Las diferentes perspectivas sobre los instrumentos de política pública o las

herramientas del gobierno y sus intereses

Pregunta nº8 del examen de febrero 2015; pregunta nº7 setiembre 2016; pregunta nº6 reserva
setiembre 2016;
¿Cuáles son las perspectivas que analizan los instrumentos de política pública y sus intereses?
Enfoque instrumentalista, perspectiva institucional y perspectiva política.

Existen varios enfoques entre los estudiosos de las políticas públicas para entender los
instrumentos o herramientas de política pública (Linder y Peters, 1998: 45).
El enfoque instrumentalista trata de alcanzar metas específicas buscando instrumentos que
sean "óptimos" y "coherentes" para esos fines. Esta perspectiva considera a los instrumentos
de política pública simples "herramientas del gobierno" mecánicas y neutrales (O'Toole and
Bressers 2004). Sin embargo, sabemos que este enfoque no es muy adecuado si queremos
explicar cómo y por qué se aplican ciertos instrumentos en la práctica que no siempre son
óptimos. Muchas veces los instrumentos de política elegidos tienen más que ver con intereses
políticos, con ideas o ideologías.
Más recientemente, los estudios sobre los instrumentos han tratado de abandonar el
razonamiento en términos de eficiencia y optimización de la concepción instrumentalista y se
han centrado más en analizar los problemas de legitimación, transparencia, equidad,
democracia y legalidad de los instrumentos de política elegidos (Bemelmans-Videc et al 1998;
Eliadis et al., 2005). Aunque esto ha supuesto un cambio de perspectiva, estos estudios
mantienen cierta ambigüedad ya que, por un lado, consideran menos relevante la eficiencia y la
eficacia, pero, por otra parte, siguen persiguiendo la misma intención general: garantizar el
"buen gobierno". Obviamente, centrándose más en los valores a través de los cuales se
seleccionan los instrumentos de política, se podría suponer que esto representaría un cambio
de paradigma alejado de la perspectiva instrumentalista.
Pregunta nº7 del examen de febrero de 2015; pregunta nº6 de enero de 2016; pregunta nº21 febrero
2017; pregunta nº7, febrero 2019 (1 semana) Pregunta 7 febrero 2019(2ª semana)
La "perspectiva institucionalista" centra su análisis en los instrumentos considerados como
instituciones, y trata de responder a una pregunta diferente: ¿cómo estructuran o influyen los
instrumentos de política en el proceso de formulación de políticas?

Otra perspectiva que se ha llamado perspectiva institucional se centra en los instrumentos

de política pública como si estos fueran instituciones. Según lo propuesto por Salamon
(Salamon y Lund 1989; Salamon 2002), los instrumentos de política pública son formas de
organización públicas que los gobiernos tienen disponibles para hacer su trabajo. Las
diferentes dimensiones a través de las que se pueden analizar y clasificar los instrumentos
como instituciones son el grado en que son directos, su visibilidad, su grado de coerción y su
automaticidad. En la perspectiva institucional los instrumentos de política no sólo se pueden
definir como reglas y/u organizaciones sino también como instituciones sociales. Esto significa
que están constituidos tanto por una dimensión social como por una dimensión técnica a
través de las cuales se abordan las relaciones específicas entre Estado y sociedad (Lascoumes y
Le Galès 2004; Lascoumes y Le Galès 2007).
 En esta perspectiva más constructivista los instrumentos de política son portadores de
significados y valores y contribuyen por tanto a la construcción de la realidad.
En el centro del enfoque de los instrumentos de política está la idea de Salamon (2002) de que
la actuación pública se estructura a través de las herramientas y los instrumentos de gobierno.
Esto plantea importantes cuestiones analíticas sobre el diseño de la gobernanza, las
motivaciones y los intereses detrás de los instrumentos específicos de política pública y las
preguntas sobre el encuadre de los problemas y las soluciones de política pública.
Enfatizando el argumento de Salamon, según Lascoumes y Le Galès (2007, 3) la comprensión
de las políticas públicas a través de sus instrumentos permite observar relaciones
fundamentales entre gobernantes y gobernados y, por tanto, al comprender los supuestos, las
formas de conocimiento y los modos de funcionamiento de ciertos instrumentos de política
pública estamos también fijándonos en ciertas cuestiones básicas de sociología política. Según
estos autores y su concepto de “instrumentación” como proceso de selección de instrumentos,
la lógica y los efectos de los instrumentos ayudan a estructurar estas relaciones de gobierno.
Otro enfoque que podríamos llamar la perspectiva política se centra en la coherencia de la
elección de los instrumentos de política pública en relación a las ideas y creencias de los
responsables políticos y la motivación de su selección. Como señalaban Linder y Peters (1998:
45), la elección de los instrumentos de política no se caracteriza exclusivamente por una
racionalidad instrumental, sino que es "fundamentalmente un proceso intelectual de constituir
una realidad y después intentar trabajar en ella". Aquí la pregunta fundamental es qué tipo de
proceso político, ideológico, cognitivo, o qué tipo de intereses han influido en la elección de
determinados instrumentos. Linder y Peters son sin duda los más destacados estudiosos de esta
corriente de la literatura (Linder y Peters 1998). El aspecto más relevante de su enfoque se
refiere al papel primordial de las preferencias subjetivas de los decisores de política pública,
especialmente de los políticos, en la selección de los instrumentos de política.
Obviamente, esta corriente de la literatura está relacionada con la perspectiva institucionalista
en el sentido de que no concibe los instrumentos como una opción neutral basada sólo en la
racionalidad objetiva.
Pregunta nº7 del examen de febrero 2015; pregunta nº7 reserva setiembre 2016 pregunta nº5 febrero
2018(1 semana)
la "perspectiva política" se interesa por aquellos aspectos que no son importantes para los
instrumentalistas: los intereses, las ideas, los fines de los decisores políticos y el contexto.

Aquí el cálculo hecho por los responsables políticos se basa en los valores, la cultura y el
contexto. Tanto los diferentes enfoques de la literatura académica sobre instrumentos de
política pública se caracterizan por diferentes intereses y, por tanto, por diferentes preguntas
de investigación.
• Los enfoques "instrumentalistas" se centran en la dimensión operativa de los
instrumentos de política. Los instrumentos son herramientas de gobierno, por lo que el
análisis está naturalmente dirigido a valorar la eficacia de los instrumentos en la
consecución de algunos objetivos de política establecidos. En estos enfoques se deja de
lado, por ejemplo, la cuestión de los intereses que están detrás de la elección de los
instrumentos, las motivaciones de los decisores, la percepción social de los instrumentos,
etc.
La pregunta de investigación básica en esta perspectiva es simplemente: ¿cuál es la mejor
manera de hacer lo que quieren los políticos?
• La "perspectiva institucionalista" centra su análisis en los instrumentos considerados como
instituciones, y trata de responder a una pregunta diferente: ¿cómo estructuran o influyen
los instrumentos de política en el proceso de formulación de políticas?
• Por último, la "perspectiva política" se interesa por aquellos aspectos que no son
importantes para los instrumentalistas: los intereses, las ideas, los fines de los decisores
políticos y el contexto. Aquí, la pregunta de investigación es: ¿por qué los actores eligen
ciertos instrumentos? El análisis se centra en la reconstrucción de las posibles
racionalidades diferentes que determinan la elección de instrumentos de política.

Varias tipologías según varios criterios

Muchos intentos de clasificar y examinar el desarrollo de las políticas públicas en diferentes
países y sectores han comenzado con un examen de los recursos disponibles para la acción
pública. Por ejemplo, un análisis clásico de las "tecnologías" implicadas en la implantación de
políticas propuesto por Bardach (1980) se basaba en una clasificación de cuatro recursos
diferentes: dinero, apoyo político, complejidad administrativa y liderazgo creativo.
Otro trabajo más reciente cita diez recursos diferentes disponibles para los actores de
política pública (Subirats et al., 2008):
1. La fuerza, que es la prerrogativa tradicional del Estado
2. El derecho, como la fuerza principalmente (pero no exclusivamente) a disposición de los
actores públicos
3. El personal o los recursos humanos
4. El dinero o los medios financieros
5. La Información
6. Recursos de organización, tales como las estructuras de interacción entre los actores de la
política y los objetivos de política
7. El consenso entre los actores político-administrativos, los beneficiarios finales y los grupos
destinatarios en relación con las modalidades de producción y contenido de las medidas de
aplicación (outputs)
8. El tiempo, dedicado a realizar y aprobar una política pública y los beneficios que se derivan
de la intervención pública sostenida en el tiempo en un área concreta
9. Las infraestructuras, también denominadas como el “'recurso de la propiedad”, y referidas
a todos los bienes materiales o bienes a disposición de los diferentes actores, incluyendo a
los actores públicos, ya sean ellos los propietarios de estos bienes o hayan adquirido un
derecho sobre su uso (por medio de un contrato de alquiler, por ejemplo).
10. Apoyo político, o el "recurso mayoría”.
Cómo se utilizan estos recursos ha sido el objeto de una creciente literatura académica sobre
instrumentos de política pública. Estos instrumentos se pueden definir como “el conjunto de
técnicas mediante las cuales las autoridades gubernamentales (o sus apoderados, actuando
en nombre de ellas) ejercen su poder en el intento de asegurar el apoyo y provocar o evitar el
cambio social” (Vedung, 1998).
Numerosos enfoques se han desarrollado en la clasificación de dichos instrumentos. Se han
identificado un gran número y variedad de tipologías de instrumentos de política pública en
función de varios criterios.
Pregunta nº9 del examen de febrero 2015; pregunta nº7 febrero 2016; pregunta nº5 enero 2017;
Pregunta Nª5 septiembre 2019
 ¿Cuáles son los diez recursos disponibles para los actores…según Subirats?

Pregunta nº8 del examen de enero 2015; pregunta nº8 reserva setiembre 2017; Pregunta n8 febrero
2019 (1 semana)
Se han identificado un gran número y variedad de tipologías de instrumentos de política pública en
función de varios criterios.

Tipologías clásicas: grados de coerción, intervención y fines

Algunos de los enfoques clásicos para clasificar los instrumentos de política han tenido en
cuenta características relativamente simples y de fácil evaluación como, por ejemplo, el grado
en que los instrumentos involucran la acción del gobierno (o se basan en la falta de acción, por
ejemplo dejándoselo a los mecanismos de mercado), el nivel de gasto público requerido o el
grado de coerción gubernamental que implican (Doern y Wilson, 1974), el grado en que las
personas son el destinatario directo o la inmediatez de la política pública (directness) (Lowi,
1964; 1972), o el grado en el que se centran en objetivos internos (gubernamentales) o
externos (sociales) (Bemelmans-Videc, 1998; Howlett et al. 2009).
En lugar de centrarse en la coerción y el grado de inmediatez (directness), los instrumentos de
política también se pueden clasificar según el grado en que se centran en el propio gobierno, o
en la realización de cambios fuera de él, en la sociedad. Esto pone de relieve la distinción de
Lowi entre las políticas constituyentes y otros tipos de políticas que vimos en el Tema 2. Por
ello, Howlett et al. (2009) distinguen entre “instrumentos sustantivos” que ofrecen productos
o servicios a la sociedad, y "los instrumentos procedimentales” que “afectan a aspectos de las
deliberaciones políticas” (véase también Bemelmans-Videc, 1998: 3- 4).
Los instrumentos también se pueden clasificar según sus productos deseados o previstos. Por
ejemplo, Elmore (1987) intentó clasificar diferentes estrategias de intervención del gobierno
delimitando diferentes tipos de instrumentos como: "mandatos" (que proporcionan reglas que
limitan el comportamiento), “incentivos” (que proporcionan fondos para incentivar ciertos
comportamientos), “creación de capacidad” (la provisión de fondos para que los organismos
del gobierno actúen con el fin de cambiar el comportamiento), e instrumentos "de cambio de
sistema” (que modifican cómo se organizan las unidades administrativas para implantar las
políticas). El enfoque de Schneider e Ingram (1990), también muy celebre, se basaba asimismo
en una consideración de los resultados deseados, en especial del cambio deseado del
comportamiento que pretenden diversos instrumentos concretos, que a su vez se basa en una
visión de los supuestos de comportamiento que subyacen a cada tipo de instrumento (Salamon,
2002: 22). Schneider e Ingram establecen cinco tipos diferentes de instrumentos: la autoridad,
los incentivos, la capacidad, los instrumentos simbólicos y de exhortación y el aprendizaje.
Pregunta 6. Segunda semana febrero 2020. ¿Cuáles son los tipos de instrumentos de
política pública definidos por Schneider e Ingram?
“Zanahorias”, “Palos” y “Sermones”
Algunos autores han utilizado lo que podría describirse como un enfoque "deductivo". El
enfoque deductivo usa teorías de otras disciplinas para especificar las dimensiones en las que
los instrumentos de política varían. Varios autores han adaptado los esquemas de otros
ámbitos como la psicología, la sociología o la economía al estudio de los instrumentos de
política. Un enfoque influyente basado en teorías preexistentes proviene del politólogo sueco
Evert Vedung, cuya tipología de instrumentos de política se basa en la teoría de las diferentes
fuentes de control social del sociólogo Amitai Etzioni. Para este autor existen tres tipos de
control social: la coacción, los activos económicos y los valores normativos. Este tipo de
controles sociales regulan el comportamiento en relación con tres disfunciones potenciales
universales: la interacción entre los actores que no comparten valores últimos y lazos
solidarios; la escasez de medios y la imperfectibilidad de la socialización.
Vedung (1998: 29) utiliza el enfoque de Etzioni como un "punto de partida" para desarrollar
tres categorías de instrumentos de política: los medios económicos, la regulación y la
información o, expresado en el lenguaje más común, “zanahorias, palos y sermones”.
• Los instrumentos económicos se refieren a medios monetarios o financieros como
incentivos (transferencias, subsidios, subvenciones, préstamos bonificados, garantías de
préstamos y deducciones fiscales), créditos garantizados, inversiones, impuestos, tasas,
cánones, derechos de aduana y aranceles, así como incentivos en especie tales como la
provisión pública de bienes y servicios, la provisión privada de bienes y servicios bajo
contratos con el gobierno y bonos, etc.
• Las regulaciones pueden ser incondicionales o absolutas, condicional con excepciones
(como una válvula de seguridad para situaciones absurdas), autorizaciones (concesiones,
permisos, licencias, autorizaciones), o la obligación de notificación.
• Por último, los instrumentos de información comprenden la transmisión mediada (a través
de la televisión, la radio, el cine, los periódicos, otros impresos, folletos y carteles) o, por el
contrario, implican la transmisión interpersonal (asesoramiento personal y directo;
educación en las aulas o en diferentes sitios, talleres, conferencias; manifestaciones,
exposiciones, investigación y publicidad).
Cada categoría de Vedung supone un tipo específico de relaciones entre los gobernantes y
los gobernados. Por ejemplo, cuando se aplica una regulación, el ciudadano está obligado a
hacer lo que el gobernante le dice. Cuando se le ofrecen incentivos económicos, el gobernado
no está obligado a realizar ninguna acción, pero el gobernante puede hacer una acción más fácil
o más difícil mediante el uso de la privación de recursos materiales. Cuando se ofrece
información a los gobernados, la relación puede ser "de persuasión". Por el contrario, la
“propiedad definitoria de la regulación es que la relación se basa en la autoridad”, lo que
significa que las personas o grupos controlados están obligados a actuar en las formas
establecidas por los controladores. Los sujetos no están, sin embargo, obligados a actuar de la
misma manera cuando se les aplican incentivos económicos o información (Vedung 1998). Del
mismo modo, este autor sostiene que “en las políticas públicas, el gobierno puede también”
informar “a la ciudadanía sobre lo que es bueno o malo, correcto o incorrecto”, en lugar de
que el “informar” se limite a la transferencia de información precisa, como se podría esperar
(Vedung 1998).
 Pregunta nº22 del examen de enero de 2015; pregunta nº8 del examen febrero 2015; pregunta nº9 de
setiembre 2016; pregunta nº8 reserva setiembre 2016; Pregunta 8 febrero 2019 (2 semana)
Vedung (1998: 29) utiliza el enfoque de Etzioni como un "punto de partida" para desarrollar tres
categorías de instrumentos de política: los medios económicos, la regulación y la información o,
expresado en el lenguaje más común, “zanahorias, palos y sermones”.

El modelo “NATO” de Hood

Una de las tipologías más usadas habitualmente en la literatura científica sobre políticas
públicas para clasificar los instrumentos de política pública es la desarrollada por Christopher
Hood (1986) en los años ochenta (y actualizada hace poco por Hood y Margetts 2007). A partir
de categorías extraídas de las teorías del control utilizadas en disciplinas como la cibernética y,
en particular, a partir de la diferenciación entre recolección de información y acción (“detectar
y realizar”), Hood (1986) sugiere que los actores públicos operan básicamente mediante el uso
de la información que han adquirido por razón de su posición como actores centrales
(Nodalidad), a través de sus poderes legales coercitivos (Autoridad), de sus recursos
financieros (Tesoro) y mediante las organizaciones formales que pueden utilizar para sus fines
(Organización), de ahí el acrónimo “NATO” (véase también Howlett et al 2009).
• Las herramientas relacionadas con la nodalidad incluyen el suministro y el procesamiento
de información, la prestación de asesoramiento, publicidad, campañas de información
pública y la creación y funcionamiento de procesos de consulta sobre una política, otras
investigaciones en los diferentes sectores de política pública, o las comisiones u órganos
formados por expertos. Estas herramientas pueden afectar el comportamiento tanto de los
individuos (por ejemplo, las campañas de información pública podrían conducir a ciertas
personas a dejar de fumar) y también alterar las percepciones acerca de ciertas políticas
sectoriales (por ejemplo, las conclusiones de una comisión de investigación sobre el
tabaquismo podrían reforzar las opiniones de que fumar conduce a malos resultados de
salud y facilitar así la prohibición de fumar en lugares públicos).
• En contraste, las herramientas relacionadas con autoridad incluyen el uso de la regulación
llamada de "ordeno y mando" (command and control), es decir, aquella regulación llevada
a cabo por organismos públicos en la cual se prevén, claramente especificados en la ley o
en los reglamentos, las sanciones por conductas que no sean conformes a la normativa.
Lo que a menudo se describe como "autorregulación regulada” o simplemente
autorregulación que funciona bajo la amenaza de intervención del gobierno es una forma
delegada de regulación que junto con la creación de procesos de consulta llevan a algunos
grupos a convertirse en “insiders” del proceso político, mientras que otros siguen siendo
“outsiders”.
• La categoría de herramientas relacionadas con la hacienda o el tesoro se refiere a una serie
de otros vínculos activos tradicionalmente asociados estrechamente con el Estado, que
consisten en la actividad de éste para transferir o extraer legítimamente ciertos fondos.
Así, este tipo de herramientas comprenden el cobro de impuestos y de tasas o tarifas
públicas, el uso del sistema tributario para el gasto (como por ejemplo mediante el uso de
deducciones o incentivos fiscales), la concesión de subvenciones y préstamos (si el interés
pagado por estos es inferior al tipo de interés en el mercado) y la financiación de actores no
gubernamentales o cuasi-gubernamentales (como los grupos de interés).
• Por último, las herramientas basadas en la organización implican el uso directo de
organismos estatales, no-estatales o cuasi-estatales para promover o inducir
 determinados comportamientos. Por lo tanto la "organización", en el sentido de Hood,
comprende la reorganización y la configuración de actividades gubernamentales y no
gubernamentales, el uso de la familia y las organizaciones voluntarias (ya sea a través de la
conformación de las condiciones en las que estas organizaciones operan, o a través de la
abstención de actuación pública para que estas organizaciones pueden operar) y la provisión
directa de bienes y servicios a través de organismos públicos o controlados por el Estado.
Este enfoque cuestiona implícitamente otras tipologías de instrumentos de política, como
la de Lowi, que se centran en la coerción por parte del gobierno a otros actores como una
variable clave.

En cambio, de acuerdo con este enfoque, los gobiernos crean y mantienen las condiciones en
las que los mercados pueden operar. Esto es obviamente así en aquellos casos en que los
gobiernos actúan para asegurar los derechos de propiedad y los contratos y otros sistemas de
protección del mercado, pero incluso los mercados ilegales o cuasilegales "deben su existencia
a los gobiernos que tratan de prohibir la producción y venta de estos productos o servicios,
creando con ello una escasez que puede proporcionar altas tasas de beneficios para quienes
están dispuestos a arriesgarse a un castigo y encarcelamiento por su provisión (Howlett et al.
2009).

Pregunta nº7 del examen reserva setiembre 2015; pregunta nº7 enero 2016; pregunta nº6 enero 2017;
pregunta Nº6 septiembre 2018
¿Cuatro tipos de herramientas según modelo NATO para clasificar instrumentos de política pública?

Pregunta nº6 setiembre 2017; Pregunta nº5 febrero 2018 (2 semana)

En el modelo NATO, las herramientas relacionadas con la nodalidad incluyen:

La tipología de herramientas del gobierno de Peter John

Influido por algunas de las tipologías clásicas mencionadas más arriba y recogiendo lo mejor
de ellas, aunque tratando de evitar sus problemas y presentándose de una manera más sencilla
que la mayoría, Peter John (2011) ha desarrollado recientemente una tipología que propone
tres grades grupos de herramientas o recurso de los que disponen los gobiernos para
manipular, en mayor o menor grado, la realidad social a fin de influir en los resultados de las
políticas públicas. En cada uno de ellos se identifican dos herramientas. En este apartado nos
centramos en esta tipología con algo más de detalle debido a su simplicidad y utilidad (ver
también una descripción similar pero más detallada de herramientas en Howlett et al 2009).

Tres grupos y seis herramientas del gobierno

• El primer grupo o par de instrumentos lo denomina John como herramientas directas o de
arriba abajo, que van directamente desde la autoridad pública estatal a los individuos o
grupos que se necesita que cambien para lograr el resultado de política pública o para
adquirir la capacidad y la tecnología para hacer las cosas. La primera herramienta directa
actúa modificando la estructura de incentivos con la que cuentan las personas y
organizaciones mediante la alteración del derecho y la reformulación del marco regulador,
algo que muchos estados occidentales tienen la capacidad de hacer frecuentemente
siempre que no se encuentren obstáculos internos en el Estado, como por ejemplo la
oposición de otro poder del Estado o un actor con capacidad de veto.

Gráfico 1 Tipos de herramientas (John, 2011)

 El segundo tipo de herramientas actúa aumentando o alterando el nivel de financiación
pública dirigida a un problema público, bien relacionado con los servicios gubernamentales
directos o con pagos de transferencia o diferentes tipos y niveles de tributación. Esta
herramienta recuerda al concepto de Tesoro en la tipología de Hood. El Estado o la autoridad
pública pueden desplegar más dinero para liberar capacidad, gastar en más personas
dedicadas a las tareas en cuestión o invertir en tecnología para superar problemas humanos.
El mismo efecto se puede generar indirectamente mediante los impuestos, que
efectivamente crean una línea de gastos para un grupo de ciudadanos o imponen costes o
beneficios en función de sus actividades.
• El segundo grupo de recursos es más indirecto, refiriéndose al funcionamiento interno de
la autoridad estatal o pública que puede tener efectos derivados positivos, tal vez
complementando o contribuyendo a la eficacia de las herramientas de los grupos primero
y segundo. La tercera herramienta es, por tanto, la reorganización de las administraciones
públicas y los organismos de ejecución que pueden ser reconfigurados mediante
incentivos al rendimiento, subcontratación de servicios públicos, creación de
cuasimercados o la mejora de la regulación, en general lo que se conoce como Nueva
Gestión Pública. Como resultado, la autoridad pública se vuelve más eficiente en la forma
en que lleva a cabo sus actuaciones y hay una cadena de mando vertical más eficaz. De
alguna manera, por tanto, esta herramienta es parte del enfoque jerárquico que implica la
concepción simple subyacente a los grupos de herramientas primero y segundo, aunque en
la práctica las reformas del sector público pueden también implicar la descentralización y
el traspaso de responsabilidades a empresas privadas y otras organizaciones no estatales.
El cuarto recurso es similar, pero es más profundo en cuanto que requiere un cambio más
radical. Se trata de la reforma de la estructura del Estado o autoridad pública a través del
rediseño de las instituciones políticas formales e informales. Este cambio puede ser una
simple translación de una institución de un contexto a otro, o una recalibración de una
institución ya existente. Para que funcione se necesita un poco de reflexión acerca de la
finalidad de una institución, ¿en qué principios se basa y cuáles son los mecanismos
causales que pueden crear los comportamientos deseados entre los decisores en un
sistema político y en general en la sociedad?
• El tercer par de herramientas es más “blando”, y aún más indirecto, en el que no hay tanto
un enfoque de “ordeno y mando” como una dependencia de la cooperación, la persuasión
y la interacción social. Estas herramientas son más nuevas y menos familiares para los
responsables políticos, por lo que se han denominado herramientas no estándares en esta
tipología. El quinto instrumento de los seis tiene que ver con la base de conocimientos del
 gobierno, a través de la comunicación y la persuasión, utilizando la capacidad del Estado
para comunicar mensajes y participar en acciones de persuasión. Esta técnica también
consiste en la creación de formas más equitativas de diálogo entre el ciudadano y el Estado
a través de la participación en la adopción de decisiones a nivel local, y la co-producción de
servicios públicos por parte de ciudadanos trabajando junto con los profesionales. La sexta
herramienta es similar: el uso de las herramientas “blandas” de las redes y el sistema de
gobernanza para efectuar cambios, como por ejemplo a través de alianzas entre los
sectores público y privado. Estas redes pueden relacionarse con la cantidad de capital social
existente, en parte por el uso de estos vínculos blandos y asegurando que el Estado es
receptivo y tiene afinidad con estos factores sociales. Las redes pueden crear círculos
virtuosos de actividad cooperativa que luego irradian en resultados de política pública más
eficaces. Este último factor está casi más allá de la capacidad del Estado u otros actores
públicos, y sólo puede ser alentado por otras herramientas de gobierno, tales como las
finanzas públicas y las delegaciones (Salamon y Lund, 1989).

¿La tipología de herramientas del gobierno elaborada por Peter John (2011) se divide en tres grupos?
pregunta nº6 febrero 2018 (1 semana)
En la tipología de Peter John (2011) las herramientas del gobierno "no estándar" son: pregunta nº6
febrero 2018 (2 semana)
Pregunta nº9 reserva setiembre 2017; Pregunta reserva 2019
 En la tipología de Peter John (2011) las herramientas del gobierno “internas del Estado” son:
Pregunta nº7 setiembre 2017; pregunta nº6 de septiembre 2019
En la tipología de Peter John (2011) las herramientas del gobierno “directas o de arriba abajo” son:
Pregunta 6. Primera semana febrero 2020. Según la tipología de Peter John (2011), el recurso
“administración y gestión pública”:

Eficacia y dificultades de los diferentes tipos de herramientas de gobierno

Por lo que respecta a la eficacia de las herramientas mencionadas, de la breve descripción
precedente se desprende que cada aproximación a las herramientas de gobierno depende de
una interpretación específica de cuáles son las formas relevantes de la acción pública en la
política y en la sociedad. Eso implica no sólo una descripción de la herramienta, sino una
explicación de las acciones que se derivan de ella, el carácter de la herramienta y de las
personas u organizaciones afectadas por ella son también componentes igual de relevantes. En
un extremo está el enfoque de arriba hacia abajo reflejado en algunos tipos de leyes y en la
prestación de financiación pública. Esta perspectiva tiene la ventaja de que los objetivos de la
reforma se especifican claramente con antelación y hay un plan claro de cómo llegar al
resultado deseado. El problema es que los legisladores no pueden prever todas las situaciones
para las que una ley se ha diseñado y una normativa jurídica no puede adaptarse siempre a
circunstancias rápidamente cambiantes. Sobre todo, el propio atractivo del enfoque arriba
abajo puede provocar su fracaso ya que al especificar con antelación los objetivos, puede crear
resistencia por parte de la población en general, que puede rechazar la aplicación de
herramientas diseñadas para un fin concreto, especialmente si sienten que no han participado
en la decisión.
Los otros tipos de actuación pueden ser más potentes al afectar el comportamiento de los
participantes en el largo plazo. Las instituciones tienen esta cualidad, por ser configuraciones
duraderas que afectan los incentivos de los actores. Pueden incorporar ciertos valores sociales,
por lo que pueden conducir a la cooperación social a largo plazo. El otro conjunto de actuaciones
tiende a funcionar de manera menos abierta y a involucrar a grupos y ciudadanos hacia objetivos
comunes. Este enfoque supera los problemas atribuidos a las herramientas directas o de arriba
abajo y tiene el potencial de crear círculos virtuosos, basados en la confianza, la cooperación y
el aprendizaje mutuo. Pero puede darse el caso de que tales herramientas puedan terminar
replicando los mismos comportamientos y prácticas sociales que condujeron a resultados
sociales negativos originalmente. Al final su propia debilidad les debilita.
Aunque es complicado hacer una valoración clara acerca de las fortalezas y debilidades
relativas de cada una de las herramientas y perfilar cuál es la mejor combinación, John
propone separar dos cuestiones o criterios.
La primera se refiere a la facilidad de introducción de una herramienta, o el grado en que un
recurso concreto puede aplicarse por el Estado u otro agente público, lo que tiene que ver en
parte con la viabilidad de conseguir poner en práctica mecanismos y procesos técnicos, pero
por otra parte con el entorno político que restringe a los decisores, ya sea a través de los
requisitos de las normas institucionales, la presión de la opinión pública para actuar y la
debilidad de los políticos frente a los burócratas tradicionales. La segunda cuestión es la
valoración de la eficacia de las herramientas, las consideraciones técnicas como la comprensión
del impacto de la coacción, la persuasión o la creación de redes, por ejemplo, pero también
puede reflejar restricciones políticas de base y decisiones respecto a por qué una herramienta
en particular puede tener un limitado o fuerte efecto en la sociedad en general.
 Pregunta nº13, setiembre 2020 (AVEX): ¿Cuáles son los criterios que utiliza Peter John (2011) para
valorar las fortalezas y debilidades de las herramientas de políticas públicas?
a) La facilidad de introducción de la herramienta y su eficiencia
b) El nivel jerárquico desde el que ha de movilizarse, la disponibilidad de
recursos y la capacidad de reponerlos
c) Su coste y sus beneficios
d) La conflictividad social que genera, la cantidad de recursos económicos
que moviliza y los recursos humanos a los que involucra.

La siguiente tabla refleja las valoraciones de este autor sobre la facilidad de uso o
introducción de las diferentes herramientas y la eficacia atribuida a cada una de ellas. Cada
celda tiene una entrada en una escala de tres puntos de baja, media y alta.

Como se refleja en la tabla anterior, según Peter John, el derecho y la regulación pueden
introducirse con bastante facilidad, dependiendo del sistema político, en función de que tenga
una separación de poderes muy marcada o un número alto de actores con veto (como por
ejemplo un tribunal constitucional fuerte, una segunda cámara poderosa, etc.). En los sistemas
políticos unitarios, por ejemplo, es más fácil promulgar muy rápidamente ciertas leyes, al
contrario que en los sistemas federales o con más separación de poderes, donde el ejecutivo
central no siempre puede conseguir lo que se propone y lo tiene que negociar con otros actores.
Pero, en general, si hay voluntad política y mayorías detrás de la acción ejecutiva no es difícil
promulgar las leyes deseadas.
El problema aquí es si se pueden hacer cumplir esas leyes una vez promulgadas y, como
veremos en el Tema 8 sobre implantación, mucho depende de la aceptación pública de la propia
ley, de los recursos destinados a su aplicación, de si la ley consiste en obligar a alguna conducta
o a prohibirla, de si los grupos de interés la apoyan y de si la administración y otras agencias
públicas están detrás de la ley. Si la población no quiere cumplir esa legislación no hay mucho
que un Estado u otra autoridad pública pueda hacer en esas circunstancias. Si la población
obedece esa legislación, existen muchas posibilidades de que la regulación puede lograr el
resultado deseado si la actuación necesaria es claramente identificable y puede ser configurada
mediante la reglamentación normativa.
Una tercera opción es que, incluso si una ley es obedecida, puedan darse consecuencias
negativas mediante resistencia pasiva o falta de internalización de las normas contenidas en esa
legislación.
El gasto público y los impuestos pueden ser relativamente fáciles de aplicar por los gobiernos,
pero su uso es muy dependiente del estado de las finanzas públicas y de si hay apoyo político
suficiente para afrontar ese gasto. Según John, los recursos financieros son menos eficaces de
lo que podría imaginarse, ya que es complicado dirigir el dinero hacia los sectores adecuados
y en el tiempo adecuado. El problema es que los impactos conseguidos no suelen ser tan altos
como se espera debido a la dificultad de asegurar que el dinero no ha sido derrochado o no ha
quedado absorbido en los diferentes escalones administrativos o presupuestarios
produciendo ciertos productos de política pública (policy outputs) pero que no han llevado a
los resultados deseados (policy outcomes) en la sociedad (ver sobre esta distinción el Tema 1).
También es posible que haya límites en la medida en que los incentivos financieros conducen a
cambios en la conducta de los ciudadanos. Por supuesto, el dinero es una condición necesaria
para las intervenciones más eficaces y normalmente se utiliza combinado con otros
instrumentos, pero en los casos donde el dinero es decisivo en la intervención, los costes de su
uso, sobre todo si se aplica de manera muy rápida suelen ser sorprendentemente altos. Por
tanto, el gasto funciona bien si hay una necesidad nueva o insatisfecha hasta ahora por los
decisores, y los impuestos funcionan allí donde existe un grupo identificable que tiene un
incentivo para cambiar su comportamiento como resultado del cambio impositivo.
La conclusión general de John sobre dos pilares clásicos del Estado, el derecho y el
presupuesto es, por tanto, que, aunque son formas de la actuación pública fiables,
normalmente tienden a decepcionar con respecto lo que se espera de ellas.
Pregunta nº8 setiembre 2017; pregunta nº6 reserva 2018; Pregunta 6 reserva 2019;
La conclusión de John sobre el derecho y el presupuesto…

La reforma de la organización interna de la administración pública, especialmente en la

dirección de la Nueva Gestión Pública, es relativamente fácil de implantar dado que los
ejecutivos tienen un alto grado de control sobre sus procedimientos internos y que los
funcionarios se encuentran, al menos formalmente, bajo el mando de los políticos. Existen
algunas pruebas en la literatura científica de que la reforma o modernización de las
administraciones mejora la calidad de la gestión pública y tiene efectos favorables sobre el
desempeño y la provisión de las políticas públicas. A pesar de que es difícil demostrar el impacto
de la Nueva Gestión Pública y hay ciertos inconvenientes en las reformas generales, varios
estudios muestran efectos positivos de las medidas concretas para mejorar el rendimiento
mediante incentivos, como la remuneración ligada al rendimiento y la medición del desempeño.
Las reformas institucionales son probablemente las herramientas de efectos más intensos,
en parte porque alteran fundamentalmente las reglas del juego. También afectan a las
condiciones bajo las cuales los ciudadanos y grupos de cooperar para proporcionar una ruta
directa para mejorar los resultados de las políticas públicas. Pero las instituciones políticas son
difíciles de reformar o de introducir, tienden a tener un impacto sólo en el largo plazo y sus
efectos pueden depender del contexto en el que se introducen. Tampoco está claro qué
instituciones son las mejores o las que deben crearse, ni está claro si es mejor concentrarlas
para mejorar la responsabilidad y la rendición de cuentas y su capacidad de decisión, o es mejor
fragmentarlas para permitir los contrapesos y el aprendizaje entre ellas.
No obstante, la reforma institucional es un poderoso instrumento de cambio que a menudo
se subestima y sigue sin ser bien entendido (John, 2011).
Pasando por último al par de las herramientas más “blandas”, la información, en primer lugar,
es un recurso atractivo y de bajo coste para el gobierno, siendo relativamente fácil de
introducir, aunque hay casos en los que la persuasión por sí sola podría no ser una razón de
peso para que los individuos y las organizaciones cambien su conducta. Sin embargo, a veces
nos podemos encontrar que estas herramientas tienen más potencial del que puede asumirse a
primera vista, ya que pueden usarse de forma eficaz ciertas señales de información bien
elaboradas. La influencia de los actores públicos aumenta cuando estos desarrollan ciertas
habilidades para influenciar las decisiones de los ciudadanos, empujándolos sutilmente (lo que
en inglés se conoce como nudging) hacia un curso de acción concreto. También puede darse el
caso de que, cuando los ciudadanos tienen la oportunidad de debatir asuntos públicos y de
tomar decisiones por sí mismos, pueden influir en los resultados mediante la propia elaboración
y aplicación de políticas públicas ellos mismos (co-producción de políticas). Las redes y la
gobernanza son, según John (2011), una herramienta más fácil de introducir por los gobiernos,
al menos superficialmente en forma de alianzas o asociaciones públicos privadas y redes entre
organizaciones públicas y privadas (no tanto las redes básicas fundamentales para los
resultados de política pública). Aunque la literatura científica y política hace mucho hincapié en
la importancia de las redes, los estudios no apoyan tanto esa visión. El problema es que a veces
estas redes no tienen demasiado contenido. Su misma fluidez y la falta de contenido implican
que tienen dificultades para influir en la política pública y así incentivar ciertas formas deseadas
de conducta. A veces no tienen la fuerza suficiente para cambiar los incentivos de ciertos actores
poderosos. Lo que a veces sí hacen son ciertas actuaciones de política pública simbólica sin
mucho impacto en los resultados de política públicas.
En general, por tanto, y como se aprecia en la Tabla 1, no existe ninguna herramienta de
gobierno o proceso de cambio que sea a la vez fácil de introducir y altamente eficaz. Una
primera conclusión a extraer es que un buen número de procesos sobre los que los gobiernos
tienen un mayor control directo son aquellos en los que el alcance o impacto es más limitado,
como las leyes, o regulaciones, o los presupuestos. Los tipos de impacto donde el control
gubernamental es indirecto son aquellos en los que se pueden obtener mayores beneficios de
la intervención, como con los instrumentos no estándar. Por ello, los poderes públicos deberían
trabajar más intensamente con los instrumentos que controlan menos y dejar más de lado las
herramientas bajo su control directo.
Habitualmente, son las combinaciones de herramientas, como señalamos en el último
apartado, las que deben requerir una mayor atención. Algunos factores necesitan estar siempre
presentes en un grado limitado: por ejemplo, unos niveles moderados de intervención
financiera y el control jurídico son condiciones necesarias para una implantación eficaz. Otra
complicación es que diferentes países o sectores de política pública pueden encontrarse en
diferentes puntos de partida y, por tanto, necesitan diferentes combinaciones de herramientas
y de intervención pública.
El diseño de políticas (policy design): elementos y criterios elección de instrumentos y
consecuencias
Elementos del diseño
Los estudiosos de políticas públicas llaman “diseño de políticas” (policy design) al proceso por
el cual en una o varias de las diferentes fases se configuran las políticas públicas para alcanzar
un objetivo concreto, tanto a través de análisis técnico como a través del proceso político. Una
vez que la política está diseñada, se promulga y se implanta. En este momento las unidades
administrativas traducen la voluntad de los poderes ejecutivo y legislativo en resultados de
políticas pública reales (Birkland 2011).
Aunque algunas de las consideraciones que hacemos aquí se abordarán también desde
proceso algo distintas, conviene detenerse algo en el tema del diseño de políticas como conjunto
de conocimientos sobre la mejor forma de configurar programas públicos para un fin dado.
Por ejemplo, y como veremos, el diseño y la implantación están muy estrechamente
relacionadas, ya que las decisiones adoptadas en el diseño de una política influirán
profundamente en la forma en que una política se aplique, que a su vez influye en los
resultados de estas políticas. De hecho, los diseñadores de políticas a menudo basan sus
diseños de política en la experiencia con políticas similares que ya han sido implantadas. Otra
de las razones de que el diseño y la ejecución sean difíciles de separar del resto del proceso de
la política es que el proceso de diseño de políticas continúa durante la implantación. La
promulgación de leyes por el poder legislativo no resulta en una simple traducción de su
voluntad en actuación práctica por parte de las administraciones públicas, ni en el simple
cumplimiento efectivo por parte de las personas cuya conducta pretende cambiar esa política
pública. Las administraciones deben ver lo que ha sido aprobado por el legislativo y deben
decidir qué requiere hacer, además, o qué se les permite hacer en casos concretos.
Según Birkland (2011), en algún momento (preferiblemente pronto en el proceso) durante el diseño
de políticas, los decisores deben considerar explícitamente cinco elementos de diseño, que se
enumeran en la Tabla 3.

nº10 de septiembre de 2015; Pregunta nº7 enero 2017;

El diseño de políticas (policy design) es…

Pregunta nº9 del examen de enero 2015; pregunta nº6 del examen reserva setiembre 2015; pregunta
nº8 febrero 2016; pregunta nº5 febrero 2017; pregunta nº9 febrero 2019 (1 semana)
El diseño y la implantación de políticas públicas…
Pregunta nº9 febrero 2016; pregunta nº6 febrero 2017; Pregunta nº9 febrero 2019 (2 semana)
Según Birkland (2011), en algún momento (preferiblemente pronto en el proceso) durante el diseño
de políticas, los decisores deben considerar explícitamente cinco elementos de diseño, que se enumeran
en la Tabla 3.
 Para el diseño de la política debemos entender los fines pretendidos y eso está muy
relacionado con la definición del problema que estudiaremos en el Tema 5. En el Tema 2 hemos
hecho también hincapié en que los problemas no se limitan a "existir" objetivamente de una
manera autoevidente, sino que se construyen y definen socialmente y pueden o no entrar en la
agenda y pueden o no estar bien estructurados o tener soluciones claras y consensuales. Por
ejemplo, si miramos un problema muy actual, la obesidad infantil, que se ha considerado como
un problema tan grande como el tabaquismo para la salud pública, se puede argumentar que se
debe a la proliferación de la comida basura, de restaurantes de comida rápida y a la televisión y
los videojuegos, que incitan a una mala alimentación y al sedentarismo de los niños. Otros
actores argumentan que el problema es causado por la falta de espacios abiertos y por un mal
diseño urbano, que hace a los niños menos propensos a caminar o jugar al aire libre y produce
más probabilidades de que se vaya en coches a todas partes. Otros creen que la obesidad infantil
puede ser simplemente una cuestión de mala educación por parte de los padres, bajo auto-
control y pereza de los niños. Casi todos los otros elementos del diseño de la política pública
se derivarán de cuál sea la definición del problema y la explicación causal que tengamos de él
y uno puede plantearse diseños de políticas que tengan por objeto regular la comida basura y
el ocio con videojuegos para forzar a los niños a ser más activos, o pensar en políticas que
fomenten la actividad a través de una mejor ordenación urbana, o a través de campañas de
educación pública para persuadir o hacer avergonzarse a los padres para intentar que los niños
hagan más ejercicio. Cada una de estas políticas asume diferentes teorías causales y por lo
tanto va a sugerir diferentes herramientas de política.
A veces los propios objetivos de una política son disputados o están en tensión unos con otros
(por ejemplo, la tensión entre libertad personal y seguridad en la prevención contra el
terrorismo en los aeropuertos). Sin embargo, cuando el legislativo o los decisores en el ejecutivo
han especificado su definición del problema o han elegido un método de implantación de un
programa, estos conflictos entre diferentes objetivos son ya menos probables, ya que los fines
elegidos se formalizan en el diseño concreto de la política. Sin embargo, debido a que la
legislación suele ser a veces producto de un compromiso entre grupos de interés y el gobierno,
o entre partidos, en algunos casos, los instrumentos no están bien especificados y los fines
exactos están algo menos definidos hasta que la política se concreta en la fase de diseño y su
implantación.
 Además de la complejidad de los fines, puede darse el caso de que hay diferentes tipos de
objetivos. Uno debe preguntarse si el fin principal de la política es la eliminación de un problema,
el mantenerse igual haciendo frente a un problema creciente, o reducir la gravedad de un
problema a un nivel más aceptable. Por ejemplo, el objetivo de las leyes de, vertidos a las aguas
residuales, intentan normalmente que las aguas sean "potables, aptas para nadar y explotables”
en un plazo de años determinado. Por tanto, no busca eliminar toda contaminación, sino reducir
el nivel de contaminación para hacer las aguas de un río utilizables.
Con respecto a lo que hemos llamado la disposición de una teoría causal adecuada, si los
participantes en la elaboración de políticas pueden ponerse de acuerdo, aunque sea de forma
aproximada en unos fines de la política y el grado en que quieren acabar o reducir el problema
público, lo siguiente que deben hacer es comprender la teoría causal que subyace a la política a
seguir. Una teoría causal es una teoría sobre qué causa el problema público y qué intervención
(es decir, qué respuesta o solución de política pública) aliviaría el problema. Sin una buena
teoría causal, es poco probable que un diseño de la política sea capaz de lograr los resultados
deseados. Más bien, la evaluación del desempeño se centrará en el esfuerzo llevado a cabo y
los recursos usados, ya que los ejecutores y los investigadores encontrarán que es difícil
establecer una relación entre el esfuerzo empleado y el resultado de la política. Si las leyes
planteadas por el legislativo son vagas o si el legislador se remite a la expertise de los
funcionarios de la administración, será normalmente responsabilidad de la administración el
desarrollar la mejor teoría causal posible y decidir el mejor diseño de políticas. Pero si el
legislador especifica una solución concreta o conjunto de soluciones a un problema, entonces
la teoría causal estará ya implícita en la legislación aprobada (Birkland 2011).
Dado que los problemas sociales son muy complejos como vimos en el Tema 2, no es de
extrañar que sea muy difícil desarrollar teorías causales sobre cómo funciona el mundo social.
Si uno plantea una mala teoría causal, no habrá ninguna política pública, por muy bien elaborada
que esté, que tenga un impacto positivo en el problema en cuestión. En estrecha relación con
la teoría causal elegida está la elección de instrumentos política pública o herramientas de
gobierno utilizables para crear un resultado deseado y que hemos estudiado más arriba en este
tema. Como veíamos en el apartado anterior, tiene diferentes grados de dificultad en su
implantación y potencialidades en su eficacia. Los estudios sobre diseño de políticas han tratado
también de establecer algunos criterios para seleccionarlas en función de ciertos objetivos. Ese
es el objeto del último apartado.

Criterios de selección y combinación de instrumentos en el diseño de políticas

Complementando lo que veíamos antes en el modelo de John sobre facilidad y eficacia de las
diferentes herramientas de gobierno, sabemos también que los diseñadores de políticas deben
considerar una serie de criterios a la hora de seleccionar un instrumento de política. Uno de
estos criterios es la viabilidad política. Debido a que la formulación de políticas es también un
proceso político tanto como técnico, puede suceder que incluso ciertas herramientas de política
que son técnicamente superiores no pueden ser adoptadas porque son políticamente
impopulares o inviables. Por ejemplo, Estados Unidos tiene un ejército completamente
voluntario y depende en gran medida de las reservas militares para aumentar su personal, como
durante las guerras en Irak y Afganistán. Un ejército de voluntarios es una manera políticamente
más factible para cubrir las necesidades de personal que la conscripción obligatoria, que fue
muy controvertida durante la guerra de Vietnam y sería mucho más controvertida hoy en día,
dada la oposición histórica de los estadounidenses al reclutamiento obligatorio.
 Otros países con diferentes necesidades y culturas políticas, como Israel, requieren el servicio
militar obligatorio, dado que claramente la dinámica política y de seguridad en Israel son
diferentes de las de Estados Unidos.
Un segundo factor en la elección de herramientas de política son los recursos disponibles
para aplicar la política. Por ejemplo, puede haber dos formas básicas alternativas de combatir
el problema de los incendios forestales: el establecimiento de miles de puestos de observación
y de bomberos en los bosques o el empleo de un programa de educación pública para convencer
a la gente que sólo ellos pueden prevenir los incendios forestales. El lema actual del Servicio
Forestal de los Estados Unidos que se anuncia en campañas y carteles es "sólo usted puede
prevenir los incendios forestales" que intenta hacer frente al riesgo de incendio. El Servicio
Forestal de Estados Unidos, por tanto, ha decidido resaltar las herramientas de educación y
exhortación a la población sobre el peligro de los incendios, ya que es mucho menos costoso
que los esfuerzos más agresivos para detectar y prevenir los incendios causados por descuido.
Por supuesto, la campaña de educación pública puede no ser totalmente eficaz para hacer
frente al riesgo de incendios forestales, y muchos de los incendios se siguen iniciando por
descuido, pero esta campaña y otras, tales como animar a la gente a dejar de fumar o las que
les recuerdan que usen el cinturón de seguridad, fueron un éxito en inducir un cambio de
conductas entre una gran proporción de la población y ha merecido la pena todos los dineros
invertidos en ellas.
Un tercer criterio de selección de los instrumentos de política pública se basa en los supuestos
de conducta de las poblaciones destinatarias. Los destinatarios de la política son las entidades,
personas u organizaciones, cuyo comportamiento pretende modificar la política pública. La
elección de la herramienta de política depende de la conducta que se le suponga al destinatario.
La elección de una herramienta coercitiva revela algo sobre los supuestos que se tienen sobre
la conducta de los destinatarios distinto a los supuestos que se tiene a la hora de elegir, por
ejemplo, un conjunto de incentivos económicos. Este vínculo entre los fines de política pública
y la herramienta de política elegida estaría dentro de una categoría más amplia que Salamon y
Lund llaman "efectividad", que puede ser evaluada en dos niveles: la "eficacia de la oferta" del
programa en la prestación de un nivel necesario de outputs para inducir cambios en la población
destinataria, y la "eficacia de la focalización" del programa en la alteración de las conductas de
los destinatarios de la política. Normalmente estas consideraciones dan por hecho que los
instrumentos de política se suelen utilizar de forma aislada. Sin embargo, no hay nada que
sugiera que en realidad se puedan y se suelan utilizar varias herramientas de política en
combinación para tratar un problema concreto. Por ejemplo, en la política antidroga, se han
endurecido las penas por tráfico de drogas, se ha tratado de aumentar los alijos de droga antes
de entrar en el país, pero a la vez se ha experimentado con campañas de educación pública, a
veces dirigidas a los jóvenes. La tendencia es, por tanto, a "agrupar" los instrumentos de política
en “paquetes de herramientas” que están todas dirigidas a alcanzar objetivos similares, y así se
refleja en las últimas investigaciones que tienes por objeto dilucidar cuáles son las mejores
combinaciones de instrumentos para resolver ciertos problemas de política pública (ver Howlett
y Lejano 2013).

Pregunta nº8 del examen de reserva setiembre 2015; pregunta nº22 enero 2016; pregunta nº22
setiembre 2016; pregunta nº7 reserva septiembre 17
¿Cuáles son los criterios de selección de instrumentos en el diseño de políticas?
3.2.3. Instrumentos de política pública y diseño de programas en el régimen liberal:
rasgos comunes, diferencias y principales resultados Entre los regímenes liberales hay
diferencias en lo que sucede con los individuos y las familias que fracasan en el mercado.
En la mayoría de ellos se produce un dualismo entre los programas de política social con
comprobación de recursos para los pobres y los programas de previsión o seguro
privado para la clase media. En la época de surgimiento del Estado de Bienestar en la
segunda posguerra, los sistemas se diseñaron en torno a tres elementos básicos: 1) la
asistencia social residual con comprobación de carencia de recursos para los pobres,
heredado de la época anterior; 2) el modelo de logro industrial de aseguramiento social
sobre la base de la trayectoria del individuo en el mercado laboral; y 3) el modelo de
ciudadanía universal, con prestaciones en efectivo de cuantía fija uniforme. Varios de
los países de este régimen liberal (EEUU, Reino Unido, Canadá) muestran una
combinación o amalgama de seguro social universal y planes de previsión privados o
laborales. Asimismo, algunos han ofrecido acceso universal a la atención sanitaria con
servicios nacionales de salud. Otros, por el contrario, como Estados Unidos, cubrían a la
mayoría de la población mediante seguros privados de asistencia sanitaria basados en
la empresa. En ellos, los empleadores ofrecen seguro médico como una prestación
adicional a sus trabajadores y el Estado exime a los empleadores de ciertas cotizaciones.
Sin embargo, la cobertura privada ha ido disminuyendo debido al aumento de los costes
de la prima. La asistencia sanitaria de la mayoría de la población en EEUU depende de:
Seguros médicos de empleo y privados. En cuanto al gasto social público, la importancia
atribuida al mercado laboral en la provisión de bienestar en el régimen liberal se traduce
en menores niveles de gasto público con respecto a los otros regímenes, en una menor
carga fiscal global y en niveles de población activa altos. Los países del régimen liberal
muestran además no sólo niveles menores de gasto total, sino también de impuestos y
de gasto en seguridad social. Finalmente, difieren entre ellos en el modo en que se
financia y distribuye el gasto y en su efecto redistributivo. Por otro lado, todos los países
del régimen liberal presentan bastantes rasgos en común en varias políticas
relacionadas con la esfera personal; por ejemplo, muestran niveles más altos de
propiedad de la vivienda, así como mayores niveles de fertilidad y tasas de divorcio.
Además, en todos ellos se han mostrado pautas comunes y peculiares de actitudes hacia
el Estado de Bienestar. También, todos ellos han manifestado tendencias parecidas de
declive en el gasto educativo, así como una actitud más agresiva en el recorte de los
subsidios y un enfoque particular de regulación del mercado de mercancías y el laboral.
Castles ha señalado la paradoja de que estos países sean también, a pesar del poco nivel
de impuestos y transferencias, los que muestran los niveles mayores de exacción de
impuestos sobre la renta y los beneficios con mayores niveles de progresividad. Lo
explica por el uso que algunos de estos países han hecho de los impuestos para
proporcionar una cierta redistribución de la renta y por la existencia en algunos de
salarios mínimos garantizados. La Tabla III.3 (página 105) presenta de manera resumida,
y basándose en los atributos típicos de un régimen de bienestar y en diferentes variables
empíricas de gastos e impuestos, las características que permiten reconocer y
diferencias a los regímenes liberales de otros sistemas de provisión de bienestar. TABLA
III.3 Características del régimen de bienestar liberal Régimen Familia de Liberal naciones
Angloparlantes Papel de: Variables significativas: Familia Marginal Tasa de fecundidad
Alto Mercado Central Gastos en educación Bajo Estado Marginal Carga fiscal global Bajo
Estado de Bienestar: Impuestos sobre renta y Alto Beneficios Modo de solidaridad
Individual dominante Total de gastos Bajo Población activa femenina Medio Locus de la
solidaridad Mercado Población activa masculina Alto Empleo público Bajo Grado de
Mínimo Transferencias de la Bajo Desmercantilización seguridad social En lo que
respecta a los resultados de los sistemas de bienestar liberales, si bien en la época
dorada del apogeo capitalista industrial éstos consiguieron no excluir a la mayoría de los
trabajadores de la protección social, desde mediados de los setenta, la
desindustrialización y el desarrollo de un capitalismo postindustrial invirtieron esa
tendencia y aceleraron la desprotección, la desigualdad y la dualización entre
trabajadores insiders y outsiders. Los niveles de cobertura y protección se han reducido,
la desigualdad de género y la desigualdad de rentas han crecido en todos estos países,
aumentando con ello la inseguridad económica 3.3. Trayectoria de cambio y reforma en
los últimos 30 años: el ejemplo de Reino Unido y Estados Unidos Con los argumentos de
que el gasto social era una rémora para la competitividad de la economía británica y
creaba una “cultura de dependencia” contraria a la ética del trabajo, los gobiernos
conservadores de Thatcher y Major trataron de reducir el tamaño del Estado en general
e introdujeron reformas importantes en su sistema de bienestar. Además de una
reducción de la imposición directa, el papel del sector privado creció en este periodo,
como también lo hizo la mercantilización de las familias y los ciudadanos, que pasaron
a ser más dependientes del mercado por dos vías principales. En primer lugar, se les
alentó a financiar su propio bienestar, ahorrando para su pensión futura o para la
contratación de seguros sanitarios privados y se recortó la prestación por desempleo.
En segundo lugar, el Estado empezó a contar con proveedores privados y del tercer
sector para la prestación de los servicios de bienestar, en la creencia de que esto haría
al sistema más eficiente. La aplicación de la Nueva Gestión Pública en todos los sectores
de política pública dio lugar a la introducción de nuevas formas de organización y
criterios de gestión como la descentralización, la flexibilización y la desregulación, o los
sistemas de múltiples proveedores, o la creación de mercados de servicios públicos,
sobre todo en el sector educativo y sanitario. El hecho de que no se consiguiera la
privatización del Sistema Nacional de Salud ha sido interpretado como un fracaso
debido a la popularidad con la que contaba entre los ciudadanos este sistema de
cobertura universal. A pesar de todo, se acusó al gobierno de “vender” el Estado del
Bienestar aun a costa de un incremento de la desigualdad. El laborista Blair promovió
en 1997 una “Tercera Vía” intermedia entre los postulados que consideraban que la
apuesta por el mercado podía solucionar todos los problemas económicos, y los que,
desde la izquierda tradicional, no admitían poner en cuestión la provisión pública de los
servicios de bienestar. En la práctica, durante sus tres legislaturas, los gobiernos
laboristas apostaron por fórmulas de partenariado público-privado, el incremento del
empoderamiento de los usuarios en la planificación de los servicios y por la regulación.
En el periodo de Blair, una de las iniciativas más importantes fue la introducción de
políticas de activación con el lema “trabajo para aquellos que puedan y seguridad para
aquellos que no puedan”, y la premisa de que la mejor forma de evitar la pobreza es
disponer de un empleo. Los programas de New Deal implicaban la adopción de una
definición amplia de desempleado, o lo que es lo mismo, de “personas susceptibles de
emplearse”, de modo que hoy se consideran como tales también a individuos a los que
tradicionalmente no se les había considerado como población activa, como las familias
monoparentales o las personas con discapacidad. Se incrementó la condicionalidad de
las prestaciones y subsidios, exigiendo a los beneficiarios la participación en programas
de formación y la búsqueda activa de un empleo. También se pusieron en marcha
salarios complementarios para trabajadores con empleos mal pagados. En cuando a las
prestaciones contributivas por desempleo, a partir de 1980 se hicieron menos
generosas; se limitó su cuantía y duración. En la actualidad, los desempleados pasan
más rápidamente a percibir el subsidio no contributivo para buscadores de empleo, lo
que implica un descenso significativo del nivel de protección bajo la premisa de que, en
esta situación, el trabajador hará lo posible por reintegrarse de nuevo y con premura en
el mercado laboral. Cuando las personas no encuentran un empleo durante un largo
período de tiempo, o los que no han tenido una carrera laboral lo suficientemente larga
como para generar el derecho a las prestaciones contributivas, pasan a depender de
subsidios, condicionados a la comprobación de que el perceptor se encuentre en una
situación de necesidad. Uno de los objetivos más importantes del Nuevo Laborismo fue
hacer frente a la “exclusión social” y especialmente a la pobreza infantil, que había
alcanzado tasas llamativas en el país. Entre otros programas, puede destacarse el
llamado SureStart dirigido a familias con niños menores de cuatro años. En la actualidad,
el Reino Unido es uno de los países de la UE donde el riesgo de pobreza infantil más
disminuye después de las transferencias sociales. La decreciente generosidad de las
pensiones públicas en el Reino Unido hizo que la contratación de pensiones privadas
fuera promovida por el gobierno. En la actualidad, los ciudadanos tienen la obligación
de contratar una pensión complementaria, privada o pública, que depende de las
cotizaciones del trabajador. En los últimos años también se ha retrasado la edad de
jubilación, se ha aumentado el número de años necesarios para cobrar el 100% de la
pensión y se han introducido incentivos para que el jubilado pueda continuar
trabajando. Con la crisis que comenzó en 2008 y que llevó al gobierno a los
conservadores, la política social se ha visto significativamente afectada. El gobierno de
Cameron emprendió recortes sin precedentes del Estado de Bienestar, justificados
tanto en la necesidad de acabar con la deuda pública como por una clara agenda
ideológica neoliberal. Así, las reformas desde 2010 se han dirigido a racionalizar los
servicios prestados a las personas desempleadas, simplificando el sistema de
prestaciones y añadiéndole una serie de normas de condicionalidad y sanciones como
parte de un régimen disciplinario mayor. El objetivo principal del WorkProgramme es
trasladar un mayor número de personas desde las prestaciones hacia el empleo con el
fin de combatir la ·dependencia de las prestaciones”. Asimismo, el gobierno de la
Coalición Conservadora-Liberal ha promovido el cambio hacia un modelo residual de
bienestar donde se da primacía a los servicios basados en la voluntariedad, la familia o
el mercado. En esta concepción, el Estado sólo debe intervenir como una solución de
último recurso, basándose en la identificación de las necesidades, dirigiendo la ayuda
pública a los más necesitados y manteniéndola en el mínimo. No se estima que el Estado
tenga una función redistributiva y se pone el énfasis en las soluciones privadas frente a
la pobreza. Podría decirse que algunos de los avances en resultados de la política social
de los gobiernos laboristas en aspectos como la pobreza infantil, la desigualdad de
rentas y la inversión en servicios públicos han sido revertidos completamente. En el caso
de Estados Unidos, el apoyo ciudadano a los programas de seguridad social hizo que
pudieran soslayarse los primeros recortes del gobierno conservador de Ronald Reagan.
Sin embargo, no ocurrió lo mismo con los programas asistenciales. Si durante las
décadas anteriores los gobiernos habían reaccionado al crecimiento de la pobreza
mediante este tipo de programas, conocidos como programas de la Gran Sociedad, en
los años ochenta estos fueron los primeros en ser recortados. El discurso sobre el efecto
desincentivador y su contribución a crear una cultura de la dependencia encontró
fácilmente su acomodo en una situación de crisis económica, en un contexto de
desprestigio del Estado. A principios de 1990, el otrora popular programa de Ayudas a
Familias con Hijos Dependientes (AFDC) se había convertido en el programa social más
impopular del país, y la cuantía de sus prestaciones de este y otros programas dejaron
primero de ser actualizadas con la inflación para después sufrir recortes sustantivos.
Finalmente, en 1996 Bill Clinton acabó apoyando una ley aprobada por la mayoría
republicana en el Congreso y que en principio había vetado. La “Ley de Reconciliación
de la Responsabilidad Personal y la Oportunidad Laboral” (PROWRA) reflejaba la victoria
del discurso que atribuía la pobreza al carácter dependiente e indolente de los más
desfavorecidos, frente a los que pensaban que la pobreza en el país estaba vinculada al
crecimiento de los empleos precarios y a la falta de igualdad de oportunidades. Esta ley
reemplazó a la AFDC con un programa de Asistencia Temporal para Familias Necesitadas
(TANF), condicionando la percepción a estar en disposición de buscar empleo. El Estado
puede retener los fondos que previamente le ha transferido el gobierno federal, si
consigue que estas personas se integren en el mercado laboral, con independencia de
la calidad de los empleos que consigan. Aunque el programa ha recibido críticas, algunos
estudios han resaltado el incremento de beneficiarios del programa que han conseguido
un empleo y el aumento de los ingresos en las familias encabezadas por mujeres solas.
Con la llegada de Bush creció el peso de los servicios sociales, de modo que los Estados
gastaban el 60% de sus presupuestos para bienestar en servicios sociales frente a las
prestaciones monetarias. El incremento de la factura pública para pagar las pensiones
ha hecho que además de la merma en la generosidad de las prestaciones se hayan
adoptado otras medidas como el retraso en la edad de jubilación. Finalmente, a fin de
contrarrestar las pérdidas de los fondos de pensiones como consecuencia de la crisis, el
Congreso aprobó la American Recovery and ReinvestmentAct, un paquete de medidas
de estímulo expansivas que incluyen provisiones de gasto en educación, sanidad,
desempleo y otras prestaciones sociales, así como en incentivos fiscales para tratar de
animar la actividad económica. En lo que respecta a la sanidad, a diferencia de lo que
ocurre en otros países desarrollados, Estados Unidos no ha contado con un sistema de
cobertura universal. Únicamente los mayores de 65 años pueden acceder a un sistema
público de sanidad conocido como Medicare. También existe el programa Medicaid para
la población sin recursos. El resto de los ciudadanos deben preocuparse, bien de
asegurar su cobertura médica suscribiendo seguros privados o de sus empleadores, o
bien de abonar el coste de sus tratamientos. El incremento del coste de los seguros
sanitarios ha hecho que muchos ciudadanos no puedan permitírselo. El hecho de que
47 millones de personas no cuenten con cobertura sanitaria y que más de la mitad de
las bancarrotas declaradas por los ciudadanos estén relacionadas con las facturas
médicas, ha mantenido durante más de un decenio en el centro del debate político la
discusión sobre la conveniencia o no de reformar el sistema sanitario. La preeminencia
de los mecanismos de mercado en el cuidado de la salud ha condicionado el desarrollo
de la sanidad pública. Asimismo, la feroz oposición de los republicanos y de diversos
colectivos que defienden intereses particulares, principalmente las compañías
aseguradoras y los profesionales del sector, había impedido hasta ahora la reforma de
la sanidad. La reforma reciente emprendida por el presidente Obama es un ejemplo de
estas dificultades, así como de la importancia de los intereses privados en el régimen de
bienestar estadounidense. Eso en parte explica la escasa ambición de la reforma
reciente y sus aún dudosos resultados. La AffordableCareAct, también conocida como
Obamacare, propuso la extensión de un seguro público de asistencia sanitaria,
finalmente aprobada en el Senado. Los puntos básicos de la reforma consisten en la
ampliación del programa Medicaid para ofrecer asistencia financiera federal con el fin
de cubrir las necesidades médicas de quienes carecen de seguro, el establecimiento de
la obligación general de aseguramiento, así como la prohibición de cláusulas
discriminatorias por enfermedad en los seguros médicos. Parece claro que la ley se
aplicará en la mayoría de los Estados y que todas estas medidas sin duda facilitarán el
acceso a la atención sanitaria de un mayor número de personas. Otros cambios en las
políticas de Obama han consistido en la extensión del acceso a las prestaciones por
desempleo y en el aumento de los pagos mediante el programa de bonos de comida,
medidas de urgencia temporales contra el aumento de la pobreza producido por la crisis
que no han cambiado la estructura básica del régimen de bienestar. Los programas de
asistencia social se han ampliado de manera creciente, consistiendo principalmente en
la subvención de los salarios bajos a través de la deducción EITC
(EarnedIncomeTaxCredit) en un intento de promover la búsqueda de empleo. Tampoco
se ha realizado ninguna reforma significativa en el sistema de pensiones para la vejez y
en sus efectos sobre la pobreza. 3.4. Conclusiones Algunas reformas llevadas a cabo en
los países anglosajones han supuesto una expansión del Estado de Bienestar y han
logrado objetivos que deben valorarse. Es el caso de los programas de lucha contra la
pobreza en el Reino Unido y Estados Unidos o la reforma sanitaria del presidente Obama
en este último país. No hay que olvidar, sin embargo, que se trata de reformas para
cubrir riesgos ya cubiertos en otros países desarrollados, como la atención sanitaria de
cobertura universal o para paliar situaciones de necesidad. Otros cambios observados
en el régimen de bienestar anglosajón o liberal, sin embargo, no arrojan resultados que
puedan ser saludados desde el punto de vista de la justicia social. La mayoría de las
reformas parecen conducir a la consolidación de procesos de dualización social.
Mientras que aquellos con empleos estables pueden confiar en los acuerdos privados
con sus empleadores para conseguir condiciones ventajosas si son despedidos, la
mayoría de los trabajadores precarios deben resignarse con subsidios marginales que
abocan a la pobreza o al encadenamiento de empleos de baja calidad para poder
sobrevivir. En cuanto a las nuevas concepciones sobre la política social que tratan de
abandonar la transferencia de rentas y la preocupación por la pobreza en favor del
capital humano y la “inversión social”, todavía son muchos los desafíos existentes que
hay que resolver en estos países relativos a la redistribución de la riqueza, la pobreza y
la desigualdad de ingresos. Tema 4 LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO DE
BIENESTAR SOCIALDEMOCRATA, CONTINUIDAD Y CAMBIO EN SUS SEÑAS DE
IDENTIDAD. 4.1. Introducción El régimen socialdemócrata de bienestar continúa siendo
un modelo de referencia en el estudio comparado de los Estados de Bienestar. Sus
prestaciones sociales, concebidas como un derecho de ciudadanía, y la generosidad de
las prestaciones no obstaculizaron el crecimiento económico, lo que lo convirtieron casi
en un canon. Ya durante la denominada Edad de Plata de los Estados de Bienestar, la
presión ejercida por la globalización económica hizo de ellos una especie de laboratorio,
debido por un lado a sus reducidas dimensiones y, por otro, a las características de sus
economías orientadas a la exportación. Durante estos tres últimos decenios, el modelo
socialdemócrata ha tenido que adaptarse a nuevas circunstancias, tanto exógenas como
endógenas, pero ha sido sobre todo a partir de la segunda década del siglo XXI cuando
se ha avivado el debate sobre si los cambios por él experimentados ponen en cuestión
la persistencia de este peculiar modelo. Para algunos, el modelo nórdico se ha
transformado en un Estado de Inversión Social, el cual ha logrado, en comparación con
otros Estados de Bienestar, mejores resultados ante los nuevos riesgos sociales. 4.2.
Características del modelo nórdico durante la Edad de Oro Los países incluidos en los
estudios del régimen de bienestar socialdemócrata son Dinamarca, Finlandia, Noruega,
Suecia, y, con menor frecuencia, Islandia. Este modelo se denomina también nórdico o
escandinavo. Los Estados que siguieron el diseño institucional del modelo nórdico
llegaron a ser de los más avanzados y generosos entre los Estados de Bienestar. El
principio en el que se fundamentaron no fue garantizar un mínimo de recursos a los más
pobres, como el modelo liberal; ni mantener la seguridad de los ingresos salariales ante
la pérdida del trabajo, como el continental; sino que se basaban en el mantenimiento
de bajos niveles de desigualdad social y económica. Su objetivo se centró en lograr el
bienestar de todos los ciudadanos, con independencia de su situación económica y
social. El eje central para articular este objetivo lo constituyeron las políticas sociales de
cobertura universal, ya se tratase de prestaciones monetarias o de servicios. El acceso a
este sistema se consideró un derecho basado en el estatus de ciudadanía, o en la
residencia legal. Asimismo, las prestaciones, financiadas a través de los presupuestos
estatales, se caracterizaron por su generosidad y calidad, en comparación con otros
países. El punto de partida del modelo nórdico de bienestar fue: El logro de bajos niveles
de desigualdad. El modelo escandinavo se articuló fundamentalmente a través de: Las
políticas sociales de cobertura universal. Las fuentes de financiación de las políticas
universales del modelo nórdico proceden de: Los presupuestos estatales. A diferencia
de otros modelos, la universalidad en la que se apoyan los Estados de Bienestar nórdicos
produce un mayor grado de “desmercantilización”; es decir, los altos niveles de
prestaciones y servicios públicos posibilitan que los ciudadanos no dependan del
mercado de trabajo. Sin embargo, este efecto debe ser entendido con cautela. El
modelo nórdico proporciona unos ingresos mínimos más altos que los que ofrecen otros
regímenes, pero las prestaciones universales nunca han llegado a constituir una
alternativa al trabajo. Además, el universalismo no excluye los beneficios asociados a las
cotizaciones realizadas durante la trayectoria laboral; es más, el bienestar de los
individuos se refuerza con éstas. La inclusión de todos los ciudadanos en los programas
de bienestar, junto con la calidad y generosidad de las prestaciones, ha podido satisfacer
las necesidades de la clase media, lo que ha permitido que el Estado de Bienestar logre
un apoyo social amplio. Aunque pueda parecer contradictorio, la universalidad
característica de este modelo ha conseguido alcanzar efectos redistributivos. Por el
contrario, las políticas seguidas en países que tenían como objetivo únicamente a los
más necesitados se han revelado más ineficaces para corregir la desigualdad. La
aparente paradoja se explica porque los programas universales permiten a los grupos
de salarios más bajos disfrutar de mejores prestaciones que las que recibirían mediante
programas selectivos, que tienden a ser de baja calidad. La variedad de necesidades
satisfechas por los servicios públicos no tiene paralelismo con las que ofrecen otros
países. El desarrollo de estos servicios ha sido continuo desde los años sesenta, y su
amplitud se considera una especificidad de este modelo. Estos servicios públicos
complementan las transferencias de ingresos y el Estado es su principal y directo
proveedor, no el mercado o la familia. Se trata, por lo tanto, de una producción no
lucrativa que, además de contradecir la lógica del capitalismo, permite asignar los
recursos con criterios políticos. En la edad de oro del Estado de bienestar nórdico el
desarrollo de los servicios sociales universales se considera que fue uno de los factores
que contribuyó a: Reducir las desigualdades económicas. Los regímenes de bienestar
han repercutido de distinta forma en lo que concierne a la igualdad de género.
Generalmente, se admite que las sociedades nórdicas son potencialmente más
“amistosas” con las mujeres. Sus políticas sociales posibilitaron una igualdad entre
mujeres y hombres, superior a la existente en otros Estados de Bienestar avanzados. Los
servicios de cuidados de niños favorecieron la autonomía de la mujer y su temprana
incorporación al mercado de trabajo, además de satisfacer la creciente demanda de
éste. El desarrollo de los servicios públicos proporcionó empleo, especialmente entre
las mujeres. Se ha mantenido que la igualdad constituye un rasgo peculiar de la cultura
política nórdica. La pasión por la igualdad entre la ciudadanía se ha interpretado como
una de las razones que explican que los gobiernos hayan apostado por este modelo. Sin
embargo, es posible que el propio funcionamiento del sistema haya contribuido a
reforzar su propia legitimidad y a institucionalizar su sistema de valores. El modelo
nórdico, en comparación con el liberal y el continental, y no digamos el mediterráneo,
ha tenido más éxito en reducir las desigualdades sociales y luchar contra la pobreza.
Además, sus elevados niveles de gasto social e impuestos coexistieron con altos índices
de crecimiento económico y de pleno empleo en la Edad de Oro. No extraña, pues, que
la experiencia del modelo nórdico se haya interpretado como una vía intermedia entre
la economía libre de mercado y el socialismo estatal. Los elevados impuestos y gasto
social del modelo nórdico en la Edad de oro: Coexistieron con elevados índices de
crecimiento económico y empleo Los servicios sociales en la edad de oro del Estado de
bienestar nórdico:Se financiaban por el Estado y este era el principal prestador. El
desarrollo del Estado de Bienestar en los países escandinavos se asocia, al igual que en
otros países, con el proceso de modernización y las consecuencias derivadas de él, es
decir, industrialización, movilización de la clase obrera, democracia de masas o
crecimiento económico. Pero en los países nórdicos concurrieron diferentes factores
que coadyuvaron a configurar un modelo peculiar; es decir, universal, financiado a
través de impuestos. Este régimen pudo verse favorecido por la homogeneidad cultural
y el pequeño tamaño de sus respectivos Estados. Otro factor que contribuyó a darle
forma fue la posición predominante que en ellos mantenía la Iglesia luterana. A
diferencia de la situación que tradicionalmente se produce en los países católicos, y
debido a la Reforma protestante, ellos no tuvieron que competir con una Iglesia que
proporcionase servicios educativos, sanitarios o de beneficencia, por lo que el Estado se
vio obligado a asumir toda la responsabilidad del bienestar público. Para la consecución
del tipo de Estado de Bienestar que se estableció fueron también decisivas las fuerzas
sociales que lo impulsaron. Mientras que en otros países es manifiesta la división entre
el campo y la ciudad, y la clase obrera se erigió en principal soporte del desarrollo de las
políticas sociales, una característica específica de los países nórdicos fue la alianza entre
los trabajadores de la industria y los pequeños y medianos agricultores. El universalismo
de las prestaciones constituyó un instrumento idóneo para satisfacer los intereses de la
coalición roja-verde. La moderación y la unidad del movimiento obrero son elementos
cruciales para explicar el compromiso alcanzado. Los partidos socialdemócratas se
alinearon con la corriente reformista del socialismo y rechazaron la acción
revolucionaria. En los países nórdicos el desarrollo de las políticas sociales fue impulsado
por: La denominada coalición roja-verde. La singularidad del modelo nórdico se explica,
entre otros factores por: La moderación y cohesión de las organizaciones sindicales. En
los años treinta del siglo XX, tanto en Suecia como en Dinamarca y Finlandia, la
socialdemocracia formó gobierno en solitario o en coalición con otros partidos, lo que
le permitió implantar su programa. Después de la II Guerra Mundial, estos partidos
llegaron a constituir una fuerza dominante en Suecia y Noruega, y también fue un
partido poderoso en Dinamarca. En cambio, su influencia en Finlandia más débil. La
moderación y la cohesión también fueron características de las organizaciones
sindicales. Los sindicatos mantuvieron desde su creación estrechos vínculos con los
partidos socialdemócratas. Además, desde el punto de vista organizativo, estuvieron
centralizados. La cohesión de los sindicatos suecos era un rasgo compartido por las
organizaciones empresariales. En consecuencia, la fuerza organizativa de trabajadores
y empresarios era equivalente. El equilibrio de poder inducía a resolver los conflictos
por la vía del compromiso. Aunque la industrialización de los países nórdicos fue tardía,
las relaciones laborales comenzaron a institucionalizarse durante los primeros años del
siglo XX, lo que propició una clara tendencia a encauzar los conflictos por la vía del
acuerdo entre el capital y el trabajo. Buena parte de las regulaciones laborales, como la
política salarial, no fueron producto del proceso legislativo, sino que emanaron de las
negociaciones entre trabajadores y empresarios. Si bien la intervención del Estado en la
política salarial fue limitada, la coordinación entre el gobierno y las organizaciones
empresariales y sindicales enmarcó la construcción del Estado de Bienestar nórdico,
inspirándose en el modelo Rehn-Meidner. De acuerdo con él, el primero tenía que
comprometerse con políticas que favoreciesen el pleno empleo, mientras que los
sindicatos aceptaban el programa económico del gobierno. Entre otras ideas, este
modelo contemplaba, además de la protección de los desempleados y políticas de
formación profesional, una política salarial solidaria que contribuyese al aumento de la
productividad, al crecimiento económico, al pleno empleo y al control de la inflación. El
modelo Rehn-Meidner enmarcó la coordinación de la política socioeconómica en: El
régimen nórdico. La denominada política salarial solidaria del modelo Rehn-Meidner
tenía como objetivo: Controlar la inflación. En definitiva, el compromiso entre los
actores políticos y sociales, tanto de la derecha como de la izquierda del espectro
político, fue un factor que coadyuvó a integrar el movimiento obrero en el sistema
político y favoreció el surgimiento de un modelo de Estado de Bienestar singular. Este
modelo se distanciaba del bismarckiano, cuyas políticas sociales surgieron como medio
de contrarrestar la presión del movimiento obrero. El diseño institucional del régimen
nórdico, junto con la expansión económica y los elevados gastos sociales en los años
que siguieron a la II Guerra Mundial, permitieron la consolidación de unos Estados de
Bienestar avanzados. Los elevados niveles de empleo, la alta protección de los ingresos,
y la relativa baja tasa de pobreza convirtieron a los Estados nórdicos en un grupo de
Estados de Bienestar con características y similitudes propias.