TEMA 1.

INTRODUCCIÓN: ESTUDIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y

ANÁLISIS DE POLÍTICAS. TIPOS, OBJETIVOS, MÉTODOS Y FASES.

Las tres dimensiones de lo político y el análisis de políticas

públicas.
La dimensión formal (en inglés polity). referida al marco normativo, organizativo y a las reglas
del juego de la acción política.

La dimensión interactiva o procesual de la política (en inglés politics), consistente en los

procesos de interacción mediante los cuales se
produce la formación de la voluntad política y la adopción de decisiones colectivas y se ejerce
el poder. En estos procesos ocupan un papel fundamental las organizaciones y los actores
políticos.

La dimensión material de la acción pública, las políticas públicas (en inglés policy), que
consiste en el contenido de las decisiones vinculantes adoptadas por un gobierno respecto a la
distribución y asignación de bienes o valores apreciados.

Por último, se podría argumentar que otra parte de la ciencia política o la teoría política se ha
ocupado de una dimensión más normativa, dedicada a aportar ciertos criterios empíricos de
cómo deberían ser estas tres dimensiones, proponiendo criterios de buen gobierno, de
gobernación democrática o de eficacia institucional.

¿Cómo definimos las políticas públicas y por qué estudiarlas?

“el conjunto de decisiones interrelacionadas adoptadas por un actor o grupo de actores
políticos (típicamente gobiernos con autoridad para ello), concernientes a la selección de fines
y medios para obtener esos fines en el contexto de una situación determinada y donde esas
decisiones deberían responder a la capacidad de esos actores para conseguir los fines dados”.
(Jenkins).

“curso de acción intencional llevado a cabo por un actor o conjunto de actores al tratar con un
problema o asunto problemático. La decisión se toma por varios actores, es fruto de múltiples
decisiones y destaca un vínculo entre la acción de un gobierno y la percepción real o no de la
existencia o no de un problema”. (Anderson)

Otros autores insisten también en que la presencia de una política pública requiere la adopción
de una serie de actividades legislativas y administrativas relacionadas (ver Subirats et al.
2008). La elaboración de políticas públicas se concibe, por tanto, como una actividad social o
colectiva de solución de problemas (Birkland 2011: 7-11).

Podemos quedarnos con la idea de que la política pública es un fenómeno complejo que
consiste en muchas decisiones de varios actores públicos y que normalmente están
determinadas por políticas públicas anteriores y vinculadas aparentemente con decisiones no
relacionadas con la política pública.

Cabe, por último, referirse al concepto de “productos de política pública” (policy outputs), que
se refiere a las actuaciones adoptadas en la práctica en cumplimiento de las decisiones y
objetivos de una política pública. Por ejemplo, se referirá a la cantidad de impuestos
recaudados o a los kilómetros de carretera construidos.

Deben distinguirse de los “resultados de política pública” (policy outcomes), que se refieren al
impacto o las consecuencias sociales de una política. Por ejemplo, la evolución de los índices
de criminalidad producidos por la política penitenciaria o la mejora de la salud pública
producida por los programas de control de la contaminación del aire.

Podríamos señalar cuatro motivaciones principales que justificarían el

estudio sistemático de las políticas públicas.
- La comprensión y explicación científica: comprender las causas y las consecuencias de
las decisiones de política pública.

- La resolución de problemas técnicos o profesionales en la gestión de planes y

programas de actuación pública.

- El asesoramiento o la promoción de modelos políticos para tratar de que ciertos

gobiernos adopten las políticas más “correctas” desde una visión ideológica concreta.

- Enriquecer el debate o la discusión pública y mejorar la calidad de las políticas.

Dos temas subyacentes al estudio académico de las políticas públicas:

- El primero es la explicación causal de por qué los productos (outputs) y resultados
(outcomes) de la acción gubernamental varían entre diferentes países o regiones.

- El funcionamiento de la democracia, siendo la política pública un indicador de ese

proceso. Interesa, sobre todo, la relevancia para la política pública de diferentes
instrumentos y prácticas de gobierno.

Tipos de análisis aplicado de las políticas públicas y el papel del analista

profesional.
- Enfoque “profesional” del análisis de políticas públicas. En él las políticas públicas
también se estudian sistemáticamente por motivos profesionales, tales como la
realización de análisis para las unidades administrativas o agencias gubernamentales o
reguladoras independientes.

- Enfoque político: Algunos analistas profesionales de políticas pueden usar también

métodos sistemáticos y rigurosos de análisis y al mismo tiempo estar comprometidos
con ciertos valores y objetivos políticos específicos a veces coincidentes con las
agendas ideológicas de ciertos partidos o tendencias.

- El análisis prospectivo en la producción y transformación de la información antes de

que la política pública sea ejecutada. Este análisis ex-ante es el método utilizado por
economistas, analistas de sistemas y otros investigadores.

- Por su parte, el análisis retrospectivo es un método ex-post que se ocupa de la

transformación y producción de la información después de que la política pública ha
sido implantada.

o Analistas académicamente orientados (discipline-oriented analysts). En su

mayoría politólogos y sociólogos, que se dedican a desarrollar y probar teorías
basadas en varias disciplinas que describen las causas y los efectos de las
políticas públicas.
 o Analistas orientados a problemas (problem-oriented analysts). Formado
también mayoritariamente por científicos sociales, buscan principalmente
explicar las causas y consecuencias de las políticas públicas.

o Analistas de orientación aplicada (applications-oriented analysts). Este tercer

grupo contiene profesionales de las disciplinas de sociología aplicada,
psicología aplicada, antropología aplicada así como analistas de administración
pública, trabajo social y evaluación.
-

Nuestro enfoque: el estudio científico del proceso de políticas públicas a

través de las fases de política pública.
El método principal seguido en este curso para entender las políticas públicas y el proceso de
elaboración es presentarlo de manera simplificada como un ciclo o proceso en varias fases que
se pueden separar analíticamente, aunque no siempre aparezcan separadas en la realidad.
Este modelo tiene ventajas e inconvenientes. La ventaja más importante es que facilita la
comprensión de un proceso multidimensional mediante la desagregación de la complejidad del
proceso en un número concreto de etapas y subetapas, cada una de las cuales puede ser
estudiada en exclusiva o en términos de su relación con cualquiera de las otras etapas del
ciclo. La principal desventaja de este modelo es que puede ser mal interpretado haciendo
pensar a quién se acerque a él que los responsables políticos resuelven los problemas públicos
de una forma sistemática y más o menos lineal.

Las características principales de las cinco etapas propuestas que luego serán descritas en
detalle en los temas correspondientes del curso:

- 1. La Identificación de problemas y establecimiento de la agenda. Estudiar cómo los

responsables públicos identifican y definen los problemas que pueden llegar a ser los
objetivos de las políticas públicas.
- 2. Formulación de políticas. Consiste en el desarrollo de alternativas o el diseño de
posibles líneas de actuación del gobierno para hacer frente a problemas que han
entrado a formar parte de la agenda gubernamental.
- 3. Adopción de decisiones. Esta fase involucra a los actores individuales o colectivos
oficialmente autorizados para decidir adoptar un determinado curso de acción para su
implantación entre todas las alternativas propuestas para abordar un problema público,
incluyendo no el hacer nada.
- 4. Implantación (también conocida como aplicación o ejecución) de políticas públicas.
En esta fase toma forma y se pone en marcha una política pública adoptada.
- 5. Evaluación de políticas. Esta etapa implica un conjunto de actividades de análisis
para valorar en qué medida una política pública puede alcanzar o está alcanzando sus
objetivos declarados y, si no es así, qué se puede hacer para mejorarla.
-
TEMA 2. LA NATURALEZA Y VARIEDAD DE LOS PROBLEMAS
PÚBLICOS Y LOS TIPOS DE POLÍTICAS Y ASUNTOS DE LA
ACTUACIÓN PÚBLICA.

Los objetivos y justificaciones de la intervención gubernamental y la

actuación pública.
 - Razones políticas: Los ciudadanos y los propios legisladores pueden decidir en un
momento dado que el Estado debe intervenir para resolver un problema por razones
políticas. Un cambio notable en la opinión pública o el surgimiento de un movimiento
social puede impulsar la acción pública.
- Razones éticas: Ciertos problemas y circunstancias pueden dictar que el Estado deba
intervenir por razones éticas. En este caso, la actuación del Estado es vista como “lo
correcto”, incluso aunque no exista presión proveniente de la mayoría del público.
- Razones económicas y fallos del mercado: La economía y los llamados fallos de
mercado del sistema capitalista son una de las justificaciones más usuales de la
intervención gubernamental. Un fallo del mercado se produce cuando el mercado
privado no es eficiente para producir bienes o asignarlos. Al menos se pueden
identificar cuatro tipos de fallos del mercado:
o Monopolio u oligopolio. Cuando una o varias personas o empresas dominan
el mercado y pueden controlar el precio de un producto o servicio.
o Externalidades o efectos externos, a los efectos secundarios de decisiones y
acciones de los agentes que participan en el mercado que afectan a los
ciudadanos o a la sociedad. Pueden ser tanto positivas como negativas.
o Un mercado funcionara bien, en perfecta competencia cuando los compradores
y vendedores tienen toda la información necesaria para realizar
transacciones o intercambios. Cuando los ciudadanos tienen información
incompleta sobre un producto o servicio pueden verse perjudicados por ello de
múltiples formas.
o Cuando los mercados no pueden proveer bienes públicos, también llamados
bienes colectivos. Un bien público o colectivo se define por dos criterios: la
capacidad de excluir a alguien de conseguir el bien y la capacidad de consumir
de manera conjunta el bien. Los bienes privados son aquellos que una vez
consumidos por alguien ya no pueden ser disfrutados por nadie más.

Los problemas de política pública o problemas públicos: características y

tipos.

“los problemas de políticas públicas son necesidades, valores u oportunidades de desarrollo

que no están resueltas y que son posibles de alcanzar mediante la acción pública” (Dery).
“el conjunto de problemas percibidos que demanda un debate público, incluso la intervención
de las autoridades políticas legítimas” (Padioleau).
“toda situación que afecta negativamente los valores materiales e inmateriales de una
colectividad, o amenaza afectar el bienestar de la misma en el futuro cercano, y sobre las que
se espera que el Estado actúe”. (Ordoñez-Matamoros).

Características generales de los problemas públicos.

- 1. Interdependencia. Los problemas en un sector de políticas afectan con frecuencia a
los problemas en otras áreas.
- 2. Subjetividad. Los problemas públicos son construidos subjetivamente por quienes
definen tales problemas, están sujetos a interpretaciones humanas. En realidad, se
basan en elementos de una situación problemática que son abstraídos de ella
mediante el análisis.
- 3. Artificialidad. Los problemas públicos son una creación del ser humano hecha
mediante la interpretación y el juicio. Es la sociedad quien decide si quiere mejorar o
cambiar una situación problemática.
- 4. Condición dinámica de los problemas públicos. “Tanto los problemas como las
soluciones están en constante evolución. Las soluciones a los problemas se pueden
volver obsoletas, o los problemas pueden cambiar o transformarse”.
- 5. Incorporan tanto elementos técnicos como políticos. Los problemas públicos
incorporan aspectos de gran complejidad y especialidad que solo pueden ser atendidos
apelando a procedimientos, herramientas o materiales que demandan un profundo
conocimiento de diversas disciplinas. En cuanto a su dimensión política, cualquier
 problema de política pública y su solución afecta a la distribución de costes y beneficios
y a los equilibrios existentes en esa sociedad antes de que el problema fuera resuelto.

Según su estructuración o grado de complejidad.

- Problemas simples o bien estructurados Para Dunn (2013) los problemas simples son
todos aquellos que tienen una cantidad limitada de decisores (uno o pocos), un número
reducido de opciones alternativas, un grado de consenso alto entre los actores críticos
involucrados (llamados en inglés stakeholders), unos resultados ciertos y, por último,
unas probabilidades de éxito o fracaso calculables.
- Problemas complejos o débilmente estructurados: son aquellos en los cuales existen
un gran número de decisores que, en general, tienen valores e intereses en conflicto.
Las opciones alternativas de solución en este tipo de problemas son ilimitadas y, por lo
general, los resultados de dichas alternativas son inciertos. Las probabilidades de éxito
en los problemas débilmente estructurados son incalculables.
- En este mundo cada vez más interconectado, hay problemas públicos que no tienen
una solución fácil. De hecho, incluso la identificación y estructuración del problema
puede resultar difícil. Este tipo de problemas complejos se han denominado a veces
“problemas “retorcidos”, “endiablados” o “perversos” (en inglés wicked problems). “Un
problema que es difícil o imposible de resolver dado que presenta requisitos
incompletos, contradictorios y cambiantes que generalmente son difíciles de
reconocer”.

Este concepto se refiere a situaciones sociales problemáticas en las que:

- (1) no hay una solución obvia;
- (2) muchos individuos y organizaciones están necesariamente involucrados;
- (3) hay desacuerdo entre las partes interesadas; y
- (4) la solución requiere cambios de comportamiento de ciertos actores.

La formulación presentada en 1973 por Rittel y Webber de los problemas retorcidos en

la planificación de políticas sociales especificaba diez características:

1. No existe una formulación definitiva de un problema retorcido (definir un problema

retorcido es en sí mismo un problema retorcido).
2. Los problemas retorcidos no tienen tiempo de espera.
3. Las soluciones a un problema retorcido no son del tipo verdadero o falso, sino mejor
o peor.
4. No existe ninguna prueba inmediata y definitiva de una solución a un problema
retorcido.
5. Cada solución a un problema retorcido es una "operación única". Dado que no
existen oportunidades de aprender a través del ensayo y error, cada intento importa de
modo significativo.
6. Los problemas retorcidos no tienen un conjunto de soluciones potenciales
enumerables (o exhaustivamente posibles de describir), ni tampoco existe un conjunto
bien descrito de operaciones permitidas que pueden incorporarse al plan.
7. Cada problema retorcido es esencialmente único.
8. Cada problema retorcido puede considerarse como un síntoma de otro problema.
9. La existencia de una discrepancia representando un problema retorcido puede
explicarse en varias formas. La elección de la explicación determina la naturaleza de la
resolución al problema.
10. El planificador no tiene derecho a equivocarse (los planificadores son responsables
de las consecuencias de las acciones que generan).

El atractivo del concepto de “problemas retorcidos” radica en que parece facilitar

elementos para comprender por qué tantas políticas y programas no alcanzan sus
objetivos y podrían tener efectos imprevistos. Estos desafortunados resultados surgen
por varias razones:
Los propios problemas pueden estar cambiando constantemente;
 Las soluciones pueden estar abordando los síntomas en lugar de las causas
subyacentes;
Las personas pueden estar en desacuerdo hasta tal extremo que las soluciones son
impracticables;
El conocimiento necesario para la implantación efectiva puede ser débil o
contestado;
En resumen, la “incertidumbre” acaba incrustándose en todos los aspectos de la
resolución del problema.

Según su grado de atención pública, de conflicto y el tipo de decisor

implicado.

Baumer y Van Horn (2014) han tratado de establecer una relación entre diferentes tipos de
problemas:

- Los asuntos que preocupan a gran número de personas es probable que estimulen un
intenso debate público y atraigan a más participantes en el proceso político.
- Las políticas complejas y las que requieren cambios importantes en el comportamiento
público o administrativo son mucho más difíciles de implantar.
- Los asuntos que implican costes ocultos suelen ser manejados por el sector privado,
mientras que los asuntos que implican la atribución de costes en disputa requieren
algún tipo de intervención gubernamental.
- Las decisiones adoptadas por funcionarios de nivel bajo o medio tienden a reflejar las
normas profesionales, los imperativos de la organización y procedimientos operativos
estándar.
- Las decisiones adoptadas por los políticos en un contexto de excitación pública pueden
ofrecer oportunidades para la innovación de política pública.
- Los políticos frecuentemente responden simbólicamente a los ciudadanos, o pueden
abordar los problemas de unos pocos grupos o individuos
- Las decisiones adoptadas por los jueces pueden diferir significativamente de las
decisiones tomadas por otros funcionarios públicos, ya que aquellos no necesitan
encubrir o diluir un cambio en las políticas públicas.

Tipos de asuntos de política pública y sus consecuencias: tipologías clásicas.

La tipología de Lowi, los tipos de políticas y arenas de poder según sus

efectos sobre la sociedad (policy determines politics?).

Las tipologías de políticas más tradicionales generalmente dividían las políticas públicas en
categorías temáticas como la educación, la política de sanidad, o la política de transporte, por
ejemplo. Este sistema era útil para entender diferentes sectores de política, pero no servía para
extraer conclusiones generales acerca del proceso político que subyace a estas políticas. En
1964 Theodore Lowi estableció los tipos de políticas clásicas dividiendo las políticas públicas
en tres categorías:

- Políticas distributivas: son las que implican la concesión de algún tipo de beneficio para
un grupo de interés concreto u otro grupo bien definido relativamente pequeño de
beneficiarios. Los ejemplos de la política distributiva incluyen las subvenciones o
subsidios agrícolas; o el gasto o transferencias a los gobiernos locales por parte del
gobierno central para financiar sus infraestructuras, tales como presas, sistemas de
control de inundaciones, aviación, carreteras y escuelas.
- Políticas reguladoras. Son las políticas que tienen por objeto regular la conducta de los
particulares en sus actividades en el mercado o en la vida cotidiana. Política reguladora
competitiva y Política reguladora protectora.
o Las políticas reguladoras competitivas implican medidas diseñadas para
"limitar la provisión de bienes y servicios a uno o unos pocos proveedores
 reconocidos, que se eligen entre un número mayor de potenciales
proveedores”. Por ejemplo la asignación de frecuencias de radio y televisión
por el gobierno central o las políticas destinadas a regular los oficios o las
profesiones.
o La política reguladora protectora, por su parte, tiene por objeto proteger al
público en general de los efectos negativos de la actividad privada, como los
alimentos contaminados o la contaminación del aire.
- Políticas redistributivas: se caracterizan por actuaciones públicas que tienen la finalidad
de “manipular la distribución de la riqueza, la propiedad, los derechos individuales o
civiles, o algún otro elemento valorado entre diferentes clases sociales o grupos
raciales".
- Políticas constituyentes. Aquellas políticas que tienen que ver con la reorganización o
reforma de las administraciones públicas, la organización electoral, la creación de
nuevos ministerios, etc.

Wilson y los tipos de políticas según la difusión o concentración de sus

costes y beneficios.

En qué medida los costes y los beneficios de una política se concentran en un solo
interés particular o se extienden a la mayor parte de los individuos o intereses
colectivos. Nos sirve, para entender mejor cuáles serían las políticas más fáciles de
defender y aprobar.
- Política de Grupos de Interés. En ella tanto los costes como los beneficios se
encuentran concentrados en determinados grupos. Se beneficia a un grupo
pequeño de población identificable, a costa “de otro grupo también pequeño e
identificable” (un arancel aduanero).
- Política de Emprendedores. En ella los costes están concentrados pero los
beneficios son difusos o generales para la población. El conjunto de la
sociedad se beneficia de una política que impone costes elevados en un
segmento pequeño e identificable de la población (medidas anticontaminación).
- Política Clientelar. En ella los costes son soportados por la población pero los
beneficios están concentrados en un grupo identificable (los aranceles que se
ponen a la importación de algunos productos para mantener altos los precios
de los productos locales).
- Política Mayoritaria. Es aquella donde los beneficios y los costes de la política
son difusos. Beneficia a un gran número de población y los costes también
deben ser soportados por un gran número de personas (la seguridad social).

Otra forma de categorizar las políticas es examinar si la política es sustantiva o

material o es simbólica. Las políticas simbólicas son las que simplemente apelan a los
valores de las personas.

El caso de las políticas de regulación social o de moralidad: un caso

especial.

La regulación de estos conflictos de valores implica en cierta medida decisiones sobre lo

“bueno” y lo “malo”. Un rasgo distintivo es que en muchos casos su regulación no se centra en
tratar los componentes específicos del problema, sino en cambiar el derecho penal general.

TEMA 3. LOS INSTRUMENTOS DE LA ACTUACIÓN PÚBLICA Y EL

DISEÑO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.
Las diferentes perspectivas sobre los instrumentos de política pública o
las herramientas del gobierno y sus intereses.

Los enfoques "instrumentalistas" se centran en la dimensión operativa de los
instrumentos de política. Los instrumentos son herramientas de gobierno, por lo que el
análisis está naturalmente dirigido a valorar la eficacia de los instrumentos en la
consecución de algunos objetivos de política establecidos. En estos enfoques se deja
de lado, por ejemplo, la cuestión de los intereses que están detrás de la elección de los
instrumentos, las motivaciones de los decisores, la percepción social de los
instrumentos, etc. La pregunta de investigación básica en esta perspectiva es
simplemente: ¿cuál es la mejor manera de hacer lo que quieren los políticos?
La "perspectiva institucionalista" centra su análisis en los instrumentos considerados
como instituciones, y trata de responder a una pregunta diferente: ¿cómo estructuran o
influyen los instrumentos de política en el proceso de formulación de políticas?
Por último, la "perspectiva política" se interesa por aquellos aspectos que no son
importantes para los instrumentalistas: los intereses, las ideas, los fines de los
decisores políticos y el contexto. Aquí, la pregunta de investigación es: ¿por qué los
actores eligen ciertos instrumentos? El análisis se centra en la reconstrucción de las
posibles racionalidades diferentes que determinan la elección de instrumentos de
política.

Varias tipologías según varios criterios.

Un análisis clásico de las "tecnologías" implicadas en la implantación de políticas propuesto por

Bardach (1980) se basaba en una clasificación de cuatro recursos diferentes: dinero, apoyo
político, complejidad administrativa y liderazgo creativo. Otro trabajo más reciente cita diez
recursos diferentes disponibles para los actores de política pública (Subirats et al., 2008):

1. La fuerza, que es la prerrogativa tradicional del Estado;

2. El derecho, como la fuerza principalmente (pero no exclusivamente) a disposición de
los actores públicos;
3. El personal o los recursos humanos;
4. El dinero o los medios financieros;
5. La Información;
6. Recursos de organización, tales como las estructuras de interacción entre los
actores de la política y los objetivos de política;
7. El consenso entre los actores político-administrativos, los beneficiarios finales y los
grupos destinatarios en relación con las modalidades de producción y contenido de las
medidas de aplicación (outputs);
8. El tiempo, dedicado a realizar y aprobar una política pública y los beneficios
que se derivan de la intervención pública sostenida en el tiempo en un área concreta;
9. Las infraestructuras, también denominadas como el “'recurso de la propiedad”, y
referidas a todos los bienes materiales o bienes a disposición de los diferentes actores,
incluyendo a los actores públicos, ya sean ellos los propietarios de estos bienes o
hayan adquirido un derecho sobre su uso (por medio de un contrato de alquiler, por
ejemplo).
10. Apoyo político, o el "recurso mayoría”.

Según Vedung, (1998) , el como se utilizan estos recursos se puede definir: “el conjunto de
técnicas mediante las cuales las autoridad es gubernamentales (o sus apoderados, actuando
en nombre de ellas) ejercen su poder en el intento de asegurar el apoyo y provocar o evitar el
cambio social”.

Tipologías clásicas: grados de coerción, intervención y fines.

Algunos de los enfoques clásicos para clasificar los instrumentos de política han tenido en
cuenta características relativamente simples y de fácil evaluación:
- el grado en que los instrumentos involucran la acción del gobierno (o se basan en la
falta de acción, por ejemplo dejándoselo a los mecanismos de mercado),
- el nivel de gasto público requerido o el grado de coerción gubernamental que implican
(Doern y Wilson, 1974),
- el grado en que las personas son el destinatario directo o la inmediatez de la política
pública (directness) (Lowi, 1964; 1972), o
- el grado en el que se centran en objetivos internos (gubernamentales) o externos
(sociales) (Bemelmans-Videc, 1998; Howlett et al. 2009).

También se pueden clasificar según el grado en que se centran en el propio gobierno, o en la

realización de cambios fuera de él, en la sociedad. Howlett et al. (2009) distinguen entre
“instrumentos sustantivos” que ofrecen productos o servicios a la sociedad, y "los instrumentos
procedimentales” que “afectan a aspectos de las deliberaciones políticas”.
Los instrumentos también se pueden clasificar según sus productos deseados o previstos.
Elmore (1987) intentó clasificar diferentes estrategias de intervención del gobierno como:
"mandatos" ( proporcionan reglas que limitan el comportamiento), “incentivos” (proporcionan
fondos para incentivar ciertos comportamientos), “creación de capacidad” (la provisión de
fondos para que los organismos del gobierno actúen con el fin de cambiar el comportamiento),
e instrumentos "de cambio de sistema” (que modifican cómo se organizan las unidades
administrativas para implantar las políticas). El enfoque de Schneider e Ingram (1990), también
muy celebre, se basaba asimismo en una consideración de los resultados deseados, que a su
vez se basa en una visión de los supuestos de comportamiento que subyacen a cada tipo de
instrumento (Salamon, 2002: 22).
Schneider e Ingram establecen cinco tipos diferentes de instrumentos:
- la autoridad,
- los incentivos,
- la capacidad,
- los instrumentos simbólicos y de exhortación y,
- el aprendizaje.

“Zanahorias”, “Palos” y “Sermones”.

Algunos autores han utilizado lo que podría describirse como un enfoque "deductivo" que usa
teorías de otras disciplinas para especificar las dimensiones en las que los instrumentos de
política varían.
Vedung (1998: 29) utiliza el enfoque del sociólogo Amitai Etzioni como un "punto de partida"
para desarrollar tres categorías de instrumentos de política:

Los instrumentos económicos se refieren a medios monetarios o financieros como

incentivos (transferencias, subsidios, subvenciones, préstamos bonificados, garantías
de préstamos y deducciones fiscales), etc.
Las regulaciones pueden ser incondicionales o absolutas, condicional con
excepciones, autorizaciones o la obligación de notificación.
Los instrumentos de información comprenden la transmisión mediada (a través de la
televisión, la radio, el cine, los periódicos, etc.

El modelo “NATO” de Hood.

Hood (1986) sugiere que los actores públicos operan básicamente mediante el uso de la
información que han adquirido por razón de su posición como actores centrales (Nodalidad), a
través de sus poderes legales coercitivos (Autoridad), de sus recursos financieros (Tesoro) y
mediante las organizaciones formales que pueden utilizar para sus fines.

Las herramientas relacionadas con la nodalidad incluyen el suministro y el

procesamiento de información, la prestación de asesoramiento, publicidad, campañas
de información pública y la creación y funcionamiento de procesos de consulta sobre
 una política, otras investigaciones en los diferentes sectores de política pública, o las
comisiones u órganos formados por expertos.
Las herramientas relacionadas con autoridad incluyen el uso de la regulación
llamada de "ordeno y mando".
La categoría de herramientas relacionadas con la hacienda o el tesoro se refiere a
una serie de otros vínculos activos tradicionalmente asociadas estrechamente con el
Estado, que consisten en la actividad de éste para transferir o extraer legítimamente
ciertos fondos.
las herramientas basadas en la organización implican el uso directo de organismos
estatales, no-estatales o cuasi-estatales para promover o inducir determinados
comportamientos.

La tipología de herramientas del gobierno de Peter John.

Peter John (2011) ha desarrollado una tipología que propone tres grades grupos de
herramientas de las que disponen los gobiernos para manipular, la realidad social a fin de influir
en los resultados de las políticas públicas.

- Directas o de arriba abajo:

o Derecho y regulación.
o Gasto público o impuesto.
- Internas del estado:
o Administración y gestión pública.
o Instituciones.
- No estándar:
o Información, persuasión y deliberación.
o Redes y gobernanza.

- Herramientas directas o de arriba abajo, que van directamente desde la autoridad

pública estatal a los individuos o grupos que se necesita que cambien para lograr el
resultado de política pública.
- El segundo tipo de herramientas actúa aumentando o alterando el nivel de financiación
pública dirigida a un problema público, bien relacionado con los servicios
gubernamentales directos o con pagos de transferencia o diferentes tipos y niveles de
tributación.
- El segundo grupo de recursos es más indirecto, refiriéndose al funcionamiento interno
de la autoridad estatal o pública que puede tener efectos derivados positivos, tal vez
complementando o contribuyendo a la eficacia de las herramientas de los grupos
primero y segundo.
- La tercera herramienta es, por tanto, la reorganización de las administraciones públicas
y los organismos de ejecución que pueden ser reconfigurados mediante incentivos al
rendimiento, subcontratación de servicios públicos, creación de cuasi-mercados o la
mejora de la regulación, en general lo que se conoce como Nueva Gestión Pública.
- El tercer par de herramientas es más “blando”, y aún más indirecto, en el que no hay
tanto un enfoque de “ordeno y mando” como una dependencia de la cooperación, la
persuasión y la interacción social.
- La base de conocimientos del gobierno, a través de la comunicación y la persuasión,
utilizando la capacidad del Estado para comunicar mensajes y participar en acciones
de persuasión.
- El uso de las herramientas “blandas” de las redes y el sistema de gobernanza para
efectuar cambios, como por ejemplo a través de alianzas entre los sectores público y
privado.

Eficacia y dificultades de los diferentes tipos de herramientas de gobierno.

En un extremo está el enfoque de arriba hacia abajo reflejado en algunos tipos de leyes y en la
prestación de financiación pública. Esta perspectiva tiene la ventaja de que los objetivos de la
reforma se especifican claramente con antelación y hay un plan claro de cómo llegar al
resultado deseado. El problema es que los legisladores no pueden prever todas las situaciones
para las que una ley se ha diseñado. Los otros tipos de actuación pueden ser más potentes al
afectar el comportamiento de los participantes en el largo plazo. Acerca de las fortalezas y
debilidades relativas de cada una de las herramientas y perfilar cuál es la mejor combinación,
Peter John propone separar dos cuestiones o criterios:

- La primera se refiere a la facilidad de introducción de una herramienta, o el grado en

que un recurso concreto puede aplicarse por el Estado, lo que tiene que ver en parte
con la viabilidad de conseguir poner en práctica mecanismos y procesos técnicos.
- La segunda cuestión es la valoración de la eficacia de las herramientas.

Según John, el derecho y la regulación pueden introducirse con bastante facilidad,

dependiendo del sistema político, en función de que tenga una separación de poderes muy
marcada o un número alto de actores con veto. El problema es si se pueden hacer cumplir
esas leyes una vez promulgadas. El gasto público y los impuestos pueden ser relativamente
fáciles de aplicar por los gobiernos, pero su uso es muy dependiente del estado de las finanzas
públicas y de si hay apoyo político suficiente para afrontar ese gasto. Su conclusión general
sobre dos pilares clásicos del Estado, el derecho y el presupuesto es, por tanto, que aunque
son formas de la actuación pública fiables, normalmente tienden a decepcionar con respecto lo
que se espera de ellas.

La reforma de la organización interna de la administración pública, especialmente en la

dirección de la Nueva Gestión Pública, es relativamente fácil de implantar dado que los
ejecutivos tienen un alto grado de control sobre sus procedimientos internos. Las reformas
institucionales son probablemente las herramientas de efectos más intensos, en parte porque
alteran fundamentalmente las reglas del juego. No obstante, la reforma institucional es un
poderoso instrumento de cambio que a menudo se subestima y sigue sin ser bien entendido.
En general no existe ninguna herramienta de gobierno o proceso de cambio que sea a la vez
fácil de introducir y altamente eficaz. Una primera conclusión a extraer es que un buen número
de procesos sobre los que los gobiernos tienen un mayor control directo son aquellos en los
que el alcance o impacto es más limitado, como las leyes, o regulaciones, o los presupuestos.
Los tipos de impacto donde el control gubernamental es indirecto son aquellos en los que se
pueden obtener mayores beneficios de la intervención, como con los instrumentos no estándar.

El diseño de políticas (policy design): elementos y criterios elección de

instrumentos y consecuencias.
Elementos del diseño.
Los estudiosos de políticas públicas llaman “diseño de políticas” (policy design) al proceso por
el cual en una o varias de las diferentes fases se configuran las políticas públicas para alcanzar
un objetivo concreto. El diseño y la implantación están muy estrechamente relacionadas, ya
que las decisiones adoptadas en el diseño de una política influirán profundamente en la forma
en que una política se aplique.

A veces los propios objetivos de una política son disputados o están en tensión unos con otros.
Sin embargo, cuando el legislativo o los decisores en el ejecutivo han especificado su definición
del problema o han elegido un método de implantación de un programa, estos conflictos entre
diferentes objetivos son ya menos probables, ya que los fines elegidos se formalizan en el
diseño concreto de la política.

Uno debe preguntarse si el fin principal de la política es la eliminación de un problema, el

mantenerse igual haciendo frente a un problema creciente, o reducir la gravedad de un
problema a un nivel más aceptable.

Una teoría causal es una teoría sobre qué causa el problema público y qué intervenció) aliviaría
el problema. Sin una buena teoría causal, es poco probable que un diseño de la política sea
capaz de lograr los resultados deseados.
Criterios de selección y combinación de instrumentos en el diseño de
políticas.
Los diseñadores de políticas deben considerar una serie de criterios a la hora de seleccionar
un instrumento de política tales como la viabilidad política, los recursos disponibles para aplicar
la política o los supuestos de conducta de las poblaciones destinatarias.

TEMA 5. LA DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS Y LA FORMACIÓN DE LA

AGENDA: TEORÍAS Y PRÁCTICA.
La definición del problema.
La definición del problema puede entenderse como una “historia” causal que (1)
identifica un daño; (2) describe su causa; (3) asigna la culpa a sus causantes; y (4)
reclama al gobierno su responsabilidad para detenerlo. La definición del problema se
realiza sobre dos parámetros: datos objetivos y el grado de reconocimiento de estos
criterios objetivos. De hecho, un problema podría existir sólo porque la gente piensa
que existe.

La construcción objetiva de los problemas de las políticas públicas: el

papel de las estructuras y de las condiciones sociales.

Los primeros trabajos sobre el tema del establecimiento de la agenda comenzaron con
la suposición de que las condiciones socio-económicas llevaban a la aparición de
conjuntos particulares de problemas. La idea subyacente era que la estructura de la
economía de una nación determina los tipos de políticas públicas adoptadas por el
gobierno. En la década de 1980 surgió una segunda explicación menos determinista
del establecimiento de la agenda, que trataba los factores políticos y económicos
como un todo integral. Según este modelo de dependencia de recursos, la
industrialización crea una clase obrera con una necesidad de seguridad social y con
los recursos políticos necesarios para ejercer presión sobre el Estado y satisfacer esas
necesidades.

La construcción subjetiva de los problemas de las políticas públicas: el

papel de los actores políticos y los paradigmas.

Las creencias basadas en principios y las historias causales, pueden ejercer una
influencia directa en el reconocimiento de los problemas de política pública y en su
contenido subsiguiente. En opinión de Stone, este concepto implicaba la construcción
de una “historia” sobre qué causaba el problema de política pública en cuestión. Como
ha argumentado:
- En primer lugar pueden desafiar o proteger un orden social existente.
- En segundo pueden asignar responsabilidades a determinados actores
políticos para que alguien tenga que, detener una actividad, hacerla de otra
manera, compensar a sus víctimas o afrontar el castigo.
- En tercer lugar, puede legitimar y habilitar a actores particulares como
“arregladores” del problema.
- En cuarto lugar, pueden crear nuevas alianzas políticas entre personas que se
muestran que están en la misma relación de victima respecto al agente causal.
Según Murray Edelman: “Los problemas llegan al discurso como refuerzos de las
ideologías, no simplemente porque estén ahí o porque sean importantes para el
bienestar.”

Por lo tanto, la definición de un problema no sólo se ve afectada por los intereses y

creencias de diferentes coaliciones de actores, sino también por las características
específicas del problema. Esa manera específica de presentar problemas se conoce
comúnmente como encuadramiento (framing). Implica el uso selectivo de los
conocimientos y la información acerca de un problema y de las relaciones causales
que lo rodean, con el objetivo de darle sentido y hacerlo manejable.

Rochefort y Cobb han avanzado una serie de categorías que influyen en cómo puede
encuadrarse un problema:
- La “causalidad” se ocupa de la cuestión de qué factores o actores han causado
originalmente un problema.
- La “gravedad” concierne a cuán severa se percibe que sea una cuestión y sus
consecuencias.
- La “Proximidad” implica que la cuestión afecta directa o indirectamente los
intereses personales de un público amplio.
- Hablamos de una “crisis” cuando los responsables políticos experimentan una
amenaza seria para las estructuras básicas o los valores y las normas
fundamentales de un sistema.
- La “incidencia” se refiere a la prevalencia real del problema, es decir, a la
proporción de individuos que padecen el problema.
- La “novedad”. Etiquetar una cuestión como algo nuevo y sin precedentes
puede dar lugar a una amplia cobertura mediática.
- La séptima y última categoría se refiere a las características de una “población
problema”. Se trata de cómo la imagen de los grupos destinatarios se manipula
por las partes contendientes.
 Conceptos analíticos para entender el establecimiento de la agenda.

Los tipos de agenda.

Suelen definirse dos tipos de agenda distinguiendo entre la agenda sistémica y la
institucional.

- La agenda sistémica se refiere a todos los problemas de la sociedad que

exigen la atención del público y que forman la esfera de la discusión pública.
- La agenda institucional o gubernamental contiene un conjunto de problemas
que reciben seria consideración por parte de los decisores políticos. Es el
programa de acción.

Teniendo en cuenta el enfoque de Kingdon (2003), sugerimos seguir distinguiendo

entre la agenda en borrador y la agenda de decisión. La agenda en borrador o agenda
gubernamental, es una lista de las materias que están recibiendo atención dentro del
gobierno. La agenda de la decisión se basa en aquellas cuestiones para las que el
gobierno ha acordado un proyecto de propuesta y, por tanto, ha decidido poner la
cuestión en la agenda del órgano responsable de la adopción de decisiones.

Perspectivas de análisis sobre el establecimiento de la agenda.

La literatura sobre análisis de los procesos de establecimiento de la agenda puede
agruparse en cuatro perspectivas: las pautas de los procesos, la distribución del
poder, los factores institucionales y la contingencia.

La perspectiva de proceso.
El análisis descriptivo de mayor influencia sobre los procesos de establecimiento de
la agenda ha sido desarrollado por Cobb et al. (1976), que distinguen entre tres
modelos genéricos:
- (1) el modelo de la iniciativa exterior describe una situación en la que un
actor individual o un grupo de actores externos a las estructuras
gubernamentales inicia una propuesta de reforma que luego tratan de
introducir en el dominio público.
- (2) el modelo de la movilización describe un proceso de establecimiento de
la agenda donde las instituciones o líderes políticos tratan de mover temas
de la agenda sistémica a la institucional con el fin de reunir el apoyo
necesario para lograr sus objetivos.
- (3) el modelo de acceso interno describe una pauta de establecimiento de la
agenda que busca excluir la participación del público.

La perspectiva de la distribución del poder.

Bachrach y Baratz (1963) argumentaron que el poder político de los decisores
podría ejercerse a través de usar tácticas para disminuir la probabilidad de inclusión
de una cuestión en la agenda, ayudando así a preservar el statu quo. La adopción
de no-decisiones es un medio por el cual las demandas para cambiar la asignación
de beneficios y privilegios existente en la comunidad pueden ser sofocadas antes
incluso de que sean expresadas.
Para ellos, la diferencia entre el poder y la fuerza radica en que, en una relación de
poder, una parte obtiene el consentimiento de la otra mientras que, en una situación
que implique fuerza, los objetivos de uno deben ser alcanzados a a pesar de la
insumisión de la otra.
Para Schattschneider: “La definición de las alternativas es el instrumento supremo de
poder; muy raramente podrán estar de acuerdo los antagonistas en lo que son los
temas, porque la definición implica poder. Aquel que determina de qué trata la política
maneja a la nación, porque la definición de las alternativas es la elección de los
conflictos y la elección de conflictos localiza el poder”.

La perspectiva institucional.
Las primeras teorías del establecimiento de la agenda hicieron hincapié en el papel
que juegan las estructuras institucionales en la definición de las líneas de conflicto y
en la configuración de los equilibrios de poder
El enfoque del “equilibrio interrumpido”, de Baumgartner y Jones (2009), sostiene que
tanto la estabilidad política como el cambio están determinados principalmente por
los escenarios y las imágenes de las políticas públicas. Los escenarios de la política
son ámbitos institucionales en los que se lleva a cabo la adopción de decisiones.
Donde exista un monopolio bien establecido, sin nuevas ideas, es probable que
resulte la negación de la agenda y una orientación hacia el statu quo. Cuando ese
mismo monopolio tenga algunas ideas nuevas, éstas resultarán en algún re-
encuadramiento de las cuestiones. Cuando exista un subsistema más competitivo,
pero no se hayan desarrollado nuevas ideas, es probable que el establecimiento de
la agenda contemple variaciones controvertidas sobre el statu quo. Si las ideas
siguen siendo antiguas, es probable que solamente se eleven a la agenda
institucional propuestas de cambios modestos en el statu quo. Sólo cuando existen
ambas situaciones, tanto un subsistema competitivo como la presencia de nuevas
ideas, es probable que se produzcan cambios innovadores.

La perspectiva contingente
De acuerdo con este enfoque, los problemas públicos logran situarse en la agenda
política sólo cuando los problemas percibidos puedan acoplarse con éxito a aquellas
soluciones preexistentes.

Agendas, alternativas y políticas públicas: el modelo de Kingdon.

Este autor entiende por agenda la lista de materias o problemas a los que los cargos
políticos y los altos funcionarios prestan una atención reposada en un momento
determinado. Pueden intervenir en su elaboración:
- El Gobierno. La estructura de cada gobierno suele ser capaz de establecer la
agenda, y no tanto de imponerla, frente al parlamento o las mayorías
parlamentarias.
- Los altos funcionarios. Sus posibilidades de influir en la agenda descansan en
su conocimiento técnico profesional, la dedicación a sus programas y su interés
en su expansión, y claramente en permanecer en el poder.
- El Parlamento. Sus recursos fundamentales son la autoridad legal, incluyendo
la posibilidad de financiación relativamente autónoma, la capacidad publicitaria
y la combinación de información de que dispone.
- Los grupos de interés. Representan intereses empresariales o industriales,
pero también abarcan organizaciones laborales, sindicatos o asociaciones
profesionales o los grupos de consumidores o ambientalistas.
 - Los académicos, investigadores y consultores. Su papel suele circunscribirse a
las alternativas disponibles más que a las propias agendas gubernamentales.
- Los medios de comunicación de masas se suelen considerar como actores
poderosos en el proceso de establecimiento de las agendas gubernamentales,
pues afectan a la formación de la opinión pública.
- La opinión pública puede imponer algunas cuestiones en la agenda porque, de
haber un vasto número de personas interesadas en algún asunto, puede
hacerlo popular para los políticos en busca de votos.
El modelo de Kingdon se basa en una revisión de la aportación previa de Cohen,
March y Olsen. Como hemos visto, se producen tres grandes corrientes de procesos:
- El reconocimiento de los problemas.
- La formación y el refinamiento de las propuestas de políticas públicas y,
- La Política se compone de aspectos tales como las oscilaciones del “ánimo”
nacional, los caprichos de la opinión pública, los resultados electorales, los
cambios de gobierno, los cambios en la mayoría parlamentaria, o las
campañas de los grupos de interés.
La clave para comprender el cambio en la agenda y en las políticas públicas es su
emparejamiento pues estas corrientes separadas se reúnen en momentos críticos: se
reconoce un problema, una solución está disponible, el clima político hace que sea un
momento apropiado para el cambio y las constricciones no impiden la acción. Se abre
una “ventana” durante un corto lapso de tiempo, una oportunidad para impulsar
nuevas propuestas, cuando las condiciones para impulsar una materia dada en la
agenda de políticas públicas es apropiada. Pero una vez que la ventana se abre, no
sigue así durante mucho tiempo por:

- Primero, los participantes pueden sentir que han abordado el problema

mediante la decisión o norma porque al haberse emprendido alguna acción el
telón cae sobre la materia por el momento.
- Segundo, los participantes pueden fracasar en emprender alguna acción, y si
fracasan es improbable que deseen invertir más tiempo, energía, capital
político u otros recursos adicionales.
- Tercero, los acontecimientos que impulsaron la apertura de la ventana pueden
dejar la escena pues una crisis es de corta duración.
- Cuarto, si un cambio de personal abre una ventana, el personal puede cambiar
otra vez porque las personas en los puestos clave van y vienen.
- Quinto, la ventana puede cerrarse en ocasiones porque no hay alternativa.
Actores e intereses en el proceso del establecimiento de la agenda.

Políticos electos y jueces.

Son los constructores más evidentes de la agenda, ya que su posición les permite no
sólo adoptar decisiones sobre políticas, sino también colocar ciertas cuestiones en la
agenda. El poder de los políticos electos para fijar la agenda podría surgir de diversas
herramientas tales como el control sobre el calendario legislativo, el proceso de
enmiendas y el tiempo total del proceso legislativo.

En algunas naciones, el establecimiento de la agenda podría ser el resultado de la

revisión judicial de la legislación vigente, otorgando de este modo a las instituciones
judiciales la facultad de moldeadores de la agenda.

Burocracia.
En primer lugar, la burocracia tiene un monopolio virtual de información cierta sobre
los costes de la oferta. En segundo lugar, la burocracia conoce las demandas del
parlamento sobre los servicios que presta (Niskanen, 1971).
Los medios de comunicación.
Numerosos estudios han examinado la influencia de la cobertura de los medios
informativos sobre las prioridades temáticas del público. Si los medios realmente
afectan a la opinión pública o no es menos relevante que el hecho de que los actores
políticos creen que lo hace.
Los grupos de interés.
La lógica que subyace al impacto de los grupos de interés se refiere a la agudización
de la conciencia sobre una cuestión y la lucha por el apoyo del público. Al mismo
tiempo, participan en el proceso mediante el encuadramiento (framing) de las
cuestiones y proporcionan información a los políticos electos.
Baumgartner et al. (2009b) distinguen entre tres formas de cabildeo (lobbying). La
primera se da a través del apoyo interior, es decir, que la información se suministra a
los involucrados en el proceso de elaboración de políticas. La segunda es el patrocinio
exterior, donde la información se comunica a los actores al margen del proceso de
elaboración de políticas. La tercera forma se refiere a la defensa de los grupos de
base, lo que implica la movilización de las masas.
La medida en que los grupos de interés son capaces de influir en el proceso de
establecimiento de la agenda depende de varios factores como son sus recursos o su
acceso a los políticos.

Organizaciones internacionales.
La creciente interdependencia económica y política entre las naciones afecta a la
elaboración de las políticas públicas nacionales. La tesis de la “democracia
disminuida” argumenta que la integración económica internacional restringe las
agendas nacionales de políticas públicas y esta interdependencia económica y
política entre las naciones ayuda a transferir problemas nuevos o desatendidos a la
agenda política.
TEMA 6. EL PROCESO DE FORMULACIÓN Y CAMBIO DE
POLÍTICAS.

Cuando un problema concreto de política pública ha entrado a formar parte de la agenda

institucional, los actores relevantes lo abordarán en el curso de la fase que suele denominarse
de formulación de las políticas. La formulación de políticas implica, por ello, la identificación y
evaluación de las posibles soluciones a los problemas de política pública pero no siempre
culmina con una ley, decreto o la regla administrativa; a veces los decisores pueden acordar no
adoptar ninguna actuación.

Jones (1984: 78) describe estas características generales del proceso de formulación de
políticas:

- La formulación no suele limitarse a un conjunto de actores.

- La formulación puede proceder a veces sin una definición clara del problema.
- La formulación y la reformulación pueden darse durante un periodo prolongado de
tiempo.
- A menudo, hay varios puntos o niveles del procedimiento de formulación donde los que
pierden en el proceso de formulación pueden recurrir.
- El proceso de formulación nunca tiene efectos neutros. Alguien gana y alguien pierde
en él.

En todos los procesos de formulación de políticas deben identificarse las limitaciones técnicas y
políticas de la actuación del Estado.

Límites y restricciones procedimentales y sustantivos.

Las restricciones sustantivas se refieren a los problemas inherentes de las políticas públicas
que han de ser resueltos. Un problema podría ser simplemente tan extraordinario o presentarse
en tantas diversas facetas que la elaboración de una política adecuada se ve seriamente
obstaculizada.

Las restricciones procedimentales o institucionales surgen de los respectivos sistemas políticos

y de la vida política de cada país y tienen que ver con los procedimientos involucrados en la
adopción o implantación de una opción.

¿De dónde vienen las políticas públicas? Los actores de la formulación y

el papel especial de los ejecutivos y las administraciones y su contexto.

Los actores típicos de la formulación: el papel de los ejecutivos como actor

central.
Los gobiernos y sus burocracias ministeriales son los actores clave en la fase de formulación
pero la mayoría de las propuestas de política pública, las desarrollan los funcionarios de
carrera o cargos designados políticamente que ejercen su función en los diferentes
departamentos y organismos. En otros casos, los gobiernos pueden nombrar comisiones de
expertos, externos a la administración, de forma temporal para proponer soluciones a un
problema o reformar una política existente.
Por lo que respecta a los legisladores, ellos también suelen recibir sugerencias para la
actuación y le legislación, a través de sus contactos, durante el control de los ministros, con
funcionarios de la administración y sus reuniones con representantes de los grupos de interés.

El papel de la administración, la burocracia y los políticos en la

formulación.
Siguiendo a Page y Jenkins (2005) los cargos directivos de la administración están
involucrados en el modo de:
 - Producción: en esta labor los burócratas redactan borradores, informes, declaraciones
y documentos normativos, como decretos y reglamentos o anteproyectos de ley.
- Mantenimiento: implica su atención a diversos elementos que rigen la gestión de
determinadas políticas públicas sectoriales.
- Servicio: la función de servicio consiste en ofrecer conocimientos, habilidades y
asesoramiento en la elaboración de las políticas.
-
Según otros autores, hay varias razones por las que los burócratas pueden influir en el proceso
de formulación de políticas públicas:
- Los burócratas cuentan a menudo con conocimientos técnicos e institucionales de
larga experiencia sobre muchos asuntos públicos, y a menudo están involucrados
desde una etapa muy temprana del establecimiento de la agenda.
- Los burócratas suelen permanecer en sus puestos administrativos por más tiempo que
los políticos.
- A los burócratas se les selecciona sobre la base de su experiencia y su labor y
capacidad profesional, mientras que los políticos son elegidos por su popularidad o sus
promesas electorales o las decisiones de su partido.
- Los burócratas suelen tener acceso a más datos e información sobre las políticas
públicas concretas.
-
Según Poocharoen (2013), los burócratas influyen significativamente en la fase de formulación
de políticas por varias razones adicionales:
- Pueden ser fuente de ideas de política pública.
- Pueden erigirse en los abogados o defensores de ciertas ideas o programas
- Pueden tomar parte en el proceso de formulación de políticas formal e informalmente.
- Pueden ser el único actor o el líder en el proceso de formulación de políticas.

La burocracia puede dar forma, directa e indirectamente, al discurso sobre las políticas
públicas. Indirectamente, durante la etapa de formulación de políticas, los burócratas pueden
influir en el discurso a través de sus comunicaciones con los políticos y el público en general.
Directamente porque desempeñan un papel clave para delinear y concretar los detalles de la
política a través del diseño de programas específicos y el uso de instrumentos concretos en su
aplicación a casos concretos.

Los cargos políticos dentro de la administración intentan controlar este poder que tienen los
burócratas en el proceso de formulación:

- Los ministros gozan de la legitimidad directa que les da su elección a través del
proceso electoral.
- Tienen el poder de crear o suprimir unidades administrativas u organismos autónomos
y agencias para gestionar una política pública.
- Los ministros también tienen el poder del presupuesto.
- Los políticos, por último, también pueden restringir la autonomía de los cargos
administrativos a través de normas y reglamentos.
Los parlamentarios pueden intentar también mantener un control sobre la burocracia mediante
el examen de sus políticas y su implantación en las comparecencias y los debates
parlamentarios.

Condicionantes y origen de las propuestas de politica pública.

En los sistemas parlamentarios la formulación de las políticas públicas se lleva a cabo
principalmente por el ejecutivo. En los sistemas presidenciales, por el contrario, no existe ese
monopolio del ejecutivo con respecto a la formulación de políticas y las comisiones legislativas
del parlamento desempeñan un papel vital en la propuesta de legislación.

En todo caso cabe hacer referencia a algunas influencias o factores externos:

- Expertise, información e ideas: se refiere a la importancia del saber especializado o
expertise de los decisores administrativos.
- Las organizaciones internacionales. Esta influencia puede ocurrir por varias vías.
Utilizar la información sobre otros países o las recomendaciones de reforma de las
 políticas contenidas en los informes de dichas organizaciones o cuando los gobiernos
recurren a ellas en busca de ayuda financiera.
- Los grupos de interés. En los sistemas parlamentarios, el objetivo principal de los
grupos de interés es influir sobre el poder ejecutivo, los ministros y la burocracia
ministerial y de forma recíproca, los grupos de interés están en disposición de
suministrar información valiosa sobre los efectos de una política.
- Las preferencias ideológicas partidistas. La razón de la politización suele ser que los
actores políticos desean asegurarse de que los burócratas ministeriales que poseen
una ventaja informativa no se desvían de las directrices políticas en la elaboración de la
legislación.
- La búsqueda de intereses particulares. ciertas patologías burocráticas tienen mucho
que ver con problemas relacionados con el flujo de información entre los políticos y los
administradores y estos pueden buscar su propio interés en las decisiones que
adoptan.

Otros actores y estructuras de la formulación de políticas: subsistemas

de política pública.
El concepto de subsistema de politica pública y de sub-gobierno.
Los actores y las instituciones que se encuentran en cada sector o área de actividad pública se
puede decir que constituyen un subsistema de políticas dentro del sistema político-económico
más amplio y los estudiosos han desarrollado una variedad de modelos para tratar de capturar
la forma en que las ideas, los actores y las instituciones interactúan en el proceso de políticas
públicas.
Las relaciones a tres bandas que se producían a menudo en áreas como la agricultura, la
defensa, el transporte y la educación se denominaron “triángulos de hierro”.

Diferentes tipos de subsistemas: entramados o redes de políticas (policy networks) y

comunidades de política pública (policy communities).
El concepto de red se define como un conjunto de relaciones de tipo específico entre un
conjunto de actores. La metáfora de una red o una comunidad persigue centrarse en las pautas
de contactos formales e informales y de las relaciones que definen las agendas de las políticas
públicas.

- Las redes de o entramados de política pública (policy networks) son mecanismos de

movilización de recursos políticos en situaciones en las cuales la capacidad para tomar
decisiones está muy distribuida.
- En el caso de las comunidades de política pública (Policy Community), las relaciones
entre las organizaciones son más estrechas y permanentes.

Diferentes tipos de subsistemas: entramados o redes de políticas (policy networks) y

comunidades de política pública (policy communities).
- Las redes de o entramados de política pública (policy networks) son mecanismos de
movilización de recursos políticos en situaciones en las cuales la capacidad para tomar
decisiones está muy distribuida o dispersa entre distintos actores.
- En el caso de las comunidades de política pública (Policy Community), las relaciones
entre las organizaciones son más estrechas y permanentes.
Para distinguir unos tipos de subsistemas de política pública de otros, Rhodes (1995) propuso
que en un extremo se encuentran las issue networks, redes de intercambio de información en
las cuales cada organización permanece autónoma y en el otro se sitúan las policy
communities, en las cuales se establecen relaciones más estrechas de tipo oligárquico o
corporativista.
¿Cómo se desarrollan y se diferencian los procesos de formulación de
políticas?: estilos de política e itinerarios de poder.
Los estudios que han tratado sobre la formulación de políticas han intentado también proponer
modelos o teorías que permitan describir y explicar comparativamente las características del
proceso de formulación mirando a dos o más dimensiones de este proceso.

Los estilos de politica pública (policy styles).

Richardson et al. (1982) desarrollaron la idea de que cada país tiene unas pautas o estilo propio
de formulación de políticas.
- La forma de resolver problemas del gobierno: anticipatoria (tendencia a anticiparse a los
problemas) frente a reactiva (tendencia a reaccionar ante eventos y circunstancias
cuando se presentan).
- La relación del gobierno con otros actores en el proceso de formulación e implantación
de las políticas: búsqueda de consenso (tendencia a adoptar decisiones mediante
acuerdos entre las partes interesadas) frente a imposición (tendencia a imponer las
decisiones a la sociedad sin discutirlas).
Este concepto de estilo de políticas ha sido posteriormente criticado y completado por otros
autores, por ejemplo, Van Waarden (1992), que basa su tipología en el grado en que las
interacciones entre actores públicos y privados están formalizadas y hasta qué punto los
grupos de interés de la sociedad civil participan en la formulación e implantación de las
políticas.

Todo parece indicar que en España estamos ante un estilo estatista y reactivo con algunos
momentos de concertación con los grupos de interés más importantes y otros de pura
imposición de los gobiernos.

Itinerarios de poder (pathways of power) de Conlan et al.

En su obra reciente Conlan, Posner y Beam (2014) parten del hecho de que los procesos de
formulación de políticas que afectan a varios temas dentro de un mismo país pueden variar
mucho de una decisión o proceso legislativo a otro. Conlan sugiere que, en lugar de describir
una sola ruta o itinerario a través del cual se formulan todas las políticas es útil proponer una
tipología de cuatro itinerarios que permita entender el proceso de políticas.
- La magnitud de la movilización política. El grado en que la política pública suscita la
atención de un público especializado o es objeto de atención de un público masivo.
- El método principal de movilización política utilizado. Cuál es la forma predominante de
formación de coaliciones que participan en la promulgación de una política determinada.
Los partidos políticos o se consigue el apoyo a través de la manipulación mediática de
las ideas.
o El itinerario pluralista tradicional, donde las políticas se construyen en gran
medida por los procesos de ajuste mutuo entre intereses organizados
contendientes, a través de la negociación, el compromiso y el intercambio de
votos.
o El itinerario partidista, que ha sido tradicionalmente la vía para la introducción
de grandes cambios de política pública no incrementales. En este modelo, un
líder de partido fuerte llega al poder con apoyo de una gran mayoría
parlamentaria
o El itinerario de expertos. Su influencia se deriva de la capacidad de persuasión
de las ideas que han sido precisadas, discutidas y perfeccionadas en las
comunidades de política pública especializadas.
o El itinerario simbólico, se basa también en el poder de las ideas. Pero las ideas
simbólicas suelen ser creencias simples teñidas de valores morales.
Nos encontramos que en estos cuatro tipos hay variación sistemática en una serie de
variables como
 • quién es su patrocinador principal en el trámite parlamentario,
• los diferentes niveles de relevancia pública que adquiere,
• cuáles son las pautas y tiempos de incubación y promulgación de la política,
• el nivel de consenso o división, y
• el nivel de partidismo en el proceso legislativo.

El cambio de las políticas públicas: Teorías y enfoques básicos.

El estudio del cambio de políticas.
Los cambios en las políticas públicas (policy change) pueden ser estudiados mirando al proceso
de establecimiento de la agenda o haciendo referencia a los problemas de implantación o los
resultados (negativos) de los estudios de evaluación.
Un estudio de Peter Hall (1993), basado en el cambio de políticas como aprendizaje social
conceptúa la formulación de políticas como un proceso que implica tres variables
fundamentales que forman conjuntamente lo que llama un “paradigma de política pública”
(policy paradigm):

- 1) los objetivos básicos que guían una política en un sector concreto;

- 2) los instrumentos de política utilizados para alcanzar esos objetivos; y
- 3) el nivel, ajuste o configuración precisa de esos instrumentos.

Aplicando las ideas de Hall, podríamos entender los tres tipos de cambio en estas políticas de
la siguiente manera (Del Pino y Rubio 2013: 31).

- el cambio de primer orden (se usan o configuran los instrumentos de política) en el

Estado de Bienestar consistiría en una utilización más amplia de los instrumentos de
política existentes.
- el cambio de segundo orden (el cambio de los instrumentos de política pública)
implicaría modificar tales instrumentos, sin que esto suponga un cambio en la
naturaleza del régimen de bienestar o sus objetivos básicos.
- el cambio de tercer orden (el cambio los objetivos de la política) modificaría los
objetivos al introducir una nueva lógica del bienestar o nuevos objetivos del sistema.

El enfoque de corrientes múltiples: cambio de política pública por azar.

Kingdon subraya la posibilidad de cambio de política pública a través del establecimiento de la
agenda que podría concebirse como si estuviera compuesto de tres corrientes separadas y
distintas: los problemas, las políticas o soluciones y la política o proceso político que en un
momento determinado se convierten en una.

Si las tres corrientes (problemas, propuestas y condiciones políticas) se acoplan en una

ventana de oportunidad, el cambio en la politica pública es muy probable que suceda.

El modelo de coaliciones promotoras (Advocacy coalitions).

Sabatier sostiene que la idea de separar la etapa del “establecimiento de la agenda” del
proceso más amplio de la formulación de políticas no es realista ni eficaz para explicar el
cambio de las políticas públicas. Defiende por ello la necesidad de una teoría del proceso de
políticas públicas que sea más exhaustiva. El cambio en los subsistemas de políticas públicas
es resultado de la interacción de “parámetros relativamente estables” y eventos externos y el
subsistema de las políticas públicas está compuesto por determinado número de “coaliciones
promotoras” (advocacy coalitions), que pueden distinguirse entre sí por sus convicciones y
recursos. Cuando las convicciones centrales están en disputa, la composición de los aliados y
los oponentes permanecerá bastante estable.
El modelo del equilibrio interrumpido (punctuated equilibrium).
Basado en metáforas provenientes de la biología y la informática, este modelo (Baumgartner y
Jones 1993; Jones y Baumgartner 2005) sugiere que el cambio en las agendas de políticas
públicas puede entenderse mejor en función de un “equilibrio interrumpido” (punctuated
equilibrium).

Inercia o querencia institucional (Path dependency) y puntos de veto (veto points.)

Un conjunto de modelos y explicaciones, usualmente relacionados con los enfoques llamados
neoinstitucionalismo histórico o neoinstitucionalismo racional, que entienden el cambio de las
políticas públicas como una evolución que sigue unas pautas basadas en la querencia o
trayectoria institucional, llamada usualmente, también con una metáfora biológica,
“dependencia de la senda” (path dependency).

El modelo de itinerarios de poder y el cambio de políticas.

Conlan et al. sostienen que el conjunto de actores, comportamientos y resultados que llaman
“itinerarios de poder” también puede explicar el cambio de las políticas.

TEMA 8. LA IMPLANTACIÓN DE POLÍTICAS: CONCEPCIONES, FACTORES Y

CONDICIONES DE LA EFICACIA.

Después de que un problema público haya llegado a la agenda política, se hayan propuesto
varias opciones por diferentes actores para hacerle frente, y el gobierno haya establecido los
objetivos de su política pública y decidido sobre un curso de acción concreto para alcanzarlos,
la decisión debe ponerse en práctica.
¿Quién está involucrado en la implantación de las políticas públicas?
La implantación consiste en la transformación de un producto - policy outputs- (una ley, un
presupuesto,) en un resultado de política pública, - policy outcomes- (una reducción del
fracaso escolar una reducción de los accidentes de tráfico). En la mayoría de los sistemas
políticos, la implantación de políticas se lleva a cabo principalmente por los diferentes niveles
de la administración pero en el nivel central hay organismos autónomos o agencias situados
fuera de los ministerios que se encargan de ello.

Modelos de arriba a abajo (top-down) de la implantación de políticas.

Públicas.
Hasta comienzos de la década de 1970, la implantación se consideraba carente de problemas
pero esta visión comenzó a cambiar con la publicación del trabajo de Pressman y Wildavsky
(1973) que demostraron que durante la fase de implantación pueden ocurrir grandes
desviaciones y desplazamientos en los objetivos de la política en cuestión. Su enfoque
corresponde a las teorías de la elección racional y está estrechamente relacionado con el
enfoque de arriba a abajo (top-down), ya que conciben la implantación como una acción
intencional de distintos grupos de actores con diferentes preferencias: la implantación puede
ser analizada por medio de la teoría de juegos, así que puede modelarse como un juego de un
solo movimiento.

El grado de consecución de objetivos sirve como indicador del éxito de la implantación; y la

implantación efectiva se entiende como una correspondencia entre objetivos y resultados de
las políticas públicas.

Van Meter y Van Horn (1975) proponen un modelo en el que se combinan las características
de la política a implantar, las especificidades institucionales de los organismos para la
implantación y cómo éstas se interrelacionan con otras organizaciones pertinentes, los
factores contextuales y la respuesta de los ejecutores a todos estos factores. La implantación
tendrá éxito cuando el producto de la política pública sólo requiera cambios marginales en
comparación con el statu quo y cuando el consenso sobre los objetivos entre los actores
públicos y privados implicados sea elevado.

Esta perspectiva toma los productos de la política como el punto de partida del análisis y no
tiene en cuenta las acciones emprendidas antes en el proceso, especialmente durante la
elaboración de las políticas. Los modelos de arriba hacia abajo tienden a ver la implantación
como un proceso puramente administrativo que ignora los aspectos políticos.

Modelos de abajo a arriba (bottom-up) de la implantación de políticas

públicas.
Los modelos de abajo a arriba consideran la implantación efectiva desde una perspectiva de
proceso que abandona la distinción clara entre la formulación y la implantación de las políticas;
se da por hecho que van a sufrir modificaciones durante el proceso de implantación. La
implantación de políticas se produce en dos niveles: el nivel macro que comprende los actores
centrales que diseñan un producto de política pública y los actores locales a nivel micro
reaccionan a las políticas del nivel macro y desarrollan sus propios programas y los ponen en
práctica.

Lipsky (1980) argumenta que la probabilidad de que los ejecutores locales o burócratas de
ventanilla se desvíen de los objetivos definidos de la política pública se deriva de las presiones
impuestas sobre ellos y de cómo les hacen frente. Así que el aumento de la supervisión sobre
los ejecutores locales no reduciría las probabilidades de una implantación imperfecta sino que
aumentaría la tendencia a proporcionar servicios rutinarios
Esta concepción desafía los supuestos simplificadores de la perspectiva de arriba a abajo y
trata de tener en cuenta la complejidad de los procesos de implantación. Se hace hincapié en
que la formulación de objetivos claros suele contrastar con los intereses de los políticos que
tienen una preferencia por objetivos vagos y ambiguos. La perspectiva de abajo a arriba
representa el hecho de que los procesos de implantación no se caracterizan por una clara
delimitación de las competencias entre los actores políticos y administrativos que intervienen
en los diferentes niveles institucionales.

Los modelos híbridos de la implantación de políticas.

En vista de los problemas específicos de los dos modelos para entender la implantación, el de
abajo hacia arriba y el de arriba a abajo, se han ido incrementando los esfuerzos para combinar
las dos perspectivas y enriquecerlas con enfoques teóricos adicionales. Como regla general,
los modelos híbridos o de tercera generación tratan de integrar el “macromundo” de los
responsables políticos con el “micromundo” de los ejecutores.

El modelo híbrido de implantación de las políticas públicas propuesto por Matland (1995)
analiza la ambigüedad (falta de claridad de los objetivos y/o los medios) y los niveles de
conflicto de las políticas con el objetivo de determinar si es más apropiado un enfoque de arriba
a abajo o de abajo a arriba para explicar un proceso de implantación en particular. El conflicto
en una política es la diferencia entre el resultado preferido por un organismo que lleve a cabo la
implantación y el producto que la agencia tiene que implantar.

Cuatro procesos típicos-ideales de implantación:

- La implantación administrativa implica baja ambigüedad en la política y escasos

conflictos. Los resultados de las políticas están determinados por los recursos. encaja
con el modelo de arriba abajo.
- La implantación política implica baja ambigüedad política y alta conflictividad. Los
resultados de las políticas están determinados por el poder o la negociación. Arriba
hacia abajo.
- La implantación experimental se refiere a una situación de alta ambigüedad y escasos
conflictos. Los resultados de la política pública dependen de los recursos y los actores
presentes en el nivel de la microimplantación. Los resultados de las políticas son difíciles
de predecir.
- La implantación simbólica implica una situación en la que hay una alta ambigüedad de
las finalidades o medios de la política y una elevada conflictividad. Desacuerdo sobre
las propuestas para la implantación de las políticas. Largas batallas y demoras
significativas en la consecución de resultados.

La teoría de juegos es otro método utilizado por los analistas de modelos híbridos. Los
incentivos para el cumplimiento y el incumplimiento por parte de los regulados podrían coincidir
con los de los reguladores para utilizar la educación o la imposición como estrategias de
implantación.

Los cambios en las condiciones sociales y económicas pueden afectar a la interpretación de un

problema así que los funcionarios públicos pueden adquirir una gran discrecionalidad en la
consecución de los objetivos de la política en entornos cambiantes y pueden decidir entonces
cómo y a quién se aplicarán las leyes, colocando a los políticos y a los administradores en un
tipo particular de relación. Esta teoría, llamada de la captura del regulador se basa en defectos
en la relación que fomenta este tipo de comportamiento.

La implantación como diseño: opciones de instrumentos y sus

combinaciones.
El enfoque de la “elección de instrumentos” o del “diseño de políticas” comenzó a partir de la
observación de que, en gran medida, esta implica la aplicación de una o más de las técnicas
básicas de gobierno. El proceso de dar sustancia a una decisión del gobierno siempre implica
elegir entre varias herramientas disponibles que podrían cada una hacer una contribución al
avance de la política.

Los cuatro tipos básicos de instrumentos en cada categoría generada por este sistema de
clasificación son: Nodalidad, Autoridad, Hacienda y Administración.

La selección de instrumentos es una actividad compleja influida por factores tales como la
naturaleza del subsistema en cuestión y, en especial su tendencia a permitir que los nuevos
actores y las nuevas ideas penetren en las deliberaciones sobre las políticas públicas. Las
opciones de instrumentos deben estar relacionadas con los objetivos de la política pública y los
nuevos objetivos y herramientas también deben integrarse con las políticas existentes.

Criterios y factores determinantes de la implantación con éxito.

Criterios:
- La transposición formal se centra en la totalidad de las disposiciones específicas de
una política pública determinada y su incorporación al ordenamiento jurídico y
administrativo existente. Esta etapa consiste en dar los pasos necesarios para hacer
“implantable” una política y poderla poner en práctica.
- La aplicación práctica consiste en poner en práctica una política pública en la realidad
concreta aplicándose a diferentes casos y ciudadanos.

Criterios para medir el éxito de la implantación.

Foco Criterio
Transposición Provisiones legales y Periodo de tiempo
formal administrativas para la
Finalización
trasposición de los
requisitos en el Integración correcta en el
sistema administrativo contexto normativo
y legal
existente

Aplicación Estructuras y Provisión de servicios

práctica procedimientos y relacionados con
organizativos la política
administrativos
Provisión de incentivos no-
coercitivos para el
cumplimiento
Supervisión y ejecución

Los gobiernos con una alta capacidad para hacer frente a entornos complejos son capaces de
utilizar los instrumentos directivos, incluyendo medidas como una reorganización del gobierno.
Por el contrario, los gobiernos que poseen una escasa capacidad para hacer frente a entornos
complejos de política pública pueden tener que basarse solo en subsidios como ayudas o
regímenes de financiación.

La elección de los instrumentos a la luz de la capacidad del gobierno y las características de los
subsistemas de política pública.
Complejidad del entorno de la política pública
Alta Baja
Capacidad Alta Instrumentos directivos Instrumentos autoridad experta
del Estado
 Baja Instrumentos de subsidio Instrumentos informativos

Precisión y claridad del diseño de las políticas.

Los conflictos distributivos pueden conducir a la formulación de políticas mal diseñadas que se
caracterizan por suposiciones inexactas acerca de la relación causal entre los problemas
políticos y los remedios adoptados políticamente. También varía según el número de actores
que intervienen en el proceso de adopción de decisiones.

Estructuras de control.
En las teorías principal-agente se asume que los problemas de implantación son el resultado
de las diferencias entre los objetivos de política pública y su implantación efectiva. La
delegación implica el problema de la llamada “deriva o desviación burocrática” (la diferencia
entre los objetivos originales de la ley y su aplicación real por los funcionarios) agravada por la
alta complejidad organizativa, que podría aumentar el número de agentes y niveles de
gobierno que están involucrados en el proceso y porque un alto grado de complejidad científica
o tecnológica del problema de política pública subyacente aumentará las posibilidades de
diferentes interpretaciones de los objetivos de política de los principales y los agentes.

Hay dos formas en que los políticos pueden controlar a la burocracia:

- La supervisión oficial, en la que el Parlamento supervisa directamente el

comportamiento del organismo para obtener la información que necesita para corregir
una actuación no deseada.
- El control reglamentario, en la que el ejecutivo o el legislativo diseñan la estructura y
los procesos del organismo para favorecer a algunas políticas sobre otras.

Además, se han señalado posibilidades adicionales para reducir el riesgo de una deriva
burocrática.

- Los políticos pueden designar a funcionarios sobre la base de consideraciones

políticas, como su proximidad ideológica.

- La formación de los funcionarios de manera que se desarrolle una ética profesional del
servicio público.
- Los controles financieros.
- El empleo de leyes de transparencia.

- Los defensores del pueblo.

Diseño institucional.
Las políticas generalmente tienen consecuencias institucionales, es decir, requisitos para el
establecimiento de estructuras apropiadas y procedimientos para su correcta implantación. Es
menos la elección del instrumento per se lo que afecta al éxito de la implantación de las
políticas que el alcance de las modificaciones institucionales necesarias que se derivan de la
política pública. La implantación efectiva es generalmente una cuestión de adaptación
institucional eficaz. La magnitud del cambio institucional está limitada por los mecanismos
institucionales existentes.

Capacidades administrativas.
La variable eficacia de la implantación puede explicarse también por las diferentes
capacidades, que afectan a las oportunidades disponibles para la implantación formal y
práctica efectiva. El organismo responsable debe estar equipado con los recursos necesarios
para asegurar que la política se lleve a cabo según lo previsto, aunque en realidad esto no
siempre ocurre.
Aceptación social.
El objetivo principal de la implantación de las políticas públicas es modificar el comportamiento
de sus destinatarios y hay legislación que no es bien recibida ya sea porque impone costes en
el grupo objetivo o porque sus consecuencias no se conocen bien.

Es probable que las cuestiones políticas especialmente controvertidas que parece poco probable
que sean aceptadas por el público requieran un amplio apoyo por parte de grupos de interés y
otros actores privados, tales como los movimientos sociales.

TEMA 9. EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y ANÁLISIS DE SU

IMPACTO: TIPOS, MÉTODOS Y OBJETIVOS.
El concepto de evaluación de las políticas públicas se refiere en términos generales a la etapa
del proceso en la que se determina cómo está funcionando o ha funcionado realmente una
política pública. Valorar si se han logrado alcanzar los objetivos definidos y analizar los medios
que se han empleado para ello. La evaluación de políticas se refiere a la generación de
información, que luego puede utilizarse para muchos propósitos diferentes, tales como la
mejora de las políticas públicas, el apoyo a las opiniones de defensores o críticos, o la
respuesta a la presión política.

Algunos de los factores que pueden complicar las actividades de evaluación incluyen:

- La identificación de los objetivos originales de la política.

- El diseño de indicadores de resultado adecuados

- El aislamiento de los efectos de una política de otros factores

- El contexto político.

Evaluación e implantación.
“El evaluador recoge y analiza datos para proporcionar información sobre los resultados del
programa. El implantador consume esta información, utilizándola para comprobar las
decisiones pasadas y orientar las acciones futuras. La implantación (...) trata de aprender de la
evaluación. Los ejecutores y los evaluadores se involucran en relaciones complementarias
basadas en su mutua producción y consumo de información (es decir, aprendizaje)”.
(Wildavsky y Browne - 1984: 204).

Otras maneras de concebir la distinción entre implantación y evaluación destacan que la

evaluación examina cómo pueden apreciarse, auditarse, valorarse y controlarse las políticas
públicas y las personas que las llevan a cabo, mientras que el estudio de la implantación versa
sobre cómo se ejecuta la política y se lleva a la práctica.

La investigación sobre implantación y evaluación de las políticas públicas.

Objeto Acto de investigación
Análisis de Implantación (a veces Proceso/comportamiento Descripción
también denominado Evaluación de
Implantación)
Productos Explicación
Resultados Elaboración y
comprobación de
teorías
Conexiones causales Juicios analíticos
 Evaluación (esta evaluación en sentido Vínculos valores- Juicios de valor
estricto también se denomina resultados
evaluación de impacto)

Diferentes conceptos de la evaluación.

Evaluación positivista y post-positivista.

El espíritu positivista es visible en las primeras definiciones de la evaluación de políticas, que lo

definen como un ejercicio neutral y técnico para determinar el éxito (o el fracaso) de los
esfuerzos del gobierno para hacer frente a los problemas de política pública.

Las perspectivas más recientes tienden a considerar la evaluación de políticas como una
actividad inherentemente política, aunque con un componente técnico significativo. En su forma
extrema, llamada post-positivista, se ha argumentado que, dado que la misma circunstancia
puede ser interpretada de manera muy diferente por distintos evaluadores, no hay una manera
definitiva de determinar el modo correcto de evaluación. Qué interpretación es la que
prevalece, desde este punto de vista, está determinado en última instancia por los conflictos y
compromisos políticos entre los actores presentes.

Evaluación como aprendizaje.

Una forma de ver la evaluación de las políticas, que combina elementos de las perspectivas
positivista y post-positivista, es considerarla como una etapa muy importante en un proceso
global de aprendizaje sobre la política pública. Tal vez los mayores beneficios de la evaluación
de una política no son los resultados directos que genera en términos de las evaluaciones
definitivas sobre el fracaso o el éxito de políticas particulares per se, sino más bien la dinámica
de aprendizaje que puede estimular entre los responsables políticos.

El concepto de “aprendizaje” se asocia generalmente con consecuencias cognitivas

intencionales, progresivas, de la educación que resulta de la evaluación de políticas pero el
aprendizaje político también tiene un significado más amplio que incluye la comprensión tanto
de las consecuencias intencionadas y no intencionadas de la elaboración de las políticas, así
como las implicaciones tanto “positivas” como “negativas” de las políticas existentes y sus
alternativas sobre el status quo y los esfuerzos para alterarlo.

Las políticas públicas basadas en las evidencias (evidence-based policymaking).

Esta expresión se refiere al esfuerzo de los gobiernos por reformar o reestructurar los procesos
de las políticas públicas, dando prioridad a los criterios de adopción de decisiones basados en
datos probatorios sobre valoraciones menos formales, más “intuitivas” o derivadas de la
experiencia, con el fin de evitar o minimizar los fracasos de las políticas causados por un
desajuste entre las expectativas del gobierno y las condiciones reales sobre el terreno.

La valoración del éxito o el fracaso de las políticas.

A veces, un conjunto de políticas públicas puede fallar, mientras que con más frecuencia son
algunos programas específicos dentro de un sector de políticas los que pueden ser calificados
como éxito o no. Como Bovens y t’ Hart (1996: 21) apuntan, en última instancia, los “juicios
sobre el éxito o el fracaso de las políticas o programas públicos son altamente maleables. Los
procesos de evaluación de las políticas a menudo simplemente tienen como objetivo
proporcionar suficiente información para hacer afirmaciones razonablemente inteligentes y
defendibles sobre los resultados de las políticas, en lugar de ofrecer explicaciones definitivas
que hagan afirmaciones definitivas sobre su nivel absoluto de éxito o fracaso.
Los tipos de evaluación de las políticas.
Para la evaluación de las políticas es fundamental su posible impacto en la introducción de
cambios en ellas. Las evaluaciones de las políticas pueden clasificarse en cuatro grandes
categorías de evaluación: administrativa, judicial, política, y científica:

La evaluación administrativa.

Se lleva a cabo dentro de un gobierno, de vez en cuando por unidades administrativas o

agencias especializadas pero más a menudo por los supervisores financieros, jurídicos y
políticos vinculados a los departamentos existentes del gobierno, las agencias ejecutivas
especializadas, los parlamentos y el poder judicial.

La evaluación administrativa se suele limitar a examinar la prestación eficiente de los servicios

públicos e intenta determinar si se está consiguiendo “valor por el dinero” sin dejar de respetar
los principios de justicia y democracia.

Las evaluaciones administrativas pueden agruparse, en general, en cinco tipos diferentes:

- Las evaluaciones de proceso examinan los métodos organizativos, incluidas las

normas y los procedimientos operativos, que se utilizan para ejecutar programas.
- La evaluación del esfuerzo trata de medir la cantidad de insumos del programa, es
decir, la cantidad de esfuerzo del gobierno para el cumplimiento de sus objetivos.
- La evaluación de rendimiento examina los productos del programa en lugar de los
insumos. El objetivo es determinar qué está produciendo la política, con frecuencia sin
tener en cuenta los objetivos establecidos.
- La evaluación de la eficiencia intenta valorar los costes y juzgar un programa según si
pudieran lograrse de manera más eficiente la misma cantidad y calidad de productos.
- La evaluación de la efectividad o eficacia pretende averiguar si el programa está
haciendo lo que se suponía que debía hacer

Cualquier énfasis en examinar en qué medida los objetivos de la política se logran mediante un
programa debe lidiar con la realidad de que las políticas no suelen establecer sus fines con
precisión suficiente como para permitir un análisis riguroso de si se están cumpliendo; además,
los gobiernos a menudo no desean que sus fallos sean publicitados y diseccionados, a
diferencia de lo que consideran sus éxitos.

Evaluación judicial.

El poder judicial tiene jurisdicción para revisar las acciones del gobierno, ya sea por iniciativa
propia o cuando lo pida un individuo u organización. Los jueces suelen evaluar factores tales
como si la política se ha desarrollado y aplicado de una manera no caprichosa y no arbitraria
de acuerdo con los principios del debido proceso y el derecho administrativo aceptado.

Evaluación política.

Es la que se lleva a cabo por casi todo el mundo que tiene interés en la vida política. No son
por lo general ni sistemáticas ni técnicamente sofisticadas. De hecho, muchas son
inherentemente partidistas, unilaterales y sesgadas que intentan simplemente etiquetar una
política como un éxito o un fracaso, para después exigir su continuación o su cambio .

Evaluación científica.

Tiene como objetivo proporcionar respuestas neutrales a la cuestión de si una política pública
determinada es efectiva o no. Es parte de la investigación en evaluación (evaluation research),
que representa una disciplina diferenciada de las ciencias sociales.
Los métodos de evaluación.
Los estudios de evaluación se centran en la efectividad de una política y en comprobar si ésta
aminora un problema social dado. También pueden evaluar, si se han utilizado los mínimos
recursos para conseguir los fines. Los métodos (casi-)experimentales y cualitativos se utilizan
principalmente para el propósito de las evaluaciones científicas y están interesados
principalmente en la efectividad de una política.

Los modelos experimentales.

Priorizan la exactitud y la objetividad de la información generada. Los experimentos sociales

valoran esencialmente la eficacia de una política comprobando si ha conducido a cambios en

los resultados y/o los impactos que ha sido diseñada para llevar a cabo. Tienen que ver con la
exploración de la causalidad, es decir, una asociación entre una causa y un efecto.

Evaluación cualitativa.

Las evaluaciones cualitativas hacen hincapié en la importancia de la observación, la necesidad

de mantener la complejidad del contexto, y el valor de la interpretación humana subjetiva del
proceso. Son particularmente útiles para la investigación exploratoria, ya que tienden a
construir desde estas experiencias hacia arriba, buscando pautas, pero manteniendo una
postura abierta hacia lo nuevo o inesperado. El análisis de datos cualitativos puede ser una
tarea difícil pero proporciona una herramienta ideal para el aprendizaje sobre el rendimiento de
una política.

Evaluación económica.

Las evaluaciones económicas implican la identificación, medición, valoración y comparación de

los costes (insumos) y beneficios (resultados/impactos) de dos o más políticas alternativas.

Los tres tipos principales de evaluación económica son:

- El análisis coste-beneficio implica sopesar los costes totales previstos con relación a los
beneficios totales esperados de una o más acciones con el fin de elegir la mejor opción.

- El análisis coste-efectividad compara los costes relativos y los resultados de dos o más
políticas. Es distinto del análisis de coste-beneficio, que asigna un valor monetario a la medida
del efecto.

- El análisis coste-utilidad consiste en examinar si se debe realizar una acción.

La medición del rendimiento.

La medición del rendimiento se diferencia de las anteriores formas de evaluación en la

utilización de la información obtenida, ya que se espera que los agentes que ejecutan y los
directores de los programas vayan a ser responsables de la consecución de los objetivos
previstos. Se refiere al uso de los recursos de la organización en relación con un objetivo
predefinido y se lleva a cabo por los directivos del programa o del organismo.

Conclusión: los principales componentes de la evaluación.

Tras la evaluación, la etapa siguiente en el ciclo de las políticas públicas suele ser el cambio.
Rara vez se mantienen las políticas en la misma forma exacta a lo largo del tiempo, están
evolucionando constantemente. Este cambio puede ser el resultado de una evaluación, pero
con mayor frecuencia es producto de las transformaciones del entorno socioeconómico o
político, el aprendizaje del personal que administra el programa, o sencillamente de una
reelaboración de las estructuras e ideas existentes. Tampoco es frecuente que muchos
programas públicos se supriman, porque una vez empezadas las políticas públicas adquieren
vida propia: desarrollan organizaciones, contratan personal, crean una clientela que depende
del programa para ciertos servicios.

La sucesión de las políticas públicas puede adoptar diversas formas:

- Lineal. Implica la sustitución directa de un programa, política u organización por otra.

- Fusión. Algunas sucesiones traen consigo la refundición de varios programas en uno solo.

- División. Algunos programas se dividen en dos o más componentes individuales.

- No-lineal. Algunas sucesiones son complejas y comportan elementos de otros tipos.

Independientemente de la estrategia que adopte un investigador, hay algunos elementos que

son inherentes a cada evaluación. Se pueden considerar estos pasos esenciales para llevar a
cabo una evaluación:

- Requiere la identificación de los clientes de la evaluación.

- Tienen que formularse preguntas o criterios de evaluación claros.

- Debe responderse a la pregunta de si los recursos fueron los adecuados y se utilizaron de la

forma prevista.

- Un análisis detallado de los efectos previstos de la medida de política pública.

- La selección de la estrategia de evaluación más adecuada.

- El desarrollo de las medidas y la recogida de los datos y su análisis. Se puede investigar en

cuanto a si es o no es observable en toda la población objetivo o sólo en partes de ella.

- La publicación de los resultados y la presentación de recomendaciones para la mejora de la

medida de política existente.

La evaluación es una herramienta importante para la elaboración de las políticas públicas, ya

que podría relanzar una cuestión de nuevo a la agenda política y motivar a los actores para
mejorar el diseño de las políticas.

TEMA 10. EL ÉXITO Y EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

Introducción: definición de políticas y definición de éxito o fracaso.
Tres perspectivas analíticas sobre lo que hacen los gobiernos que pueden

sernos de alguna utilidad para entender el éxito o el fracaso.

- La que considera a la política pública como proceso. Entiende que lo que hacen los gobiernos
es definir los asuntos, examinar las opciones, consultar o no sobre las alternativas, adoptar
decisiones, decidir cómo se pondrán en práctica y qué procedimientos se emplearán para
evaluar.

- La que se centra en las mismas decisiones o en las “herramientas” específicas (inacción,

persuasión, recursos, regulación, provisión) empleadas por los gobiernos para afrontar los
problemas. Estas cuestiones se refieren a los aspectos programáticos de las políticas públicas.

- La que se centra en las dimensiones propiamente políticas de una política pública.

Esta concepción de las políticas públicas, que distingue entre dimensiones procesales,
programáticas y políticas puede servir para captar la complejidad y la diversidad de las
actividades gubernamentales en las democracias contemporáneas.

¿Qué sabemos sobre la mejora, el rendimiento y el éxito de las políticas

públicas?
Los ciudadanos y los medios de comunicación escudriñan y juzgan las políticas públicas en un
grado que carece de precedentes. Las afirmaciones de éxito y los alegatos de fracaso son
moneda corriente en la competición política contemporánea. Aún así, existe una cierta literatura
científica de gran interés sobre la materia.

Evaluación y mejora de las políticas públicas.

La evaluación, según Dye (1998: 354), es “el aprendizaje sobre las consecuencias de las
políticas públicas”. Desde el punto de vista de la democracia liberal sobre la distribución del
poder y la rendición de cuentas, hay que determinar lo que funciona y lo que no lo hace. Para
construir el concepto de mejora, Boyne (2003) se dedica a analizar la literatura sobre
efectividad organizativa. Sus conclusiones generales de cara a aplicarla a los servicios públicos
son las siguientes:

- Los modelos conceptuales de efectividad tienden a concentrarse en el éxito o el

fracaso de organizaciones individuales. Por el contrario, la mejora del servicio público
se refiere a los logros de grupos de organizaciones.

- La mayor parte de la investigación empírica sobre la efectividad consiste en la

comparación de los logros relativos de diferentes organizaciones en un único período.

- La literatura sobre la efectividad se centra en el éxito de las organizaciones, mientras

que los debates actuales se refieren a los servicios. Por lo tanto, la efectividad
organizativa y la del servicio son conceptualmente distintas.

Así pues, según Boyne: “la mejora del servicio público puede definirse formal, pero
provisionalmente, como una correspondencia más estrecha entre la percepción de los
estándares actuales de servicios públicos y los deseados”. Las principales preguntas de
investigación planteadas por esta definición incluyen las siguientes:

- ¿Qué criterios se utilizan por los diferentes actores para juzgar la calidad de los
servicios públicos y cómo se seleccionan?

- ¿Cuánto consenso hay sobre estos criterios y sobre su importancia relativa? Por
ejemplo, ¿cómo varían las preferencias según el nivel económico, sexo, edad, grupo
étnico y zonas geográficas?

- ¿Cómo se identifican los niveles reales y deseados de rendimiento en estos criterios y

por quién?
 - ¿En qué medida la mejora es resultado de un aumento real, o de una caída en los
estándares de servicio deseados? En otras palabras, ¿puede gestionarse la percepción
de mejora mediante la reducción de las expectativas de los interesados, al igual que al
elevar el rendimiento de los proveedores de los servicios?

- ¿Cuán cerca están la percepción de mejora con las variaciones en los indicadores
“objetivos”?

Una “buena” política es aquella que sirve los intereses, la visión y la agenda del gobierno o la
que se adhiere y promueve determinados principios como la igualdad, la justicia o la equidad.
Por ejemplo, hay distintos puntos de referencia (benchmarks) explícitos e implícitos de éxito:

- Mejora de la política pública. Los servicios son mejores de lo que lo eran antes.

- Lo que importa es lo que funciona. Las pruebas que acopiamos sobre el impacto de
una política.

- Economía, eficiencia y efectividad. El logro de estos criterios para la provisión de

servicios públicos.

Hay una división tajante entre los partidarios de un enfoque científico y los de uno centrado en
los valores. Para el primero el éxito es algo objetivo y las técnicas típicas de este enfoque son:

- El análisis coste-beneficio.

- El enfoque de la tarjeta de puntuación equilibrada (balanced scorecard), que implica

sopesar diferentes indicadores en su contexto.

- Supervisión y evaluación basada en resultados.

Un aspecto particularmente útil de esta literatura es que nos alerta de las complejidades de la
valoración de las políticas públicas, y tienen distinto énfasis según la perspectiva adoptada:

- Sopesar los costes y beneficios de conjunto.

- Sopesar los impactos sobre los distintos grupos objeto de la política.

- Consideración de las consecuencias no intencionadas.

- Ocuparse de los efectos a corto y largo plazo.

- Costes y beneficios simbólicos indirectos, más allá del propio programa.

- Cómo afrontar la falta de datos.

- Identificación de los estándares a aplicar en la evaluación.

La literatura sobre mejora supone que el éxito es un ajuste incremental de las políticas
existentes, basado en evaluaciones y las lecciones aprendidas de ellas.

La creación de valor en el sector público.

“La imagen del éxito en la gestión pública como el logro de los objetivos de política pública
particulares deja a los gestores con poco margen para conocer lo que otros desean y demasiada
libertad para dominar el proceso con perspectivas idiosincrásicas del interés público (…) la
definición conceptual de éxito gestor es: incrementar el valor público producido por las
organizaciones del sector público tanto a corto como a largo plazo. De hecho, la idea de que los
gestores públicos deberían producir organizaciones creadoras de valor se corresponde con el
criterio de éxito empleado en el sector privado” (Moore 1995: 10).
Moore, en su libro La creación de valor: la gestión estratégica en el gobierno, sugiere que la
estrategia adoptada por el sector del organismo público en cuestión debe cumplir tres criterios
que identifican las condiciones necesarias para la producción de valor en el sector público:
- Debe ser valiosa sustantivamente, la organización debe producir cosas de valor a un
coste bajo en términos de dinero y autoridad.
 - Debe ser legítima y políticamente sostenible. La organización debe ser capaz de atraer
continuamente autoridad y dinero.
- Debe ser factible operativa y administrativamente. Sus, valiosas actividades pueden
conseguirse por la propia organización.
El éxito desde esta perspectiva no consiste sólo en proporcionar buenos servicios y buenos
resultados sino en observar todo lo relativo al proceso.
El valor público es un concepto resbaladizo, del que se ha subrayado su carácter ambiguo pero
fundamental y que no es un estado homogéneo ni está falto de conflictos, que lo que puede
poseer valor en una jurisdicción puede no proporcionarlo en otra y del que es preciso conseguir
el grado equilibrado sobre los riesgos implicados y asegurarse de que las estrategias están
alineadas con propósitos públicos.
El rendimiento de las políticas públicas.
La medición y evaluación de políticas, programas y servicios públicos es una actividad que se
ha incorporado a la práctica administrativa de numerosos países. En la ley sobre resultados y
rendimiento (performance) del Estado que se promulgó en 1993 en los Estados Unidos se
establece que todos los organismos públicos deben desarrollar una declaración de finalidades
fundamentales y un plan estratégico a largo plazo, establecer objetivos de rendimiento anual
orientados a resultados, medir su logro e informar al poder legislativo de sus resultados. La
Sociedad Europea de Evaluación se fundó en 1994 pero no tiene unas competencias
comparables.

Éxito y fracaso en la gobernación contemporánea.

El aparentemente interminable torrente de escándalos políticos y fiascos en diversos sectores
de política pública, unido a la profunda y duradera crisis económica actual, parecen indicar que
el sector público ha crecido de manera incontrolable y que es preciso contenerlo y
racionalizarlo. Pero el reconocimiento de esta situación debe fundamentarse en contribuciones
empíricas que especifiquen los fallos y los éxitos.
Infortunios y fracasos militares.
Cohen y Gooch (1990) reservan el término infortunio para los fallos organizativos y no para los
individuales. Sus explicaciones habituales son la incompetencia colectiva y la mentalidad
militar, y los fallos institucionales o culturales. Dentro de los fracasos bélicos distinguen entre
sencillos, complejos, agregados, de inteligencia, operacionales, para adaptarse y para
anticiparse.
Éxitos parciales y fracasos en las reformas constitucionales.
Los estudios sobre las reformas constitucionales han equiparado hasta el momento la
ratificación formal con el éxito de una reforma. En el análisis de las reformas territoriales en
Estados unitarios o federales, se distinguen dos tipos de problemas: de identidad de grupo y de
eficiencia. El análisis comparativo del éxito formal y sustantivo demuestra que las reformas
pueden ser un éxito parcial en términos sustantivos, aunque no lo sean formalmente, que el
cumplimiento de la agenda de reforma parece ser una condición necesaria pero no suficiente
para resolver el problema constitucional en juego y que los casos con problemas de grupo
tuvieron más éxito que los casos con problemas de eficiencia.
Un análisis de los fiascos en las políticas públicas.
Bovens y ‘t Hart (1996: 15) definen el fiasco de política pública como un evento negativo que se
percibe por un grupo significativo, social y políticamente, de personas de la comunidad que
entienden causado, al menos parcialmente, por fracasos evitables y censurables de las
autoridades políticas. El fracaso se refiere a defectos de rendimiento (performance) de
cualquier magnitud o seriedad, mientras que el fiasco sólo se refiere a situaciones de daños
sociales. La culpabilización y la búsqueda de los responsables son factores cruciales en la
identificación de los fiascos. Este proceso tiene cuatro elementos clave:
 - Valoración de los eventos: un conjunto de eventos llega ser percibido como muy
indeseable.
- Identificación de los agentes: los acontecimientos negativos son vistos como
consecuencia de acciones u omisiones de las autoridades públicas responsables.
- Explicación de los comportamientos: las acciones u omisiones clave que provocan los
eventos negativos se ven como el producto de fallos evitables.
- Evaluación de los comportamientos: hay el sentimiento de que la culpa tiene que ser
repartida entre los responsables del curso de los acontecimientos.

Una tipología de infortunios en la gobernación.

Eventos Eventos imprevisibles
previsibles
Controlable 1 2
Incontrolable 3 4

Los infortunios de tipo 1 generalmente ocurren en sectores de política pública estable. Es fácil
construir argumentos sobre que los desastres son previsibles y evitables.

Los infortunios de tipo 2 puede ser de varias clases: situaciones de riesgo inherente o
diferentes casos en los que todas las opciones disponibles tienen resultados negativos. Aquí se
puede argumentar que a pesar del hecho de que los riesgos eran conocidos, poco se podría
haber hecho para evitarlo.

Los infortunios de tipo 3 implican desarrollos inesperados debido a complejos efectos de

interacción o a cambios repentinos e impredecibles de las circunstancias externas. Aquí es
posible afirmar que, acontecimientos o circunstancias más allá de la previsión intervinieron para
socavarlos.

Los infortunios de tipo 4 pueden implicar apuros en una política pública que vayan mucho más
allá de cualquier previsión o control.

La estructura del análisis de los fiascos.

Filosofías de gobierno

Optimistas Realistas Pesimistas

Centros de Resolución de problemas Gestión de Interacción Hacer frente a las
atención valores en institucional constricciones
analíticos competencia estructurales

“Causa” típica Incompetencia cognitiva, Resolución del Complejida Intereses dominantes,

tratamiento de la conflicto d fallo del sistema
información inadecuada organizativa

Los optimistas, parten de la creencia de que “ un organización o un gobierno modernos son un

medio poderoso para alcanzar el bien común” (Bovens y 't Hart 1996: 95) Esta filosofía da lugar
a un enfoque característico de estudio sobre la gobernación como “la resolución de problemas”
o la decisión. La tarea del gobierno es la definición del problema, la generación de opciones, la
evaluación de las mismas, la implantación y la revisión de lo que se ha hecho. La actividad de
gobierno se ve en buena parte como racional y voluntarista.

Los realistas, sin embargo, parten de una filosofía muy diferente, “la concepción de las políticas
públicas y la gobernación como actividades esencialmente frágiles” (Bovens y ‘t Hart 1996: 97).
Desde esta perspectiva, los funcionarios públicos tienen más probabilidades de ser vistos como
maximizadores de utilidad individualistas preocupados por sus propios beneficios y privilegios.
La visión realista tiende a ver a la elaboración de políticas públicas como un proceso social y
político complejo que implica valores e ideologías en competencia. Una visión realista
alternativa ve al gobierno dentro de una telaraña más amplia de redes y dependencias, como
organismos, grupos de clientes, medios de comunicación y gobiernos extranjeros.

Aquellos que comparten una filosofía pesimista, por el contrario, sugieren que algunos sectores
de política pública son inextricables o presentan altos niveles de riesgo. Los teóricos marxistas
afirman que la desigualdad fundamental se basa en los fallos del Estado capitalista y los
pesimistas tecnológicos sugieren que ciertas características de la tecnología avanzada no
pueden ser seguras sin un costoso proceso de ensayo y error.

Una perspectiva comparativa: éxito y fracaso en distintos sectores de política pública.

Una primera aportación distinguía entre tres tipos de fracaso en las políticas: por no poder
implantarse; por no cumplir los propósitos para los que se formularon; o por no poder
justificarse en términos de las normas que promovieron (Kerr 1976). Otra distinción ulterior
proporciona una de las pocas definiciones explícitas de éxito: en términos de intención, una
política lo logra si alcanza sus objetivos; en términos de realidad lo hace si sus beneficios
menos sus costes se maximizan (Nagel 1980, citado en McConnell 2010: 18).

Según Bovens y ‘t Hart (1996: 35-37), Bovens, ‘t Hart, Peters, (1998: 200-201) y Bovens, ‘t
Hart, Peters, (2001: 20), el fracaso sucede cuando una estrategia, un plan o una decisión de
política pública que se ha implantado no llegan a tener el efecto deseado sobre su población y
el éxito significa cosas distintas para personas diferentes en distintos momentos porque las
valoraciones deben tener en cuenta los factores temporales, espaciales, culturales y políticos.

Conviene destacar cinco grandes conclusiones:

- El éxito, sea explícito o implícito, significa cosas diferentes para distintas personas.
- Hay diferentes puntos de vista sobre qué aspectos de una política pública pueden
tener éxito.
- El éxito no es una cuestión de todo o nada, más bien entre ambos extremos hay una
amplia zona gris con resultados contradictorios entre sí.
- Hay muchas perspectivas sobre cómo puede lograrse el éxito. No es lo mismo una
óptica racional que un enfoque de estrategia política o la mera preservación del interés
egoísta.
- Por último, cabe plantear distintas preguntas abiertas a la reflexión ¿Cómo puede
tener éxito una política pública si muchos la aborrecen? ¿Son las condiciones para el éxito
las mismas en todos los sectores de política pública? ¿Cuán estable es el éxito una vez que
se alcanza?

El espinoso asunto del éxito de las políticas públicas.

Definiciones y dimensiones.

“Una política fracasa en el grado en que no logra los objetivos que sus proponentes querían
alcanzar. Quienes apoyaban las finalidades originales es probable que perciban, con pesar, un
resultado de fracaso de política pública. Los oponentes percibirán también el fracaso pero con
satisfacción porque no apoyaban los objetivos originales”.

“Una política pública tiene éxito si alcanza los objetivos establecidos por su proponentes y no
atrae críticas significativas y/o el apoyo es prácticamente universal” (McConnell; 2010a: 39,
2010b: 351).

Las tres dimensiones principales del éxito de las políticas públicas.

 Dimensiones Indicadores
Proceso Preservación de instrumentos y objetivos
Conferir legitimidad
Construcción de una coalición sostenible
Simbolización de innovación e influencia
Programa Consecución de objetivos
Producción de los resultados deseados
Creación de un beneficio para una población objetivo
Satisfacción de los criterios del sector de política pública considerado
Política Mejora de las perspectivas electorales y/o de la
reputación de los gobiernos y de los líderes
Control de la agenda de las políticas públicas y facilitación
de la dinámica de la gobernación
Sostenimiento de los valores y de la dirección del gobierno en un sentido amplio

“Los procesos de elaboración de políticas públicas que cooptan a los participantes en debates
y discusiones son efectivamente rituales que legitiman los arreglos de poder existentes”
(Edelman 1977).

La valoración del éxito debe fundamentarse en resultados y pruebas más que en ideologías
políticas. Para los gobiernos deseosos de mostrar que están gobernando en defensa del
interés nacional y público, el igualar éxito con prueba puede crear la apariencia de neutralidad.
El éxito en el proceso y/o en el programa puede traer éxitos políticos al gobierno, dependiendo
de las circunstancias, de tres maneras principales: el refuerzo de las perspectivas electorales,
el control de la agenda y la distensión de la gobernación y con el sostenimiento de los valores y
la dirección del gobierno.

En conclusión, si las políticas públicas son, en sentido amplio, lo que el gobierno decide hacer,
o no, entonces los gobiernos abren procesos - definen problemas, examinan opciones,
consultan…-, desarrollan programas -empleando una amplia variedad de instrumentos de
política pública- y hacen política -realizan actividades que refuercen sus perspectivas
electorales, mantengan su capacidad de gobernar y la dirección de sus políticas-. El éxito
puede darse en cada una de estas esferas cuando el gobierno logra lo que ha establecido que
quiere alcanzar.

La zona gris: el espectro del éxito al fracaso.

El éxito o el fracaso total de una política son infrecuentes, por lo que más bien los caos reales
se sitúan en la amplia zona gris entre esos extremos.

El espectro de situaciones comprende el éxito, el éxito duradero, el éxito conflictivo, el éxito

precario y el fracaso.

- El éxito es una categoría típico-ideal del espectro porque supone el logro pleno e inequívoco
de todos los objetivos de proceso, programa y políticos de una política pública. Una categoría
de “éxito en una política pública” es necesaria como punto de comparación con el que valorar
la vasta mayoría de políticas que están por debajo de las expectativas del gobierno.

- El éxito duradero puede predicarse de políticas públicas que han quedado por debajo de las
expectativas en escaso grado.

- En la categoría del éxito conflictivo, la política recibe una intensa contestación como
consecuencia del espacio político abierto por el alejamiento sustancial de los objetivos
originales y/o porque la cuestión es intrínsecamente controvertida.

- Las políticas de éxito precario están al borde del fracaso pues hay graves desviaciones de los
objetivos originales, aun cuando puede haber algunos éxitos menores en algún aspecto.
- Las políticas públicas fracasadas no logran sus objetivos ni reciben apoyo de sus
proponentes.

Contexto y estrategias.
Los políticos deben sopesar las contrapartidas entre las tres esferas (proceso, programa,
político) para conseguir éxitos en las políticas públicas que impulsen. Es preciso partir del
contexto en el que la estrategia va a operar porque una que parezca viable y con éxito probable
en unas circunstancias puede ser un riesgo casi seguro de fallo en otras.

Las variables que proporcionan el contexto a las estrategias son:

- Grado de politización del asunto.

- Grado de urgencia.
- Grado en que las cuestiones electorales y de reputación están en
juego.
- Fuerza de las presiones favorables al consenso para la elaboración
de la política pública.
- Fuerza de la probable oposición al gobierno.

Estas variables toman en consideración la naturaleza del asunto en sí, la oportunidad temporal
y el contexto político más amplio. La estrategas con éxito pueden inclinarse hacia varios tipos
de factores: la búsqueda del consenso, el ejercicio de un liderazgo ejecutivo decisivo, o la
búsqueda de soluciones innovadoras y por otro lado hemos de tener en cuenta la interacción y
grados de sinergia y conflicto entre las variables, que la predicción política no es una ciencia
exacta o que las variables del contexto no tienen en cuenta las personalidades y estilos de los
líderes.

Cuanto mayor sea el grado de politización que caracteriza a una política pública particular, será
mayor el riesgo de que soluciones basadas en la ampliación de horizontes o en el liderazgo
ejecutivo puedan salir mal.

Cuando hay presiones para decidir, lo más probable es que una estrategia de construcción de
alianzas retrasarán la adopción de decisiones. Por el contrario, el éxito parece más probable si
se emplean las soluciones innovadoras o un poder ejecutivo fuerte.

Cuanta más importancia tengan los asuntos electorales y de reputación, mayor es el riesgo de
que las soluciones de mero ejercicio del poder ejecutivo y de ampliación de horizontes
conduzcan al fracaso.

Cuanto mayores sean las presiones para el consenso, es mayor el riesgo de que las soluciones
tipo “arreglo rápido” susciten un fracaso de proceso, programa o político.

Es importante destacar que el cálculo del riesgo político, en particular de las consecuencias
electorales, es parte de la esencia de la elaboración de políticas públicas. Y es importante
recordar también que la valoración del riesgo se realiza mediante juicios más que basándose
sobre hechos.

En principio todas las estrategias son factibles para conseguir el éxito si el contexto es propicio:

- Éxito de proceso: permiten al gobierno entablar negociaciones y discusiones, mientras que

mantiene sus objetivos originales.
- Éxito de programa: permite una implantación en línea con los objetivos porque buena parte
de los problemas potenciales se han tratado ya en la fase de deliberaciones.
- Éxito político: proporciona un poder sustancial al gobierno para establecer la agenda y la
interpretación autorizada de los resultados.

Las estrategias de riesgo medio suelen concentrarse en el ejercicio del poder ejecutivo si la
situación: no está politizada en exceso, hay moderadas repercusiones electorales o de
reputación en juego, algunas presiones para el consenso o la probabilidad de una oposición
moderada. Las estrategias de riesgo elevado mediante el empleo del poder ejecutivo sin
mayores aditamentos suelen resultar en fracaso:

- Fracaso de proceso: enajenándose a los oponentes, e incluso generando disidentes en las

propias filas.
- Fracaso de programa: implantación infructuosa porque las normas y regulaciones no han
recibido un escrutinio suficiente para “solucionar” los problemas.
- Fracaso político: desestabilización al crear un programa preñado de tantos problemas de
implantación que va a continuar en la agenda.

TEMA 11. LAS POLÍTICAS Y LA OPINIÓN PÚBLICA.

La opinión pública influye sobre las políticas públicas la mayor parte del tiempo, con frecuencia
de manera intensa. En la actualidad, la política en general no puede entenderse sin la
consideración de los medios de comunicación y su papel en la mediación entre las elites
gobernantes y opositoras y la masa de la población. La política mediatizada significa que la
comunicación a través de los medios se ha convertido en algo fundamental para la política y la
vida pública en las democracias contemporáneas. Las relaciones entre medios y política
generan lo que se ha denominado sistemas de medios y política, en los que destacan tres
grandes modelos: el modelo liberal (Estados Unidos); el modelo corporativo democrático
(Alemania); el modelo mediterráneo o pluralista polarizado (España).

Perspectivas analíticas.
Tres imágenes distintas (según Manza y Cook 2002).

- La opinión pública ejerce efectos significativos y duraderos. Algunos estudios (policy

domain) han encontrado una alta asociación entre la opinión de la mayoría y la
adopción de nuevas políticas públicas. Tres tipos de pruebas y argumentos:
o Estudios históricos cuantitativos.
o Análisis más intensivos de la formulación de políticas en uno o varios sectores.
o La importancia de las encuestas y otras fuentes de información.
- Efectos pequeños, insignificantes o decrecientes. El concepto mismo de una “opinión
pública” coherente o consistente capaz de movilizar a los legisladores parece poco
probable. Dos tipos diferentes de supuestos:
o La autonomía de los políticos electos y de los burócratas respecto a la masa
del público.
o Las preferencias políticas de la mayoría de los ciudadanos son lo suficiente
contradictorias como para permitir su manipulación por las elites.
- Una variación histórica e institucional de la receptividad (contingente). La opinión
pública varía en la forma en que impacta sobre los resultados de las políticas a lo largo
del tiempo y el espacio, en los sectores de políticas concretas.

El modelo macro de funcionamiento de la Politeia.

El estado de ánimo representa la demanda de cambio ideológico, como un grado relativo de

progresismo o conservadurismo en las políticas públicas.

Muchos votantes tienen una comprensión escasa de la política pero en mayor grado de lo que
podríamos imaginar, hay una inteligencia en la opinión pública a nivel macro que a menudo
parece ausente entre los ciudadanos individuales en el nivel micro.

El modelo termostático.
Cada vínculo entre la opinión y la política pública es necesariamente recíproco; si queremos
que los políticos hagan la política pública que deseamos, nuestras preferencias deben estar
informadas por la propia política.

La teoría termostática parte de estos dos supuestos fundamentales: las decisiones sobre las
políticas públicas de los representantes electos deben reflejar las preferencias del público; el
público, por su parte, debe saber lo que quiere que hagan sus representantes, debe tener
preferencias sobre las políticas públicas, basadas en su conocimiento real sobre ellas, para
que esas preferencias sean coherentes y racionales. Si el modelo funciona, vamos a observar
tres cosas.
• La diferencia entre la temperatura de la política pública actual y la temperatura preferida
hará que el público envíe una señal para cambiarla, por ejemplo, para subirla.
• En respuesta a una señal de este tipo, las autoridades incrementarán la política.
• Como la temperatura de la política se aproxima a la temperatura preferida, la señal para
el cambio será menor.
Complacer o eludir: elites, políticas y opinión.
La presunción de que los políticos siguen servilmente la opinión pública cuando diseñan la
política está equivocada o, más precisamente, es menos correcta hoy en día de lo que era
hace dos o tres décadas. Los términos “complacer” o “doblegarse” se asocian más
habitualmente con la idea de que las encuestas y la opinión pública impulsan las opciones
sustantivas de la política pero esta receptividad sustantiva está en decadencia. La
receptividad instrumental implica el uso de encuestas y grupos de discusión para tratar de
persuadir o, si se prefiere, manipular a la opinión pública. La estrategia de “discurso
cuidadosamente confeccionado” se utiliza para simular receptividad -las palabras y las
presentaciones de los activistas políticos se elaboran para cambiar las percepciones, los
sobreentendidos y las evaluaciones del público-.

Análisis de un caso: el intento de reforma de la sanidad del presidente Clinton durante

su primer mandato.
Un análisis de Jacobs y Shapiro (2000) sobre las operaciones de la Casa Blanca de Clinton para
la reforma de la atención médica sugiere que se utilizaron encuestas y grupos de discusión como
parte de una estrategia de discurso cuidadosamente diseñado.
El caso del Estado de bienestar en perspectiva comparativa..
Los análisis de Brooks y Manza (2007) parecen apoyar la idea de que las preferencias de los
ciudadanos sobre cómo quieren que sea su Estado de Bienestar o sus políticas sociales pueden
ayudar a explicar algo sobre la notable variabilidad en la producción general de las políticas de
los Estados de bienestar contemporáneos. Las preferencias políticas de las poblaciones
nacionales influyen fuertemente en el gasto agregado del Estado del bienestar.

La nueva interdependencia: Internet y medios híbridos, opiniones y

¿políticas?
¿Cuáles son las repercusiones del nuevo entorno mediático sobre el vínculo entre las políticas
públicas y la opinión?
- Los efectos de las condiciones políticas e institucionales sobre la estrategia de
presentaciones orquestadas y el comportamiento de los políticos, su opción por unas u
otras políticas públicas. Estas condiciones incluyen la polarización ideológica, la
proliferación de grupos de interés, la individualización institucional...
- Implica el impacto del comportamiento y la estrategia de los reportajes de los medios de
comunicación sobre las noticias políticas. Los medios se centran en algunos de los
asuntos elaborados por los políticos, en el conflicto y en las estrategias.
- La vía de la estrategia y las opciones de política pública de los políticos hacia la opinión
pública a través de la cobertura de los medios de comunicación de esos desarrollos. La
influencia se ejerce mediante el desarrollo de tres grandes funciones:
 o Establecimiento de la agenda (Agenda-setting): define las cuestiones
significativas de cada día.
o Imprimación (Priming): afecta a la relación entre las pautas de cobertura de
noticias y los criterios con los cuales el público evalúa a los políticos.
o Encuadramiento interpretativo (Framing): seleccionar y subrayar algunas facetas
de los eventos o asuntos.
▪ Aspecto psicológico.
▪ Aspecto sociológico.
▪ Encuadramiento episódico.
▪ Los efectos de realimentación sobre el comportamiento y la estrategia
de los políticos.
El entorno de los medios de comunicación y la propia política han sufrido una transformación
fundamental con la aparición de Internet y la configuración de las redes sociales.

TEMA 12. UNA PERSPECTIVA APLICADA PARA EL ANÁLISIS DE

POLÍTICAS PÚBLICAS.

Desde un punto de vista aplicado, el análisis de políticas públicas (que es en parte ciencia y en
parte juicio político) implica por lo general la recolección e interpretación de datos e información
que ayude a entender las causas y efectos de los problemas públicos y las posibles
consecuencias del uso de una opción de política u otra para hacer frente a ellos. Una de sus
funciones principales es satisfacer la necesidad de información relevante y de evaluaciones
imparciales reflexivas en el proceso de formulación de políticas.
Cuatro objetivos básicos pueden perseguirse mediante el análisis sistemático de políticas:
- Describir cuáles han sido y cuáles son, o al menos cómo se han definido y entendido,
los problemas de política pública y cómo se han tratado de solucionar aquí y en otros
sitios.
- Proponer las mejores vías para solucionar más eficazmente los problemas en la gestión
y organización de la política pública.
- Establecer cuáles son los obstáculos o factores de todo tipo que explican que las cosas
se hayan hecho de un modo determinado y que no se hayan podido solucionar algunos
de los problemas existentes.
- Proponer las soluciones y los medios políticos y organizativos más viables y eficientes
en función de las circunstancias existentes y el alcance y gravedad de los problemas
públicos.
En esencia, el análisis de políticas consiste en analizar lo existente y en mirar hacia el futuro para
anticipar las consecuencias de las decisiones y pensar seriamente y críticamente sobre ellas.
El modelo de 8 pasos de Bardach.
Según Bardach, el análisis de políticas públicas es más un arte que una ciencia, se basa tanto
en la intuición como en el método. Su modelo de los ocho pasos:

- La definición del problema.

- La obtención de evidencias.
- La construcción de alternativas.
- La selección de criterios.
- La proyección de resultados.
- La confrontación de contrapartidas.
- ¡Decida!
- Cuente su historia.
No se recorren necesariamente en ese orden ni todos son significativos en todos los problemas
pero se suele empezar con la definición del problema y se suele acabar con la narración de la
historia al final. Es preciso aprender a “ver” los conceptos analíticos en las manifestaciones
concretas de la vida cotidiana.

Paso primero: la definición del problema.

Es un proceso que se caracteriza por la reconsideración, la revisión y los cambios de idea, es

decir, por acciones que implican volver sobre los propios pasos en el camino avanzado para
volver a empezar de nuevo. Puede ayudar el pensar en términos de déficit o exceso (Ej. Hay
demasiados mendigos sin hogar en esta ciudad), hacer una definición evaluativa (no todo el
mundo estará de acuerdo con los hechos que definen un problema porque otra persona puede
emplear otro marco evaluativo), emplear la retórica del asunto, cuantificar (si es posible),
diagnosticar las condiciones que provocan el problema, evitar los inconvenientes comunes en
la definición del problema y, en último caso, volver a repetir.
Paso segundo: la obtención de evidencias.
Todo el tiempo que se hace análisis de políticas públicas se invierte en dos actividades:
pensar, algunas veces en voz alta y en otras con otros, y buscar con rapidez datos que puedan
convertirse en evidencia.

- Datos: son hechos o, para algunos, representaciones de hechos sobre el

mundo.
- Información: consiste en datos que tienen significado, en el sentido de que
pueden ayudarnos a clasificar el mundo en categorías lógicas o empíricas.
- Evidencia: es aquella información que afecta a las creencias existentes de
personas relevantes, sobre las características significativas del problema que se está
estudiando.

El principal error y el más frecuente que cometen principiantes y veteranos es invertir mucho
tiempo en recoger datos que tienen escaso potencial. Se debe sopesar:

- Sustituir una decisión mejor por cualquier decisión que hubiese

adoptado sin ella.
- Si la decisión sustituida producirá directa o indirectamente un mejor
resultado de política pública que el que hubiera sido producido por la decisión
original.
- La magnitud de la diferencia en valor entre el resultado mejorado y el
original.

Revise la literatura disponible, Investigue “las mejores prácticas”, Emplee analogías, Vuelva a
empezar, gane credibilidad y favorezca el consenso. La estrategia de investigación se compone
básicamente de los elementos siguientes:

- Localización de las fuentes relevantes.

- Consecución y mantenimiento del acceso a las fuentes.
- Acumulación de un historial de información para conseguir influencia.
- Protección de la credibilidad política.

A diferencia de la investigación académica en ciencias sociales, la mayoría de la investigación

sobre las políticas públicas es derivada más que original. Esto es, se produce con ideas y datos
ya desarrollados por otros. Las fuentes de información, datos e ideas encajan en dos tipos
generales: documentos y personas.

Paso tercero: la construcción de alternativas.

Por alternativas debe entenderse “opciones de política pública”, o “vías de acción alternativas”,
o “estrategias de intervención alternativas para mitigar o resolver el problema”. Es conveniente:
 - Evitar un inconveniente lingüístico.
- Modelar el sistema en el que se sitúa el problema.
o Modelos de mercado.
o Modelos de producción.
o Modelos evolutivos.

- Conceptuar y simplificar la lista de alternativas.

- Diseñar alternativas de política pública.
Paso cuarto: la selección de criterios.
Puede servir de ayuda pensar que cada política pública es una narración con dos tramas
interconectadas pero separables, la analítica y la evaluativa. La primera se refiere a hechos y
proyecciones desinteresadas de consecuencias. La segunda son juicios de valor.
Los criterios valorativos más utilizados en el ámbito de las políticas públicas son:
- Eficiencia. Maximizar el agregado del bienestar de los individuos tal y como
sería interpretado por ellos.
- Igualdad, equidad, ecuanimidad, justicia.
- Libertad, comunidad y otras ideas.
- Valores de proceso. Tener una opinión que cuente en asuntos de políticas
públicas que te afecten.
Los conflictos de valores pueden enfocarse con dos enfoques generales. Uno es que los
procesos políticos y gubernamentales existentes determinen los valores que deben prevalecer.
Una segunda posibilidad es que el analista modifique esa valoración anterior y sea quien
sugiera una concepción política o filosófica global.

Algunos criterios son puramente prácticos.

- Legalidad.
- Aceptabilidad política.
- Vigor e improbabilidad.

Pero también podemos pensar en criterios puramente formales.

Paso quinto: la proyección de resultados.

Este es el paso más arduo de los ocho. Es difícil hacerlo bien incluso cuando uno es un
analista veterano.

Hay tres grandes dificultades prácticas o psicológicas a afrontar. Primero, una política pública
se refiere al futuro, no sobre el pasado o el presente, pero nadie puede estar seguro de cómo se
desplegará. Segundo, la proyección de los resultados es otra manera de decir “Sea realista”. Con
todo, el realismo suele ser incómodo. Tercero, lo que se denomina a veces “el principio 51-49”.
Esto es, como si imaginamos por pura autodefensa, que una confianza del 51 por cien en nuestra
proyección mereciese el 100 por cien.
Los esfuerzos sistemáticos para proyectar los resultados son esenciales porque en una
democracia moderna los decisores sobre las políticas públicas no pueden actuar basándose en
corazonadas. El análisis de políticas públicas utiliza, como se ha visto ya, múltiples modelos.
La mayoría de la ciencia social, a imitación de las ciencias naturales, busca “el mejor” modelo,
o en el caso de algunos prácticos, el modelo “verdadero”.

Para resguardarse del problema del optimismo excesivo, puede ser de utilidad la escritura de
escenarios realistas. Se trata de determinar qué escenarios podrían provocar que la propuesta
fracase en producir el resultado deseado. Hay que tener en cuenta también los efectos
colaterales indeseables.
La actividad de proyectar resultados conduce a un punto en el que es preciso valorar varios
escenarios complejos e inciertos para entre dos y cinco alternativas, combinadas con sus
variantes principales.

Paso sexto: la confrontación de contrapartidas.

Como nos enseña la economía, las contrapartidas aparecen en los márgenes. Su análisis
establece algo similar a “Si gastamos una cantidad extra X de euros para proporcionar una
unidad extra del Servicio S, podemos conseguir Z unidades extra del resultado previsto”. Un
error frecuente al confrontar las contrapartidas es atribuirlas a las alternativas cuando se
refieren a los resultados proyectados.

Paso séptimo: ¡decida!

Si adoptar la decisión es difícil o problemático, la razón puede radicar en que no se han
clarificado suficientemente las contrapartidas, en que no se ha pensado sobre la probabilidad
de que surjan problemas de implantación serios, o que la estimación de coste crucial es
todavía demasiado confusa e incierta.

Paso octavo: cuente su historia.

El proceso de contar su historia se puede hacer por escrito o en forma oral. En todo caso hay
que comunicarlo de manera sencilla y clara. En igualdad de condiciones, la norma es que
cuánto más breve siempre es mejor.

Errores a evitar.
- No seguir demasiado estrechamente el método de los ocho pasos.
- No interrumpir la argumentación con reservas y dudas sobre algún elemento en particular.
- No mostrar todo el trabajo previo.
- No proporcionar listas de cada alternativa y cada criterio, sino concentrarse en lo
fundamental.
- No inventar una historia de intriga..
- Evitar la pomposidad y los circunloquios de los estilos burocráticos, políticos y de los
malos académicos.