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Cambio estructural en la agricultura:

la geografía de la concentración parcelaria
por Russell King y Steve Burton

Este artículo es una continuación de nuestro anterior análisis de la fragmentación de

la tierra publicado en un número reciente de esta revista (King y Burton, 1982). Allí
señalábamos que la fragmentación, definida como la dispersión espacial de las
explotaciones agrícolas en muchas parcelas no contiguas, era un aspecto de la
estructura agraria que aquejaba a los agricultores de muchos países del mundo.
Aunque podría tener una base racional, por ejemplo en la agricultura de
subsistencia y en zonas de agricultura alpina donde la heterogeneidad ambiental
dentro de la explotación es esencial para su buen funcionamiento, en general la
fragmentación se considera una desventaja debido a la pérdida de tiempo y esfuerzo
que supone para trasladar mano de obra, animales, maquinaria y cultivos
cosechados, y a las dificultades de supervisión, acceso, uso del agua de riego,
control de enfermedades, etc.
La concentración parcelaria es la solución a la fragmentación. Intrínsecamente
una técnica de resolución de problemas espaciales, es el proceso por el que se
persuade u obliga a los propietarios y arrendatarios a ceder sus parcelas dispersas
para recibir una superficie o valor equivalente de tierra en uno o unos pocos bloques
compactos. En un contexto más amplio, los procedimientos de concentración
pueden concebirse no sólo para agrupar parcelas dispersas, sino también para
aumentar el tamaño de explotaciones poco rentables; pueden ir acompañados de
nuevas carreteras, instalaciones de riego y otros servicios auxiliares. Esto es lo que
la FAO denomina "concentración en el pleno sentido de la palabra" (Mcliczek,
1973). Pero esta visión más amplia se aleja de la cuestión central de la
consolidación como solución a la fragmentación. Aunque es posible que sean
necesarias nuevas carreteras y sistemas de asentamiento para que la operación de
concentración sea más eficaz, y aunque la ampliación de las explotaciones es sin
duda una cuestión crucial en el desarrollo rural, estos aspectos son periféricos al
proceso central de la concentración tal como se define al principio de este apartado.
Por lo tanto, sólo los mencionamos de pasada. De hecho, nos parece que la
definición de concentración de la FAO es tan amplia que apenas puede distinguirse
de una política completa de desarrollo rural integrado.
Aunque los detalles varían mucho de un país a otro, las razones fundamentales
de la concentración parcelaria tienden a reproducirse en todo el mundo: la
superficie agraria se ha fragmentado por la aplicación de rígidas normas de
sucesión agravadas por la elevada densidad de población y el rápido crecimiento
demográfico; como consecuencia, las familias de las explotaciones fragmentadas
trabajan con un esfuerzo desproporcionado en relación con los escasos resultados
económicos obtenidos. Los objetivos últimos de la política de consolidación

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472 Cliaitge stnictival en agricultura: la gcograpli y de la concentración
parcelaria

son mejorar las condiciones productivas de la agricultura, evitar la pérdida de

tiempo y esfuerzo del agricultor y garantizar un mejor modo de vida a la población
rural. Quizá el objetivo más inmediato sea rectificar la indignidad que supone el
despilfarro de mano de obra humana. A más largo plazo, la remodelación de las
condiciones de producción mediante la consolidación puede contribuir a integrar la
agricultura en el desarrollo económico del país de que se trate y a e q u i p a r a r el
nivel d e vida de l a población agrícola con el de la mano de obra industrial.
A menudo, la necesidad de concentración parcelaria surge cuando la huida de
tierras genera una mayor demanda de mecanización de la agricultura. Con el uso de
maquinaria más moderna en las explotaciones agrícolas en los últimos 30 años, la
necesidad de tal acción se ha hecho más urgente, especialmente en los países
europeos. Aunque en estos países la división real de las propiedades se ha detenido
a medida que disminuye la población rural, la rigidez de la estructura agraria impide
casi siempre un proceso de consolidación rápido y espontáneo: la tradición frena así
el progreso económico. En estos países más desarrollados, el principal objetivo de la
concentración parcelaria ha sido aumentar la productividad ahorrando tiempo y
mano de obra. En los países menos desarrollados, el ahorro de tiempo de trabajo no
incrementa necesariamente los rendimientos, por lo que se p r e s t a especial
atención al aumento de los rendimientos mediante la mejora de las tierras y las
obras de irrigación.
El interés de la FAO por la concentración parcelaria se manifestó ya en 1950 en
un monográfico de Sir Bernard Binns. Desde entonces, los grupos de trabajo de la
FAO han publicado diversos informes: inicialmente, el Grupo de trabajo sobre la
concentración parcelaria (cinco informes de sesión entre 1956 y 1963) y,
posteriormente, el Grupo de trabajo sobre la estructura agraria (tres informes de
sesión entre 1964 y 1968). La FAO también publicó varios informes nacionales y
regionales durante los años cincuenta y sesenta. Dado que muchos de estos
informes y resúmenes de los grupos de trabajo están agotados o fueron concebidos
para una difusión limitada, no se hace referencia a ellos aquí: en Fleliczek (I 973) se
e n c o n t r a r á una lista completamente anotada. Algunas de las conclusiones de
los grupos de trabajo se recogen en Jacoby (1959) y Moral-L6pez (1962), textos
fundamentales de la FAO sobre concentración parcelaria. El paso de una
conceptualización estrecha a una conceptualización amplia de la concentración
parcelaria por parte de la FAO se refleja en el cambio de nombre del g r u p o d e
t r a b a j o en 1963. También se pone de manifiesto en l o s trabajos posteriores de
Erich Jacoby, durante muchos años jefe de la División de Estructura Agraria de la
FAO (véase Jacoby, 1968 y 1971).
En el resto de este documento se examina la literatura no oficial sobre la
concentración parcelaria. Al centrarnos en el material en lengua inglesa, somos
plenamente conscientes de que pasamos por alto enormes cantidades de literatura en
francés, alemán, neerlandés, español y las lenguas escandinavas. Sería un proyecto
interesante reunir esta gran cantidad de material (en gran parte histórico) en un texto
comparativo, pero un estudio multilingüe de este tipo está fuera de nuestro alcance.
En la siguiente sección se examinan algunas características administrativas y de
procedimiento comunes a la mayoría de los regímenes de consolidación. A
continuación se examina el alcance de las actividades de consolidación en diversas
partes del mundo, centrándose en breves estudios de casos de Dinamarca, España y
Kenia. A continuación se analizan los

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 Russell Kiitg y Steve Diirtoii 473

Las ventajas de la consolidación se estructuran en torno a un modelo teórico

propuesto por Johnson (1970). A continuación se examinan los enfoques de la
evaluación empírica de los planes de consolidación: se incluyen secciones sobre la
medición de los efectos espaciales de la consolidación; un estudio de los resultados
económicos de diversos planes, especialmente en la India, donde se ha llevado a
cabo un gran número de investigaciones empíricas; y notas sobre aspectos sociales
y de comportamiento. Por último, se señalan algunos problemas críticos de la
puesta en práctica y evaluación de los regímenes de consolidación, incluidos los
ámbitos en los que hay que seguir investigando.

I Ejecución de los regímenes de consolidación

Revisar exhaustivamente todos los aspectos de las operaciones de concentración, en

particular los procedimientos legalistas, a menudo complejos, sería imposiblemente
engorroso. Por lo tanto, aquí sólo destacaremos algunas características generales del
proceso de concentración parcelaria. En muchos p a í s e s , la ejecución de la
c o n c e n t r a c i ó n es competencia de organismos especiales. La decisión de
iniciar la concentración puede proceder directamente de estos organismos, o de
otros organismos públicos o grupos de agricultores. A menudo se crea un "comité
ejecutivo" de base local, compuesto total o parcialmente por propietarios y
arrendatarios de la zona afectada. Esta es la unidad de toma de decisiones, aunque el
progreso de las operaciones llevadas a cabo únicamente por comités de propietarios
s u e l e ser lento y bastante penoso. No obstante, muchos países reconocen la
importancia de la participación activa de los agricultores y otras partes interesadas
y 'se hace mucho hincapié en la iniciativa tomada por los propios agricultores, ya sea
directamente o a través de cooperativas y otras organizaciones profesionales. No
obstante, la mayoría de las autoridades están facultadas, en caso necesario, para
proceder a una concentración obligatoria en aras del interés público. A menudo, la
decisión de consolidar una zona, como las tierras de un pueblo, depende de la
aprobación de una determinada mayoría de agricultores o propietarios. Austria, por
ejemplo, exige como voto mínimo el 33% de l o s propietarios que posean al menos
el 50% de la superficie; otros ejemplos son México, con el 40% y el 60%, y Chipre,
con el 50% y el 50%. Una vez alcanzado el umbral de votos, la minoría debe
aceptar la decisión de la mayoría. Aunque la distinción entre consolidación
voluntaria y obligatoria es fundamental, en la práctica suele ser borrosa. El papel de
la educación, la persuasión y la "ilustración" suele ser crucial: las películas, las
reuniones en los pueblos y los carteles pueden ser muy eficaces. La figura 1 muestra
uno de los carteles distribuidos por el servicio chipriota de concentración en las
cafeterías de los pueblos y en las oficinas de las cooperativas agrícolas como parte
de la fase de información preparatoria de la concentración parcelaria. Se trata de un
ejemplo bastante nítido de comunicación cartográfica.
municación, muestra el patrón de las participaciones antes y después de la consolidación.
La mayoría de los países tienen normas precisas que regulan la delimitación de
las zonas de concentración y la determinación de la proporción de tierras que deben
incluirse en la zona. En Alemania, las zonas de consolidación se basan en los
pueblos. En Suiza, se definen en función de criterios físicos y económicos más
amplios. En Suecia y Japón, la consolidación se aplica a todas las propiedades de la
zona delimitada, mientras que en Dinamarca

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474 cltaitge iii agricultura stnictural: la geografía de laird coiisolidatioii

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K'rnPIAKHZ PE PrIAz

Figura 1 Cartel utilizado por la Autoridad de Concentración Parcelaria de Chipre

para informar a los agricultores de las ventajas de la concentración parcelaria. El
texto en griego reza Concentración parcelaria: los efectos fundamentales para el
agricultor chipriota".

sólo es necesario incluir en un régimen el 25% de la propiedad de los propietarios.

Moral- Ldpez (1962) ofrece muchos más detalles y comparaciones entre países.
La concentración es una operación de intercambio. Por lo tanto, un principio básico
es que cada participante tiene derecho a recibir, tras la reasignación, tierras cuyo valor
corresponda al que poseía originalmente. Por lo tanto, la valoración adecuada d e l o s
terrenos e s u n a operación esencial. Por lo general, esta valoración se realiza en
función de la fertilidad natural y la productividad de la tierra, pero también pueden
t e n e r s e e n c u e n t a otros aspectos, como el capital fijo (huertos, establos, etc.).
Muchos países utilizan un sistema de puntos o de indexación para valorar los distintos
tipos de tierras. Quién debe realizar la valoración es una cuestión clave. Puede s e r
u n agrónomo del gobierno o un topógrafo, pero Binns (1950, 28) recomienda que la
valoración se base en el asesoramiento y la opinión imparcial de los dirigentes de los
agricultores locales.
En esta fase pueden aplicarse determinadas disposiciones especiales. En
Alemania Occidental no se puede modificar el uso del suelo una vez dictada la
orden de concentración: se trata de

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 Russell King y Steve Bivtoy 475

evitar que los propietarios intenten apresuradamente revalorizar sus tierras antes de
la tasación. Muchos países prohíben la venta de tierras mientras se estén realizando
operaciones de concentración. En Suecia está prohibido retirar la capa superficial
del suelo o permitir que la capacidad productiva de la tierra disminuya por
negligencia una vez que se ha dictado una orden de concentración. Se pueden pagar
indemnizaciones por las tierras necesarias para instalaciones comunes, como
carreteras de acceso y obras de regadío, o se pueden deducir tierras del bloque
consolidado global en proporción a la explotación de cada propietario. En España y
Alemania Occidental, los propietarios pueden ofrecer en metálico parcelas muy
pequeñas en lugar de incluirlas en el régimen de concentración. En el blorocco, las
tierras comunes pueden dividirse con el fin de obtener tierras suficientes para las
nuevas explotaciones compactas.
Hay una serie de principios generales que rigen el formato del paisaje agrícola
recién consolidado. Uno de ellos es la equivalencia de la superficie o del valor de la
tierra, excepto cuando la compensación en metálico permite a los propietarios de
pequeñas explotaciones a b a n d o n a r la agricultura. En el estado indio de Uttar
Pradesh, por ejemplo, las parcelas se reasignan e n f u n c i ó n d e su valor de
alquiler y l a superficie de la nueva explotación no debe diferir de la antigua en más
de un 20%. En todos los regímenes, las nuevas parcelas, en comparación con las
antiguas, deben ser g r a n d e s , compactas y poco numerosas. Normalmente, a cada
propietario o titular s e l e asigna su tierra en el lugar donde estaba situada la
mayor parte de su explotación original fragmentada o, en un modelo de
asentamiento disperso, alrededor de su granja. Cuando se r e a l i z a n obras
complementarias de ordenación rural, como carreteras, caminos y canales de riego,
cada parcela debe tener acceso a esas instalaciones. A veces se fija un tamaño
mínimo de explotación y todas las tierras por debajo de ese tamaño se expropian a
cambio de un pago en metálico, justo lo contrario que en una reforma agraria
convencional, en la que se establece un límite máximo por encima del cual se
expropian las tierras. En muchos países europeos, la concentración parcelaria va
acompañada del reasentamiento de los propietarios.
de familias de agricultores (Jacoby, 1959, 33-36, 88-92). Esto representa una
solución lógica para los agricultores que antes cultivaban la tierra a grandes
distancias y cuya vivienda actual se encuentra en un lugar congestionado, como un
pueblo antiguo y estrecho. El reasentamiento ha tenido especial importancia en
Holanda, Alemania y Suiza con el establecimiento de la "explotación familiar". En
Jacoby' (1959, 34) y en Lambert (1963, 48) se puede encontrar un ejemplo
cartografiado de un plan holandés de con- solidación y reasentamiento del Land van
Maas en Waal. En el marco de la reforma agraria italiana de 1950, a los
terratenientes, aparceros y campesinos sin tierra que antes cultivaban parcelas
dispersas se les asignaron parcelas compactas de entre 5 y 15 hectáreas. A muchos
de ellos se les proporcionaron granjas construidas ex profeso en el marco de un
reasentamiento planificado que modernizó radicalmente el desértico paisaje feudal
(King, 1973). La figura 2 muestra uno de estos planes de asentamiento, en la
Maremma, al norte de Roma: cada alquería está unida a su p a r c e l a compacta y
consolidada.
Lee y Sallee (1974) y Wheeler (1973) también han comentado la relación entre
las explotaciones consolidadas y el asentamiento rural. A la hora de establecer un
modelo de explotación totalmente nuevo, la disposición espacial más satisfactoria,
desde el punto de vista de la gestión de la explotación, sería la de explotaciones
cuadradas con la casa de labranza situada en el centro. El cuadrado es la forma más
eficiente en el sentido de

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476 La concentración parcelaria en la agricultura: geografía de la concentración
parcelaria

Figura 2 Ejemplo de planificación de asentamientos realizado por el Ente

hlaremma, organismo italiano de reforma agraria, que operaba a lo largo de la
franja costera entre Pisa y Roma. Cada agricultor recibió una parcela compacta y
una casa de campo construida expresamente.

minimizar la distancia entre la granja y el terreno y con respecto a las operaciones

de cultivo (el círculo deja huecos y el hexágono tiene demasiadas esquinas).
Dependiendo de la naturaleza de las técnicas de cultivo (por ejemplo, el arado), un
rectángulo puede ser incluso mejor. Sin embargo, situar cada granja en el centro de
la explotación puede r e s u l t a r caro e n t é r m i n o s d e costes de construcción,
carreteras y otros servicios públicos. Por ello, una solución habitual es construir las
nuevas granjas de cuatro en cuatro en las esquinas comunes de las explotaciones, un
modelo muy utilizado en los pólderes holandeses y en los programas de
reasentamiento italianos (Figura 2).
Más recientemente, los sociólogos rurales han expresado sus dudas sobre la
idoneidad de las granjas aisladas en los nuevos paisajes poblados. La mejora de las
carreteras y la difusión del transporte motorizado entre la población rural permiten
recorrer distancias de varios kilómetros en cuestión de minutos. Las ventajas de la
vida en el pueblo -interacción social y acceso a los servicios- se consideran a
menudo más importantes que las desventajas de una cierta separación entre la
granja y los campos. Por citar de nuevo el caso de la reforma agraria italiana,
muchos de los cortijos posteriores a la reforma de 1950 fueron abandonados pronto
por sus propietarios porque sencillamente no soportaban el aislamiento geográfico y
anhelaban volver a la v i d a gregaria de sus grandes pueblos nucleados (King
1973). Jacoby (1959, 25) también ha señalado que el asentamiento en aldeas
nucleadas es más adecuado para mantener a la generación más joven en la tierra.
Por último, en esta sección cabe señalar que las operaciones de consolidación pueden
ser

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 Russell King y Steve Burton 477

se lleva a cabo mediante acuerdos que reflejan el régimen de uso de la tierra más que el
régimen de propiedad. Por lo general, la "concentración parcela r i a " es mucho más
fácil desde el punto de vista operativo, ya que no afecta a los derechos de propiedad y,
por consiguiente, no pone en marcha el "mecanismo de defensa de los campesinos"
(Jacoby, 1971 , 269). El plan sudanés de Gezira puede considerarse un proyecto de
concentración parcelaria a gran escala; las parcelas dispersas, que antes hacían perder
mucho t i e m p o a los agricultores, se reagruparon en bloques sólidos para el
c u l t i v o de algodón, sorgo y forraje. Además de ahorrar energía a los agricultores,
estos bloques garantizan un uso mucho más racional del agua de riego (Gaitskell, 1959;
Hance, 1954; Thornton, 1972). Otro sistema de concentración parcelaria que ha tenido
éxito es la Cooperativa de Rotación Unificada, creada en el marco de l a reforma
agraria egipcia. Cada parcela formaba parte de u n bloque uniforme d e uso de la tierra
( algodón, trigo o trébol) que se rotaba anualmente. Aunque esto perpetúa cierto grado
de fragmentación, al menos está controlado y es racional. Los beneficiarios pueden
superar las desventajas normalmente asociadas a las pequeñas explotaciones
fragmentadas al poder participar conjuntamente en la mecanización y otros aspectos
modernos de la agricultura, como el control de plagas y el riego, que exigen una gran
superficie de explotación. Este sistema egipcio ha tenido tanto éxito que su principio de
rotación en tres bloques se ha adoptado en algunas áreas fuera de las zonas de reforma
agraria (King, 1977, 387).

II El alcance de la consolidación

El concepto de concentración parcelaria es muy antiguo. En el siglo IV a.C., el sabio

chino Mercuis propuso la división lógica de las tierras rurales en unidades cuadradas y
sugirió que las pequeñas aldeas se compusieran de nueve unidades de este tipo (Pannell,
1974). Este sistema se afianzó bastante y se extendió, en diversas formas, a otros
territorios de Asia oriental a medida que se inspiraban en la matriz cultural china.
Probablemente, los primeros intentos de concentración parcelaria de los que se
tiene constancia en Europa fueron las leyes aprobadas en algunas ciudades-estado
del norte de Italia en los siglos XII y XIII para agrupar las propiedades dispersas
(Jones, 1966). Sin embargo, este impulso inicial en Italia no se mantuvo, y las
primeras medidas de concentración se encuentran en la Escandinavia de mediados
del siglo XVIII.
A e s c a l a mundial, los países con legislación de consolidación vigente o de
reciente aplicación pueden dividirse en tres grupos: un grupo de Europa noroccidental,
que incluye a Finlandia, Suecia, Noruega, Dinamarca, Reino Unido, Irlanda, Francia,
Alemania Occidental, Suiza y Austria; un grupo de Europa meridional o mediterránea,
que incluye a España, Portugal, Italia, Grecia, Turquía y Chipre; y un grupo de "países
en vías de desarrollo", entre los que destacan India, Taiwán y Kenia. También existe
legislación en algunos países latinoamericanos como México y Colombia, pero no hay
programas activos sobre los que se haya informado. En Canadá, la actividad de
consolida- ción se orienta en gran medida hacia una política de ampliación de las
explotaciones en virtud de la Ley de Rehabilitación y Desarrollo de la Agricultura de
1961 (Bunce, 1973).
En el resto de esta sección del d o c u m e n t o , renovamos brevemente la consolidación

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478 clan estructural iii agricultura: geogtapliación de la coiisolidatioii de la tierra

Las experiencias de cada grupo de países descritos anteriormente, prestando

especial atención a un ejemplo de cada uno de ellos que haya sido ampliamente
descrito en la bibliografía. Nuestros tres países objeto de estudio son Dinamarca,
España y Kenia.

I iVestern Europe
En la mayoría de los países de este grupo, las operaciones de concentración
parcelaria tienen una larga historia y han sido descritas minuciosamente por
geógrafos históricos y otros especialistas agrarios como Dovring (1965), Jacoby
(1959), Lambert (1963) y Maris (1956). La reorganización de los límites de las
explotaciones comenzó hace más de 200 años con los primeros movimientos de
cercamiento en Finlandia y Suecia. El sistema medieval de campo abierto, con sus
franjas dispersas, se reconfiguró, siempre que fue posible, en parcelas únicas. El
proceso de concentración se inició primero en Finlandia con la legislación
promulgada en 1757 (Pihkala y Suomela, 1952), aunque posteriormente los avances
fueron más rápidos en Suecia cuando, a principios del siglo XX, se concibió como
un método para racionalizar el abandono de tierras provocado por la migración del
campo a la ciudad (Yetteiborn, 1963). En Noruega, las primeras operaciones de
concentración se limitaron a la costa occidental y a los distritos de los fiordos,
donde las explotaciones se concentraban en "tuns" rodeados de sus campos
minuciosamente divididos. La concentración comenzó en 1859 y, un siglo más
tarde, había afectado a más de medio millón de hectáreas (Lambert, 1963, 35).
En comparación con sus vecinos escandinavos, los progresos de Dinamarca en
materia de concentración han sido bastante más rápidos (Binns, 1950, 41-54;
Skovgaard, 1952; Skrubbeltrang, 1953). En este país, los programas de
concentración tienen menos problemas técnicos debido a la mejora de los suelos y
al sistema de primogenitura, que ha tendido a mantener un paisaje continuo de
explotaciones grandes y bastante compactas (Hirsch y Maunder, 1978, 76).
Hasta mediados del siglo XVIII, la agricultura danesa estaba dominada por el
sistema señorial, con aldeas nucleadas y campos comunes. Alrededor del 15% de la
tierra era cultivada directamente por los propietarios señoriales, y el resto estaba en
manos de copropietarios, ligados a la tierra por obligaciones militares y
dependientes de los señores del señorío. Este sistema agrario suscitó dos objeciones
principales: una crítica social al sometimiento de los copropietarios por parte de los
terratenientes; y una objeción económica al hecho de que la fragmentación de las
franjas de tierra de los copropietarios desperdiciaba enormes cantidades de esfuerzo
y obstaculizaba la mejora de la agricultura. En la década de 1750 se promulgaron
leyes que permitían la concentración parcelaria, pero no se lograron verdaderos
avances hasta que los condes de Bernstorff llevaron a cabo una concentración
parcelaria d e iniciativa privada cerca de Copenhague y demostraron el valor de
esta política.
La Ley de Consolidación danesa de 1781 fue una ley de gran alcance que tomó
la mayoría de sus detalles técnicos de los procedimientos adoptados en el señorío
de Bernstorff. Con esta ley se logró en un solo paso la transición de la explotación
de los campos comunales a un modelo de explotaciones compactas y cerradas. Sus
disposiciones más importantes son las siguientes: i) todo propietario de una aldea
tiene derecho a la concentración parcelaria de sus tierras en una sola parcela o,
como máximo, en tres parcelas; ii) antes de que se lleve a cabo la concentración
parcelaria, el propietario de una aldea tiene derecho a la concentración parcelaria de
sus tierras.

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 Russell King y Steve Burton 479

se elabora un mapa de valoración, con la ayuda de los propietarios del pueblo; iii)
cada propietario debe obtener un terreno de igual valor que las franjas combinadas
que poseía antes de la con- solidación; iv) los propietarios contribuyen a prorrata
al proceso de consolidación;
v) durante la concentración, cada explotación deberá adoptar la forma más práctica
y compacta posible, de modo que la longitud de la parcela principal no sea superior
a cuatro veces su anchura; vi) para lograr esta reordenación de las explotaciones,
algunas de las explotaciones
puede tener que descentralizarse del pueblo aglomerado a lugares dispersos;
vii) las tierras no cultivadas, como prados y turberas, deben dividirse por separado.
Las leyes posteriores de 1790 y 1794 se ocuparon específicamente de los aspectos
de drenaje y vallado del proceso de concentración. La concentración se había
completado prácticamente en 1835, y en la actualidad sólo el sur de Jutlandia,
incorporada a Dinamarca en 1920, sigue teniendo tierras pendientes de
concentración.
La figura 3 muestra el patrón de parcelas "antes y después" del pueblo de
Hejninge, en Zelanda Occidental, consolidado en la década de 1790. Antes de la
concentración, 17 granjas y algunas casas de campo rodeaban la explanada del
pueblo, a la que llegaban varios caminos. El terreno estaba dividido en tres grandes
campos, divididos a su vez en parcelas que, a su vez, estaban subdivididas en
estrechas franjas. Cada granja tenía una franja en cada parcela: más de 100 franjas
por granja. Tras la concentración, 10 de las granjas se trasladaron a las nuevas
parcelas compactas, donde algunas se construyeron de dos en dos para minimizar el
aislamiento. Los caminos se enderezaron y cada granja tuvo también una parte de
las turberas.
La experiencia danesa indica que resulta muy v e n t a j o s o l l e v a r a c a b o
l a concentración parcelaria al mismo tiempo que se d i s u e l v e el sistema
señorial, ya que así se consigue una solución más racional sin demasiada oposición
por parte de los copropietarios, muchos de los cuales se oponen a la idea porque
temen recibir tierras de calidad inferior y porque no quieren ser trasladados fuera
del pueblo. En los casos en que los agricultores conservaban sus residencias en el
pueblo, la concentración parcelaria tenía forma de "estrella", y cada agricultor
recibía una única parcela alargada en forma de cuña, más estrecha cerca del pueblo
y más ancha en las afueras, una disposición espacial menos satisfactoria para la
agricultura (véase el ejemplo cartografiado en Binns, 1950, 49). En las aldeas en las
que los copropietarios se convirtieron en propietarios libres antes de que se llevara
a cabo la consolidación -el caso de muchas aldeas consolidadas después de 1800-,
los agricultores individuales tenían una influencia excesiva sobre los
procedimientos de consolidación, con el resultado de que era imposible llegar a un
patrón espacial satisfactorio d e s d e e l p u n t o d e v i s t a d e l a
racionalidad agrícola; de nuevo, Binns (1950, 51) tiene un instructivo ejemplo
cartográfico de esto.
Durante el siglo XIX, el aumento de la población danesa y la intensificación de
la agricultura provocaron el desarrollo de un gran número de pequeñas
explotaciones. Aunque la fragmentación como tal se mantuvo al mínimo, muchas
explotaciones cayeron por debajo del techo de la viabilidad económica. Desde 1909
existe una legislación que fomenta la ampliación de las explotaciones. E n 1950 se
empezó a elevar progresivamente el límite máximo permitido para la propiedad de
las explotaciones; en 1973 se fijó en 100 hectáreas, pero en 1978 se r e d u j o a 75
ha (Hirsch y Maunder, 1978, 76).
El programa de consolidación más famoso en el reino de habla inglesa es, sin
duda, el movimiento de cercamiento parlamentario que tuvo lugar en Inglaterra
entre 1750 y 1850, continuando un proceso que ya se había iniciado.
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 Russell King y Steve Barton 481

esporádicamente desde la Edad Media. Los enclosures ingleses fueron, según

Dovring (1965, 48), menos una consolidación de aldeas campesinas que de grandes
fincas, aunque la mayoría de éstas se cultivaban mediante arrendamientos y no
mediante una gestión centralizada. Una vez más, la estructura agraria de las grandes
unidades se ha mantenido gracias al sistema de herencia imperante y a la emigración
rural. En los casos en que se ha producido una fragmentación, ésta suele ser el
resultado de la compra de tierras a cierta distancia de la explotación original
(Butterivick y Rolfe, 1965a). La fragmentación es más intensa en los distritos de
ganadería ovina de Gales y en las zonas de crofting de Escocia. La Ley de
Agricultura de 1947 permite impedir la subdivisión de las explotaciones y preparar
planes de amalgamación y consolidación. En algunas grandes explotaciones se han
llevado a cabo con éxito operaciones de concentración (Jones y Jones, 1965) y en
Escocia Clark (1979) ha descrito la concentración mediante la fusión de
explotaciones. En otros lugares se ha llegado a la conclusión de que los costes de la
concentración son probablemente superiores a las mejoras de eficacia que puedan
derivarse de ella.
La situación en Irlanda es muy diferente. La fragmentación de la tierra y el
pequeño tamaño de las explotaciones prevalecen, principalmente como herencia del
pasado (Brody, 1974). La congestión rural, las familias numerosas y la pobreza de
las tierras agravan especialmente el problema en el oeste. La Junta de Distritos
Congestionados, creada en 1891, intentó una concentración limitada, pero fue
disuelta en 1921. En la actualidad, el principal agente de la política de
concentración es la Comisión de Tierras. Desde 1891 se han consolidado unas 23
400 explotaciones, aunque el problema de la fragmentación persiste con fuerza en el
oeste (O'Sullivan, 1970).
Junto a Escandinavia y las Islas Británicas, la concentración parcelaria avanzó
considerablemente antes de 1914 en el norte de Alemania. La legislación prusiana
obtuvo resultados considerables, sobre todo en las zonas orientales del reino, menos
densamente pobladas. En las provincias del sur del Rin, densamente pobladas y con
explotaciones pequeñas y muy fragmentadas, casi no se avanzó hasta 1945. Más al
sur, en la Europa alpina, la fragmentación ha sido intensa durante mucho tiempo,
agravada por las dificultades físicas. En torno a 1900 se llevó a cabo una cierta
consolidación tanto en Suiza como en Austria, pero los resultados fueron modestos
y en algunas zonas la fragmentación fue en aumento entre 1905 y 1940. Durante la
última guerra y desde entonces, la mayor actividad de consolidación suiza se ha
llevado a cabo en la región de la meseta nororiental, donde también se ha producido
el reasentamiento de agricultores de pueblos congestionados (Lambert, 1963, 43).
La actual actividad de consolidación austriaca ha progresado más en la llanura del
Danubio y en las colinas bajas alrededor de Viena.
Desde 1924, el Gobierno neerlandés ha llevado a cabo un activo programa de con-
solidación de las explotaciones en franjas dispersas. La iniciativa del itiifrerRrefiiig
-literalmente "intercambio de parcelas"- debe ser tomada por grupos de agricultores
locales. Importantes proyectos están transformando el paisaje de los valles del Rin y
del Me use, sobre todo allí donde las extensiones de arcilla pesada se encuentran
aisladas entre diques y levées (Lambert, 1960; y 1971, 323-26). Las explotaciones
mejor consolidadas se encuentran en los pólderes del Zuider Zee (Vanderpole,
1963). Más recientemente se ha intentado llevar a cabo actividades de
consolidación integradas, junto con otros cambios infraestructurales, en zonas
rurales, haciendo especial hincapié en las obras de recuperación (Ozen, 1974;
Takes, 1971).

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2016
482 Cliaitge stnictural iii agricultura: la geografía de la coiisolidatioii de la tierra

El plan alemán de Flurbereiiiigatg es esencialmente similar y también se ha

orientado hacia la construcción de granjas y la reubicación de asentamientos
(6iayhew, 1970; y 1971). La primera ley de consolidación común a todo el país se
introdujo en 1937. Posteriormente se p r o d u j o u n a rápida extensión de la
actividad de consolidación, sobre todo en el suroeste, donde la fragmentación era
más grave (Bergmann, 1970; Schiller, 1963). Sin embargo, gran parte de esta
primera consolidación se considera ahora insatisfactoria y debe rehacerse, a
menudo con medidas nuevas y aceleradas (Clout, 1972, 109). Las nuevas
directrices publicadas en 1969 añadieron al mecanismo convencional de
intercambio de parcelas la disposición de animar a los propietarios de parcelas o
explotaciones poco rentables a arrendarlas a otros agricultores, una medida que sólo
ha dado escasos resultados. En 1976 se aprobó una nueva versión de la Ley de
Concentración Parcelaria; ahora la concentración tiene en cuenta todos los demás
aspectos de la planificación rural, incluida la planificación de los asentamientos, el
ocio y la conservación del medio ambiente. No obstante, en 1975 más de un tercio
de los nueve millones de hectáreas de tierras agrícolas de Alemania Occidental
seguían necesitando ser consolidadas (Hirsch y Maunder, 1978, 13-26).
Francia es el país europeo con mayor experiencia en materia de concentración
parcelaria. En Lorena y Borgoña se realizaron cercamientos esporádicos en los
siglos XVII y XVIII, a los que siguió una legislación más general en el siglo XIX
(Bergmann, 1952; Roche, 1963). Las leyes de 1918, 1919 y 1941 fomentaron la re-
inembremeiit, el intercambio de parcelas entre agricultores. En 1941 se consideraba
que 14 millones de hec- tares necesitaban una reorganización inmediata; a mediados
de los 70 se había conseguido la mitad de este objetivo (Hirsch y Maunder, 1978,
89). La mayor parte de los avances se han logrado en el norte y el este, donde la
fragmentación era aguda pero las perspectivas de mejora mecanizada de la
agricultura eran buenas (Baker, 1961 ; Clout, 1968; Thompson, 1961). En el sur y
en las montañas los costes son mayores, los beneficios probablemente menores y la
antipatía de los campesinos más fuerte. La política francesa de consolidación tiende
cada vez más a la amélioratioii intégrale, pero las regiones más necesitadas carecen
a menudo de fondos para ello. En 1960 se crearon las SAFER (Socidtds
d'Aménagement Foncier et d'fitablissement Rural). Se trata de organismos
regionales de reforma estructural agraria que, según la mayoría de los informes, han
tenido un éxito moderado (Butter- wick y Rolfe, 1965b; Perry, 1969 y 1971).
Aunque el principal objetivo de la SAFER es la ampliación del tamaño de las
explotaciones, a menudo también se consigue la concentración de parcelas
dispersas.

2 Europa del Sur

Los datos de la FAO sobre el alcance de la fragmentación en Europa recogidos por
Chisholm (1979, 116) muestran que es en los países del sur donde el problema está
más extendido y donde más queda por hacer. Países como Portugal y Grecia
presentan una fragmentación aguda y generalizada de las pequeñas explotaciones
que obstaculiza prácticamente todos los intentos de racionalizar y modernizar las
operaciones agrícolas (Thompson, 1963). Sólo España tiene una política viable de
consolidación.
España sufre una combinación de fragmentación y polarización de la propiedad
de la tierra en latifundios y niiyifuitdia. La peor expresión de esta doble

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 Russell Kiiig y Steve Burton 483

La estructura de tenencia de la tierra más afectada es la proliferación de pequeñas

explotaciones divididas en parcelas dispersas. Guedes (1981), Naylon (1959) y
O'Flanagan (1980) señalan algunos casos extraordinariamente extremos.
Los intentos decisivos de concentración parcelaria en España se iniciaron en
1952 con la creación del Servicio de Concentración Parcelaria, posteriormente
incorporado al IRYDA (Instituto de Reforma Agraria y Dessarollo Agraria). Los
principales objetivos de la concentración parcelaria en España son: i) asignar a cada
agricultor una única parcela igual en superficie y calidad a las varias parcelas que
poseía anteriormente, o al menos reducir significativamente el número de parcelas
q u e posee un agricultor, con u n a reducción media del 101 en una misma zona;
ii) en el caso de l o s arrendatarios, unir todas las parcelas cultivadas por un
mismo arrendatario, aunque pertenezcan a varios propietarios; üi) situar las nuevas
explotaciones en un lugar de fácil acceso al domicilio del agricultor y mejorar, en
caso necesario, los caminos rurales; iv) confirmar los títulos de las nuevas
explotaciones consolidadas en el registro de la propiedad.
Los procedimientos de concentración parcelaria españoles van precedidos de una
intensa campaña publicitaria que incluye reuniones, proyecciones de películas, hojas
informativas, emisiones de radio, visitas de demostración y entrevistas individuales
con los agricultores. La principal tarea consiste en ganarse la confianza y la
cooperación de los agricultores, respetando al mismo tiempo los derechos y el apego
de cada uno a su tierra. En teoría, el Estado tiene el poder de imponer la
concentración, pero en la práctica el proceso ha contado con la participación
efectiva de los propios campesinos (Naylon, 1959, 336). Las peticiones voluntarias
de concentración surten efecto cuando las presenta al menos el 60% de los
propietarios de un distrito, que también deben poseer al menos el 60% de las tierras.
Alternativamente, grupos más pequeños de al menos 25 propietarios pueden
u n i r s e para consolidar sus propias explotaciones ya que, además de ser una parte
central de la política rural del gobierno, la consolidación también se ha convertido
en una necesidad identificable sentida por las propias comunidades rurales (de
Oteyza, 1969).
Naylon (1959, 369) describe gráficamente los espectaculares resultados de la
concentración parcelaria d e Cantalapiedra, en la provincia de Salamanca, el mayor
plan de concentración parcelaria del mundo en el momento de su aplicación, a
mediados de la década de 1950. Las 6500 hectáreas fueron totalmente
replanificadas, un proceso acompañado de la construcción de
102 km de carreteras, 37 km de canales de drenaje, la provisión de ganado y riego,
la construcción de 50 nuevas casas y la electrificación de todo el distrito. En dos
años, el valor de la tierra aumentó un 35%, los alquileres se duplicaron, el
rendimiento de las cosechas aumentó un 20%, el coste de la mano de obra se redujo
un 25% y el uso de tractores, arados y fertilizantes aumentó considerablemente. En
cambio, O'Flanagan (1980; 1982) ofrece una perspectiva más crítica de la
concentración parcelaria en Galicia. En este caso, la política está concebida de
forma imprecisa, se lleva a cabo ad hoc y, al ritmo actual de avance, la
concentración parcelaria no se completará hasta el año 2078. La falta de una
legislación eficaz para luchar contra la subdivisión continua y el pequeño tamaño
global de las explotaciones consolidadas (cinco hectáreas de media, la mayoría
siguen siendo miiiifundios) constituyen problemas específicos.

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484 cliatige estructural en agmictiltiire.- la geograpli y de consolidación de laird

3 Países en desarrollo

Los problemas de fragmentación de la tierra también son graves en muchos países

del Tercer Mundo. Sin embargo, los programas de concentración adecuados son
relativamente escasos; los que existen suelen estar asociados a procesos de
descolonización, como en el caso de Kenia que se expone a continuación. La India
es un caso bastante singular, ya que cuenta con una larga historia de actividades de
consolidación que se remontan a principios del siglo XX (Zaheer, 1975). Aquí,
aunque los primeros avances fueron lentos, los planes de posguerra están bien
documentados, especialmente en los estados donde se h a hecho un intento
realmente serio de afrontar el problema, principalmente Punjab y Uttar Pradesh
(Agrawal, 1971; Elder, 1962; Neale, 1962; Sreeraman, 1966; Tiwari, 1970; Trivedi
y Trivedi, 1973; Uppal, 1970). Poco se ha conseguido en el este y el sur de la India
(Kalra, 1965). A diferencia de la experiencia europea, la consolidación voluntaria en
la India ha sido un fracaso y todos los planes implican ahora elementos de coacción.
Los planes de consolidación también han sido a menudo parte integrante de los
proyectos de irrigación y uso del agua, no sólo en la India (Wade, 1975) sino
también en otras partes de Asia (Paek, 1978; Salmanzadeh y Jones, 1981). De todos
los países en desarrollo, Kenia es probablemente el que cuenta con la experiencia
más p o s i t i v a e n materia de concentración parcelaria. A partir de 1954, la
concentración parcelaria en K e n i a fue fomentada p o r e l gobierno colonial
británico, pero ha seguido siendo un artículo de fe de los regímenes africanos
posteriores a 1965. Como tantas otras cosas en K e n i a , tiene su origen en
Kikuyulandia y fue estimulada en gran medida por el levantamiento Man-Mau de
principios de los años cincuenta. Kikuyulandia es una meseta volcánica disectada,
cuyas crestas y valles paralelos proporcionan fronteras naturales a clanes que
originalmente operaban una agricultura itinerante, con tenencia comunal de la tierra
y asentamientos dispersos. El colonialismo británico alteró este equilibrio
tradicional: se eliminaron las guerras tribales, s e controlaron las enfermedades y
s e p r o d u j o una explosión demográfica. El sistema kikuyu degeneró en un caos
de deterioro del suelo, tenencia de la tierra semiindividualizada, fragmentación,
subdivisión y carencia de tierras. La tormenta Mau-Mau se inspiró en parte en esta
arraigada hambre de tierras y en el odio a los europeos que se habían apropiado de
las tierras favorecidas.
"White Highlands" para ellos mismos.
Sorrenson (1967) ha demostrado que la concentración parcelaria en Kenia se
introdujo en gran medida como medida para garantizar la estabilidad política.
Desde el punto de vista geográfico, el aspecto más destacable de la emergencia
Mau-Mau fue la decisión adoptada en 1954 de "aldeanizar" a la población kikuyu.
Esto se hizo principalmente para separar a las guerrillas de sus bases de apoyo en el
campo boscoso, pero también facilitó la consolidación, que pudo llevarse a cabo sin
el obstáculo de las granjas establecidas, los agricultores conflictivos y la
interferencia política. La consolidación era también uno de los principales objetivos
del Plan Swynnerton, que pretendía aumentar drásticamente las rentas agrícolas. Se
esperaba que la consolidación y un programa enérgico de desarrollo agrícola
aplacaran la agitación política kikuyu.
La política de 1954 tenía dos ingredientes principales. En primer lugar, la
consolidación integró las explotaciones fragmentadas. En segundo lugar, se
sustituyó la tenencia consuetudinaria por la propiedad absoluta. Cada agricultor
recibió una explotación consolidada aproximadamente igual a la suma de los
fragmentos anteriores que podía reclamar legítimamente en virtud del derecho
consuetudinario.
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 Russell King y Steve Durtoii 485

a. Alrededor d e l 10% de la tierra se dedujo para instalaciones públicas como

carreteras, escuelas y centros comunitarios. En la medida de lo posible, la nueva
explotación se ubicaba alrededor del fragmento más grande o de la parcela que
contuviera edificios o cultivos arbóreos valiosos. Los comités de demarcación
intentaron que cada nueva explotación tuviera acceso a una carretera, agua y una gama
de diferentes tipos de tierra. En consecuencia, la mayoría de las explotaciones s e
trazaban como largas y estrechas franjas que iban desde la cima de la montaña hasta el
fondo del valle.
Sin embargo, es difícil hacer una valoración equilibrada del programa de
consolidación de Kenia porque se carece de datos adecuados y porque la
consolidación estuvo acompañada de otros cambios, como la conservación del
suelo, la mejora del transporte y la extensión agraria. Cualquier cambio que se haya
producido -como la duplicación de los ingresos que registra Taylor (1969) o el gran
aumento de los ingresos procedentes de los cultivos comerciales que señala Barber
(1971)- refleja, por tanto, todos estos factores y no sólo la concentración. Al poner
fin a los litigios tradicionales sobre la tierra, la concentración y el registro liberaron
dinero que antes se gastaba en tasas judiciales y sobornos. El registro también
permitió a muchos agricultores ofrecer sus tierras como garantía para préstamos de
bancos agrícolas y agencias gubernamentales de crédito (Lawrance, 1970).
Aunque hubo protestas por la forma draconiana en que se llevó a cabo la
consolidación, los kikuyu han respaldado en general la política con sus acciones
posteriores. W. Allan, un respetado cronista de la escena rural africana, escribió:
"En ningún otro lugar de África ha habido un programa general de mejora agrícola
tan completo y con tanto éxito como la rehabilitación del territorio kikuyu tras la
emergencia de Atau-Mau" (Allan, 1965, 592). La consolidación trajo la paz política
a una región tensa y agitada. Desde el punto de vista económico, las explotaciones
compactas han sido el vehículo de la iniciativa empresarial capitalista campesina,
en la que cultivos comerciales como el café y el té se han extendido y han elevado
el nivel general de bienestar de la población rural. La consolidación ha demostrado
ser más rentable que otras formas de desarrollo rural keniata (Clayton, 1970),
aunque su extensión más allá de Kikuyulandia ha sido variable (Homan, 1963).

III Ventajas económicas teóricas de la consolidación

Desde el punto de vista económico, el análisis de la concentración parcelaria se

refiere a los posibles efectos en las explotaciones agrarias de un cambio en la
estructura de la explotación que implique las siguientes variantes: la reducción del
número de parcelas y de las distancias entre parcelas; el aumento del tamaño de las
parcelas; la racionalización de la forma de las parcelas; y el cambio de las
propiedades físicas de las parcelas de los agricultores.
Johnson (1970) ha postulado los beneficios económicos que teóricamente se
derivan de la concentración parcelaria. Se parte de tres premisas: que las parcelas
que se van a consolidar son homogéneas; que el agricultor aspira a aumentar su
riqueza; y que este aumento procede de la reducción prevista de los costes de
transporte y de gestión. En una explotación consolidada, el agricultor ahorra tiempo
al desplazarse de una parcela a otra. Y lo que es más importante, ahorra esfuerzos y
costes al trasladar el material de una parcela a otra. Por lo tanto, las ventajas de la
concentración parcelaria son especialmente importantes en los casos en los que se
necesita una maquinaria pesada.

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486 Cambio estructural en la agricultura: la geografía de la concentración
parcelaria

L a maquinaria y los materiales son importantes en el proceso productivo. También

es más fácil para el agricultor supervisar las actividades de los jornaleros y
ayudantes en una explotación consolidada. Por ejemplo, en el cultivo del arroz
suele ser importante emplear a un espantapájaros. La superficie que puede
supervisar un espantapájaros es mayor si la explotación está consolidada que si está
fragmentada.
Si se relajan las condiciones señaladas anteriormente, las ventajas de la
concentración se diluyen. Si todas las parcelas no son homogéneas, algunas tendrán
ventajas comparativas para determinados cultivos. Por lo tanto, la especialización
de los cultivos entra en juego. En una economía de subsistencia que produzca
muchos tipos de cultivos, las ventajas de la concentración parcelaria pueden ser
mínimas, ya que el agricultor de subsistencia puede necesitar parcelas situadas en
distintos entornos edafológicos y microclimáticos. El grado de especialización de
un individuo también se ve influido por el coste del intercambio: cuanto más bajo
sea este coste, más tenderá a producirse la especialización. El coste de los
intercambios disminuye a medida que surgen mercados de intercambio y se dispone
de una unidad de cuenta barata, portátil y ampliamente aceptada. Una mayor
especialización de la producción conducirá a una mayor preferencia por las
explotaciones consolidadas, ya que una mayor especialización implica una
reducción del número de productos básicos producidos por un individuo y, por lo
tanto, una reducción del número y tipo de parcelas que tienen ventajas comparativas
para determinados productos básicos.
El modelo de consolidación de Johnson también se basa en el supuesto de que la
economía
El análisis teórico parte de la base de que los individuos conocen y aprecian las
ventajas de la especialización y de la mejora de los costes de transporte. Por
ejemplo, el análisis teórico parte del supuesto de que los individuos conocen y
aprecian las ventajas de la especialización y la mejora de los costes de transporte,
pero los estudios de los geógrafos del comportamiento demuestran q u e l a
percepción de estas ventajas varía y que estas diferencias influyen profundamente
en el comportamiento espacial. El ahorro en tiempo de desplazamiento sólo es
significativo si el agricultor puede utilizar el tiempo liberado de forma productiva o
si valora positivamente el aumento del ocio; en condiciones de desempleo rural,
puede que éste no sea el caso. Tanto en la agricultura de subsistencia como en la
comercial, la economía de la mano de obra puede ir en contra de la especialización;
los agricultores pueden querer repartir su trabajo uniformemente a lo largo del año
cultivando varios tipos de cosechas o de ganado.
El modelo de Johnson se basa principalmente en la noción de homogeneidad de
los tipos de parcelas. Un geógrafo que estudie los beneficios de la concentración
probablemente haría más hincapié en el elemento de la distancia. En agricultura, la
distancia tiene dos efectos importantes en las operaciones agrícolas. Por una parte,
cuando una explotación se divide en varios fragmentos que se encuentran a cierta
distancia de la vivienda, surgen problemas derivados de la pérdida general de
tiempo, el coste del vallado y la imposibilidad de utilizar maquinaria o quizá de
regar adecuadamente. Por otra p a r t e , está el efecto de la distancia en la forma en
que se utiliza cada parcela. Gran parte del mérito de la formulación original de los
principios que relacionan la distancia con el uso de las tierras rurales se atribuye a
Johann Heinrich Von Thünen (Chisholm, 1979; Found, 1971). Demostró la
tendencia de la renta económica a disminuir para un uso determinado de la tierra a
medida que aumentaban la distancia y los costes de transporte al mercado. Aunque
el análisis de Von T h ü n e n se basaba en grandes

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 Russell King y Steve Burtoit 487

Si bien es cierto que el modelo se aplica a los centros de mercado, su modelo es

aplicable a la microescala, a la unidad de explotación individual que sirve de
primer eslabón de la cadena de comercialización. La adaptación de las
explotaciones a los problemas de distancia, tamaño de la parcela y forma gira en
torno a decisiones a dos niveles: el mismo producto puede cultivarse en campos
distantes pero con menor intensidad que en parcelas cercanas a la explotación; o
puede haber sustitución de productos en función de los distintos niveles de insumos
necesarios. Por lo tanto, la concentración parcelaria, al permitir un acceso uniforme
de los insumos a todas las parcelas, aumenta teóricamente la productividad.

IV Enfoques para la evaluación de los regímenes de consolidación

La evaluación de todos los efectos de una política de concentración parcelaria es

una tarea difícil y rara vez se ha logrado en su totalidad, ni por parte de los países o
instituciones responsables ni por parte de investigadores individuales. La medición
de los efectos específicos de la concentración suele s e r muy difícil debido a la
interferencia de otros aspectos del cambio rural, como la mejora de las semillas, el
riego y los servicios de extensión (Meliczek, 1973). Por ejemplo, la concentración
canadiense se combina con una política de ampliación de las explotaciones (Bunce,
1973), algunos programas de concentración de la India se combinan con programas
generales de desarrollo de las aldeas (Trivedi y Trivedi, 1973) y en Chipre la
concentración se considera en gran medida un instrumento de desarrollo del
regadío (King, 1980). Otro problema de la evaluación es el tiempo que puede
transcurrir hasta que se manifiesten todos los efectos de una política de
concentración. En términos de investigación, esto puede plantear dificultades
considerables y puede explicar la escasez de trabajos exhaustivos en este ámbito.
Se pueden prever tres enfoques básicos para la evaluación de la concentración
parcelaria:
La comparación entre las zonas consolidadas y las que siguen fragmentadas; la
comparación entre las zonas consolidadas y una estructura "modelo" teórica en la
que las explotaciones se resumen en una disposición "perfecta"; y las
investigaciones a más largo plazo sobre las condiciones antes y después de la
consolidación de una zona determinada (Jacoby, 1966). Ninguno de los dos primeros
enfoques es totalmente satisfactorio. Puede resultar extremadamente difícil
localizar una zona de "control" fragmentada con características similares a la zona
consolidada objeto de estudio. Las comparaciones entre zonas consolidadas y
pueblos modelo, enfoque habitual en Alemania Occidental, tienden a hacer hincapié
en los factores económicos, basándose en un análisis de la capacidad de la
población agrícola para alcanzar una racionalidad prevista, e ignorando las
condiciones de la zona antes de la aplicación de la consolidación. Las
investigaciones a largo plazo son, en teoría, probablemente más satisfactorias,
aunque existen dificultades obvias para seguir a un grupo seleccionado de
individuos a lo largo del tiempo y para disociar los efectos relacionados con la
consolidación de otros efectos. En los casos en que se ha utilizado, el método
"antes-después" se ha limitado generalmente a parámetros simples y mensurables
como la estructura de las explotaciones, la utilización de las tierras y la
productividad. Incluso los países con una larga experiencia en materia de
concentración parcelaria aún no han desarrollado técnicas de evaluación adecuadas.
Gran parte de la investigación evaluativa es de carácter subjetivo (la llevan a cabo
los propios organismos de concentración parcelaria) y la falta de una base
cuantitativa común ha hecho que

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4g8 Cambio estructural en la agricultura: la geografía delatu:I coiisolidatiân

tales trabajos adolecen de vaguedad y falta de comparabilidad. Con demasiada

frecuencia, la evaluación ha tendido a concentrarse en las propiedades
reorganizativas de la concentración parcelaria, dando por sentado que se producen
automáticamente beneficios económicos y sociales. Es difícil encontrar en la
literatura análisis de costes y beneficios y métodos de muestreo rigurosos, y faltan
estudios sobre los efectos sociales y no agrícolas, especialmente sobre los cambios
psicológicos y de comportamiento de los participantes.
Un marco para la evaluación de los planes de consolidación implica, por lo
tanto, la realización de investigaciones en varios ámbitos: cartográfico, económico,
social y de comportamiento. A partir de los resultados empíricos disponibles en una
bibliografía bastante dispersa, y centrándonos en la India, donde el material es
relativamente más a b u n d a n t e , se presentan ahora algunas notas sobre cada uno
de estos ámbitos de investigación.

l Lleasiiriiig los efectos espaciales de la consolidación

Gran parte de la bibliografía sobre la concentración parcelaria ha podido demostrar
que se producen cambios espaciales en la estructura de las explotaciones tras la
aplicación de la concentración parcelaria. Abundan los ejemplos concretos. En la
figura 3 se ofrece un ejemplo concreto y en la bibliografía abundan los mapas del
"antes y el después" de los pueblos. Zaheer (1975), en un estudio sobre los
programas de concentración agraria en la India, demostró que el tamaño medio de
las parcelas pasó de 0,11 hectáreas a 0,29 hectáreas, mientras que el número medio
de parcelas por explotación se redujo de 45,5 a 16 libras (¡un nivel de
fragmentación muy elevado!). En las zonas en las que la propiedad por el
explotador no es la forma dominante de tenencia, se puede establecer una
distinción, como hace Agrawal (1968) para la India, entre el modelo de
explotaciones a nivel de propiedad y a nivel operativo. Los índices cuantitativos de
la estructura de las explotaciones se revisaron en nuestro anterior trabajo (King y
Burton, 1982). La mayoría de ellos se centran en variables como el número de
parcelas, la distribución del tamaño de las parcelas y su dispersión en el espacio.
Sólo se ha propuesto un índice específico de coiisolidatioii (Januszewski, 1968),
pero los índices de fragmentación examinados en nuestro documento anterior
también pueden funcionar como índices de consolidación simplemente invirtiendo
la e s c a l a . La forma de las parcelas y la complejidad de sus límites, otros dos
parámetros que a menudo mejoran con la consolidación, también pueden medirse.
artículo.

2 Efectos económicos de la coiisolidatioii: datos empíricos

A nivel de explotación individual, la concentración puede aportar varias ventajas
agroeconómicas. Permite un uso más eficaz del agua de riego y facilita la
conservación del suelo, la aplicación de fertilizantes y el mantenimiento de los
cercados. La eliminación de muchos de los tortuosos límites de las pequeñas
parcelas puede incluso crear una pequeña cantidad de tierra adicional para el
cultivo. Los animales pueden alojarse en un solo edificio de la granja en lugar de en
varios. En teoría, toda la eficacia operativa de la explotación debería mejorar. Las
explotaciones con menos parcelas, más grandes y compactas, facilitan el uso de la
maquinaria y ahorran mano de obra que antes se desperdiciaba en desplazamientos.

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 Russell Kiitg y Steve Burton 489

Esa mano de obra ahorrada puede invertirse en los nuevos campos compactos,
aumentando así su productividad. Chisholm (1979, 107, 120) calcula que una reducción
d e l a distancia media entre la explotación y los campos de 500 metros debería
aumentar el rendimiento bruto de la tierra entre un 6% y un 7% , y los datos finlandeses
concuerdan con estas estimaciones (Pihkala y Suomela, 1952). Por lo tanto, la renta
personal de los agricultores aumentará, a menos que la mayor producción generada
provoque un exceso de oferta de productos agrícolas y una caída de los precios.
La mayoría de los estudios de casos sobre los resultados económicos de la
concentración parcelaria disponibles en inglés proceden de la India. En este caso, la
concentración varía de un Estado a otro porque la legislación sobre la tierra es
e s t a t a l . Es el orgullo particular de Punjab y Haryana, donde se ha asociado, al
menos oficialmente, con los éxitos de desarrollo rural de la Revolución Verde.
Dado que el gobierno central subvenciona ahora hasta el 50% de los costes de
concentración de los estados, otros estados han instituido programas. Gran parte de
la bibliografía de evaluación se centra en Uttar Pradesh, que tiene ahora la mayor
superficie de concentración de todos los estados indios, unos 12,6 millones de
hectáreas en 1974.
En un primer estudio basado en seis aldeas consolidadas de Uttar Pradesh,
Sreeraman (1966) constató una considerable reducción de las necesidades de mano
de obra como consecuencia de la consolidación. Los campos más grandes y
compactos permitían nuevos métodos de siembra y cultivo. El coste de diversos
insumos también disminuyó con la racionalización de las explotaciones, y este
ahorro fue especialmente evidente en las zonas de cultivo de arroz. Cuando se
cuantificaron estos elementos, los días-hombre necesarios en una explotación típica
de 2 ha. disminuyeron de 305 a 210 al año, los días-buey de 240 a 152 y el coste de
2.200 a 1.730 rupias. Los cultivos comerciales y el riego aumentaron, pero
Sieeraman también observó estas diferencias en las tierras adyacentes no
consolidadas de las aldeas. En un estudio más detallado, Agrawal (I 971) seleccionó
dos grupos de aldeas de los alrededores de Lucknow, un grupo en el que se había
producido la consolidación y un grupo de control.
en las que no. En las aldeas consolidadas, el número medio de parcelas por
explotación se redujo de 5,4 a 3 £, mientras que en las aldeas de control la cifra
permaneció invariable en 6,1 £. El tamaño medio de las parcelas en las aldeas
consolidadas aumentó en
65%, de 0£7 a 0,61 acres. El número de parcelas pequeñas de menos de 0,1 acres se
redujo en un 70% y el de parcelas de más de un acre aumentó en un 17%. Mientras
que l a superficie sembrada disminuyó en los pueblos de control, en los pueblos
consolidados aumentó un 30%, ya que se pusieron en cultivo tierras que antes no se
utilizaban. El subarriendo se redujo gracias a la concentración, ya que los
propietarios y arrendatarios fueron más conscientes del valor comercial de cultivar
sus tierras. Desde el punto de vista económico, la concentración supuso un ahorro
inmediato del 7% de los costes, principalmente en viajes y tiempo de trabajo de los
bueyes. Una agricultura más eficaz y un cierto aumento de la superficie gracias a la
eliminación de los límites de las parcelas aumentaron el rendimiento en un 1 0 % ,
pero con el ahorro inicial de tiempo humano y animal reinvertido en abono,
fertilización y riego, el aumento total de la producción y los ingresos fue de un 20%.
Las aldeas consolidadas mostraron una mayor intensidad de cultivo (35% de la
superficie de doble cultivo, frente al 9% en las aldeas de control), más tierras de
regadío (52% frente al 42%) y menos deuda (media de 167 rupias por hogar frente a
228).

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490 El cambio estructural en la agricultura: la geoaplicación de la concentración
parcelaria

Elder (1962), que también trabajaba en una aldea de Uttar Pradesh, evaluó el
éxito económico de la concentración parcelaria comparando el coste del programa,
500 dólares, con el aumento de la inversión agraria tras la concentración, 4.000
dólares. Tiwari (1970) registró cambios en el uso de la tierra después de la
concentración y también observó aumentos en los ingresos de las explotaciones,
incluso sin ningún cambio en las técnicas de cultivo. Aunque estos y otros estudios
indios disponibles en revistas locales son evaluaciones más bien simplistas y
mecánicas desde el punto de vista económico, constituyen un conjunto de pruebas
empíricas que sería difícil igualar en cualquier otro país.
En Europa se han constatado esqueléticamente resultados similares (Jacoby,
1959, 37-40); las cifras suelen ser bastante análogas, pero rara vez se explican los
criterios y métodos de evaluación. En Austria, los rendimientos brutos de las
explotaciones consolidadas aumentaron entre un 18% y un 40%, con un incremento
medio de la producción neta del 25%. Esta mejora se logró con una reducción del
14% de la mano de obra. En Suiza se registró un aumento de la producción agrícola de
entre el 20% y el 30%. Las explotaciones también se orientaron más hacia el
mercado. Los aumentos más espectaculares se produjeron en las zonas montañosas,
en parte debido a los bajos niveles de productividad previos a la concentración,
resultado de la extrema fragmentación de las explotaciones de montaña
(Sommeraur, 1959). En Francia, la concentración se tradujo en una reducción del
30% de los costes de explotación, un aumento de la producción del 15% y un
incremento del valor de los alquileres del 40% (Roche, 1963).

3 Aspectos sociales
Sin embargo, los beneficios económicos son sólo una parte de la historia. Las
explotaciones agrarias funcionan dentro de sistemas sociales cuya comprensión
debería formar parte de cualquier estudio sobre el cambio agrario. Sin embargo,
existe un gran desconocimiento sobre los efectos sociales más amplios de los
programas de concentración. Aunque los autores se han esforzado por subrayar que
la fragmentación es a menudo e l resultado d e l funcionamiento de determinados
procesos sociales, p o r l o general se han limitado a hacer observaciones muy
generales sobre la forma en que la concentración afecta a su vez al sistema social.
Por supuesto, surgen de inmediato problemas en torno a la definición del cambio
social y su identificación a nivel individual o de grupo; no es fácil reunir datos
mensurables sobre el cambio social. No obstante, existen algunos indicios, y
volvemos de nuevo a la literatura india.
En su estudio de un pueblo de Uttar Pradesh, Elder (1962) llegó a la conclusión
de que la consolidación había aumentado la brecha entre ricos y pobres, ya que las
castas inferiores no estaban en condiciones de aprovechar la política. Al principio,
la producción del pueblo disminuyó debido a la incertidumbre creada por el proceso
de concentración, pero a largo plazo la producción aumentó y los agricultores más
ricos y de casta superior empezaron a invertir en pozos tubulares y pozos de rueda
persa para regar sus explotaciones compactas. En un plano más anecdótico, Elder
descubrió que algunos agricultores se oponían a la con- solidación porque las
parcelas pequeñas permitían la conservación vecinal, especialmente valorada por la
noche, cuando se realiza gran parte del trabajo de campo.
Otros estudios sobre el panorama de la concentración parcelaria en la India han
arrojado resultados similares, al constatar que suelen ser los mayores terratenientes
los que obtienen mayores beneficios.

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 Russell Kiiig y Steve Btirtoii 491

(Mavlankar, 1971 ; Sreeraman, 1966 ; Trivedi y Trivedi, 1973). Shetty (1963)

descubrió que en el estado de Mysore sólo una quinta parte de los agricultores de
las aldeas consolidadas se beneficiaban directamente. También en este caso el
aumento de la producción en las explotaciones consolidadas se limitó en gran
medida a los agricultores más ricos con capital para perforar pozos, mecanizar e
intensificar.
. Los administradores pueden estar entusiasmados con los beneficios teóricos de
la concentración, pero en la India los campesinos, preocupados por las castas, ven
con recelo el intercambio de parcelas y denuncian sobornos y corrupción en los
procedimientos de asignación. En Uttar Pradesh, casi una cuarta parte de los
funcionarios de concentración parcelaria fueron despedidos por corrupción (Trivedi
y Trivedi, 1973, 185). Padki (1965), en un estudio de un pueblo de Maharashtra,
descubrió ventas y subdivisiones posteriores a la concentración muy extendidas, a
pesar de que estaban prohibidas por la Ley de Bombay de Prevención de la
Fragmentación y Consolidación de las Explotaciones. En una revisión crítica del
trabajo de Agr a w a l , Mavlankar (1971) señala que toda la tesis de Agrawal se basa
en e l argumento de que la consolidación tiene ventajas obvias y ninguna desventaja,
excepto su elevado coste. ¿Por qué, entonces, se pregunta 6lavlanknr, el campesino
permite que se fragmente su explotación? Es demasiado f á c i l imaginar la vida de
los campesinos indios como un naufragio lleno de oportunidades desperdiciadas
debido a la ignorancia. De hecho, muchas pruebas a p u n t a n a lo contrario. Desde
tiempos inmemoriales, los agricultores indios han mantenido acuerdos cooperativos
espontáneos para compartir herramientas, bueyes, instalaciones de almacenamiento,
etc. En las aldeas de la India orientadas a la subsistencia, la fragmentación de las
explotaciones puede tener su razón de ser; los agricultores suelen necesitar
diferentes parcelas de tierra
producir para diferentes necesidades.

4 Una nota sobre los enfoques beliaviotirales del estudio de la consolidación de la fe

Al menos en teoría, una perspectiva conductista de la concentración parcelaria
debería permitir o b t e n e r una imagen más detallada y clara de los efectos del
proceso de concentración. En geografía agraria, el entorno de la toma de decisiones
es extremadamente complejo. Tarrant (1974) identifica tres enfoques posibles. El
primero supone que el entorno físico controla la toma de decisiones agrarias; el
segundo puede denominarse determinismo economicista, en el que los productores
uniformes reaccionan de manera uniforme y racional a las circunstancias
económicas; y el tercero reconoce otra serie de influencias en la toma de decisiones
agrarias que no se basan en factores económicos o del entorno físico. Estas
influencias incluyen los valores de los agricultores individuales y sus objetivos,
actitudes y percepciones, todo lo cual puede ser importante en la estructura espacial
final de la agricultura.
La percepción es importante en el proceso de toma de decisiones en la medida
en que influye en el proceso de aprendizaje por el que se determinan las imágenes
del entorno de toma de decisiones. El aprendizaje en un entorno de uso del suelo se
produce en respuesta a dos tipos de información: el conocimiento adquirido a través
de la experiencia del propio individuo y el conocimiento obtenido de fuentes
exógenas a través de la comunicación con los demás. Por ejemplo, en un estudio
sobre la concentración parcelaria, la respuesta al proceso de concentración en
términos de comportamiento manifiesto puede explicarse en parte por referencia a
la imagen de la concentración y al proceso de aprendizaje del que se deriva dicha
imagen. Aunque no se ha investigado este aspecto de la concentración parcelaria

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492 cliaiige iii agricultura stnictural: la geografía de laird coiisolidatioii

Existe un conocimiento general sobre las percepciones de los agricultores que

indica que esto no es totalmente especulativo o teórico. Por ejemplo, se ha
demostrado que las variaciones en las percepciones humanas de la probabilidad de
que se produzcan peligros naturales dependen de la personalidad y la cultura (para
referencias al respecto, véanse, por ejemplo, los párrafos correspondientes de los
trabajos de revisión de Brookfield, 1969, 59-60; Saarinen y Sell, 1980, 527, 529;
1981, 526; también e l trabajo pionero de Tuan, 1974, capítulo 6; 1979). La
disponibilidad y el uso de la información también son factores clave en el proceso
de percepción, y éste es especialmente el caso de una política promovida
oficialmente como la concentración parcelaria. Aquí es importante distinguir entre
el conocimiento de la in- formación y su utilización; la segunda no puede proceder
sin la primera. Las fuentes de información pueden clasificarse en dos grupos
(6lorgan y 6lunton, 1971, 34): fuentes externas a la sociedad agraria, como servicios
de asesoramiento, datos de investigación y medios de comunicación de masas; y
fuentes internas a la sociedad agraria, basadas en el contacto personal entre
agricultores.
La identificación de la imagen percibida por sí sola es insuficiente si no se
relaciona con otros factores. Se h a n r e a l i z a d o muchos trabajos,
especialmente por parte de Gasson (1973), para demostrar que los objetivos y los
valores desempeñan un importante papel subyacente en el comportamiento rural. La
clasificación de Gasson (1973, 527) de los valores de la agricultura en cuatro
categorías -instrumental (la agricultura como medio de ganarse la vida en
condiciones de trabajo agradables), social (la agricultura como actividad popular
debido a las relaciones interpersonales que permite), expresiva (la agricultura como
medio de autoexpresión y realización personal) e intrínseca (la agricultura valorada
como actividad en sí misma)- es pertinente para la concentración parcelaria, con la
posible salvedad de que deberían clasificarse como valores de la propiedad de la
tierra y no como valores de la agricultura.

V Problemas críticos de los regímenes de consolidación

Aquí podemos identificar una serie de cuestiones que en la práctica suelen parecer
cruciales para el éxito o el fracaso de una política de consolidación. Las principales
dificultades son las siguientes: generar una actitud positiva entre los agricultores
hacia la consolidación; la elección entre métodos de operación obligatorios o
voluntarios; el tamaño de las unidades que deben establecerse tras la consolidación;
el coste de la política y sobre quién debe recaer; y la prevención de la
refragmentación en las zonas consolidadas. A continuación se exponen algunos
comentarios sobre cada uno de estos temas.
Por su propia naturaleza, la concentración parcelaria afecta a las raíces mismas
de la sociedad rural. Para q u e e l proceso sea aceptado, hay que hacer f r e n t e
a fuertes factores humanos. En primer lugar, l a inercia de la tradición campesina
y su oposición al cambio. En segundo lugar, el fuerte apego a la tierra que sólo el
agricultor siente y comprende. Puede ser reacio a intercambiar sus parcelas debido a
este valor "psíquico" intangible de la tierra. No se trata de un problema exclusivo de
las llamadas sociedades primitivas o campesinas. En Alemania, se necesitaron diez
años para convencer a la mayoría de los agricultores (6layhew, 1971). En Gran
Bretaña, el famoso plan Yetminster de concentración

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 Russell Kitig se comió a Steve Burton 493

en Dorset fue un fracaso debido en gran parte al tradicional apego de los

agricultores a las tierras familiares y a su recelo ante la idea de comerciar con los
campos (Buttenvick y Rolfe, 1965a). Además, en todos los regímenes voluntarios o
parcialmente voluntarios existe la dificultad evidente de conseguir que un gran
número de personas, por muy bienintencionadas que sean, permanezcan en sub-
un acuerdo sustancial a lo largo de todo el procedimiento: unos pocos propietarios
descontentos pueden destrozar
los mejores planes. Por lo tanto, lo que se necesita es "desarrollar" una "actitud
positiva". Esto requiere, sobre todo, el suministro de información sobre la
concentración parcelaria y sobre cuestiones contextuales como la prevención de la
refragmentación. Por lo general, las organizaciones de concentración parcelaria
reconocen el papel fundamental que pueden desempeñar la educación y la
"información" en el marco de la concentración parcelaria. En los Países Bajos, es el
servicio de extensión agraria el que se encarga tanto de la "atención previa", que
prepara al agricultor para los cambios inherentes a la concentración parcelaria, como
de la "atención posterior", que garantiza la utilización eficaz de las explotaciones
consolidadas. Otros países utilizan modelos o programas piloto para demostrar a los
agricultores las ventajas de la concentración (Meliczek, 1973). Cada vez se fomenta
más la participación activa de los agricultores en las operaciones de con- solidación.
Los incentivos fiscales pueden fomentar el intercambio espontáneo de parcelas y la
realización de mejoras infraestructurales en las explotaciones vinculadas a la
concentración, como carreteras de acceso y nuevos 1'ences.
Otra cuestión crucial es la elección y el equilibrio entre los métodos voluntarios
y obligatorios de consolidación. En los sistemas de Europa occidental, la
participación tiende a ser bastante voluntaria, pero hay otras zonas, por ejemplo en
África, todavía fuertemente ligadas a la costumbre y la tradición, donde un
elemento de obligatoriedad puede ser favorablemente recibido por las sociedades
tribales. La concentración parcelaria forzosa presenta dificultades teóricas; la tierra
se adquiere obligatoriamente, se redistribuye en parcelas compactas con servicios
adecuados y se reasigna a los agricultores. En la práctica, este método se utiliza
cuando se desea adquirir la titularidad de la tierra por razones distintas a la mera
existencia de fragmentación, o cuando se están llevando a cabo proyectos de
irrigación o conservación. Sin embargo, la mayor p a r t e de la acción
gubernamental en materia de concentración parcelaria ha tenido por objeto
fomentar la acción voluntaria, que luego se ve apoyada por algunos elementos
obligatorios y por una asistencia financiera, administrativa y técnica.
La concentración en sí misma no reduce necesariamente el número de
explotaciones ni aumenta su tamaño. No tiene como objetivo ni como resultado la
creación de explotaciones económicas donde antes no existían, ni la entrega de
tierras a los sin tierra. Es un proceso de dar valor por valor y hacer que el valor sea
mejor para todos. El impacto se produce a nivel de parcela. No obstante, muchos
países han intentado adaptar sus programas de concentración parcelaria existentes
para poder aumentar el tamaño de las explotaciones. Este cambio también ha sido
fomentado por la FAO, que estuvo muy implicada en la concentración parcelaria
h a s t a finales de los años sesenta. Las organizaciones de concentración deben
decidir en la fase de planificación el tamaño preferido de las explotaciones que
d e s e a n crear. Esta decisión depende en gran medida de la geografía, del nivel de
desarrollo del país y del equilibrio entre los aspectos sociales y económicos. Si las
consideraciones sociales son el factor decisivo, como es probable que ocurra en los
países menos desarrollados, entonces la tierra disponible debería distribuirse
preferiblemente de forma que se garantice una renta neta mínima para cada pequeño
agricultor implicado.

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2016
494 El cambio estructural en la agricultura: la geografía de la cotisolidatioii laiid

Si priman las condiciones económicas, como ocurre en los países más

desarrollados, los criterios pasarán a ser los de la economía de la utilización de
equipos agrícolas modernos, por lo que es posible que algunos agricultores deban
quedar excluidos del régimen de consolidación. Como solución de compromiso, y
con el fin de obtener economías de escala para los pequeños agricultores, a menudo
se fomentan nuevas formas de agrupación al mismo tiempo que los procedimientos
de concentración.
Sin embargo, la concentración parcelaria puede dar lugar a cambios estructurales
a largo plazo que tardan varios años en madurar. Por ejemplo, el aumento del valor
de la tierra debido a la concentración y el efecto psicológico de enfrentarse a un
nuevo modelo de explotación y a los retos de gestión que conlleva pueden inducir a
los agricultores de edad avanzada a vender, especialmente si se d i s p o n e d e
ayudas a la jubilación. De este modo se amplía la escala de la agricultura. En la
agricultura de Europa occidental, la ampliación es un objetivo básico de la política
agrícola nacional y del Mercado Común, aunque se está produciendo más
lentamente de lo que oficialmente se desearía (Rickard, 1970). Muchas
explotaciones siguen siendo inviables -en términos de normas europeas de renta y
productividad- incluso después de la consolidación y la ampliación (Hirsch y
Maunder, 1978). E incluso cuando se produce una ampliación de las
explotaciones, existen dudas sobre la forma en que ésta aumenta la productividad
y los ingresos de los agricultores; una mayor producción puede provocar una caída
de los precios y existen pruebas tanto de un aumento como de una disminución de
los rendimientos tras la fusión de las explotaciones (Dixey y Maunder, 1959;
Hoffman y Heady, 1962; Maunder, 1964 y 1966). El siguiente grupo de problemas
es el financiero. Ningún plan de concentración puede llevarse a cabo sin gastos, a
menudo considerables, en personal, supervisión, topografía, equipos, demarcación
de parcelas y servicios auxiliares como carreteras. Aparte de esto, y de la cuestión
de cómo se va a aportar dicha financiación, está la cuestión de la compensación a
los propietarios o agricultores desposeídos de pequeñas cantidades de tierra.
También parece razonable esperar q u e los beneficiarios de la concentración
aporten algo a sus nuevas explotaciones consolidadas y dotadas de servicios. El
problema es que pueden carecer de fondos para pagar, por lo que se r e c u r r e a
sistemas de crédito y de pago aplazado. Los programas de concentración parcelaria
suelen llevar m u c h o tiempo: el periodo medio de gestación es de unos cinco años.
El elevado coste y el tiempo que requieren los regímenes tradicionales de
concentración animan a muchos países a adoptar regímenes más baratos,
simplificados y "acelerados", en los que una mayor parte del ímpetu
y rwance es bórne por los agricultores afectados.
Mantener el estado de consolidación, mediante la prevención de futuras
subdivisiones y refragmentaciones, es tan importante como la consolidación de las
explotaciones que ya están fragmentadas. Hay muchos ejemplos de
refragmentación rápida. Lamartine Yates (1960, 176), por ejemplo, relata el caso de
un pueblo austriaco que se consolidó a principios de siglo y en dos generaciones
volvió a estar tan fragmentado como antes. El planteamiento habitual de este
problema consiste en adoptar una legislación preventiva que establezca tamaños
mínimos de explotaciones y parcelas y controle la futura fragmentación. Sin
embargo, la aplicación de esta legislación puede plantear graves problemas, ya que
la d e t e r m i n a c i ó n d e l t a m a ñ o m í n i m o d e l a s e x p l o t a c i o n e s
debe tener en cuenta las condiciones físicas locales, el tipo de uso de la tierra e
incluso las fluctuaciones de los precios de las materias primas. Además, la
imposición de un límite inferior al tamaño de las explotaciones puede dar lugar a
dificultades locales.

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2016
 Russell King y Steve Burton 495
barcos si no se dispone de un empleo alternativo. Si la superpoblación y las
presiones para la refragmentación (como las normas tradicionales de herencia o las
costumbres de dote) son intensas, es muy probable que se eluda cualquier
legislación que limite la subdivisión y la fragmentación.
Surgen otras dificultades diversas. En muchos países, la concentración se ve
obstaculizada por modelos de propiedad muy complicados. En la India puede haber
toda una serie de intermediarios interpuestos entre el terrateniente y el agricultor,
todos los cuales poseen derechos y esperan beneficios. La tierra puede ser
propiedad conjunta, o los árboles o el agua pueden ser propiedad separada de la
tierra. Cuando existe un gran número de partes interesadas, los problemas
administrativos se agudizan y las posibilidades de retrasos y corrupción se
multiplican. También surgen dificultades a la hora de determinar las zonas que se
van a consolidar. A menudo, por conveniencia, se basan en unidades
administrativas establecidas que pueden no coincidir con los límites de la propiedad
de la tierra. En algunos países, este problema se ha superado integrando las
operaciones de concentración en programas más amplios de desarrollo regional y
local. En los últimos años, en Alemania y los Países Bajos se han emprendido
programas de concentración parcelaria en regiones que requieren una mejora
general del paisaje. La importancia de la concentración parcelaria para las
necesidades recreativas y la estética del paisaje ha sido señalada por Benthem
(1969). En estas zonas, los beneficios no sólo benefician a los agricultores, sino
también a otros miembros de la sociedad.

1 Ideittifiahle áreas de investigación fart/ter

Pasando finalmente del aspecto operativo de la consolidación a su estudio y
evaluación académicos, pueden mencionarse varios temas y lagunas importantes.
La mayoría de ellos se refieren a la falta de un estudio evaluativo adecuado de la
concentración en la práctica. A nivel administrativo, la concentración parcelaria se
considera a menudo como una simple cuestión de geometría que persigue una
reducción esquemática del número de parcelas sin tener en cuenta el importantísimo
elemento humano. Al evaluar los planes de concentración, se corre e l riesgo de que
las consideraciones de perfección técnica y de cambios en los resultados fáciles de
medir prevalezcan sobre los efectos sociales y económicos a largo plazo. En un
estudio sobre la racionalización de las explotaciones agrarias en Suecia, Petrini y
BoNin (1975) cuestionan el concepto de utilidad económica de la estructura
racional de las explotaciones, con su énfasis en los costes de producción más bajos
posibles y en unos factores de p r o d u c c i ó n con una movilidad poco realista.
Abogan por pasar de la maximización de la producción a la maximización de una
estructura de consumo dentro de un marco de recursos determinado: un énfasis más
en el desarrollo de los agricultores como seres humanos que en el desarrollo de las
explotaciones como unidades económicas. Los objetos de análisis pasan a ser la
satisfacción, la distribución de la tierra y de la producción y la participación en la
definición de la situación laboral.
En conclusión, un marco más completo para la evaluación podría considerar la
las siguientes áreas de investigación:
i) Debe intentarse identificar los cambios en el tiempo de desplazamiento y en la
mano de obra tras la aplicación de la concentración parcelaria. Ello permitirá
interpretar el efecto de reducción de la distancia y es importante porque los datos
relativos a la mano de obra y a los costes de los desplazamientos son muy
limitados.

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2016
49b Cambios estructurales en la agricultura: la geografía de la concentración
parcelaria

Los factores económicos son la clave del desarrollo de las explotaciones tras la
reorganización de la propiedad de la tierra. Si es posible, d e b e n investigarse los
cambios en los ingresos brutos y netos por titular y por unidad de s u p e r f i c i e
c o n e l fin de seguir evaluando el efecto económico de la reducción de la
distancia y la ampliación de las parcelas. Deberían examinarse los cambios en la
mecanización, los fertilizantes, el riego y otros insumos para poder determinar el
impacto de los cambios en el tamaño y la forma de las parcelas: Se trata de
consideraciones importantes porque pueden ayudar a explicar cambios económicos
que no están directamente relacionados con la función de distancia.
ii) Los temas geográficos tradicionales de investigación comprenden los cambios
en el paisaje visible. El estudio del patrón de asentamiento determinará si el proceso
de concentración parcelaria ha tenido algún efecto sobre el desarrollo o la
reubicación de las explotaciones, y qué efecto tiene este movimiento espacial sobre
los factores económicos mencionados anteriormente. Los cambios en el uso de la
tierra deben supervisarse y analizarse en el contexto de las variaciones espaciales en
los niveles de producción y especialización de los cultivos.
iii) El papel que pueden desempeñar las características sociales y personales de los
agricultores afectados es importante para comprender las variaciones en la
capacidad de respuesta a la reorganización de las explotaciones y a los cambios
asociados. Entre estos indicadores sociales pueden figurar la edad, el sexo, la
educación, el nivel de vida, las actitudes ante la agricultura y la modernización de
las explotaciones, la tipología de los agricultores (a tiempo parcial/completo,
características del uso de la tierra, etc.), etc. También en el ámbito social, debe
tenerse en cuenta el impacto que la consolidación puede tener en las estructuras
sociales y en el comportamiento de los ciudadanos. Entre los parámetros pertinentes
cabe citar las normas del tejido social, como la sanidad, la vivienda y otros
servicios, así como las relaciones familiares.
iv) En relación con nuestras observaciones anteriores sobre la geografía del
comportamiento y el estudio de la concentración parcelaria, cabe mencionar cuatro
ámbitos de investigación. El primero de e l l o s es la identificación y medición de la
imagen percibida de la concentración parcelaria. Esto puede ayudar a explicar las
variaciones en la respuesta al propio proceso de concentración parcelaria. Además,
dado que el comportamiento real es fácil de medir, la relación entre la imagen y el
comportamiento puede explorarse más fácilmente. Del mismo modo, si se quieren
comprender los efectos generales del proceso de concentración, es preciso
identificar los cambios de actitud hacia las operaciones agrícolas generales y
específicas: En segundo lugar, la investigación debe tener en cuenta los objetivos
subyacentes y los sistemas de valores de los individuos de la sociedad estudiada.
Estas características pueden ayudar a explicar tanto l a s respuestas como la
percepción del proceso de concentración. En tercer lugar, debe estudiarse la
disponibilidad y el uso de las fuentes de información y relacionarlas con la imagen
percibida. En cuarto lugar, las características socioeconómicas de los encuestados
deben relacionarse con la imagen percibida, los objetivos y valores y el proceso
de aprendizaje.
v) Por último, hay que resolver varias deficiencias metodológicas evidentes en
trabajos anteriores, especialmente problemas de escala y alcance del análisis. Con
demasiada frecuencia, los estudios anteriores se han concentrado en unos pocos
grupos pequeños o se han restringido espacialmente a una sola aldea, con lo que no
han examinado el impacto global de la consolidación ni sus variaciones espaciales.
Esto puede lograrse examinando una muestra representativa de agricultores y
regímenes afectados en distintos entornos físicos, económicos y sociales.

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2016
Departamento de Geografía, Universidad de Leicester, Reino Unido

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2016
 Russell Kiiig y Steve Burton 497

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