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Derecho Administrativo II

3º Grado en Derecho (Plan Extinguido)

Facultad de Derecho
Universidad de Málaga

Reservados todos los derechos.

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
 TEMA 4: LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS (Cap. XVI
Manual) 7 PAG

1. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

Para garantizar el cumplimiento de la legalidad y tutelar los intereses generales que le
corresponde gestionar, la Administración no sólo cuenta con las potestades de policía que
hemos examinado hasta ahora, sino también con el poder de sancionar las infracciones del
orden jurídico-administrativo.
El legislador persigue garantizar la observancia de la legalidad administrativa y de las
limitaciones y deberes que se imponen a los ciudadanos por las normas jurídicas o a través
de actos administrativos de obligado cumplimiento: órdenes, requerimientos, denegación de
autorizaciones.
No toda medida o acto de gravamen que la administración puede adoptar como consecuencia
de una vulneración del orden jurídico es una sanción administrativa:

◊ Restaurar la legalidad infringida o reponer las cosas al estado previo a la infracción

(orden de devolución)
◊ Medidas que afectan a la eficacia de los títulos jurídicos otorgados por la propia
Administración a los ciudadanos (revocación de una licencia)
◊ Otras medidas deducen las consecuencias económicas o de otro tipo, legalmente
previstas, de un incumplimiento (recargos tributarios, o las penalidades contractuales,
o la expropiación por incumplimiento de los deberes sociales).
◊ Multas coercitivas, o de simples medidas cautelares.

Estas y otras medidas desfavorable a veces acompañan a la imposición de sanciones o son

accesorias de ellas, pero no tienen por sí mismas carácter sancionador, salvo excepción
deducible de las normas que las regulen.

1. 1. Origen

En la potestad de policía → Decreto de las Cortes de Cádiz 23 de junio de 1813 atribuye ya

al Jefe Político de las provincias la potestad de “imponer y exigir multas a los que le
desobedezcan o falten respeto, y a los que turben el orden y el sosiego público”

Dualidad del derecho administrativo y el derecho penal. Penal: Criterio cuantitativo o de

gravedad (se regula por el CP). Admin: Se expande a medida que aumenta el
intervencionismo (gran variedad de normas que lo regulan).

La constitución española se refiere expresamente a las infracciones y sanciones

administrativas en los artículos 25..1 y 3 y 45.3

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 [Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho
administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo
del estado]. La potestad sancionadora de la administración participa, pues, de ese mismo ius
puniendi, lo que, unido al conjunto de valores y principio constitucionales de aplicación, obliga
a trasladar a aquella las garantías básicas del derecho penal, aunque salvando las naturales
diferencias entre una y otro. → Legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad, presunción

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de inocencia…

→ Pluralidad extraordinariamente extensa de normas jurídicas

→ En 1992, la LRJPAC introdujo, con acierto, un título dedicado a la potestad
sancionadora (principios y reglas generales)
→ RD 1398/1993, de 4 de agosto, un reglamento del procedimiento para el ejercicio de
la potestad sancionadora (valor supletorio)
→ La LRJPAC ha quedado fragmentada en dos textos legales, la LRJSP, que regula los
principios de la potestad sancionadora en el capítulo III de su Título Preliminar, y la
LPACAP, que recoge aquí y allá en preceptos dispersos las especialidades del
procedimiento sancionador.

LRJSP: (disp. adic. 1º) Remite a la legislación específica la regulación de las actuaciones y
procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, del orden social, en materia
de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería, mientras que la LRJSP establece que
su regulación de la potestad sancionadora no es aplicable en materia de contratos públicos y
relaciones patrimoniales de la Administración, pero sí a la potestad disciplinaria sobre el
personal a su servicio (art 25.3 y 4).

El Tribunal Constitucional, desde la STC 87/1985, ha mantenido la doctrina de que las

Comunidades Autónomas, al igual que el Estado, pueden regular el derecho sancionador en
aquellas materias sobre las que ostenten competencias sustantivas. Ahora bien, además de
respetar la legislación básica, las Comunidades Autónomas, en virtud del artículo 149.1.1.ª
de la Constitución —la competencia del Estado para regular las condiciones básicas que
garanticen la igualdad de los españoles—, no pueden introducir tipos de infracción ni prever
sanciones que difieran sustancialmente de los establecidos por la legislación estatal, sin un
fundamento razonable.

La potestad de ejecución, según el art. 25.2 LRJSP, a “los órganos administrativos que la
tengan expresamente atribuida, por disposición legal o reglamentaria”. Competencias
sancionadoras de las autoridades independientes. También de las corporaciones de derecho
público.

2. LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA (Suelen caer)

2. 1. Principio de legalidad

Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente
en aquel momento

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 Material: Las infracciones deben esta tipificadas y las sanciones previstas en una norma
jurídica que reúna las condiciones de lex scripta, lex previa y lex cierta. Se ejercerá [cuando
haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley, con aplicación del
procedimiento previsto] en las leyes.

Formal: La reserva de ley introducida por la constitución no excluye la colaboración del

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reglamento.

 No sólo el ejercicio de la potestad sancionadora precisa de cobertura por una norma

con rango de ley, en todo caso, sino que la ley habilitante debe tener un contenido
material propio relativo a la tipificación de los ilícitos administrativos y las
correspondientes consecuencias sancionadoras. (No es admisible, pues, en el ámbito
de las relaciones de sujeción general, que la ley se remita en blanco al reglamento sin
una previa determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica en
la propia ley)
 La garantía formal de reserva de ley no puede aplicarse con carácter retroactivo a un
período histórico en que no existía. (Normas reglamentarias preconstitucionales).
 Relaciones de sujeción especial. Relaciones el ejercicio de la potestad sancionadora
debe tener también una cobertura legal, pero la ley puede remitir al reglamento por
entero o casi por entero la especificación y graduación de las infracciones.
 Excepción es aún más clara cuando la tipificación de las infracciones o determinación
de las sanciones se lleva a cabo por entidades o corporaciones dotadas de autonomía
para la regulación de dichas relaciones de sujeción especial. (La jurisprudencia admite
la validez de las normas sancionadoras establecidas en los estatutos y textos
deontológicos colegiales, sobre la base de aquella simple remisión legal)
 Tipificación de infracciones y sanciones por medio de ordenanzas locales. La
necesidad de respetar la autonomía local constitucionalmente garantizada en materia
de competencia de los entes locales permite flexibilizar las consecuencias de la
reserva de ley, pero no excluirla, por lo que no pueden los municipios y otros entes
locales tipificar libremente y según su propio criterio infracciones y sanciones
administrativas. (Aprobación democráticamente).
 No está claro que otros aspectos complementarios del régimen sancionador estén
afectados por la misma reserva. (por ejemplo, la prescripción de las sanciones y
infracciones).

2. 2. Principio de tipicidad (Suele caer)

Infracciones:

‘’Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico

previstas como tales infracciones por una ley’’.

→ Grado de concreción o de precisión con que tales conductas deben ser definidas, sea
en la ley, sea en los reglamentos que, como dispone el apartado 3 de ese mismo
artículo, «contribuyan a la más correcta identificación de las conductas» → remisión
normas no sancionadoras

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 → La jurisprudencia admite la definición a través de conceptos jurídicos indeterminados
(perturbación relevante de la Convivencia), siempre que la concreción de tales
conceptos sea factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y que
permitan predeterminar con suficiente grado de certeza las conductas sancionables
→ exige una motivación más acabada del acto que los aplica.
→ Las infracciones administrativas suelen calificarse por la ley en leves, graves y muy
graves, clasificación necesaria para ofrecer también seguridad jurídica - Infracción del
principio de taxatividad, las leyes que remiten por entero a la Administración la
calificación de la gravedad de las infracciones en función de las circunstancias.

Sanciones:

Las sanciones que pueden imponerse para cada tipo de infracción deben estar
predeterminadas por la ley con suficiente grado de certeza art 27.2 LRJSP - principio de
taxatividad.

→ La ley puede otorgare a la administración un margen de discrecionalidad para graduar

la sanción conforme a las circunstancias y así suele hacerse. Lo que se prohíbe es
que las sanciones tengan una formulación tan abierta, por su amplitud o vaguedad,
que la efectividad de la misma dependa de decisiones prácticamente libres o
arbitrarias del intérprete. (multas, suspensión o prohibición temporal o definitiva de
actividades)

El principio de tipicidad prohíbe, por razones de seguridad jurídica ,la aplicación analógica de
las normas sancionadoras administrativas, que sólo pueden aplicarse a las conductas que
reúnan todos los elementos del tipo descrito.

2. 3. Principio de Irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables y

la retroactividad de las favorables.

«Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse

los hechos que constituyan infracción administrativa».
Art. 21.3 CE Y 9.3 LRJSP.

«Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al

presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la
sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de
cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición», An. 26.2 LRJSP.

Se aplica incluso a sanciones pendientes de cumplimiento, pero no permite de por sí

revisar sanciones firmes si ya se han ejecutado (multas abonadas). También se aplica,
al dictar sentencia, a aquellos supuestos en que la sanción impuesta no sea firme por
haber sido recurrida.

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 2. 4. Principio de responsabilidad.

La LRJSP, sólo reconoce la responsabilidad «a título de dolo o culpa o negligencia» An.

22.1 LRJSP

→ La exigencia de culpabilidad en el ilícito administrativo es más flexible que en el

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derecho penal, ya que concurre en un deber de diligencia que les impide excusar su
culpa por ignorancia de las leyes aplicables y de las obligaciones que les imponen
(culpa in eligendo e in vigilando responsabilidad de las empresas y personas jurídicas
y de sus dirigentes por hechos u omisiones de sus empleados- un.34 (Ame).

→ Causas que exculpan de responsabilidad a los presuntos infractores: fuerza mayor y

el caso fortuito, se encuentra por un lado la confianza legitima derivada de una
actuación positiva de la Administración que permita generar en el sujeto la convicción
de estar obrando lícitamente (precedentes, criterios manifestados en publicaciones o
consultas), la actuación basada en una interpretación razonable,

Sujetos responsables

 Personas físicas, Jurídicas, son también responsables determinadas uniones o

entidades sin personalidad jurídica, como las comunidades de bienes o herencias
yacentes Art. 181.1. LGT u otros patrimonios autónomos (art. 28.1 LRJSP)
o Disolución de personas jurídicas. - Sucesores.
o Pluralidad de personas responsables. - Responsabilidad solidaria.
o Circunstancias modificativas de la responsabilidad. - Que el infractor haya
caído en un error invencible, estado de necesidad, pero no la minoría de edad
(esta no es xq tienen derecho e intereses legitimos, pero en medida de su
capacidad de obrar, serán responsables ante la misma).

2. 5. Principio de proporcionalidad

→ Debe ser observado por el legislador en el momento de regular el cuadro de

infracciones y sanciones, sea para clasificar aquéllas según su gravedad, sea para
determinar la sanción que corresponde a cada tipo o clase de infracciones. “se deberá
observar la debilidad idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación
a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción” art 29.3 LRJSP.
“ el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las
infracciones no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las
normas infringidas” art 29.2 LRJSP

→ Debe observarse a la hora de aplicar la sanción legalmente establecida, graduando

su montante o alcance dentro de los habituales márgenes con que las leyes las
establecen y, en su caso, para determinar el tipo sancionador adecuado cuando la
conducta ilícita pueda ser incluida en varios de ellos en función de su gravedad.

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 Criterios (si la ley especial no contiene unos criterios especificos usamos
estos)
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.

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d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción
de la misma naturaleza, cuando asi haya sido declarada por resolución firme
en la vía administrativa.
e) Algunas leyes sectoriales establecen también otros distintos.

→ A efectos de la resolución sancionadora, el principio de proporcionalidad constituye

un límite de la discrecionalidad administrativa que las leyes reconocen, cuando, como
es usual, no determinan sanciones de cuantía fija para cada infracción, sino que abren
un abanico de opciones. Como es lógico, la aplicación de dicho principio obliga a
motivar exponiendo las razones o criterios por los que se adopta una sanción
concreta, sobre todo si se impone la sanción más grave de las previstas.

2. 6. Principio non bis in idem

Un mismo hecho no puede ser objeto de más de una sanción al mismo sujeto, siempre que
el fundamento de las sanciones que pueden imponerse sea el mismo.

◊ La preeminencia de la sanción penal.

No impone una sanción cuando los mismos hechos han sido de una condena penal.
Concurrir 3 identidades (sujeto, objeto y fundamento)

Sentencia penal condenatoria → archivo de expediente.

Iniciada una instrucción penal, la Administración no puede proseguir o concluir el

expediente sancionador abierto por los mismos hechos e idéntico fundamento contra
las mismas personas.

Si la sentencia penal es absolutoria, es posible proseguir o reanudar el expediente

administrativo e imponer una sanción de esta naturaleza. (hechos probados)

Cuando los bienes jurídicos protegidos por la norma penal y por la norma
administrativa sancionadora son diferentes.

◊ Pluralidad de sanciones administrativos

Implica la exclusión de 2 o + sanciones administrativas por la comisión de unos mismo

hechos.

Un hecho cae bajo el ámbito de aplicación de dos normas (obras de dominio público
-costas- sin autorización), elegir una. Concurso ideal de dos normas.

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 Unos mismos hechos constituyen dos infracciones distintas tipificadas como tal (no
presentar una declaración tributaria que supone al tipo no abonar la deuda tributaria),
puede dar lugar a sanciones diferentes, (independientes entre sí) o bien a la aplicación
de la sanción más grave. concurso real de infracciones.

Cuando dos sanciones administrativas son incompatibles, la imposición de la primera

precluye la posibilidad de una nueva sanción. Art 22.1. c) LPACAP preve la posibilidad
de suspender la tramitación del procedimiento cuando se acredite que se esta
siguiendo otro por los mismos hechos ante órgano de la UE.

Art 29.6 LRJSP será sancionable como infracción continuada “ la realizacion de una
pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos
administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica
ocasión” Art. 63.3 LRJSP.

3. PRESCRIPCIÓN Y OTRAS CAUSAS DE EXTINCIÓN DE LA

RESPONSABILIDAD

El art 30 LRJSP establece también una regulación general sobre la prescripción de las
infracciones y de las sanciones administrativas. Por lo que se refiere a los plazos de
prescripción, de una regulación supletoria de lo que establezcan al respecto las leyes
sancionadoras sectoriales.

❖ Las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y
las leves a los 6 meses (art 30.1 LRJSP). El computo del plazo comienza desde el día
en que la infracción se hubiera cometido (art. 30. 2). En el caso de las infracciones
continuadas y de las permanentes (destinar una vivienda de protección oficial a uso
distinto de la morada del adquiriente) el dies a quo aquel en que cesa el
comportamiento infractor. La prescripcion se interrumpe cuando se inicia, con
conocimiento del interesado, el procedimiento sancionador (art 30.2 LRJSP),
mediante el correspondiente acuerdo de incoacion. Pero, si el procedimiento
estuviera paralizado más de un mes por una causa no imputable al presunto
responsable el plazo se reanuda. Constatada la prescripción, el órgano competente
debe acordar la no iniciación del expediente sancionador y, si ya se hubiera iniciado,
el archivo de las actuaciones.
❖ Los plazos de prescripción generales y supletorios de las sanciones son de 3 años
para las impuestas por faltas muy graves, 2 años para las impuestas por faltas graves
y 1 año para las impuestas por faltas leves (art 30.1 LRJSP). El artículo 30.3 LRJSP
dispone que en estos casos el plazo de prescripción comienza a correr desde el
siguiente a aquel en que finalice el plazo para la resolución del recurso de alzada. La
prescripción de la sanción se interrumpe por la iniciación, con conocimiento del
interesado, del procedimiento de ejecución y vuelve a reanudarse el plazo si dicho
procedimiento está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al
infractor (art. 30.3 LRJSP).

FALTA UN PUNTO Q SE ESTUDIA X EL ORDENADOR.

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