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Lecturas de Finanzas Públicas

Carlos Harold Gabriel Lucas

Material confeccionado a partir de la
bibliografía básica, obligatoria y
complementaria del programa de
Finanzas Públicas de la Universidad
Nacional del Nordeste.
 El crédito y la deuda pública
Concepto de crédito público1
Anteriormente habíamos dicho que los empréstitos son los recursos derivados de los préstamos internos o externos que
puede obtener el Estado porque posee “crédito público” (vale decir la aptitud para contraer empréstitos que impondrán
sobre el Estado obligaciones a pagar sumas de dinero denominadas deudas públicas). Dino Jarach justifica que se incluya
el uso del crédito público dentro de los recursos tributarios porque el endeudamiento del Estado implica la creación de
recursos tributarios para cubrir los servicios por intereses y amortizaciones.

Los estados soberanos tienen la potestad de elegir cómo financiar sus actividades y sobretodo presentan la disyuntiva
de cómo financiarse en el momento en que el resultado del sector público arroja un déficit. No es lo mismo financiar el
déficit del Estado mediante emisión de deuda o el cobro de impuestos es una decisión básicamente de política
económica y un tema de estudio de la Economía del Sector Público.

La palabra crédito proviene del latín credere que significa “confiar, creer o tener fe”. Oria, citado por Giuliani Fonrouge,
relaciona la palabra crédito con dos formas de confianza:

1. La confianza del acreedor en la moral o conducta del deudor, el que está dispuesto a cumplir sus deberes y
obligaciones;
2. La confianza en que el deudor podrá cumplir sus obligaciones porque dispone o dispondrá de medios
económicos.

Lo público implica que la persona en quien deposita su confianza el acreedor es el Estado. En el caso del Estado el factor
principal que influye a la hora de concederle un crédito es la confianza que inspira (no por la opulencia sino por su
conducta en cuanto a política interior, exterior y frente a sus compromisos ya asumidos).

 No valen las garantías que se agreguen a las obligaciones contraídas de difícil realización en la realidad; lo que
cuenta es la seriedad y unidad de conducta, el cumplimiento escrupuloso de los compromisos asumidos y el
ordenamiento de la gestión de la hacienda pública.

 Remarca también Villegas que tan importante como la auténtica posibilidad económica de devolución es la
reputación o fama que tiene un estado como cumplidor de sus obligaciones generales, en especial de los
préstamos anteriormente contraídos.

Villegas y Oria: El crédito público es la fe, confianza o aptitud política, económica, jurídica y moral para
obtener dinero o bienes en préstamo, o bien recurrir al ahorro de los particulares.

Concepto Legal (Art. 56, 2do párrafo; Ley 24.156): Si hablamos de una conceptualización legal, se entiende por
crédito público a la “capacidad que tiene el Estado para endeudarse con el objeto de captar medios de
financiamiento para:

 realizar inversiones reproductivas,

 para atender casos de evidente necesidad nacional,
 para reestructurar su organización
 o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos”.
Algunos autores (como Fernández2) opinan que se trata de toda operación de crédito donde el tomador es el sector
público. Sin embargo hace la gran salvedad de que esta operación, más allá de las garantías que ofrezca el deudor, es un
acto de confianza en la posibilidad e intención del deudor de devolver lo recibido en préstamo.

1
VILLEGAS (Curso), p. 103.
2
FERNÁNDEZ, p. 91.

1
Naturaleza del Crédito Público
Existen 2 grandes concepciones sobre el crédito público:

 Teorías Clásicas
 Teorías Modernas

La teoría clásica (Smith, Mill, Ricardo) defiende la idea de que el crédito público lejos de ser un recurso, es una
anticipación de ingresos, y tomando la analogía (que Fernández tilda falsa3) de un padre de familia que pidiendo un
préstamo compromete el patrimonio de sus descendientes.

La opinión de Adam Smith en La Riqueza de las Naciones fue que el crédito había sido causa del debilitamiento ruinoso
de los Estados que han recurrido al sistema de deudas consolidadas. John S. Mill y David Ricardo también lo
cuestionaron, poniendo énfasis en que la deuda causa más escasez de capital que los impuestos4.

Consecuencias de la postura5:

a) Debe evitarse la deuda (para no transferir la carga a las futuras generaciones);

b) El uso de la deuda pública constituye una irresponsabilidad fiscal, pues la generación actual decide en función
de sus beneficios en detrimento de la generación futura;
c) Ilusión Fiscal (la financiación de la deuda produce un aumento en el gasto público ineludiblemente mayor que si
se financiara con impuestos presentes);
d) Solo se justifica si los beneficios del gasto de capital financiado con la deuda llegan a un período comparable
al de la duración de la deuda.

Las teorías modernas (De Viti de Marco, Somers, Giuliani Fonrouge, Duverger, etc.) en su gran mayoría se contraponen a
este pensamiento otorgando al crédito público el carácter de recurso ordinario que no debería restringirse solo para
situaciones meramente extraordinarias.

Consecuencias de la postura6:

a) La deuda pública es un recurso normal, y que no debe estar restringido a circunstancias excepcionales;
b) Si bien es cierto que el empréstito constituye una carga para las generaciones futuras, que ven aumentados sus
impuestos, también esta carga es compensada por la ventaja correspondiente obtenida por los prestadores.

Entre ellas se contraponen una serie de diferencias que resumimos en el siguiente cuadro:

Teorías Clásicas Teorías Modernas

Carácter Defendían la idea de que el crédito
público lejos de ser un recurso era una
anticipación de ingresos, que además
creaba un grave problema generacional.
Uso Es un recurso de uso excepcional y
restringido a situaciones excepcionales
como los desastres naturales o las
guerras.
Diferenciación No existen diferencias significativas con el
del Crédito privado, ya que es económicamente
Privado similar, con diferencias de sujeto, algunas
condiciones y garantías además de la
magnitud que puede adquirir.
El crédito público es un recurso verdadero.
Como verdadero recurso, por lo tanto no
debería restringirse su uso a situaciones
meramente extraordinarias.
Hart sostiene que es bastante diferente
del crédito privado, ya que el Estado fija
unilateralmente las condiciones a que está
sujeto el empréstito.

3
FERNÁNDEZ, p. 95.
4
VILLEGAS (Manual), p. 322.
5
FERNÁNDEZ, p. 96.
6
VILLEGAS (Curso), p. 106.

2
 Carga de la Deuda El problema generacional del que
hablaban los clásicos trata sobre la carga
de la deuda, que recae exclusivamente en
las generaciones futuras, las cuales están
encargadas de extinguir el crédito con sus
intereses a través de tributos.
Existen opiniones dispares, pero la
novedad introducida por el pensamiento
moderno es la consideración de que la
generación presente se ve afectada
reduciendo su poder de compra debido a
la financiación de gastos públicas en vez de
ser destinados a gastos privados.

Facetas de la Deuda Pública: Jurídica, Económica y Financiera

Entre las características generales podemos ver que existen 3 facetas de la deuda pública: una jurídica, una económica y
una financiera.

- En cuanto a la faceta jurídica o legal, el uso del crédito público implica una relación jurídica entre acreedor (el
que presta) y deudor (el Estado que pide prestado) que conlleva la transferencia de una suma de dinero; es decir
que se trata de una obligación de entregar sumas de dinero respaldada con alguna especie de documento (como
los títulos públicos);
- En cuanto a la faceta económica, el crédito como operación económica se realiza entre quienes teniendo
capacidad financiera transfieren su poder de compra a quienes por el momento no la tienen, o la que poseen no
es suficiente para realizar sus actividades o proyectos específicos;
- En cuanto a la facete financiera, existen algunos sectores que pueden tener preferencia por la liquidez en él, y
otros que tienen preferencia por el gasto de manera inmediata. Quien tiene preferencia por gozar de liquidez
realza una operación financiera temporaria y obtiene un interés.

Diferenciación de crédito, deuda y empréstito

Aunque en el lenguaje vulgar se trate a los tres conceptos como sinónimos, la realidad es que no lo son.

 Crédito Público: Es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero
o bienes en préstamo;

 Empréstito: Es la operación crediticia concreta por medio de la cual el Estado obtiene un préstamo;

 Deuda Pública: Es la obligación nacida del empréstito, que asume el Estado ante los prestamistas.

El crédito público permite:

1) Diferir el tiempo de las erogaciones;
2) Tiene la finalidad de compensar la estacionalidad de las recaudaciones y las erogaciones;

Formas de Materialización
Según el artículo 57 de la Ley de Administración Financiera Gubernamental y Sistemas de Control (24.156), el
endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denominará deuda pública y puede originarse en:

a) Emisión y colocación de TÍTULOS, BONOS U OBLIGACIONES de largo o mediano plazo, constitutivos de un

empréstito,
b) Emisión y colocación de LETRAS DEL TESORO cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero,
c) La CONTRATACIÓN DE PRÉSTAMOS,
d) La CONTRATACIÓN DE OBRAS, SERVICIOS O ADQUISICIONES cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el
transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al vigente (siempre y cuando los conceptos se hayan
devengado anteriormente),
e) El OTORGAMIENTO DE AVALES, FIANZAS Y GARANTÍAS, cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero,
f) CONSOLIDACIÓN, CONVERSIÓN Y RENEGOCIACIÓN de otras deudas.

3
 Instrumento "Títulos
Instrumento "Préstamos" Otros instrumentos
Públicos"
•Títulos, bonos y •Préstamos •Otorgamiento de Avales,
obligaciones •Obras, Servicios y Fianzas y Garantías
•Letras del Tesoro (mayores Adquisiciones (mayores al •Consolidación, Conversión y
al ejercicio financiero) ejercicio financiero) Renegociación de deuda

Por medio de los avales el Estado se obliga accesoriamente al cumplimiento de una obligación crediticia contraída por
una entidad pública, privada o mixta; es decir que se garantiza a su vencimiento la obligación de un tercero. Los avales
pueden ser otorgados a cualquier entidad del Sector Público Nacional, las Provincias y organismos paraestatales, los
municipios, las empresas privadas cualquiera sea su naturaleza7.

El artículo continúa aclarando que a efectos de estos fines el Estado podrá:

 Afectar recursos específicos,

 Crear fideicomisos,
 Otorgar garantías sobre activos o recursos públicos actuales o futuros (lo que incluye todo tipo de tributos, tasas
o contribuciones), cederlos o darlos en pago,
 Gestionar garantías de terceras partes,
 Contratar avales, fianzas, garantías reales (o encontrar otro modo para mejorar las condiciones de
cumplimiento de las obligaciones contraídas o a contraerse).

Las Letras del Tesoro para cubrir deficiencias temporales de caja NO se consideran deuda pública (art. 57 in fine, LAF).

La Deuda Pública
Concepto de Deuda Pública
La deuda pública es la materialización de la aptitud del Estado de contraer obligaciones con otros, es decir, cuando el
Estado hace uso del crédito público y obtiene los recursos que estaba buscando.

La deuda pública está representada por todos los compromisos monetarios internos y externos, directos e indirectos
que se han originado en una operación que hizo uso del crédito público.

El déficit de un período es el exceso de gasto respecto a los ingresos públicos. Bajo esta óptica Harvey Rosen define a la
deuda existente en un determinado momento como: la suma de todos los déficits presupuestarios anteriores, es decir, el
exceso acumulado de los gastos sobre los ingresos de períodos anteriores8.

Diferenciación entre Deuda Pública y Deuda Privada9

La deuda pública posee notas que la emparentan con la deuda privada, pero también diferencias:

 El patrimonio de un deudor privado es la prenda de sus acreedores quienes, en caso de mora, pueden ejecutarlo
(enajenarlo) para cobrar su crédito, en cambio en el caso del Estado, su patrimonio está constituido por bines
públicos que son inembargables e inajenables.

 A diferencia de la deuda privada, la deuda pública puede no implicar la obligación de devolver el capital (las
deudas perpetuas).

 Cuando se aprueba la creación de deuda pública, es frecuente que en la misma ley también se creen los tributos
necesarios para pagar amortización e intereses y, cuando no se los crea, automáticamente la deuda deberá
pagarse con las rentas generales del Estado.

7
AMADO, Jorge. El Sistema de Crédito Público. Disponible en http://www.ucse.edu.ar/web/sede_sgo/fce/documents/CreditoPublicoConceptosbasicos-JorgeAmado.pdf
8
ROSEN, p. 418-419.
9
FERNÁNDEZ, p. 92.

4
Clasificación de la Deuda Pública
En primer lugar existe una clasificación legal que se encuentra en el artículo 58 de la Ley 24.156 (de Administración
Financiera Gubernamental y Sistemas de Control) que divide a la deuda pública con dos criterios:

Según la residencia del acreedor (mercado tomador):

 Deuda Interna  Es aquella contraída con personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en Argentina, y
cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio nacional.

 Deuda Externa  Es aquella contraída con otro Estado u organismo internacional, o con cualquier otra persona
física o jurídica no residente en la Argentina, y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio.

Según el deudor:
 Deuda directa  Aquella que asume la Administración Central en calidad de deudor principal.
 Deuda indirecta  Aquella constituida por cualquier persona distinta de la Administración Central, pero que
cuenta con su aval, fianza o garantía.

El decreto 1344/2007, reglamentario de la Ley 24.156, también dispone que:

“Al solo efecto de la registración y contabilización, la deuda pública y las letras del tesoro (…) podrán registrarse como
deuda en moneda nacional y deuda en moneda extranjera.”

Deuda Interna y Deuda Externa

La diferencia entre ambos tipos de deuda puede ser vista desde un punto de vista económico y otro jurídico:

- Económicamente: La deuda interna es la que se genera con el dinero obtenido de la propia economía nacional.
Es decir, que “nos debemos entre nosotros mismos”. Jarach10 señala que sería neutralen la realidad, esto no
implica una deuda para la economía en su conjunto, ya que se trata de transferencias entre contribuyentes y
capitalistas prestatarios. La deuda externa es del dinero proveniente de economías foráneas.

Fernández11 disiente al resaltar que en el momento de la afirmación de Jarach el estado de la tecnología era más
pobre que el actual, así la circulación de la deuda interna era mucho menos posible que hoy.

Villegas12 indica además que en el caso de la deuda interna el Estado ve incrementadas sus disponibilidades con
una transferencia de poder de compra hacia el sector público; sin embargo en el caso de la deuda externa, como
los acreedores son foráneos, ello no significa una merma en las disponibilidades monetarias de las economías
privadas nacionales

- Jurídicamente: Desde este punto de vista la deuda interna es la que se emite y paga dentro del país, siendo
aplicables las leyes nacionales y teniendo jurisdicción los tribunales nacionales. La deuda es externa cuando el
pago debe hacerse en el exterior, mediante transferencia de valores, y especialmente cuando no es aplicable la
ley nacional sino la extranjera.

Las diferencias entre ambos tipos de deuda obedecen a diversas razones:

a. Es frecuente que los inversores extranjeros inviertan en deuda interna por medio de los mercados
internacionales.
b. Es mucho más usual que residentes del país inviertan en títulos de la deuda externa.
c. La relación tributo-territorio se ha desdibujado por los criterios de imposición internacional.

La Ley 24.156 dispone que en los casos que las operaciones de crédito público originen la constitución de deuda
externa, antes de formalizarse el acto respectivo deberá emitir opinión el Banco Central (BCRA) sobre el impacto de la
operación en la balanza de pagos. Para emitir su opinión el BCRA usará las proyecciones implícitas en la Ley de
Presupuesto del año respectivo (Decreto Reg. 1344/2007).

10
JARACH, p. 889.
11
FERNÁNDEZ, p. 99.
12
VILLEGAS (Curso), p. 109.

5
Otros criterios de clasificación
Existen también otros criterios para clasificar los pasivos del Estado que tienen el status de deuda pública:

Clasificación de Wagner:
 Administrativa
Son las deudas que proveen al funcionamiento de las distintas ramas administrativas del Estado.

 Financiera
Son las deudas que provienen de empréstitos públicos.

Según la finalidad básica del Estado13:

 Deuda Flotante
Es aquella que responde a la exigencia de solucionar los desfasajes temporales que ocurren entre la recaudación
de los tributos y las necesidades del gasto público. Se trata de deudas de corto plazo, o sea que no pasan al
siguiente ejercicio financiero14.

 Deuda Consolidada
Se trata de aquella deuda pública permanente, atendida por un fondo que requiere el voto anual de los recursos
financieros, es decir, deuda reconocida por el Estado como tal y que debe figurar en su presupuesto. Puede
tratarse de deudas a mediano o largo plazo. Puede a su vez ser perpetua o reembolsable. Puede ser dividida en
la de mediano plazo (hasta 5 años) y las de largo plazo (más de 5 años).

Según se amortice o no la deuda:

 Deuda Amortizable
Son aquellas en las cuales el Estado se obliga al reembolso y al pago de los intereses, con diferencia en los
términos de duración y planes de amortización.

 Deuda Perpetua
Las deudas perpetuas o no reembolsables son aquellas en que el Estado asume la única obligación de
reembolsar los intereses y no la de reembolsar el capital (o con reserva de reembolsar cuando él lo decide). Es
decir que es aquella que se emite con la condición de no devolver nunca el capital, aunque el Estado suele
reservarse el derecho de convertir (canjear) la deuda por una amortizable. ¡Gracias a Dios es un procedimiento
casi desconocido en nuestro país!

Según el plazo de devolución de la deuda:

 Corto (destinadas a suplir deficiencias ordinarias de tesorería, menos de 1 año)
Formas típicas: Letras de tesorería, deuda administrativa, anticipos del BCRA.

 Mediano (hasta 10 años) típicamente mediante los empréstitos.

 Largo (más de 10 años) El patacón fue un ejemplo de letra de
tesorería, con el agregado de que se
luego se le dio curso forzoso en la
Según la forma de registro15: provincia de Buenos Aires.

 Deuda Registrada
Es deuda que se encuentra registrada en registros de emisión que posee el propio Estado y que, con el avance
tecnológico actual, está teniendo un gran auge ya que permite la circulación en los mercados asegurando
adicionalmente la legitimidad del crédito.

 Deuda con Títulos

Es la deuda tradicional, donde se facilita la circulación de la deuda mediante la emisión de títulos
representativos que suelen ser “al portador” y pueden cotizar en los mercados financieros, permitiendo que sus
tenedores realicen y recuperen el capital invertido de manera sencilla.

13
VILLEGAS (Curso), p. 110.
14
FERNÁNDEZ, p. 101.
15
FERNÁNDEZ, p. 98-99.

6
También podemos clasificar a la deuda según el instrumento que se utilice, lo que hicimos más arriba al hablar de las
formas de materialización de la deuda en títulos públicos, avales (en un primer momento nuestro país ofrecía como aval
la recaudación de las aduanas), canjes y préstamos (empréstitos).

Formas de Extinción de la Deuda Pública

Existen tres formas de extinción de la deuda pública: Amortización, Conversión y Consolidación.

Amortización 16
Amortizar un empréstito significa reembolsarlo. Se trata del procedimiento mediante el cual el Estado reembolsa a los
suscriptores el capital solicitado en préstamo; según las condiciones de emisión la amortización puede ser obligatoria o
facultativa:
- Amortización obligatoria: el reembolso se efectúa a una fecha determinada. Se puede hacer repetidamente o
paulatinamente. En el caso de la amortización paulatina se pueden aplicar métodos como el de anualidades
terminales, el de sorteo o licitación.
- Amortización facultativa: El Estado se reserva el derecho de amortizar o no el empréstito y fijar las fechas en
que hará efectiva tal amortización.

Conversión17
Existe conversión de la deuda cuando se modifica alguna o todas las condiciones de un empréstito luego de la emisión.
En general lo que varía más fácilmente es el plazo de la deuda, mediante la conversión desaparece el antiguo empréstito
y nace un segundo empréstito.

Una de las principales causas de la conversión es el cambio en los tipos de interés, otras se dan por la disminución o
postergación de las amortizaciones pactadas o cambios en las modalidades de emisión. La conversión puede clasificarse
en:

 FORZOSA
El tenedor se ve obligado a aceptar el nuevo título sin nueva alternativa, ya que si no acepta el canje pierde el
título; se trata de un procedimiento arbitrario alejado del ideal de equidad y justicia. Esta acción permitiría
acciones judiciales de los tenedores en contra del Estado por su accionar claramente ilegal.

 FACULTATIVA
El tenedor puede optar libremente entre conservar el título viejo o convertirlo en uno nuevo. El que adopte el
canje del título viejo suele poseer mayores ventajas que quien conserva el título anterior (mayor interés, por
ejemplo).

 OBLIGATORIA
El tenedor puede optar por el nuevo título o ser reembolsado. Esta modalidad es menos gravosa que la
conversión forzosa, sin embargo no deja de ser violación del carácter contractual del empréstito. La CSJN ha
resuelto que es ilegal optar por esta vía de conversión.

Consolidación18
Es aquel mecanismo por el cual se unifican todas las deudas acumuladas en un nuevo préstamo. Para ello, en general es
necesario ofrecer un aseguramiento de que el nuevo préstamo será pagado, es decir la constitución de garantías.

En estas operaciones suele buscarse unificar el tipo de interés, los plazos de amortización u otros detalles. Dentro de
esta categoría se incluye la operación por la cual se convierte deuda flotante en deuda a mediano o largo plazo
(consolidada). También puede ser forzosa, facultativa u obligatoria (como el último canje de la deuda externa).

Conviene aquí adelantar que existen garantías reales (afectación especial de bienes, se realizó en 1824 con el empréstito
de la Baring Brothers), personales (un tercero paga), especiales (cuando se afectan determinados recursos para el pago

16
VILLEGAS (Manual), p. 363.
17
FERNÁNDEZ, p. 116-117.
18
FERNÁNDEZ, p. 116-117.

7
del préstamo, en nuestro país entre 1881-1892 se garantizaron mediante la recaudación de los ferrocarriles, los
impuestos aduaneros y hasta los ingresos de Obras Sanitarias) y contra fluctuaciones monetarias (como la cláusula oro,
la cláusula de opción y la de indexación)19.

 La Ley 24.156 dispone que el Poder Ejecutivo Nacional podrá realizar operaciones de crédito público para
reestructurar la deuda pública mediante la consolidación, conversión o renegociación, en la medida en que
ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de la operación (art. 65).

Incumplimiento de la deuda20
Básicamente el incumplimiento de la deuda se da cuando ocurren el repudio (acto unilateral mediante el cual el Estado
niega la obligación derivada del empréstito), la moratoria o bancarrota (moratoria implica que el atraso en el pago sea
de largo plazo, y bancarrota que el plazo de cesación de pagos sea indefinido, es decir el conocido default).

Teoría del Empréstito

Concepto
El empréstito es la operación mediante la cual el Estado recurre al financiamiento del mercado interno y/o externo de
capitales en demanda de fondos, y logra cerrar trato con uno o varios acreedores que le prestan dinero contra promesa
de reembolsar el capital, en la forma y condiciones pactadas, junto con los intereses convenidos21.

Giuliani Fonrouge22 sostiene que “existe empréstito cuando el Estado recurre al mercado en demanda de fondos con la
promesa de reembolsar el capital en determinadas formas y términos, y además pagar un interés periódico.”

Naturaleza23
Acto de Soberanía
Se niega su naturaleza no es contractual, ya que:
1. Los empréstitos son emitidos en virtud del
poder soberano del Estado;
2. Surgen de una autorización legislativa;
3. NO EXISTE PERSONA DETERMINADA A FAVOR
DE LA CUAL ESTABLEZCAN OBLIGACIONES;
4. La voluntad de los prestamistas no interviene
en el proceso formativo de la obligación (plazo,
valor e interés)
Contrato
Afirma su naturaleza contractual, ya que:
1- Se trata de un acuerdo de voluntades (salvo la
deformación del instituto el empréstito forzoso);
2- Su cumplimiento puede ser apelado ante
autoridades jurisdiccionales.
3- Se discute si este contrato es de derecho privado o
de derecho público.
a. Contrato privado
b. Contrato público
c. Contrato Reglamentario
d. Contrato sui generis

Luis María Drago lo define como una obligación Louis Trotabas dice que existe un acuerdo de voluntades,
unilateral de derecho público. creador de una situación jurídica, por lo cual el empréstito
no puede ser sino un contrato.

Autores: Luis María Drago, Ingrosso, Giuliani Fonrouge. Autores: Ahumada, Duverger y la mayoría de la doctrina.

Aspectos financieros, económicos y jurídicos

Análisis Jurídico24
La Constitución Nacional establece que los empréstitos solo pueden ser dispuestos por ley, la cual determinara su
emisión y fijara su tipo de interés, forma de cancelación o modalidades de amortización (artículos 4 y 75 inc. 4 y 7),
como sigue:

19
VILLEGAS (Manual), p. 357-358.
20
VILLEGAS (Manual), p. 364-365.
21
VILLEGAS (Manual), p. 347.
22
Citado en FERNÁNDEZ, p. 104.
23
VILLEGAS (Manual), p. 348.
24
VILLEGAS (Manual), p. 339-346.

8
 - Art. 4: “(…) y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la
Nación o para empresas de utilidad nacional”.
- Art. 75: Son atribuciones del Congreso:
 Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación (inciso 4);
 Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación (inciso 7).

Sistema de Crédito Público: La Ley de Administración Financiera Gubernamental y Sistemas de Control

La ley 24156 también concede gran importancia al instituto del crédito público, definiéndolo y delimitando las
finalidades que puede adoptar de: realizar inversiones productivas, atender casos de evidente necesidad nacional,
reestructurar la organización del Estado, refinanciar los pasivos incluyendo los respectivos intereses (art. 56).
El párrafo final del artículo enuncia un principio fundamental de las finanzas públicas: “se prohíbe realizar operaciones
de crédito publico para financiar gastos operativos”.
 Está vedado para toda entidad del sector público nacional iniciar trámites (es decir, presentar la solicitud de
presentaciones de ofertas de financiación así también como su consideración) para realizar operaciones de
crédito público, sin la autorización previa de la Secretaria de Hacienda (órgano coordinador de los sistemas de
administración financiera).
 Según la misma ley, el órgano rector del sistema de crédito público será la Oficina Nacional de Crédito Publico.

Destino de la deuda pública25

En general podemos decir que existen 3 destinos para el empréstito como modo de financiación de la gestión
presupuestaria de la hacienda pública:

a) Financiación de los programas de desarrollo económico emprendidos por el Estado, cuando por el volumen de
recursos financieros que requiere aquel no es suficiente con el producido de los tributos y otros ingresos
ordinarios (p.e. los créditos de infraestructura del Banco Mundial, o los créditos que puede requerir una
empresa pública con el fin de equiparse de Capital);
b) Financiación de eventos de carácter extraordinario que signifiquen una grave alteración de la vida social de una
sociedad tales como las guerras, pestes, epidemias, convulsiones internas y catástrofes naturales;
c) Cobertura de los desequilibrios en las finanzas públicas, sean éstos transitorios y solventables mediante
recursos de la Tesorería (deuda pública flotante como letras de la Tesorería o letras del BCRA) o bien consistir en
déficit de Presupuesto a cubrir por deuda interna o externa (deuda pública consolidada).

25
MARTÍN, Julio. Efectos económicos de la deuda pública.

9
Análisis Económico
Económicamente podemos decir que la financiación del gasto público puede hacerse con diferentes medios: impuestos,
deuda o emisión monetaria. Existe también la posibilidad de enajenar bienes del Estado (aunque el mismo no suele ser
un ingreso importante)26.

Analizamos las alternativas a partir del análisis que resalta Nuñez Miñana27:
Deuda Oferta de Dinero
Aumento (+) Neutro Disminución (-)
Aumento (+) 1: Déficit financiado con deuda y emisión 2: Financiado por deuda 5
Neutro 3: Financiado por emisión 4: Política Fiscal Pura Políticas para
Disminución (-) 7 Política para superávit superávit

(1) Una combinación simultánea de políticas monetaria, fiscal y de deuda.

(2) Un aumento de la deuda pública en manos del sector privado sin alterar la oferta monetaria representa una
combinación de política fiscal con una política de deuda.

(3) Un déficit puede ser cubierto solo con un aumento de la oferta monetaria, a través de préstamos del Banco Central a
la Tesorería, manteniendo constante el nivel de deuda en manos privadas.

(4) Se trata de una política fiscal pura que no usa ni crédito público ni oferta monetaria. Se utilizan los instrumentos
impuestos, transferencias y gastos públicos.

(5) y (7) Política pura de liquidez, lo que implica que aumentan los títulos públicos disminuyendo la oferta monetaria, es
decir que solo cambia la composición de los activos financieros.

Efectos en la economía de la deuda pública (Análisis económico-financiero) 28

Cobertura Servicio y
Aplicación del
Emisión mediante pago de la
Gasto
impuestos deuda

Suben los precios Efecto sobre la Los precios suben

Baja el nivel de
por el incremento inflación depende por los fondos
precios porque baja de la Demanda del tipo de liberados por el
el consumo
Agregada impuesto Estado

Aumenta la Baja la actividad

Aumenta la
Baja la actividad actividad económica privada
económica privada por la disminución actividad
económica privada económica
(via C y G) de C

Efecto sobre la
formación del Aumenta el ahorro Si se toman los
ahorro depende de Disminuye el
privado por intereses el ahorro
la liquidez de la aumento del PBI ahorro privado privado aumenta
plaza

Se reduce la tasa Se incrementa la

de formación de tasa de formación
capital de capitales

26
FERNÁNDEZ, p. 96.
27
NUÑEZ MAÑANA, p. 275-276.
28
VILLEGAS (Manual), p. 331-336.

10
Conclusión
Los efectos netos son imposibles de dilucidar debido a las fuerzas contrarias que afectan a las variables mencionadas, y
que producen efectos contradictorios29.

Clasificación de los Empréstitos

Los empréstitos pueden ser clasificados en voluntarios, patrióticos y forzosos.

 VOLUNTARIO
Existe un empréstito voluntario cuando el estado recurre al mercado de capitales en demanda de fondos pero
sin realizar ningún tipo de coacción, prometiendo el reembolso de ese capital en un tiempo determinado y el
correspondiente pago de interés30.
Esta es la forma normal en que actúa el Estado, y se trata del único empréstito en el sentido estricto de la
palabra. Quien considera conveniente la oferta la toma y quien no, se abstiene. Los empréstitos son, por
naturaleza, voluntarios31. Las personas adhieren a las condiciones de la emisión por encontrarlas conforme a sus
intereses, sin ninguna clase de coerción32.

 PATRIÓTICO
Existe un empréstito patriótico cuando se ofrecen condiciones ventajosas para el Estado y no es voluntario en
esencia, ya que se ejerce coacción moral. Con este tipo de empréstito se apela a los sentimientos patrióticos de
los ciudadanos en forma indirecta con acciones de fuerte propaganda a favor del empréstito creando una
“obligación moral” de suscribir los títulos33.

El empréstito patriótico se realiza en épocas en que el Estado atraviesa una situación determinada (crisis
económica, guerras, etc.) En nuestro país se recurrió a este empréstito en 1898 ante una eminente guerra con
Chile, también en 1932 como consecuencia de la crisis de 1929, en ambos casos tuvo escaso resultado. El
entonces ministro de economía y caudillo liberalista Álvaro Alsogaray también en 1959 hizo suscribir el
empréstito patriótico 9 de julio34.

 FORZOSO
Son recursos provenientes de la colocación de títulos públicos por parte del Estado en forma coactiva. Se trata
de empréstitos que por fuerza de ley deben suscribir los habitantes de un determinado Estado (país, provincia o
municipio) cuando se encuentran en una situación que, de hecho, la propia ley define35.

Los autores en su mayoría suelen abundar en la apreciación de que los empréstitos forzosos poseen carácter
tributario (algunos colocándolo en un estado intermedio entre empréstito y tributo); esto se sustenta en que el
Estado establece a su propio arbitrio la hipótesis de “capacidad de préstamo”, obligando a estas personas a que
presten determinadas sumas de dinero al Estado36.

La forma de colocar estos empréstitos es pagando a los agentes de la administración pública o a los proveedores
con bonos. ¿Recuerdan las cuasi-monedas: Patacón, Quebracho y Cecacor entre 2002 y 2005? Otro ejemplo fue
el régimen de ahorro forzoso aplicado en 1984 y el trienio 86-88 por las leyes 23.256 y 23.549.

29
VILLEGAS (Manual), p. 336.
30
VILLEGAS (Manual), p. 350.
31
FERNÁNDEZ, p. 106.
32
JARACH, p. 897.
33
VILLEGAS (Manual), p. 350.
34
FERNÁNDEZ, p. 107-108.
35
JARACH, p. 249.
36
FERNÁNDEZ, p. 106.

11
Técnica del empréstito
Emisión37
La emisión se encuentra representada por títulos que son representativos del crédito distribuido entre los suscriptores.
Este procedimiento presupone la consideración previa de una serie de cuestiones acerca del plazo, la tasa de interés, los
beneficios accesorios, las garantías contra depreciaciones monetarias, etc. Además se debe tener presente el régimen
jurídico de la emisión del empréstito, que depende del plazo.

A la hora de analizar la emisión del empréstito, en primer lugar debemos diferenciar entre aquellos de largo, mediano y
corto plazo. En el caso del empréstito a largo plazo, la emisión debe ser prevista y expresa por ley, es decir por un acto
emanado del poder legislativo en ejercicio de las funciones que le asigna la Constitución Nacional (art. 75 inc. 4). El
empréstito entonces no es una mera autorización, sino qué está ordenado por la única autoridad que puede resolverlo.

En cambio para los de corto plazo (o de tesorería), existe una autorización general de emisión, estableciéndose que esa
autorización está limitado por el tope anual fijado por la ley de presupuesto (art. 82 de la Ley 24.156). En este caso si
bien no se requiere ley expresa para cada emisión, siempre existe el antecedente de una ley que establece la facultad y
la limita en cuanto al importe y al plazo.

Formas de Colocación 38
Una vez emitido el empréstito existen diferentes formas de colocarlo:

1) Emisión directa por suscripción pública

Consiste en el lanzamiento de toda la emisión o por series sucesivas, que se ofrecen al público, previa campaña
de publicidad anunciadora de sus condiciones y ventajas para el ahorrista, fecha de apertura de la suscripción,
etc.; el público, por su parte, puede adquirir los títulos directamente, o en las entidades bancarias, simples
colaboradores, no participan en la operación.

Mediante adecuada publicidad los ahorristas toman conocimiento de las características del empréstito ofrecido,
entonces pueden adquirirlos utilizando los medios existentes. En las situaciones en que la demanda supera la
oferta se actúa mediante un sistema de reparto aceptando la totalidad de las suscripciones y luego reduciendo
proporcionalmente cada una de las suscripciones para no sobrepasar el límite39.

2) Colocación por banqueros

El estado conviene con una o varias entidades bancarias la colocación de los títulos en el mercado mediante el
pago de una comisión, de manera que el banco corre con toda la gestión de la emisión y entrega al emisor los
importes que paulatinamente va recibiendo.

También puede darse la formación de un consorcio de bancos para tomar la operación, y luego colocar los
títulos entre sus clientes. Esta forma resulta más favorable para el emisor del empréstito40.

3) Venta en bolsas
El Estado, en lugar de ofrecerlos en suscripción directa, pone en venta los títulos en las bolsas de valores, lo que
permite la colocación paulatina y explorar discretamente las condiciones del mercado, pero ofrece el
inconveniente de su limitación, ya que no es posible lanzar grandes cantidades a la vez sin causar perturbaciones
en las cotizaciones.

La principal desventaja de esta opción reside en que el Estado puede llegar a obtener recursos solamente en un
momento un importante volumen de recursos, sobretodo porque una gran afluencia de oferta de los títulos
podría desplomar su valor de cotización41.

37
VILLEGAS (Manual), p. 360-361.
38
VILLEGAS (Manual), p. 362.
39
FERNÁNDEZ, p. 109.
40
FERNÁNDEZ. P. 108-109.
41
FERNÁNDEZ, p. 110.

12
 4) Licitación
Por lo general, las Letras de Tesorería son colocadas mediante licitación entre los interesados, representados por
instituciones bancarias o corredores de bolsa. Como las letras se ofrecen a plazos optativos, desde 15 a hasta
350 días, y obtienen un interés variable en función del tiempo, se adjudican según las ofertas más convenientes
para el Estado.

 El decreto reglamentario 1344/2007 de la Ley 24.156 dispone la creación de un sistema para la emisión,
colocación, negociación y liquidación de los instrumentos de deuda pública (I.D.P.), cuya colocación se realizará
mediante licitación pública o colocaciones por suscripción directa.

Incentivos (Ventajas concedidas)42

El Estado mediante ventajas (incentivos) concedidas a los suscriptores procura facilitar la colocación de los títulos,
pudiendo ser estas ventajas de distinto tipo:

1) Tipo de emisión
Los títulos pueden ser colocados bajo la par, y entonces el adquirente paga una cantidad menor que la
expresada en el título; de esto que el interés real resulta superior al interés aparente. Un suscriptor así puede
adquirir un título con valor nominal de $100 a $95.

2) Prima de reembolso y premios

Las primas de reembolso son un mecanismo mediante el cual, al finalizar el plazo, se reembolsa al acreedor una
suma mayor a la colocada originalmente, son ganancias adicionales para el suscriptor. Los premios suelen
adjudicar por sorteo dinero o especies, o incluso el reembolso por una suma superior al valor nominal.

3) Efecto cancelatorio
Consiste en que los títulos posean la facultad de cancelar obligaciones fiscales y otras deudas estatales con
títulos del empréstito. El tenedor resultará beneficiado sobre todo cuando estos títulos se hayan emitido bajo
la par, ya que serán aceptados por su valor nominal. Pueden ser para obligaciones nacionales, provinciales o
municipales, o incluir a varios niveles de gobierno si existe coordinación entre los mismos.

4) Privilegios fiscales y jurídicos.

Entre los privilegios que poseen los títulos públicos podemos encontrar:
o Intereses Exentos en la segunda categoría del Impuesto a las Ganancias (art. 20 inc. k.; Ley 20.628);
o Comercialización de los títulos exentos en la segunda categoría del Impuesto a las Ganancias, en el
Impuesto al Valor Agregado, y a nivel provincial pueden serlo de Ingresos Brutos.

Garantías43
La mejor garantía que puede ofrecer un país para el cumplimiento de los compromisos adquiridos al emitir empréstitos
es la confianza que inspira el país, lo que no es otra cosa que el crédito público. Las garantías constituidas pueden ser
Reales, Personales, Especiales y contra las facultades monetarias.

Reales:
Afectación especial de bienes determinados, mediante prenda e hipoteca al cumplimiento de las obligaciones
asumidas. Por su carácter vejatorio y dificultades prácticas poco se ha utilizado en empréstitos públicos, pero en países
donde la inmunidad del Estado no es absoluta, los inconvenientes se han superado mediante prendas sobre bienes en el
extranjero (depósitos de oro, valores inmobiliarios, flota mercante, etc.).

42
FERNÁNDEZ, p. 114-115.
43
VILLEGAS (Manual), p. 357-358.

13
Personales:
Es el compromiso de un tercero de hacer frente a los servicios del empréstito en caso de que el deudor no lo haga,
compromiso que puede ser solidario (ir por cualquiera) o subsidiario (primero al deudor, luego al garante).

Especiales:
Afectación de determinados recursos, del estado deudor, especialmente derechos aduaneros, recursos del monopolio
fiscal, rentas, etc. Como hemos dicho anteriormente en nuestro país entre 1881-1892 se garantizaron mediante la
recaudación de los ferrocarriles, los impuestos aduaneros y hasta los ingresos de Obras Sanitarias

Contra fluctuaciones monetarias:

Tienden a proteger a los prestamistas contra la depreciación del dinero. Por ello suele incluirse en los contratos
cláusulas que garantizan la estabilidad del dinero. Estas últimas garantías son de diversos tipos:

1. Garantías de cambio: son aquellas en que el importe del servicio-intereses- de la deuda se vincula al valor de una
moneda extranjera considerada firme.
2. Cláusula oro: consiste en la obligación a cargo del estado de pagar la deuda ajustada al valor internacional de oro.
Implica no el pago en oro sino la referencia de éste como medida de valor para el pago en moneda convenida.
3. Cláusula de opción: si en ella el deudor tiene el derecho de elegir la plaza de pago o el tipo de moneda.

Incidencia de la deuda pública y nivel de desarrollo

Efectos de la deuda pública interna 44
Traslación de la carga intergeneracional
La presión o carga real de la deuda pública es el peso o gravamen económico que la deuda pública impone a la sociedad.
Es un debate instalado en el campo de las finanzas públicas la cuestión de si la carga real de la deuda es soportada por la
generación presente o por las generaciones futuras.

 Visión Clásica (David Ricardo y Arthur Pigou): El empréstito no absorbe fondos destinados al consumo, no
perjudica el bienestar de la generación presente, en cambio capta fondos de ahorro, afecta la inversión privada,
y por ende, a la formación de capital real; son, pues, las generaciones venideras son quienes sufrirán la carga
real de la deuda al disponer de menos capital productivo heredado, lo que se traduce en un menor producto
social e ingreso de la comunidad.

 Visiones contemporáneas:
o Ortodoxia (Abba Lerner, 1948): Sostiene en consonancia con los clásicos que la carga real de la deuda la
soportan las generaciones futuras, quienes por el hecho de tener que pagar los impuestos respectivos
disminuirán su capacidad de gasto (carga financiera) en consumo o inversión privada (carga real).
Según esta versión se produce un efecto de traslación o transferencia intergeneracional de la carga de la
deuda.

Lerner sostenía que no genera ningún tipo de carga para la siguiente generación, simplemente los
miembros de esta generación se deberán dinero los unos a los otros. Cuando la deuda sea liquidada se
producirá una transferencia de un grupo de ciudadanos a otros 45.

o Heterodoxia: No existe tal efecto de traslación, ya que la verdadera carga real recae en la generación
actual (independientemente de la carga nominal que sobrevenga en el futuro), ya que al aportar los
fondos respectivos está debilitando su capacidad de ahorro, inversión y/o consumo, lo cual afecta “hoy”
y no mañana a la demanda global del sistema.

Vea el apéndice general de Presión Relativa de la Deuda Pública.

44
MARTÍN, Julio. Efectos económicos de la deuda pública.
45
ROSEN, p. 424.

14
Redistribución de la carga intergeneracional
Quienes niegan la traslación intergeneracional de la carga afirman que acontece un efecto de redistribución
intergeneracional (unos resultarán afectados por los tributos destinados a financiar los servicios de la deuda que verán
contraído su Y disponible, mientras que los primitivos suscriptores experimentarán un incremento de su Y disponible); La
generación futura en su conjunto no soporta peso alguno, por cuanto sí bien hereda el gravamen de las amortizaciones
e intereses que deberán cancelar, también hereda los títulos de deuda.

 Dicha redistribución puede provocar alteraciones en la demanda global, por eventuales modificaciones en los
niveles de consumo, ahorro e inversión, lo que depende del tipo de impuesto aplicado, y sobre quiénes recaerá
la imposición (consumidores o ahorrista), de las propensiones marginales a consumir, ahorrar e invertir de los
sujetos incididos, etc.
 La redistribución sería regresiva si los pagadores de los impuestos pertenecen a grupos o categorías
sociales de más bajo nivel de ingresos que los perceptores de la amortización e intereses de la deuda; y
progresiva en el caso contrario.

Modelo de Contabilidad Intergeneracional

Esto se puede graficar claramente mediante la exposición del modelo de contabilidad intergeneracional (o de
generaciones solapadas) de Auerbach, Gokhale y Kotlikoff46 que implica:

1) Elegir una persona representativa de cada generación y calcular el valor actual de todos los impuestos que paga
al Estado;
2) Se calcula el valor actual de todas las transferencias recibidas por el Estado;
3) Se realiza la diferencia para determinar el “impuesto neto” pagado por la persona representativa de esa
generación.

Depende de la calidad del gasto…

Entre las posiciones intermedias se destaca una que plantea la consideración del destino o empleo del endeudamiento
público y su grado de productividad social. Si los fondos han sido utilizados en el financiamiento de:

A. Gastos corrientes que benefician en forma directa a la comunidad actual y en forma indirecta, a corto plazo,
sobre el nivel de la actividad económica, parece evidente que la carga real de la deuda pública es transferida a
las generaciones futuras, en su mayor parte, sino totalmente.
B. Gastos de inversión real destinados a la formación de capital físico o humano como serán las generaciones
futuras los principales destinatarios de los beneficios sociales reportado, sería en este caso la generación actual
asumiría mayormente el costo social resultante del endeudamiento público.

Efecto sobre el empleo y el PBI

El uso del crédito público resulta a priori menos contractivo que la aplicación de un impuesto, ya que los fondos que se
alcanzan a través del empréstito suelen ser ahorros ociosos o que serían aplicados a inversiones productivas o
destinadas a colocarse en activos financieros rentables.

La única variable que puede verse contraída es la inversión sobre todo en períodos de pleno empleo debido al alza de las
tasas de interés en el mercado por el efecto que los neoclásicos han dado en llamar crowding out (el sector público
desplaza al sector privado). El aumento del gasto público financiado con deuda es más expansivo que el financiado con
impuestos.

En la página siguiente un cuadro resume el efecto específico considerando quienes sean los suscriptores de la deuda
interna:

46
ROSEN, p. 426.

15
 Suscriben los ahorristas o Suscriben los Bancos
Emite el Banco Central
instituciones financieras comerciales
• Efecto levemente • Con liquidez: Refuerza la • Efecto plenamente
contractivo o nulo por baja expansión del gasto expansivo
en la Inversión Privada. público
• Sin liquidez: Efecto
crowding out.

Efecto “Inflacionario”

Efecto n° 1: Deflación
Si la deuda es colocada entre la masa ahorrista, al restringirse el ingreso disponible entonces habrá presiones más
bien deflacionistas.

Efecto n° 2: Monetización de la deuda

 Si la deuda es colocada en los bancos comerciales se producen presiones inflacionistas mediante la creación de
dinero secundario a partir de un efecto denominado monetización de la deuda pública.

Efecto n° 3: Inflación por Consumo

 Resulta que la posesión de bonos del gobierno puede producir en sus tenedores una confianza denominada efecto
riqueza, en el cual los tenedores al sentirse patrimonialmente seguros y garantizados sobre riesgos futuros tienden a
incrementar su consumo a corto plazo generando presiones inflacionarias.

Efecto n° 4: El servicio de la deuda infla la economía

 El mayor peso de los servicios (pago de intereses y/o reembolsos) de la deuda harán que los tenedores posean mayor
liquidez y a la vez el gobierno aumente su déficit presupuestario, salvo caso de una inversión productiva que lo
compense, así pues el aumento del gasto de consumo de los tenedores generará presiones alcistas sobre todo en
contextos expansivos.

Efecto compensatorio del ciclo económico

La deuda funciona como variable compensatoria anticíclica y permite flexibilizar las políticas fiscal y monetaria: esto no
es gratuito.
 Cuando la economía se encuentra en recesión, el Estado capta ahorros ociosos del sector privado
para cubrir el “desahorro público” y compensar la subinversión privada.

En las épocas de auge o prosperidad, en las que la inversión privada tiende a

superar el ahorro global, si el gobierno reduce el gasto público y sus recursos
corrientes van en ascenso produce superávit fiscal, el que es aplicado a cancelar la
deuda previamente contraída. 

A pesar de esta bonita afirmación o si se quiere modelo práctico de uso del endeudamiento público esto no
suele darse en la realidad, sino que el endeudamiento suele crecer salvo períodos específicos.

16
Efecto en los mercados de valores
La emisión y colocación de la deuda pública produce efectos directos sobre el valor de
cotización de otros activos financieros, todo depende de las ventajas y condiciones de emisión
de la deuda. Puede provocarse un aumento de la demanda de activos financieros públicos con
condiciones favorables (altos rendimientos, emisión bajo la par, etc.) y su precio subirá en
detrimento de los valores privados.

El ciclo culminará tras el rescate de los títulos, cuando los valores privados serán mayormente
demandados, lo que subirá su precio. Aunque todo depende en realidad de las expectativas y el
comportamiento de la demanda especulativa de dinero.

Efectos de la deuda pública externa47

Traslación
La carga de la deuda pública será soportada por las generaciones futuras mediante el pago de impuestos, toda vez que
el producido de los préstamos exteriores sirva para atender gastos públicos corrientes que sólo beneficien a la
generación actual.

 Abba Lerner afirma que en el caso de la deuda externa la capacidad de consumo de las generaciones futuras se
verá disminuida en una cuantía igual a la suma del préstamo y los intereses acumulados que deben satisfacerse
a los prestamistas extranjeros.

Si en cambio, el préstamo ha sido usado por la generación actual para financiar inversiones reales que llevan a la
acumulación de capital, entonces el resultado dependerá de la productividad del proyecto.

Efectos sobre el PBI y la balanza de pagos

El PBI se verá disminuido porque los pagos de intereses son sustracciones en términos reales del PBI, además la sola
presencia de deuda (un pasivo en el balance patrimonial del país) implica una disminución del PIB, ya que los fondos
engrosan las arcas extranjeras. De la misma manera el pago de intereses o el reembolso de la deuda redundará en un
deterioro de la balanza de pagos sea disminuyendo el superávit o acentuando el déficit.

Si el producido de la inversión reproductiva que fue financiada por la deuda pública supera la carga del reembolso y/o
los intereses, entonces el efecto puede ser positivo.

Efecto “Inflacionario”
+ Cuando ingresan las divisas por el préstamo, éstas son convertidas en moneda nacional por el Banco Central, con la
consiguiente expansión de la oferta monetaria, generando presiones inflacionarias.

+ Cuando el Estado adquiere divisas para pagar los servicios o el reembolso del préstamo sale en busca de fondos al
mercado local inyectando liquidez en la plaza generando consecuentemente presiones inflacionarias.

+ Si el gobierno recurre a la emisión para el pago de la deuda generará presiones inflacionarias.

Efecto compensatorio
La deuda funciona como variable compensatoria anticíclica y permite flexibilizar las políticas fiscal y monetaria: esto
tampoco es gratuito. La deuda ayuda a reactivar la economía al compensar el subgasto privado .

47
MARTÍN, Julio. Efectos económicos de la deuda pública.

17
El déficit, la deuda y el nivel de desarrollo48
En los países en vías de desarrollo con economías abiertas la tasa de interés depende del mercado internacional de
capitales, por ende, es posible que el aumento del déficit del Estado no genere una disminución del nivel de inversiones
internas, pero si generará una importante transferencias de recursos al exterior en concepto de pagos de intereses.

En los países desarrollados, un aumento del déficit puede generar un aumento de la tasa de interés internacional. Por
ende, un país en vías de desarrollo con deuda externa puede estar disminuyendo su déficit e incluso pagando capital e
intereses de deuda y tener que soportar al aumento de su endeudamiento por el incremento de la tasa de interés. Por
ello esto perjudica a los países endeudados en vías de desarrollo.

Endeudamiento o Impuestos49
Habíamos mencionado que la disyuntiva entre financiar gastos públicos con deuda pública o el cobro de impuestos, es
una de las dudas fundamentales de las finanzas públicas. A continuación, se analizarán algunos modelos y criterios que
persiguen explicar qué fuente de financiamiento puede ser preferible.

Modelo neoclásico: Esta postura sostiene que la decisión de Estado de endeudarse o financiarse con impuestos afectará
la economía. Cuando el Estado se financia con impuestos afecta el consumo en el sector privado. En cambio, cuando se
endeuda compite en el mercado financiero con otros individuos y empresas en la demanda de fondos (crowding out).
Con esto último reduce la formación de capital en el sector privado y aquel que podrán disponer las futuras
generaciones.

Teoría del beneficio: Como deben aportar a las arcas del Estado quienes reciben los beneficios y en proporción a la
utilidad generada, si las deudas se contraen por programas, como los de intervención temprana, que benefician a
futuras generaciones, es entonces razonable que el endeudamiento presente sea soportado por estos últimos.

Equidad intergeneracional: Si se espera que las futuras generaciones sean más ricas que las actuales, por ejemplo, por
cambios tecnológicos, es razonable que paguen la deuda, más allá que los programas financien bienes y servicios para
las actuales generaciones. También puede darse el caso inverso.

Eficiencia: Se debe analizar qué genera más carga excedente, si el endeudamiento o los impuestos. Si el gasto público
fuera financiado con un impuesto a los salarios (impuesto a la renta de las personas) como la carga excedente que
genera es muy elevada, probablemente sea preferible el endeudamiento a los impuestos.

Sin embargo, si consideramos que el endeudamiento del Estado reduce la formación de capital, ello genera también
carga excedente. Consecuentemente, si bien el endeudamiento puede ser preferible a los impuestos desde la óptica
de la oferta de trabajo, no lo es desde la formación y colocación de capital.

Deuda Pública en Argentina y el NEA

48
FENOCHIETTO, p. 908.
49
ROSEN, p. 429-432.

18
 La Argentina se encuentra en un período de desendeudamiento y crecimiento económico bajo a moderado.
 La deuda pública nacional pasó del 164,2% del PIB en 2002 al 68,7% en el 2005 (reestructuración y pago al
FMI) y al 18,8% en 2012.
 La deuda externa pasó del 95% del PIB en 2002 al 19% en 2008, y en 2012 al 13,7%.
 La deuda pública provincial pasó del 21,9% del PIB en 2002 al 9,2% en 2008 y al 6,9% en 2011.
 En general la deuda siempre estuvo por debajo del 100% salvo cinco excepciones (1891, 1989, 2002, 2003 y
2004),

19
Apéndice General: Indicadores de la Presión Relativa de la Deuda Pública
Variables STOCK-STOCK
Presión per cápita Deuda pública interna y/o externa
Población total del país o región o PEA
% Deuda en relación al activo estatal Deuda pública interna y/o externa
(Similar al índice de endeudamiento) Patrimonio Nacional Bruto
Incidencia del endeudamiento en la Deuda pública interna y/o externa
inversión pública Stock de inversión pública en el país
Variables STOCK-FLUJO
% Deuda en relación al PBI Deuda pública interna y/o externa
Producto bruto interno
Participación de la Deuda en el Deuda pública interna y/o externa
presupuesto Monto del presupuesto público anual
Capacidad de Endeudamiento Público Deuda pública externa
Volumen de exportaciones de bienes y servicios
Variables FLUJO-FLUJO
Presión Crediticia Recursos crediticios internos recaudados
Producto Bruto Interno o Renta nacional
Proporción del Gasto público financiado Recursos crediticios internos y/o externos
con deuda anuales
Presupuesto público nacional
% Servicio de Deuda sobre PBI Servicios (intereses y/o amortizaciones) de la
deuda pública interna y/o externa
PBI o Renta nacional
Esfuerzo exportador por endeudamiento Servicios de la deuda pública externa
Volumen monetario de las exportaciones
Incidencia financiera del endeudamiento Servicio de la deuda pública interna y/o externa
Monto del presupuesto púbico anual

20