La implantación como diseño: opciones de instrumentos y sus combinaciones

La teoría del principal-agente apuntó las implicaciones del diseño de las estructuras
administrativas para la implantación efectiva y subrayó la importancia de los mecanismos que
aseguren la supervisión efectiva de los agentes administrativos por parte de sus “dueños”
políticos. Este enfoque extendió el descubrimiento de los estudios de implantación de “abajo a
arriba” sobre la necesidad de estructuras que permitan a los altos funcionarios el control de los
de ventanilla, mientras se garantiza la concesión de la autonomía suficiente a quienes están
sobre el terreno para llevar a cabo su trabajo con eficacia. Este renovado énfasis en la
importancia del diseño institucional para la implantación efectiva de las políticas encajaba en la
década de 1990 con otros esfuerzos para estudiar las características de los instrumentos de las
políticas y las razones para su elección por los gobiernos, llevados a cabo con el objetivo de
perfeccionar el proceso de implantación mediante la mejora de la selección de herramientas
para el trabajo a realizar.
El enfoque de la “elección de instrumentos” o del “diseño de políticas” para la comprensión
de la implantación de políticas comenzó a partir de la observación de que, en gran medida, esta
implica la aplicación de una o más de las técnicas básicas de gobierno, discutidas en el Tema 3
-diversamente conocidas como herramientas de política, instrumentos de política, o
instrumentos de gobierno-, para la resolución de los problemas de las políticas públicas en
forma de una combinación o mezcla de diferentes instrumentos de política. Este enfoque sobre
la implantación comienza con la premisa de que, independientemente de si se estudia de arriba
hacia abajo o de abajo hacia arriba, el proceso de dar sustancia a una decisión del gobierno
siempre implica elegir entre varias herramientas disponibles que podrían cada una hacer una
contribución al avance de la política (Hood, 1986). Los análisis sistemáticos de las elecciones de
instrumentos comienzan, por lo general, con el intento de identificar un número limitado de
dimensiones o una sola en la que se examina cómo varían las categorías de instrumentos de
política pública. Para este propósito, una distinción útil puede ser según su naturaleza
sustantiva o procedimental, es decir, entre los que afectan a la sustancia de los productos de
las políticas y las dirigidas hacia la manipulación de los procesos asociados con la provisión de
esos productos. Esta distinción se puede aplicar a las taxonomías de los instrumentos de política
pública como el esquema de la “NAHO” visto en el Tema 3 para clasificar las herramientas que
rigen en función de la naturaleza de los recursos del “arte de gobernar”, como Christopher Hood
(1986) los ha denominado, que se basan principalmente en nodalidad, autoridad, hacienda, y
organización.
Los cuatro tipos básicos de instrumentos en cada categoría generada por este sistema de
clasificación se exponen en la Tabla 8.1 a continuación. Estos son los componentes básicos con
los que se construye cualquier combinación de políticas (Howlett et al., 2009). Estos tipos de
instrumentos pueden ordenarse en dos escalas, dependiendo de cómo los instrumentos
particulares se relacionan con el grado de manipulación del mercado y de las redes de actores
que llevan consigo (véanse las tablas 8.2 y 8.3).
Después de haber desarrollado estos inventarios y continuos básicos de herramientas de las
políticas públicas, como se describe en el Tema 3, la perspectiva de la elección del instrumento
sobre la implantación y el diseño de las políticas tuvo que afrontar la cuestión de por qué los
ejecutores elijen, o deberían hacerlo, un instrumento particular de entre los muchos disponibles:
la cuestión de la justificación de la elección del instrumento. Dos grupos diferentes de
investigadores han trabajado sobre esta cuestión y las respuestas que se han presentado han
variado drásticamente. Los economistas en su mayor parte tienden a interpretar la elección del
instrumento, al menos en teoría, como un ejercicio técnico de hacer coincidir los atributos
específicos de los diferentes tipos de herramientas con las características del trabajo a realizar.
Los politólogos, por otro lado, han tendido a argumentar que los instrumentos son más o
menos sustituibles a nivel puramente técnico, y en su lugar se han centrado en las fuerzas
políticas que consideran como determinantes en la selección del instrumento.

Como hemos visto en el Tema 3, la selección de instrumentos es una actividad compleja

influida por factores tales como la naturaleza del subsistema en cuestión y, en especial su
tendencia a permitir que los nuevos actores y las nuevas ideas penetren en las deliberaciones
sobre las políticas públicas. Si el instrumento seleccionado en realidad será capaz de resolver un
problema depende tanto de las opciones escogidas por los gobiernos y del contexto de la
implantación, incluyendo los juegos de cumplimiento y los problemas de agente-principal, como
de la manera en que las opciones de implantación existentes se relacionan con sus objetivos
articulados y con esas metas y medios ya aplicados en combinaciones complejas de políticas y
programas.
Para ser eficaces, las opciones de instrumentos deben estar relacionadas estrecha y
cuidadosamente con los objetivos de la política pública, y los nuevos objetivos y herramientas
también deben integrarse cuidadosamente con las políticas existentes si se quiere que la
implantación tenga éxito. Los antiguos y los nuevos objetivos deben ser coherentes, en el
sentido de estar relacionados lógicamente, mientras que las opciones de instrumentos antiguas
y nuevas deben ser coherentes, en el sentido de que no operen con propósitos cruzados, véase
la tabla 8.4.

Criterios y factores determinantes de la implantación con éxito

En esta sección se esboza cómo puede evaluarse empíricamente la efectividad de la
implantación. Los criterios propuestos están destinados a proporcionar una mejor comprensión
de las diferentes actividades relacionadas con la implantación de políticas. A continuación, se
ofrecen algunas explicaciones de las posibles variaciones en la eficacia de la implantación.
Criterios de éxito de la implantación
Pregunta Nº16 febrero 2015; Pregunta Nº16 febrero 2016; Pregunta Nº15 reserva 2016;
Pregunta Nº22 enero 2017; Pregunta Nº16 febrero 2019; Pregunta Nº11 septiembre 2019; La
transposición formal… 6
Pregunta Nº16 setiembre 2017; Pregunta Nº21 septiembre 2018; La aplicación práctica es: 2
Pregunta Nº21 setiembre 2015; Pregunta Nº15 enero 2017 Los criterios por los que se mide el
éxito de una política pública desde la perspectiva de arriba abajo son: La transposición formal y
la aplicación práctica 2
La evaluación de la implantación no sólo se ve afectada por la perspectiva de análisis
adoptada, sino también por los criterios que se aplican para medir el “éxito” o la “perfección”.
Por ejemplo, la lógica de los modelos de arriba hacia abajo sugiere distinguir entre la
transposición formal y la aplicación práctica. Si bien hay algunos puntos válidos de crítica en
relación a ese enfoque, que ya hemos descrito anteriormente, esta distinción es claramente
adecuada si queremos obtener alguna medida del éxito de la implantación.
La transposición formal se centra en la totalidad de las disposiciones específicas de una
política pública determinada y su incorporación al ordenamiento jurídico y administrativo
existente. Al hacerlo, los burócratas tienen que asegurarse de que esto se hace de una manera
completa y dentro del plazo especificado por el acto jurídico por el cual se adopta la política.
Dicho de otra manera, esta etapa consiste en dar los pasos necesarios para hacer
“implantable” una política y poderla poner en práctica. En algunos sistemas políticos, los
decisores políticos adoptan leyes detalladas y específicas, mientras que en otros promulgan
leyes generales y vagas que dejan a los burócratas una discrecionalidad considerable para
completar los detalles de la política pública.
Aunque la transposición formal carece de problemas en su mayor parte, aún puede ser una
tarea exigente algunas veces. Esto es particularmente cierto para los Estados federales, cuando
la implantación de una nueva política central requiere que las unidades constituyentes hagan
ajustes a sus respectivos contenidos de política pública. La transposición formal también puede
ser difícil cuando se relaciona con los acuerdos internacionales, como la Convención sobre el
Cambio Climático de la ONU, o el derecho supranacional. La transposición formal es
particularmente difícil en el contexto de la UE. La UE representa una de las pocas organizaciones
que promulga políticas supranacionales que deben ser incorporadas por sus Estados miembros,
y hay una literatura científica considerable reconociendo que la transposición de las políticas de
la UE por los Estados miembros se caracteriza a veces por déficits persistentes.
La aplicación práctica consiste en poner en práctica una política pública en la realidad
concreta aplicándose a diferentes casos y ciudadanos. Dependiendo del contenido de una
política, la aplicación práctica comprende diferentes actuaciones. Puede referirse a la
prestación de servicios definidos por la legislación, como las prestaciones sociales que se dan a
los que tienen derecho a ellas. Del mismo modo, la provisión efectiva de la educación, la sanidad,
las infraestructuras o la igualdad de oportunidades para los solicitantes de empleo son el
resultado de la aplicación práctica de las correspondientes políticas públicas. Sin embargo, esta
dimensión no es el único aspecto de la aplicación práctica.
En la mayoría de los casos, la implantación de una política implica que sus destinatarios
tienen que modificar su comportamiento de una manera que se alinee completamente con las
obligaciones derivadas de esa política. Un resultado ideal de la aplicación práctica sería que las
organizaciones e individuos que son objetivo de la legislación mostrasen voluntariamente el
comportamiento que se ajusta a la legislación en cuestión, es decir, que cumplieran con ella.
Sin embargo, como el incumplimiento puede ocurrir, se requieren acciones ulteriores para hacer
cumplir la política.
Hay una amplia gama de medidas no coercitivas para lograr el cumplimiento. Los gobiernos
pueden, por ejemplo, hacer llamamientos al cumplimiento por los destinatarios de la política,
subrayando los beneficios respectivos. Del mismo modo, los ejecutores pueden proporcionar
información acerca de una política pública. En términos más generales, la percepción de la
legitimidad política por aquellos a los que va dirigida es crucial para el cumplimiento. Por lo
tanto, como regla general, el cumplimiento es probable que sea mayor cuando la inobservancia
es ampliamente percibida como socialmente inaceptable. En la mayoría de los casos, sin
embargo, y especialmente cuando se emplean políticas llamadas de “ordeno y mando”, la
aplicación práctica implica actividades de seguimiento e imposición.
El seguimiento versa sobre la vigilancia, el aumento de la transparencia y la recolección de
información sobre cuán efectivamente el grupo objetivo está cumpliendo con los requisitos de
una política pública determinada. Esto se puede lograr de muchas maneras diferentes, por
ejemplo, mediante la solicitud de informes de cumplimiento o la realización de inspecciones
anunciadas o no anunciadas sobre el terreno. Actividades de vigilancia generalizadas son, por
ejemplo, los controles de velocidad en las autopistas o sobre la concentración de alcohol en la
sangre de los conductores. Si estas actividades revelan un incumplimiento, el siguiente paso es
la sanción, para asegurarse de que el incumplimiento se detiene y se adoptan las medidas
correctivas. Los poderes de sanción disponibles para los implantadores incluyen los avisos de
prohibición, la suspensión de licencias de funcionamiento, requerimientos judiciales y la
realización de trabajos de reparación. Por ejemplo, un conductor que supere los límites de
velocidad o se encuentre que conduce en estado de embriaguez puede ser castigado por medio
de una multa o la pérdida temporal o incluso permanente del carné de conducir (véase la tabla
8.5).
Para evaluar efectivamente el éxito de la implantación, puede emplearse cualquiera de estas
dos dimensiones mencionadas, transposición formal o aplicación práctica. En cuanto a las
perspectivas de análisis centradas en la transposición formal es particularmente prometedor
para las políticas que son intersectoriales y requieren esfuerzos de colaboración de muchas
organizaciones diferentes, y podría producir ideas interesantes en los Estados federales. En
cuanto a la aplicación práctica, el estudio de esta dimensión sin duda le da una mejor
comprensión de los aspectos más sustantivos de las políticas públicas que va más allá de lo que
está escrito en la letra de la ley, aunque es más complejo de evaluar debido a los diversos tipos
de actuaciones relacionadas con ella. Por lo tanto, los estudios empíricos generarán
probablemente mejores ideas si se centran en aspectos específicos de la aplicación práctica, es
decir, ya sea sobre cómo los ejecutores proporcionan un determinado servicio o por qué
medios tratan de inducir a la población objetivo a cambiar su comportamiento.

Determinantes del éxito de la implantación

Ahora retornamos los elementos más importantes que explican la variación en la eficacia de
la implantación, empezando por aquellos que hacen referencia a las características de los
productos de las políticas y luego pasando a los factores institucionales y las estrategias para
aumentar su aceptación social.
Elección de los instrumentos de política pública
Pregunta Nº16 enero 2017 1 Para Howlett et al (2009), la idoneidad en la elección de los
instrumentos de política pública determina el éxito de su implantación y depende de las
siguientes dimensiones:
Un importante debate teórico se centra sobre la cuestión de si la elección de los instrumentos
de política es determinante con respecto a la implantación efectiva. Para ilustrar este
argumento, cabe mencionar el modelo de preferencias de instrumentos presentado por
Howlett et al. (2009: 173-5). El supuesto que subyace a este modelo es que ciertos instrumentos
de política están mejor equipados que otros para lograr los resultados de las políticas
planeados, en la medida en que son más fáciles de implantar. Según Howlett et al. (2009), la
idoneidad de la elección de los instrumentos de política depende de dos dimensiones: la
complejidad del entorno de política, también conocido como el “subsistema de políticas”, y la
capacidad del Estado para efectuar cambios a la luz de las restricciones institucionales.
 Pregunta Nº16 reserva 2017; Pregunta Nº12 reserva 2018; Pregunta Nº12 reserva 2019; 3 En
lo que se refiere a la elección de los instrumentos de política pública, los gobiernos con alta
capacidad para hacer frente a entornos complejos: Son capaces de utilizar los “instrumentos
directivos”.
Los gobiernos con una alta capacidad para hacer frente a entornos complejos son capaces
de utilizar los instrumentos directivos, incluyendo medidas como una reorganización del
gobierno con el fin de crear o modificar los “subsistemas de política pública”.
La siguiente constelación se refiere a los gobiernos de gran capacidad que se enfrentan con
entornos simples; estos pueden lograr la implantación eficaz mediante el uso de instrumentos
basados en la autoridad y la legitimidad de los expertos, lo que implica la creación de
comisiones reguladoras especializadas independientes o comités consultivos, que ayudan a
cultivar ideas que favorecen el cumplimiento de la política pública.
Por el contrario, los gobiernos que poseen una escasa capacidad para hacer frente a entornos
complejos de política pública pueden tener que basarse solo en subsidios como ayudas o
regímenes de financiación específicos para inducir a los destinatarios de las políticas a cumplir
con las disposiciones.
Pregunta Nº12 febrero 2018; En lo que se refiere a la elección de los instrumentos de política
pública, los gobiernos con una escasa capacidad para hacer frente a entornos complejos: 1
Suelen basarse en "subsidios" para inducir a los destinatarios de las políticas a cumplir con sus
disposiciones
Pregunta nº13 septiembre 2020: ¿Cuál es el instrumento de implantación de política pública
cuyo uso resulta más adecuado para los gobiernos con baja capacidad en un entorno sencillo?
1 Instrumento de información
Sin embargo, cuando los gobiernos de baja capacidad se enfrentan a entornos políticos
sencillos pueden utilizar instrumentos de información, como las campañas o la divulgación de
información, para inducir el cumplimiento (véase la tabla 8.6).

La consecuencia lógica de este modelo es que los problemas de implantación se explicarían

por los “erróneos” instrumentos de política elegidos por los responsables políticos que están
restringidos por la capacidad de los gobiernos y por las características del entorno político. De
esto se deduce que si un gobierno no puede evaluar correctamente su capacidad o las
características del subsistema de políticas es probable que experimente problemas para lograr
el cumplimiento de sus programas.
Precisión y claridad del diseño de las políticas
La segunda explicación relacionada con los problemas de implantación afecta a la formulación
de políticas deficientes. Este tipo de problemas de diseño de las políticas pueden ser ante todo
la consecuencia de unos objetivos y requisitos de la política pública que sean vagos y
ambiguos. Por ejemplo, en 2004 el estado norteamericano de Montana promulgó una ley para
legalizar la marihuana medicinal, que, sin embargo, se definió en forma tan vaga que no se pudo
hacer cumplir.
A menudo, sólo sobre la base de esas formulaciones imprecisas es posible la adopción de una
política. Los altos grados de conflicto distributivo y la politización favorecen un marco de
negociación que está dominado por el regateo (bargaining) en lugar de por la resolución de
problemas, es decir, los actores involucrados están preocupados principalmente por las pérdidas
y ganancias potenciales más que con el análisis a fondo de la medida en que existe realmente
una relación causal sólida entre los objetivos y los instrumentos de política pública sugeridos.
Como resultado, los conflictos distributivos pueden conducir a la formulación de políticas mal
diseñadas que se caracterizan por suposiciones inexactas acerca de la relación causal entre los
problemas políticos y los remedios adoptados políticamente. Esta relación entre la política y el
proceso de implantación ya fue reconocida por Bardach (1977), quien afirmó que los conflictos
que no se resuelven suficientemente durante la etapa de formulación tienen un alto riesgo de
reaparecer de nuevo durante el proceso de implantación, donde pueden suscitar una
deficiencia de largo alcance. La posibilidad de diseños de políticas deficientes no sólo se ve
afectada por el grado de los conflictos distributivos que caracterizan un determinado ámbito de
política pública. También varía según el número de actores que intervienen en el proceso de
adopción de decisiones. Cuanto mayor sea el número de actores con potencial de veto y más
compleja la estructura de adopción de decisiones en general, mayor es la probabilidad de
compromisos basados en fórmulas abiertas e inconsistencias en el diseño de políticas. Un
ejemplo es el del déficit persistente en la implantación de las políticas de igualdad de género.
En los Países Bajos -un país típicamente gobernado por gobiernos de coalición multipartidista-
las formulaciones vagas sobre la asignación de la responsabilidad formal de incorporación de la
perspectiva de género en el ámbito local han obstaculizado gravemente la implantación de esas
políticas.
La formulación de que la igualdad de género debe ser integrada “en todas partes” implicaba
que muchas oficinas de igualdad de género se cerraron porque ésta era considerada como
“responsabilidad de todos”.
Estructuras de control
Pregunta Nº17 enero 2017 En los sistemas político-administrativos modernos, la implantación
de políticas: 1
Pregunta nº12 febrero 2020: Pregunta nº19 septiembre 2020; Las teorías principal-agente
defienden que el déficit de implantación de las políticas públicas: 2 son el resultado de las
diferencias entre los objetivos de política pública y su implantación efectiva a través de los
organismos administrativos responsables
Como se ha visto ya, las teorías principal-agente constituyen un punto de partida importante
para la explicación del déficit de implantación. En estas teorías, se asume que los problemas
de implantación son el resultado de las diferencias entre los objetivos de política pública y su
implantación efectiva a través de los organismos administrativos responsables. Esta diferencia
se ve como una consecuencia inevitable que surge de la configuración de los sistemas político-
administrativos modernos que se caracterizan por la delegación de competencias a
autoridades administrativas subordinadas. Esta delegación es de particular relevancia en
relación con la distinción entre las tareas de formulación de políticas (por lo general tiene lugar
dentro de los ministerios centrales) y la implantación de estas políticas (delegada con frecuencia
a organismos en el nivel subnacional o local) (Howlett et al. 2009: 160-3).
 La delegación implica el problema de la llamada “deriva o desviación burocrática” (la
diferencia entre los objetivos originales de la ley y su aplicación real por los funcionarios), un
problema inherente a la configuración de los sistemas político-administrativos, que se agrava
aún más por dos factores. Por un lado, la alta complejidad organizativa podría aumentar el
número de agentes y niveles de gobierno que están involucrados en el proceso de implantación
y por tanto aumentan la posibilidad de deriva burocrática. Se ha mostrado que la deriva
burocrática es más probable en los países con gobiernos de coalición que tienen un alto
número de partidos en la coalición, por ejemplo, Finlandia, Suiza, Bélgica y Japón. Por el
contrario, parece menos probable en España, Canadá, Nueva Zelanda, Grecia y el Reino Unido
ya que sus gobiernos se componen normalmente de un solo partido. La presencia de derivas
burocráticas durante la implantación de los gobiernos formados por varios partidos llevó a la
hipótesis de que es más probable que uno de los socios de la coalición que no pudo realizar sus
preferencias durante la formulación de políticas podría estar dispuesto a aceptar el cambio de
las políticas si sabe que puede intentar modificar los resultados de la misma durante la fase de
implantación. Por otro lado, un alto grado de complejidad científica o tecnológica del problema
de política pública subyacente aumentará las posibilidades de diferentes interpretaciones de los
objetivos de política de los principales y los agentes. Cuanto más necesario sea el conocimiento
especializado para implantar una política pública, es más probable que el funcionario
implantador posea una ventaja de información de cara a los responsables políticos, lo que facilita
las desviaciones de las directrices originales.
Pregunta Nº12 febrero 2018: ¿Cuáles son las formas mediante las cuales los políticos pueden
controlar la burocracia y la forma en que ésta implanta las políticas públicas? 1 La supervisión
oficial y el control reglamentario
Hay dos formas en que los políticos pueden controlar a la burocracia y la forma en que ésta
implanta las políticas públicas. La primera es la supervisión oficial, en la que el Parlamento
supervisa directamente el comportamiento del organismo para obtener la información que
necesita para corregir una actuación no deseada. Esto se lleva a cabo principalmente a través de
las comparecencias ante las comisiones legislativas o de investigación. En los Estados Unidos y
Reino Unido, por ejemplo, los miembros del Congreso o parlamento están implicados con
frecuencia en el “trabajo de casos”, que se refiere al manejo de los problemas que se produjeron
a los ciudadanos durante la etapa de implantación de las políticas. Esos casos suelen implicar
retrasos en la provisión o concesión de los diferentes tipos de prestaciones sociales o una
provisión satisfactoria de determinados servicios y/o infraestructuras. Los diputados del
parlamento dedican sus recursos a este trabajo de casos, ya que, de esta manera, pueden
demostrar su capacidad de respuesta a las necesidades y problemas de su electorado, lo que se
espera que aumente sus posibilidades de reelección.
La segunda forma es el control reglamentario, en la que el ejecutivo o el legislativo diseñan la
estructura y los procesos del organismo para favorecer a algunas políticas sobre otras. Mientras
que la supervisión se produce después de que los actores burocráticos han implantado una
política, los controles reglamentarios se establecen antes de actuar. Hay dos formas de control
reglamentario que se han denominado metafóricamente como “alarmas de incendio” y
“barajas amañadas”. “Las alarmas de incendio” se definen como un sistema en el que el
parlamento establece las normas y las prácticas informales que permiten a los ciudadanos
individuales y a los grupos de interés examinar las decisiones administrativas y “dar la alarma”
si estuvieran en desacuerdo fuertemente con decisiones específicas (McCubbins y Schwartz,
1984: 427). Por otra parte, la legislación que delega las decisiones sobre la política pública a un
organismo puede especificar con gran detalle cómo deben adoptarse las decisiones del mismo.
McCubbins et al. (1987) sostuvieron que estas cuestiones de la estructura del organismo y el
proceso pueden diseñarse estratégicamente por los legisladores para "amañar la baraja” a
favor de los grupos a los que los legisladores quieren favorecer. Además, los tribunales pueden
desempeñar un papel importante para garantizar que los organismos administrativos no se
extralimitan en sus competencias durante la implantación.
Hasta el momento, sólo nos hemos concentrado en formas de control de los organismos
administrativos. Sin embargo, se han señalado posibilidades adicionales para reducir el riesgo
de una deriva burocrática.
• En primer lugar, los políticos pueden designar a funcionarios sobre la base
de consideraciones políticas, como su proximidad ideológica al partido o
partidos a los que pertenecen el gobierno y/o la mayoría parlamentaria.

• En segundo lugar, el potencial de la deriva burocrática podría

reducirse mediante la formación de los funcionarios de manera que se
desarrolle una ética profesional del servicio público.
• En tercer lugar, los controles financieros podrían ser utilizados como
una forma de supervisión.
• En cuarto lugar, gobierno cada vez más abierto podría ayudar a
reducir los problemas de delegación. Se sugiere el empleo de leyes de
transparencia, es decir, un tipo de ley que requiere que los organismos
administrativos hagan su trabajo a la luz pública mediante decisiones o
reuniones abiertas a la sociedad.
• Por último, la mala administración podría reducirse a través de la
presencia de los defensores del pueblo.
Hay que señalar que la mayor parte de los puntos mencionados anteriormente incluyen
supuestos acerca del comportamiento de los funcionarios que se corresponden más con la
concepción pesimista de Niskanen que con la de Weber. Según Weber, los funcionarios deben
guiarse por su ética profesional y comportarse por tanto de manera que sirva a sus dirigentes
políticos. Por el contrario, la perspectiva sostenida por Niskanen subraya los intereses propios
de los funcionarios y su objetivo de maximizarlos. Sin embargo, la segunda propuesta se
aproxima esencialmente al ideal weberiano de burócrata.
Diseño institucional
Aparte de casos muy excepcionales en los que las políticas hasta cierto punto son “de
implantación automática”, es decir, la propia proclamación de la en la ley tiene efectos sin que
requiera ninguna otra acción adicional para lograr los resultados deseados, la implantación de
las políticas públicas en general requiere estructuras y mecanismos institucionales. En otras
palabras, las políticas generalmente tienen consecuencias institucionales, es decir, requisitos
para el establecimiento de estructuras apropiadas y procedimientos para su correcta
implantación. Puede establecerse una distinción entre las políticas que pueden ser implantadas
por organizaciones o autoridades individuales y las medidas cuya implantación adecuada implica
la coordinación horizontal y vertical entre varias unidades y niveles administrativos. Es obvio que
en este último caso existen desafíos mucho mayores para la implantación eficaz que en el caso
de una estructura de implantación integrada: entre dos o más organizaciones, las diferentes
rutinas y lenguajes especializados, por no hablar de maneras distintas de ver el mundo, hacen
que la implantación inter-organizativa plantee retos particularmente desalentadores.
 Estos retos se basan en el hecho de que la implantación de una política de esta manera
requiere cambios importantes en las estructuras institucionales existentes. Este aspecto es de
importancia empírica con respecto a la implantación en sistemas políticos federales. Por
ejemplo, Canadá tiene uno de los marcos más descentralizados para la implantación de la
política ambiental en el mundo. Las provincias tienen competencia exclusiva sobre la mayoría
de los asuntos ambientales y son relativamente libres de establecer sus propias normas y llevar
a cabo las actuaciones de implantación. Como consecuencia de las competencias bien
desarrolladas de las provincias y las dificultades para lograr la cooperación institucional entre
los diferentes niveles de gobierno, el gobierno federal se ha enfrentado a problemas en la
implantación de una política ambiental nacional. Por tanto, esta implantación se lleva a cabo
principalmente por las provincias, con la política federal definiendo sólo medidas ambientales
“blandas” que se pueden implantar sin esfuerzos de coordinación.
El argumento central aquí es que es menos la elección del instrumento per se lo que afecta al
éxito de la implantación de las políticas que el alcance de las modificaciones institucionales
necesarias que se derivan de la política pública. Este punto de vista institucional se basa en dos
premisas centrales: en primer lugar, la implantación efectiva es generalmente una cuestión de
adaptación institucional eficaz; en segundo lugar, la magnitud del cambio institucional está
limitada por los mecanismos institucionales existentes. Aunque las políticas públicas se suelen
referir generalmente más a la especificación de los contenidos y los instrumentos de política que
a los diseños institucionales o procedimentales de la administración, a menudo existe una
vinculación estrecha entre el contenido de la política y los requisitos correspondientes de
implantación institucional. Por lo tanto, las decisiones sobre instrumentos, en cierta medida
siempre implican decisiones sobre el diseño institucional correspondiente para su correcta
implantación. En consecuencia, los problemas de implantación pueden ser concebidos como
problemas de cambio institucional.
El papel de las instituciones ha sido admitido desde sus comienzos por la literatura sobre la
implantación. Sin embargo, las instituciones se analizaron al inicio principalmente desde la
perspectiva del diseño institucional adecuado. Los analistas provenientes de la perspectiva de
arriba a abajo establecieron arreglos estructurales y organizativos óptimos que permitirían la
implantación efectiva de una política determinada (véase Pressman y Wildavsky 1973). Este
razonamiento se basa en la suposición implícita de que las instituciones existentes podrían
adaptarse fácilmente a la estructura del “modelo” sugerido. Los problemas del cambio
institucional se ignoraban. La perspectiva de abajo a arriba asume una parecida maleabilidad de
los factores institucionales existentes. Aquí, los analistas están interesados en el impacto de la
variación de los diseños institucionales en las habilidades, recursos y capacidades de los actores
relevantes. Están interesados en el diseño perfecto que sirva para dotar a las autoridades de
implantación con suficientes recursos financieros, legales y personales.
Sin negar la importancia del diseño institucional adecuado, esa perspectiva es incompleta,
siempre y cuando se haga caso omiso de los problemas asociados con el proceso de ajuste de
los arreglos institucionales existentes a los acuerdos “ideales” definidos. Este último aspecto en
particular y, en menor medida, las lagunas en el conocimiento sobre el diseño institucional
adecuado, hace problemática la implantación de políticas públicas. Esto nos lleva a la segunda
suposición básica de la perspectiva institucionalista: la adaptación institucional eficaz a las
exigencias externas sólo puede esperarse dentro de ciertos límites. Es uno de los pocos hallazgos
generalmente aceptados en la literatura de investigación, de otro modo diversa, que el cambio
institucional, independientemente de si se requiere de forma explícita o implícita, rara vez tiene
efecto de una manera fácil y sin problemas. Las instituciones existentes “importan” y lo hacen
principalmente al restringir las opciones para el cambio y la adaptación futura.
 Un énfasis en la estabilidad institucional y la continuidad no es, sin embargo, sinónimo de una
comprensión totalmente estática del desarrollo institucional. Más bien las instituciones se
suelen encontrar en un proceso permanente de adaptación a su entorno. Sin embargo, el
alcance de estas adaptaciones está restringido por los efectos de estructuración de los
mecanismos institucionales existentes. El cambio institucional es, por tanto, a menudo limitado
a los aspectos que no cuestionan la “identidad” de una institución. Este argumento abstracto es
de valor explicativo limitado, siempre y cuando no tengamos ningún criterio para juzgar qué
requisitos institucionales particulares derivados de la política pública es probable que excedan
la capacidad de adaptación de las instituciones existentes y cuando no lo son. Para hacer frente
a este problema, se sugiere una distinción entre tres niveles de presión de adaptación, cada uno
de ellos relacionado con diferentes expectativas con respecto a la efectividad de la implantación.
Esta distinción se basa en el entendimiento de que las estructuras y rutinas generadas
institucionalmente impiden una fácil modificación de los arreglos institucionales. Por tanto, la
adaptación institucional parece ser más probable en los casos en que las nuevas políticas
implican cambios incrementales en vez de transformaciones fundamentales de los acuerdos
existentes.
El primer escenario hace referencia a las constelaciones donde hay una baja presión para la
adaptación institucional. En este caso, las implicaciones institucionales de las nuevas políticas
están completamente en línea con los acuerdos existentes, es decir, sólo se exigen cambios
marginales o ninguno. En consecuencia, se espera que la implantación sea relativamente no
problemática, ya que los requisitos de ajuste son muy limitados o están completamente
ausentes.
En el segundo escenario de alta presión de adaptación, los nuevos requisitos exceden la
capacidad de ajuste de las instituciones existentes. La consecuencia probable es una
implantación ineficaz. Estas constelaciones pueden esperarse, por ejemplo, cuando los nuevos
requisitos contradicen los elementos institucionales fuertemente arraigados de arreglos de la
política pública. En este sentido, Krasner (1988) distingue dos dimensiones del anclaje
institucional: la “densidad institucional”, que se refiere a la medida en que los acuerdos
institucionales se incrustan en las orientaciones normativas y en los sistemas de creencias
dominantes; y la “amplitud institucional”, que se refiere a la medida en que los acuerdos
institucionales están interrelacionados con su entorno. El tercer escenario de presión de
adaptación moderada se refiere a constelaciones en las que las nuevas políticas requieren
ajustes sustanciales de las instituciones existentes, aunque sin desafiar las pautas básicas bien
fortificadas en el sistema político, jurídico y administrativo. Si bien en estos casos hay una
probabilidad más elevada de implantación efectiva, no puede darse por sentada. En contraste
con los otros dos escenarios, una perspectiva institucional es insuficiente para desarrollar
hipótesis sobre el rendimiento esperado de la implantación (en términos de ajuste institucional
a los nuevos requisitos).Para responder a esta pregunta tenemos que complementar nuestro
análisis con una segunda etapa de motivos que considera la constelación particular de intereses
y las estructuras de oportunidades institucionales. ¿Hasta qué punto existe suficiente apoyo
público para adaptarse a los nuevos requisitos? ¿En qué medida los actores que apoyan el
cambio regulatorio tienen suficientes competencias y recursos para realizar sus intereses? La
adaptación institucional y la implantación de aquí efectiva sólo puede esperarse si se facilitan
por contextos favorables.
Capacidades administrativas
Si bien los factores discutidos hasta ahora se centran sobre todo en la voluntad de los actores
para lograr la implantación eficaz, la atención a las capacidades administrativas implica una
perspectiva diferente que tiene que ver con la capacidad más que con la voluntad de cumplir
con los requisitos dados de una política pública. En otras palabras: la variable eficacia de la
implantación puede explicarse también por las diferentes capacidades, que afectan a las
oportunidades disponibles para la implantación formal y práctica efectiva. Como ya se ha
mencionado, la implantación se lleva a cabo generalmente por un organismo gubernamental
designado que tiene la responsabilidad sobre la nueva actuación de política pública.
Teóricamente, el organismo responsable debe estar equipado con los recursos necesarios para
asegurar que la política se lleve a cabo según lo previsto, aunque en realidad esto no siempre
ocurre. Para una implantación con éxito, la entidad deberá contar con los recursos suficientes
para poder traducir los objetivos de la política en un marco operativo. Se hace especial hincapié
en la capacidad humana (experiencia administrativa y técnica), así como en los recursos
financieros, técnicos y de organización. Cuanto menos desarrolladas estén estas capacidades,
más importante será la asignación de los recursos existentes a la luz de las prioridades políticas.
Aceptación social
Como ya se ha señalado, el objetivo principal de la implantación de las políticas públicas es
modificar el comportamiento de sus destinatarios. Si bien hay muchos factores institucionales
específicos y de la política que podrían obstaculizar este objetivo, en última instancia, es la
aceptación social de las políticas públicas lo que importa para el éxito de la implantación. Es
cierto que existen algunas medidas que son bien recibidas por los destinatarios de la política,
como el aumento en los niveles de prestaciones sociales. De la misma manera, hay legislación
que no es tan bien recibida ya sea porque impone costes en el grupo objetivo o porque sus
consecuencias no se conocen bien. En esos casos, los ejecutores podrían acercarse a los grupos
de interés para buscar su apoyo de forma activa para la política pública de que se trate
(Anderson 2010: 227). Los grupos de interés pueden comunicar el contenido exacto de la ley a
sus miembros y convencerles de las ventajas que trae consigo.
Sin embargo, la participación de los grupos de interés en la implantación de políticas es una
estrategia ambivalente. Por un lado, ha habido casos en los que determinadas políticas
fracasaron debido a la falta de apoyo del grupo de interés.
En 2011, el gobierno alemán introdujo la gasolina E10 (que se produce con un máximo del 10
por ciento de contenido de etanol) como una más de un conjunto de varias medidas para
sustituir los combustibles fósiles por energías renovables. Los consumidores alemanes se han
negado a adquirir esta gasolina con el resultado de que las estaciones de servicio se han quedado
con amplias reservas de la misma, mientras que la gasolina sin etanol es escasa. Entre los
diversos argumentos presentados para explicar el amplio rechazo de la gasolina E10, una es que
el gobierno no se garantizó el apoyo del Automóvil Club Alemán, que es muy influyente en la
formación de las preferencias de sus miembros sobre las políticas públicas relacionadas con el
tráfico. Por otra parte, los grupos de interés pueden estar inclinados a exigir “correcciones” a la
política pública en la etapa de implantación, a cambio de su apoyo. A pesar de que existe esta
ambivalencia acerca de la participación de los grupos de interés en la implantación de políticas,
hay situaciones en las que quienes adoptan las decisiones no tienen más remedio que incluirlos.
Es probable que las cuestiones políticas especialmente controvertidas que parece poco probable
que sean aceptadas por el público requieran un amplio apoyo por parte de grupos de interés y
otros actores privados, tales como los movimientos sociales.
 TEMA 9
EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y ANÁLISIS DE SU IMPACTO: TIPOS, MÉTODOS Y OBJETIVOS
Introducción
Una vez que la necesidad de abordar un problema público ha sido reconocida, se han
considerado varias soluciones posibles y algunas se han seleccionado y puesto en práctica, a
menudo los gobiernos evalúan cómo está funcionando esa política. Al mismo tiempo, otros
actores o partes interesadas en el programa o la política en cuestión, o el público en general
pueden realizar también actividades de evaluación del funcionamiento y los efectos de la misma
con el fin de expresar su apoyo o su oposición a la misma, o para exigir cambios en ella. El
concepto de evaluación de las políticas públicas se refiere en términos generales, por tanto, a
la etapa del proceso en la que se determina cómo está funcionando o ha funcionado
realmente una política pública. Se trata de valorar si se han logrado alcanzar los objetivos
definidos y de analizar los medios que se han empleado para ello.
Pregunta Nº13 2018 (2ª semana)
La evaluación de políticas públicas es la etapa en la que:
a) Se determina cómo está funcionando o ha funcionado una política pública
b) Se desvela quiénes son todos los actores involucrados en las etapas anteriores
c) Se reorganizan de nuevo los programas de actuación
d) Cambian los actores decisores y se pueden reformular los principios básicos de la política
Como se suele definir, la evaluación de las políticas valora la efectividad de una política
pública en cuanto a sus intenciones y resultados percibidos. Cuán profunda o exhaustiva sea la
evaluación depende de quienes la inician y/o emprenden, y lo que piensan hacer con los
hallazgos.
Pregunta Nº19 septiembre 2015; Pregunta Nº21 2019 septiembre La evaluación de políticas públicas…
Valora la efectividad de una política pública en cuanto a sus intenciones y resultados percibidos.
Después de que se haya evaluado una política, el problema que trataba de abordarse
y las soluciones que implica pueden volver a conceptuarse completamente, en cuyo caso el ciclo
puede volver de nuevo al establecimiento de la agenda o alguna otra etapa del ciclo, o puede
mantenerse el statu quo. La reconceptualización puede consistir en cambios menores o en la
reformulación fundamental del problema, incluyendo la supresión de la política.
Se trata de responder a preguntas tales como: ¿Ha alcanzado la política sus objetivos?
¿Cuáles son sus efectos no deseados? ¿Está el incumplimiento de los objetivos de la política
relacionado con el diseño de la política pública o su implantación? La evaluación de políticas
afronta estas y otras preguntas acerca de los resultados y los impactos esperados e inesperados
de las políticas. Por definición, los estudios de evaluación hacen juicios sobre la calidad de las
políticas públicas, lo que implica que los resultados negativos pueden reiniciar, en principio, el
proceso de adopción de decisiones con el objetivo de mejorar los compromisos políticos
existentes.
Si bien esta definición podría dar la impresión de que los estudios de evaluación sólo
se llevan a cabo por expertos que posean los conocimientos y las técnicas necesarias para hacer
esos juicios, hay muchos actores involucrados de hecho en el proceso. El gran número de partes
interesadas potenciales en esta etapa del proceso de las políticas públicas resulta del hecho de
que hay un componente “político” en la evaluación de políticas, lo que significa que las
afirmaciones sobre el éxito y el fracaso de una política pública determinada son susceptibles de
ser utilizados para generar imágenes positivas o negativas de quienes están en el poder. Por lo
tanto, para comprender plenamente la elaboración de las políticas públicas, la etapa de
evaluación no puede dejarse de lado.
La evaluación de las políticas públicas trata de comparar los efectos previstos y reales de las
mismas y puede referirse a conocimientos relacionados con los resultados y/o impactos de las
políticas. En términos generales, pueden distinguirse dos tipos de evaluación: formativa y
aditiva. La evaluación formativa tiene el propósito de mejorar una determinada medida de
política pública, conocida también como un programa, proporcionando asesoramiento a los
actores que la implantan y a otras partes interesadas. Este tipo de evaluación es útil para
promover el desarrollo y la mejora internos. La evaluación aditiva se realiza al final de la
implantación de las políticas y evalúa si ha alcanzado los objetivos previstos. Representa una
evaluación externa destinada a los responsables políticos que participan en la supervisión del
programa y que pueden utilizar los resultados para adoptar decisiones sobre su continuación.
La literatura también distingue entre la evaluación de resultados y la evaluación de impacto.
La evaluación de impacto se refiere al establecimiento de un vínculo causal entre la política
pública y sus efectos, que pueden ser resultados o impactos (¿se ha resuelto el problema
realmente gracias a esta política?). La evaluación de resultados, por el contrario, no es más que
la valoración de los efectos de una política, pero sin vincularlos firmemente a su producto.
Pregunta Nº18 septiembre 2017; Pregunta Nº14 2019 septiembre En términos generales, existen dos
tipos de evaluación de políticas públicas: Formativa y aditiva
Pregunta Nº17 enero 2016; Pregunta Nº16 reserva 2016; El objeto de la evaluación (evaluación de
impacto) de una política es: Establecer los vínculos entre los valores y los resultados
Dicho así, se hace evidente que la evaluación de políticas se refiere esencialmente a la
generación de información, que luego puede utilizarse para muchos propósitos diferentes, tales
como la mejora de las políticas públicas, el apoyo a las opiniones de defensores o críticos, o la
respuesta a la presión política. Es posible, e incluso deseable, que un nuevo ciclo de la política
comience si el veredicto general es que una política pública evaluada no cumple con sus
objetivos.
Mientras que la evaluación es un dispositivo útil e incluso necesario de la elaboración
de las políticas públicas en los Estados modernos, rara vez es una tarea sencilla. Algunos de los
factores que pueden complicar las actividades de evaluación incluyen:
• la identificación de los objetivos originales de la política
• el diseño de indicadores de resultado adecuados
• el aislamiento de los efectos de una política de otros factores
• el contexto político
 Pregunta Nº16 enero 2016; Pregunta Nº18 febrero 2016 La evaluación de políticas públicas puede verse
complicada por: La identificación de los objetivos originales de la política, el diseño de indicadores de
resultados adecuados, el aislamiento de los efectos de una política de otros factores y el contexto
político.

Pregunta Nº13 2018 septiembre. Según las unidades didácticas de la asignatura, la evaluación de
políticas públicas puede verse complicada por:

a) La falta de recursos económico y de recursos humanos

b) Los cambios de adscripción ministerial de las unidades administrativas encargadas de la
implementación de la política pública
c) La falta de apoyo institucional
d) La identificación de los objetivos originales de la política, el diseño de indicadores de resultados
adecuados, el aislamiento de los efectos de una política de otros factores y el contexto político
Los tres primeros desafíos pueden resolverse mediante un diseño de investigación
cuidadosamente desarrollado, que se refiere a las decisiones sobre la estructura y la estrategia
de investigación, la cual proporciona el marco de referencia conceptual para la generación y el
análisis de los datos. Por el contrario, el cuarto factor sobre el contexto político en el que la
evaluación se lleva a cabo no puede ser controlado totalmente. Aunque la evaluación intenta
valorar una política pública de la manera más objetiva, estas actividades de indagación se
producen en un entorno político, lo que significa que los legisladores, y los decisores en general,
podrían estar interesados en destacar aquellos hallazgos que ayuden a dar una imagen positiva
de ellos
Además de la amenaza potencial de instrumentalización, también hay limitaciones
prácticas derivadas del contexto político. Por ejemplo, los responsables políticos suelen desear
información inmediata sobre los efectos de una política, aunque la mayoría de ellas tienen
efectos a largo plazo que no se conocerán en el corto, lo que fuerza a los investigadores a
proyectar esos resultados en lugar de medirlos realmente. En consecuencia, “todas las
evaluaciones de las políticas públicas (...) son proyectos tanto en su aspecto político como en
el científico” (King et al. 2007: 480).
La temática de este capítulo consiste por tanto en abordar cómo se evalúa, los
problemas que este ejercicio lleva consigo, y el espectro de posibles resultados a los que suele
conducir. Para ello se comienza por una introducción en la que sitúa la evaluación respecto a la
implantación de las políticas públicas tratada en el tema precedente. Después se caracterizan
las variedades de la evaluación de las políticas públicas según su enfoque. A continuación, se
describen los tipos de evaluación según su orientación instrumental, los diversos métodos para
llevarla a cabo, para concluir con un sumario de sus componentes principales. Con este fin
seguimos estrechamente las contribuciones de Howlett, Ramesh y Perl (2011) y Knill, Tosun
(2012).
Evaluación e implantación
En la primera edición de Implementation (1984), Wildavsky dedica un capítulo al
significado de la evaluación de la implantación, escrito con Angela Browne en 1983. Ese capítulo
adicional pretendía conectar el estudio de la implantación con el interés, entonces muy
reciente, en la evaluación. Wildavsky y Browne (1984: 204) describen esta relación de la
siguiente manera:
“El evaluador recoge y analiza datos para proporcionar información sobre los
resultados del programa. El implantador consume esta información, utilizándola para
comprobar las decisiones pasadas y orientar las acciones futuras. La implantación (...)
trata de aprender de la evaluación. Los ejecutores y los evaluadores se involucran en
relaciones complementarias basadas en su mutua producción y consumo de
información (es decir, aprendizaje)”.
¿Es lo mismo el análisis de la implantación que el de la evaluación? El concepto de
implantación como evolución supone una rotunda negación de cualquier identidad entre los
dos, porque si los objetivos y resultados interactúan continuamente, ¿cómo podrían ser
evaluados los resultados en términos de un conjunto fijo de objetivos?
Otras maneras de concebir la distinción entre implantación y evaluación destacan
que la evaluación examina cómo pueden apreciarse, auditarse, valorarse y controlarse las
políticas públicas y las personas que las llevan a cabo, mientras que el estudio de la
implantación versa sobre cómo se ejecuta la política y se lleva a la práctica.
Browne y Wildavsky afirman: “Los evaluadores son capaces de decirnos mucho acerca
de lo sucedido -qué objetivos, y de quién, se alcanzaron- y un poco acerca de por qué -la
conexión causal-” (1984: 203). Es decir, un análisis de implantación (a veces también
denominado evaluación de implantación) es mucho más sencillo de realizar que una evaluación
en sentido estricto (llamada evaluación de impacto)
La conceptuación utilizada en este capítulo puede resumirse como se muestra en la tabla
9.1.

Pregunta Nº20 febrero 2017; Pregunta N.º 13 2018 (1ª semana) El objeto del “análisis de la
implantación” (o “evaluación de la implantación”)es: El proceso/comportamiento, los
productos, los resultados y las conexiones causales

Diferentes conceptos de la evaluación

Evaluación positivista y post-positivista
En su mayor parte, la evaluación de políticas ha sido el dominio analítico de los que
ven esa valoración como un ejercicio neutral y técnico para determinar el éxito (o el fracaso)
de los esfuerzos del gobierno para hacer frente a los problemas de política pública. Este
espíritu positivista es visible en las primeras definiciones de la evaluación de políticas como un
examen objetivo, sistemático, empírico de los efectos que las políticas y los programas
públicos en curso tienen sobre su público objetivo en términos de los fines que se intenta
lograr. Los lectores perspicaces no tendrán dificultades para detectar la premisa racionalista
que subyace a este tipo de definición. En él se especifica explícitamente que el examen de los
efectos de una política en el logro de sus objetivos debe ser objetivo, sistemático y empírico,
las señas de identidad del enfoque positivista para el análisis de las políticas públicas. Sin
embargo, el análisis objetivo está limitado por las dificultades encontradas en el desarrollo de
estándares neutrales que permitan evaluar el éxito del gobierno en hacer frente a las demandas
sociales y a los problemas construidos socialmente en un ambiente altamente politizado.
Pregunta Nº17 reserva 2017; Pregunta Nº13 2018 Reserva; Pregunta Nº13 2019 Reserva La visión
positivista de la evaluación de política públicas considera esta fase como Un ejercicio neutral y técnico
para determinar el éxito (o fracaso) del gobierno para hacer frente a los problemas de política pública.
Después de mucho trabajo en los años 1960 y 1970 para desarrollar sistemas
cuantitativos de evaluación de políticas, se hizo evidente que el desarrollo de indicadores
adecuados y aceptables para la evaluación era más discutible y problemático de lo que se creía
anteriormente. Los observadores más sagaces señalaron también que era ingenuo creer que la
evaluación de políticas consistía siempre en intentar revelar los efectos de una política. De
hecho, a veces se emplea para disimular u ocultar ciertos hechos que un gobierno teme que le
harán aparecer con una pobre imagen. También es posible que los gobiernos diseñen los
términos de la evaluación de una manera tal que pueda inducir a conclusiones que muestren su
mejor perfil. O, si se quiere cambiar o descartar una política pública, se pueden adaptar los
términos de la evaluación en consecuencia para obtener resultados negativos. Del mismo modo,
la evaluación por quienes están fuera del gobierno no siempre está diseñada para mejorar la
política pública, sino para criticarla con el fin de obtener ventaja política partidaria o para
reforzar postulados ideológicos (Bovens y t' Hart, 1996).
Como resultado, las perspectivas más recientes tienden a considerar la evaluación de
políticas, al igual que otras etapas del proceso de la política pública, como una actividad
inherentemente política, aunque, de igual modo que las demás, con un componente técnico
significativo. En su forma extrema, llamada post-positivista, se ha argumentado que, dado que
la misma circunstancia puede ser interpretada de manera muy diferente por distintos
evaluadores, no hay una manera definitiva de determinar el modo correcto de evaluación. Qué
interpretación es la que prevalece, desde este punto de vista, está determinado en última
instancia por los conflictos y compromisos políticos entre los actores presentes.
Pregunta Nº19 septiembre 2017; Pregunta Nº14 febrero 2020 2ª semana La visión post-positivista de
la evaluación de políticas públicas considera esta fase como: Una actividad inherentemente política,
aunque con un componente técnico, elevada sujeta a interpretaciones y distintos puntos de vista que
hacen que no haya una manera definitiva de determinar el modo correcto de evaluación.
Esto no quiere decir que la evaluación de políticas sea un proceso puramente irracional
o político, desprovisto de legítimas intenciones para evaluar el funcionamiento de una política y
sus efectos. Más bien, sirve como una advertencia de que debemos ser conscientes del hecho
que confiar únicamente en la evaluación formal para sacar conclusiones sobre el éxito o el
fracaso proporcionará conocimientos excesivamente limitados sobre los resultados de las
políticas y su valoración. Para sacar el máximo provecho de la evaluación de las políticas,
también deben tenerse en cuenta los límites de la racionalidad y las fuerzas políticas que la
conforman, sin ir tan lejos como para creer que su naturaleza subjetiva impide cualquier
evaluación significativa.
 Evaluación como aprendizaje
Una forma de ver la evaluación de las políticas, que combina elementos de ambas
perspectivas, la positivista y la post-positivista, es considerarla como una etapa muy
importante en un proceso global de aprendizaje sobre la política pública (Grin y Loeber, 2007;
Lehtonen 2005). Es decir, tal vez los mayores beneficios de la evaluación de una política no son
los resultados directos que genera en términos de las evaluaciones definitivas sobre el fracaso
o el éxito de políticas particulares per se, sino más bien la dinámica de aprendizaje que puede
estimular entre los responsables políticos, así como en los demás actores involucrados de
forma menos directa en las cuestiones de política pública. Todos ellos suelen participar en la
evaluación en un proceso de aprendizaje más amplio, en el que se pueden producir mejoras en
la elaboración y los resultados de las políticas públicas mediante una valoración cuidadosa y
deliberada sobre cómo las etapas anteriores del ciclo de las políticas afectaron tanto a los
objetivos originales adoptados por los gobiernos como a los medios empleados para hacerles
frente (Lehtonen, 2006).
Pregunta Nº13 febrero 2020 1ª semana ¿La visión de la evaluación de políticas públicas como
aprendizaje considera esta fase cómo?: C) Una etapa muy importante en el proceso global de
aprendizaje sobre la política pública.
El concepto de “aprendizaje” se asocia generalmente con consecuencias cognitivas
intencionales, progresivas, de la educación que resulta de la evaluación de políticas. Sin
embargo, el aprendizaje político también tiene un significado más amplio que incluye la
comprensión tanto de las consecuencias intencionadas y no intencionadas de la elaboración de
las políticas, así como las implicaciones tanto “positivas” como “negativas” de las políticas
existentes y sus alternativas sobre el statu quo y los esfuerzos para alterarlo. Desde una
perspectiva de aprendizaje, la evaluación de las políticas públicas se concibe como un proceso
iterativo de aprendizaje activo sobre la naturaleza de los problemas y el potencial de las
diversas soluciones para abordarlos. Esta perspectiva comparte algunas similitudes con la idea
de la elaboración de políticas como un proceso de “ensayo y error” de la experimentación en
las políticas, pero con la idea añadida de “rondas” sucesivas de elaboración, si se evalúa
cuidadosamente después de cada “ronda”, puede evitarse la repetición de errores y acercarse
la implantación de las políticas cada vez más hacia la consecución de los objetivos deseados.
Al igual que otros conceptos en la ciencia política, hay diferentes interpretaciones de
lo que se entiende por “aprendizaje de políticas” (policy learning) y si su origen y motivación
están dentro o fuera de los procesos políticos existentes. Peter Hall defiende el aprendizaje
“endógeno”, que define como un “intento deliberado para ajustar los objetivos o las técnicas
de la política a la luz de las consecuencias de las políticas públicas anteriores y la nueva
información con el fin de alcanzar mejor los objetivos últimos de la gobernación” (Hall, 1993:
278). Hugh Heclo, por otra parte, sugiere que el aprendizaje es una actividad menos consciente,
“exógena”, se produce a menudo como respuesta gubernamental a algún tipo de cambio
externo o exógeno en un entorno de políticas. Según Heclo, esto a menudo toma la forma de
un proceso casi automático, en el que “puede considerarse que el aprendizaje significa una
alteración relativamente permanente en el comportamiento que resulta de la experiencia; por
lo general esta alteración se conceptúa como un cambio en la respuesta dada en reacción a
algún estímulo percibido” (Heclo, 1974: 306).
Las dos definiciones describen la misma relación entre el aprendizaje y el cambio de las
políticas públicas, pero difieren sustancialmente en su enfoque de la cuestión. Para Hall, el
aprendizaje es una parte del proceso normal en el que los políticos tratan de entender por qué
ciertas iniciativas pueden haber tenido éxito, mientras que otras no. Si las políticas cambian
como resultado del aprendizaje, el impulso para el cambio se origina dentro del proceso
gubernamental normal. Heclo, por otro lado, ve el aprendizaje político como una actividad
realizada por políticos en gran parte como reacción a los cambios en los “contextos” exteriores
a la política pública. Como el entorno cambia, los políticos deben adaptarse para que sus
políticas tengan éxito.
Independientemente de sus causas externas o internas, sin embargo, la mayoría de los
estudiosos coinciden en que varios tipos de aprendizaje pueden ser el resultado de diferentes
evaluaciones. Es probable que algunas lecciones puedan afectar a sugerencias prácticas sobre
aspectos específicos del ciclo de las políticas, basadas en la experiencia real de la implantación
y los grupos destinatarios de las mismas. Estas incluyen, por ejemplo, sus percepciones de las
lecciones que han aprendido acerca de cuáles son los instrumentos de política que tienen “éxito”
en qué las circunstancias y que han “fracasado” para alcanzar tareas u objetivos previstos, o qué
cuestiones han contado con el apoyo del público en el proceso de establecimiento de la agenda
y cuáles no, por lo que es probable que lo vuelvan a hacer en el futuro. Richard Rose (1987,
1991) define un tipo relativamente específico y limitado del aprendizaje como extracción de
lecciones (lesson-drawing). Este tipo de aprendizaje se origina dentro del proceso formal de la
política pública y está dirigido principalmente a la elección de los medios o técnicas empleadas
por los políticos en sus esfuerzos por lograr sus objetivos; en la formulación de Rose esto suele
implicar el análisis de y la deducción de las lecciones de las experiencias en otros sectores,
áreas temáticas o jurisdicciones.
Otros estudios sondean objetivos más amplios de la política pública y sus ideas o
paradigmas latentes, o los “encuadres” en los que la extracción de lecciones tiene lugar. Este es
un tipo fundamental de aprendizaje, que se acompaña de cambios en el pensamiento que
subyace a una política que podría resultar en que ésta se suprima o se revise drásticamente a
la luz de las nuevas concepciones e ideas desarrolladas a través del proceso de evaluación. De
acuerdo con Hall (1993), este tipo de aprendizaje se suele conocer como aprendizaje social.
Tiende a originarse fuera del proceso formal de elaboración de las políticas públicas y afecta a
la capacidad de los políticos para cambiar la sociedad.

Las políticas públicas basadas en las evidencias

“La elaboración de políticas públicas basada en las evidencias” (evidence-based
policymaking) es una expresión que se ha utilizado mucho en los últimos años por los
profesionales de las políticas públicas que se han esforzado por mejorar la racionalidad de las
deliberaciones y por promover la mejora del aprendizaje por parte de los gobiernos. Representa
un esfuerzo por reformar o reestructurar los procesos de las políticas públicas, dando
prioridad a los criterios de adopción de decisiones basados en datos probatorios sobre
valoraciones menos formales, más “intuitivas” o derivadas de la experiencia, con el fin de
evitar o minimizar los fracasos de las políticas causados por un desajuste entre las expectativas
del gobierno y las condiciones reales sobre el terreno. El movimiento de las políticas públicas
basadas en las evidencias es, pues, el último de una serie de esfuerzos realizados por los
reformadores de los gobiernos en el último medio siglo para mejorar la eficiencia y la efectividad
de la elaboración de políticas públicas mediante la aplicación de una racionalidad evaluadora
sistemática a los problemas de las políticas (Pawson, 2006).
Exactamente qué constituye una “elaboración de políticas basada en la evidencia” y
si los esfuerzos de análisis en este sentido resultan en realidad en políticas mejores o
perfeccionadas es algo controvertido. Mediante un proceso de análisis empírico teóricamente
informado y conscientemente dirigido los gobiernos pueden aprender mejor de la experiencia,
no repetir los errores o lo ya pasado, y aplicar mejor nuevas técnicas para la resolución de
problemas antiguos y nuevos.
 La valoración del éxito o el fracaso de las políticas
La evaluación de la política se hace difícil por las dificultades que surgen al valorar el
éxito o fracaso de las iniciativas públicas. Como han argumentado Bovens y t’ Hart (1996: 4), “la
ausencia de criterios fijos para el éxito y el fracaso, que se apliquen independientemente del
momento y el lugar, es un problema serio” para cualquier persona que quiera entender la
evaluación de políticas. Las políticas pueden tener éxito o fracasar de muchas maneras (ver
Tema 10). A veces, un conjunto de políticas públicas puede fallar, mientras que con más
frecuencia son algunos programas específicos dentro de un sector de políticas los que pueden
ser calificados como éxito o no. Y tanto las políticas como los programas pueden tener éxito o
fracasar, ya sea en términos sustantivos, -es decir, suministrar o no los bienes- o
procedimentales -como ser legítimo o ilegítimo, equitativo o parcial, justo o injusto.
Como vimos en el Tema 10, el “éxito” siempre es difícil de definir. En algunos casos de
un desastre inequívoco, como un accidente de aviación o la fusión de un reactor nuclear, los
análisis pueden determinar las causas más obvias tales como los fallos técnicos, la
incompetencia administrativa, o la corrupción (Bovens y t’ Hart, 1996; Gray y t’ Hart, 1998). La
evaluación también puede descubrir las causas menos conocidas de deterioro como la “deriva
práctica”, en la que se permite que se produzcan desviaciones cada vez más grandes de las
normas esperadas hasta que, finalmente, se produce un fallo significativo del sistema. Aunque
algunas de las lecciones extraídas de estos accidentes espectaculares, -como el característico
potencial de fracaso de los sistemas organizativos complejos cuando los elementos están
acoplados demasiado holgada o demasiado estrechamente (Perrow, 1984)-, pueden trasladarse
a los estudios sobre las políticas públicas, aunque las causas detrás de los fracasos más típicos
de las políticas, como los gastos excesivos en el desarrollo de los proyectos o las consecuencias
no intencionadas de una iniciativa política, son más difíciles de precisar.
Los fracasos pueden ocurrir en cualquier etapa del ciclo de las políticas públicas y no
tienen necesariamente su origen en el mismo estadio. Así, un gobierno abiertamente ambicioso
puede acordar afrontar problemas intratables (“problemas retorcidos” [wicked] ver Tema 2)
(Pressman y Wildavsky, 1973) en la fase de establecimiento de la agenda, una decisión que
puede llevar al fiasco en cualquier etapa posterior del ciclo. El fracaso también puede surgir de
una falta de coincidencia entre los objetivos y los medios en la etapa de formulación, o puede
ser el resultado de las consecuencias de los fallos o errores de apreciación en la fase de adopción
de decisiones. Otro conjunto de escollos surge a través de varios “fallos de implantación” en los
cuales los objetivos de los decisores no logran ser llevados a la práctica correctamente o con
precisión. El fracaso de la política también puede deberse a la falta de una supervisión efectiva
por los decisores sobre quienes implantan la política. Por último, el fallo puede provenir de los
gobiernos y los responsables políticos que no evalúan de manera efectiva los procesos políticos
y de aprendizaje.
En muchas circunstancias, el funcionamiento de un sistema de políticas públicas es
demasiado peculiar, los actores demasiado numerosos y el número de resultados demasiado
pequeño para permitir posteriores análisis claros e inequívocos de los resultados de política
pública. Sin embargo, estos esfuerzos se realizan por muchos actores con diferentes grados de
formalidad y los resultados de estas investigaciones, ya sean exactos o no, realimentan el
proceso de las políticas públicas, influyendo en la orientación y el contenido de las iteraciones
ulteriores del ciclo.
El papel de los actores en esta etapa es crucial. Diferentes grupos de actores pueden
realizar distintos tipos de evaluación y pueden tener un impacto muy diferente en las
deliberaciones y actividades políticas posteriores. Como Bovens y t’ Hart (1996: 21) apuntan, en
última instancia, los “juicios sobre el éxito o el fracaso de las políticas o programas públicos son
altamente maleables. El fracaso no es inherente a los acontecimientos políticos perseguidos.
"Fracaso" es un juicio sobre los acontecimientos”. Estos juicios sobre el éxito y el fracaso de las
políticas dependen a menudo en parte de la imputación de nociones de intencionalidad a los
actores del gobierno, en el supuesto de que, parafraseando a Shakespeare había un cierto
“método en su locura” y que los actores políticos querían conseguir lo que sus acciones han
producido. La intencionalidad hace posible evaluar los resultados de la elaboración de las
políticas respecto a las expectativas. Sin embargo, incluso con esta suposición racional, la
evaluación no es una tarea sencilla. En primer lugar, como hemos visto, las intenciones del
gobierno pueden ser vagas y ambiguas, o incluso potencialmente contradictorias o excluyentes.
En segundo lugar, las etiquetas como “éxito” y “fracaso” son inherentemente relativas y serán
interpretadas de manera diferente por los distintos actores de la política pública y los
observadores. Por otra parte, estas calificaciones son también herramientas semánticas
utilizadas en los debates públicos para buscar una ventaja política. Es decir, las evaluaciones de
las políticas afectan a las consideraciones y las consecuencias relacionadas con la valoración de
la culpa y la reclamación del crédito por las actividades del gobierno en todas las etapas del
proceso de elaboración de las políticas públicas, todo lo cual puede tener consecuencias
electorales, administrativas y de otro tipo para los actores políticos (Bovens y t’ Hart, 1996: 9;
Hood, 2012).
Este tipo de juicios están ligados consustancialmente, al menos en parte, a factores
como la naturaleza de las teorías causales utilizadas para el encuadre de los problemas en las
etapas de establecimiento de la agenda y de la formulación de las políticas y a las soluciones
conceptuales desarrolladas en esta última etapa. Otros factores importantes son las
expectativas de los decisores sobre los resultados probables de su programa o de las políticas
y el lapso de tiempo permitido para que esos resultados se materialicen antes de que los
evaluadores hagan sus valoraciones (Bovens y t’ Hart, 1996: 37). Los procesos de evaluación de
las políticas, que reconocen estos sesgos incorporados, a menudo simplemente tienen como
objetivo proporcionar suficiente información para hacer afirmaciones razonablemente
inteligentes y defendibles sobre los resultados de las políticas, en lugar de ofrecer explicaciones
definitivas que hagan afirmaciones definitivas sobre su nivel absoluto de éxito o fracaso.

7.3. TRAYECTORIAS DE CAMBIO EN LA POLÍTICA SANITARIA Los sistemas sanitarios son

constructos sociopolíticos y reflejan equilibrios de fuerzas entre diferentes intereses y
percepciones acerca del bienestar público, así como respecto al papel del Estado en su
consecución. Pese a que, en términos generales, dichos sistemas sanitarios han
mantenido sus rasgos definitorios principales, éstos no constituyen estructuras
cristalizadas e inmutables, sino que han experimentado considerables transformaciones
en los últimos años, al acometer reformas destinadas a responder a coyunturas sociales,
económicas y políticas cambiantes. 7.3.1. RETOS Los principales retos sanitarios
estructurales a los que han de hacer frente los países avanzados proceden sobre todo
de las transformaciones sociales y demográficas que están afectando a dichas
sociedades. Una de las manifestaciones más claras de estos retos es el incremento del
gasto sanitario experimentado durante las últimas décadas, significativamente mayor
que el incremento de la riqueza y de la población. La evolución del gasto sanitario a lo
largo de los últimos lustros muestra una clara tendencia ascendente en todos los países
desarrollados hasta 2010, y una ligera moderación en dicho gasto en el último lustro,
fundamentalmente por las políticas de consolidación fiscal aplicadas en la mayoría de
los países de la OCDE. La evolución del gasto sanitario en todos los países desarrollados
ha mostrado una tendencia hasta el último lustro: Ascendente hasta 2010 y ligeramente
moderada en el último lustro. Dada la alta concentración del gasto sanitario en el
segmento de población de edad más avanzada, las perspectivas apuntan a la
significativa importancia del envejecimiento en dicho incremento. Por ello, las
organizaciones sanitarias internacionales aconsejan a los países desarrollados redirigir
su atención desde las enfermedades agudas hacia las patologías crónicas y las
discapacidades. Los países desarrollados han experimentado también un incremento de
las desigualdades sociales. Dicha tendencia estaría relacionada con la polarización de
rentas provocada por los procesos de transformación económica derivados de la
creciente integración de los mercados globales. Los países desarrollados han
experimentado también un incremento de las desigualdades sociales a lo largo de los
últimos lustros. Dicha tendencia estaría en buena medida relacionada con la
polarización de rentas provocada por los procesos de transformación económica
derivados de la creciente integración en los mercados globales. La retroalimentación
existente entre las desigualdades sociales y la salud ha sido bien documentada en países
que soportaron un fuerte crecimiento de la privación relativa a partir de procesos de
transformación social, económica y política, como fue el caso en Europa oriental tras la
caída del bloque soviético. Las crecientes desigualdades que emergen en los países
desarrollados se traducirán, por tanto, en un deterioro futuro de las tasas de
discapacidad severa, enfermedades crónicas y morbilidad autopercibida según los
estratos sociales más desfavorecidos. Las expectativas sociales acerca de los sistemas
sanitarios han crecido también como consecuencia del incremento del nivel educativo
de la población. Una población mejor formada y con acceso a diversas fuentes de
información presta mayor atención a la transparencia en el proceso de toma de
decisiones por parte de los profesionales sanitarios y de los gestores del sistema
sanitario, incrementando sus demandas acerca de la cantidad y calidad de las
prestaciones sanitarias que espera recibir. Junto a esos procesos de naturaleza social, el
creciente uso de la tecnología en el ámbito sanitario aparece como otro de los factores
explicativos del crecimiento del gasto. Contrariamente a lo que generalmente se cree,
la evidencia muestra que el rendimiento social de la alta tecnología sanitaria es limitado.
La inversión en alta tecnología parece estar sujeta a rendimientos marginales
decrecientes, dado que ésta se aplica inicialmente a enfermos relativamente sanos, y, a
medida que los profesionales ganan experiencia en su aplicación, se extiende su uso a
enfermos de mayor severidad como los ancianos. Así, los países que regulan
eficazmente la incorporación de alta tecnología y que deciden tratar los problemas
derivados del envejecimiento a través de protocolos de intervención menos intensivos
en tecnología obtienen resultados semejantes y niveles de crecimiento del gasto muy
inferiores. Estos datos contrastan con la alta prioridad profesional, social y política que
suele concederse a la inversión en alta tecnología sanitaria. En contraste, las tecnologías
de la información destacan por su todavía lenta y limitada aplicación a la práctica
profesional cotidiana, pese al potencial de mejora que ofrecen en la coordinación entre
niveles de atención, la formación continuada de los profesionales y la información y
monitorización de enfermos crónicos. La intensidad de estos retos en los diferentes
países estará determinada por las características de cada sociedad y por los rasgos
centrales de sus sistemas sanitarios. Así, las que han conseguido mantener estructuras
demográficas más equilibradas (Escandinavia, Francia) se verán afectadas por el
envejecimiento en menor medida que aquellas cuyas tasas de fecundidad llevan tiempo
instaladas por debajo de la tasa de reemplazo (sociedades mediterráneas, Alemania).
De igual modo, aquellos sistemas sanitarios menos expuestos a procesos de “demanda
inducida por la oferta” (como los universalistas) podrán ejercer un control más efectivo
sobre las tendencias hacia el incremento de la tecnología sanitaria. La respuesta a dichos
retos ha sido planteada en torno a lo que se conoce como la “Triple Meta” (mejorar la
salud de la población, proporcionar mejores cuidados y reducir los costes), refiriéndose
con ello a la necesidad de reorientar los sistemas sanitarios hacia cuidados integrados
que respondan mejor a situaciones de cronicidad, al tiempo que se trata de contener
los costes. El desafío planteado por dichos retos estructurales se ha visto
significativamente agravado por las dificultades financieras y presupuestarias sufridas
en los últimos años por la mayoría de paises desarrollados. Este reto coyuntural
adicional ha dado pie a la adopción de recortes significativos en la financiación de los
sistemas sanitarios, no siempre aplicados en consonancia con los objetivos marcados
por el enfoque de la “Triple Meta”. 7.3.2. REFORMAS EN EL ÁMBITO SANITARIO Ante el
incremento del gasto, los gobiernos de las sociedades avanzadas han adoptado medidas
encaminadas a alcanzar una mayor eficiencia a través de iniciativas en tres ejes básicos:
redefinición de los equilibrios institucionales entre mercado y Estados, nuevos repartos
de responsabilidades y funciones entre niveles de gobierno, y desarrollo de sistemas
integrados de gestión sanitaria. La redefinición de responsabilidades sanitarias entre el
Estado y el mercado se fundamenta en los planteamientos críticos con la actuación del
Estado que, desde principios de 1980, han reivindicado un mayor papel para el mercado
en diversos ámbitos donde la intervención pública se había convertido en central. La
Nueva Gestión Pública (NGP) se desarrolló como un conjunto de conceptos y formas
organizativas que pretende incorporar lógicas de funcionamiento propias del mercado
en los procedimientos y pautas de actuación del sector público. Se plantea con ello la
creación de “cuasimercados” en diversos ámbitos sanitarios y se desarrolla una cultura
de externalización de servicios. Paralelamente se propone la reducción de la
responsabilidad pública en la prestación directa de servicios y en su financiación
(introducción de copagos, reducción de la cartera de servicios, etc.). Lógicamente, cada
sistema sanitario adaptó estas tendencias a su propia idiosincrasia. La primera ronda de
reformas se inició en Estados Unidos y Europa en los años ochenta con el objetivo de
promover la competencia entre proveedores. Las implicaciones de estas reformas
fueron más profundas en los países de la antigua órbita soviética del centro y el este de
Europa, así como en los países con Sistemas Nacionales de Salud (SNS) del norte y del
sur de Europa, donde la iniciativa privada desempeñaba hasta entonces un papel menor.
En el caso español, las Comunidades Autónomas aplicaron una pluralidad de iniciativas
propias de la NGP, tratando de incrementar la eficiencia en la gestión de sus sistemas
sanitarios. El segundo eje de reformas modifica los equilibrios de responsabilidades
entre diferentes niveles de gobierno con el argumento de buscar una mayor eficiencia.
Las ventajas de la descentralización sanitaria estribarían en la mayor eficiencia técnica
derivada del mejor conocimiento de los costes locales de producción de servicios, la
mayor capacidad para estimular la competencia, la mejora de la coordinación entre
niveles de atención, así como la eficacia en el fomento de los mecanismos de innovación
organizativa e institucional. Se apuntan además las potenciales ventajas de carácter
político que se derivarían de la mayor capacidad para satisfacer las necesidades y
prioridades locales, de la posibilidad de reforzar los mecanismos democráticos al
aproximar la toma de decisiones al ciudadano, así como el incremento de la
responsabilidad de los decisores políticos ante la ciudadanía. Frente a los efectos
positivos esperados de la descentralización, la literatura plantea también una serie de
potenciales desventajas: potencial deterioro de la eficacia derivado de una menor
coordinación entre administraciones, surgimiento de duplicidades administrativas,
pérdida de economías de escala, potencial deterioro de la calidad de la democracia a
nivel local debido a la menor capacidad de resistencia ante las presiones de
profesionales y proveedores, dificultad de elaborar una política sanitaria adecuada a
nivel regional y/o local (por la necesidad de proporcionar servicios altamente
especializados), así como surgimiento y/o potenciación de desigualdades entre
poblaciones residentes en distintas regiones. Como respuesta, algunos países, en
especial del norte de Europa, han desarrollado procesos de recentralización de las
funciones reguladoras en el ámbito sanitario. El caso español constituye uno de los
ejemplos más claros de descentralización sanitaria, al haberse articulado el SNS como la
agregación de los 17 Sistemas Regionales de Salud, produciéndose así una transferencia
prácticamente total de la responsabilidad sanitaria al nivel sub-nacional. El tercer eje de
reformas sanitarias gira en torno a una pluralidad de formas de integración entre
distintos niveles de atención sanitaria con objeto de mejorar la coordinación entre los
mismos, así como entre los servicios sanitarios y los programas de naturaleza
socioasistencial. Desde mediados de los noventa ha tenido lugar en los países de la OCDE
una nueva ola de reestructuraciones organizativas, orientada a promover la integración
entre proveedores (con mayor presencia de empresas privadas). El otro frente de
integración organizativa ha sido la creación de “organizaciones sanitarias integradas”
(OSI), con objeto de vincular la atención sanitaria con otros ámbitos de política social
(servicios sociales personales, vivienda, etc.), generalmente a nivel comunitario. Los
países nórdicos y Holanda han ocupado posiciones de liderazgo en este campo, debido
fundamentalmente al elevado grado de desarrollo de sus programas de protección
social de carácter universal. En Suecia y Dinamarca se integran los dispositivos socio-
sanitarios y sociales bajo la autoridad de los municipios. En Holanda se establecieron
OSI financiados y liderados por los hospitales, mientras que la responsabilidad sobre la
atención sanitaria y residencial integrada de los ancianos dependientes y discapacitados
se agrupa bajo la dirección de agencias sub-nacionales. En Escocia se crearon
cooperativas sanitarias locales formadas por equipos multidisciplinares (médicos,
enfermeras, etc.) que prestan atención de forma conjunta a ancianos, discapacitados y
enfermos mentales dentro de los centros de salud que gestionan. La creación de
organizaciones sanitarias integradas tiene por objeto: Coordinar la atención sanitaria
con otros ámbitos de política social. La experiencia británica de integración de servicios
socio-sanitarios a través de la creación de los Primary Care Groups (PCG) constituye uno
de los experimentos más desarrollados en el ámbito de la creación de OSI, habiendo
sido evaluado con mayor rigor y profundidad. Las conclusiones de dichas evaluaciones
inciden en algunas de las ventajas y desventajas derivadas de la descentralización a los
que hacíamos referencia anteriormente. El conflicto de “culturas organizativas”, la falta
de coincidencia en los límites territoriales de actuación de las distintas organizaciones,
las diferentes condiciones y términos en que distintos tipos de profesionales
desempeñan sus tareas y la dificultad de acomodar programas y protocolos de
actuación parecen haber obstaculizado la integración entre atención sanitaria primaria
y servicios comunitarios. Otras iniciativas interesantes desarrolladas en Holanda,
Inglaterra y algunos países nórdicos son los hospitales socio-sanitarios comunitarios
dirigidos por equipos de atención primaria. En España, las reformas iniciadas en
Cataluña en los años ochenta con el programa Vida als Anys, y complementadas a partir
de los noventa con diversos experimentos piloto de OSI, ocupan un lugar destacado
entre las innovaciones pioneras. 7.3.3. APLICACIÓN, CONSECUENCIAS Y ANÁLISIS DE LAS
REFORMAS En este capítulo hemos partido de la existencia de una serie de
macrotendencias de convergencia en relación a las reformas en el ámbito sanitario. Sin
embargo, más allá de los paralelismos existentes en cuanto a los conceptos y
mecanismos aplicados en las reformas en el ámbito sanitario, las herencias
institucionales constituyen un bagaje que resulta imposible ignorar y que determina el
efecto real de las políticas de adaptación y cambio en los diferentes regímenes
sanitarios. Así, la introducción de cuasi mercados en aquellos sistemas sanitarios en los
que el Estado había desempeñado un papel preponderante parece operar más bien
como un juego de simulación en el que la separación entre financiación y provisión
resulta con frecuencia meramente testimonial, sin llegar a transformar el
comportamiento de los proveedores. Hay que destacar por tanto el efecto de las
herencias institucionales en el diseño, aplicación e implicaciones de las reformas. Con
frecuencia, la introducción de cuasi mercados ha sido fruto de procesos de emulación
entre administraciones sanitarias. Se constata también la importancia de las “ventanas
de oportunidad” como contextos sociopolíticos en los que las reformas tienen mayores
probabilidades de ser aprobadas e implementadas. Los efectos de los mecanismos
utilizados para la reforma de los sistemas sanitario pueden estar condicionados por: Las
herencias institucionales. Pese a que la introducción de mecanismos de NGP parece
haber contribuido a mejorar la atención sanitaria, se ha señalado también el potencial
deterioro del acceso de determinados grupos sociales a las prestaciones en condiciones
de igualdad y equidad a partir de la introducción de mecanismos de mercado en la
gestión de los sistemas sanitarios. La posibilidad de la aparición de mecanismos de
“selección adversa” (cream skimming: selección de los pacientes que plantean menores
riesgos y perspectivas y por tanto de menor coste, y redireccionamiento de los
percibidos como potencialmente más costosos hacia otros centros), o de un incremento
de la segmentación de los sistemas sanitarios a través de la introducción de copagos,
constituyen argumentos para plantear la necesidad de evaluar sistemáticamente el
funcionamiento de estos procesos de privatización en la provisión de servicios
sanitarios. Este tipo de dinámicas pueden afectar de un modo más marcado a los
sistemas universalistas, que planteaban sistemas de acceso basados en la necesidad y
no en la disponibilidad de recursos financieros. Por contra, el sistema liberal, y en menor
medida el de aseguramiento social, parten de una situación que considera legítima la
existencia de diferentes mecanismos de acceso según los recursos económicos de los
que disponga el paciente. Una de las principales dificultades para la aplicación de las
reformas en la gobernanza sanitaria es la de asegurar la cooperación de la multiplicidad
de actores e instituciones implicadas. La introducción de nuevas formas de gestión y la
descentralización de las responsabilidades en este ámbito generan un espacio
compuesto por un conjunto de actores más complejo, incrementando así el rango de
posibles alianzas y coaliciones, pero también los puntos de veto y obstrucción de las
potenciales reformas. Esto queda agravado por la dificultad de aplicación de las
funciones reguladoras del Estado. Así como por la relativa debilidad de los mecanismos
de influencia y presión de las autoridades sanitarias centrales sobre los responsables
sanitarios de las unidades sub-nacionales. El riesgo de crecimiento irracional de la
cartera de servicios y prestaciones, de pérdida de economías de escala, junto con el
surgimiento de desigualdades en el acceso a prestaciones sanitarias, plantean
importantes interrogantes a los potenciales efectos no intencionales de la
descentralización sanitaria. Todo esto en un ámbito de política social que goza de un
alto nivel de legitimidad ciudadana, y ante el que los políticos suelen ser más proclives
a cambios incrementales. Así, además de los argumentos económicos y de razones de
gestión favorables a la descentralización sanitaria, están los factores políticos como
aspecto clave a la hora de explicar las reformas en el ámbito de la gobernanza sanitaria.
Las lógicas subyacentes a los procesos de descentralización sanitaria pueden obedecer
a una gran variedad de motivaciones políticas (“dilución” de responsabilidades hacia
niveles inferiores de la administración, “centrifugación” de gasto público hacia
administraciones sub-nacionales o locales, reivindicación de mayor grado de
autogobierno por parte de determinados territorios, etc.). El desarrollo de estructuras
de gobierno sanitario multinivel se ha basado en lógicas políticas y administrativas muy
diferentes, y a partir de esto se han articulado distintas combinaciones de
responsabilidad financiera, de gestión y supervisión entre los niveles de gobierno en
diversos países. Lo dicho resulta igualmente válido para la articulación de las relaciones
entre profesionales respecto a la creación de OSI. Así, los desequilibrios de poder, los
conflictos culturales y la competencia entre profesionales sanitarios parecen constituir
las principales barreras para la cooperación interprofesional y, por tanto, para la
consecución de los objetivos planteados en esos procesos de integración entre ámbitos
sanitarios y sociales. La evidencia empírica subraya que resulta posible obtener ahorros
sustanciales en la atención a mayores dependientes cuando las OSI reúnen una serie de
características: equipos multidisciplinares responsables de la provisión y compra de
servicios, autonomía en la toma de decisiones, presupuestos propios, un único punto de
entrada, sistemas de evaluación de severidad y gestión de casos a cargo del equipo, e
incentivos financieros a la delegación de tareas. La evidencia pone de manifiesto
también que cuando las organizaciones sanitarias integradas gozan de apoyo político y
recursos financieros suficientes para su desarrollo, pueden obtener mejoras
importantes en la eficiencia, el acceso y la calidad de la atención. Entre las tendencias
de cambio observadas en la mayoría de los países avanzados, se hace evidente la
modificación de la distribución de los costes de la asistencia sanitaria, con un importante
crecimiento de la financiación privada (copagos y pólizas de aseguramiento). Esto
supone una reducción de la implicación pública y una relativa mercantilización.
Contrariamente a la financiación pública, la financiación privada es marcadamente
regresiva, es decir, recae en mayor medida sobre los pobres y ancianos (que están
además más enfermos) que sobre los jóvenes y ricos. Además, la participación pública
en la financiación de los sistemas sanitarios ha demostrado ser un aspecto clave en la
contención de los costes sanitarios, por lo que el progresivo aumento de la participación
privada en dicho gasto augura una menor capacidad para reducir el volumen total de
recursos dedicados a la sanidad. En sistemas sanitarios universalistas, esta reducción del
papel del Estado y el incremento del papel del mercado pueden contribuir a importantes
desigualdades en el ámbito sanitario, al tiempo que aumenta el gasto sanitario
agregado. En los regímenes sanitarios liberales y de aseguramiento social, las
desigualdades ya existían de partida, pero pueden agravarse considerablemente ante
estos procesos de reversión del papel del Estado. 7.4. CONCLUSIONES Algunos estudios
apuntan a que el ritmo de crecimiento del gasto dependerá fundamentalmente de la
regulación (limitación) de la inversión y del acceso a la alta tecnología médica, del
desarrollo de estrategias de prevención capaces de mejorar la calidad de vida de las
personas, así como de la adopción de tratamientos más coste-efectivos. En
consecuencia, el previsible aumento del gasto sanitario derivado del envejecimiento
podría ser abordado a partir de modificaciones por el lado de la oferta. No se trataría,
por tanto, de incrementar los recursos totales asignados a los sistemas de protección
social y sanitario, sino de adaptar su funcionamiento al significativo crecimiento de la
demanda y, por tanto, de los componentes de gasto, relacionados con la cronicidad y la
dependencia. La creación de sistemas de generación y circulación de información, con
la participación de los diferentes niveles de gobierno, así como de los profesionales
sanitarios, puede contribuir a mejorar la eficiencia y coste-efectividad de los sistemas
sanitarios. La articulación de mecanismos que garanticen la calidad en las prestaciones
constituye una herramienta a disposición de las autoridades sanitarias que puede
resultar de inestimable ayuda para la consecución de los objetivos planteados. En un
contexto de crisis fiscal, la privatización de cada vez más amplios sectores del sistema
sanitario y el replanteamiento de la distribución de responsabilidades financieras en
este ámbito corre el peligro de poner en cuestión unos sistemas sanitarios plenamente
consolidados, con un alto grado de legitimidad social y que, además, funcionan de un
modo relativamente coste-efectivo. Los recortes han tenido un claro impacto sobre la
calidad de la atención sanitaria, así como sobre la equidad de dichos sistemas. El
objetivo principal de los sistemas sanitarios públicos ha de ser el de continuar
funcionando como garante de la protección sanitaria universal y como instrumento de
cohesión social y territorial. Las lógicas de mercado pueden contribuir a introducir
mayor eficiencia en la gestión de los recursos sanitarios, pero siempre desde una
perspectiva de complementariedad a los sistemas públicos, circunscritos al ámbito de la
provisión de servicios sanitarios (y no de la financiación) y bajo una estricta regulación
y supervisión pública. Tema 8 LAS POLÍTICAS DE PENSIONES DE JUBILACIÓN 8.1.
INTRODUCCIÓN La sostenibilidad financiera y la reducción del gasto correspondiente a
la partida de pensiones han constituido un objetivo de todos los países de la OCDE.
Desde la década de los ochenta, y especialmente a mediados de los noventa, los
sistemas pensiones están sometidos a continuas que se han reforzado a partir de la crisis
económica de 2008. La resistencia al cambio que en apariencia podría haber presentado
esta política social en comparación con otras no ha resultado insuperable para los
reformadores, debido a la frecuente vinculación entre cotizaciones y derecho a la
pensión. Así, los trabajadores que han contribuido durante su carrera laboral a la
seguridad social la perciben como un derecho adquirido. 8.2. REGÍMENES DE
PENSIONES. TIPOLOGÍAS Los sistemas de pensiones plantean una amplia
heterogeneidad que afecta tanto a su forma de organización y financiación como a los
criterios de elegibilidad, entre otros aspectos. Además, hay que tener en cuenta la
complejidad que encierra la mayoría de estos sistemas. La finalidad del sistema de
pensiones es asegurar los ingresos durante la vejez y sustituir la pérdida de renta tras la
finalización de la actividad laboral mediante el aplazamiento del consumo que podría
realizarse con esa renta desde la etapa laboral a la de retiro. Podría cumplirse el mismo
objetivo a través del ahorro, pero eso supondría una gran vulnerabilidad ante diversas
incertidumbres posibles. Además, las pensiones pretenden la redistribución de la
riqueza y constituyen un mecanismo de solidaridad intergeneracional. Asimismo, las
pensiones no contributivas permiten reconducir la riqueza desde los grupos sociales que
cuentan con más recursos hacia los que disponen de menos. La forma de organizar el
sistema de pensiones no ha sido homogénea. En el caso del régimen liberal, las
pensiones tenían como objetivo aliviar la pobreza mediante prestaciones a tanto alzado
(flate-rate). En una primera etapa, el acceso a la pensión dependía de los recursos del
solicitante. Posteriormente, algunos países establecieron una pensión universal
financiada por los impuestos generales, o a partir de cotizaciones de los salarios, pero
su cuantía era poco generosa. Esta es la razón del desarrollo de los sistemas privados, y
así, con frecuencia, la pensión básica se ha completado con pensiones individuales y
profesionales. La pensión básica en la vejez del régimen liberal de bienestar tenía como
objetivo: Aliviar la pobreza. El régimen conservador-corporativista siguió un modelo
bismarckiano, o contributivo, cuyo objetivo es garantizar en la vejez un nivel de renta
parecido al que se ha tenido durante la vida laboral. En consecuencia, no se trata tanto
de aliviar la pobreza, objetivo del régimen liberal, como de mantener el estatus. Su
financiación depende de las cotizaciones aportadas por empresarios y trabajadores, por
lo que la pensión se condiciona a las cantidades efectuadas por cada uno. Su vinculación
con los salarios supuso la exclusión, no sólo de los grupos sociales no integrados en el
mercado laboral, sino también de los empleados con elevados salarios y de los
trabajadores autónomos. En el régimen de bienestar de los países mediterráneos, las
pensiones de jubilación no poseen una peculiaridad propia y siguen el modelo
bismarckiano. Por último, el acceso a la pensión del régimen de bienestar
socialdemócrata, aunque sometido en sus inicios a comprobación de los recursos del
perceptor, se transformó en una prestación universal basada en la ciudadanía,
proporcionando ingresos a tanto alzado. Las pensiones de jubilación en los países
mediterráneos se organizaron inicialmente según: El modelo contributivo Estos
modelos, que describen el punto de partida de los distintos sistemas de pensiones,
introdujeron durante su evolución elementos propios de otros regímenes. Si bien en sus
orígenes el acceso a la pensión de jubilación se restringía a los trabajadores de la
industria, progresivamente se fue ampliando a otros colectivos. Además, los países que
siguieron el modelo bismarckiano o continental (excepto Alemania) incorporaron
pensiones de carácter asistencial para las personas que no habían acumulado
suficientes cotizaciones durante su carrera laboral. Por otra parte, algunos países del
tipo liberal, como Reino Unido, añadieron una pensión vinculada a los salarios. Este fue
también el caso de algunos países nórdicos (Suecia, Finlandia y Noruega), que
complementaron la pensión básica pública con una segunda pensión, también pública,
de acuerdo con el modelo bismarckiano. En la mayoría de paises que siguieron el
modelo bismarckiano a lo largo de su evolución: Incluyeron pensiones asistenciales en
la vejez En definitiva, en muchos países se configuraron dos tipos de pensiones: una
pensión básica, que garantizaba un nivel de subsistencia, y un segundo nivel que
proporcionaba unos ingresos parcialmente sustitutivos de los salarios. Las pensiones de
vejez a tanto alzado (flat-rate) se asocian con las pensiones: Básicas. Los sistemas de
pensiones se clasifican en función de dos criterios: 8.2.1. SEGÚN LA FORMA DE
FINANCIACIÓN 1. SISTEMA DE REPARTO(pays-as-you-go). Las pensiones de cada
generación se financian con las cotizaciones de las generaciones posteriores. Su gestión
corresponde al Estado y, en algunos casos, a los agentes sociales. El equilibrio financiero
depende de la tasa de dependencia, que expresa la proporción entre cotizantes y
beneficiarios. Salvo excepciones, ha sido el modelo predominante en la edad de oro del
Estado de Bienestar. La gestión de los sistemas de reparto corresponde a: El Estado y,
en algunos casos, a los agentes sociales. El equilibrio financiero de los sistemas de
reparto depende de la: Tasa de dependencia. El modelo predominante en la edad de
oro del Estado de bienestar de los sistemas de pensiones fue: a) El sistema de
capitalización; b) El sistema de reparto. 2.- SISTEMA DE CAPITALIZACIÓN. Cada
trabajador financia su propia pensión con las cotizaciones que acumula en un fondo
individual o colectivo. Desde el punto de vista financiero, puede ser más equilibrado que
el de reparto, pero no está exento de inconvenientes, como son los riesgos derivados
de la gestión, o de la tasa de inflación no esperada a partir de la percepción de la
pensión. 8.2.2. SEGÚN LA RELACIÓN ENTRE LAS COTIZACIONES Y EL PROCEDIMIENTO
DE CÁLCULO DE LA PENSIÓN 3.- SISTEMA DE PRESTACIÓN DEFINIDA. El cálculo de la
pensión se determina con una fórmula establecida previamente en función del número
de años cotizados, y su cuantía está en función del salario percibido durante los últimos
años de la historia laboral. El cálculo de la pensión de acuerdo con el sistema de
prestación definida se determina de acuerdo con: Una fórmula establecida previamente
en función de ciertos parámetros. 4.- SISTEMA DE CONTRIBUCIÓN DEFINIDA. Las
cotizaciones periódicas de los partícipes se convierten en una renta vitalicia cuya cuantía
dependerá de las aportaciones realizadas, de la rentabilidad del capital acumulado y de
la esperanza de vida del individuo al jubilarse. Tradicionalmente, los sistemas públicos
han respondido al modelo de reparto y de prestación definida, mientras que los
sistemas de capitalización se ajustan a los de cotización definida, pero en la práctica más
reciente estas categorías se han combinado entre sí. Por ejemplo, en los últimos años
se ha implementado el sistema de contribución nocional definida (CND) en Suecia e
Italia. Tradicionalmente, y de forma nítida en la edad de oro del Estado de bienestar, los
sistemas públicos de pensiones seguían el modelo: De reparto y de prestación definida.
De acuerdo con Barr, los planes puros de CND son similares a los de contribución
definida, pero los nocionales se combinan con el sistema de reparto, no con el de
capitalización. Según este modelo, cada trabajador cotiza a una cuenta individual
hipotética o nocional, es decir, el Estado simula que se produce una acumulación de
activos financieros: la cuantía de la pensión dependerá de las cotizaciones acumuladas
y de la tasa de interés establecida legalmente (a esto se refiere el término nocional), por
ejemplo, el índice de crecimiento del salario medio, y no está relacionada con las
ganancias obtenidas de la inversión de los fondos en el mercado financiero. Las
prestaciones CND dependen de toda la historia laboral, reposan en una base cuasi
actuarial y se ajustan en función de la esperanza de vida de cada cohorte. Son
administradas centralmente y de ahí que alcancen un coste de gestión más reducido
que los sistemas de capitalización. A diferencia de las cuentas individuales capitalizadas,
las pensiones nocionales comparten los riesgos de forma colectiva. Los planes puros de
contribución nocional definida se combinan con los: Sistemas de reparto. La cuantía de
la pensión de los planes puros de contribución nocional definida no depende de: Las
ganancias obtenidas de la inversión en el mercado financiero. Las pensiones nocionales
comparten los riesgos de forma: Colectiva. 8.3. FACTORES Y CONDICIONANTES DE LAS
REFORMAS Por encima de las circunstancias propias de cada país, los sistemas de
pensiones se encuentran expuestos a presiones comunes. Durante los años setenta, el
giro de directrices de la política económica dio lugar a un contexto que producía un
desacoplamiento con los modelos de pensiones consolidados cuando los presupuestos
keynesianos fueron los referentes. A partir de entonces, el equilibrio presupuestario y
la reducción de los gastos sociales se convirtieron en recomendaciones clave del FMI y
del BM. La orientación de mantener la estabilidad presupuestaria también formó parte
de los criterios establecidos por la UE para acceder a la unión monetaria. Otro
componente del nuevo contexto económico fue la liberalización de los mercados. En
una economía abierta, la repercusión de los gastos sociales en los costes salariales
puede contribuir a la pérdida de competitividad. La presión sobre los sistemas de
pensiones aumentó en los primeros años noventa debido a la reducción del empleo y
del crecimiento económico. Al marco creado por la globalización económica se añade la
situación demográfica. El envejecimiento de la población se presenta como una variable
determinante de la insostenibilidad financiera de las pensiones de jubilación que hace
ineludible su reforma. Además, en la mayoría de los países la tasa de natalidad
permanece por debajo de la tasa de sustitución, que requiere 2,1 hijos por mujer para
que una generación se sustituya a sí misma. El envejecimiento de la población,
resultante del aumento de la esperanza de vida y de la escasa natalidad, se traduce en
la reducción de la población trabajadora respecto a la jubilada, lo que dificulta el
sostenimiento de los sistemas tal y como se conocen hasta ahora. El envejecimiento de
la población es una tendencia común y el argumento fundamental del informe del Banco
Mundial Averting the Old Age Crisis, Policies to Protect The Old and Promote Growth
(1994). El modelo de pensiones propuesto por el BM es especialmente significativo para
estudiar la dirección del cambio de política en este ámbito. La presión del BM puede
resultar eficaz si los gobiernos se enfrentan a un déficit financiero, o si pretenden atraer
la confianza de los inversores internacionales. El informe del BM defendió la sustitución
del sistema de reparto por planes privados de proveedores comerciales. Según este
informe, los sistemas de reparto, además de enfrentarse al reto del envejecimiento,
contribuyen al estancamiento económico, tanto por las distorsiones que ejercen sobre
el empleo, como por obstaculizar el desarrollo de las pensiones privadas, cuyo
crecimiento favorecería la ampliación del mercado de capital. Según el modelo
multipilar de pensiones defendido por el Banco Mundial en los años noventa, el segundo
pilar debería reposar: En los planes de pensiones profesionales obligatorios. El Banco
Mundial defendía en los años noventa: La sustitución del sistema de reparto. En
consecuencia, el sistema de pensiones reposaría sobre tres pilares: un primer pilar
integrado por las pensiones públicas, financiado con impuestos generales, que
proporcionaría una pensión mínima; un segundo pilar constituido por los planes de
pensiones profesionales de carácter obligatorio, que se financiaría con el ahorro de los
partícipes y sustituiría a las prestaciones definidas por cotizaciones, gestionado por la
industria de servicios financieros; y un tercer pilar, de carácter voluntario, que se
apoyaría en los planes de ahorro personales. En definitiva, la estructura propugnada
aspira a que las pensiones de vejez dependan prioritariamente de la provisión privada,
mientras que al sector público se le reserva una función de mera asistencia social. El
claro apoyo del informe al sector privado impidió que los fondos de pensiones no
comerciales fueran los que diesen respuesta a los nuevos retos. Esto modelo
“multipilar” defendido por el BM se ha convertido también en un eje central de la
agenda comunitaria que fue respaldado por el Libro Verde (1997) sobre pensiones. La
UE viene instando a los Estados miembros a que, de acuerdo con este modelo, las
reformas vayan más allá de un mero control del gasto. La Comisión ha mantenido en
diferentes comunicaciones que el desarrollo del segundo y del tercer pilar, basados en
un sistema de capitalización, además de ser una respuesta al envejecimiento de la
población, permitiría aumentar los recursos financieros y mejorar el funcionamiento de
los mercados europeos de capitales. Por el contrario, se considera que el sistema de
reparto es un obstáculo para estos fines, ya que el coste de las pensiones lo soportan
las cotizaciones de la población trabajadora. La UE ha defendido el sistema de pensiones
multipilar, entre otras razones, para: Mejorar el funcionamiento de los mercados
europeos de capitales A pesar de las reformas emprendidas por todos los Estados de la
UE durante los noventa, el informe realizado por la Comisión en 2003 urgía sobre la
necesidad de profundizar en ellas. Con posterioridad, el Libro Blanco sobre pensiones
insistió también en la idea de seguir incorporando nuevas medidas y de desarrollar los
regímenes privados de capitalización. Pero la política de pensiones, además de estar
presionada por factores exógenos, está condicionada por factores internos. Según el
enfoque institucionalista, la trayectoria de la política (path dependency) influye en las
posibilidades de cambio, aunque no hasta el punto de impedirlo. En principio, los
regímenes de reparto tienen más dificultades que los liberales para ser sustituidos por
los de capitalización debido al llamado problema del “doble pago”. Es decir, si se excluye
que el Estado asuma los elevadísimos costes de ese cambio, éste exigiría un periodo de
transición durante el cual los trabajadores tendrían que financiar las pensiones del
sistema de reparto y, además, ahorrar para su propia pensión. La estructura institucional
del sistema político es otro elemento que puede influir en los procesos de reforma.
Teóricamente, una democracia tipo Westminster (con organización territorial
centralizada y ejecutivos dominados por un partido) posee menos puntos de veto para
influir en las iniciativas del gobierno que una democracia de consenso (con organización
federal y gobiernos de coalición). Además de por las instituciones formales, el contenido
de las reformas puede verse afectado por la competencia entre los actores políticos. Las
nuevas políticas de pensiones contienen medidas impopulares que colisionan con la
pretensión de los políticos de ser reelegidos, lo que les induce a minimizar su impacto y
“evitar la culpa”. El abanico de estrategias al que se recurre para esquivar el rechazo
popular es amplio.