Edición 2021-2022

TEMA 3
LOS FUNDAMENTOS DE LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA
EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA

ÍNDICE:

3.1. Los teoremas fundamentales de la Economía del bienestar.

3.2. Los fallos del mercado.
3.3. Los bienes públicos.
3.4. Las externalidades.
3.5. El monopolio natural.
3.1. Los teoremas fundamentales de la Economía del bienestar.

Según el pensamiento clásico, la actividad del sector público debe limitarse a

establecer el marco institucional de la actividad económica y a desarrollar una
intervención residual en el sistema económico (conforme al principio clásico de
gestión pública mínima), siguiendo el criterio de laissez faire, laissez passer a los
agentes privados en los mercados.

La doctrina clásica se cimenta en la denominada Ley de Say, según la cual los

mercados se autorregulan (pues "toda oferta crea su propia demanda") de manera
que los desequilibrios en los mercados únicamente pueden acontecer a corto
plazo ya que una "mano invisible" actúa natural y permanentemente para
restablecer los puntos de encuentro de precios y cantidades entre oferentes y
demandantes. Como consecuencia de la creencia en la Ley de Say, los economistas
clásicos (y neoclásicos) abogaban por una gestión pública mínima que se resume
en la expresión "laissez faire" (que los clásicos heredaron de los fisiócratas).

La incapacidad de la doctrina clásica (y neoclásica) para dar una respuesta práctica

efectiva a la crisis de la Gran Depresión —iniciada en 1929— puso de manifiesto
la necesidad de una interpretación alternativa acerca del funcionamiento de la
actividad económica. Esa reinterpretación se produjo con la publicación por John
Maynard Keynes (1883-1946) de su Teoría general de la ocupación, el interés y el
dinero (1936) y consistió en negar la creencia en la Ley de Say, formular nuevas
hipótesis acerca del funcionamiento de los mercados y de la Economía de
mercado y plantear una nueva doctrina acerca de la actividad económica del
Estado.

Las nuevas hipótesis de comportamiento económico se denominaron teoremas

fundamentales de la Economía del bienestar y sobre ellas se construyó a lo largo
del siglo XX la síntesis entre la tradición ortodoxa clásica y neoclásica y las nuevas
ideas keynesianas, dando lugar a la llamada síntesis neoclásica, macroeconomía
neoclásica o neokeynesianismo.

Los dos teoremas fundamentales de la Economía del bienestar fueron enunciados

originalmente por el economista británico de origen ruso Abba Lerner (1903-1982)
entre 1937 y 1944.

El primer teorema fundamental de la Economía del bienestar sostiene que un

sistema económico basado en la competencia perfecta (es decir, no intervenido

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por el sector público, salvo en lo que se refiere a la fijación del marco institucional
necesario para asegurar esa libre competencia) conduce a una situación de
equilibrio general que distribuye los recursos de manera eficiente y que esa
eficiencia se corresponde con un "óptimo paretiano" de bienestar social.

El concepto de óptimo de Pareto —que debe su nombre al sociólogo y economista

neoclásico italiano Vilfredo Pareto (1848-1923), que lo formuló en su Manual de
Economía Política (1906)— es un criterio de racionalidad en la toma de decisiones
cuando nos encontramos con objetivos múltiples, según el cual (1) un cambio desde
una situación A a otra B es una "mejora paretiana" si al menos un agente mejora sin que
nadie empeore y (2) una situación B será un "óptimo paretiano" (será "eficiente en
sentido de Pareto") si no es posible imaginar una "mejora paretiana".
Por ejemplo, supongamos que tenemos tres monedas a repartir entre dos personas.
Cabe imaginar cuatro soluciones alternativas de reparto de esas monedas: todas para
A; todas para B; dos para A y una para B; y una para A y dos para B. Pareto consideraba
que la elección de alguna de esas cuatro alternativas requería un juicio de valor acerca
de su conveniencia o deseabilidad, y que eso no era propio de un criterio científico
sino ético o político. Para Pareto, cada una de esas alternativas era óptima, pues ninguna
de ellas era mejor que la otra, ya que pasar de una a otra implicaba que alguien
perdería en el cambio del reparto.
Siendo así las cosas, la distribución de la renta óptima paretiana sería la del statu quo
en cada momento. Por tanto, el criterio de Pareto se desentiende de los desequilibrios
sociales (o faltas de equidad en la distribución de la renta y la riqueza) para determinar
lo que se considera como bienestar social en un momento dado.

A su vez, el segundo teorema fundamental de la Economía del bienestar (o

teorema inverso) señala que es posible conseguir cualquier distribución de los
recursos que sea un óptimo de Pareto si hay libre competencia en los mercados
para que sea el mecanismo de los precios el que asigne los recursos. Por tanto, si
se dan las condiciones de la competencia perfecta, los mercados serán capaces de
conducir por sí mismos a una situación de equilibrio económico con
independencia de cuál sea la distribución de la renta que se establezca por los
responsables políticos a través de las políticas sociales.

Desde otra perspectiva, el primer teorema fundamental de la Economía del

bienestar (también llamado teorema directo) plantea, en síntesis, que "bajo ciertas
condiciones, una economía que sea perfectamente competitiva alcanzará una
situación de equilibrio que será óptima en sentido de Pareto" (Jesús Ruiz-Huerta
y Javier Loscos, Ejercicios de Hacienda Pública, McGraw-Hill, 2003, p. 19). Es decir,
que cuando se cumplan ciertos supuestos o condiciones para la validez del
teorema directo, un sistema económico que funcione en régimen de competencia

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perfecta conducirá a una situación de bienestar social que será estable y eficiente,
si no se toma en cuenta la equidad en el reparto de los recursos.

La implicación de estos teoremas para la Economía del bienestar es equivalente a

la Ley de Say para la Economía clásica: si se dan las condiciones o supuestos para
la validez de los teoremas y si se cumplen los requisitos para la existencia de
competencia perfecta, el sector público debe abstenerse de intervenir en la
actividad económica (salvo en lo relativo a establecer el marco institucional básico
y al principio de gestión pública mínima), pues el sector privado es capaz de
conseguir por sí mismo que la Economía de mercado alcance su máximo de
eficiencia en la asignación de los recursos y de estabilidad en el crecimiento de la
actividad económica.

Sensu contrario, los teoremas fundamentales de la Economía del bienestar tienen

otra lectura: cuando en la vida real no se den aquellas condiciones para la validez
del teorema directo, cuando en la práctica no se cumplan todos los requisitos de
la competencia perfecta o cuando de hecho se genere alguna inestabilidad en el
sistema económico, nos encontraremos con que están aconteciendo fallos en el
funcionamiento de los mercados en cuanto a la asignación eficiente de los
recursos o el crecimiento estable de la actividad económica; y, por tanto, tendrá
fundamento la actividad del sector público dirigida a corregir esos fallos del
mercado —para conseguir la eficiencia económica y el bienestar social que el
comportamiento del sector privado no es capaz de procurar—.

Además, las comunidades políticas democráticas pueden acordar —y, de hecho,

generalmente acuerdan en sus normas constitucionales y desarrollan a través del
proceso político— unos umbrales máximos de aceptación de las desigualdades en
el reparto de la renta y la riqueza y pueden atribuir al sector público distintas
competencias en esa materia para procurar una distribución más equitativa de la
renta y la riqueza entre la ciudadanía.

En definitiva, si en la Hacienda clásica la creencia en la Ley de Say sirve de

justificación a la actividad mínima del sector público, el moderno soporte de las
funciones públicas de asignación y estabilización se encuentra en los teoremas
fundamentales de la Economía del bienestar (en su incumplimiento), mientras que
el fundamento de la función de redistribución está en la conciencia colectiva
acerca de los derechos humanos económicos y sociales incluidos en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos de 1948.

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3.2. Los fallos del mercado.

Se denominan fallos del mercado o fallos del sector privado los defectos o
deficiencias en el funcionamiento de los mercados que conducen a que los
resultados del sistema económico (la resolución de los problemas económicos) no
sean los esperados por la sociedad.

Los fallos del mercado pueden afectar a la asignación eficiente de los recursos, al
crecimiento estable de la actividad económica o a la distribución equitativa de la
renta y la riqueza, y pueden tener distintas causas u orígenes:

I. Fallos del mercado por el incumplimiento de las condiciones para la

validez del teorema directo.

Los supuestos o condiciones para la validez del teorema directo o primer teorema
fundamental de la Economía del bienestar son el cumplimiento del principio de
mercados universales, del principio de exclusión, del principio de rivalidad y del
principio de correspondencia.

1. Principio de mercados universales o completos. Según este principio, deben

existir mercados para todos aquellos bienes y servicios que los agentes
económicos deseen intercambiar: los mercados son o están incompletos cuando
no suministran un bien o servicio a pesar de existir consumidores dispuestos a
pagar un precio superior a su coste.

2. Principio de exclusión. Según este principio, el acceso a las mercancías debe

estar excluido a los agentes económicos que no paguen su precio (es decir, ese
acceso debe estar limitado a quienes paguen su precio).

3. Principio de rivalidad. Según este principio, el uso y el consumo de los bienes y

servicios debe ser rival entre distintos agentes económicos, de manera que una
misma mercancía no pueda ser usada o consumida simultáneamente por
diferentes agentes.

4. Principio de correspondencia. Según este principio, en el precio de oferta de

cualquier mercancía deben estar incorporados todos sus costes de producción,
sean internos (privados) o externos (sociales); y, en segundo lugar, el precio de
demanda de cualquier mercancía debe reflejar todas las utilidades de todas las

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personas afectadas por su consumo (es decir, la valoración de los compradores
debe coincidir con la valoración social).

El incumplimiento de estas condiciones es una de las causas de la existencia de

fallos del mercado en la asignación de los recursos. En la vida real no siempre se
cumplen esos cuatro principios, lo que representa pérdidas de eficacia en el
funcionamiento del sistema económico.

II. Fallos del mercado por el incumplimiento de los requisitos para la

existencia de competencia perfecta.

Los requisitos básicos para la existencia de mercados perfectamente competitivos

son los siguientes:

1. Que exista libertad de entrada y salida del mercado para cualquier agente
económico que desee participar en el mismo, sea como oferente o como
demandante.

El libre acceso a los mercados puede fallar por estar limitado o por verse
impedido a causa de barreras técnicas, económicas o legales que, a su vez,
pueden afectar a la movilidad de los agentes económicos, de los factores de
producción o de las mercancías.

2. Que tengan presencia en el mercado todos los agentes cuyos derechos puedan
verse afectados por las decisiones que se tomen en el mismo.

La competencia no es perfecta cuando, por ejemplo, la actividad en un

mercado perjudica los intereses de las generaciones futuras —como en los
casos de agotamiento de los recursos naturales y de deterioro de la calidad
del medio ambiente—.

3. Que haya transparencia en el mercado, de manera que la información

disponible por todos los oferentes y demandantes sea completa, cierta, barata y
simétrica.

La competencia no es perfecta cuando hay agentes económicos que se

desenvuelven en los mercados con incertidumbre acerca de las alternativas
existentes.

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4. Que el número de agentes presentes en el mercado sea suficiente para evitar
una posición de dominio por cualquiera de ellos.

Para que la competencia sea perfecta, todos los agentes económicos deben
ser "precio-aceptantes" —es decir, ningún agente debe tener una posición de
dominio de la que pueda abusar para imponer a los demás sus precios,
calidades o cantidades en los mercados—. La competencia no es perfecta
cuando en el mercado hay un único oferente (monopolio), o un único
demandante (monopsonio), o unos pocos oferentes (oligopolio) o unos pocos
demandantes (oligopsonio) —el adjetivo "pocos" hace aquí referencia a aquel
reducido número de agentes que permite a cualquiera de ellos imponer sus
condiciones de contratación—.

5. Que las mercancías objeto de intercambio sean homogéneas en cuanto a sus

características básicas relevantes para los demandantes.

Para que la competencia sea perfecta, todos los productos de un mismo

mercado deben ser homogéneos y, por tanto, intercambiables o sustitutivos
entre sí a la hora de satisfacer las necesidades. Por contra, un mercado funciona
en régimen de competencia monopolística cuando, en presencia de muchos
oferentes, cada uno o varios de ellos tienen capacidad individual para influir
decisivamente en los compradores mediante una diferenciación de la calidad
de su producto (real o imaginaria, por ejemplo, mediante la publicidad) que
les permite subdividir el mercado y tener así capacidad para imponer sus
condiciones particulares de contratación.

6. Que los empresarios se comporten racionalmente y desarrollen su actividad en

el mercado procurando maximizar sus beneficios.

Conforme a la hipótesis o Ley de los rendimientos decrecientes, dada una

cantidad fija de factores de producción, a partir de un cierto punto su
productividad marginal disminuye a medida que aumenta la cantidad (Q)
producida de mercancías; es decir, sensu contrario, a partir de un
determinado nivel de producción en la empresa, el coste de producir una
unidad adicional de mercancía (el coste marginal CMa) se eleva
continuamente. Por tanto, la curva de coste marginal de una empresa (que
inicialmente tiene un tramo descendente) crece a medida que aumenta la
producción, porque las nuevas unidades de mercancía resultan cada vez más
costosas.

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El criterio de comportamiento racional de un empresario consiste en fijar su
nivel de producción de manera que su beneficio marginal (BMa) sea cero; es
decir, el empresario racional debe aumentar progresivamente su producción
(Q) hasta el punto en que la última unidad producida iguale el coste marginal
(CMa) y el ingreso marginal (IMa), que se corresponde con el precio (P) de
venta cuando el empresario es precio-aceptante; por tanto, ese nivel de
producción es óptimo porque al empresario ni le supone pérdidas marginales
ni significa una renuncia a obtener los beneficios normales que puede obtener
si aumenta su producción hasta ese punto en que IMa-CMa=BMa=0.

En ese nivel de producción óptimo o nivel de máximo beneficio (NMB) en el

que se igualan el ingreso marginal (IMa) y el coste marginal (CMa), cada
empresa que opere en el mercado en régimen de competencia perfecta
obtendrá beneficios o pérdidas totales según cuál sea su particular estructura
de costes de producción.

La oferta individual de un empresario racional es su curva de coste marginal a

partir de su nivel mínimo de explotación particular (el punto mínimo de su
curva de costes variables medios). Y la curva de oferta del mercado es la suma
de las ofertas individuales de todos los agentes presentes en el mismo en un
momento dado.

La curva de oferta de un mercado en competencia perfecta se corresponde

con una función creciente ("cuanto mayor es la cantidad ofrecida, mayor es el
precio de venta, porque mayor es el coste marginal") y su forma concreta
depende de la elasticidad con que los cambios en los precios de los productos
dan lugar a cambios en las cantidades ofrecidas de mercancías.

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7. Que los consumidores se comporten racionalmente y desarrollen su actividad
en el mercado procurando maximizar la satisfacción de sus necesidades.

Conforme a la hipótesis o Ley de la utilidad marginal (UMa) decreciente,

cuanto mayor es la cantidad (Q) que se consume de una mercancía, menor es
la utilidad que aporta la última unidad consumida (llamando utilidad a la
capacidad de una mercancía para satisfacer necesidades).

La demanda de mercancías de los hogares depende de muchas variables,

especialmente de su renta disponible, de sus gustos y preferencias y del
precio de las mercancías. El criterio de comportamiento racional de un
consumidor será maximizar la utilidad de su renta, de manera que demandará
mercancías según cuál sea la relación que exista entre la utilidad y el precio de
cada una de las que componen su cesta de la compra particular. Es decir, todo
consumidor está sujeto a una restricción presupuestaria según su nivel de
renta y su comportamiento racional consistirá en repartir el gasto de esa renta
entre las mercancías de su cesta procurando igualar la relación marginal de
sustitución de todas ellas (llamando relación marginal de sustitución RMS al
cociente entre la utilidad marginal de una mercancía x y la utilidad marginal de
cualquier otra mercancía y de su cesta) con sus precios relativos (llamando
precio relativo al cociente entre el precio P de la primera mercancía x y el
precio P de cualquiera de las demás mercancías y), de la siguiente manera:

UMax Px
RMS = =
UMay Py

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En síntesis, el comportamiento racional del consumidor para maximizar la
utilidad de su renta (es decir, la situación de equilibrio del consumidor)
consistirá en distribuir su gasto de manera que toda mercancía adquirida le
aporte una utilidad marginal proporcional a su precio. Por tanto, cada
mercancía se demandará hasta el punto en el que la utilidad marginal de la
renta gastada en ella sea igual a la utilidad marginal de la renta gastada en
cualquier otra mercancía de la cesta del consumidor (siendo la utilidad
marginal de la renta el cociente entre la utilidad marginal y el precio de cada
mercancía):

UMax UMay
UMa de la renta = =
Px Py

Si el precio de una mercancía x disminuye, el valor de ese cociente aumentará

para esa mercancía y hará que el consumidor aumente su cantidad demandada
hasta que se reajuste el valor de la utilidad marginal de su renta, de manera
que su curva de demanda será decreciente (tendrá pendiente negativa).

La demanda del mercado de una mercancía será la suma de las demandas de

todos los agentes presentes en el mismo en un momento dado y, por tanto,
también será decreciente (y su forma concreta dependerá de la elasticidad
con la que los cambios en los precios de los productos den lugar a variaciones
en las cantidades demandadas de mercancías).

Los comportamientos tipo snob o tipo Giffen —que surgen ante

acontecimientos extraordinarios como guerras, catástrofes, pandemias o
calamidades naturales o sociales— se caracterizan porque la cantidad
demandada aumenta a medida que lo hace el precio de la mercancía, lo que
supone una quiebra de los requisitos de la competencia perfecta.

Los bienes Giffen o bienes respecto de los cuales se desarrollan comportamientos tipo
Giffen son un tipo especial de bienes inferiores (aquellos cuya cantidad demandada
para cada uno de los precios disminuye al aumentar la renta de los consumidores, y
viceversa) en los cuales el efecto renta es mayor que el efecto sustitución, de manera
que la cantidad demandada aumenta cuando aumenta su precio (su elasticidad-precio
de demanda es positiva, siendo su elasticidad-renta negativa). La curva de demanda de
los bienes Giffen tiene pendiente positiva.

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 M

El incumplimiento de cualquiera de estos siete requisitos es una de las causas de

la existencia de fallos del mercado en la asignación de los recursos. En el mundo
real, los mercados no funcionan en régimen de competencia perfecta (salvo casos
muy particulares de algunos mercados de productos agropecuarios y de activos
financieros), sino en distintos grados de competencia imperfecta o monopolística
que suponen pérdidas de eficacia en el sistema económico.

III. Fallos del mercado por el incumplimiento de hecho de la hipótesis de

equilibrio en los mercados.

La hipótesis de equilibrio en los mercados (según la cual en el sistema económico

se alcanzará una situación de equilibrio cuando se den las condiciones para la
validez del teorema directo y se cumplan los requisitos para la existencia de
competencia perfecta) se extiende a cuatro ámbitos del sistema económico:

1. Los mercados de bienes y servicios. Ejemplos de desequilibrios son la inflación

y la deflación de los precios.
2. Los mercados de factores de producción. Ejemplos de desequilibrios son el
desempleo de los recursos productivos (sea en el mercado de trabajo, en el de
capitales o en el inmobiliario) o por falta de iniciativa empresarial.
3. Los mercados exteriores. Ejemplo de desequilibrio es que el saldo de la balanza
de pagos presente déficit o superávit de manera permanente.
4. El conjunto de los mercados. Ejemplos de desequilibrios son la depresión
económica o el crecimiento no sostenido de la actividad económica.

El incumplimiento de cualquiera de estas hipótesis de equilibrio representa

situaciones de fallos de mercado por falta de estabilidad de la actividad
económica. En la práctica, el funcionamiento normal del Capitalismo o Economía
de mercado se desenvuelve de manera cíclicamente desequilibrada.

IV. Fallos del mercado por el incumplimiento de hecho de las condiciones

para el ejercicio igualitario de los derechos económicos y sociales
universales.

El concepto de eficiencia de Pareto u óptimo paretiano (según el cual "una

situación es eficiente cuando ya no es posible mejorar el bienestar individual de
un agente económico si no es a costa de empeorar el de algún otro") excluye las
consideraciones normativas acerca de la distribución de la renta y la riqueza e,

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implícitamente, da por buena la situación de hecho existente en cada momento en
cuanto al reparto del bienestar dentro de la sociedad.

Sin embargo, desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948,

las comunidades políticas atribuyen a los poderes públicos —generalmente en sus
normas fundamentales— la función de corregir la distribución de la renta y la
riqueza que se deriva del funcionamiento de los mercados cuando las diferencias
interpersonales, sectoriales o espaciales sobrepasan unos umbrales que se
consideran inadmisibles en términos de equidad porque atentan contra el
ejercicio igualitario de los derechos económicos y sociales declarados universales.
La generación de esas excesivas diferencias interpersonales, sectoriales o
espaciales de riqueza y pobreza se considera también un fallo del funcionamiento
de la Economía de mercado.

La existencia de fallos del mercado es el fundamento moderno de la actividad del

sector público, precisamente para evitarlos, corregirlos o atenuar sus efectos; un
fundamento que opera como condición necesaria, aunque no suficiente, ya que
debe ponerse en conexión con la existencia de fallos en el funcionamiento del
proceso político (a través del cual se toman las decisiones en el sector público)
para determinar o desarrollar la conveniencia de la provisión pública como
alternativa al mercado. En cada caso concreto habrá que examinar el coste de
oportunidad de cada opción (privada versus pública) atendiendo a las
circunstancias de cada lugar y a la tecnología disponible, entre otras variables.

Rosen, H. S. (2002). Hacienda Pública. McGraw-Hill. Introducción:

"Lo que la gente piensa respecto al modo en que el Estado debería realizar sus
operaciones financieras está muy influido por su ideología política. A algunas personas
les preocupa sobre todo la libertad individual, mientras que otras están más
preocupadas por mejorar el bienestar de la comunidad en su conjunto. Las diferencias
ideológicas pueden dar lugar, y de hecho lo hacen, a desacuerdos sobre el alcance
adecuado de la actividad económica del Estado.
Sin embargo, para formarse una opinión inteligente sobre la actividad pública hace
falta, además de una ideología política, entender lo que el Estado hace realmente. [...]
Si los mercados competitivos que funcionan correctamente asignan los recursos de
forma eficiente, ¿qué papel debe tener el Estado en la economía? Aparentemente, sólo
resultaría adecuado un Estado muy pequeño cuya principal función consistiera en
establecer un sistema de protección de los derechos de propiedad para que la
competencia funcionara. El Estado debería mantener la ley y el orden, así como un
sistema de administración de justicia y de defensa nacional. Todo lo demás sería
superfluo.

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 Sin embargo, [...] las cosas son en realidad mucho más complicadas. En primer lugar, se
ha supuesto implícitamente que la eficiencia es el único criterio para decidir si una
determinada asignación de recursos es buena [...pero...] la intervención pública podría
ser necesaria para lograr una distribución «justa» de la riqueza. [...] No resulta obvio
que una asignación eficiente de recursos sea socialmente deseable per se; algunos
sostienen que la equidad también debe considerarse. Además, [...] en las economías
del mundo real puede que no haya competencia y es posible que no existan mercados
para todos los bienes. Si esto sucede es improbable que la asignación de recursos
generada por el mercado sea eficiente. Por lo tanto, existen razones para que el Estado
intervenga para mejorar la eficiencia económica. Debemos resaltar que, aunque los
problemas de eficiencia abran las puertas a la intervención pública en la economía, ello
no significa que justifiquen tal intervención. El hecho de que la asignación de recursos
resultante del mercado sea imperfecta no significa que el Estado sea capaz de hacerlo
mejor. [...] Además, los gobiernos, como los individuos, pueden cometer errores.
Algunos sostienen que el sector público es intrínsecamente incapaz de actuar
eficientemente, de modo que, aunque en teoría pueda mejorar la situación, en la
práctica nunca lo hará".

3.3. Los bienes públicos.

Se denomina mercancía a cualquier cosa susceptible de ser objeto de transacción

en un mercado. La transacción puede ser una compraventa, una permuta, un
arrendamiento, un préstamo, una donación o cualquier otro convenio o negocio
jurídico.

Según su naturaleza física, las mercancías pueden ser bienes (cosas materiales o
tangibles) o servicios (cosas inmateriales o intangibles). A su vez, según su función
en el proceso productivo, las mercancías se clasifican en materias primas o
recursos naturales (producidos por la naturaleza), productos semielaborados o
intermedios (productos resultantes de la transformación de las materias primas y
que requieren nuevas transformaciones para convertirse en productos finales) y
productos finales (los que ya están preparados para ser utilizados como bienes de
consumo —es decir, para satisfacer las necesidades de consumo de los hogares—
o para ser incorporados a un proceso productivo como bienes de capital —es
decir, para producir otras mercancías por el resto de los agentes económicos—).

Según su naturaleza económica, las mercancías pueden clasificarse en bienes

privados, bienes públicos y bienes impuros, lo que representa un caso particular
de sinécdoque en el lenguaje económico ya que en todas esas denominaciones la
palabra bienes incluye a los servicios.

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En el análisis económico se denominan bienes privados a las mercancías cuyo uso
o consumo es rival (es decir, que su uso por una persona impide o reduce su uso
por parte de otra) y en las que sí es posible excluir de su uso o consumo a los
agentes económicos que no paguen su precio. La inmensa mayoría de los bienes
y servicios responden a estos dos rasgos característicos de exclusividad y rivalidad
propios de los bienes privados: un pan, un zapato, un corte de pelo, un inmueble,
un libro...

Esta caracterización como bienes privados es estrictamente económica y es

independiente de su titularidad o naturaleza jurídica, que puede ser tanto pública
como privada: un coche oficial es simultáneamente un bien jurídicamente público
y un bien económicamente privado.

Los bienes privados se contraponen, en primer lugar, a los bienes públicos, que
son aquellas mercancías a las que no puede aplicarse (por razones técnicas o por
razones de rentabilidad económica) el principio de exclusión, según el cual el
acceso a las mercancías debe estar limitado a los agentes económicos que paguen
su precio (es decir: en el caso de los bienes públicos, una vez que está provisto el
bien o el servicio, no es posible excluir de los beneficios de su consumo a ningún
agente económico, con independencia de que pague o no su precio).

Los hacendistas Richard Musgrave y Peggy B. Musgrave, autores de la versión original

de los cuadros que acompañan este epígrafe, propusieron adjetivar a estos bienes y
servicios como "sociales", y no como "públicos", para evitar las continuas confusiones
respecto a su propiedad, titularidad o naturaleza jurídica y a la responsabilidad de su
producción (que, en ambos casos, pueden perfectamente ser privadas); pero ni esta
propuesta, ni otras denominaciones menos confusas (como "bienes colectivos", "bienes
de uso colectivo", "servicios colectivos", etc.) han tenido éxito.

En segundo lugar, los bienes privados se contraponen a los bienes impuros (que
reciben en la literatura económica distintas denominaciones: "bienes públicos
impuros", "bienes privados impuros", "bienes mixtos", etc.), que se caracterizan
porque en ellos sí es técnicamente posible aplicar el principio de exclusión y
porque inicialmente su consumo es no-rival, aunque puede llegar a ser rival por

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congestión o saturación (es decir, por un exceso de usuarios o consumidores
simultáneos respecto del aforo en el que esté disponible el bien o el servicio).

Un caso de bien impuro es la señal de televisión: el acceso al servicio es técnicamente

posible limitarlo a través de la codificación, de manera que todos los abonados a un
descodificador consumen simultáneamente la misma cantidad del servicio sin que el
consumo de un abonado reste nada al consumo de otra persona. Otros ejemplos
pueden ser un puente (el acceso al puente es técnicamente posible limitarlo a quienes
paguen un peaje y su uso es inicialmente no-rival hasta que se produzca un atasco de
tráfico), una carretera, un concierto musical o cualquier otro espectáculo en vivo, los
servicios de una biblioteca o una discoteca, etc.

Dentro de la categoría de los bienes públicos pueden distinguirse dos

modalidades: los bienes públicos puros y los bienes comunales, comunes o de
propiedad común, que se diferencian entre sí por la existencia o no de rivalidad
en su uso o consumo.

García Arias, J. (2004). Un nuevo marco de análisis para los bienes públicos: la teoría de
los bienes públicos globales. Estudios de Economía Aplicada, 22 (2), 187-212:
"Llamamos bienes públicos puros a aquellos que exhiben simultáneamente las
características de no rivalidad en el consumo e inaplicabilidad del principio de
exclusión. Con la primera de ellas queremos significar que la participación de un agente
adicional en los beneficios derivados del consumo de un bien no reduce los beneficios
obtenidos por los demás consumidores, lo que implica que el coste marginal de admitir
un usuario adicional es cero [Nótese que, aunque el coste marginal de admitir un
consumidor adicional sea cero, el coste marginal de proveer el bien es positivo, y debe
ser cubierto a la vez que se determina la cantidad del bien que se provee].
Consiguientemente, y puesto que la participación de un agente en los beneficios no
afecta a los de los demás, no es eficiente excluir a ninguno de su consumo una vez que
el bien ha sido provisto. Por su parte, la no excluibilidad implica que no es posible
(incluso aunque fuese eficiente), una vez provisto el bien, excluir de los beneficios de
su consumo a ningún agente. Por tanto, si la participación en el consumo no se supedita
al pago, los agentes no se verán incentivados a revelar sus preferencias, existiendo
incentivos para todos y cada uno de los agentes para participar como usuario gratuito
("free rider") de la provisión realizada por otros; al actuar todos los agentes de esta
forma, el sistema de mercado tiene dificultades para funcionar".

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Los bienes públicos puros se caracterizan, además de por la imposibilidad de
exclusión, porque son de oferta conjunta a todos los agentes económicos (quieran
o no quieran consumirlos o utilizarlos), de manera que su uso o consumo por un
agente adicional no reduce la cantidad disponible para los demás: se ofrece
conjuntamente a todos los agentes, todos consumen o utilizan simultáneamente la
misma cantidad del mismo bien o servicio y no existe rivalidad en ese uso o
consumo. Eso implica que el coste marginal de admitir un usuario adicional es cero
o inapreciable.

El modelo de bien público puro es la defensa nacional exterior: todos los agentes
económicos nacionales consumen ese servicio, lo quieran o no; nadie puede ser
excluido de recibir ese servicio de seguridad, incluso aunque no lo quisiera; y todos lo
consumen en la misma cantidad y calidad, sin que el consumo por un agente reste
servicio de seguridad a los demás. Similares características reúnen las boyas de
navegación y otros bienes y servicios.

Por su parte, los bienes comunales se caracterizan porque, siendo también de

exclusión imposible, su uso o consumo siempre es rival: el agente económico que
se apropie o utilice un recurso comunal estará menguando la cantidad del mismo
bien disponible por otros agentes en el tiempo presente o en el futuro.

Casos típicos de bienes comunales son los bancos de pesca, los acuíferos subterráneos
o el espacio exterior interplanetario en el que orbitan los satélites de comunicaciones,
los meteorológicos y los del sistema GPS.

Según su ámbito de influencia, los bienes públicos (tanto puros como comunales)
pueden considerarse globales (los que afectan simultáneamente a un número
suficientemente grande de países, a diferentes grupos socioeconómicos y a varias
generaciones de personas), internacionales, nacionales, regionales o locales; este
criterio es relevante dentro del Federalismo fiscal para determinar qué nivel de
gobierno debe asumir las competencias relativas a su provisión o garantía de
suministro o de buen aprovechamiento (o de no agotamiento, en su caso).

Ejemplos de bienes públicos puros locales son los servicios de un faro, el alumbrado
ciudadano o un espectáculo de fuegos artificiales: todos los agentes del entorno
pueden consumir simultáneamente la misma cantidad sin que nadie pueda ser excluido,
aunque no pague por ello. Ejemplo de bien público puro nacional son los servicios
diplomáticos de un Estado. Ejemplos de bienes públicos globales son la protección de
la capa de ozono, la conservación de la biodiversidad, el mantenimiento de las
pesquerías internacionales, la generación de conocimiento científico básico, el

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 descubrimiento de una nueva vacuna, la catalogación de nuevas especies, el
mantenimiento de internet, el cambio climático o una guerra mundial (estos dos últimos
serían claramente casos de "males públicos").

Por otra parte, el uso o consumo de los bienes públicos no necesariamente ha de

considerarse beneficioso: el ruido causado por el tráfico es un caso de bien
público puro local (no es posible excluir a nadie de su consumo y el ruido molesta
a todos —si bien con un grado de tolerancia desigual—) que, como toda forma
de contaminación, es considerado un "mal público".

Salvo los bienes privados, todas las demás mercancías plantean problemas para su
asignación eficiente por los mercados y pueden generar fallos de mercado.

En el caso de los bienes públicos puros, se plantean problemas de asignación

eficiente porque, dado que es imposible excluir de su uso o consumo a quien no
pague su precio, resulta irracional que los agentes estén dispuestos a pagarlo (es
decir, los usuarios o consumidores se comportarán racionalmente como free
riders, usuarios gratuitos o consumidores libres de cargas): ocultarán su demanda
para no tener que pagar (es decir, negarán tener interés en el bien o servicio
porque cuentan con poder usarlo o consumirlo sin tener que pagar por ello).

Si la demanda de los bienes públicos puros se ocultara totalmente (por todos

los usuarios y consumidores), no habría oferta por no haber demanda y se
estaría en un caso de ausencia de mercado (o "mercados incompletos"). Si el
comportamiento free rider alcanzara solamente a una parte de los usuarios y
consumidores, la demanda de mercado sería solo la de la otra parte y la oferta
respondería únicamente a esa demanda parcial, de manera que finalmente
todos los consumidores (los que paguen y los que no) consumirían la misma
cantidad, pero esa cantidad sería menor que la socialmente óptima.

En definitiva: existirá un fallo del mercado, que podrá ser suplido por el sector
público garantizando a todos los consumidores la prestación o el suministro de los
bienes públicos puros en condiciones asequibles de cantidad, calidad y precios y,
en paralelo, exigiendo tributos a toda la ciudadanía para que todos contribuyan a
financiar ese gasto público que beneficia a todos.

A su vez, las alternativas de provisión pública de los bienes públicos puros pueden
consistir en la producción por el propio sector público o en el apoyo público a su
producción por agentes privados; en cada caso, esa decisión por la producción pública

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 o privada responderá a criterios técnicos económicos y, sobre todo, a criterios de
oportunidad políticos.

La asignación de los recursos comunales por los mercados también plantea

problemas de eficiencia: en la medida en que el uso o consumo es rival y que no
es posible excluir de los mismos a ningún agente, el mercado no genera incentivos
para un aprovechamiento privado sostenible del recurso comunal si el sector
público no establece un marco institucional adecuado. Todo lo contrario, el
comportamiento racional de los agentes privados conducirá a una explotación o
consumo intensivos (es decir, mientras las ballenas naden libremente por los
mares, son un recurso comunal; quien las pesque primero, se las apropia en
exclusiva) que puede conducir al agotamiento del recurso, en perjuicio de los
intereses de otros agentes económicos presentes o futuros.

En resumen, los bienes públicos puros y los recursos comunales plantean,

respectivamente, problemas asignativos por la inexistencia de mercado, por el
riesgo de agotamiento de los recursos y por la no presencia en el mercado de
todos los agentes afectados por su actividad. Esos fallos del mercado pueden
servir como condiciones necesarias (aunque no necesariamente suficientes) para
una actividad correctora por el sector público.

En el caso de los bienes impuros se plantean también problemas de asignación

eficiente, pero de una manera y con unas implicaciones algo distintas a las de los
bienes públicos. En los bienes impuros de consumo no rival (en los que el coste de
su uso o consumo por un agente adicional es nulo o inapreciable) el mercado
atenderá la demanda de quienes paguen el precio del bien y lo proveerá sólo a
ellos (ya que la exclusión es posible). Sin embargo, se plantea un problema de
provisión insuficiente ya que el acceso al bien o servicio podría extenderse a
quienes no paguen el precio, sin que ello significase una pérdida de consumo para
el resto, de manera que no se estaría ante un "óptimo paretiano" (pues podría
mejorarse la situación de quienes estén excluidos sin que empeorase ni la situación
de quienes ya lo usan o consumen —que podrían seguir usando o consumiendo
la misma cantidad a igual precio—, ni la situación de la empresa —que podría
seguir produciendo la misma cantidad a igual precio y con los mismos costes—).

Es lo que sucede, por ejemplo, con la señal de televisión por cable. El consumo por un
abonado adicional no es rival del consumo de los demás, ni tiene coste marginal
relevante para el oferente; sin embargo, habrá personas que, estando interesadas en
consumir ese servicio, no se abonarán porque el precio del abono es superior a la

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 utilidad que les representa. Es una situación análoga a la del monopolio natural (de
hecho, muchos casos de bienes impuros pueden asimilarse a monopolios naturales). Sin
embargo, en la medida en que existe posibilidad de exclusión, este fallo del mercado
no se interpreta que requiera una intervención pública correctora con carácter general.

En los casos de bienes impuros de consumo rival por congestión (como, por
ejemplo, los servicios recreativos de un club náutico), si el tamaño del grupo de
usuarios es reducido, puede plantearse la producción privada mediante la
constitución de una asociación particular. Son los denominados "bienes de club",
en los que el uso puede llegar a ser rival por congestión, pero cabe suponer que
el tamaño reducido del grupo permite alcanzar acuerdos privados de reparto.

3.4. Las externalidades.

Las externalidades en sentido amplio son los efectos que la actividad de un agente
económico (en un mercado) provoca en otro u otros agentes (en el mismo o en
diferente mercado).

Las externalidades son pecuniarias cuando los efectos se limitan al interior del
propio mercado; y se llaman económicas, o externalidades en sentido estricto,
cuando afectan a un mercado distinto a aquél en el que se generan —es decir,
cuando afectan a agentes que no están en el propio mercado en el que se
ocasionan—.

Según su signo, las externalidades económicas pueden ser positivas (denominadas

también "economías externas", que generan efectos beneficiosos sobre otros
agentes) o negativas (llamadas "deseconomías externas", que provocan efectos
perjudiciales sobre terceros). Y según su origen y destino, las externalidades
pueden ser ocasionadas o ser soportadas por actividades de producción o de
consumo.

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 La educación es un caso de externalidad positiva: no solamente beneficia al
estudiante (que paga por la enseñanza que compra), sino que multiplica sus
beneficios a toda la ciudadanía en forma de elevación del nivel cultural medio,
mejora de la convivencia ciudadana, mejora de la competitividad del mercado
de trabajo, etc. La contaminación es la externalidad negativa por excelencia: la
producción o el consumo en un mercado deterioran la calidad del medio
ambiente que usan o consumen otros agentes económicos presentes y futuros.

Las externalidades económicas constituyen un fallo del mercado porque se

incumple el principio de correspondencia, según el cual en el precio de mercado
de un bien o servicio deben estar incorporados todos sus costes de producción
(sean internos o externos, sean privados o sociales) y la utilidad de todas las
personas afectadas por la producción o el consumo del bien o servicio.

En el caso de las externalidades negativas generadas por actividades de

producción, el precio de mercado (Pm) no incluye el coste externo (CE). En
consecuencia, al ser el precio más bajo del que debiera si se tuviera en cuenta el
valor del daño causado a terceros (Ps), el mercado conducirá a que se produzca (y
consuma) más cantidad (Qm) que la socialmente óptima (Qs). De manera análoga,
en el caso de las externalidades negativas ocasionadas por actividades de
consumo, el precio pagado no incluye el valor del coste externo y el consumidor
no indemniza el perjuicio que su consumo causa a terceros; en consecuencia, el
mercado falla al conducir a que se consuma más cantidad que la socialmente
óptima pues el criterio de eficiencia privada (Pm=CMaD) difiere del criterio de
bienestar social (Ps=CMaS=CMaD+CE).

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Las externalidades positivas de la producción y del consumo generan el problema
inverso: el precio de mercado incluye costes de producción que deberían
compartirse con los terceros beneficiados; como el precio de mercado ignora el
beneficio externo generado y los beneficiados no compensan a los productores o
consumidores, la consecuencia es que el mercado falla al asignar estos recursos
porque se produce o se consume menos cantidad que la socialmente óptima.

Dado que en la vida real la casuística de las externalidades negativas es muy

diversa, no cabe establecer una alternativa general de actividad pública correctora
de este fallo del mercado. Por ejemplo, una política anticontaminación (en cuanto
política económica correctora de externalidades negativas) puede servirse, entre
otros muchos, de los siguientes mecanismos:

1. Regulación de los derechos de propiedad o de las reglas de contratación:

prohibición total de la producción o el consumo (y establecimiento correlativo de
sanciones disuasorias), sometimiento a régimen de licencia (previa o renovable
periódicamente), fijación de límites cuantitativos a la producción (con la
posibilidad subsiguiente de crear un mercado de permisos para generar
externalidades), etc.

Se denominan bienes indeseables aquellos bienes y servicios cuyo consumo

genera externalidades negativas que son relevantes en cuanto a la distribución
de la renta y la riqueza y que la ciudadanía, a través del proceso político, valora
como socialmente perjudiciales y demanda su regulación (prohibición o
limitación) por el sector público. Ejemplos de bienes indeseables son la
heroína y el tabaco.

Un caso particular de regulación de derechos de propiedad planteado en la

literatura económica (y factible solamente cuando es reducido el número de
agentes implicados y los costes de transacción son reducidos), consiste en
transferir a los agentes sufridores de la externalidad negativa la titularidad de
su derecho a no ser perjudicados y permitirles negociar ese título con los
agentes generadores de la externalidad. De esta manera, el precio pagado por
la compra de ese derecho se integraría en el precio que pagarían los
consumidores del bien cuya producción o consumo genera la externalidad.

2. Establecimiento de impuestos específicos (o recargos en los impuestos

generales) sobre la producción o el consumo que genere la externalidad negativa,
calculando su tipo impositivo de manera que absorba el valor del coste externo.

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Cuando la externalidad es medioambiental, a estos impuestos se les suele
denominar impuestos ecológicos o verdes y se establecen aplicando el principio
"quien contamina, paga", que significa "tiene derecho a contaminar quien tiene
renta para pagarlo". Es el criterio seguido por la OCDE y la doctrina económica
ortodoxa; una interpretación alternativa minoritaria considera que solamente
deben considerarse impuestos medioambientales los que, además de gravar una
externalidad negativa medioambiental, acumulen su recaudación en un fondo
destinado a compensar a los agentes perjudicados y a evitar la reproducción del
daño.

Se denomina impuesto pigouviano —en referencia al economista neoclásico Arthur

Cecil Pigou (1877-1959), quien investigó con detenimiento esta materia— al impuesto
establecido de manera que se grava cada una de las unidades de producto en una
cuantía exactamente igual al valor de la externalidad negativa generada por su
producción, cuando el nivel de producción es el eficiente, con lo que los productores
o los consumidores de esa mercancía asumen el coste externo generado.

3. Concesión de subvenciones financieras o beneficios fiscales a los agentes que

generan la externalidad para que inviertan en ingenierías que disminuyan o
eliminen el coste externo.

4. Gasto público para favorecer actividades que minoren las externalidades, como
investigación, reciclaje, educación, etc.

En el caso de las externalidades positivas, las alternativas de provisión pública

también pueden consistir en medidas reguladoras, fiscales y financieras. Ejemplos
serían la regulación del uso obligatorio del casco para conducir bicicletas y
motocicletas, la calificación como obligatoria de la enseñanza elemental, las
subvenciones a las campañas de vacunación, el gasto público en adecentamiento
y pintura de fachadas, etc.

Se denominan bienes preferentes aquellos bienes y servicios cuyo consumo

genera externalidades positivas que son relevantes en cuanto a la distribución
de la renta y la riqueza y que la ciudadanía, a través del proceso político, valora
como socialmente deseables y demanda su provisión por el sector público.
Ejemplos de bienes preferentes son la educación, la vivienda y la sanidad.

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3.5. El monopolio natural.

El monopolio es un mercado que cuenta con un único oferente.

Se denomina monopsonio o monopolio de demanda al mercado que cuenta con un

único demandante; duopolio, al que cuenta únicamente con dos oferentes; y
monopolio bilateral al mercado en el que se encuentran un único oferente y un único
demandante.

Pueden distinguirse varias clases de monopolio, según su origen:

1. Monopolio legal. Es el originado por una decisión de los poderes públicos, sea
mediante una concesión administrativa (generalmente para asegurar el
abastecimiento de la mercancía estancada en el monopolio o por razones de
seguridad como en el caso de la venta de explosivos) o sea por la explotación de
una patente (concedida para estimular la investigación, el desarrollo y la
innovación) o un derecho de autor.

2. Monopolio de hecho. Es el originado mediante la imposición de la fuerza militar

u otra forma de violencia.

3. Monopolio geográfico o económico. Es el derivado de la pequeñez del

mercado (que supone una barrera de entrada en beneficio de la primera empresa
en establecerse) o del control exclusivo de un recurso natural por una única
empresa, sin que existan bienes sustitutivos.

4. Monopolio natural. Es el originado por motivos tecnológicos y que surge en

actividades con costes fijos muy altos (que operan como barrera de entrada al
mercado) y costes variables relativamente reducidos. Es el caso del suministro de
agua potable a las viviendas en las ciudades y del servicio de mantenimiento de la
red básica de transporte de energía eléctrica, entre otros muchos.

El monopolio natural es un mercado con un único oferente que obtiene

rendimientos crecientes a escala, de manera que cuanto mayor es su nivel de
producción (Q), menor es su coste marginal (CMa). Por tanto, en el monopolio
natural la curva de CMa es decreciente para los niveles de producción que
pueden ser absorbidos por los consumidores.

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La posición racional del monopolista natural consiste en fijar su nivel de
producción con el criterio de igualar ingresos y costes marginales (IMa=CMa). Eso
obliga a la empresa a producir una cantidad inferior a la óptima social y a vender
a un precio (Pm) alto con el que obtiene beneficios extraordinarios.

Sin embargo, si se aplica un criterio de bienestar social, es decir que los

consumidores paguen lo que cuesta producir la mercancía (comprar a P=CMa),
eso supone la contratación de una cantidad superior a la óptima de la empresa y
a un precio relativamente bajo (Ps), lo que le acarrea pérdidas a la empresa.

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En definitiva, en el caso del monopolio natural los intereses racionales del
empresario y de los consumidores están enfrentados, lo que representa un fallo
del mercado y da fundamento a la intervención correctora por el sector público.

La posición de síntesis para conciliar los intereses de la empresa y de los

consumidores consiste en la regulación de los precios por el sector público para
fijarlos conforme a la regla del coste medio: Pi=CMe=IMe. De esa forma, el nivel
de producción se fija en una posición intermedia y el empresario obtiene sus
beneficios normales (pero no beneficios extraordinarios, como en el primer caso;
ni pérdidas, como en el segundo).

La política económica de monopolios naturales puede consistir en la reserva del

mercado mediante el establecimiento de una empresa pública gestora del
monopolio o en el sometimiento de la empresa privada al control regulador de
los poderes públicos; y en ambos casos, en establecer los precios máximos de
venta de los bienes o servicios producidos por el monopolio conforme a la regla
del coste medio.

Sea cual sea la naturaleza jurídica (pública o privada) de la empresa que gestione
el monopolio natural, si la política económica consistiera en la fijación de un precio
máximo de venta inferior al coste medio, eso le supondría pérdidas a la empresa
(denominada generalmente "déficit tarifario"). Como ninguna empresa puede
mantenerse permanentemente en situación de pérdidas, las Administraciones
públicas se verán forzadas a complementar la regulación de precios con una
política presupuestaria compensatoria (ya sea mediante subvenciones, mediante
exenciones fiscales o mediante ambas medidas) para evitar la quiebra de la
empresa. Y eso implicaría que, en definitiva, el conjunto de la sociedad (que
contribuye mediante el pago de impuestos) estaría gastando recursos públicos en

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subvencionar a los consumidores de los productos suministrados por la empresa
gestora del monopolio natural.

Por otra parte, si el monopolio natural se gestiona por una empresa privada se
pueden plantear problemas adicionales de ineficiencia ya que serán agentes
privados los que tomarán las decisiones relativas a los costes empresariales (por
ejemplo, los sueldos de los directivos del monopolio, los precios de los bienes y
servicios suministrados por empresas amigas o la contratación de personas
innecesarias pero vinculadas de alguna manera a los directivos), a sabiendas de
que posteriormente esos sobrecostes serán soportados por los contribuyentes
(encubiertos en el "déficit tarifario").

Y además, dado que la información técnica relativa a la estructura de costes de la

empresa (una información imprescindible para determinar exactamente ese
precio máximo a establecer por los poderes públicos) solamente la tienen los
propios gestores del monopolio, se pueden plantear problemas de corrupción en
el comportamiento de los representantes de los intereses generales
(representantes políticos o administradores públicos) que se encuentren en el
consejo de administración del monopolio para obtener esa información y que
deban verificar las cuentas para proponer los precios máximos a regular (de ahí la
conveniencia de establecer controles externos de honestidad a esos
representantes y la conveniencia de prohibir la existencia de "puertas giratorias"
entre el Consejo de Ministros y los consejos de administración de los monopolios).

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