, debe ser entendida no sólo como la posibilidad de ocuparse de
los asuntos públicos, sino también como el deber de hacerlo, pues dichos órganos
actúan no en función de su simple albedrío, sino ejercitando una discrecionalidad
que siempre ubica las decisiones entre el poder y el deber.
En este contexto es que debe comprenderse la atribución tan amplia que da

al Congreso la primera parte de este artículo para investigar cualquier asunto de
interés público, calificación ésta que también será determinada por el Congreso en
cada caso.
Las comisiones parlamentarias pueden también acceder a cualquier tipo de

información, incluida la bancaria y tributaria, salvo la que afecte la intimidad
personal según la protección dada por el artículo 2 inciso 7 de la Constitución. El
artículo 88 del Reglamento del Congreso no hace sino ratificar estas
disposiciones.
33
41
La información que la comisión investigadora obtenga, tendrá que ser

utilizada sólo para los fines de la investigación, y con la reserva compatible con los
derechos fundamentales de la persona, particularmente los contenidos en el
artículo 2 incisos 5,6, 7, 9 y 10 de la Constitución.
La comisión investigadora debe producir uno o más dictámenes con un

informe y conclusiones. Sobre ellas dice Francisco Aguijaren:
En cuanto a la naturaleza y a los efectos de las conclusiones a que puede

llegar el dictamen final de una comisión investigadora, éstas constituyen
recomendaciones y sugerencias que ilustran y colaboran en las decisiones que
sobre el asunto puedan adoptar libremente el Congreso o las Cámaras.
En tal sentido, será esencial determinar la existencia de posibles

transgresiones a la Constitución o a las leyes, así como identificar a los infractores
y las eventuales responsabilidades en que pudieran estar incursos funcionarios
públicos, autoridades o personas particulares.
Del resultado de la investigación pueden derivarse (según los casos)

acciones de responsabilidad política (interpelación o censura de Ministros) de
responsabilidad penal o Constitucional de altos funcionarios (susceptibles de
acusación Constitucional) y antejuicio ante el Parlamento o de responsabilidad
penal común de personas que pueden ser denunciadas ante el Ministerio Público,
para que éste resuelva sobre la procedencia de dicha acción ante el Poder
Judicial.
42
El trabajo de la comisión investigadora del Congreso, y las eventuales

conclusiones a que arribe, sean o no aprobadas por acuerdo del Pleno del
Congreso, no pertenecen al ámbito de la potestad jurisdiccional del Estado, sino al
de la función de control político. Por ello sus repercusiones son fundamentalmente
políticas, a pesar de que a partir de ellas pueda el Congreso determinar que se
abra proceso Judicial a través del procedimiento de antejuicio contemplado en el
artículo 99, o imponga las sanciones previstas en el artículo 100 de la
Constitución.
Ninguna de estas decisiones tiene carácter jurisdiccional porque esa

atribución del poder pertenece a los magistrados Judiciales (y dado el caso del
Tribunal Constitucional). Por consiguiente, la Constitución separa claramente los
efectos de la tarea de investigación del Congreso y los de las resoluciones
Judiciales: ninguna conclusión parlamentaria obliga a los órganos jurisdiccionales.
La norma es totalmente correcta y una doble garantía: de que el Congreso pueda
investigar con la amplitud que requiere su función, y de que los órganos
jurisdiccionales resuelvan con la independencia que requiere la suya.
Nosotros consideramos que la labor de investigación del Congreso es de

primera importancia para la salud moral del país y para la democracia. Un
elemento tremendamente importante para la credibilidad de un sistema tan
elaborado como es el democrático, consiste en que las instituciones políticas
cumplan adecuadamente su papel, y sobre todo, esclarezcan los aspectos más
oscuros de la vida social en general.
El Congreso de mayoría oficialista no debe confundir nunca su apoyo al

gobierno con el letargo en el cumplimiento de las funciones de fiscalización,
43
especialmente en los asuntos delictivos o de falta de calidad moral o cívica en la

conducta. Todos estos hechos deben ser sacados a luz y sancionados
debidamente34.
Artículo 98.-
“El Presidente de la República está obligado a poner a

disposición del Congreso los efectivos de las Fuerzas Armadas
y de la Policía Nacional que demande el Presidente del
Congreso.
Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar

en el recinto del Congreso, sino con autorización de sus propio
Presidente”.
El Presidente del Congreso demanda al Presidente de la República, en su

calidad de cabeza del Poder Ejecutivo (y también como Jefe Supremo de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional), que le ponga a disposición los
efectivos castrenses necesarios para la seguridad de la institución.
Desde luego, el Presidente de la República no puede enviar por propia

iniciativa, o peor aún contra la decisión del Presidente del Congreso, los efectivos
que crea conveniente.
El número de personal, sus calidades y dispositivo, son establecidos por el

Presidente del Congreso, no por el Poder Ejecutivo, aunque podrá haber consultas
especializadas en materia de seguridad. Sin embargo ni el Presidente de la
República, ni las instituciones castrenses pueden objetar, cuestionar o discutir la
demanda que haga el Presidente del Congreso.
34
RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. PUCP. Tomo 4. Fondo Editorial.
Primera Edición 1999. Lima – Perú. Pág.110.
44
El segundo párrafo tiene la finalidad de convertir en inconstitucional cualquier

decisión castrense de ingresar al recinto del Congreso, tenga o no esa intención:
los miembros de estas instituciones no pueden hacerlo sino sólo con autorización
expresa del Presidente del Congreso.
Se busca así poner las normas que garanticen, al menos formalmente la

independencia del Poder Legislativo. Que esta protección puede ser insuficiente, y
que no sólo es alterada de facto por las mismas instituciones castrenses sino
incluso por los poderes Constitucionalmente establecidos, como se mostró en el
Perú el 5 de abril de 1992 y en otros países35.
3.5.- Acusación Constitucional y antejuicio político
Artículo 99.-
“Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el

Congreso: al Presidente de la República; a los representantes
al Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del
Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional
de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los
fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor
General por infracción de la Constitución y por todo delito que
cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años
después de que hayan cesado en éstas”.
Este artículo establece la institución del antejuicio político, que es una

prerrogativa que el Derecho Constitucional otorga a determinados altos
magistrados del Estado, con la finalidad de que no sean procesados ante el Poder
Judicial sin antes recibir la venia del Congreso a través del procedimiento
establecido, tanto en la Constitución como en el Reglamento del Congreso.
35
45
El antejuicio es una prerrogativa porque el principio general es que toda

persona puede ser demandada o denunciada ante los tribunales y, en tal caso
queda sometida a jurisdicción. Cuando se trata de las personas a quienes se hace
antejuicio, la situación es distinta: ninguna demanda o denuncia que se haga
contra ellos los somete a jurisdicción de los tribunales, a menos que el Congreso
autorice tal procesamiento36.
La acusación Constitucional tiene doble objetivo. Por un lado, garantiza el

respeto y el cumplimiento de la Constitución y de las leyes. En segundo lugar,
otorga al Parlamento la posibilidad de control efectivo de los actos de altos
funcionarios, para evitar que la corrupción, el abuso de autoridad o las violaciones
a la legalidad Constitucional queden impunes37.
La Constitución dice aquí que el procedimiento de antejuicio político ocurre

“(…) por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco
años después que hayan cesado en éstas”. Desgraciadamente, la frase es
anfibológica pues puede querer significar cualquiera de estas dos cosas:
- Que el antejuicio procede por todo delito que sea cometido en ejercicio de las
funciones (con lo que no se requeriría antejuicio para los delitos que no sean
cometidos en ejercicio de funciones es decir en su vida privada como por
ejemplo contra su cónyuge o sus hijos), o
- Que el antejuicio procede por infracción de la Constitución o por todo delito,

de cualquier naturaleza, que sea cometido en el lapso indicado en el artículo.
36
37
46
En esta última interpretación el antejuicio no se produciría sólo cuando se

trata de delitos conectados a su vida pública, sino incluso de los cometidos
en la vida privada.
Artículo 100.-
“Corresponde al Congreso, sin participación de la

Comisión Permanente, suspender o no al funcionario acusado
o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por
diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de
cualquiera otra responsabilidad.
El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa

por sí mismo y con asistencia de abogado ante la Comisión
Permanente y ante el Pleno del Congreso”.
El Parlamento tendrá una capacidad de sanción, que se efectiviza en la

destitución del funcionario o que, como también establece el dispositivo peruano,
puede significar la inhabilitación para el ejercicio de la función pública de hasta por
diez años.38
La acusación Constitucional contra los altos funcionarios puede ser “por

infracción de la Constitución” y también puede ser “por todo delito que cometen
(los altos funcionarios) en el ejercicio de sus funciones”.
Pero hay infracciones de la Constitución que no están tipificadas en el

Código Penal. Por eso, el Congreso puede suspender al alto funcionario o
inhabilitarlo o destituirlo, sin deducir responsabilidad de tipo penal.
38
47
En fin, el artículo 100 establece muy claramente el derecho de defensa del

acusado, por sí mismo y con asistencia del abogado en todos los trámites y las
instancias del juicio político.
En el caso del Presidente de la República, sólo puede ser acusado en las

hipótesis que restrictivamente contempla el artículo 11739.
En el supuesto que el acusado, una vez concluido el proceso investigatorio,

sea responsable de ilícitos penales, la Constitución ordena al Fiscal de la Nación
que formule denuncia ante la Corte Suprema. La misma obligatoriedad recae
sobre el Vocal Supremo Penal que recibe la denuncia, quien es conminado a abrir
inmediatamente la instrucción correspondiente. Adicionalmente, la Constitución
prohíbe al Vocal Instructor exceder o reducir los términos de la acusación del
Congreso. Lo anterior otorga valor pleno para los efectos Judiciales a la
investigación llevada a cabo por el Parlamento.
En este aspecto, el diseño planteado es peligroso, puesto que no solamente

se produce una invasión de fueros, sino que también se convierte a un órgano
eminentemente político, como es el Congreso, en un estamento cuasi
jurisdiccional. Este planteamiento sustrae funciones propias al Ministerio Público y
al Poder Judicial, como la investigación de un supuesto ilícito penal, que en virtud
del análisis técnico – jurídico podría encontrar en el proceso investigatorio
modificaciones sustanciales que podrían afectar el curso final de la causa40.
39
CHIRINOS SOTO, Enrique. Pág. 224.
40
48
Según el artículo 89 del Reglamento del Congreso en el antejuicio el Pleno

puede acordar todo lo siguiente, inclusive acumulativamente:
 Suspender al funcionario acusado.

 Inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años.
 Destituirlo de su función.
 Acusarlo penalmente en cuyo caso el Fiscal de la Nación formula denuncia
ante la Corte Suprema en cinco días y el Vocal Supremo Penal abre la
instrucción. En este caso, los términos de la denuncia fiscal y el auto
apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la
acusación del Congreso. En otras palabras, la acusación del Congreso da
contenido a la denuncia y al auto apertorio de Instrucción. Si la Corte
Suprema absuelve al acusado le son restituidos sus derechos políticos.41
3.6.- La comisión permanente: Atribuciones
La Comisión Permanente es un organismo que forma parte de la estructura

del Parlamento. Pero no constituye Cámara propia ni tiene funciones
diferenciadas, que la hagan partícipe de responsabilidades específicas en el
proceso Legislativo. Es muy claro que se trata de una entidad que emana del
Congreso y cuya única y exclusiva finalidad es la de asumir determinadas
funciones señaladas por la misma Constitución, durante el receso del Congreso y
para asegurar la presencia de éste ante el Ejecutivo42.
41
RUBIO CORREA, Marcial. 1993 Estudio de la Constitución Política de. PUCP. Tomo 4. Fondo Editorial.
Primera Edición 1999. Lima – Perú. Pág. 138.
42
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Comisión Permanente en la Constitución de 1993, Comisión Andina
de Juristas. Lima, 1994, pág. 160.
49
Artículo 101°.-
“Los miembros de la Comisión Permanente del

Congreso son elegidos por éste. Su número tiende a ser
proporcional al de los representantes de cada grupo
parlamentario y no excede del veinticinco por ciento del
número total de congresistas.
Son atribuciones de la Comisión Permanente:
1. Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente

de la República.
2. Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de

Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros y
Administradoras Privadas de Fondos de pensiones.43
3. Aprobar los créditos suplementarios y las transferencias y

habilitaciones del Presupuesto, durante el receso
parlamentario
4. Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el

Congreso le otorgue. No pueden delegarse a la Comisión
Permanente materias relativas a reforma Constitucional, ni
a la aprobación de tratados internacionales, leyes
orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General
de la República.
5. Las demás que le asigna la Constitución y las que le señala

el Reglamento del Congreso”.
Características de la Comisión Permanente
 Tiene su origen en el propio Congreso, al ser el Pleno quien elige a sus

integrantes.
 Mantiene la conformación interna proporcional a la participación de cada grupo
parlamentario.
 El número máximo de sus miembros es de 30, número que corresponde al 25
% del total de congresistas.
43
Numeral modificado por el artículo 5º de la Ley Nº 28484, publicado el 5 de abril del 2005.
50
Cabe resaltar que el Congreso peruano, al ser unicameral, otorga funciones

especializadas a la Comisión Permanente, funciones que antes eran realizadas
por el Senado y por la Cámara de Diputados, independientemente.
Composición de la Comisión Permanente
La Comisión Permanente está presidida por el Presidente del Congreso y

conformada por no menos de veinte congresistas propuestos por su propios
grupos parlamentarios, guardando la proporcionalidad de los representantes de
cada grupo parlamentario, elegidos por el Pleno. La nómina de los congresistas
propuestos para conformarla es sometida por el Presidente del Pleno del
Congreso. Los vicepresidentes del Congreso lo son también en la Comisión
Permanente.
Una vez instalado el primer periodo ordinario de sesiones, a más tardar

dentro de los quince días útiles posteriores, lo hace la Comisión Permanente.
Convocatoria a Comisión Permanente
La Comisión Permanente se reúne durante el receso del Congreso. Sin

embargo, también puede ser convocada dentro del periodo ordinario o
extraordinario de sesiones, cuando deba cumplir con el trámite de acusación
Constitucional señalado en el artículo 99 de nuestra Constitución. De igual
manera, puede reunirse cuando un tercio del número legal de sus miembros lo
solicite. Durante el receso del Congreso, la Comisión Permanente cumple
funciones de control, conforme a la Constitución Política y al Reglamento del
Congreso.
51
Resulta importante señalar que, según el artículo 134 de la actual

Constitución, la Comisión Permanente mantiene sus funciones, en caso que el
Congreso sea disuelto.
Una función adicional de la Comisión Permanente es la de ejercer el control

político sobre la legislación de urgencia, en caso que el Congreso se le delegue
durante el receso parlamentario.
Atribuciones
Dentro de la estructura orgánica del Congreso, se encuentra la Comisión

Permanente de Congreso que tiene diversas responsabilidades y funciones.
La Comisión Permanente del Congreso puede autorizar al igual que el

Congreso que se levante la inmunidad parlamentaria que poseen los congresistas.
Pueden hacer acusaciones Constitucionales; como acusar al Presidente de la
República, Ministros, a los miembros del Tribunal Constitucional, entre otros, por
delitos que se cometan en el ejercicio de sus funciones. Puede promulgar una ley
siempre y cuando el Presidente no lo hizo en el plazo establecido.
En ningún caso la Comisión Permanente puede ser disuelta.
"La Comisión Permanente queda existiendo entre el Congreso disuelto al que

perteneció y el nuevo que se elegirá. Sin embargo no tiene otra atribución que
guardar los Decretos de urgencia para someterlos al nuevo Congreso. Se respeta
así el principio de que ella no sustituye al Congreso disuelto en el ejercicio de sus
52
funciones, es simplemente un órgano de enlace entre el antiguo y el nuevo

Congreso"44.
3.7. Congreso Nacional
El Congreso de la República del Perú o Congreso Nacional del Perú, es el órgano

que asume el Poder Legislativo en la República del Perú, ocupando
una posición principal dentro del Estado Peruano.
El Congreso Nacional es una autoridad que, como todas las que se establecen por
la Constitución, tiene que actuar dentro de su propia esfera de competencia, y no
puede, por ejemplo, en caso, alguno, ejercer funciones Judiciales45.
Artículo 102°.
Son atribuciones del Congreso:
1) Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar,

modificar o derogar las existentes.
2) Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y
disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad
de los infractores.
3) Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución.
4) Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
5) Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
6) Ejercer el derecho de amnistía.
44
RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución de 1993, Tomo IV. Fondo Editorial de la PUCP. 1ra
edición. Marzo, 1999, pág. 151
45
SILVA BASCUNÁN, Alejandro de Derecho Constitucional – Congreso Nacional: Bases Generales,
Composición y Atribuciones del Co. Tratado Congreso y de las Cámaras. Estatuto de la Función
Parlamentaria, Tomo VI. Editorial Jurídica de Chile, 2da edición. Santiago – Chile, 2000, pág. 14
53
7) Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder

Ejecutivo.
8) Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras
en el territorio de la República, siempre que no afecte, en forma
alguna, la soberanía nacional.
9) Autorizar al Presidente de la República para salir del país.
10) Ejercer las demás atribuciones que le señala la
Constitución y las que son propias de la función legislativa.
Funciones y atribuciones
El Congreso de la República en la mentalidad del constituyente tiene por

primera función la de ejercita la potestad legislativa esto es aprobar las leyes
del Estado.
a) Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o

derogar las existentes.
 Dación y dominio de las Leyes
La atribución principal del Congreso es producir o dictar (dar) Leyes de

acuerdo a las reales necesidades del país.
El Congreso dicta resoluciones legislativas, que son normas con rango de

Ley, pero que tienen la particularidad de contener disposiciones aplicables a
un caso o persona determinada, y por ello, tienen el nombre de resolución:
dictan norma sobre un caso específico. Las resoluciones legislativas se dictan,
por ejemplo, para dar pensiones de gracia a personas distinguidas o para
54
aprobar los tratados cuya materia, según el artículo 56, es competencia del
Congreso.
Existen en realidad requisitos ineludibles que debe observar el Congreso

para producir Leyes tales como: dictarlas por necesidad de la población, deben
tener carácter de universalidad, ser racionales, proporcionales, oportunas,
equitativas, etc. El dominio de la Ley; es decir dónde llega, es el ámbito,
material de la materia que legisla.
 Interpretación Constitucional
Interpretar es desentrañar el significado de los textos Constitucionales.

Extraer el sentido cabal del texto utilizando las técnicas de interpretación
Constitucional. Existen diversos tipos de interpretación como la literal,
gramatical, histórica y sistemática.
La interpretación legislativa de las Leyes es obligatoria. Es interpretación a

título universal, interpretación urbi et orbi. En cambio, la interpretación de la
Ley a cargo del juez es interpretación a título particular, para el caso
específico, sometido a su jurisdicción.
Las innovaciones en esta materia son tales, que no solo se entiende la

interpretación como un ejercicio que fija los alcances de una Ley, sino que
inclusive avanza en el nivel de las Leyes de interpretación Constitucional, por
las vías de la llamada mutación Constitucional. Este es el ejercicio Legislativo
mediante el cual sin cambiar el texto de la Constitución, uno o varios
artículos de ésta puedan ir variando el sentido de su contenido y de su
aplicación.
55
“La interpretación de la Ley no puede ser mecánica, precisamente porque la

Ley no ha previsto y no puede prever la innumerable casuística que ofrece la
realidad”46.
La interpretación que hace el Congreso se entiende como válida desde el

momento en que entró en vigencia la Ley interpretada, es decir que la Ley
que interpreta a una anterior, rige desde que aquella entró en vigencia, no
desde que ella misma entra.
En otras palabras, la interpretación de la Ley funciona retroactivamente

pero en verdad no es retroactiva porque ese significado siempre estuvo en la
norma originalmente aprobada. (Por supuesto, si una Ley posterior da a una
previa un significado que no estaba en su texto y se pretende aplicar la
interpretación desde la vigencia de la norma interpretada, cabría una acción
de amparo como protección por aplicación retroactiva, según el segundo
párrafo del artículo 103 de la Constitución. Por ello, es indispensable que el
significado que la Ley interpretativa, esté claramente incluido en la norma
interpretada, al lado de otros posibles).
 Modificación o derogación de las existentes
El Congreso tiene la atribución de modificar las normas con rango de Ley

existente, y ello, porque para modificar una Ley hay que tener la misma
atribución que para dictarla. En la medida que la atribución legislativa reside
en el Congreso, él puede modificar las normas de este rango que estime
46
CHIRINOS SOTO, Enrique. La Constitución – Lectura y Comentario, editorial RODHAS, 6ta Edición.
Octubre, 2008, pág. 231
56
pertinente. A las Leyes y resoluciones dictadas por el propio Congreso, la

aplicación de esta atribución es evidente por sí misma.
Los Decretos Legislativos son dictados por el Poder Ejecutivo mediante

delegación de atribución legislativa pero, una vez hecha la aprobación respectiva,
la atribución sobre esas normas regresa al Congreso. Esto se
desprende claramente del artículo 104 cuando dice que la delegación se hace
“(…) sobre la materia específica y por el plazo determinados establecidos en
la Ley autoritativa”.
De acuerdo a esta disposición, el Poder Ejecutivo no tiene autorización para

modificar los Decretos Legislativos que él mismo haya dictado y consideramos
que esta imposibilidad existe desde que son dictados y aun cuando no haya
expirado el plazo autoritativo, pues el Ejecutivo ejerce una atribución
delegada y una vez producida la norma dicha atribución cesa.
Además, un párrafo posterior del mismo artículo 104 dice: “Los Decretos
Legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación,
vigencia y efectos a las mismas normas que rigen para la Ley”. Por
consiguiente una vez dictados regresan al cauce general que corresponde a
todas las normas con rango de Ley y que es, precisamente, el inciso 1 del
artículo 102.
Los Decretos de urgencia, también son modificados por el Congreso. Aun

cuando en este caso hay atribución específica y autónoma de dictarlos para
el Poder Ejecutivo, el mismo inciso 19 del artículo 118 de la Constitución dice
en su parte final: “El Congreso puede modificar o derogar los referidos
Decretos de urgencia”.
57
La norma es clara y exime de mayor explicación. Si es preciso decir, sin

embargo, que mientras el Congreso no haya intervenido modificando o
derogando un decreto de urgencia, o una parte específica de él, el Poder
Ejecutivo podrá dictar otro decreto de urgencia que modifique el primero,
porque la atribución del artículo 118 inciso 19 lo permite claramente.
Lo que no podrá hacer el Ejecutivo es modificar lo que haya modificado el

Congreso dentro de un decreto de urgencia porque sería pretender poner la
atribución excepcional que recibe, sobre la atribución general de dictar
normas con rango de Ley que Constitucionalmente pertenece al Congreso.
El Congreso puede derogar las normas con rango de Ley existentes. Las
consideraciones que hay que hacer respecto de este punto son
sustantivamente similares a las del apartado anterior: si tiene poder para
dictarlas, tiene también el poder para derogar las aprobadas por él. En lo que
se refiere a los Decretos Legislativos, ellos se someten a los mismos efectos
de las leyes y por tanto pueden ser derogados por el Congreso (artículo 104)
y en lo que se refiere a los Decretos de urgencia, la atribución de derogarlos
está también expresamente considerada en el inciso 19 del artículo 118 de la
Constitución.
b) Velar por el respeto de la Constitución y de la Leyes, y

disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los
infractores
58
Controlar la acción del Gobierno es una de las principales funciones del

Parlamento en el Estado Constitucional, precisamente porque ese tipo de
Estado se basa no sólo en la división de poderes, sino también en el
equilibrio entre ellos, esto es, en la existencia de controles recíprocos, de frenos y
contrapesos que impidan el ejercicio ilimitado e irresponsable de las
actividades públicas47.
Esta es una función que de distintas maneras comparten varios otros órganos
del Estado. Entre ellos:
 El Poder Ejecutivo que debe cumplir y hacer cumplir la Constitución y

los tratados, leyes y demás disposiciones legales (Artículo 118 inciso 1 de
la Constitución).
 El Ministerio Público que promueve la acción Judicial en defensa de la
legalidad y de los intereses públicos tutelados por el Derecho (Artículo 159
inciso 1 de la Constitución.
 La defensoría del Pueblo que defiende los derechos Constitucionales y
fundamentales de la persona y de la comunidad y supervisa el
cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de
los servicios públicos a la ciudadanía (Artículo 162 de la Constitución).
Sin embargo, la función del Congreso es más bien de carácter tutelar pues su
encargo es “velar por el respeto de la Constitución y de las Leyes”. Mientras
los otros órganos tienen encargos de carácter específico (incluido el Poder
Ejecutivo que debe hacer cumplir las disposiciones legales en ejercicio de la
potestad ejecutiva del Estado), el Congreso debe supervisar el
47
COLOMER VIADEL, Antonio. Constitución Estado y democracia en el siglo XXI, editorial de la UPV, 3ra
edición. Valencia, 2006, Pág. 441.
59
funcionamiento adecuado del Estado y la sociedad en relación al sistema

jurídico integral de país.
Le corresponde no sólo como órgano Legislativo, sino también como órgano

de representación política cabal de la sociedad y cómo órgano de control político.
También, a partir de ella, puede decidirse que el Congreso es particularmente

responsable cuando el país se vulnere sistemáticamente las normas
porque como en toda atribución de orden público, él no sólo tiene la potestad
de cuidar la constitucionalidad y legalidad de la vida pública, sino que tiene
también el deber de hacerlo y lo incumple cuando muestra pasividad ante la
violación del Derecho.
Para ejercer esta atribución el Congreso Cuenta principalmente con los

siguientes instrumentos:
 La posibilidad de dictar las normas de rango de ley que sean

necesarias para solucionar los problemas existentes (aplicando el inciso 1
del artículo 102 de la Constitución).
 Interpelar censurar a los Ministros (artículos 131 y 132 de la
Constitución).
 Ejercitar la potestad del antejuicio político (artículo 99 y 100 de la
Constitución).
 Suspender, inhabilitar o destituir al funcionario público acusado de
actos ilegales, según el primer párrafo del artículo 100 de la Constitución.
 Averiguar e investigar los asuntos de interés público (artículos 96 y
97 de la Constitución, el primero faculta a los representantes
individualmente y el segundo al Congreso como órgano).
60
c) Aprobar los tratados, el presupuesto y la cuenta general,

autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
Estas facultades del Congreso tiene por objeto conocer al detalle los
compromisos que el Estado asume en representación de la población; por
ello, el debate que se haga de los mismos está sujeto a uno de los requisitos
especiales (plazos, publicidad y otros), señalados en el Reglamento del
Congreso y que deben cumplirse a cabalidad.
Los tratados que el Congreso debe aprobar son los que versan sobre las
materias a que se refiere el artículo 56. Contrariamente el Congreso no tiene
que aprobar los tratados que celebre el Presidente de la República dentro de
la esfera de sus atribuciones. Son los Tratados a nivel de Poder Ejecutivo.
La aprobación del Presupuesto y de la Cuenta General se rige por el artículo

77 y siguiente de esta misma Constitución.
d) Ejercer el derecho de amnistía
La amnistía es una institución jurídica que consiste en el olvido de una

conducta penalmente sancionada, que debe formalmente no recordarse,
extinguiendo así procesos en curso o condenas ya pronunciadas y ejecutadas
por mandato de la Ley. La amnistía es el olvido de los delitos
políticos, otorgados por la Ley ordinariamente a cuantos reos tengan
responsabilidades analógicas entre sí.
61
Artículo 89:
“La amnistía elimina legalmente el hecho punible a que se

refiere e implica el perpetuo silencio a él. El indulto suprime la
pena impuesta”.
El olvido del delito, al punto de considerarlo inexistente en todos sus

efectos, prescribiendo el olvido oficial de una o varias categorías de infracciones;
siendo sus alcances otorgados por el Parlamento, siendo diferente al derecho
de gracia que tiene el Presidente de la República, que consiste en perdonar al
condenado por delitos comunes, de todo o parte de la pena, pero
subsistiendo la responsabilidad económica.
“Este es un tema que en muchos

países de América Latina afectados por los
problemas de la violencia política y la
violación de los derechos humanos, ha
adquirido gran importancia. La amnistía es un
punto clave para procesos de
pacificación y reconciliación nacional”.48
Tradicionalmente, en nuestra vida Constitucional la amnistía es ejercitada

por el Congreso, así como el insulto lo es por el Poder Ejecutivo, según el inciso
21 del artículo 118. Ambas instituciones tiene antigua data en el Derecho y
han sido tenidas por normas de equidad, bien cuando el delito cometido fue
de conciencia sin otorgar beneficio directo al agresor, bien cuando el penado
ha observado una conducta positiva que hay que reconocer y premiar.
48
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993: Análisis Comparado. Editorial RAO, 4ta
edición, 1999. Pág. 489.
62
“En el pasado las penas eran humillantes o atroces, era allí, que estas
instituciones tenían además un contenido de piedad”.
La amnistía no es un derecho de nadie y tampoco debe decirse que los

órganos públicos tienen derechos, porque lo que les corresponde como
instituciones de poder, es ejercitar atribuciones de manera discrecional. Por
consiguiente no existe en nuestro criterio el derecho de amnistía, sino la
amnistía a secas. Sería adecuado que el constituyente utilizara los términos
en su adecuado significado jurídico.
Lo que sí existe es el derecho de todo condenado a muerte de solicitar

amnistía (no necesariamente de obtenerla). Él ha sido consagrado en el
artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el
artículo 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
d) Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo
Este inciso no es solamente descriptivo, establece dos atribuciones

distintas:
 La de proponer la demarcación territorial del Estado, que es

atribución del Poder Ejecutivo. Sólo él puede tener iniciativa en este asunto
según la norma Constitucional.
 La de aprobar dicha demarcación, que sí es atribución del Congreso.
La demarcación territorial es la división política del territorio en regiones,

departamentos, provincias y distritos (artículo 189 de la Constitución). Para
el caso de la demarcación regional hay que tener presente que el artículo 190
63
ordena que haya referéndum con participación de la población interesada, sin

este procedimiento democrático el Congreso no podrá aprobar la
regionalización del país.
f) Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras

en el territorio de la República, siempre que no afecte, en forma
alguna, la soberanía nacional
Ante la solicitud para el ingreso de tropas extranjeras, el Congreso analiza

los argumentos de la solicitud y procede a su aprobación o no.
Sí es peligroso, en cambio, que pueda utilizarse este inciso para autorizar

ingreso de personal castrense foráneo, por ejemplo, para combatir el
narcotráfico como ocurrió en otros países de Sudamérica. También es
peligroso que pueda autorizarse a tropas extranjeras a utilizar el territorio
nacional como puente para alcanzar otros territorios vecinos con finalidades
bélicas, en el mundo moderno esto equivale a participar activamente en el
conflicto, y por ello opinamos que un inciso como este debería ser eliminado de la
Constitución.
g) Autorizar al Presidente de la República para salir del país
Este numeral está en concordancia con el artículo 113, que señala las
causales de vacancia de la Presidencia de la República, siendo el numeral 4 el
que menciona: “salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no
regresar a él dentro plazo fijado. En tal virtud, presentada la solicitud de
autorización de salida – regulado por la Ley N° 28344 – El Congreso de la
64
República, mediante una resolución legislativa, concede su autorización. En los

periodos de receso parlamentario, esta función la cumple la Comisión
Permanente.
h) Ejercer las demás atribuciones que le señale la Constitución y

las que son propias de la función legislativa
Es una disposición de carácter hermenéutico, que tiene por finalidad

incorporar en las atribuciones del órgano, todas las que puedan figurar en el
resto de la Constitución.
Entre ellas, por ejemplo, la de investigar todo asunto de interés público

(artículo 97); el antejuicio (artículo 99 y 100); las sanciones que puede
establecer según el mismo artículo 10; la delegación de atribución
legislativa (artículo 104); la promulgación de las leyes en el caso del párrafo
final del artículo 108; las declaraciones de vacancia o de suspensión del
ejercicio del cargo de Presidente de la República (artículos 113 y 114);
otorgamiento de confianza al Gabinete Ministerial al inicio de su gestión
(artículo 130); y cuando éste lo plantee (artículo 133), interpelación y
censura ministeriales (artículos 131 y 132); reunirse de pleno derecho en
Estado de Sitio (artículo137 inciso 2), etc.
i) Mediación parlamentaria
Mediar es básicamente interceder por alguien o interponerse entre dos

partes contendientes; es realizar funciones de componedor de conflictos,
conciliador.
65
La mediación parlamentaria no se encuentra taxativamente diseñada en la

Constitución, pero es inherente a la gestión del legislador. Esto debido a que en el
caso peruano las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil son
excesivamente formales y distantes, y que al primar una relación burocrática
y deshumanizada las demandas sociales carecen de cauce democrático para
procesarse. Es por eso que la mediación parlamentaria adquiere particular
relevancia.
Cabe destacar que las formas y mecanismos de mediación son múltiples y,

en realidad, no existe reglas escritas al respecto. La mediación, con estas
limitaciones, podría definirse como el conjunto de procedimientos mediante
los cuales los Parlamentos canalizan las demandas del electorado y las
elevan a la consideración deliberativa del Congreso. Obviamente, está
función no es absoluto e indeterminada pues sólo cabe la mediación cuando
está en juego el interés público o el interés social. El Parlamento, por tanto,
no pueden mediar en asuntos particulares, pues si lo hace, la mediación se
convierte en un ejercicio de influencias o en gestión a favor de intereses
particulares.
Así el Congreso tiene diversas atribuciones las que se pueden resumir en:
función legislativa (dar Leyes), función de control político (fiscalizar e
investigar sobre las dependencias del Estado) y función de investidura
(nombramiento de altas autoridades como los miembros del Tribunal
Constitucional, Defensoría del Pueblo y el Presidente del Banco Central de la
Reserva).
66
3.8. Función Legislativa
El capítulo referido a la función legislativa pretende establecer las normas

generales de validez y de organización del sistema Legislativo con rango de
Ley. Las normas principales son las siguientes:
 La validez de la Ley en cuanto a la extensión (Ley general no por la

diferencia de las personas), Ley no retroactiva salvo en materia penal
cuando es más favorable al reo, y ley que sólo puede ser derogada por
decisiones pares a ella según la Constitución (artículo 103).
 La atribución del Congreso de delegar la potestad legislativa para que
el Ejecutivo legisle por Decretos Legislativos. En la Constitución se
establecen los requisitos que debe cumplir la delegación (artículo 104).
 La definición de las leyes orgánicas y su procesamiento.
3.8.1. Naturaleza de la ley
Artículo 103:
“Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige

la naturaleza de las cosas, pero no por la razón de la diferencia
de las personas.
Ninguna Ley tiene fuerza ni efecto retroactivo, salvo en materia
penal, cuando favorece al reo.
La Ley sólo se deroga por otra Ley. También queda sin efecto
por sentencia que declara su inconstitucionalidad.
La Constitución no ampara el abuso del derecho”49.
49
Artículo sustituido por Ley N° 28389, publicada el 17 de noviembre de 2004.
67
a) No se puede dictar una norma a favor de una persona determinada que

establezca trato diferente a ella en relación a los demás, si no se está
amparado por una norma general que, a su vez, se funde en la naturaleza
de las cosas y no en la diferencia de la personas. Si al contrario, existe una
norma general que autoriza a dar trato diferencial a unos y a otros,
entonces ese trato sí podrá darse. Por ejemplo la amnistía y el insulto son
trato diferente a los reos que la reciben en relaciónalos que no se
benefician con ella.
“(…) El contenido de la Ley significaría una

proscripción Constitucional dirigida
al legislador de introducir al ordenamiento
diferencias de trato entre
personas que se encuentran en situación
sustancialmente análoga. Sin base
razonable o proporcional”50.
“La naturaleza de las cosas es un concepto

iusnaturalista que supone que
existe un determinado orden y características
en cada una de las cosas que les da sentido,
utilidad, razón de ser. El tratar a las cosas por
su naturaleza significa definir estas
características y asumirlas como la variable
de tratamiento jurídico de las mismas”51.
Debiendo de entender por cosa, no un bien material como usualmente

ocurre, sino como cada uno de los conceptos con los que trabaja el Derecho,
que pueden ser cosas, bienes inmateriales, derechos, atribuciones, etc. Cada
uno de ellos es una cosa en el sentido en que se trabaja esta expresión.
b) El segundo párrafo del artículo establece que ninguna Ley tiene fuerza ni
efecto retroactivo, salvo en materia penal, cuando favorece al reo. En
50
GACETA JURÍDICA S.A. La Constitución Comentada: Análisis Artículo por Artículo, 1ra. Edición,
Diciembre, 2005, pág. 155.
51
RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución de 1993, Tomo IV, Fondo Editorial de la PUCP, 1ra
edición. Marzo, 1999, pág. 190.
68
materia de aplicación de las normas jurídicas en el tiempo debemos que

tener en cuenta que dos momentos son ciertos para cada una de ellas: El
de su entrada en vigor y el de la conclusión de dicha vigencia.
Una norma que entra en vigor, en principio no concluye su vigencia a salvo

las siguientes hipótesis:
 Que sea derogada por otra norma, lo que ocurrirá en el momento

cierto en que ésta entre en vigencia.
 Que sea modificada por otra norma, casi de igual consideración que el
anterior.
 Que los tribunales competentes declaran invalida a una norma

determinada por incompatibilidad con norma superior, en aplicación de
la Acción de Inconstitucionalidad de las leyes (artículos 200 inciso 4 y
204 de la Constitución) o de la Acción Popular contra norma de carácter
general (artículo 200 inciso 5).
 Que la propia norma contenga su tacha de caducidad como por

ejemplo, la Ley de Presupuesto que termina de regir el 31 de diciembre
de cada año.
 Que haya modificación de una norma superior que sin derogarla la

haga invalida por incompatibilidad. Ocurre cuando una disposición de un
Código pierde valor por ir en contra de una disposición de una
Constitución más reciente que el Código.
 Entre los momentos en que una norma entra en vigor y que termina, se
produce su aplicación inmediata. Si la norma es aplicada a hechos
69
ocurridos antes de su vigencia, se produce aplicación retroactiva y si a

hechos posteriores a su vigencia, se dice aplicación ultra activa.
Lo que el segundo párrafo de este artículo prohíbe es que las normas sean
aplicadas a hechos anteriores a su entrada en vigor. Este es u principio
generalmente aceptado, y saludable, en el Derecho.
La excepción de la aplicación retroactiva de la Ley penal cuando favorece al

reo es, también, un principio generalmente reconocido en el moderno
Derecho Penal, pues se supone que si la Sociedad cambia favorablemente su
opinión sobre cierta conducta criminal, o sobre las sanciones que se le debe
aplicar, entonces tiene que cambiar también concordantemente la situación de
todos aquellos que estuvieran sancionados o que podrían serlo por tales
consideraciones.
Los derechos de que se priva por las sanciones penales son tan importantes
que cualquier cambio debe favorecer los derechos del reo o del acusado. En
realidad, correctamente planteada, la aplicación retroactiva de la norma
penal no es sólo ni básicamente un beneficio a la persona concreta, sino un
reconocimiento del mayor valor de los derechos que pierde por aplicación de
las leyes penales.
c) Finalmente el artículo 103 recoge una norma que estaba en el artículo II

del Título Preliminar del Código Civil y que, fue modificada para
mejorar su significado. Actualmente el Código Civil dice en dicho artículo:
“La Ley no ampara el ejercicio abusivo del Derecho”, norma mejor
elaborada porque en realidad no se abusa del derecho sino que se abusa al
ejercitar los derechos.
70
Sobre la naturaleza del abuso del ejercicio de los derechos hay varias
posiciones. Las principales son:
 Que no existe el abuso del ejercicio de los derechos sino el ilícito civil
y que, por consiguiente, basta con las normas de responsabilidad civil.
Para esta posición, el abuso del ejercicio de los derechos en vez de
ayudar introduce confusión.
 Que el abuso del derecho consiste en la intención dañosa del actor,

en el sentido que ejercita su derecho para dañar al otro. Sin embargo,
aquí se esconde una falacia si el sujeto actúa ejercita regularmente su
Derecho, no habrá ilícito civil aunque dañe; si causa daño sin ejercitar
regularmente su Derecho, estaremos claramente ante la hipótesis del
ilícito civil.
 Que el abuso del Derecho se produce cuando se ejerce los derechos al

margen del interés serio y legítimo que subyace a su existencia.
Concepción, al parecer equivocada por tres razones: La primera, que no
siempre es cierto que tras cada Derecho reconocido pueda identificarse
el interés serio y legítimo que existe; la segunda, que el actor no está
obligado a exhibir un motivo legítimo para ejercitar su derecho sino que
lo ejerce, precisamente porque es un derecho; la tercera, que los
derechos son establecidos en respeto al principio de la libertad de actuar
y la mejor prueba consiste en que el titular puede renunciar
voluntariamente al ejercicio de su derecho.
“(…) pensamos que el abuso en el ejercicio de

los Derechos se produce por
una laguna del Derecho que consiste en una
71
omisión de prohibición en el
Derecho positivo, de conductas que son
originalmente lícitas por comenzar
con el ejercicio de un Derecho, pero que se
tornan ilícitas porque, con ese
ejercicio se daña a los otros” . 52
La diferencia entre la responsabilidad Civil y el abuso en los ejercicios de

los Derechos está en que, para la primera, el ejercicio regular de un Derecho no
genera ilicitud ni, por tanto, responsabilidad.
3.8.2. Los Decretos Legislativos
Artículo 104:
“El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la
facultad de legislar, mediante Decretos Legislativos, sobre la
materia específica y por el plazo determinado establecidos en
la Ley autoritativa.
No pueden delegarse las materias que son indelegables

a la Comisión Permanente.
Los Decretos Legislativos, están sometidos, en cuanto a

su promulgación publicación, vigencia y efectos, a las mismas
normas que rigen para la Ley.
El Presidente de la República de cuanta al Congreso o a la

Comisión Permanente de cada decreto Legislativo”.
Los Decretos Legislativos son normas con rango de Lay, producidas por el
Poder Ejecutivo por delegación expresa del Poder Legislativo; señalándole esta
materia específica y tiempo determinado en la Ley autoritativo. No
pueden delegarse las materias indelegables a la Comisión Permanente. Los
Decretos Legislativos tienen el mismo régimen formal de las leyes en cuanto a
52
RUBIO CORREA, Marcial. Ob. Cit. Pág. 195.
72
promulgación, publicación, vigencia y efectos. El Presidente de la República

da cuenta al Congreso Legislativo.53
En síntesis, el tratamiento que la Constitución da ala tema es el siguiente:
 Se puede hacer delegación legislativa del Congreso al Poder Ejecutivo

en todas las materias que son propias de la Ley, salvo las siguientes (y esto
se ve claramente al concordar el segundo párrafo del artículo 104 con el
segundo párrafo del inciso 4 del artículo 101 de la Constitución):
 Reforma Constitucional.
 Aprobación de tratados internacionales sobre los que tiene

competencia el Congreso según el artículo 56 de la Constitución.
 Aprobación de Leyes orgánicas que son las des escritas en el artículo

106 de la Constitución.
 Aprobación de la Ley de Presupuesto y de la Cuenta General de la

República, que tiene un trámite especial según el cual, transcurridos ciertos
plazos y sin que medie delegación de facultades legislativas, son aprobadas
por Decreto Legislativo por mandato de la Constitución.
Los Decretos Legislativos son, para efectos del sistema jurídico, normas
con rango de Ley equivalentes a las Leyes que aprueba el Congreso.
El Derecho Legislativo es aprobado por el Consejo de Ministros y dictado

por el Presidente de la República (artículo 125 inciso 2 de la Constitución).
53
HUAMÁN GARCÍA, Regis. “Curso de Derecho Constitucional, extractos doctrinarios y comentarios”,
Ayacucho – Perú, 2010, Pág. 69
73
Por Consiguiente, pueden modificar o derogar las Leyes y ser modificados o

derogados por ellas. La única diferencia entre Ley y Decreto Legislativo para
el Derecho, consiste en que éste fue aprobado por el Ejecutivo por delegación
de atribuciones.54
Cuando el Ejecutivo aprueba un Decreto Legislativo debe, dar cuenta al

Congreso y, si hay receso parlamentario, a la Comisión Permanente. Éste dar
cuanta tiene en nuestro criterio los siguientes significados jurídicos:
 Es un reconocimiento del Ejecutivo que está utilizando una potestad

que no le corresponde sino por delegación.
 Está informando al Congreso la norma que ha dado en función de la

delegación.
 Permite que el Congreso sea oficialmente informado (no sólo como

cuerpo; también la información debe llegar a cada Congresista), de manera
que puede ejercitar control sobre el Poder Ejecutivo, y también pueda
utilizar su potestad legislativa ya devuelta sobre la materia, para modificar o
eventualmente derogar las normas dictadas por Decreto Legislativo.
3.8.3. Proyectos de ley
Artículo 105:
“Ningún proyecto de Ley puede sancionarse sin haber

sido previamente aprobado por la respectiva comisión
Dictaminadora, salvo excepción señalada en el Reglamento del
54
RUBIO CORREA, Marcial. “Estudió de la Constitución política de 1993 TOMO IV”, Editorial e imprenta
DESA S.A, Lima, 1999, Pág. 201
74
Congreso. Tienen preferencia del Congreso los proyectos

enviados por el Poder Ejecutivo con el carácter de urgente”.
Reglamento del Congreso, artículo 78: No se puede debatir ninguna

proposición de Ley que no tenga dictamen, salvo que lo dispense la mitad
más uno del número de los representantes presentes en el Congreso, previa
fundamentación por escrito del Congresista o los Congresistas que soliciten la
dispensa.
Si la proposición de Ley o Resolución Legislativa es rechazada, el

Presidente ordenará su archivo. No podrá presentarse la misma proposición u otra
que verse sobre idéntica materia hasta el siguiente período anual de sesiones.
Nosotros estimamos que la norma de este artículo 78 no cumple con el

espíritu de la disposición Constitucional que manda.
Ningún Proyecto de Ley puede sancionarse sin haber sido previamente

aprobado por la respectiva Comisión Dictaminadora, salvo excepción
señalada en el Reglamento del Congreso. Las razones son las siguientes:
 Estructuralmente, en un Congreso Unicameral no puede haber

eliminación del paso por la Comisión Dictaminadora porque se elimina el
control intraórgano, esencial en la buena tarea de gobierno.
 Puede ser que en ciertas circunstancias, o en ciertas materias, pueda

prescindirse del dictamen de la Comisión, pero ellas deberían estar
claramente indicadas en el Reglamento. Este sin embargo en vez de ello
consigna una norma de procedimiento según la cual la mayoría simple de
los presentes en el Congreso puede dispensar el trámite.
75
 Consideramos contrario a la teoría Constitucional del artículo 105 que

la regla de exoneración de trámite de Comisión Dictaminadora sea la
mayoría simple de los presentes. Estaríamos en desacuerdo, inclusive, con
que fuera la mayoría absoluta del número legal de miembros del Congreso
porque todas ellas, en las condiciones políticas de los últimos procesos
electorales (salvo el de 1990), significaría que la autorización dependerá
exclusivamente de la decisión política y militante de la mayoría oficialista.
El Congreso no puede aprobar proyecto que no tenga aprobación de la

respectiva de la Comisión Dictaminadora. “Salvo excepción señaladas por el
reglamento del Congreso”, entonces, hay casos singulares, son las que, en
cada caso, requiere la mayoría parlamentaria.
El mismo artículo dispone que el Congreso de preferencias a los proyectos

que el Ejecutivo envíe con carácter de urgencia.55
La preferencia de los proyectos de ley con carácter de urgencia
En su segundo párrafo, el Art. 105, expresa que: “Tienen preferencia del

Congreso los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de
urgencia”.
La parte final del artículo da preferencia en la agenda del Congreso a los

proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia, lo que es
importante y adecuado porque, sobre todo si existen roces entre el
Presidente de la República y los miembros de la mesa directiva del Congreso,
55
CHANAMÉ ORBE, Raúl. “Comentarios de la Constitución Política”. Editores. JURISTA. 5ta. Edición. Junio
2005. Pág. 209.
76
puede ocurrir que por razones ajenas a lo debido, se demore la aprobación

de normas importantes. La iniciativa para establecer la urgencia de los
proyectos la tiene el Poder Ejecutivo.
El Congreso debe darle Prioridad en el tratamiento frente a otros proyectos

semejantes, tanto en el trabajo de las comisiones como en el del Pleno y en
los trámites de información al Presidente de la República sobre el texto
finalmente aprobado, para efectos de su promulgación y publicación.
Si eventualmente el texto aprobado por el Congreso tuviera observaciones

del Presidente de la República (artículo 108 de la Constitución), es claro que
la preferencia alcanza también al trámite subsiguiente a la observación
presidencial, que incluye los dos últimos párrafos del artículo 108, es decir,
también la promulgación por el Presidente del Congreso56.
La preferencia que se da a los proyectos del Ejecutivo es en materia de

rapidez de trámite, no de privilegio de aprobación. Tramitados con rapidez,
pudiera bien ocurrir Constitucionalmente hablando, que esos proyectos no
fueran aprobados por el Congreso.
Proyecto de ley y propuesta de ley
Los proyectos de ley no son más que los textos producto de la iniciativa
legislativa por el Poder Ejecutivo, conforme en nuestro caso, se observa al
56
RUBIO CORREA, Marcial. “Estudio de la Constitución Política de 1993”, Tomo IV, EDITORIAL E
IMPRENTA DESA. S.A. Edit. Marzo-1999. LIMA-PERÚ. PÁG. 210
77
hilo de los textos Constitucionales como el propio artículo 105, el artículo 78

regulador del Proyecto de Ley del endeudamiento, el Art. 80 regulador del
Proyecto de Ley del Presupuesto.
En cambio, la “Proposición de ley” constituye textos articulados de

prescripciones normativas que presenta al Congreso, para su tramitación y
su hipotética transformación e leyes, un congresista o un número
determinado de congresistas. Estamos aquí ante textos presentados a los
Parlamentos por sus propios miembros que están investidos de la facultad
de Iniciativa Legislativa (Art. 107).
La representación de la propuesta
El reglamento del Congreso de la República estipula en su artículo 75 que las

proposiciones de ley deberán contemplar los siguientes requisitos de
presentación:
 Contener Exposición de Motivos que exprese los fundamentos sobre

las propuestas de aprobación, modificación o derogación de ley.
 Debe señalar los efectos de la vigencia de la norma propuesta sobre el

ordenamiento jurídico vigente, a saber si conlleva la modificación de una o
varias normas legales, sean legales o administrativas (ejemplo
reglamentos).
 El análisis costo – beneficio de la futra norma legal, es decir los

argumentos a favor y en contra de determinada opción legislativa
propuestas y su influencia en el presupuesto nacional.
78
 Su presentación formal, de ser posible, dividida en títulos capítulos y

artículos.
3.8.4. Leyes orgánicas
En el ordenamiento jurídico peruano también existen estas leyes orgánicas. Es así

como en el artículo 106 de la Constitución del Perú se señalan que son aquellas
que "regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado
previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya regulación
por ley orgánica está establecida en la Constitución".
En este caso el quórum para su aprobación y modificación será el de la mayoría

absoluta de los miembros del Congreso.
3.8.5. Formación y promulgación de las leyes o iter legis: iniciativa de ley;

aprobación; promulgación; publicación y vigencia.
La ley es un precepto limitativo, prohibitorio, declarativo o resolutivo

que obliga a realizar un hecho, o lo prohíbe o limita o restringe alguna
acción, aunque también la ley puede ser previsiva o facultativa, autorizando
a hacer o no un acto, a voluntad del interesado.
En otras palabras podemos decir que loa ley es una declaración de la

voluntad soberana de la nación, formulada por el Parlamento en la forma
señalada por la constitución, por la que se nada permite, prohíbe o realiza
alguna cosa.
79
Las leyes no son perpetuas pero si indefinidas, ya que solo caducan

por su derogación o abrogación (abolir o revocar una ley).
Según CHANAME ORBE existen cinco etapas de la formación de la ley:
a) origen o iniciativa
b) discusión
c) aprobación, rechazo, o modificación
d) promulgación
e) publicación
Iniciativa de ley
“Artículo 107º. El Presidente de la república y los congresistas tiene

derecho a una iniciativa en la formación de leyes. También tienen el
mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes
del Estado, las instituciones públicas, autónomas los municipios y los
colegios profesionales. Así mismo lo tienen los ciudadanos que
ejercen el derecho de iniciativa conforme a la ley “.
La iniciativa de ley, es la facultad que tiene un órgano del Estado de

dar inicio a la creación de una nueva ley, tienen iniciativa: el Presidente de
la república, los congresistas, la corte suprema y los ciudadanos en general
con forme a la ley. Existe una pluralidad de instituciones que están
calificadas para tener iniciativa legislativa estableciéndose varias
posibilidades en el origen de las leyes.
CHIRINO SOTO dice que: “son los congresistas, el primer término,

los que tienen derecho de iniciativa en la formación de las leyes “.
80
Según el artículo, tienen derechos de iniciativa:
 El Presidente de la república en cualquier materia legislativa. Según

el inciso 1 del artículo 125º, el consejo de Ministro debe aprobar los
proyectos de ley para que el Presidente de la República somete al
Congreso. Esto hace que en realidad la iniciativa legislativa no sea
estrictamente del Presidente de la República si no del Poder
Ejecutivo.
 Los congresistas también en cualquier materia legislativa. En

realidad, es parte esencial de su función presentar proyecto de ley.
 El Poder Judicial tiene iniciativa legislativa a través de la corte

suprema d la república en los asuntos que son propios. No se puede
hacer una enumeración taxativa de ellos pero si podemos mencionar,
entre otros los de su propia organización interna, todo lo referente a
procedimientos jurisdiccionales y también la corrección de las
normas que están deficientemente echas o que de alguna manera en
torpes can la administración de justicia.
 Las instituciones públicas autónomas en los asuntos que lo son

propios. Estas instituciones son tanto organismos públicos como
empresas públicas. cada una de ellas tiene una esfera de
competencia y sus órganos directivos podrán presentar proyectos de
ley en las materias que les competen.
 Los municipios, tanto provinciales como distritales en los asuntos

propios de su organización interna o del gobierno local. Muchas
veces ciertos aspectos comunes a todos los municipios son
regulados por ley como la ley orgánica de municipales misma o
81
varios tributos municipales que tienen un patrón común de

organización.
 Los colegios profesionales reconocidos según el artículo 20 de la

constitución, también en los asuntos vinculados a las profesiones
que representan y a la problemática que la rodea.
 Los ciudadanos que tienen que recabar un número de firmas

equivalente al 0.3% del patrón electoral para poder presentar
proyectos de ley sobre las materias que estimen pertinentes.
BERNALES BALLESTEROS, Enrique nos dice que:

“La iniciativa legislativa es el acto mediante el cual se da origen a
proceso de elaboración de una ley. Es por ello que existe lo que la teoría
Constitucional clásica reconoce como derecho de iniciativa, que dio de
manera generales potestad del Presidente de la república y de los
congresistas.”
Los congresistas son elegidos para legislar, siendo esa función la

que les da la titularidad el derecho de iniciativa. A su vez, el Presidente de
la república es elegido para gobernar y por vía una mejor cooperación inter
_ órganos no le s facilita a que también ejerza el derecho de iniciativa, lo
mismo que al otro órgano del Estado, que es el Poder Judicial.
Hay regímenes parlamentarias a los que el Jefe de Estado carece del

derecho de iniciativa en el Perú, donde el régimen es predominante
presidencialista, se le reconoce al Presidente de la República el derecho de
iniciativa en la formación de las leyes pero por la razón que acabamos-s de anotar
y no porque tenga la naturalidad de esta atribución.
82
Por otra parte, la anterior carta otorgada esta facultad a los órganos de
gobierno de las regiones en las materias que le eran competentes, entendiendo
hacia la concepción de centralista que atravesaba todo su texto. La continuación
vigente, en cuanto derecho de iniciativa, mencionada a los municipios en general,
pero no a las regiones, que de este modo son expresamente excluidas.
El derecho de iniciativa con la nueva carta se ampliado hacia las

instituciones públicas a autónomas y a los colegios profesionales; la disposición
nos aparece en este extremo conveniente. No obstante, siguiendo la misma lógica
hubiese sido necesaria mencionar _por ejemplo_ a las universidades u otras
organizaciones representativas de la sociedad a civil. Pero creemos saludable que
se hayan abierto las puertas a la participación popular en el derecho de iniciativa.
Esta necesidad la anotamos cuando comentaremos la constitución de 1979.
Debe recordarse que la iniciativa ciudadana en la formación de normas este

regulada por la ley Nº 26300 ley de los derechos de participación y control
ciudadano. El art. 11º de este dispositivo establece que “la iniciativa legislativa de
uno o más proyectos de ley, acompañado por las firmas comprobadas de no
menos del cero punto tres por ciento (0,3%) de la población electoral nacional,
recibe preferencia de trámite del Congreso. El Congreso ordena su publicación en
el diario oficial”.
Debe precisarse que este derecho de iniciativa comprende todas las

materias con las mismas limitaciones que sobre los temas tributarios o
presupuestarios tienen los congresistas. Luego de presentarlo, el Congreso
deberá dictaminar y votar el proyecto en el plazo de 120 días. Si es aprobado, se
convierte en ley; asimismo, el proyecto de ley rechazado por el Congreso puede
ser sometido a referéndum.
83
Aprobación y promulgación
“Artículo 108º la ley aprobada según lo previsto por ley de la Constitución,

se envía al Presidente de la república para su promulgación dentro de un plazo de
quince días. En caso de no promulgación por el Presidente de la república, la
promulga el Presidente del Congreso, o el de la comisión permanente, según
corresponda.
Si el Presidente de la república tiene observaciones que hacer sobre el

todo o una parte de la ley aprobada en el Congreso, las presenta a este en el
mencionado termino de quince días.
Reconsiderada la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el

voto de más de la mitad del numero legal de miembros del Congreso”.
El trámite normal de la ley es el siguiente: aprobada la ley en el Congreso,

se envía al Presidente de la república para su promulgación en el plazo de 15
días. Una vez que el Presidente promulga la ley aprobada por el Congreso, queda
sancionada y se convierte en regla obligatoria según el artículo 109.pues bien, si
el Presidente de la república no promulga la ley, la promulga el Presidente del
Congreso, o según el de la comisión permanente. Si el Presidente del Congreso,
en el silencio del Presidente de la república, no promulga la ley, esta, puede
quedar indefinidamente sin promulgar.
El segundo trata sobre el derecho de observación total o parcial del

Presidente de la República a las leyes enviadas por el Congreso para su
84
promulgación. Esta potestad, puede considerarse como un veto atenuado que en

modo alguno puede homologarse al veto absoluto que ejercían los monarcas en
las épocas del absolutismo. Esta etapa de la historia Constitucional ha sido
superada por la necesidad de establecer contrapesos políticos y una relación
coherente entre el ejecutivo y el Legislativo, que evite la imposición en materia
legislativa de cualquiera de estos dos órganos.
El Derecho Constitucional comparado nos brinda datos adicionales. Los

países de la región andina consagran en su totalidad el derecho de observación
presidencial.
En el Perú. La Constitución de 1933 no contempla este derecho del Jefe de

Estado y, a decir de casi todos los expertos, esta comisión genero un cierto grado
de prepotencia parlamentaria especialmente en el periodo 1945-1948. Es más su
art. 129º era cometario o impositivo: “si el Presidente de la república no promulga
y manda cumplir una ley dentro de los diez días, la promulgara y mandara a
cumplir el Presidente del Congreso, quien ordenara a su publicación en cualquier
periódico”. Las tenciones entre el ejecutivo y el Parlamento por este artículo se
hicieron notar sobre todo en el periodo en que el gobierno de turno no conto con
mayoría parlamentaria.
La Constitución de 1979 corrigió este error. Las razones son obvias. Todo
gobierno debe ofrecerle al país un plan de acción que contiene una serie de
objetivos a mediano y largo plazo. En razón de ello, requerirá armonizar con tales
matas las normas legales existentes, así como crear otras, en la colaboración con
el Parlamento. La eventualidad de una política obstruccionista por parte del
Congreso quedaría neutralizada con la aplicación por parte del Presidente de la
República del derecho de observación total o parcial de la ley.
85
De acuerdo a lo establecido por el art.108º el Congreso debe remitir la ley

aprobada al Jefe del Estado, quien tiene el plazo legal de quince días para
promulgarla y ordenar su publicación. En este lapso el Presidente puede formular
algunas observaciones al texto de la ley. Con la devolución de la autógrafa está
obligado el Parlamento puede optar, previa reconsideración, por aceptar las
observaciones presidenciales .pero puede darse también una situación en la cual
la mitad más uno del numero legal insista en el texto original de la ley.
En la interpretación que estamos que estamos empleando, el termino

reconsideración se refiere al procedimiento Legislativo que obliga necesariamente
al Congreso a volver a discutir a un proyecto de ley cuando ha sido observada por
el Presidente de la república. Ello no significa que el Congreso este en la
obligación de modificar la ley en los términos planteados por la observación
presidencial.
Pero también el Parlamento puede aceptar las observaciones, en cuyo caso

vasta la mayoría simple; puede insistir, asimismo, en su proposición original, en
cuyo caso por mandato de la constitución se requerirá el voto de más de la mitad
del número legal de miembros del Congreso.
De acuerdo a los antecedentes no, porque toda la ley observada ha sido

promulgada por el Presidente del Congreso, independientemente de si se
aceptaron a no las observaciones presidenciales.
Pero si lo que prima es el criterio de que quien promulga una ley observada
es el Presidente del Congreso. Entonces el artículo habría establecido la exigencia
86
de que para acoger el punto de vista presidencial se re se requerirá también el

voto de la mitad más uno del número legal de congresistas.
En los antecedentes de la teoría y del Derecho Constitucional comparado,

esta votación calificada solo se exige par la insistencia del Congreso en su
proyecto inicial.
Vigencia y obligatoria de la ley
Artículo 109º.
“La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación

en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley
que posterga su vigencia en todo o en parte”.
La publicación, es el último e imprescindible trámite en la elaboración de

toda ley. De acuerdo a la constitución, la ley es obligatoria al día siguiente de su
publicación. Pero puede prorrogarse este plazo por indicación expresa de la
misma ley. La que contendrá obligatoriamente el nuevo plazo.
En la Constitución de 1979, la ley era obligatoria desde el décimo sexto

día anterior a su publicación, salvo disposición en contrario de la misma ley. En la
práctica, generalmente se incluía un artículo final para disponer que la ley fuera
obligatoria desde el día siguiente de su publicación. Tal es el temperamento
saludable que se adopta en el artículo 109º salvo disposición contraria de la
misma ley, pero esa disposición contraria solo puede servir para postergar, en
todo o en parte, la vigencia de la ley.
87
Un hecho a resaltar, que surge de la práctica detectada en el diario oficial el

peruano –cuyo director es nombrado por el Poder Ejecutivo y ostenta un cargo de
confianza –es el manejo antojadizo que muchas veces se ha hecho respecto de la
publicación de leyes y demás sentencias y resoluciones de los de los órganos del
Estado.
Un claro ejemplo de estos es la publicación que se diera a la resolución del

Tribunal Constitucional, que se pronunció sobre el tema de la reelección
presidencial. En un hecho que linda con lo delictivo, el diario oficial, como existe
en otros países. Esta medida evitara el manejo arbitrario de funcionarios de
confianza que no dudan en transgredir la ley cuando se trata de publicar normas y
demás providencias demás providencias que vayan en contra del Poder Ejecutivo.
3.9. Vacatio legis
La vacatio legis es la suspensión aprobada por el Pleno del Congreso de

los Decretos Legislativos 1064 y 1990 se denomina “vacatio legis”, que
literalmente significa “vacaciones de ley” es decir, que una ley aprobada,
promulga y publicada no obliga por un tiempo determinado ni a las personas ni a
las instituciones del Estado. El “cúmplase” de la norma jurídica queda en
suspenso.
Generalmente las vacatio legis se usan para suspender por un lapso de

tiempo la entrada en vigencia inmediata de una ley.
88
Clasificación
 Vacatio legis original.-Sucede con las leyes importantes, como por

ejemplo el código civil. Fue publicado en julio de 1984, y entro recién en
vigencia a partir de noviembre de ese mismo año a fin que los ciudadanos y
sobre todo los operadores del derecho (jueces, abogados, órganos de
auxilio) se “empapen” de la nueva norma.
 Vacation legis, Es cuando una norma entra en vigencia paulatinamente en

el territorio de la república. Es lo que acaece, por ejemplo, con el novísimo
código procesal penal, cuya implementación de inmediato en todo el país
sería onerosa y también complicada.
 Vacatio legis derivada o a posteriori, Es decir, cuando se suspenden los

efectos en el tiempo de una norma ya vigente. Esto último es lo que ha
ocurrido con los Decretos en cuestión. Lo curioso es lo que ha ocurrido con
los Decretos en cuestión. lo curioso es que se trata de una “Suspensión
Indefinida “,es decir por un plazo de tiempo incierto generalmente las
suspensiones tienen fecha fija ( por ejemplo un mes , dos meses), pero no
un plazo incierto dado que produciría incertidumbre jurídica.
Por cierto, la técnica de la vacatio usado por los legisladores no es

inconstitucional, pero por la familia es bastante atípica o inusual. Con ella han
querido buscar una solución legislativa a un problema político –social, como
fueron los trágicos sucesos de Bagua. Quizás lo idóneo hubiese sido derogar los
Decretos cuestionados; y como “resucitar” una ley ya derogada es poco ortodoxo y
se presta a muchas interpretaciones divergentes, aprobar inmediatamente una ley
con el contenido de la ley primigeniamente derogada y, en el camino, irá
perfeccionando consensuadamente con las partes en conflicto.
89
BIBLIOGRAFÍA
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91

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BALOTA N 05: PODER LEGISLATIVO

PARTE ORGÁNICA: ESTRUCTURA DEL ESTADO Y RÉGIMEN

La estructura del Estado es un conjunto de instituciones y organismos

esenciales del Estado. Es la forma como se organiza, ejerce y distribuye el poder

a. Poder Legislativo (Art. 90 C.)

b. Poder Ejecutivo (Art. 110 C.)

c. Poder Judicial (Art. 138 C.)

1.- EL RÉGIMEN POLÍTICO

Diferencias entre Régimen Político o formas de Gobierno

“El Régimen Político es la expresión de la

semidemocrático. En cambio, el sistema

Denomínese como tales regímenes a las formas concretas de la

El Régimen Político de un Estado responde a un concepto amplio, que

“En relación a este tema tenemos la vieja

El Régimen Presidencial tiene su origen en la Constitución de los Estados

El Régimen Presidencial se caracteriza así:

 El Poder Ejecutivo se concentra en la figura del Presidente de la República,

 El Parlamento no elige al Presidente de la República, sino que lo hace el

 El Presidente de la República nombra y remueve libremente a sus

 El Presidente de la República y los Ministros no pueden ser miembros del

 La mayoría del Parlamento puede pertenecer a partido o partidos diferentes

 El Presidente no puede disolver al Congreso. En el parlamentario, el

“Los defectos del régimen presidencial son

Parte de la doctrina europea lo considera

El acceso y permanencia del Presidente de la República en su cargo no

“Esta separación de funciones sufre algunas

Debemos insistir que el presidencialismo es una separación completa, o

Tiene su origen en las tradiciones políticas de Inglaterra. Es un sistema

Presenta las características siguientes:

 Los miembros del gobierno (Gabinete, Poder Ejecutivo) son a su vez

 El gobierno está integrado por el Jefe del partido mayoritario o por

 El Ejecutivo tiene dos cabezas: el Jefe de Gobierno que dirige la

 El Gabinete es presidido por el Primer Ministro, quien tiene

 La administración pública está atribuida al Gabinete y presidida por el

 El gobierno tiene responsabilidad política ante el Parlamento, ya sea

censura al gobierno, lo cual lo obliga admitir. A su vez el gobierno,

En las elecciones el pueblo decidirá si elige un Parlamento proclive o

“Sus defectos son los siguientes: se produce

El Régimen Parlamentario se caracteriza porque el Jefe de Gobierno, que

En este régimen hay sólo un órgano de gobierno con legitimidad electiva

El parlamentarismo se caracteriza por la fusión o integración de los poderes

El Gabinete que tiene a su cargo el gobierno es elegido por el Parlamento y

“Cuando, por el contrario el sistema

diversos partidos como sucede, por ejemplo,

c) Régimen Semipresidencialista o Mixto

“La primera conceptualización se debió a

“En varios países latinoamericanos se ha

El Poder Ejecutivo se distribuye entre el Presidente (Jefe de Estado) que es

A su vez el Jefe de Estado puede disolver el Parlamento y convocar a

Águila de dos cabezas ya que la responsabilidad de gobierno, la decisión

El esquema de gobierno previsto por la Constitución francesa de 1958 y

En el régimen semipresidencial conviven y compiten dos legitimidades

Los problemas que en el presidencialismo se atribuyen a la dualidad de

“La salida institucional para una situación

de las características del sistema de

Indudablemente en el Perú el poder reside en el Presidente de la República

“En estas condiciones de uso del poder: ¿es

Estrictamente hablando ninguno de los tres regímenes prevé que la última

El Presidencialismo porque, a pesar del nombre que ostenta, supone un

Desde el punto de vista de la manera como se ejercita el poder, por tanto, es

“Sobre el mismo tema, el Congreso

Características del semipresidencialismo:

La elección del Jefe del Estado mediante sufragio universal; además,

El gobierno está formado por un Gabinete, con un Primer Ministro al frente