Directrices para la dinamización del

diálogo social y la prevención de

conflictividades en los territorios
1

Defensoría del Pueblo

2020
DEFENSORÍA DEL PUEBLO Carlos Alfonso Negret Mosquera
Defensor del Pueblo

Jorge Enrique Calero Chacón

Vicedefensor del Pueblo

Juan Manuel Quiñones Pinzón

Secretario General

COORDINACIÓN Y EDICIÓN GENERAL:

Vicedefensor del Pueblo:
Jorge Enrique Calero Chacón
Defensor Delegado para los Derechos de la Población en Movilidad Humana:
Felipe Vernaza Pinzón
Director Nacional de Atención y Trámite de Quejas:
Giovanni Alejandro Rojas Sánchez
Equipo asesor: Edwin Tapia Góngora – Delegada para los Derechos de la Población en
Movilidad Humana. Olga Luz Restrepo Forero – Dirección Nacional de Atención y Trámite
de Quejas. Fernando Estrada Ramírez - Jaime Sarmiento – Vicedefensoría del Pueblo.
Este documento fue elaborado bajo las instrucciones del Defensor del Pueblo, la dirección
del Vicedefensor del Pueblo, la coordinación de los asesores de la Dirección Nacional de
Atención y Trámite de Quejas, la Defensoría Delegada para los Derechos de la Población
en Movilidad Humana y la Vicedefensoría del Pueblo. Apreciamos los valiosos aportes y
comentarios de las Delegadas para Asuntos Constitucionales y Legales, la Delegada para
la Orientación y Asesoría a las Víctimas del Conflicto Armado, la Delegada para los Grupos
Étnicos y la Delegada para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

© Defensoría del Pueblo de Colombia - 2020

Carrera 9 # 16- 21 Piso 9 - Teléfonos: 3144000 - 314 7300
Código Postal: 110231
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El presente texto se puede reproducir, fotocopiar, replicar total o parcialmente, siempre

que se cite la fuente.

2
Directrices para la dinamización del diálogo social y
Prevención de conflictividades en los territorios.

TABLA DE CONTENIDO
PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

1. PROPÓSITO

2. CONCEPTOS APLICABLES

3. MARCO JURÍDICO APLICABLE AL DIÁLOGO SOCIAL, LA RESOLUCIÓN DE

CONFLICTOS Y LA PROTESTA SOCIAL EN COLOMBIA

4. PRINCIPIOS Y ENFOQUES APLICABLES A LA ACCIÓN DEFENSORIAL

5. ESTRUCTURAS DE CONFLICTIVIDAD SOCIAL QUE ABORDA EL MODELO

6. ESTRATEGIA PARA LA PROMOCION DEL DIÁLOGO SOCIAL Y LA MEDIACIÓN DE

CONFLICTOS SOCIALES

7. OPERACIONALIZACIÓN DE LAS DIRECTRICES

ANEXOS

i) Anexo 1: Protocolo de actuación conjunta.

ii) anexo 2: Protocolo para la dinamización del diálogo social.
iii) anexo 3: Protocolo para la mediación en conflictos sociales con enfoque
de derechos humanos.
iv) anexo 4: Protocolo para la protección del derecho a la movilización y
protesta social pacífica.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

3
 PRESENTACIÓN

En desarrollo de su misión de promover, ejercer, divulgar, proteger los derechos humanos

y prevenir sus violaciones, para el año 2020 la Defensoría del Pueblo pretende ser
reconocida por su incidencia en la construcción de paz y una actuación institucional
fundada en el respeto de la dignidad humana y la integralidad de los derechos, sobre todo
en los territorios más vulnerables de la nación colombiana.

Para ello, ha definido como línea estratégica promover que la acción estatal dirigida a la
construcción de paz y la superación de las causas del conflicto armado, se desarrolle en
el marco del respeto de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, a
través del fortalecimiento de la actuación defensorial y la implementación de un modelo
defensorial de apoyo y dinamización del diálogo social, para la prevención y resolución
de nuevas conflictividades1, en el marco del post acuerdo y la construcción de paz en los
territorios.

Como un aporte al logro de estos propósitos, el presente documento contiene las

directrices para la dinamización del diálogo social y prevención de conflictividades en los
territorios, que pretende establecer los criterios institucionales para la intervención de
las y los servidores de la Defensoría en escenarios de conflictividad social, desde un
enfoque de prevención, promoción y protección de los derechos humanos.

Asimismo, la Defensoría del Pueblo se propone a través de este fortalecer y empoderar a

las comunidades en condiciones de vulnerabilidad estructural y/o situacional para el
ejercicio de sus derechos, impulsando mecanismos alternativos de resolución de
conflictos, fomentando puentes de encuentro que contribuyan a transformar las causas de
las conflictividades, así como creando oportunidades de desarrollo humano integral y
sostenible que aporten al logro de una paz estable y duradera, basada en el goce efectivo
de los derechos humanos y la justicia social.

Con este objetivo, se identifican las principales estructuras de conflictividad, con el fin
de prevenir su transformación en conflictos sociales de gran impacto, mediante la
promoción del diálogo social y la mediación. Para ello se establecen una serie de
directrices generales para el abordaje de los conflictos sociales y la dinamización del
diálogo social en los territorios, con sus respectivos protocolos de actuación, a saber: i)
Protocolo de actuación conjunta; ii) Protocolo para la dinamización del diálogo social; iii)
Protocolo para la mediación en conflictos sociales con enfoque de derechos humanos; iv)
Protocolo para la protección del derecho a la movilización y protesta social pacífica.

1 Resolución 194 de 2017 por el cual se adopta del Plan Estratégico 2017-2020.
4
Sea esta la oportunidad para agradecer la articulación de la Vicedefensoría del Pueblo con
la Defensoría Delegada para los Derechos de la Población en Movilidad Humana y la
Dirección Nacional de Atención y Trámite de Quejas que permitieron la construcción y
consolidación de las directrices y protocolos para la dinamización del dialogo social. Se
espera que con estos instrumentos, las y los servidores de la Defensoría del Pueblo puedan
cualificar sus actuaciones en los escenarios donde se presentan conflictividades sociales y
prevenir las vulneraciones de los derechos humanos asociada a estas dinámicas.

Carlos Alfonso Negret Mosquera

Defensor del Pueblo.

5
 INTRODUCCIÓN
La firma del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo de Paz) suscrito entre el Gobierno
Nacional y las FARC- EP ha impuesto nuevos retos a la institucionalidad del país, para
superar los determinantes históricos que llevaron a más de seis décadas de conflicto
armado interno, las cuales dejaron un saldo trágico representado en: millones de víctimas,
despojo y concentración de la propiedad de la tierra y el patrimonio2, aumento de la
inequidad3 y la ruptura del tejido social. Todo ello, sumado a la pérdida de credibilidad
de la población en las instituciones, afectadas por fenómenos de corrupción y cooptación
por grupos de poder, ha minado la gobernabilidad y el Estado Social de Derecho consagrado
en la Constitución Política.

Por otra parte, la implementación del Acuerdo de Paz con las FARC-EP, que en principio
abrió la posibilidad a numerosas comunidades de ejercer la expresión ciudadana pacífica
para reclamar sus derechos, ha venido evidenciando la emergencia de nuevas
conflictividades sociales y vulneraciones de derechos humanos.

En esta misma línea, ha aumentado la demanda por parte de las comunidades de nuevos
escenarios de diálogo social y concertación de políticas públicas, así como de garantías en
materia de seguridad para la protección del derecho a la vida de líderes y miembros de
organizaciones sociales que apoyan la implementación de los Acuerdos de Paz. En los
últimos cuatro años, el país ha visto el incremento de las protestas sociales como espacios
de lucha de diversos grupos que demandan por la materialización y el reconocimiento de
sus derechos.

Según el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), América Latina continúa
siendo la región más desigual del planeta y en ella se multiplican los conflictos sociales
como consecuencia de tres factores fundamentales: la inequidad, la emergencia de nuevos
actores sociales y la existencia de niveles variables de estatalidad4. Colombia no es la
excepción; desde los años 80 ha sido escenario de numerosas luchas y protestas sociales
protagonizadas por campesinos, afrocolombianos, indígenas y otros sectores sociales que
a lo largo y ancho del país se han movilizado para exigir sus derechos y denunciar su
vulnerabilidad ante las acciones u omisiones del Estado, sobre todo en aquellas regiones

2
Entre otras referencias, los estudios de Moncayo C., Víctor Manuel. 2015. Hacia la verdad del conflicto: Insurgencia guerrillera y orden
social vigente. Pp. 65. En: Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia. Informe de la Comisión Histórica del Conflicto
y sus Víctimas.
3
Según los informes del Banco Mundial, CEPAL y FAO, Colombia es el tercer país más desigual de América Latina. En el período 1999-
2014, este continente y el Caribe fue el que concentró la mayor parte del ingreso en tan sólo el 1 por ciento más rico de la población. En:
https://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI?end=2015&locations=CO&start=2015&view=map
La desigualdad en Colombia es mayor de lo que se piensa (26 de marzo de 2016) El Tiempo. Recuperado de:
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-16546686
4
PNUD, OEA: 2017. Guía práctica de Diálogo Democrático.
6
donde la pobreza, la exclusión y la segregación social se relacionan con la debilidad de las
instituciones.

Así lo evidencia el estudio del CINEP (2014), según el cual en el año 2013 se presentó un
vertiginoso ascenso de las luchas sociales al registrarse 1.027 eventos de marchas,
plantones y bloqueos de vías5. Igualmente, los registros de la Defensoría del Pueblo han
venido mostrando una tendencia ascendente al pasar de 792 protestas en 2015 a 2462 en
20186.

En este contexto político y social, la movilización y los conflictos sociales adquieren

relevancia como formas que expresan diversidad de valores e intereses de grupos sociales.
Así, las protestas sociales emergen como espacios de lucha de diversos grupos sociales por
su reconocimiento como sujetos de derechos cuya exigibilidad demandan.

Estas conflictividades y conflictos plantean unos temas de reivindicación de derechos y

unos escenarios de reconfiguración de las luchas sociales, que se relacionan con: la
territorialidad, la gobernabilidad y gobernanza del territorio; el derecho de acceso a la
tierra y al territorio, la defensa del sector agropecuario y la seguridad alimentaria; la
defensa de los recursos naturales y la lucha contra la explotación de los recursos minero
energéticos; el derecho al agua; las garantías laborales; los derechos a la educación y la
salud; la inclusión social y reconocimiento diferencial de comunidades étnicas; la
oposición a la concentración y monopolización del servicio público del transporte, entre
otros.

La Defensoría del Pueblo ha previsto la emergencia de nuevos conflictos sociales, como

consecuencia de la demanda de nuevos escenarios de diálogo social y concertación de
políticas públicas que garanticen la paz, el restablecimiento de la seguridad ciudadana,
el goce pleno del derecho a la vida de líderes y comunidades amenazadas, y posibilite una
nueva gobernabilidad e institucionalidad en los territorios.

La construcción de paz involucra factores relacionados con el fortalecimiento comunitario

para la participación y la incidencia de las comunidades en las políticas públicas, la
exigibilidad de los derechos, la recuperación de la integridad cultural campesina o étnica,
la lucha contra la violencia, contra la discriminación y la disminución de las brechas
sociales, lo cual implica un trabajo coordinado de las defensorías delegadas, direcciones
nacionales y defensorías regionales para la construcción de una paz con enfoque de
derechos, territorial e inclusiva.

5
CINEP-Programa por la Paz. Informe Especial. Luchas sociales en Colombia 2013.
6
Datos obtenidos del monitoreo de diversos medios comunicación: Año 2015: 792 protestas. Año 2016: 1981 protestas. Año 2017: 2133
protestas. Año 2018: 2462 protestas. Fuente: Informes Conflictividad Social. Grupo Mediación DNATQ. 2015- 2018.
7
Lo anterior, bajo el entendido de que la paz es el principio que permite avanzar en la
construcción de procesos democráticos libres y abiertos, y es la condición necesaria para
el goce efectivo de los derechos humanos7.

En el marco de las funciones asignadas por la Constitución Política de Colombia a la

Defensoría del Pueblo (artículo 282) y de lo establecido por el Decreto 025 de 20148, la
entidad tiene la responsabilidad de adelantar diagnósticos de orden social, económico,
cultural, colectivo y del ambiente, que generen impactos en la garantía de los derechos
humanos y mediar en los conflictos que se presentan entre la ciudadanía y el Estado,
gestionando las peticiones ciudadanas y de las organizaciones sociales ante las autoridades
competentes9.

Bajo este marco, para el año 2020, la Defensoría del Pueblo ha definido como línea
estratégica promover que la acción estatal dirigida a la construcción de paz y la superación
de las causas del conflicto armado, se desarrolle en el marco del respeto de los derechos
humanos y el Derecho Internacional Humanitario, a través del fortalecimiento de la
actuación defensorial y la implementación de un modelo defensorial de apoyo y
dinamización del diálogo social, para la prevención y resolución de nuevas
conflictividades10, en el marco del posacuerdo y la construcción de paz en los territorios.
En ese orden, resulta necesario identificar y comprender las causas de los conflictos
sociales, desarrollar marcos de orientación y lineamientos para su prevención, mediación
y seguimiento, colocando en el centro de este ejercicio el monitoreo continuo de
situaciones de crisis que puedan escalar a situaciones de violencia y afectación de
derechos fundamentales en los territorios.

Retos de la actuación defensorial y la incidencia en la transformación de los

conflictos sociales

En el marco del proceso de construcción de paz, los principales retos institucionales para
abordar los conflictos sociales y ejercer labores de mediación se relacionan con: el
fortalecimiento institucional para la comprensión y análisis de la conflictividad social del
país; la prevención de conflictos y de violaciones de los Derechos Humanos durante la
etapa de gestación de los mismos; la defensa y protección de derechos en escenarios de
conflictividad social o escalada hacia situaciones de crisis; el establecimiento de las

7
Palabras pronunciadas por el Defensor del Pueblo. Paloma Mensajera. Órgano informativo interno de la Defensoría del Pueblo.
16/07/2017.
8
Numerales 4, 5, 8, 11,12, 13 y 20 del artículo 5 y numerales 3, 4, 5, 7, 8,9, 10 y 11 del artículo 13.
9
La Resolución 194 de 2017 del Defensor del Pueblo, adoptó el Plan Estratégico 2017-2020 “Defender al Pueblo es Defender la Paz”,
cuyos principales lineamientos son: i) Promover que la acción estatal dirigida a la construcción de paz y la superación de las causas del
conflicto armado se desarrolle en el marco del respeto de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. ii) Liderar la
defensa y divulgación de los derechos humanos y la observancia del derecho internacional humanitario. iii) Aumentar la cobertura
poblacional y optimizar la calidad de la prestación del servicio con enfoque basado en derechos humanos.
10
Resolución 194 de 2017.
8
responsabilidades del Estado y de los particulares en la garantía y respeto de los derechos
humanos.

En este sentido, se requiere:

▪ Configurar una línea defensorial para la protección de derechos en la etapa de crisis

de los conflictos, que aproveche los recursos defensoriales disponibles para la
defensa de derechos11.
▪ Incidir en la generación de igualdad de condiciones para las partes en conflicto y en
la disminución de las asimetrías de poder durante los procesos de diálogo y
negociación, garantizando la asesoría y acompañamiento a la parte más débil para
la exigibilidad de sus derechos.
▪ Avanzar en el establecimiento de criterios y procedimientos para la promoción de
los derechos afectados por movilizaciones y protestas.
▪ Promover espacios en los cuales comunidades afectadas por proyectos y empresas
puedan evaluar imparcialmente los riesgos de vulneración de derechos humanos
individuales y colectivos, diagnosticar los daños causados y explorar formas de
reparación y/o remediación, en el marco de los principios rectores de Derechos
Humanos y Empresas.
▪ Fortalecer las relaciones con líderes sociales y comunidades, a nivel nacional y
regional y su participación en la construcción de las políticas y criterios de actuación
de la entidad, para el abordaje de la mediación de conflictos sociales.
▪ Incentivar la participación de las organizaciones sociales, la academia y las ONG en
la construcción de estrategias de protección para el goce de los derechos de
movilización y protesta social pacíficas;
▪ Apoyar a las comunidades en el uso de los mecanismos de participación, las acciones
colectivas, las mesas de concertación y acciones directas para sus reclamaciones,
ejercicio y exigibilidad de derechos.

11
Tales como: la gestión directa ante las entidades responsables de su garantía; el uso de los mecanismos de conminación a
las partes para el cumplimiento de los acuerdos; la interposición de acciones legales, la asesoría al gobierno y a las empresas
en el cumplimiento de sus obligaciones y deberes; así como la elaboración de informes defensoriales, pronunciamientos
públicos y el ejercicio de la Magistratura Moral para el restablecimiento de los derechos de comunidades afectadas.
9
 “Una sociedad mejor es aquella que tiene mejores conflictos”
Estanislao Zuleta12

DIRECTRICES PARA LA PROMOCIÓN DEL DIÁLOGO SOCIAL

Y PREVENCIÓN DE CONFLICTIVIDADES EN LOS TERRITORIOS

1. PROPÓSITO

Contribuir a la transformación y solución pacífica de conflictividades y conflictos sociales

desde un enfoque de prevención, promoción y protección de los derechos humanos que,
partiendo de sujetos, realidades, contextos, territorios e intereses diversos, impulse el
diálogo social democrático entre los diversos actores sociales para la construcción de paz
en los territorios, donde tiene incidencia la Defensoría del Pueblo.

Objetivo General

Establecer las directrices generales de actuación defensorial para la dinamización del

diálogo social, la prevención de conflictos sociales y garantía del derecho a la protesta
social pacífica.

Objetivo Específico

Establecer protocolos de actuación conjunta de las distintas dependencias de la

Defensoría del Pueblo para la promoción y dinamización del diálogo social, el abordaje,
mediación y trasformación constructiva de los conflictos sociales.

12
Filósofo, escritor, pedagogo colombiano. En: Discurso de Estanislao Zuleta al M-19 en 1989. El Tiempo.com.
https://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-15274538 . Publicado 19 de febrero 2015, 07:22 p.m. [Consultado
20/02/2019].
10
 2. CONCEPTOS APLICABLES

Actuación defensorial

Se refiere al conjunto de actividades misionales desarrolladas por la Defensoría del Pueblo

tendientes a la promoción, prevención, protección y defensa de los derechos humanos de
los colombianos. Dichas actuaciones pueden consistir en: desarrollar acciones de
fortalecimiento comunitario; dar a conocer situaciones de riesgo o vulneración a las
autoridades competentes; conminarlas o exhortarlas al cumplimiento de sus deberes
legales y hacer observaciones respetuosas a su gestión; mediar entre las partes de un
conflicto y proponer alternativas de solución ante posibles afectaciones de los derechos
humanos.

Son modalidades de actuación defensorial: la gestión directa ante las autoridades

concernidas, la gestión ordinaria o requerimiento escrito, la gestión en bloque y las
jornadas descentralizadas13. Otras actuaciones de mayor impacto político y social, en
perspectiva de magistratura moral, son: las audiencias, los informes y las resoluciones
defensoriales.

Actores sociales

Grupos de individuos u organizaciones que asumen la representación de determinados

intereses y trabajan con el fin de conseguir ciertos objetivos comunes. Se caracterizan
porque son socialmente activos, representan los intereses o necesidades de
colectividades, tienen incidencia en la implementación de políticas públicas, sus acciones
tienen significado político, aportan valores a la sociedad y son transformadores de las
realidades con las cuales interactúan.

Vulnerabilidad estructural y situacional

La vulnerabilidad estructural corresponde al conjunto de barreras que en los territorios

afectan el goce de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA)
de las comunidades; éstas barreras tienen un carácter de permanencia o “cambio lento”
y emergen a partir de dinámicas institucionales (gobiernos con baja capacidad de gestión
de políticas) y socio-económicas históricas en las regiones (déficit estructural de acceso
a bienes y servicios públicos, mercados regionales precarios, entre otros) .

13
Defensoría del Pueblo. Resolución 396 de 2003.
11
La vulnerabilidad situacional obedece a factores asociados a grupos poblacionales
específicos, que aumentan sus niveles de riesgo de presentar vulneraciones a sus derechos
por razón de su género, etnia, discapacidad y ciclo vital14.

Diálogo social

El concepto del diálogo social surge en el marco de la Organización Internacional del

Trabajo (OIT) para referirse a “todo tipo de negociación, consulta o simple intercambio
de informaciones entre representantes de gobiernos, empleadores y trabajadores sobre
cuestiones de interés común.”15

En su sentido amplio y político, el diálogo social se relaciona con el ejercicio de la

ciudadanía, del gobierno y la democracia; con la participación y la existencia de grupos
diversos con distintos intereses y necesidades de inclusión. Se constituye en una
herramienta esencial para el establecimiento de un nuevo pacto social, basado en la
igualdad de derechos y en el fortalecimiento de la democracia pluralista, cuya eficacia
“supone la existencia de actores sociales fuertes, representativos e independientes”
(ERMIDA, 2006). Por todo ello, ha sido definido como uno de los objetivos de la acción de
la OIT en el mundo, pues “será uno de los fundamentos centrales de la estabilidad social”
y “está llamado a constituirse en el ancla social de nuestras sociedades.”16

El estándar internacional17 señala como principios del diálogo democrático la inclusividad, la

apropiación compartida, el aprendizaje, la humanidad, la confidencialidad, la sostenibilidad
a largo plazo y la buena fe.

Para la Institución Nacional de Derechos Humanos, el diálogo social con enfoque de

derechos implica promover que éste se realice en igualdad de condiciones, con respeto
de unas reglas fijadas para la interlocución que permitan la participación de todos los
interesados, en la búsqueda del bien común y el logro de objetivos de desarrollo
socialmente compartidos. El diálogo social con enfoque diferencial permite materializar
la pluralidad, la democracia y participación de la ciudadanía en la construcción de la paz.

14
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Gestión e impactos del Programa de Acción Regionalizada para la protección y restitución de derechos de la
Defensoría del Pueblo en el período 2009-2012. Serie III. Análisis de políticas públicas nacionales en derechos humanos. Bogotá:
Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada, 2015. p. 46 y 47.
15
OIT. Diálogo Social. 2017.
16
Ibíd.
17
Inclusividad, entendida como la reunión en el diálogo de todas las partes y actores del conflicto social que hacen parte de la situación
problemática, pues son ellos quienes pueden consensuar y construir las soluciones. Apropiación compartida, en la cual resulta fundamental que
los actores consideren que es un diálogo significativo y genuino en el que vale la pena participar. Aprendizaje, entendido como la actitud para
escuchar con apertura y reflexionar sobre lo que los otros dicen y piensan. Humanidad, entendida desde su estrecha relación con la empatía.
Confidencialidad, en el desarrollo y abordaje de los problemas y el conflicto en sí mismo, enfocada a fortalecer la confianza construida en el
diálogo. Sostenibilidad a largo plazo, consiste en la búsqueda de soluciones sostenibles, que duren. Buena fe, sobre las posiciones y compromisos
de las partes a través del diálogo. PNUD-OEA. Guía práctica de Diálogo Democrático. Páginas 10 y 11.
12
 Paz territorial

Se refiere a la situación de relación y reconocimiento de las personas como sujetos de

derechos individuales y colectivos en su interacción simbiótica, cultural y social con el
territorio que habitan. Se fundamenta en el respeto del derecho a la vida como valor
primordial y de los derechos humanos de los otros y sus medios de vida, como principios
de las relaciones sociales y comunitarias. Su cimentación requiere el fortalecimiento
comunitario para la participación y la incidencia de las comunidades en las políticas
públicas en los territorios; la exigibilidad de derechos desde diferentes estrategias; el
respeto a los modos de vida campesina y étnica y el seguimiento de la política pública
nacional; la disminución de las brechas sociales existentes y el rechazo a todos los tipos
de violencia y discriminación social.

Construcción de paz

Se refiere a los ejercicios de participación democrática, comunicación e intercambio de

ideas, negociación y concertación que se desarrollan entre distintos actores sociales e
institucionales del Estado, con el fin de llegar a acuerdos o pactos sociales que permitan
el mejoramiento de las condiciones de vida y el bienestar común en los territorios. La
construcción territorial de paz implica la toma de decisiones y definición de políticas
públicas que impacten positivamente en la comunidad, en los planes de desarrollo, de
acción y de ordenamiento territorial, programas y proyectos, en los cuales debe
fortalecerse el reconocimiento de los territorios colectivos para proteger a las
comunidades étnicas y campesinas en su condición de sujetos colectivos de derechos. Por
lo tanto, la paz se estructura a partir del diálogo, con la participación de la sociedad civil
y sus organizaciones, tales como: juntas de acción comunal, comités, organizaciones de
víctimas, comunidades étnicas, de género, LGBTI, entre otras.

Conflictividad Social

La conflictividad social se caracteriza por la existencia de al menos dos partes adversarias,

la presencia de intereses yuxtapuestos y la existencia de un “algo” en torno de lo cual
giran los intereses de las partes. Obedece a dinámicas resultantes de “situaciones
complejas y de conflictos con muchas dimensiones y causas, que con el correr del tiempo
no han logrado resolverse en sus raíces más profundas, (…) que se arraigan, se dinamizan,
intersectan y retroalimentan unos a otros”18 en un período de tiempo determinado, sin
que sean la simple suma de conflictos puntuales.

18
ONU. 2017. Guía Práctica de Diálogo Democrático. Página 5.
13
 Estructuras de conflictividad social

Se refieren al conjunto de condiciones de vulnerabilidad estructural y/o situacional que

limitan la interlocución entre partes contrapuestas respecto de un problema y el goce de
los derechos humanos, y conllevan a que se presenten retrocesos y estancamientos en el
goce de los derechos humanos o en la búsqueda de acuerdos; se estigmatice o niegue al
interlocutor y/o se degrade la relación de diálogo entre partes, al punto de abrir la puerta
a conflictos abiertos o al despliegue de acciones de violencia materiales y/o simbólicas,
como formas de neutralizar la contraparte, imponer discursos o intereses específicos 19.

Conflicto Social

El conflicto social se refiere a la expresión manifiesta de la insatisfacción de un grupo

humano frente a situaciones de exclusión social o vulneración de derechos, generada por
actuaciones u omisiones del Estado frente a sus deberes públicos de protección y garantía
de los derechos humanos, o de los particulares con respecto a sus obligaciones de respeto
de los mismos. Teniendo en cuenta que los conflictos sociales se encuentran estructurados
por las dinámicas territoriales y los contextos en los que se desarrollan, pueden responder
a problemas de distinta naturaleza: territoriales, de gobernabilidad o gobernanza,
económicas, culturales e interculturales, ambientales, inter e intraétnicos20, de género,
o laborales entre otras. Por lo tanto, suelen involucrar diferentes motivaciones y actores
sociales, tales como: comunidades, particulares, empresas e instituciones del Estado y del
gobierno.

Una característica fundamental de los conflictos sociales es que se desenvuelven en el

ámbito público, trascienden el nivel interpersonal y articulan a un número plural de
individuos en torno a demandas por la afectación de derechos o necesidades humanas
insatisfechas, que requieren la atención por parte del Estado y de diversos grupos sociales.

Movilización social

Medio de participación, expresión y visibilidad utilizado por algunos grupos sociales para
promover ideas, críticas o propuestas de transformación y cambio social que representen
un avance en sus pretensiones de realización de derechos y justicia social.

19
Concepto elaborado colectivamente en el marco de la mesa de trabajo creada por la Vicedefensoría del Pueblo para la formulación del
presente documento.
20
Los conflictos étnicos están constituidos por aquellas situaciones que generan dinámicas hostiles para las comunidades, orientadas a
dificultar, limitar o impedir el goce efectivo de derechos de poblaciones étnicas. Los conflictos interétnicos son aquellos que involucran
a varios grupos étnicos. Los conflictos intraétnicos son aquellos cuyas causas o consecuencias se producen dentro de una misma
comunidad o grupo étnico en particular. Delegada para los derechos de los Grupos Étnicos.
14
Comúnmente se acude a la movilización social para rechazar, promover, o exigir de los
gobiernos la implementación de políticas públicas de desarrollo, a través del uso y
apropiación del espacio público y aún de las redes sociales. A diferencia de la protesta, la
movilización social se caracteriza porque se mantiene en el tiempo, tiene una identidad
y demandas comunes que articulan diversos protagonistas, formas de organización que se
encargan de orientar y desarrollar diferentes tipos de acción, entre otras, protestas
sociales, manifestaciones, plantones, concentraciones y acciones de desobediencia civil.

Protesta Social

Para el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la manifestación y la protesta

social son un derecho humano esencial sin el cual es imposible el desarrollo de la
democracia (ONU: 2016), cuya realización se garantiza a través de la protección armónica
e integrada de los derechos a la libertad de expresión y opinión, la libertad de reunión y
la libertad de asociación. Como forma de movilización social, la protesta es una “(…)
herramienta participativa que puede servir a una comunidad para transformar patrones,
conductas o comportamientos sociales que obstaculizan el bienestar o el ejercicio de los
Derechos Humanos (…)”21, orientada a la incidencia en las instancias con poder de acción
y toma de decisiones, para la búsqueda de la justicia y el bienestar colectivo.

La Defensoría del Pueblo define la protesta social como aquella manifestación pública de
la insatisfacción de un grupo de ciudadanos organizados o no, que en ejercicio de sus
derechos y libertades fundamentales expresa su inconformidad o desacuerdo con las
acciones u omisiones del Estado, con el fin de generar cambios o mejoras frente a
situaciones que considera inaceptables o vulneradoras de derechos22. Así, la protesta
deviene en expresión pública de la existencia de conflictividades y conflictos sociales,
cuyo único límite en la normatividad vigente es el mantenimiento de la paz.

Disturbio

Perturbación del orden público que se caracteriza por la presencia de actos de violencia.

Mediación Defensorial

Procedimiento mediante el cual la Defensoría del Pueblo asiste a las partes de un conflicto
con el fin de contribuir al restablecimiento del diálogo, el análisis y comprensión los
problemas que generan la disputa, la identificación de los derechos en riesgo de

21
MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (2015). Lineamientos de comunicación y movilización social para prevenir las violencias
de género.
22
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. (2016). Formato de Identificación y Seguimiento de Conflictos/Protestas Sociales. Código: SA-P07-F06.
Versión aprobada el 29/02/2016.
15
vulneración, la búsqueda de alternativas de solución, el logro de acuerdos que satisfagan
sus expectativas de realización de derechos y el seguimiento al cumplimiento de los
mismos.

La Mediación de Conflictos Sociales se refiere a la Intervención defensorial orientada a

propiciar escenarios de diálogo parar la resolución (o transformación) de las controversias
entre el Estado y los distintos actores sociales que intervienen en un conflicto social, con
el fin de evitar que acciones colectivas como paros, marchas, bloqueos, invasiones y toma
de instalaciones, entre otros, desemboquen en vulneraciones de los derechos humanos.

Calidad de Garante de Derechos Humanos

Para la Defensoría del Pueblo, el rol de garante de los derechos humanos conlleva el deber
de promover la protección y defensa de los derechos humanos en todas sus actuaciones;
de orientar a la ciudadanía en el ejercicio de sus derechos; impulsar el acceso a la
administración de justicia en los casos que la ley lo determine y mediar ante las
autoridades para que, en situaciones de conflictividad o conflicto social, se evite toda
amenaza, vulneración o desconocimiento de los derechos humanos de las partes
involucradas y especialmente de las poblaciones vulnerables o en situación de debilidad
manifiesta. Este deber se concreta también en las facultades que le otorgan la
Constitución y la ley a la entidad para vigilar, conminar y recomendar el cumplimiento de
las disposiciones constitucionales y legales, tanto a las instituciones del Estado como a los
particulares.

16
 3. MARCO JURÍDICO APLICABLE AL DIÁLOGO SOCIAL, LA RESOLUCIÓN
DE CONFLICTOS Y LA PROTESTA SOCIAL EN COLOMBIA

El diálogo social, la resolución pacífica de los conflictos y la garantía del derecho a la

protesta social son obligaciones del Estado, y en particular de la Defensoría del Pueblo,
que emanan de los compromisos y obligaciones adquiridas por Colombia en el marco del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la Constitución Política y las leyes. A
continuación, se presentan los mismos como referentes que permiten encuadrar la
comprensión, el análisis y la actuación defensorial en estos contextos.

3.1. Marco Jurídico Internacional

El tripartismo estructural, previsto en la Constitución de la Organización Internacional del

Trabajo –OIT- de 1919, es un principio básico orientado a garantizar el diálogo social
tripartito en el seno de la organización, introducido en el nivel nacional a través del
Convenio Internacional del Trabajo 144 sobre Consulta Tripartita y la Recomendación 113
de 1960 sobre Consulta Nacional. Así mismo, la 87ª Reunión de la Conferencia
Internacional del Trabajo de la OIT celebrada en 1999, estableció el diálogo social como
una de las dimensiones del Trabajo Decente y el fortalecimiento del tripartismo, del
diálogo social y de los actores sociales que lo componen como uno de sus objetivos
estratégicos de acción para el período 2000-200123.

Colombia ha ratificado importantes instrumentos internacionales en materia de Derechos

Humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, los cuales constituyen una
garantía y obligación del Estado en materia de reconocimiento en el ordenamiento jurídico
interno de aquellas libertades y derechos asociados con el ejercicio de la libertad de
pensamiento, expresión, reunión, manifestación pública pacífica y protesta social,
participación y libre asociación con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos y
laborales. Entre ellos, se destacan: las disposiciones contenidas en el artículo 20 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, los artículos 19 y 21 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; las comprendidas en los artículos 13, 15, 16
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 15 de la Convención
sobre los Derechos del Niño que consagran estos derechos24.

En este sentido, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, “reconoce el derecho

a la manifestación y a la protesta social a través de la protección armónica y conjunta

23
Hermida, 2006:17.
24
En virtud del cual los gobiernos deben: a. Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a
través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente; (b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la
misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones que les conciernan.
17
del derecho a la libertad de expresión y opinión, la libertad de reunión y la libertad de
asociación", cuyo ejercicio pleno y libre sólo es posible bajo entornos propicios y seguros
para la población, que impliquen la “ausencia de prácticas que incidan negativamente en
el ejercicio de estos derechos y que atenten contra la obligación del Estado de no
restricción arbitraria e ilegal de las manifestaciones.”25

Sobresalen también los Principios Rectores en materia de Empresas y Derechos Humanos

de las Naciones Unidas, como normas de conducta mundial que establecen el marco de
medidas para proteger, respetar y remediar que los Estados deben promover en aras de
garantizar el respeto de los derechos humanos por parte de las empresas 26.

En el marco de los instrumentos internacionales se sitúan las Recomendaciones del Relator

Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y asociación, Maina Kiai, quien
en el año 2015 solicitó a los Estados asegurar el cumplimiento de sus obligaciones de
respeto, protección y garantía de los derechos humanos, reconociendo en sus leyes,
políticas y prácticas, “la efectividad de los derechos a la libertad de reunión pacífica y
de asociación en el contexto de la explotación de los recursos naturales (…). b)
Establezcan un entorno propicio en que la sociedad civil pueda tener acceso a la
información pertinente, participar en la adopción de decisiones y expresar libremente su
opinión, (…); garanticen que los casos de violación de los derechos humanos, incluidos los
derechos de reunión pacífica y de asociación, se investiguen con prontitud e imparcialidad
y que se pidan cuentas a los responsables de las violaciones. c) Proporcionen “vías de
recurso a las víctimas de violaciones de los derechos a la libertad de reunión pacífica y
de asociación (…)”27.

Estas recomendaciones fueron reiteradas en su informe del 2016, que demandó a los
Estados velar porque los agentes no estatales, en particular las empresas, cumplan con
sus obligaciones de respetar los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación,
a formar y afiliarse a sindicatos, a participar en la negociación colectiva y otras acciones
colectivas como la huelga28.

En la misma dirección, el Informe 2016 del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos en Colombia señaló que “las tareas de seguridad ciudadana, desde

25
ONU, 2012. Directrices para la Observación de manifestaciones y protestas sociales. Página 12.
26
Según los principios rectores 11, 12, 13, 14 y 15: Las empresas deben respetar los derechos humanos, abstenerse de infringirlos y hacer
frente a las consecuencias negativas sobre los derechos humanos en las que tengan alguna participación. Su responsabilidad se aplica a
todas las empresas independientemente del tamaño, sector, contexto operacional, propietario y estructura. ONU. 2012. La
responsabilidad de las empresas de respetar los derechos humanos. Páginas 1-3 y 22.
27
Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación. Consejo de Derechos Humanos. 29º
Período de Sesiones. Recomendación No. 72. 28 de abril de 2015.
28
Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai, presentado con arreglo a
la Resolución 24/5 del Consejo de Derechos Humanos. Distr. General 14 de septiembre de 2016. Numeral V. Conclusiones y
Recomendaciones. 98. Items iii, vi, xi, xii. Páginas: 30/33, 31/33.
18
el manejo de la protesta social (…)”, conciernen a la Policía Nacional, quien debe
garantizar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades, salvo
situaciones excepcionales, en las cuales la intervención del Ejército “debe realizarse bajo
el principio de primacía policial y con un riguroso control civil independiente.”29

El Alto Comisionado reconoció el avance en la integración de los Principios Rectores de

Empresa y Derechos Humanos y debida diligencia en las prácticas empresariales, pero
continuó “observando conflictos sociales y ambientales relacionados con proyectos
económicos de gran escala, particularmente los extractivos” en distintas regiones del
país, por lo que exaltó la sentencia T-445/1630 de la Corte Constitucional, que a través de
la consulta reconoce la participación de las autoridades y poblaciones de los municipios
en las decisiones sobre la implementación de proyectos de extracción minera.

El Alto Comisionado destacó el uso del diálogo social entre el Estado y las diferentes
comunidades o sectores titulares de derechos, como una herramienta útil que se ha
incrementado en el país en respuesta a las preocupaciones y protestas sociales; pero
observó que “se requieren recursos suficientes y sistemas de rendición de cuentas sobre
la implementación de los acuerdos alcanzados mediante el diálogo social” 31, pues los
incumplimientos gubernamentales generan pérdida de confianza, credibilidad y
oportunidades de progreso.

3.2. Marco jurídico interno

La Constitución Política define a Colombia como un Estado Social de Derecho,

democrático, participativo y pluralista, fundamentado en el respeto a la dignidad humana
y en la solidaridad, como principios que permiten alcanzar el bienestar general y mejorar
la calidad de vida de toda la población. Son fines esenciales del Estado el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad, la garantía y efectividad de los derechos
ciudadanos, especialmente de aquellos relacionados con el ejercicio de la participación
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural
de la Nación; asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, en el cual
el poder público emana del pueblo32.

Estos principios han establecido un marco democrático de relaciones entre el Estado y sus
asociados que incorpora la participación33 y la concertación social para la formulación de

29
Observaciones No. 65 y 66 del Informe Anual 2016 del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la
situación de los derechos humanos en Colombia.
30
Sentencia T-445/16. Acción de Tutela contra providencias judiciales-requisitos generales y especiales de procedibilidad. Principio de
autonomía territorial en el contexto de un Estado unitario-reiteración de jurisprudencia.
31
ONU: 2016: 17, 18 y 95.
32
Artículos 1, 2, 3, 366 C.P.C.
33
Como eje trasversal de la Carta Política, desarrollado en 39 artículos de la misma.
19
las políticas públicas de desarrollo, como aspectos fundamentalmente democráticos, que
se concreta en las siguientes garantías: igualdad ante la ley y goce de derechos sin
discriminación alguna; derecho a la paz como deber de obligatorio cumplimiento; libertad
de expresión, difusión del pensamiento y opiniones; derecho a la huelga, organización y
manifestación pública y pacífica; el deber del Estado de promover la concertación y demás
medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo y la negociación
colectiva34, como mecanismos de regulación de las relaciones laborales, para lo cual la
constitución creó la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y
Laborales, como primer escenario de diálogo social en la materia.

Es así como a través de leyes y decretos se han venido estableciendo distintos espacios de
participación ciudadana, diálogo y concertación permanente con distintos actores
sociales, para la implementación de políticas públicas (planes, programas y proyectos) a
nivel nacional y en las entidades territoriales, tales como mesas permanentes de
concertación, comisiones consultivas, veedurías, comités, juntas municipales y consejos
temáticos y poblacionales35.

En relación con los derechos a la libertad de expresión, movilización, reunión

manifestación pública y protesta, múltiples sentencias dan contenido y alcance al
ejercicio de estos derechos. Tal es el caso de la Sentencia T-366/13 de la Corte
Constitucional, sobre el Derecho de Reunión y Manifestación Pública y Pacífica, según la
cual:
“(…) la protesta social tiene como función democrática llamar la atención de las
autoridades y de la opinión pública sobre una problemática específica y sobre las
necesidades de ciertos sectores, en general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta
por las autoridades. (…)

La Constitución Política garantiza el derecho a reunirse y manifestarse públicamente tanto

en una dimensión estática (reunión) como dinámica (movilización), de forma individual
como colectiva (…) Todo ello, sin otra condición distinta, a que sea pacífica, o sea, sin
violencia, armas ni alteraciones graves del orden público (…) Así, aun reconociendo la
tensión que surge entre el ejercicio del derecho de reunión y manifestación pública y
pacífica y el mantenimiento del orden público, no puede el legislador desbordar los
principios de razonabilidad y proporcionalidad al hacer uso del margen de configuración o
establecer restricciones cuya vaguedad conduzca a impedir tal derecho”36.

Por su parte, la Ley 1801 de 2016, o Código Nacional de Policía y Convivencia, establece
las conductas y “comportamientos que garantizan la convivencia, la seguridad y los

34
Consignados en los artículos 13, 20, 22, 23, 37, 55, 56 y 107 de la C.P.C.
35
Ver: Complemento 1: Normas Espacios de Diálogo y Concertación de Políticas sociales y Laborales. Complemento 2: Espacios de
participación en las entidades territoriales.
36
Del M.P. Alberto Rojas Ríos. Bogotá D.C., 27/06/2013. Además: la C-024/1994, C-179/1994, C-825/2004, T-391/2007.
20
derechos de todas las personas”, y los requisitos para el ejercicio de los derechos a la
libertad de expresión, manifestación pública y protesta social. Instituye la mediación
policial como el principal y primer medio para la resolución de conflictos, e “instrumento
propio de la naturaleza de la función policial que, basada en la comunitariedad y la
proximidad, se constituye en canal para que las personas en conflicto decidan
voluntariamente resolver sus desacuerdos armónicamente”37.

En este sentido, los fines esenciales de la norma pretenden que los desacuerdos que
afecten la convivencia sean resueltos de manera pacífica y se busque la convergencia de
los intereses personales y generales en procura del desarrollo armónico, adoptando los
principios de libertad, autorregulación y solución pacífica de las controversias,
desacuerdos y conflictos entre ciudadanos. Así, son deberes de las autoridades de policía:
promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos entre particulares;
propiciar el diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia; evitar al máximo el uso de
la fuerza y, de no ser posible, limitarla al mínimo necesario38.

En el caso del manejo de las protestas sociales, la norma incorpora los principios del
derecho internacional de proporcionalidad y razonabilidad en la adopción de medios
policiales y medidas correctivas o uso de la fuerza, “con el fin que la afectación de
derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y se evite todo exceso
innecesario por parte de la autoridad”. Identifica y sanciona los comportamientos que
afectan a los grupos sociales de especial protección constitucional, tales como: “el
irrespeto a las manifestaciones y reuniones de las personas en el espacio público o en
lugares privados, en razón a su etnia, raza, edad, género, orientación sexual, creencias
religiosas, preferencias políticas y apariencia personal” (Art. 40), y prohíbe “divulgar
mensajes engañosos en torno a quienes convocan o participan en las manifestaciones, así
como hacer públicamente señalamientos falsos de la relación de los manifestantes con
grupos armados al margen de la ley o deslegitimar por cualquier medio el ejercicio del
derecho constitucional de reunión y manifestación pública y pacífica.” (Art. 55).

No obstante, respecto de esta norma, cabe señalar que la Corte Constitucional declaró la
inconstitucionalidad del Título VI, que regulaba el derecho de reunión e imponía límites a
las protestas y manifestaciones públicas, por considerar que al tratarse de derechos
fundamentales, la misma debió tramitarse mediante una ley estatutaria y no ordinaria39.

37
Artículos 25, 27, 28 y parágrafo, y Art. 154.
38
Artículo 7, numerales 1, 4 y 5; Art. 8, numerales 1, 2, 3, 5. Artículo 10°, numerales 1, 3, 5, 11.
39
Según la Corte, en Sentencia C-223 de 2017, "la regulación del derecho de reunión en el actual Código de Policía, incluyó temas como
definiciones, reglamentaciones y protecciones, cuando la Constitución Política habilita al legislador en la regulación de los límites del
derecho, mas no el contenido material del mismo", recogiendo de paso el Concepto de la Defensoría del Pueblo (enviado a la Corte
Constitucional el 12/10/2016, Rad 201600355132), que pidió declarar inexequibles los artículos 48 y 53 del Código de Policía, por vulnerar
el artículo 37 de la C.P.C. Sin embargo, el título continúan vigente hasta el año 2019, mientras el Congreso regula el derecho de reunión.
Si no lo hace, quedará sin vigencia definitiva.
21
Finalmente, el Acuerdo de Paz y sus decretos ley reglamentarios40, constituyen un marco
de actuación para las entidades del Estado en el pos acuerdo, según el cual la movilización
y la protesta social son formas de acción política legítima que desarrollan los derechos de
libertad de expresión, opinión y oposición democrática, cuya práctica enriquece la
inclusión política, el diálogo social, la construcción colectiva de Nación y la confianza para
generar una cultura de tolerancia, respeto y convivencia (Punto 2.2.2 del Acuerdo de Paz).
Dicho marco, establece el diálogo social como la herramienta privilegiada para el abordaje
de los conflictos sociales, la prevención de conflictividades y la resolución pacífica de
controversias, estableciendo los temas, contextos, actores, mecanismos y espacios que
para su desarrollo debe acometer el Gobierno Nacional para la implementación del
Acuerdo de Paz.

3.3. Marco legal de la actuación Defensorial

El Defensor del Pueblo tiene la función de velar por la promoción, el ejercicio y divulgación
de los derechos humanos (Art. 282, C.P.C). En concordancia con este mandato, una serie
de normas han ido estableciendo el marco legal e institucional mediante el cual la
Defensoría del Pueblo puede ejercer funciones de mediación para la resolución pacífica
de conflictos y controversias que la exigibilidad de derechos suscita entre la ciudadanía y
la administración pública. Es así como el Decreto 025 de 201441, en su artículo 5°asignó al
Defensor del Pueblo, a las defensorías delegadas y regionales, entre otras las siguientes
funciones: 1. Ser mediador de las peticiones colectivas formuladas por organizaciones
cívicas o populares frente a la administración pública, cuando aquéllas lo demanden. 2.
Ser mediador entre los usuarios y las empresas públicas o privadas que presten servicios
públicos, cuando aquéllas lo demanden, en defensa de los derechos que se presuman
violados.

Otras funciones que enmarcan las actuaciones del Defensor para la protección de los
derechos humanos en los conflictos sociales se relacionan con:
i. Hacer recomendaciones y observaciones a las autoridades y a los particulares
en caso de amenaza o violación a los derechos humanos.
ii. Adelantar diagnósticos sobre situaciones económicas, sociales, culturales,
jurídicas y políticas que tengan impacto en los derechos humanos.

40
Véanse entre otros: El Decreto ley 902/2017, por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural
Integral en materia de tierras y acceso al Fondo de Tierras, y se establecen los mecanismos de conciliación y resolución de conflictos de
tenencia y uso; en los cuales el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo podrán adelantar conciliaciones. Decreto 896/2017, por
medio del cual se crea el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.
41
Que modificó la Ley 24 de 1992 por medio del cual se establecen la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo y se
dictan otras disposiciones, en desarrollo del artículo 283 de la Constitución Política de Colombia.
22
 iii. Impartir las directrices e instar a las organizaciones privadas para que se
abstengan de desconocer derechos.
iv. Impartir los lineamientos para adelantar las estrategias y acciones necesarias
para garantizar los derechos de los sujetos de especial protección
constitucional.
v. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución Política, de la ley,
del interés general y de los particulares, ante cualquier jurisdicción, servidor
público o autoridad.

El Decreto 025 de 2014 amplió la perspectiva de la función mediadora de la entidad al

introducir el concepto de CONFLICTO SOCIAL en las funciones de la Dirección Nacional de
Atención y Trámite de Quejas, y asignarle “en coordinación con las Defensorías
Regionales, el manejo y mediación de los diversos conflictos de la sociedad, en aplicación
de los protocolos establecidos por la Entidad”42.

Posteriormente, la Resolución 554 de 201743 confirió a los profesionales especializados

grado 19 de las defensorías regionales y direcciones nacionales, la facultad para ejercer
“procesos de mediación y conciliación frente a los diferentes conflictos que se presenten
en la sociedad a nivel regional, aplicando los procedimientos establecidos por las
direcciones nacionales de la Defensoría del Pueblo”. En similar sentido, son funciones de
los profesionales especializado grado 17 de regionales y direcciones nacionales: “Ejecutar
los procesos de mediación y conciliación frente a los diversos conflictos que se presenten
en la sociedad a nivel Regional aplicando los protocolos establecidos por las direcciones
nacionales de la Defensoría del Pueblo”.

Complementariamente, la Resolución 194 de 2017, por medio de la cual se adopta el Plan

Estratégico Institucional 2017-2020, estableció entre otras acciones: la construcción y
desarrollo de un Modelo Defensorial de Apoyo y Dinamización del Diálogo Social para la
prevención y resolución de nuevas conflictividades en los territorios44, y la prevención de
violaciones a los derechos humanos en los escenarios de conflictividad social en el marco
del posacuerdo45.

Finalmente, el artículo 57 de la Ley 1801 de 2016 (Código de Policía), en relación con el

rol de los entes de control, señala que los alcaldes distritales o municipales, “con el apoyo
de los entes de control encargados de velar por la protección de los Derechos Humanos,
acompañarán el ejercicio del derecho a la movilización pacífica (…)”.

42
Capítulo V, Art. 15, numeral 7.
43
Por medio de la cual se modifica el Anexo del Manual de Funciones y Competencias Laborales, Requisitos y Equivalencias de empleos
de Planta de Personal de la Defensoría. Páginas, 4 numeral 5; página 8 numeral 5; página 12 numeral 4.
44
Línea estratégica No.1, Objetivo estratégico No.1.1.
45
Línea estratégica No. 2., objetivo estratégico No. 2.2.
23
 3.4. Roles de la Defensoría del Pueblo en el Acuerdo de Paz

La Defensoría del Pueblo debe responder a las prioridades de la agenda pública señalada
en el Acuerdo de Paz, y le impone velar por la efectiva participación de las víctimas y del
conjunto de la sociedad en el entorno institucional creado por el Sistema de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición. También debe atender a la Reforma Rural Integral,
para promover que las políticas públicas de desarrollo del campo llevadas a cabo por el
Estado tengan plena observancia de los derechos humanos.

Las distintas dependencias de la Defensoría han venido apuntalando sus acciones en clave
de prevención, protección, atención, acompañamiento y representación de las víctimas y
poblaciones vulnerables. Para ello, deben fortalecer acciones respecto de los riesgos de
vulneración a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad, que han surgido en
el contexto de la implementación del Acuerdo de Paz, entre otros, en los siguientes
aspectos:

PROBLEMÁTICAS / DELEGADA / DIRECCIÓN

ACUERDO DERECHOS POBLACIONES
CONFLICTOS
Política de Derechos sobre Conflictos interétnicos Campesinos Delegada para Asuntos
Desarrollo la tierra Conflictos Agroindustria/ Indígenas Constitucionales / Delegada para
Agrario Integral (campesinos, Minería/ megaproyectos Afrodescendientes Asuntos Agrarios y Tierras:
indígenas, afros) Conflictos reservas Víctimas Intervenciones ante el Congreso y
Restitución/ /parques naturales Desmovilizados ante la Corte Constitucional sobre
Reparación Mujeres proyectos de ley y actos legislativos
Retorno Empresarios agrarios para la implementación del Acuerdo
Final.

Delegada para Asuntos Agrarios y

Tierras: participa en los siguientes
puntos del Acuerdo, a través de
acciones de incidencia en política
pública, estudios, entre otros: Acceso
y uso de la tierra (Fondo de Tierras
para la Reforma Rural Integral –
Restitución);

Delegada para los derechos

colectivos y del Ambiente: Informe
sobre sostenibilidad ambiental, agua
y seguridad alimentaria y otros
derechos consagrados en el Acuerdo.

Participación Derechos de -Amenazas/ ataques/ Partidos/ movimientos Delegada Mujer y Asuntos de

política participación persecución/ Candidatos Género: Participación Comité
Derechos políticos estigmatización: Líderes sociales Interinstitucional de Garantías de
-Partidos Seguridad para las Mujeres.
-Movimientos Requerimientos a entidades.
-Candidatos
-Líderes Defensoría Delegada para la
-Participación población Prevención de Riesgos de Violaciones
vulnerable de los Derechos Humanos - Sistema

24
 de Alertas Tempranas: Emisión de
Alertas Tempranas y de Inminencia
de acuerdo a los parámetros de los
Decretos 2124 y 895 de 2017.

Delegada para la Infancia, la

Juventud y el Adulto Mayor: Proyecto
“Círculos de la Palabra”. Promover la
participación de niños, adolescentes
y jóvenes en condición de
vulnerabilidad.
Fin del Derecho a la Cese del fuego Desmovilizados Defensoría Delegada para la
conflicto vida, libertad, Dejación de armas NNA desvinculados o Prevención de Riesgos de Violaciones
integridad, Personas privadas de la en riesgo de de los Derechos Humanos - Sistema
seguridad libertad revictimización de Alertas Tempranas: Emisión de
personal Presencia/ accionar Mujeres Alertas Tempranas y de Inminencia
grupos desmovilizadas e de acuerdo a los parámetros de los
posdesmovilización integrantes de redes Decretos 2124 y 895 de 2017.
Riesgos desmovilizados/ de apoyo
reinsertados Comandantes Delegada para la Infancia, la
Riesgos para mujeres desmovilizados Juventud y el Adulto Mayor:
desmovilizadas participación en seguimiento a los procesos de
NNA desvinculados o en política desvinculación de menores de edad
riesgo de revinculación que han salido de los campamentos
MAP-MUSE-AEI de las FARC-EP. Informe sobre los
Lugares Transitorios de Acogida, LTA.

Delegada para los Derechos de la

Población en Movilidad Humana:
Seguimiento a política de retornos y
reubicaciones. Seguimiento al
acuerdo sobre medidas de
reparación integral para la
construcción de paz.
Solución al Derecho al Erradicación e impactos Campesinos Delegada para Asuntos Agrarios y
problema de trabajo socioambientales Afrodescendientes Tierras: participa con acciones de
las drogas Derechos Sustitución Indígenas incidencia en política pública,
ilícitas Económicos, Conflictos por la tierra proyectos, estudios, entre otros, en
Sociales y Restitución/ reubicación los siguientes temas:
culturales (salud, poblaciones - Programa de sustitución de cultivos
alimentación) Personas privadas de la de uso ilícito.
Derechos libertad (cultivadores / - Planes integrales de desarrollo con
ambientales recolectores) participación de las comunidades
Narcotráfico y su - Seguimiento al diseño y evaluación
articulación con otras de los programas de sustitución y
economías ilícitas recuperación ambiental.
(minería criminal,
contrabando, explotación
ilegal agrícola, trata de
personas, lavado de
activos, extorsión)
Víctimas Verdad Revictimización Líderes sociales Delegada para la Orientación y
Justicia Amenazas Defensores/as de los Asesoría a las Víctimas: Seguimiento
Reparación Estigmatización Derechos Humanos, a planes de reparación integral para
integral Ataques/ atentados Integrantes/ voceros la construcción de paz. Informe de
Atención Homicidios Mesas de Participación reparación colectiva. Participación
psicosocial Desapariciones Víctimas en la comisión de seguimiento y
Retorno/ Organizaciones monitoreo ley 1448/2011.
reubicación representativas
ONG

25
 Garantías de no
repetición

La Defensoría del Pueblo se constituye en un componente clave dentro de los nuevos

esquemas e instancias de prevención y protección definidos en el Acuerdo de Paz; de
manera que su actividad debe contribuir eficazmente a la reacción oportuna y adecuada
de las autoridades, incluyendo acciones para prevenir y contribuir a promover la garantía
de la participación y la representación política, social y comunitaria (de acuerdo con el
punto 2.1.2.1.d del Acuerdo de Paz), evitando que se materialicen situaciones de violencia
y vulneraciones a los derechos fundamentales.

Dentro de las comunidades beneficiarias del Acuerdo de Paz se encuentran numerosos

grupos y sectores sociales que hacen parte de contextos históricamente afectados por el
conflicto armado o que se encuentran impulsando la implementación de lo acordado. Por
esta razón, es necesario promover la respuesta eficaz de las autoridades y contribuir a
crear las condiciones de un nuevo clima de convivencia, fortalecimiento de la democracia
y participación de las comunidades para contribuir al aseguramiento de entornos de
protección.

En este sentido, la Defensoría estima necesario prevenir y atender contextos de

vulneración de derechos humanos de la población civil en general, y, en particular, de las
comunidades en riesgo y víctimas del conflicto, con énfasis en sujetos de especial
protección constitucional (mujeres, comunidades afrocolombianas y pueblos indígenas,
niños, niñas y adolescentes, fundamentalmente), incorporando las perspectivas de
derechos humanos y de género, a través de acciones de monitoreo y advertencia, atención
y trámite de quejas, acompañamiento y asesoría a víctimas, frente a los riesgos derivados
del conflicto armado y otras formas de conflictividad en escenarios de posacuerdo y
construcción de paz.

26
 4. PRINCIPIOS Y ENFOQUES APLICABLES A LA ACCIÓN
DEFENSORIAL

La actuación de la Defensoría del Pueblo en los conflictos sociales y el diálogo social se

fundamenta en el cumplimiento de sus funciones misionales y legales y en una filosofía
que predica la valoración del ser humano y su dignidad46. Dado que la acción defensorial,
la promoción del diálogo y la mediación no son aspectos aislados que se presentan sólo en
situaciones de conflicto, es importante concebirlas como parte del proceso de vigilancia
del respeto a los derechos humanos. En consecuencia, la intervención defensorial se hace
necesaria porque:

− Se deben proteger en todo momento los derechos humanos y salvaguardar la vida

y la integridad de todas las personas.
− En los conflictos suelen presentarse posiciones radicales y a veces irreductibles que
dificultan a las partes la identificación de alternativas de solución.
− Las decisiones de las autoridades pueden partir de interpretaciones inadecuadas
de las normas o intereses particulares.
− Los peticionarios pueden exigir condiciones que a veces no se pueden cumplir, o
dificultan la realización de los derechos de otras personas.
− Se deben evitar situaciones que afecten la paz, la gobernabilidad y el sistema
democrático, propiciando escenarios de diálogo que contribuyan a la resolución
pacífica y a la transformación constructiva de los conflictos sociales, a través de
canales institucionales.

Teniendo en cuenta estas consideraciones y los preceptos básicos de la mediación como

instrumento para la gestión, resolución o transformación pacífica de los conflictos sociales
por medios dialogales, toda intervención defensorial debe partir del reconocimiento de
los siguientes principios y enfoques:

4.1. Principios

Dignidad Humana
Representa el derecho que tiene todo ser humano a ser respetado, tratado y valorado
como ser individual y social por el solo hecho de ser persona, en virtud del cual todos los

46
La Resolución 914 del 2 de junio de 2016, establece como principios éticos: el respeto, la calidad del servicio, la eficiencia, la publicidad
y uniformidad, el autocuidado, la responsabilidad con las futuras generaciones y conservación del medio ambiente, el enfoque diferencial.
Como valores incorpora: la transparencia, el respeto, la responsabilidad, la igualdad, la solidaridad y la honestidad.
27
seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y deben comportarse
fraternalmente unos con otros47. Se oponen a la dignidad humana los tratos crueles o
humillantes, indecorosos, discriminatorios, la violencia y la desigualdad legal y jurídica en
cualquiera de sus manifestaciones. En consecuencia, toda acción defensorial en entornos
de diálogo y conflicto social debe encaminarse al reconocimiento de las partes en su
condición de sujetos de derechos individuales y colectivos48.

Igualdad y no discriminación ante la ley

Principio universal según el cual todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho
a igual protección contra toda discriminación y contra toda provocación a tal
discriminación49. En virtud de este principio, la Defensoría propenderá porque en
escenarios de diálogo y concertación las partes se reconozcan como iguales. Adoptará
medidas de protección a favor de los grupos discriminados o marginados y de aquellas
personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en situaciones o
condiciones de vulnerabilidad o debilidad manifiesta y denunciará los abusos o maltratos
que contra ellas se cometan, en su calidad de Institución Nacional de Derechos Humanos
y órgano de control del Estado.

Equidad
En escenarios de diálogo y conflicto, la Defensoría del Pueblo propiciará el
empoderamiento de la parte más débil en el ejercicio de sus derechos y las simetrías de
poder entre las partes. Propenderá por la construcción de soluciones justas, basadas en
los principios de buena fe, lealtad y respeto.

Participación
Corresponde al impulso de iniciativas que empoderen a las comunidades en el ejercicio
de sus derechos, para que se reconozcan como titulares de los mismos y se involucren en
los distintos escenarios de la vida social, política y económica, con el fin de lograr la
resolución y/o transformación integral, sostenible, sustentable y duradera de
conflictividades y conflictos sociales. Teniendo en cuenta que la participación es un
derecho y un eje transversal de la Carta Política, la Defensoría aboga por la participación
ciudadana y comunitaria en la planeación del desarrollo y en la definición de los asuntos
públicos que las afectan como titulares de derechos.

47
ONU. Declaración Universal de los Derechos Humanos. Artículos 1 y 2.
48
Desde el punto de vista del objeto de protección, la Corte ha identificado tres lineamientos claros: i) La dignidad humana entendida
como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características (vivir como se quiera). ii) La
dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). iii) La dignidad humana entendida
como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones. Corte Constitucional.
Sentencia T-881/02.
49
ONU. Declaración Universal de Derechos Humanos. Artículo 7.
28
Interculturalidad
Entendida como la interacción horizontal y sinérgica entre dos o más culturas, que permite
la integración y convivencia armónica entre individuos y grupos diversos, propende porque
los conflictos se resuelvan a través del diálogo y la concertación. Supone el
reconocimiento y respeto de las distintas concepciones de cultura, saberes, formas de
comunicar, organización social y formas de vida, las cuales demandan políticas públicas
afirmativas, de no discriminación y promoción de la diversidad, así como de los derechos
individuales y colectivos en términos de igualdad en la diferencia.

Buena fe
Los servidores de la Defensoría del Pueblo y las partes que confluyen en procesos de
diálogo, resolución y/o transformación de conflictos sociales deben presumir la buena fe,
actuar con transparencia, honestidad y lealtad, estableciendo relaciones de confianza que
faciliten el diálogo constructivo.

Independencia
La independencia es un asunto consustancial a la Defensoría del Pueblo en su ejercicio
como ministerio público. Por lo tanto, las y los servidores que intervienen en escenarios
de diálogo y conflictos sociales deben actuar de manera autónoma; no permitir que
influyan en su gestión condicionamientos políticos, religiosos, sociales, económicos,
culturales o de cualquiera otra naturaleza, que pretendan ser impuestos por alguna de las
partes, persona o entidad, con intereses particulares en los asuntos.

Articulación
Se refiere a las acciones que permiten el trabajo conjunto y la armonía entre las distintas
dependencias y niveles de la entidad, para el cumplimiento de la misión constitucional,
legal y de los objetivos estratégicos, bajo los lineamientos del Defensor del Pueblo.

4.2. Enfoques

Enfoque de derechos
Permite enmarcar el diálogo social y el abordaje de los conflictos sociales en el marco del
respeto, protección y defensa de los derechos humanos, teniendo en cuenta los
desequilibrios que se presentan en la distribución del poder y en el acceso a bienes y
recursos naturales. Al determinar claramente los sujetos de derechos, coloca el énfasis
de atención en la realización de los derechos de los excluidos y marginados, o de quienes
están en mayor riesgo de que sus derechos les sean infringidos.

29
Al reconocer que los derechos humanos son principios básicos de la gobernanza y del
desarrollo, este enfoque permite considerar los distintos actores sociales 50 y el marco
socio político y legal que determina su relación con las instituciones, las exigencias, los
deberes y responsabilidades, con el fin de contribuir a la búsqueda de soluciones integrales
que satisfagan las demandas de derechos de la población e identifiquen con claridad los
titulares de derechos y deberes, los derechos vulnerados o en riesgo de vulneración,
fortaleciendo las capacidades de sus titulares para exigirlos y la vigilancia del deber de
garantía de los responsables51.

Enfoque diferencial
Permite reconocer que las diferencias existentes entre grupos e individuos, en razón de
su condición étnica, económica, cultural, de género, edad, identidad y orientación sexual,
históricamente han representado inequidades que dificultan el acceso de algunos grupos
sociales a los recursos del desarrollo y al goce efectivo de derechos, por lo cual se requiere
de acciones diferenciadas para su inclusión y atención, a fin de garantizar sus derechos.
Parte del reconocimiento de la singularidad y condiciones particulares de las personas de
manera integral, para brindar atención especializada a quienes requieren protección
diferencial52 y reconocimiento como sujeto de derechos individuales y colectivos en virtud
de la dignidad humana y la equidad.

Enfoque de Cultura de Paz y No Violencia

Teniendo en cuenta que la paz es un derecho fundamental y deber de obligatorio
cumplimiento; que no sólo es ausencia de violencia sino condición indispensable para la
transformación constructiva y creadora de los conflictos sociales mediante el
reconocimiento de los contradictores53 y sus legítimos intereses, este enfoque promueve
la cultura del diálogo y la mediación como mecanismos idóneos para la resolución de los
conflictos y la búsqueda de la paz.

Enfoque de Prevención de Conflictos Sociales

La prevención de una consecuencia negativa sobre los derechos humanos hace referencia
a las medidas que se deben adoptar para velar porque dicha consecuencia no se
produzca54. En este sentido, la prevención -como enfoque- se refiere al conjunto de
actuaciones del Estado frente a las manifestaciones previas al surgimiento de los conflictos

50
Grupos de individuos u organizaciones que asumen la representación de determinados intereses y trabajan con el fin de conseguir
ciertos objetivos comunes. Son socialmente activos, representan colectivos, tienen incidencia social, sus acciones tienen significado
político, aportan valores y son transformadores de la realidad social.
51
Definición elaborada con base en: Preguntas frecuentes sobre el enfoque de derechos humanos en la cooperación para el desarrollo.
ONU, 2006: 16 – 18.
52
Defensoría del Pueblo. Lineamientos de Servicio Integral al Ciudadano. Páginas 5 y 6.
53
Rayo, T. 2006: 2.
54
ONU, 2006: 9.
30
sociales, o frente al escalamiento de los mismos a situaciones de crisis 55, que permiten la
advertencia anticipada del riesgo o amenaza de vulneración de los derechos humanos de
los sujetos individuales y colectivos involucrados en los mismos, a partir de su
identificación e intervención anticipadas.

Enfoque de Transformación de los Conflictos Sociales

Este enfoque pretende que la actuación en los conflictos sociales vaya más allá de la mera
gestión/contención o resolución coyuntural y aborde sus raíces profundas. Observa que
los conflictos constituyen una oportunidad para generar cambios en la forma como los
actores en controversia han sido percibidos y cómo se han relacionado históricamente para
construir soluciones conjuntas, justas y duraderas que impacten de manera positiva y
sostenible los problemas en sus dimensiones personal, relacional, cultural y estructural
(ODM. 2010:10-26).

Enfoque Territorial
El Enfoque Territorial permite comprender que la gestión de los conflictos sociales parte
de la comprensión de las dinámicas propias de los territorios socialmente construidos,
donde lo local y comunitario tienen una gran importancia, porque constituyen los espacios
naturales de la gestación, transformación o resolución de los conflictos. En este sentido,
la actuación defensorial debe hacerse desde, en y para el territorio, articulando
defensorías regionales, delegadas y direcciones, y contando con la participación de los
actores sociales e institucionales (públicos-privados) que se desenvuelven e
interrelacionan cotidianamente en los espacios geográficos y comunitarios donde se
gestan, desarrollan y resuelven los conflictos sociales.

Enfoque basado en Procesos

Permite establecer la actuación defensorial como el conjunto de actividades organizadas
y articuladas entre las distintas dependencias de la estructura organizacional que, de
acuerdo con sus competencias y funciones, se interrelacionan 56 con el fin de propiciar
espacios de diálogo y concertación para la prevención, resolución y transformación
constructiva de los conflictos sociales.

55
UPGC. 2014:19.
56
Resolución 1491 del 2015.
31
 5. ESTRUCTURAS DE CONFLICTIVIDAD SOCIAL QUE ABORDA EL
MODELO.

A partir del trabajo que adelanta la Defensoría del Pueblo en el territorio, junto con las
dinámicas y tendencias sobre la situación de los derechos humanos y Derecho Internacional
Humanitario, se focalizaron como estructuras de conflictividad en las cuales la Defensoría
del Pueblo está en condiciones de intervenir las siguientes: 1. Asociadas a los impactos
negativos y vulneraciones de los derechos humanos, derivadas de las actividades
económicas y empresariales en los territorios; 2. Derivadas del conflicto armado interno
y la reparación a las víctimas de graves vulneraciones de los derechos humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario en los territorios, y 3. Originadas por
la falta de participación efectiva de las comunidades en las decisiones estatales y en las
actividades empresariales que los afectan en los territorios. A continuación, se presenta
cada una de ellas.

5.1. Conflictividades asociadas a los impactos negativos y vulneraciones de los

derechos humanos, derivadas de las actividades económicas y
empresariales en los territorios.

Son numerosas las problemáticas de derechos humanos ocurridas en contextos

empresariales o relacionados con actores empresariales; no obstante, los Principios
Rectores sobre Derechos Humanos y Empresas57, adoptados de forma unánime por el
Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas en 2011, resultan ser el principal
referente en la materia y marcan pautas de acción dentro del Plan Nacional de Acción
sobre Empresas y Derechos Humanos, adoptado por el Gobierno Nacional en 2015.

Según el Instituto Latinoamericano de Servicios legales Alternativos - ILSA, durante la

última década, la tierra y el territorio han adquirido un lugar central en nuestro país. La
tendencia de acumulación de la tierra ha definido un modelo político y económico basado
en la explotación intensiva de los recursos naturales, la producción de agro-combustibles,
la realización de megaproyectos (como hidroeléctricas) y la inserción de las dinámicas
transnacionales de financiación acompañadas de nuevas configuraciones autoritarias,
criminales y mafiosas en los territorios.

De igual forma, esta tendencia histórica “se ha sustentado en una profunda reorganización
y en un alistamiento violento del territorio, basados en el ejercicio de la violencia estatal
y paramilitar, en el desplazamiento forzado y el despojo, conducentes a la generación de

57
ONU. Principios Rectores sobre las empresas y los Derechos Humanos: Puesta en práctica del Marco de las Naciones Unidas para
‘proteger, respetar y remediar´. A/HRC/17/31.
32
nuevas dinámicas de intensificación y de expansión geográfica del proyecto de
acumulación.

Casi la mitad del territorio colombiano está concebido como fuente de valorización de
las inversiones de poderosas empresas transnacionales y de grupos económicos locales, lo
que abre la puerta a una exacerbación de los conflictos por la tierra y el territorio, y a
una continua y agudizada vulneración de los derechos humanos y los DESCA en
particular”58.

Desde esta perspectiva, es posible identificar cuatro tipos de conflictividades que

emergen en este ámbito: (1) Conflictividad relacionada con el goce de los derechos
colectivos y del ambiente; (2) Problemática agraria y de derechos de las comunidades
campesinas; (3) Impactos de las acciones u omisiones del Estado frente al deber de las
empresas de respetar los derechos humanos y; (4) Originadas por falta de debida diligencia
empresarial en el marco de la dinámica de agentes económicos en el territorio. A
continuación, se expone cada una:

5.1.1. Conflictividad alrededor de los derechos colectivos y del ambiente

La conflictividad ambiental está asociada con el entendimiento integral de los hechos

generadores del conflicto en torno al control, uso, aprovechamiento y acceso al ambiente
y sus recursos naturales (renovables o no renovables). La toma de decisiones respecto de
diferentes intereses y usos posibles a los que se puede destinar una misma área,
ecosistema o recurso natural, es un tema central de esta conflictividad.

No pocas veces los conflictos de intereses se encuentran fomentados por el Estado, por
ejemplo, la declaración de un área protegida versus el otorgamiento de un título minero
que se haga en ésta, o la inundación del área para construir una represa versus la
conservación de ecosistemas en peligro, como el bosque seco. Todas pueden ser
actividades lícitas, pero la toma de decisiones sobre lo que prevalece en un caso
determinado puede ser conflictiva, si no obedecen a una ponderación de los derechos en
tensión59, no consultan el querer de la comunidad y se imponen mediante decisiones
administrativas o legales.

58
Ilsa. Campo de Acción. Producción del territorio y (nuevas) conflictividades.
59
Generalmente, la legislación brinda unos criterios para decidir en aquellos casos en los que hay conflictos entre diversos usos, por
ejemplo, en relación con el uso de las aguas, se privilegia el consumo humano sobre los demás y los usos de riego y agropecuarios, sobre
los recreativos, mineros, o industriales, los usos colectivos sobre los individuales, y así se ofrecen unas reglas, que en la práctica cuando
toca tomar la decisión se quedan cortas. Es aquí donde la sociedad tiene que entrar a participar y decidir qué uso privilegia dentro de los
marcos legales.

33
En este sentido, emergen problemáticas que en otros momentos históricos no eran
relevantes, pero que por ciertos procesos antrópicos actuales adquieren preponderancia,
v. gr., los problemas que se derivan de los efectos del cambio climático sobre los derechos
humanos, incluyendo los refugiados y desplazados por razones climáticas, tienen
dimensiones nacionales e internacionales. Igualmente, la caída y aumento de los niveles
de pobreza de grupos vulnerables, que se ven afectados de manera reiterada por desastres
naturales, los cuales a su vez se hacen más frecuentes, golpeando en mayor medida, a
poblaciones pobres y localizadas en zonas de riesgo, entre otros ejemplos.

Todas estas situaciones se ubican en el actual espectro de las conflictividades relacionadas

con la dimensión ambiental, y requieren un abordaje por parte de la Defensoría del
Pueblo.

5.1.2. Conflictividades agrarias y de derechos de las comunidades campesinas

En el ámbito rural la conflictividad está asociada con las relaciones, tensiones y dinámicas
que se tejen alrededor del goce efectivo de los derechos de las comunidades campesinas,
y en particular, al goce y garantía de los derechos económicos, sociales y culturales, al
acceso a la tierra y al territorio, a su identidad cultural y a tensiones socioambientales.

No obstante, en materia de problemas agrarios, la caracterización de esta estructura

implica aproximarse a las complejidades territoriales y a sus conflictos latentes y activos,
a partir de una amplia participación que incorpore las miradas propias de las comunidades,
sus formas de organización social, y los distintos actores en el territorio, incluyendo las
instituciones.

En este orden, se observan las siguientes conflictividades rurales con las comunidades
campesinas, relacionadas con el ejercicio de sus derechos:

▪ Conflictividades por el acceso a la tierra y al territorio

▪ Conflictividades por el uso de la tierra
▪ Conflictividades relacionadas con el derecho a la salud
▪ Conflictividades relacionadas con el derecho a la educación
▪ Conflictividades por el reconocimiento del campesinado como sujeto de derechos
con identidad cultural
▪ Conflictividades por sustitución de cultivos ilícitos y erradicación forzada

34
 5.1.3. Conflictividad derivada de las acciones u omisiones del Estado frente al
deber de las empresas de respetar los derechos humanos.

La actividad de agentes económicos en el territorio, la presencia tradicional de

comunidades o la toma de decisiones frente a usos posibles a los que se puede destinar
una misma área, ecosistema o recurso natural, es un tema central de conflictividad.

En su mayoría, las situaciones generadoras de conflictividad se relacionan con las

actuaciones u omisiones del Estado que, abandonando su deber de mediación de los
distintos intereses de la sociedad, toma decisiones inequitativas, cuando60:

▪ No se entiende que la especialización productiva no es un proceso técnico, sino

una construcción política mediante estrategias económicas, tributarias, subsidios,
inversiones en infraestructura, cambios institucionales y mecanismos normativos y
legales.
▪ Los agentes económicos cuentan con el respaldo de instituciones del Estado y
desconocen los intereses locales y de grupos específicos de población que
defienden su cultura, sus valores, sus territorios y sus medios de subsistencia.
▪ Se discriminan los derechos a la autogestión de servicios públicos y se desconoce
la representación democrática en espacios comunitarios donde se toman decisiones
y se definen reglas frente al acceso y uso del agua.
▪ Se definen cambios drásticos en el uso del suelo por la imposición del modelo
extractivo, agroindustrial y de infraestructura sobre los planes de vida de
comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes, poniendo en riesgo la
supervivencia de la vida comunitaria, la fauna, la flora y la disponibilidad de agua
para consumo humano.

De otra parte, pronunciamientos gubernamentales refieren conflictos de uso de suelo rural

entre agricultura, minería e hidrocarburos, en los siguientes términos 61:

▪ La normativa sectorial minera no exige la verificación del uso del suelo para el
otorgamiento de títulos mineros.
▪ La normativa de ordenamiento territorial prevé la delimitación de áreas destinadas
a la actividad minera en el suelo rural pero no ha desarrollado condiciones para su
incorporación en el Planes de Ordenamiento Territorial (POT), ni para su
articulación con el proceso de otorgamiento de títulos.
▪ Las disposiciones relativas a áreas específicas de protección de la producción
agropecuaria (Zonas de reserva Campesina, áreas para la producción agrícola y

60
Pérez-Rincón, M. 2014: 76-82.
61
MinAgricultura. Radicado No. 20175830142061 del 12-06-2017.
35
 ganadera y de explotación de recursos naturales, zonas de reserva agropecuaria,
distritos de adecuación de tierras, ZIDRES) no contienen mecanismos de
articulación con la posibilidad de restricción a la actividad minera que dispone su
normativa.
▪ Las decisiones asociadas a la definición del uso final del suelo que se exigen a los
concesionarios para cerrar la actividad minera, no exigen expresamente tener en
consideración la vocación agropecuaria del suelo rural y la determinación de
medidas de mitigación que garanticen la protección de esta vocación para su
adecuada reutilización.

Lo anterior ha derivado en:

▪ Insuficientes condiciones para el ordenamiento territorial rural, reflejada en la
debilidad de los contenidos del componente rural de los Planes de Ordenamiento
Territorial –POT-.
▪ Que las actividades rurales agropecuarias no se constituyen en determinantes de
superior jerarquía en los POT.
▪ Procesos de expansión urbana que no consideran el impacto sobre las áreas rurales.
▪ Normatividad sectorial minera y de turismo desarticulada de la normatividad y de
los instrumentos de ordenamiento territorial municipal.
▪ Desarticulación de las políticas e instrumentos de ordenamiento ambiental con los
de ordenamiento territorial.
▪ Escasa participación del sector rural en la toma de decisiones sobre la planeación
de obras de infraestructura.62

En ocasiones el Estado no ofrece ninguna protección, aun cuando su gestión “(…) se

enmarca en un contexto de derechos, deberes y responsabilidades encarnado en los
primeros ochenta artículos de la Constitución Política, los cuales consagran derechos
fundamentales, individuales y colectivos, dentro de los cuales contempla el derecho a la
identidad y diversidad cultural, al medio ambiente sano y al goce de los recursos
naturales”63. Es por esto que, si el Estado no garantiza a toda la población el acceso
adecuado a la información, no promueve y garantiza la participación de los ciudadanos en
las decisiones que puedan afectarles y además no garantiza a toda persona la libertad de
expresar y difundir su pensamiento y opiniones, estaría propendiendo por la creación,
agudización y/o transformación destructiva de los conflictos sociales, ambientales y
socioambientales64.

62
Ibíd.
63
Londoño T, Beatriz y Otros. 2012.
64
Ibíd.
36
 5.1.4. Conflictividad originada por falta de debida diligencia empresarial en el
marco de la dinámica de agentes económicos en el territorio.

Para la Defensoría del Pueblo la obligación de protección que recae sobre el Estado lo
hace responsable de los impactos negativos o vulneraciones a los derechos humanos que
por acción u omisión se cometan en el territorio nacional; sin embargo, durante las últimas
décadas se han presentado cambios en el campo de los derechos humanos que
comprometen a las empresas como entidades que tienen una responsabilidad de respeto,
lo que se traduce en el deber de no hacer daño en el contexto de las actividades
económicas65.

El concepto de debida diligencia no es nuevo en el desarrollo normativo de los derechos

humanos, pues ha sido utilizado en copiosas sentencias de Tribunales Internacionales66
como el requerimiento que le asiste al Estado para “tomar medidas y hacer todas las
investigaciones y gestiones necesarias para lograr su objetivo de protección de los
derechos humanos, lo cual incluye los deberes correlativos de prevenir, castigar,
investigar y reparar los daños ocasionados por los actos de personas o entidades
privadas”67.

Por lo anterior, y ante el riesgo latente de causar perjuicios a los derechos humanos, se
hace necesario identificar las consecuencias negativas de la operación productiva por
parte de los agentes económicos en el territorio, para diseñar e implementar medidas de
prevención, mitigación y reparación por parte de las empresas cuando sea el caso. De
igual forma, es necesario que las metodologías de análisis de riesgo en derechos humanos
sean exigidas por las grandes empresas a su cadena de suministros y que para tal fin se
acuda a la asesoría de expertos.

5.2. Conflictividades derivadas del conflicto armado interno y la reparación a las

víctimas de graves vulneraciones de los derechos humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario en los territorios.

La protección de las comunidades y grupos étnicos víctimas del conflicto armado interno
y en riesgo de desplazamiento forzado, son los mayores retos a los que se enfrentan la
sociedad y el Estado colombiano en materia de derechos humanos. La situación de
violaciones de los derechos humanos que padecen diversos territorios, ocasionadas por las
acciones de los grupos armados organizados al margen de la ley, la minería sin control,

65
ONU.A/HRC/8/5 (7 de abril de 2008).
66
Revisar sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: Velásquez Rodríguez vs. Honduras, Yakye Axa y Sawhoyamaxa
vs. Paraguay, Albán Cornejo vs. Ecuador, Ximenes Lopes vs. Brasil, Saramaka vs. Surinam, Sarayaku vs. Ecuador.
67
Cantú, Humberto. 2017: 425.
37
los cultivos de uso ilícito, entre otras economías criminales, limitan la protección y
restablecimiento de los derechos de las comunidades, grupos étnicos y víctimas,
generando una estructura de conflictividad en la que convergen marcos normativos
sectoriales (agricultura, salud, educación, ingresos), poblacionales (derechos de grupos
étnicos) y de víctimas68.

Habida cuenta de lo anterior, para la Defensoría del Pueblo son dos las estructuras que
sobresalen en este ámbito: (1) Conflictividades relacionadas con la realización de los
derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas del conflicto
armado interno; y (2) Conflictividad social asociada a la prevención y restablecimiento de
derechos de las comunidades en situación de desplazamiento forzado.

5.2.1. Conflictividades relacionadas con la realización de los derechos a la verdad,

la justicia y la reparación integral de las víctimas del conflicto armado
interno.

Los procesos de victimización a los que se ha visto expuesta la población en Colombia han
generado efectos negativos en personas, familias, comunidades y en la sociedad en
general que se evidencian en la fragmentación del tejido social, y se concretan en una
manifestaciones de individualismo, desconfianza en los demás, falta de comunicación,
ausencia de sentido de pertenencia, insolidaridad, entre otras, las cuales contribuyen a
consolidar un entorno en el que muchas veces se tramitan las tensiones y conflictos de la
vida cotidiana a través de la violencia.

Las víctimas, además de enfrentarse a situaciones que vulneran sus derechos a la oferta
social del Estado (trabajo, educación, salud, vivienda, tierra), que por la sola condición
de ciudadanos deberían estar cubiertos o resueltos, también se ven expuestas a no poder
realizar aquellos derechos ligados a su condición de víctimas, esto es, los derechos a la
justicia, la verdad y la reparación integral, frente a los que el Estado está llamado a ser
primer garante, identificando, juzgando y sancionando a los responsables, a quienes debe
exigir que cumplan con resarcir el daño causado, y a la sociedad para permitir el ejercicio
pleno de la ciudadanía de las víctimas.

En estas circunstancias, las víctimas se enfrentan a situaciones de tensión y de conflicto

relacionadas con:
− Reivindicaciones de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral
frente a las distintas instituciones que se encargan de implementar la política
pública de justicia transicional.

68
Leyes 387 de 1997, 1448 y la Sentencia T-025, entre otros.
38
 − Enfrentamientos por el acceso a servicios públicos domiciliarios entre población
vulnerable de municipios receptores y grupos de población desplazada, retornada
o reubicada.
− Tensiones generadas por la posesión de la tierra entre grupos de campesinos
desplazados de zonas rurales y empresarios de proyectos agroindustriales.
− Conflicto por la tierra entre grupos étnicos (indígenas- comunidades negras).
− Tensiones entre familiares de personas dadas por desaparecidas que abogan por el
derecho a la verdad y la memoria frente al desarrollo de megaproyectos que
impiden labores de recuperación de restos humanos.
− Luchas reivindicativas de las víctimas por el derecho a la participación política.
− Reivindicaciones por el respeto y reconocimiento de grupos de víctimas
pertenecientes a poblaciones con orientación sexual y/o identidad de género
diversas.
− Tensiones en los liderazgos femeninos y masculinos de víctimas por la perpetuación
de estereotipos de género.

5.2.2. Conflictividad social asociada a la prevención y restablecimiento de

derechos de las comunidades en situación de desplazamiento forzado.

El desplazamiento forzado es un fenómeno multicausal provocado por la disputa por el

control de poblaciones y territorios en el marco del conflicto armado interno, hechos de
violencia generados por intereses particulares en los territorios y por el desarrollo de
proyectos económicos que transforman los usos de la tierra y del territorio e implican el
desplazamiento de la población69. En este sentido, se identifican dos dimensiones de
análisis y gestión de este proceso: un fenómeno de movilidad forzada y un problema
público de restablecimiento de derechos. El elemento común de estas dos dimensiones se
relaciona con las fallas y omisiones de la institucionalidad estatal para proteger y
restablecer los derechos de las comunidades y personas en situación de desplazamiento.

En muchas regiones del país, persisten conflictividades que al no ser resueltas generan
escenarios de disputa entre una población afectada históricamente por la violencia que
reclama la restitución de sus derechos y, por otro lado, grandes intereses económicos
presentes en esos territorios.

De conformidad con lo anterior, el desplazamiento forzado cuenta con dos variables

centrales de análisis: (i) Desplazamiento forzado como fenómeno de movilidad forzada.

69
El desplazamiento forzado rompe los vínculos de las comunidades con sus tierras y territorios, en la medida en que el abandono puede
configurar escenarios de despojo, así mismo porque se pierde la autonomía y capacidad de producción y sostenibilidad de las
comunidades (pesca, actividades agrícolas, pastoreo, etc.) y se destruyen los vínculos comunitarios ; adicionalmente, el desplazamiento
forzado ha implicado severos fenómenos de “reconfiguración territorial” por la implementación de megaproyectos en múltiples lugares
del país
39
Se refiriere al conflicto vinculado a la estructura concentrada de la tierra y a las relaciones
competitivas por este recurso, que se manifiestan en antagonismos entre latifundio
ganadero y/o empresa agroindustrial y el minifundio campesino. Se trata de competencias
entre actores económicamente fuertes frente a otros más débiles, por un recurso escaso
e importante no solamente para la explotación agropecuaria, sino también para la minera.
Estos conflictos usualmente se concentran en espacios locales y tienen que ver con la
propiedad y el control sobre la tierra.

Los conflictos por territorios se refieren al dominio y control del territorio como espacio
estratégico de orden político y económico. Puede tratarse de grupos de poder que utilizan
el poder del Estado y/o que se asocian con grupos armados ilegales de distinto orden, para
disputar el dominio y el control territorial.

(ii) Desplazamiento forzado como problema público de restablecimiento de derechos:

En este escenario, el conflicto emerge por demandas de restablecimiento de derechos que

no son abordadas o atendidas de manera integral por parte de las entidades territoriales
y nacionales, lo cual lleva a que la situación vulnerabilidad situacional producto del
desplazamiento (no garantía de los derechos a la vida, libertad, integridad) se deteriore
al sumársele situaciones de vulnerabilidad estructural, asociadas al no acceso a los
derechos económicos, sociales, culturales, ambientales y de participación
(inclusión/reconocimiento) en procesos de política70. Se distinguen tres variables –
manifestaciones- a observar de este tipo de conflicto:

− Restablecimiento de derechos en contextos rurales (acceso a tierras,

infraestructura, economía campesina y agraria, procesos de autodeterminación,
protección ambiental y sostenibilidad);
− Restablecimiento de derechos en contextos urbanos, que tiene como eje el
fortalecimiento y seguimiento a la garantía de los derechos a la vivienda,
generación de ingresos (trabajo), educación, salud y servicios públicos
domiciliarios (agua potable, saneamiento básico), los cuales hacen parte de las
condiciones de dignidad;
− Restablecimiento de derechos en contextos rurales asociados a procesos de
retornos y reubicaciones rurales. Este escenario nos lleva a generar puentes con
las conflictividades asociadas a: 1). La tensión entre modelos empresariales,
políticas públicas de desarrollo regional a gran escala vs. los modelos
comunitarios/étnicos/campesinos; y 2). Los conflictos sociales en el ámbito de los
derechos humanos y las empresas.

70
Defensoría del Pueblo. “Impactos del Programa Regionalizado de la Defensoría del Pueblo para la protección y restitución de derechos
(2009-20012)”. Bogotá. Septiembre de 2015.
40
Aunque, es necesario distinguir que existen niveles diferenciales de respuesta en función
de la capacidad fiscal71, en los espacios de las grandes urbes se observa la tendencia a que
los desplazados se mimeticen dentro de los habitantes de los denominados “asentamientos
precarios”, con lo cual la gestión para la población desplazada implica el abordaje
adicional de aspectos relacionados con las políticas de ordenamiento y desarrollo
urbano72.

5.3. Conflictividades generadas por la exclusión y falta de garantías en la

realización del derecho a la participación ciudadana

Los individuos y comunidades muchas veces se enfrentan a barreras para la participación

efectiva en las políticas públicas mediante las cuales se define el acceso a bienes públicos,
riqueza social, reconocimiento a sus particularidades culturales, poblacionales y
territoriales y a las oportunidades de movilidad social. Las limitaciones por parte del
Estado para implementar de manera efectiva ejercicios de diálogo intercultural que
contribuyan al diseño y puesta en operación de diseños de política diferenciales agudizan
dichas barreras de acceso.

De esta situación son víctimas los pueblos indígenas, las comunidades afrocolombianas, el
pueblo Room, las comunidades campesinas y rurales pobres, las comunidades localizadas
en zonas de frontera y en asentamientos urbanos precarios, las personas en situación de
discapacidad, las personas con orientación sexual y/o identidad de género diversas, las
mujeres, entre otros. Estas poblaciones son altamente estigmatizadas y se localizan en
territorios con déficit en infraestructura económica, bajo acceso a servicios sociales del
Estado y escasa asistencia técnica agropecuaria para proyectos productivos; lo cual
deviene en pesimismo frente a la utilidad de los mecanismos de participación ciudadana.

En este contexto, estas poblaciones presentan una serie de limitaciones para el abordaje
de los problemas públicos, lo cual se expresa en:
▪ Desconocimiento de los marcos de políticas y conceptos relacionados con la
exigibilidad de sus derechos.
▪ Debilidades en sus procesos organizativos que se manifiesta en la pérdida de la
memoria o invisibilidad sobre los hechos de violencia, lo que dificulta construir
consensos sobre los asuntos comunes.
▪ Políticas de atención que no incorporan en sus diseños y gestión los enfoques
diferenciales (no se logra pasar de la fase de diagnósticos y pruebas piloto).

71
Con esta denominación se hace alusión a municipios clasificados en categorías 3, 4,5 y 6, que corresponde al 95% de los entes
territoriales en Colombia. La categoría es definida según lo dispuesto en la Ley 617 de 2000.
72
Se hace referencia no solo al tema de mobiliario (calles, andenes, parques) sino al espacio amplio de la entrega y operación de
infraestructuras físicas y sociales, la legalización de barrios, los temas de usos del territorio, la contaminación, entre otros.
41
 ▪ Ausencia o debilidad de los mecanismos estatales y no estatales para la regulación
de la vida social.

Hay variaciones en el conocimiento de las comunidades sobre los problemas, la capacidad

de movilizar recursos o crear alianzas para hacer visible su voz ante las instancias
gubernamentales o la opinión pública73, en función no solo de las estructuras de
conflictividad, sino de los tipos de organizaciones que se ubican en los territorios. A
continuación, se abordan dos conflictividades que sobresalen en este ámbito: (1)
Conflictividades originadas por la falta de participación efectiva de las comunidades en
las decisiones estatales y en las actividades empresariales que los afectan en los
territorios.

5.3.1. Conflictividades originadas por la falta de participación efectiva de las

comunidades en las decisiones estatales y empresariales que los afectan en
los territorios.

La Defensoría del Pueblo ha conocido e identificado distintas problemáticas de derechos

humanos ocurridas en contextos empresariales o relacionados con actores empresariales.
Las tensiones entre proyectos u operaciones empresariales y los derechos humanos, no
son ajenas al contexto nacional, por esa razón, es necesario que el Estado, la ciudadanía,
las comunidades y las empresas conozcan y hagan uso de los instrumentos y normas en
materia de derechos humanos y empresas.

La información es una premisa básica para garantizar la realización efectiva del derecho
a la participación. De acuerdo con la Constitución Política, la ley garantizará la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar la diversidad e
integridad del ambiente74, así como en la vigilancia de la gestión pública75. La promoción
de la participación comunitaria, y por ende del acceso a la información le corresponde,
en primer lugar, a los municipios como entidades fundamentales de la división político-
administrativa del Estado76.

73
Defensoría del Pueblo. Defensoría Delegada para los Derechos de la Población Desplazada. “Numeral 5. Logros alcanzados”. Contenido
en “Informe de medio término”. Op cit. Páginas 5-6.
74
ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en
las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar
la educación para el logro de estos fines.
75
ARTICULO 270. La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se
cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados.
76
ARTICULO 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los
servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover
la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la
Constitución y las leyes.
42
De la misma forma, ha establecido que la participación ciudadana y comunitaria debe ser
previa “toda vez que es la mejor forma de armonizar las obligaciones estatales de
protección del medio ambiente con los intereses de la comunidad, y adquiere mayor
relevancia en los eventos en que la actividad pueda ocasionar un daño considerable o
irreversible al medio ambiente, para concertar medidas de compensación y de reparación
acordes con la naturaleza de la comunidad afectada”77.

La ausencia de información constituye una vulneración al derecho de participación y, por

lo tanto, una variable generadora de conflictividad social en los territorios. La estructura
de conflictividad derivada de la ausencia o la ilegitimidad de la información en el marco
de actividades económicas puede analizarse en tres niveles: i) previa la ejecución de los
proyectos, ii) durante la ejecución del proyecto y iii) posterior a la ejecución del proyecto.

Los procesos administrativos que anteceden la ejecución de los proyectos deben corregir
la asimetría de información, mientras que la ejecución de los proyectos debe
caracterizarse por el cabal cumplimiento de los Acuerdos logrados para que la fase
posterior se configure como un estadio en el que los actores en torno a la actividad
económica vean con confianza su relación con el territorio.

77
Corte Constitucional. Sentencia C-535 de 1996. [MP. Alejandro Martínez Caballero]
43
 6. ESTRATEGIA PARA LA PROMOCION DEL DIÁLOGO SOCIAL Y LA
MEDIACIÓN DE CONFLICTOS SOCIALES.
La estrategia de la Defensoría del Pueblo para abordar las conflictividades sociales se
relaciona con el impulso del diálogo social en los territorios y la mediación de los conflictos
sociales. Para el efecto, se desarrollaron cuatro protocolos de actuación defensorial
orientados al diagnóstico, la prevención y atención de las conflictividades sociales, los
cuales se deben implementar en los territorios por parte de las regionales, delegadas y
direcciones con competencias, como guías y criterios de actuación.

6.1. Protocolo de Actuación Conjunta.

Establece el esquema organizativo y los pasos para que las y los servidores públicos de las
direcciones nacionales, defensorías regionales y delegadas desarrollen los procesos de
gestión y coordinación interna que permitan implementar las presentes directrices. Este
protocolo se divide en cuatro partes: 1. Estructura organizativa; 2. Criterios para
programar y coordinar la actuación conjunta; 3. Líneas de acción del Plan Operativo
Regional; y 4. Estrategia de gestión del conocimiento. (Ver Anexo 1).

6.2. Protocolo para la promoción del diálogo social y la prevención de conflictos

sociales.

Desarrolla los criterios y las pautas metodológicas para la dinamización del diálogo social
en los territorios focalizados donde se presentan las estructuras de conflictividad ya
mencionadas. En este sentido propone dos fases, una exploratoria o de diagnóstico, y otra
de impulso y dinamización del diálogo social, con sus respectivas herramientas
conceptuales y metodológicas. (Ver Anexo 2).

6.3. Protocolo para la mediación en conflictos sociales con enfoque de derechos

humanos.

Orientado a generar criterios, conceptos, metodologías e instrumentos para la incidencia

en la resolución y transformación de los conflictos sociales en sus distintas fases, para
acercar a las partes en conflicto y encontrar alternativas de solución que apunten a la
superación de las condiciones de vulnerabilidad de la población, desde un enfoque de
prevención de violaciones de los derechos humanos. (Ver Anexo 3).

6.4. Protocolo para la atención de la protesta social pacífica.

Plantea el procedimiento para garantizar la realización del derecho a la protesta pacífica,

mediante el acompañamiento defensorial a las movilizaciones sociales. Establece la ruta
de atención a aquellos eventos que escalen a situaciones de violencia y/o afectación de
los derechos fundamentales de los participantes y de terceros. Así mismo, propone las
rutas y mecanismos de coordinación interinstitucional para la atención de los eventos y la
prevención de los abusos o excesos en el uso de la fuerza por parte de las autoridades.
(Ver Anexo 4).
44
COMPLEMENTOS.

1: Normas Espacios de Diálogo y Concertación de Políticas sociales y Laborales.

ROL
NORMA ESPACIO
DEFENSORÍA
Decreto 1396 de Comisión de Derechos Humanos de Miembro (Art. 1).
1996. los Pueblos Indígenas.
Decreto 1397 de Mesa Permanente de Concertación Invitado por las partes.
1996. con los pueblos y organizaciones
indígenas -Comisión Nacional de
Territorios Indígenas.
Decreto 3770 de Comisión Consultiva de Alto Nivel No incluido. Parágrafo 4°.
2008 para las Comunidades (…) podrá invitar (…) a los
Afrocolombianas, que dio lugar servidores públicos que
luego a la Mesa de Comunidades considere puedan contribuir
afrodescendientes, negras, al adecuado desarrollo de sus
palenqueras y raizales funciones.
Decreto 2957 de Comisión Nacional de Diálogo del Invitado. PARÁGRAFO 1o. A
2010 pueblo Rom. las sesiones de la Comisión
Nacional de Diálogo, se
invitará a los organismos de
control.
Decreto 870 de Mesa Única Nacional o espacio de Invitado permanente por las
2014. interlocución y participación con partes.
las organizaciones de la Cumbre
Agraria, Campesina, Étnica y
Popular.
Decreto 4912 de Mesa Nacional de Garantías para Dependiendo de la instancia:
2011 modificado Defensores de Derechos Humanos. Entidad responsable/
por el Decreto Invitado especial con voz sin
567 de 2016. voto/
Invitado permanente.
Decreto 137 de Por el cual se crea el Comité Ninguno
2004 Distrital de Diálogo y Concertación
Laboral

45
 Decreto 160 DE Por el cual se reglamenta la Ley 411 Ninguno
2014 de 1997 aprobatoria del Convenio
151 de la OIT, en lo relativo a los
procedimientos de negociación y
solución de controversias con las
organizaciones de empleados
públicos
Fuente: Elaboración DNATQ, con base en las normas mencionadas

2: Espacios de participación en las entidades territoriales

Espacios de participación1 Fundamento legal

Veedurías Ciudadanas y Veedurías Constitución Política. Arts. 103 y 270.
Comunitarias en Salud Ley 563 de 2000. Ley 850 de 2003. Ley
60 de 1993. Ley 1757 de 2015, arts. 63,
66, 67.
Comités de Veeduría Popular y Juntas de Ley 134 de 1994. Ley 136 de 1996. Ley
Vigilancia 80 de 1993. Ley 1757 de 2015, arts. 63,
66
Comités de Desarrollo y Control Social de Ley 142 de 1994. Decreto 1429 de 1995.
los Servicios Públicos Domiciliarios Ley 732 de 2002. Ley 1757 de 2015, art.
63
Comités de Participación Comunitaria en Ley 100 de 1993
Salud
Juntas Municipales de Educación Ley 115 de 1993
Consejos de Política Social Ley 1098 de 2006 (Código de Infancia y
Adolescencia)
Consejos Nacional y Territoriales de Constitución Política, Art. 340. Ley 152
Planeación de 1994. Ley 388 de 1997.
Consejos Comunitarios de Mujeres Ley 823 del 2003 “Por la cual se dictan
normas sobre igualdad de oportunidades
para las mujeres”.
Juntas Administradoras Locales Constitución Política, arts. 318, 323 y
324. Ley 136 de 1994, arts. 34; 117 a
140. Ley 617 de 2000.
Formas de participación medio- Ley 99 de 1993
ambiental

46
Representación social en el Gobierno Ley 115 de 1994. Decreto 1860 de 1994
Escolar
Consejos de juventud Constitución Política, Art. 45. Ley 375 de
1997. Decreto 089 de 2000
Consejos municipales de cultura Ley 397 de 1997
Juntas de acción comunal Ley 743 de 2002
Comités de participación en salud Decreto 1757 de 1994
(Copacos)
Comité municipal de discapacidad Ley 1145 de 2007
Consejos municipales de desarrollo rural Ley 101 de 1993. Ley 160 de 1994
Comités municipales de justicia Ley 1448 de 2011. Decreto
transicional Reglamentario 4800 de 2011. Decretos
Ley 4633 y 4635 de 2011
Tomado, editado, de: Defensoría del Pueblo. Defensoría Delegada para los derechos económicos, sociales y culturales.
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