El Decreto-ley.

El artículo 86.1. de la Constitución dispone que, en caso de extraordinaria o urgente

necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la
forma de Decretos-leyes. Estos, no podrán afectar al ordenamiento de las Instituciones
básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el
Título I, al régimen de las comunidades autónomas, ni al derecho electoral general.
La Constitución incorporó este tipo de normas situando al Gobierno como un legislador
alternativo. En el momento de aprobarse la Constitución, el Decreto-ley era un instrumento
que provenía del régimen anterior, de la legislación franquista. De hecho, el Decreto-ley no
existe en otros sistemas como en Alemania o Francia, porque no lo necesitan. En cambio, con
ciertos matices sí existe en Italia.
La denominación Decreto-ley es muy significativa de su naturaleza jurídica, ya que es a la
vez decreto, por su origen gubernamental; y ley, por el rango que ocupa. Es decreto, porque
es una norma dictada por el Gobierno en ejercicio de poderes propios. No es consecuencia de
una previa habilitación parlamentaria; sino que es un uso directo y unilateral de un
apoderamiento constitucional. Cuando el Gobierno aprueba un Decreto- ley, está ejerciendo
una potestad propia. Además, tiene rango de ley; eso significa que el control le corresponde al
Tribunal Constitucional, igual que a las leyes. Los reglamentos
sin embargo, son controlados por el poder judicial, Tribunal Supremo o Tribunal Superior de
Justicia.
Los Decretos-leyes no pueden utilizarse en cualquier situación, solo en casos tasados y que
suponen una ruptura del monopolio del poder legislativo. Suponen, además, que tienen un
carácter provisional y deben ser objeto de confirmación parlamentaria en un plazo perentorio.
Cuando en la Constitución se utiliza la fórmula “extraordinaria y urgente necesidad es porque
se quiere limitar al máximo el uso de este tipo de norma. La jurisprudencia constitucional ha
tratado de descifrar qué se entiendo por extraordinaria y urgente necesidad. El Tribunal
Constitucional ha dicho que le corresponde al Gobierno hacer un juicio político y al Congreso
de los Diputados convalidarlo o no. Por tanto, es el Gobierno el que debe hacer la estimación
de si en un caso concreto estamos ante un momento de extraordinaria y urgente necesidad.
Al Tribunal Constitucional le corresponde un control externo en los casos de uso abusivo de
un Decreto-ley. Sin embargo, no ha sido muy riguroso para explicar en qué consiste la
extraordinaria y urgente necesidad. A priori, podría pensarse que debe ser una situación
inusual, infrecuente, imprevisible. A dicho incluso que no es necesario un peligro grave para
el sistema constitucional, basta que haya una necesidad relativa respecto a situaciones
concretas de los objetivos de Gobierno. El Tribunal Constitucional ha admitido que el
Gobierno estime cuándo se necesite una acción normativa inmediata en un plazo más breve
que el procedimiento de tramitación parlamentaria; es decir, ha relativizado de una forma
muy importante cuándo estamos ante una extraordinaria y urgente necesidad.
Hay que tener en cuenta que la aprobación de una ley requiere varios meses de tramitación y
la aprobación de un Decreto-ley es prácticamente inmediata. El Tribunal Constitucional ha
dicho que la definición por el Gobierno de la extraordinaria y urgente necesidad ha de ser
explícita y razonada; y que así debe figurar en la exposición de motivos del Decreto- ley.
Además, debe haber una conexión de sentido entre la necesidad que hay que cubrir y las
normas adoptadas por el Decreto-ley.
La doctrina del Tribunal Constitucional es muy abundante. Raro es el Decreto-ley que no ha
sido impugnado; y más raro, los declarados inconstitucionales. En cuanto a las materias
excluidas, el artículo 86.1. de la Constitución plantea varios problemas interpretativos. Estos
son los límites materiales:
1. El ordenamiento de las Instituciones básicas del Estado . Esto es muy ambiguo; el
Tribunal Constitucional ha dicho que vendría a afectar a todo tipo de relaciones públicas.
Aunque no está claro que se entiende por “básicas”. Por ejemplo, ha admitido que se
pueda aceptar un Decreto-ley a las fuerzas armadas. Parece claro que para que una
Institución sea básica, debe ser dispuesta por la Constitución; siempre y cuando su
estatuto deba ser previsto por una ley.
2. Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I .
Entendemos, por tanto, que son todos los que se encuentran del artículo 10 al 55 de la
Constitución. El Tribunal Constitucional ha optado por una interpretación laxa de este
límite, porque la interpretación estricta impediría aprobar ningún Decreto-ley. Esto es así
porque lo normal es que cualquier Decreto-ley afecte a un derecho de los ciudadanos.
Sentencia 111/1983.
3. El régimen de las comunidades autónomas. Esta fórmula es muy ambigua. Este límite,
dice algún autor, es un poco absurdo porque la propia Constitución exige o bien ley
orgánica o bien intervención expresa de las Cortes, lo cual impide que se pueda probar un
Decreto-ley sobre esa materia. Por ejemplo, la aprobación de un Estatuto de Autonomía
se hace mediante ley orgánica, no puede aprobarse mediante un Decreto-ley. Mediante
Decreto-ley si se puede aprobar la legislación básica del Estado a la que alude el artículo
149.1. de la Constitución.
4. El derecho electoral general. Es la fórmula menos problemática ya que está en el artículo
81 de la Constitución y está incluida en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General.
El artículo 86.1. de la Constitución atribuye la competencia para dictar Decretos-leyes al
Gobierno. Es el “Gobierno”; es decir, el órgano constitucional compuesto por el presidente, el
vicepresidente (si hay) y los ministros. Además, la Constitución atribuye esta potestad solo al
Gobierno del Estado. No obstante, a partir de 2006 los Estatutos de Autonomía han atribuido
esta potestad a algunos gobiernos autonómicos. Cada Estatuto de Autonomía reformado, ha
atribuido al respectivo Gobierno esta potestad de aprobar Decretos-leyes. Hoy en día, varios
Estatutos reconocen a su Gobierno la potestad para aprobar Decretos leyes. Por ejemplo,
tienen atribuida esta potestad Cataluña, Andalucía, la Comunidad Valencia, Aragón, Baleares
y Castilla y León. Sin embargo, el Estatuto de Autonomía para Cantabria no reconoce esta
potestad para el gobierno autonómico; aunque se intentó en la última reforma de 2022, pero el
Congreso rechazó la propuesta.
Los Estatutos que regulan esta potestad lo hacen en unos términos idénticos a la Constitución.
Esto implica que Cantabria no tiene la potestad y tampoco la tiene el País Vasco. No obstante,
en 1986, el Gobierno vasco aprobó unos Decretos-leyes sin que estuviese reconocida esta
potestad en su Estatuto. Estos Decretos-leyes no fueron impugnados ni anulados.
La jurisprudencia ha declarado válida la creación de los Decretos-leyes autonómicos por los
Estatutos de Autonomía. Por ejemplo, la sentencia del Tribunal Constitucional 103/2017.
Además, el Tribunal Constitucional ha dejado claro que la doctrina aplicable a los Decretos-
leyes del Estado es aplicable igualmente a los Decretos-leyes autonómicos el artículo 86.2. de
la Constitución.
Este artículo señala que los Decretos leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y
a votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere
reunido en el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de
pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación dentro de dicho plazo; para
lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo
establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitar el Decreto- ley como un
proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. El procedimiento de control a posteriori, lo
realiza el Congreso de oficio; es decir, el Gobierno no notifica al Congreso, sino que el
Congreso se da por enterado cuando se publica en el BOE. El plazo para la convalidación es
de los 30 días hábiles siguientes a la promulgación. No obstante,
se entiende que los 30 días son desde la publicación en el BOE. En el Derecho
parlamentario se excluyen los festivos y los domingos, y se incluyen los sábados. En
cambio, en el Derecho procesal y administrativo, se excluyen los sábados y los
domingos. Por su parte, en el Derecho electoral los días son naturales; es decir, se
incluyen domingos y festivos.
Si el acuerdo no se adopta por el Congreso en el plazo de 30 días, el Decreto-ley pierde
automáticamente su vigencia. El plazo de 30 días es de caducidad. Debe tenerse en
cuenta que el artículo 86.1. de la Constitución dice que el Decreto-ley es una
disposición legislativa provisional; y esa provisionalidad dura 30 días, concluido el
plazo pierde vigencia. Lo relevante es que el Congreso se pronuncia en esos 30 días. La
publicación del acuerdo del Congreso de convalidación puede ser posterior a esos 30
días. Sentencia del Tribunal Constitucional 29/1986. Los trámites del procedimiento de
control son simples, y corresponde solo al Congreso, no al Senado. Además, es una
decisión solo del pleno del Congreso. Es una votación de totalidad; es decir, del
conjunto, no se admiten enmiendas.
Cuando el Congreso aprueba el Decreto-ley, lo publica en el BEO. Una vez hecho esto,
tiene 30 días para convalidarlo mediante una votación de pleno. En este punto, tiene que
decidir si dice que sí, dice que no, o se abstiene; y tiene que convalidarlo o no
convalidarlo, no caben enmiendas. La convalidación no requiere una mayoría
cualificada, solo más votos a favor que en contra. El acuerdo de convalidación, o no,
también se publica en el BOE.
Los efectos del control del Congreso son evidentes, la convalidación no convierte al
Decreto-ley en ley; el Decreto-ley convalidado sigue siendo un Decreto-ley. Si el
Decreto-ley se ha excedido de los límites del artículo 86.1. de la Constitución, la
convalidación no sana. De hecho, se ha criticado que la Constitución utilice el termino
“convalidar”, porque el Congreso no valida algo que este mal hecho. El Congreso lo que
hace es darle vigencia indefinida; deja de ser una disposición transitoria para convertirse
en definitiva. Si el resultado de la votación es negativo, el Decreto-ley se deroga con
efectos ex nunc (desde ahora). Lo contrario de ex nunc, es ex tunc.
El artículo 86.3. de la Constitución dispone que, durante el plazo de 30 días, las Cortes
podrán tramitar como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. De la lectura
conjunta de los artículos 86.2 y 86.3. de la Constitución, parece que el constituyente
quiso que la tramitación por el procedimiento de urgencia fuese una alternativa a la
convalidación. Sin embargo, esto es inviable porque el procedimiento legislativo tarda
más de 30 días. Se ha entendido, y así se aplica, que la tramitación por procedimiento de
urgencia del Decreto-ley puede ser consecutiva a la convalidación. No es una alternativa
porque no puede serlo, y lo habitual es que el Decreto-ley una vez convalidado, sea
tramitado como proyecto de ley. El procedimiento de urgencia solo supone que se
reducen los plazos a la mitad.