Bases constitucionales del Derecho

Administrativo Sancionador

Prof. Dr. Eduardo Cordero Q.

Sesión 2

Paradojas del Derecho

administrativo sancionador

— ¿Por qué la Administración

puede sancionar?

— ¿Aquello se corresponde con

los principios del Estado de
Derecho y la Constitución?

Prof. Eduardo Cordero

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 La potestad sancionadora en manos
de la Administración
— Razones históricas: el viejo Derecho
penal de policía

— Una necesidad creciente de

intervención:
◦ La necesidad de una intervención
oportuna y eficiente por parte del Estado
frente a una sociedad más compleja.
◦ El carácter subsidiario del Derecho penal.
◦ El diseño de una política represiva
eficiente que coloca los incentivos y
desinsentivos correctamente.

Prof. Eduardo Cordero

¿Esto guarda correspondencia con

el Estado de Derecho?
— El Derecho penal
beccariano:

◦ Derecho penal legalizado

(nullum crimen, nulla poena sine
lege)

◦ Derecho penal judicializado

(nulla poena sine legale iudicium)
Prof. Eduardo Cordero

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 ¿Esto guarda correspondencia con
el Estado de Derecho?

— La tesis de E. Soto Kloss

◦ Toda sanción es resultado del
ejercicio de un poder
jurisdiccional.
◦ Este poder está reservado a los
Tribunales que determine la ley
(art. 76).
◦ La Administración cuando
sanciona actúa como una
comisión especial (art. 19 Nº 3).
Prof. Eduardo Cordero

¿Esto guarda correspondencia con

el Estado de Derecho?
— La potestad sancionadora de la
Administración no es una facultad
jurisdiccional.
◦ El concepto de autotutela.
◦ Anticipa la intervención del Estado
por razones de oportunidad y eficacia.
◦ Se expresa a través de una potestad
administrativa.
◦ No produce el efecto de cosa juzgada.
◦ Siempre está sujeta a revisión judicial.

Prof. Eduardo Cordero

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La posición del Tribunal
Constitucional

— El concepto constitucional de pena

El concepto constitucional de pena es más

amplio que el contenido en la legislación
penal, particularmente el Código penal. Para
efectos constitucionales, especialmente en lo
dispuesto por el artículo 19 de la
Constitución, el concepto de pena
comprende toda sanción aplicada por un
órgano del Estado.

Prof. Eduardo Cordero

La posición del Tribunal

Constitucional

— Estatuto constitucional de la penas

La pena penal y la pena administrativa se

someten a un mismo estatuto constitucional,
que consagra garantías mínimas tanto
sustantivas como procedimentales: legalidad,
tipicidad, culpabilidad, irretroactividad, justo y
racional procedimiento previo.

Prof. Eduardo Cordero

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La posición del Tribunal
Constitucional

— La facultad del legislador en la

configuración de los ilícitos penales y
administrativos

La posibilidad de que una determinada conducta

sea sancionada por la vía administrativa o
judicial, es una cuestión de política legislativa,
cuya determinación queda entregada, en
principio, al juicio de mérito que al respecto
realice el legislador.

Prof. Eduardo Cordero

La posición del Tribunal

Constitucional
— Límites a la discrecionalidad del legislador

① El legislador al momento de determinar la sanción

debe aplicar el principio de proporcionalidad,
considerando la intensidad de la limitación que se
impone a un derecho fundamental y el objetivo
constitucional válido que se busca perseguir.

① Las penas privativas de libertad solo se pueden

imponer previa intervención de la autoridad judicial
(artículos 19 nos 1 y 7 Constitución).

① Una sanción administrativa de multa pueda ser

convertida por vía sustitutiva en una pena privativa de
libertad, a diferencia de lo que ocurre con las
sanciones penales.

Prof. Eduardo Cordero

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La posición del Tribunal
Constitucional
— La potestad sancionadora no es una facultad
exclusiva de los Tribunales de Justicia.

Desde la perspectiva constitucional no constituye

una competencia exclusiva de los jueces aplicar
una pena, ya que también esta puede ser
entregada al conocimiento de la autoridad
administrativa.
Los actos ilícitos que conllevan como sanción
penas privativas de libertad, son de competencia
exclusiva de los tribunales de justicia.

En caso contrario, corresponde al legislador

determinar si las conductas serán sancionadas
por la vía administrativa o por la vía penal.

Prof. Eduardo Cordero

Una nueva paradoja…

— TC: Caso DGA, Rol 3958-17, cons. 18 a
27º
◦ Auxilio de la fuerza pública directa sin
intervención judicial.
◦ Aplicación directa de multa, sin que el juez
pueda ponderar.

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 artículo 1 del proyecto remitido, no son contrarias a la
Constitución Política;

VII. NORMAS ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES DEL PROYECTO

REMITIDO QUE EL TRIBUNAL DECLARARÁ INCONSTITUCIONALES.

DECIMOSÉPTIMO: Que esta Magistratura Constitucional

declarará como contrarias a la Constitución Política de la
República las disposiciones contenidas en el literal i) de la
letra a) del número 13; en el numeral 17, letra b); en el
número 25 letra a), y en la letra b) del número 35, todas del
artículo 1 del proyecto de ley sometido a control preventivo

Una nueva paradoja…

de constitucionalidad, disposiciones que, en consecuencia,
deberán ser eliminadas del texto del proyecto de ley bajo
análisis de constitucionalidad;

DECIMOCTAVO: Que, en primer lugar, el literal i) de la

letra a) del número 13 del artículo 1 del proyecto, así como
la norma del artículo 1º, Nº 17, letra b), que modifica el
inciso segundo del artículo 138 del Código de Aguas, suprimen
una garantía constitucional, vulnerando el artículo 19, N° 3,
y el artículo 76 de la Constitución Política de la República;

DECIMONOVENO: Que, en efecto, el inciso primero del

artículo 129 bis 2 del Código de Aguas, en su texto actual
señala que la Dirección General de Aguas podrá ordenar la
inmediata paralización de las obras que no cuenten con la
autorización competente y que pudieran ocasionar perjuicios a
terceros, para lo cual podrá requerir el auxilio de la fuerza
pública, previa autorización del juez de letras competente.
Luego, el precepto del proyecto remitido contenido en el
literal i) de la letra a) del número 13 de su artículo 1 viene
en eliminar la frase final del inciso primero del artículo 192
bis 2, esto es, la oración “previa autorización del juez de
letras competente en el lugar en que se realicen dichas obras”;
Como se aprecia, el precepto del proyecto deroga la
facultad judicial de autorizar el uso de la fuerza pública, de
modo que el Director General
VIGESIMOPRIMERO: Que, de Aguas podría la
precisamente, solicitar a la
autorización
autoridad
judicial directamente
para el uso el uso
de de la lafuerza
fuerza pública
policial,permite
quedandola
así a su mera jurisdiccional
apreciación discrecionalidad de lalaapreciación
situación, dea un posiblede
efectos
peligro o perjuicio
determinar si se y pudiendo,
requiere o sin
no elcontrol
uso jurisdiccional
de la fuerza,
preventivo
constituyendoalguno, impetrar
ello una garantíadirectamente
para la personael frente
auxilio de
al poder
Carabineros;
de la Administración del Estado, y de cara a posibles
actuaciones arbitrarias de la autoridad.
VIGÉSIMO:
Lo expuesto,Que,además,
de la misma forma,
es propio de el inciso
todo Estadosegundo del
de Derecho,
artículo
que exige138,lamodificado
existencia pordeelmotivos
artículofundados
1º, Nº 17, letra b),
y debidamente
del proyecto sometido
justificados para quea el control, permite
legislador que launaDirección
suprima garantía
General
judicialde concerniente
Aguas ordene al directamente el auxilio
uso de la fuerza de lalofuerza
pública, que no
pública para
acontece en el
lacumplimiento
especie. de las atribuciones que le entrega
el Código de Aguas; Prof. Eduardo Cordero
Ello es así porque, por regla general, la autoridad
administrativa no puede sin más ejercer un acto de coacción
con miras a imponer sus resoluciones, obviando acudir a los
tribunales para que la situación pueda ser encauzada conforme
a derecho;
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VIGESIMOSEGUNDO: Que, además, las disposiciones del
proyecto mencionadas, vulneran el artículo 76 constitucional,
en cuanto al ejercicio de la función jurisdiccional de los
tribunales de justicia, y su función exclusiva para la
resolución de controversias, que incluye -conforme a dicho
precepto constitucional- la facultad de impartir órdenes
directas a la fuerza pública, facultad que el juez, en el marco
del debido proceso, ejercerá o no luego de ponderar la
controversia entre el Estado y el particular y la posible
afectación de los derechos de este último o de terceros,

Una nueva paradoja…

función netamente judicial que los preceptos del proyecto de
ley analizados amagan en términos contrarios a la Carta
Fundamental;

VIGESIMOTERCERO: Que, en segundo lugar, el número 25,

letra a), del artículo 1 del proyecto, infringe también la
garantía constitucional del debido proceso.
El precepto del proyecto modifica el artículo 175 del
Código de Aguas. Esta norma, que se enmarca en la regulación
de las multas, en su texto actual, establece que si la ley no
indicare la autoridad encargada de imponer la multa, ésta será
aplicada por el Juez Letrado del lugar en que se hubiere
cometido la infracción. El número 25, letra a), del artículo
1 del proyecto, añade luego de la palabra “infracción , la
siguiente frase “con el solo mérito de la resolución
administrativa, fijando el plazo para su pago”;

VIGESIMOCUARTO: Que lo anterior implica que el Juez ahora

únicamente podría pronunciarse acerca del plazo para el pago
de la multa, multa que será fijada con el sólo mérito de la
resolución administrativa, quedando así impedido el infractor
de reclamar judicialmente y de manera eficaz la determinación
de la multa o su cuantía;

VIGESIMOQUINTO: Que lo indicado importa infringir, en

efecto, el derecho al debido proceso asegurado en el artículo
19, N° 3°, de la Carta Fundamental, en orden al derecho a 9
contradecir en sede judicial las decisiones de la autoridad
administrativa. Además, la norma bajo análisis resta una
competencia del juez para aplicar la multa, lo que vulnera
asimismo el derecho al debido proceso. Asimismo, se conculca
el inciso segundo del artículo 38 de la Carta Fundamental que
permite a las personas reclamar contra todo acto de la
Administración que lo lesione en sus derechos;

VIGESIMOSEXTO: Que, en tercer lugar, las letras a) y b)

del número 35 del artículo 1 del proyecto también vulneran la
Prof.
Constitución Política, en Eduardo Cordero 19, N° 3°, y 76, al
sus artículos
eliminar las garantías del acceso al juez independiente e
imparcial y del debido proceso legal.
Estas disposiciones del proyecto, en su literal a),
entregan la facultad de sancionar el incumplimiento de las
medidas ordenadas en los artículos 304 y 305 a la Dirección
General de Aguas, y en su literal b), suprimen los incisos
segundo, tercero y final del artículo 306 del Código de Aguas,
que -dentro del marco regulatorio de la Dirección General de
Aguas- en su texto actual señala que el incumplimiento de las
medidas que, en caso de peligro, se adopten por la Dirección
conforme a su facultad fiscalizadora (como ordenar el cierre
de bocatomas, la construcción de compuertas u otras obras
necesarias para proteger poblaciones o terrenos), será
sancionado con multas no inferiores a 20 ni superiores a 100
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unidades tributarias mensuales, añadiendo la norma que estas
multas serán determinadas por el Juez de Policía Local
 Una nueva paradoja…
— TC: Caso SERNAC, Rol 4012-17
◦ Potestad normativa y reserva legal.
◦ Potestad sancionadora y función
jurisdiccional.
Prof. Eduardo Cordero
controversias entre el Estado y los particulares o terceros que también pudieren
verse perjudicados, lo que dentro de un Estado de Derecho, constituye una garantía
Una nueva paradoja…
de aquellas frente a la potestad sancionatoria del Estado;
STC Rol Nº 4012-17
TRIGESIMOTERCERO: Que, por contravenir los artículos 19, N° 3, inciso sexto, y 76,
inciso primero, de la Carta Fundamental, en primer término se declararán
inconstitucionales las normas del Proyecto de Ley que sustituyen el actual régimen
de separación de funciones, por uno nuevo, en que se unen las funciones
administrativas y jurisdiccionales.
Ello, porque mientras en el régimen actual el Servicio Nacional del Consumidor
ejerce unos cometidos de fiscalización que se corresponden con su pertenencia a la
Administración del Estado, dejando entregado a los juzgados competentes la
sanción y corrección de las infracciones a la normativa de que se trata, con el
Proyecto dicho servicio público asumiría -además- potestades jurisdiccionales para
arbitrar conciliaciones, sancionar a los proveedores y adoptar toda clase de medidas
conservadoras y cautelares respecto de los derechos de los consumidores, en
circunstancias que tales medidas sólo pueden ser adoptadas por un tribunal
independiente e imparcial, características que éste no reúne.
En esta sentencia pues no se cuestionan las normas que radican tales facultades para
proteger a los consumidores en los tribunales; se objeta que ellas no pueden residir
en un organismo meramente administrativo, en virtud de un principio básico del
derecho público universal, cual es el de separación de funciones;
TRIGESIMOCUARTO: Que, atendida la naturaleza de los contratos que median entre
los proveedores comerciantes y los consumidores, desde el DL N° 280 de 1974,
pasando por la Ley N° 18.223, hasta llegar a la actual Ley N° 19.496, antes la
Dirección de Industria y Comercio y ahora su continuador -según el artículo 5° de la
Ley N° 18.959- el Servicio Nacional del Consumidor, se encuentra arraigada la
concepción de que la investigación y fiscalización de los ilícitos pertinentes se debe
encomendar a una entidad administrativa, en tanto que su sanción y corrección ha
de confiarse a los tribunales de Justicia.
Tal como sucede en el campo análogo de la libre competencia, donde asimismo se
produce una nítida separación entre el rol fiscalizador de la Fiscalía Nacional
Económica, servicio público descentralizado, y el rol sancionador y corrector del
Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (DL N° 211, modificado entre otras por
la Ley N° 20.945). Y como no ocurre en otros ámbitos del orden público económico,
donde se trata de cautelar la observancia de alguna legislación especializada y
distinta a la contratación general regida por los códigos Civil y de Comercio, a objeto
de asegurar la regularidad y continuidad de determinados servicios de utilidad
pública, y que -por eso- podrían ameritar una regulación diferenciada;
Prof. Eduardo Cordero
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TRIGESIMOSQUINTO: Que, en el Proyecto controlado, no implica solamente de que
el Servicio Nacional del Consumidor pueda multar a los proveedores, en paralelo con
los tribunales. Se trata de que, además, se erige en instancia de mediación; arbitra
a continuación una audiencia obligatoria de conciliación (artículo 50 G); para
concluir pudiendo ordenar el cese de las conductas infractoras, la restitución de los
cobros que le parezcan improcedentes, así como adoptar indeterminadas medidas
para evitar supuestas infracciones futuras (artículo 50 N), al modo de una sentencia
que acoge una acción de amparo, y en que un juez cumple las funciones
conservadoras que le atribuye el artículo 3° del Código Orgánico de Tribunales.
Esta resolución condenatoria adquiere caracteres de sentencia todavía mayores, si
se observa que, en un juicio posterior, donde se demande alguna indemnización, no
podrá discutirse la infracción ya declarada en ella (artículo 50 S). Un examen
comparativo de textos legales afines, permite advertir que este efecto de cosa
juzgada únicamente puede producirlo un acto jurisdiccional emanado de un tribunal
(leyes N° 18.695, artículo 151, y 19.175, artículo 89, en ambos letra i);
TRIGESIMOSEXTO: Que todo este conjunto de antecedentes, analizados y
concatenados entre sí, revelan inequívocamente que en estos casos el Servicio
Nacional del Cons midor entraría a ejercer j risdicción definida ésta -al hilo de la
jurisprudencia constitucional- como aquella actividad tendente a la solución de un
conflicto u oposición de relevancia jurídica entre partes interesadas (STC roles N°s
176-93, considerando 4°, y 513-06, considerando 12°).
La pregunta siguiente, por ende, es si el Servicio Nacional del Consumidor puede
actuar como juez, o al menos, como un órgano que ejerce jurisdicción. La respuesta
negativa, a su turno, exige una especial articulación de las normas constitucionales
vigentes y los principios generales del derecho público chileno que rigen la materia;
TRIGESIMOSÉPTIMO: Que, por de pronto, si las contiendas entre proveedores y
consumidores actualmente se resuelven en sede jurisdiccional, como naturalmente
corresponde, los legisladores en esta ocasión debieron tomar nota que ello fue
aprobado por esta Magistratura mediante STC Rol N° 251-97 (considerando 6°) y Rol
N° 411-04 (considerando 6°), donde se insistió que esta competenciase condice y es
conforme con el artículo 77 de la Constitución, referido expresamente a las
atrib ciones de los trib nales
De donde se sigue que la materia -según lo prescrito en el artículo 76, inciso primero,
de la Carta Fundamental- pertenece e cl si amente a los trib nales establecidos
por la le esto es sig iendo el Diccionario de la Leng a Española q e les
corresponde única y solamente a ellos, de manera privativa o excluyente, sin que el
Presidente de la República, ni tampoco alguno de los servicios públicos que son sus
colaboradores artíc lo de la Le N p edan ejercer f nciones j diciales
como esas.
A lo anterior se suma el artículo 19, N° 3°, inciso sexto, de la propia Constitución, en
cuya virtud los procesos contra un encartado solo pueden estimarse justos y
racionales cuando se separa orgánicamente la investigación (asignada a fiscales o
fiscalizadores cuya actividad es esencialmente administrativa: STC roles N°s 1394 y
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