LOS CONFLICTOS SOCIALES Y POLTICOS EN EL PER Rolando Luque Unidad de Conflictos Defensora del Pueblo

Suelen decir los historiadores que el siglo XX fue un siglo de una gran crueldad. Las guerras mundiales y la limpieza tnica son ejemplos al parecer inapelables de cmo la especie humana descendi a los niveles ms bajos del horror. Sin embargo en estos seis aos del siglo XXI no ha habido un solo da de tregua. Hay, alrededor del mundo, treinta conflictos armados de distinta intensidad pero de una misma aterradora coincidencia: la mayora de los muertos los pone la poblacin civil indefensa. Y no es que la civilizacin se haya quedado corta en declaraciones, pactos, convenciones, sistemas supranacionales, etc. sino que an no logramos implementar formas de organizacin que no vean en las diferencias una inevitable confrontacin, que se logre traducir las normas en acciones prcticas y que se acorte la distancia entre la tica y la poltica, entre lo privado y lo pblico. En el Per tambin la velocidad en el papel es mucho mayor que en el terreno. Tenemos un Acuerdo Nacional con cuatro polticas explcitas sobre la construccin de la paz, un Plan Nacional de Derechos Humanos, un extraordinario Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin y, sin embargo, no cuaja an el ideal democrtico hecho de dilogo, respeto mutuo y construccin de consensos. A ese ideal y en medio de una transicin incompleta, la Defensora del Pueblo quiere contribuir desde la defensa de los derechos y la supervisin de la administracin del Estado. Una buena manera de ejercer esa defensa es entendiendo los conflictos sociales en el Per e interviniendo constructivamente en ellos. Antes de mencionar algunas cifras estadsticas permtanme decir algunas generalidades sobre los conflictos: Primero, los conflictos no deben ser ni glorificados ni demonizados. Hay quienes creen que el conflicto es la nica va eficaz para lograr

el cambio y por ende lo adoptan como metodologa de accin social; y hay quienes consideran al conflicto como una manifestacin negativa que hay que aplacar cuanto antes por los costos econmicos y sociales que acarrea. Esta es una percepcin maniquea en la que no hay que caer. El conflicto es un proceso natural de la sociedad y un fenmeno necesario para la vida humana, pudiendo ser un factor positivo para el cambio o un factor negativo de destruccin, segn la forma cmo se le maneje o regule. Segundo, todos somos competentes en materia de conflictos. Queramos o no, de pronto nos podemos ver incursos en un conflicto porque en el desenvolvimiento social de la vida humana entramos, por diversos motivos, en sucesivas colisiones que pueden ser ignoradas, negociadas directamente, asistidas legal o extralegalmente o confrontadas a travs de la violencia. De ah la necesidad de educarnos para el conflicto y de que los conflictos sean tratados profesionalmente. Tercero, los conflictos ms que solucionarse, se transforman. Es cierto que debemos apuntar a la construccin colectiva de una solucin a las demandas centrales del conflicto pero la idea de solucin es esttica y definitiva. En la realidad los conflictos pueden ser transformados en situaciones nuevas en las que nada asegura que no aparecern nuevos conflictos. Lo importante es que stos sean positivamente transformados transfiriendo a las partes la capacidad de manejar sus propios conflictos sin daar las relaciones humanas. Cuarto, el conflicto es una forma de relacionamiento de poder. En los conflictos residen muchas de las claves de comprensin de la vida humana individual y colectiva. Cada conflicto puede ser un estupendo laboratorio de anlisis de nuestra evolucin histrica, de los imaginarios populares, de las fracturas sociales, de las minusvalas polticas. En el conflicto una de las partes busca pasar de un estado de humillacin a un estado de reconocimiento. La lucha por el reconocimiento se convierte entonces en una fuerza moral que busca dejar atrs las experiencias de menosprecio. Este es un elemento movilizador que cohesiona al grupo social, que le da identidad y por consiguiente autoafirma a sus miembros y los define frente a los dems.

Veamos ahora s algunas cifras: 1. En el Reporte N 30 de la Defensora del Pueblo, que contiene informacin al 31 de agosto, se han registrado 91 conflictos, 10 activos, 78 latentes y 3 resueltos. Los conflictos activos han subido de 3 en abril a 10 en agosto y en lo que va del mes de septiembre ya se han reportado cinco conflictos nuevos. En abril de este ao los conflictos activos eran 3, hoy son 15. 2. El 42% de los conflictos tienen que ver con cuestionamientos a municipios provinciales y distritales; 21% a enfrentamientos entre poblaciones y empresas extractivas; 18% a enfrentamientos entre comunidades; 10 % a reivindicaciones laborales o gremiales, etc. 3. El 87 % de los conflictos han ocurrido en lugares donde la mayora de la poblacin vive bajo la lnea de la pobreza. 4. Entre las causas inmediatas ms importantes estn los cuestionamientos a decisiones judiciales o administrativas, presuntas irregularidades en el manejo de recursos econmicos, supuesta gestin no transparente, riesgo de contaminacin, disputas por linderos, entre otras. 5. De marzo de 2004 a agosto de 2006 se han registrado 138 conflictos de los cuales 50 han sido resueltos y, permtanme decirlo, en todos estos casos la Defensora del Pueblo ha contribuido de distintas maneras a su solucin. Estos datos y otros ms contenidos en el reporte mensual y en el libro Ante Todo el Dilogo publicado en noviembre del ao pasado, nos permiten hacer una primera caracterizacin de los conflictos en el Per:

1. Son eventos complejos por el nmero de personas que intervienen, por su conexin con problemas histricos, por las violaciones a derechos humanos que suelen producirse, por la simultaneidad con que a veces se presentan y por su incremento en los ltimos aos. 2. Hay una insuficiente capacidad de respuesta del Estado para darle un curso racional al conflicto: fallas en la normatividad, desconocimiento de los problemas y de sus contextos, y escaso conocimiento de las tcnicas de manejo de conflictos. 3. Desconfianza en los actores estatales: el Estado juega en no pocos casos a ignorar el conflicto, a dar largas al

grupo social movilizado, a firmar actas con promesas incumplibles y a reprimir. 4. Altos niveles de exclusin social, exclusin econmica, exclusin poltica y exclusin cultural. 5. La violencia es vista como el medio ms eficaz de alcanzar los objetivos de una reclamacin. En nuestro pas los mecanismos de dilogo se instalan como consecuencia de las medidas de fuerza. 6. En algunos casos hay componentes culturales que dificultan la comunicacin. 7. Hay liderazgos antidemocrticos con agendas ocultas, a los que les conviene el conflicto como mecanismo de lanzamiento poltico o de afirmacin de un proyecto partidario, o de intereses econmicos en algunos casos asociados a actividades ilcitas. 8. Hay componentes culturales incomprendidos que dificultan la comunicacin. 9. No hay una tradicin dialogante en las partes fruto de una herencia autoritaria y de una falta de arraigo de las prcticas democrticas. 10. Desconocimiento, en muchos casos, de los procedimientos legales para resolver conflictos. La ley de control y participacin est subutilizada. 11. Los conflictos no estn nacionalmente articulados; son bsicamente reinvindicacionistas; las dirigencias exigen tratamientos diferenciados. 12. Finalmente, en muchos casos los medios de comunicacin especialmente locales no se limitan a informar sino que son parte activa en el conflicto. Frente a una situacin como sta, hace dos aos y medio la Defensora del Pueblo tom la decisin de enfrentar especializadamente el tema creando un comit de seguimiento e intervencin en conflictos sociales y polticos, convertido ahora en una Unidad de Conflictos Sociales adscrita a la primera adjunta y desde donde se monitorea y analiza los conflictos a nivel nacional. El reporte que muchos de ustedes reciben en sus correos electrnicos cada mes y que se cuelga de nuestra pgina web, se hace con la informacin recogida por nuestras 36 oficinas, a partir de las quejas y pedidos admitidos, las observacin directa de las movilizaciones de protesta, las denuncias formuladas ante otras instituciones y los memoriales y pronunciamientos difundidos a travs de los medios de comunicacin.

Toda esta informacin es cruzada con otras fuentes, depurada e interpretada de modo que se pueda obtener un material confiable para la toma de decisiones. Al reporte se agrega una cronologa de los conflictos elaborada en base a la informacin difundida en los medios y que nos sirve para tomarle el pulso a la realidad diariamente y decidir acciones inmediatas. A partir de este punto la Defensora del Pueblo puede desarrollar tres tipos de acciones: 1. Supervisin preventiva, que consiste en realizar actuaciones defensoriales dirigidas a obtener informacin, esclarecer hechos, identificar a la autoridad llamada por ley a intervenir, que permitan que un conflicto pueda tener un curso racional de solucin. Se aplica principalmente en la fase de latencia de un conflicto y en la de reclamacin. Puede tener estas formas: Colaboracin en el acceso a la informacin: la DP solicita informacin que considera relevante para avanzar en la solucin de un conflicto. Dicha informacin de orden pblico puede ser puesta a disposicin de los interesados. Para esto recurre a pedidos formales y evala la interposicin de demandas de hbeas data. Visitas de inspeccin: se realizan sin requerir aviso previo a fin de entrevistar in situ a funcionarios o ciudadanos, solicitar exhibicin de documentos u observar una situacin de hecho, que contribuya al entendimiento de la situacin conflictiva. Entrevistas con los actores intervinientes en el conflicto: mediante ellas la Defensora del Pueblo puede visitar o convocar a su local a los servidores pblicos o particulares relacionados a una situacin conflictiva para formularles preguntas tendientes a su esclarecimiento. Reuniones conjuntas para exponer las opiniones y percepciones del conflicto: sirven para avanzar en el conocimiento del problema, precisar los asuntos centrales, los secundarios, demarcar los aspectos polticos, econmicos, culturales, sociales, anmicos que hagan posible su anlisis por separado y sopesar su grado de incidencia en el problema. Los conflictos suelen tener agendas ocultas que es indispensable conocer. Estas reuniones no

dan lugar a pronunciamientos de parte de la Defensora del Pueblo. Talleres de trabajo: mediante esta modalidad, se precisa el tema o los temas que estn detrs del conflicto y se invita a expertos para que expongan ante los actores intervinientes en el conflicto. En la medida de lo posible no se hace alusin al caso particular sino que se aborda acadmicamente el problema. Alertas tempranas: se hacen advertencias a las entidades pblicas en caso de haber detectado que hay intereses que tienen un rumbo de colisin y que en el escenario no se observa voluntad de solucin expresada en el uso de procedimientos legales o de dilogo. Pueden hacerse mediante visitas a las autoridades correspondientes en las que se exponen los riesgos de mantener un estado de cosas en el que hay elementos que pueden configurar un conflicto. Se puede igualmente enviar una comunicacin escrita o hacer una declaracin en los medios de comunicacin, esto ltimo slo si no hay una reaccin positiva al uso de los dos formas anteriores. Amicus curiae: es una opinin debidamente fundamentada sobre un tema muy preciso que se remite a la autoridad para contribuir a la comprensin de un problema y a la mejor solucin. En l la Defensora fija su posicin legal, tcnica y tica.

2. Intermediacin defensorial, que consiste en realizar actuaciones defensoriales orientadas a facilitar la comprensin del problema e instalar mecanismos de dilogo. Pueden ser: Interposicin de buenos oficios: son gestiones muy puntuales que la Defensora del Pueblo realiza para contribuir al avance de una negociacin. Mesas de dilogo: es una modalidad de negociacin en la que participan representantes de entidades del Estado, representantes de intereses de particulares y organizaciones de la sociedad civil. La Defensora del Pueblo puede ser una de las instituciones convocantes de la Mesa, puede actuar como facilitadora o participar en su condicin de rgano autnomo encargado de la defensa de los derechos ciudadanos. Comisiones de Alto Nivel: es una modalidad de negociacin directa entre autoridades nacionales o sus representantes y la parte social del conflicto. La Defensora del Pueblo puede en estos casos actuar como observadora, sin que esto limite su capacidad de pronunciarse sobre el tema.

 Intermediacin defensorial Y el tercer tipo, 3. Transformacin estructural del conflicto, mediante medidas orientadas a atacar las causas remotas, modificar normas legales, influir en polticas pblicas, de modo que el ciclo de violencia no se repita y que en adelante el conflicto discurra por los caminos de la ley y el dilogo.

Finalmente, los conflictos tienen que ver con la gobernabilidad pero tambin con el respeto a los derechos fundamentales, con el desarrollo social y la cultura de dilogo y paz. En estos cuatro campos fundamentales de la vida de todos es necesario desarrollar lo siguiente: La institucionalizacin del tratamiento de los conflictos sociales fortaleciendo las diversas entidades de la administracin pblica de modo que el manejo y transformacin del conflicto no est en manos de actores providenciales sino de agentes del Estado que actan con procedimientos expeditivos; o de espacios de dilogo legitimados en los que se construya pluralmente las soluciones. La revisin de aquellos procedimientos legales y conductas administrativas que bloquean el flujo natural de las reclamaciones y de las expresiones de descontento originando frustracin colectiva y desgaste del sistema jurdico-poltico. Desarrollo de una mayor capacidad preventiva a travs de un trabajo combinado del Estado y las organizaciones de la sociedad civil de modo que se pueda disponer de informacin cada vez ms fina y de estrategias de intervencin validadas. En este esfuerzo est la Defensora del Pueblo y no hay razn alguna para que no nos sentemos a la mesa a concebir formas efectivas de encarar los conflictos sociales de modo que ese slo hecho resulte ya de por s el primero y principal ejemplo de lo que es capaz de lograr el dilogo. Gracias. Rolando Luque Mogrovejo 22 de septiembre del 2006