ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. DERECHO ADMINISTRATIVO.

RÉGIMEN EXORBITANTE.
1. FUNCIONES DEL ESTADO Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
1. Las funciones del Estado y la doctrina de separación de poderes: su significado
actual.
Esta doctrina reconoce su origen en Francia, a raíz de la obra de MONTESQUIEU
titulada “El Espíritu de las leyes”.
La doctrina constituye un alegato contra la concentración del poder a favor de los
derechos individuales, hallándose fundamentalmente orientada a la separación entre
los Órganos Ejecutivo y Legislativo. Parte de reconocer que todo órgano que ejerce
poder tiende naturalmente a abusar de él, por lo cual se hace necesario imponer un
sistema de “FRENOS Y CONTRAPESOS” sobre la base de la asignación de
porciones de poder estatal a diferentes órganos, suponiendo que el equilibrio
resultante entre esas fuerzas debe asegurar naturalmente la libertad del hombre.
Se ha dicho que esta doctrina procura la adjudicación de cada una de las funciones
del Estado a órganos distintos y separados, dotándolos de independencia orgánica,
pero lo cierto es que la separación de funciones (desde un punto de vista material) ni
siquiera existe en aquellos países que han pretendido aplicar la doctrina en su modo
más estricto.
¿Qué ocurre en la realidad? ¿Cuál es el sentido actual de la teoría? El valor de esta
tesis consiste, fundamentalmente, en los principios de coordinación, equilibrio y
especialización que la nutren. Por lo tanto, sin apartarse del objeto esencial de la
concepción (que es evitar la concentración indebida de poder en un solo órgano),
ella puede ajustarse a las exigencias históricas graduando la competencia asignada a
cada órgano en función de los requerimientos de colaboración, control y
especialización funcional.

2. La función administrativa: distintas concepciones. Criterio resultante del

ordenamiento jurídico.
A partir de la acepción estrictamente orgánica o subjetiva de la AP como el
complejo de órganos y sujetos cuadrados en el P.E., cabe referirse a ella con alcance
y sentido funcional.
Concepciones SUBJETIVAS U ORGÁNICAS: dentro de esta corriente se hallan
las tendencias que consideran a la función administrativa como toda o la mayor
parte de la actividad que realiza el P.E. y los órganos y sujetos que actúan en su
esfera.
Sostiene que a cada órgano le corresponde una determinada función.
Si bien hubo quienes en principio sostuvieron que “administración” era toda la
actividad que desarrollaba el P.E., la doctrina actualmente partidaria de la
concepción subjetiva considera que aquélla constituye un sector o zona de la
actividad que despliega el P.E.
Criterio OBJETIVO O MATERIAL: estas concepciones tienen en común el
reconocimiento de actividades materialmente administrativas no sólo en el P.E., sino
también en los órganos legislativo y judicial.
No tiene en cuanta al órgano sino a la materia, es decir, el contenido del acto.
Sostiene que en algunos casos, todos los órganos cumplen funciones de los demás
órganos.
Criterio MIXTO O RESIDUAL: sostiene que administración es toda aquella
actividad que resta luego de excluir a la legislación y a la función jurisdiccional.
 Sostiene que como la función administrativa no se realiza por ningún otro órgano en
forma excluyente, y dado que no le reconoce un contenido propio que la tipifique,
ella debe definirse como toda actividad que realizan los órganos legislativos y
jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente
legislativos y jurisdiccionales.
3. Las funciones legislativa y jurisdiccional de la AP: problemática;
doctrina y jurisprudencia.
A. Función LEGISLATIVA: es la actividad del E que se expresa a través de
normas generales, abstractas, impersonales, imperativas y obligatorias;
sancionadas por el órgano y conforme al procedimiento previsto en la CN.
B. Función JURISDICCIONAL: es la actividad del E, que con fuerza de
verdad legal, resuelve controversias entre partes a través de un órgano
imparcial e independiente.
C. Función ADMINISTRATIVA:
a. Criterio Orgánico: es aquella actividad que realiza el órgano
ejecutivo y sus entes dependientes.
b. Criterio Sustancial: es la actividad concreta y práctica de la
administración que tiende al bien común y satisface necesidades de la
realidad; es decir, que todos los órganos realizan función
administrativa.
c. El criterio mixto critica al criterio sustancial: diciendo que según este
último se llega a la conclusión de que todos los órganos del estado
realizan todas las funciones materialmente, lo cual resulta peligroso,
dado que todos los órganos realizarían las tres funciones. Este criterio
afirma que:

Poder
Poder Legislativo Poder Judicial
Ejecutivo

Función Judicial P.E. \ F.J. P.L. \ F.J. P.J. = F.J.

Función Legislativa P.E. \ F.L P.L. = F.L. P.J. \ F.L.
Función Administrativa P.E. = F.A. P.L. = F.A. P.J. = F.A.

En Conclusión:

Órgano Ejecutivo Órgano Legislativo Órgano Judicial

Función Administrativa Función Administrativa

Función Administrativa
Función Legislativa Función Judicial

Si se parte de la adopción del CRITERIO MATERIAL para realizar el deslinde de las

funciones estatales y se abandona correlativamente el elemento orgánico como nota
distintiva de la actividad adm., el reconocimiento del ejercicio de las funciones
legislativa y jurisdiccional por órganos de la AP es una obligada consecuencia.
La FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN. La actividad
reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa – el concepto de la actividad
legislativa, definido como aquella que traduce el dictado de normas jurídicas, que
tienen como característica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva
de una situación impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas
van dirigidas, es el que cuenta con un explicación más lógica y realista. En este
sentido, los diversos reglamentos que se emiten en el ámbito del PE constituyen el
ejercicio de funciones que, desde el punto de vista material, no se diferencian de las
leyes generales que sanciona el Congreso, no obstante estas poseen una jerarquía
superior.
Pero no sólo el PE tiene reconocido la potestad reglamentaria, pues ésta es
también una potestad que, en menor medida, ejerce el PJ.
La FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN – debemos
analizar algunas teorías:
 Teorías Positivas: afirman que la AP ejerce función jurisdiccional. Bielsa:
la jurisdicción se puede tomar en dos sentidos: la ejerce el poder judicial
porque comprende contiendas entre partes, pero también la ejerce la
administración en ciertos supuestos, como por Ej. cuando resuelve un
recurso de revocatoria.
 Teorías Negativas: afirman que la administración pública no ejerce función
jurisdiccional porque en nuestro ordenamiento jurídico hay dos obstáculos
que son los Arts. 18 y 109 CN. La AP no es un órgano independiente e
imparcial, sino que es parte en la controversia y no puede resolver con fuerza
de verdad legal justamente por su calidad de parte (Gordillo).
 Teoría Ecléctica: en principio, la administración no ejerce función

jurisdiccional puesto que la CN o se lo permite, excepto en el supuesto en

que la ley le da la opción al administrado de elegir entre la vía administrativa

o la vía judicial (Diez).

El principio de organización republicana de división de poderes (art. 1 CN establece

que el PJ será ejercido por la CSJN y los demás tribunales inferiores, imponiendo,
correlativamente, la prohibición al Presidente de ejercer funciones judiciales, aún
durante el estado de sitio. Por otro lado, establece también el principio liberal de
defensa en juicio de la persona y los derechos (art. 18 CN).
Estos 2 principios exigen que esta potestad jurisdiccional sea ejercida, en principio,
sólo por los órganos integrantes del PJ.
Pero la realidad indica que por más que se niegue en el plano teórico la posibilidad
de que determinados entes u órganos administrativos ejerzan funciones
jurisdiccionales, lo cierto es que la realidad legislativa y jurisprudencial impone su
reconocimiento y obliga a diferenciar el acto jurisdiccional de la Adm. del acto
administrativo, cuyo régimen jurídico es sustancialmente distinto.
La cuestión no estriba, entonces, en pretender una asimilación estricta entre el acto
jurisdiccional de la AP y el acto que emana de los jueces. Lo esencial es distinguir,
en este caso, si en el ámbito del PE coexisten funciones materialmente distintas, con
regímenes jurídicos también diferentes.
La CSJN fijó claramente su posición a partir de 1960 con el Fallo “FERNÁNDEZ
ARIAS C/ POGGIO, aceptando, en principio, que era un dato de la realidad la
existencia de numerosos organismos administrativos que desarrollaban funciones
 materialmente jurisdiccionales. Sin embargo, para su constitucionalidad exigió 2
condiciones ineludibles, con sustento en el art. 18 CN:
 QUE EXISTA CONTROL JUDICIAL POSTERIOR AL ACTO
ADMINISTRATIVO JURISDICCIONAL;
 QUE ESE CONTROL DE LOS JUECES SOBRE LA
ADMINISTRACIÓN SEA SUFICIENTE, esto es, pleno, para revisar no
sólo el derecho sino también los hechos.
¿Qué significa “control judicial suficiente”?
 reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los
jueces ordinarios: los actos de la AP no hacen “cosa juzgada”, y siempre está
abierta la posibilidad de su revisión por un juez.
 negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar
resoluciones finales en cuanto a los hechos y derechos controvertidos, con
excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados
hubieran elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la
judicial.
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1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA. EL ESTADO DE POLICÍA:
caracterización; la doctrina del Fisco. El Estado de Derecho: los sistemas
jurídicos continental europeo y anglosajón. El principio de separación de
poderes y la interpretación francesa: el Consejo de Estado francés.
El derecho administrativo ha llegado a su actual estado de evolución
doctrinaria, legislativa y jurisprudencial a través de un proceso de acumulación
y adaptación de técnicas e instituciones provenientes de diversos períodos
históricos.
En esta materia, el cambio de las circunstancias históricas ejerce una preponderante
influencia sobre los fines de las instituciones del Estado, que van sufriendo un proceso
de constante adaptación a las necesidades públicas.
Origen. El ESTADO DE POLICÍA.
Durante la Edad Moderna, se afianzó con toda su intensidad la concepción del “Estado
de Policía”, basada en la necesidad de concertar y consolidar el poder del príncipe,
como reacción contra la desmembración y disminución del poder que se operó en el
transcurso de la E. Media.
En dicho período, la supremacía del príncipe lo facultaba a ejercer sobre los
administrados el poder necesario a fin de procurar el orden público y el bienestar
general.
Este sistema consagró un poder ilimitado. Esencialmente, durante el estado de policía
no había una división de funciones y el poder concentraba todas las funciones estatales
en una persona (Absolutismo). Las notas esenciales del Estado de Policía son:
 las personas no eran sujetos de derecho, eran objetos;
 no existía una relación jurídica diferencial entre el E y los particulares;
 el soberano es fuente de todas las normas jurídicas, de obligatoria observancia para
los súbditos;
 el gobernante no está sujeto a la norma;
 los súbditos carecen de derechos subjetivos frente a la autoridad pública;
 no existen tribunales independientes para juzgar los actos del soberano;
 en el gobernante reside la soberanía;
 ejerce su poder en nombre de Dios.
Al no existir un derecho objetivo que se impusiera como obligatorio al gobernante, mal
podría hablarse de “derecho administrativo” en esta primera etapa.
Sobre el final de este período, el régimen fue atenuado a través de la TEORÍA DEL
FISCO:
 se distingue entre la CORONA (que tiene poder pero no patrimonio), y el FISCO
(sin poder, pero con patrimonio);
 los ACTOS DE PODER provenían de la Corona, que seguía siendo indemandable,
en tanto los ACTOS DE DERECHO PRIVADO se imputaban al Fisco, que podía
ser demandado por los particulares.

El ESTADO DE DERECHO.
Como dijimos anteriormente, en el estado de policía no existía una relación jurídica
diferencial entre el estado y los particulares. Recién cuando surge el estado de derecho
aparece esta relación y surgen los derechos subjetivos de los particulares frente al E.
El estado de derecho se caracteriza por:
 la división de funciones;
 la sujeción del estado a la legalidad;
 y el respeto por los derechos individuales (el estado esta sujeto a la ley).
El estado de derecho Parte de la Revolución Francesa, cambia la relación del estado con
los particulares y es aquí donde nace el derecho administrativo.
El estado de derecho, en su significado actual, no es interpretado de una manera
uniforme en todos los países: las diferencias se basan en cuestiones políticas,
económicas y culturales.
En el derecho francés, el estado de derecho fue interpretado desde un prisma
democrático y de un régimen parlamentario. Se interpretó a la división de poderes como
compartimientos separados absolutamente; se concibió a la función administrativa
desde dos puntos de vista: 1) Función Administrativa y 2) Función Judicial (controla
judicialmente – sistema de control judicial de tribunales administrativos).
En el derecho de EE.UU. no existe una división absoluta de órganos y funciones, sino
que hay una vinculación o coordinación entre estos órganos. El poder judicial controla
la actividad administrativa del poder ejecutivo (sistema justicialista – se fundamenta en
el Art. 109 CN).
MODELOS DE SUJECIÓN AL ESTADO DE DERECHO.
  ATENUADA: ver “doctrina del Fisco” en la etapa del Estado de Policía.
 PLENA: sistema del rule of law; sistema del régimen administrativo; régimen
mixto de ARGENTINA.
LA ETAPA DEL “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO”.
El régimen administrativo se operó en el período comprendido entre el período
comprendido entre el fin de la Revolución Francesa y el Segundo Imperio.
Características del DERECHO ADMINISTRATIVO CONTINENTAL EUROPEO
(régimen administrativo):
a. La ADM.PCA. posee PRERROGATIVAS DE PODER.
b. ello genera una POSICIÓN DE SUPERIORIDAD respecto de los
administrados, bajo un régimen normativo –diferente al que se aplica a las
relaciones entre éstos- que es el derecho administrativo.
c. Y se encuentra sometida al CONTROL DE UN TRIBUNAL que no pertenece al
PJ.
En cambio, en el SISTEMA ANGLOSAJÓN se encontraba entonces regulado por una
concepción distinta, el “RULE OF LAW”, según el cual:
a. La ADM.PCA. CARECE de prerrogativas de poder.
b. Se encuentra en POSICIÓN DE IGUALDAD respecto de los administrados,
sometida al mismo régimen que éstos.
c. Es JUZGADA POR LOS MISMOS JUECES del PJ que juzgan los actos de los
particulares.
En el caso de nuestro país, el sistema es MIXTO:
 PRERROGATIVAS (sistema del “régimen administrativo”)
 POSICIÓN DE SUPERIORIDAD (idem anterior)
 JUECES COMUNES (sistema del “rule of law”)
EL SISTEMA FRANCÉS DE JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA Y EL
CONSEJO DE ESTADO.
Tras la revolución francesa en 1789, una ley de 1790 prohibió a los magistrados
judiciales inmiscuirse en las funciones propias de la AP, lo cual significa que no podían
controlar la legalidad de su accionar.
Para ello, se invocó explícitamente el principio de separación de poderes de
MONTESQUIEU, aunque se hizo una interpretación heterodoxa del mismo, al
sostenerse que cada poder del E debía ser absolutamente independiente de los otros, de
modo que ninguno pudiera siquiera controlar a los restantes, cada uno soberano en su
esfera.
Pero la realidad fue que se trató de impedir que el PJ tuviese influencia en la órbita
política y legislativa, ya que en dicho poder (los “Parlamentos”) permanecían aún los
estamentos de la nobleza, ideológicamente opuestas al impulso y acciones
revolucionarias.
En principio, los reclamos de los particulares contra el E se planteaban, únicamente,
ante la propia Administración, que resolvía por sí misma lo que entendía que
correspondía.
Hacia el año 1800, aparece el Consejo de Estado, como órgano de la Adm. encargado,
en una primera etapa, de funciones de asesoramiento a los funcionarios del PE que
debían resolver los reclamos de los particulares. El
Consejo se limitaba a presentar proyecto de resolución de los reclamos, y era el Jefe de
Estado o sus ministros los que dictaban y firmaban el acto que dirimía el conflicto, en
base a aquel proyecto del Consejo.
En 1872, una nueva ley consagra el sistema de “justicia delegada”, donde es el propio
Consejo el que dicta la sentencia resolviendo el caso, ya sin intervención alguna de la
Administración activa.
ACTUALMENTE, el consejo de estado cumple 2 funciones:
1. a partir de 1953 cumple, por una parte, la función jurisdiccional administrativa
de apelación respecto de las sentencias dictadas por los Tribunales
Administrativos locales con competencia general de primer grado;
2. y, por otro lado, cumple también la función administrativa de asesoramiento en
materia legislativa y reglamentaria, dictaminando en las consultas que se
formulan respecto de proyectos de leyes, reglamentos, y otros asuntos
administrativos, siendo su opinión a veces obligatoria.
No forma parte del PJ sino del PE, aunque sus miembros gozan de total independencia
en sus decisiones y, si bien no son inamovibles, de hecho tienen la misma estabilidad
que si lo fuesen.
Está presidido por el ministro de justicia e integrado por un vicepresidente, los
presidentes de sección, auditores, consejeros, etc.
2. DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. SU
CONTENIDO COMO RÉGIMEN EXORBITANTE:
PRERROGATIVAS ESTATALES Y GARANTÍAS
INDIVIDUALES.
CASSAGNE: El derecho administrativo es:
 aquella parte del derecho público interno
 que regula la organización y las funciones de sustancia administrativa,
legislativa y jurisdiccional del órgano ejecutor y de las entidades jurídicamente
descentralizadas,
 las funciones administrativas de los restantes órganos que ejercen el poder del
estado (P.L. y P.J.)
 y en general, todas aquellas actividades realizadas por personas publicas o
privadas a quienes el ordenamiento jurídico les atribuye potestades de poder
publico exorbitantes del derecho privado.
Cassagne dice que la esencia básica del DERECHO ADMINISTRATIVO es que
constituye un RÉGIMEN EXORBITANTE respecto del derecho privado, consistente en
un sistema equilibrado de PRERROGATIVAS ESTATALES Y de GARANTÍAS
INDIVIDUALES.

Estas prerrogativas pueden ser de índole sustancial o de índole procesal, y se

establecieron para que la AP alcance sus cometidos (bien común). Son, además,
irrenunciables.
PRERROGATIVAS de la administración.
Sustanciales: dentro de estas prerrogativas están:
 creación unilateral de vínculos obligacionales a los administrados;
 presunción de legitimidad de los actos administrativos: es decir, que los actos de
la administración se presumen dictados conforme al ordenamiento jurídico, que
actúa dentro del marco de la legalidad.
 principio de ejecutoriedad de los actos administrativos: significa que los actos
que dicta la administración pueden ser ejecutados por ella misma sin
intervención judicial, a menos que la ley disponga lo contrario;
 potestad de dirección y control, de modificación y rescisión contractual, de
sancionar por sí y ante sí en los contratos.
Procesales:
 reclamo administrativo previo: es decir, que no se puede demandar directamente
al Estado, sino que será necesario, en algunos supuestos,el reclamo
administrativo previo de los que se pretende.
 las sentencias tienen efectos declarativos y no obligatorios: es decir, que el
estado determina el cumplimiento de la sentencia
GARANTÍAS para los administrados.
Sustantivas:
 legalidad;
 razonabilidad;
 igualdad;
 garantías del derecho de propiedad: en la expropiación, en los contratos
(mantenimiento de la ecuación económico-financiera); en los actos
administrativos (la estabilidad del acto); la ejecución coactiva de bienes del
administrado debe ser dispuesta, como regla, por la autoridad judicial.
Adjetivas:
 informalismo procedimental;
 debido proceso adjetivo: derecho a ser oído, a ofrecer y producir prueba, y a una
decisión fundada.
NOCIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO. DIVERSOS CRITERIOS.
• Marianhoff: “Conjunto de normas y principios del derecho público interno que tiene
como objeto la organización y funcionalidad de la administración pública (en sentido
amplio, no sólo del Poder Ejecutivo), como así también regulación de las relaciones
interorgánicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con los
administrados.
• Bielsa: “Conjunto de normas positivas y de principios del derecho público que se
aplican de modo concreto (es decir, no sólo creación de normas, sino actuación del
Estado) a la institución y funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente
control de la legalidad de la administración pública, en defensa de los administrados”
(Se controla que la actividad estatal sea justa y legal). Es el conjunto de leyes que
determinan la relación de la administración con los administrados y de los órganos de la
administración entre sí. En el final sale del derecho administrativo todo el contencioso –
administrativo por los órganos de contralor. El contencioso-administrativo, no tiene
nada que ver con el derecho civil. En el derecho administrativo, no hay igualdad de
partes, sino que tiene prerrogativas una de las partes. La administración pública, tiene
prerrogativas y las hace valer.
• Gordillo: “Rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función
administrativa y la protección judicial existente contra ella”. “Debe definirse el Derecho
administrativo como el Derecho que se refiere a las limitaciones puestas a los poderes
de los funcionarios y corporaciones administrativas.” “Esta rama del Derecho tiene
como misión salvaguardar los derechos de los individuos y grupos frente a invasiones
indebidas por parte de los órganos administrativos. La administración es una función,
son 3 los poderes que conforman la función.
• Savage: parte del derecho público que regula la estructura y funcionamiento de la
administración y del ejercicio de la función administrativa.
• Zanovilli: parte del derecho público que tiene por objeto la organización de los
medios y las formas de la actividad de la administración pública y las consiguientes
relaciones jurídicas con ellas y los hombres.
• Diez: el Derecho Administrativo es el conjunto de principios y normas de derecho
público interno que regula la organización y la actividad de la administración pública y
su control.

UNIDAD Nº 2 ORIGEN Y EVOLUCION HISTORICA DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO

NOCIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO. DIVERSOS CRITERIOS.

• Marianhoff: “Conjunto de normas y principios del derecho público interno que tiene
como objeto la organización y funcionalidad de la administración pública (en sentido
amplio, no sólo del Poder Ejecutivo), como así también regulación de las relaciones
interorgánicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con los
administrados.
• Bielsa: “Conjunto de normas positivas y de principios del derecho público que se
aplican de modo concreto (es decir, no sólo creación de normas, sino actuación del
Estado) a la institución y funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente
control de la legalidad de la administración pública, en defensa de los administrados”
(Se controla que la actividad estatal sea justa y legal). Es el conjunto de leyes que
determinan la relación de la administración con los administrados y de los órganos de la
administración entre sí. En el final sale del derecho administrativo todo el contencioso –
administrativo por los órganos de contralor. El contencioso-administrativo, no tiene
nada que ver con el derecho civil. En el derecho administrativo, no hay igualdad de
partes, sino que tiene prerrogativas una de las partes. La administración pública, tiene
prerrogativas y las hace valer.
• Gordillo: “Rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función
administrativa y la protección judicial existente contra ella”. “Debe definirse el Derecho
administrativo como el Derecho que se refiere a las limitaciones puestas a los poderes
de los funcionarios y corporaciones administrativas.” “Esta rama del Derecho tiene
como misión salvaguardar los derechos de los individuos y grupos frente a invasiones
indebidas por parte de los órganos administrativos. La administración es una función,
son 3 los poderes que conforman la función.
• Savage: parte del derecho público que regula la estructura y funcionamiento de la
administración y del ejercicio de la función administrativa.
• Zanovilli: parte del derecho público que tiene por objeto la organización de los
medios y las formas de la actividad de la administración pública y las consiguientes
relaciones jurídicas con ellas y los hombres.
• Diez: el Derecho Administrativo es el conjunto de principios y normas de derecho
público interno que regula la organización y la actividad de la administración pública y
su control.

El régimen exorbitante como nota peculiar del derecho público.

La preeminencia del interés general sobre el interés privado, la situación del sujeto
estatal y sus fines, las relaciones interorgánicas e interadministrativas trae como efecto
o consecuencia (no como causa), la existencia y descripción de régimen exorbitante del
derecho privado.
No hay una relación conmutativa (o de coordinación) entre la Administración y los
particulares, sino distributiva (o de subordinación) en orden a los efectos de la relación
jurídica.
El sistema del derecho administrativo posee una compleja gama de poderes o potestades
jurídicas que componen lo que se ha llamado régimen exorbitante, que se determina y
modula en los distintos países de un modo diferente. La existencia de esa peculiaridad
no agota totalmente el contenido del derecho administrativo que se integra también con
instituciones y normas donde las técnicas de actuación no traducen necesariamente
prerrogativas de poder público ni el uso de la coacción, sino de facultades que amplían
el ámbito o esfera de derechos de los particulares, tales como acontece con el fomento.
El régimen exorbitante no implica en todos los casos una situación de desborde o
conflicto con el derecho privado. Si bien su origen obedece a una situación de
exorbitancia donde el derecho administrativo era una suerte de derecho especial o de
excepción, modelado en torno del núcleo de técnicas que se separaron del tronco común
del derecho, el crecimiento progresivo de sus instituciones ha contribuido a generar una
autonomía que hoy en día resulta indiscutible.
La denominación de régimen exorbitante se mantiene sólo en un sentido convencional
que ya no responde a su significado originario, pues su contenido se integra, además de
las prerrogativas de poder público, con las garantías que el ordenamiento jurídico
instituye a favor de los particulares para compensar el poder estatal y armonizar los
derechos individuales con los intereses públicos que persigue el Estado, cuya
concreción está a cargo de la Administración Pública. De este modo, el régimen
exorbitante se configura como el sistema propio y típico del derecho administrativo.

Las funciones del Estado y la teoría de la separación de los órganos que ejercen el
poder estatal.
La concepción doctrinaria de la separación de poderes aparece por primera vez en la
historia con
Montesquieu y su célebre "El espíritu de las leyes", publicada en 1748.
La teoría constituye un alegato contra la concentración del poder y la defensa de los
derechos individuales, y está fundamentalmente orientada a la clásica división tripartita
del poder en Ejecutivo, Legilativo y Judicial. Parte del reconocimiento que todo órgano
que detenta poder tiende naturalmente a instaurar un sistema de frenos y contrapesos
sobre la base de la asignación de porciones del poder estatal (ejecutiva, legislativo y
judicial), suponiendo que el equilibrio resultante debe asegurar la libertad del hombre.
En realidad la separación de poderes no es estricta en la actualidad. En el orden de la
realidad lo que ocurre es que cada órgano en quien se distribuye el poder estatal tiene
asignada una de las funciones señaladas como competencia predominante, sin que esa
prevalencia obste a la acumulación (en forma entremezcalda) de funciones
materialmente distintas.
El valor actual de la tesis de Montesquieu consiste fundamentalmente en los principios
de coordinación, equilibrio y especialización que la nutren. Según Bidart Campos se
quiebra el principio divisorio, entendido a la manera clásica, a raíz de que no pueden ya
identificarse de una manera estricta los aspectos substanciales, orgánicos y formales de
los actos estatales.

b.- Momento Histórico del Estado de Policía y del Absolutismo.

En el Estado moderno originario (Francia monárquica), gran parte de la actividad
legislativo se hallaba en manos del Rey, como también la justicia. Esta concepción de
Estado y de sus relaciones con los administrados se denominó Estado de Policía.
En el estado de policía, al reconocer al soberano poder ilimitado respecto a los fines que
perseguía y los medios a utilizar, no se podía desarrollar una opinión crítica de ese
poder. Mayer dice que no existía un derecho público dado el poder ilimitado y
arbitrario.
Con el nacimiento del constitucionalismo en los EE.UU., Revolución Francesa y la
Declaración de Derechos del Hombre, a fines del siglo XVIII se opera un cambio en la
vida política (ya iniciado anteriormente con la Carta Magna y continuado en los fueros
juzgos) que afecta la relación del Estado y sus habitantes. Ya el Estado no puede hacer
lo que le plazca, considerar que no produce daño, sino que existen una serie de derechos
que debe respetar porque son superiores y preexistentes a él.
Es en este momento que se inicia el derecho administrativo, se da el germen del
moderno derecho administrativo, se toma conciencia que existen derechos de los
individuos frente al Estado y que aquel es un sujeto y no objeto y surge la necesidad de
analizar el contenido de la relación de ese sujeto y de construir los principios por los que
se rige. Así, algunos principios nacientes, ganan importancia sin dejar de lado
totalmente las viejas concepciones, a saber:

Los principios del pasado

1. La indemandabilidad del soberano 🡪 El soberano no podía en el Estado de
policía ser llevado ante los tribunales como un litigante común y tampoco pudo
serlo el Estado moderno durante mucho tiempo, exigiéndose en nuestro país
hasta 1900 contar con una venia especial del Congreso; de todas maneras, aun
superado ese aspecto del problema, todavía cuesta entre nosotros demandar al
Estado y hay escasísimos jueces ante quienes hacerlo, con lo cual la denegación
de justicia se produce materialmente. En algunas jurisdicciones locales hay lisa y
llana denegación de justicia.
2. La irresponsabilidad del soberano 🡪 El Rey “no podía dañar,” esto es, no
cometía daños desde el punto de vista jurídico y por lo tanto era irresponsable
por los daños materiales que causara; en Argentina, también el Estado
constitucional fue durante mucho tiempo irresponsable por los perjuicios que
ocasionara y recién en 1933 la Corte Suprema (Caso Devoto) aceptó su
responsabilidad extracontractual; pero ella todavía hoy dista bastante de ser
satisfactoria. En Inglaterra, este principio recién se abandona en 1947.
Estado de Derecho significa que a todo principio de derecho, acompaña la
seguridad que el Estado se obliga a sí mismo a cumplirlo, o sea, el derecho
sujeta tanto a gobernantes como gobernados, diferenciándose así de la
administración del estado de policía que se caracterizaba por su poder ilimitado
donde el administrado carecía de acción para oponerse a las resoluciones de la
autoridad. En cambio, en el Estado de derecho, el individuo administrado posee
acción para respetar su derecho.
3. Los actos del príncipe 🡪 Correlativamente con lo antes recordado, el acto del
príncipe era como un acto de Dios, por encima del orden jurídico; su versión en
el Estado constitucional fue la teoría de los “actos de imperio,” primero y de los
“actos de gobierno” o “institucionales,” después. Todavía hoy existen autores
que sostienen una o ambas teorías, a pesar de su obvia desubicación histórica y
jurídica.
4. La doble personalidad del Estado 🡪 En la época de las monarquías absolutas,
en que el rey era indemandable, irresponsable, etc., se ideó la Teoría del Fisco,
que venía a constituir una especie de manifestación “privada” del soberano,
colocada en un plano de igualdad con los particulares; de este modo se
atemperaba en parte el rigor de la concepción soberana del rey. Suprimido el
Estado de policía, abandonada la monarquía absoluta como forma de gobierno,
no cabía sino llegar a la conclusión de que toda la personalidad del Estado era la
misma y no precisamente igual que la del rey, sino que la del “Fisco.” Sin
embargo, casi todos los autores hablaron también de una “doble personalidad”
del Estado, como poder soberano y como sujeto de derecho; recién en los
últimos años los autores argentinos han abandonado la distinción, pero todavía
resta algún sostenedor de la concepción antigua.
5. La “jurisdicción administrativa” 🡪 En la vieja época monárquica existía la
llamada “justicia retenida”: el soberano decidía por sí las contiendas entre
partes; luego se pasa a la “justicia delegada,” en que el rey “delega” la decisión a
un consejo que sigue dependiendo de él, sin tener verdadera independencia
como un tribunal de justicia. En el Estado moderno existen tribunales, como
también existieron en algunas monarquías, pero la legislación o los autores
tratan a veces de otorgar a la administración, contra toda lógica, alguna parte del
ejercicio de la jurisdicción, produciéndose así la contradicción de la llamada
“jurisdicción administrativa;” es obvio que al abandonarse el absolutismo y
pasarse a un sistema de división de poderes, es inconcebible que la
 administración ejerza atribuciones que le corresponden al otro poder. La
doctrina argentina está bastante dividida al respecto, si no en el aspecto teórico,
por lo menos en el práctico.
A su vez, la cantidad de jueces es tan exigua en materia administrativa como
para cuestionarse si en verdad existe jurisdicción a la cual acudir en procura de
justicia contra la administración pública.
6. Poder de policía 🡪 En el Estado de policía se hablaba de un “poder de
policía,” que era un poder estatal jurídicamente ilimitado de coaccionar y dictar
órdenes para realizar lo que el soberano creyera conveniente; al pasarse al
Estado de Derecho la noción fue recortada, excluyendo el empleo ilimitado de la
coacción, pero de todos modos se mantiene como instrumento jurídico no
fundado conceptualmente y que frecuentemente desemboca en abusos.

SISTEMAS JURÍDICOS COMPARADOS.

Sistema Francés.
Surge en la Revolución Francesa como la emancipación política de la burguesía, con un
sentido eminentemente económico, afirmando la propiedad y declarando los derechos
universales del ciudadano y del hombre como derecho naturales. De esto surge el
Estado Liberal de Derecho,
Se crea una poderosa administración, que sobrepasa a la del régimen monárquico,
tratando de hacer una administración racional, tecnocrática, concebida con espíritu de
sistema.
Una característica del sistema francés, es la separación de poderes, la justicia no podía
juzgar los actos de la administración, pero, como estos actos no podían quedan sin ser
juzgados, se estableció un órgano jurisdiccional que se desenvolvía dentro del Poder
Ejecutivo: el Consejo de Estado.

Interpretación Crítica de Dicey del Modelo Francés.

Respecto ambos sistema, anglosajón y francés, hubo una discusión doctrinaria de
relieve entre Dicey (inglés) y Haurieu. La polémica comienza con una obra de Dicey:
1. Dicey consideraba que en el sistema francés
1. 1º. El gobierno y sus funcionarios gozaban de ciertas prerrogativas de las que
no gozan los ciudadanos.
Ataca al sistema francés y dice que la administración del Estado está por
fuera del derecho.
2. Que la separación de poderes del modo francés, es diferente a lo que el inglés
entiende por
independencia de los jueces, que el sistema francés ponía al Estado fuera de la
ley y creía que en Inglaterra no podría existir un régimen similar al “Droit
administratif”: Luego con el correr del tiempo cambia su postura diciendo que
Inglaterra se va acercando al sistema francés al reconocer algunas prerrogativas
a la administración.
2. Haurieu le contesta comparando ambos sistema. Dice que el régimen francés es
altamente centralizado y el ingles gran descentralizado, siendo muy fuertes los
gobiernos locales en Inglaterra.
Que el régimen francés da a la administración ciertas prerrogativa de auto tutela,
como por ej. Poder ejecutar actos sin la intervención de un juez, pero
paralelamente se le otorgaban garantías a los administrados para protegerlos de
 eventuales abusos de la administración y que existen tribunales especiales para
juzgar la administración, lo que no existe en Inglaterra. En Francia la
administración está sometida a un régimen especial, ajena al derecho, en cambio
en Inglaterra se somete al derecho común.
Tanto en el sistema francés como el anglosajón, el estado está sometido al
derecho, en el segundo, al derecho común, en el primero a sistemas especiales.
La raíz francesa es la que rige en Argentina, Italia, España y Alemania.

BASES POLÍTICAS, CONSTITUCIONALES Y SOCIALES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO.
Bases Políticas.
La historia registra primero el despotismo estatal sobre los individuos; luego y como
reacción, la exacerbación de los derechos del individuo frente a la sociedad; por fin y
como anhelo, el equilibrio entre individuo y Estado. Pero ese equilibrio que se anhela es
inasible, lo que para unos representa la solución de la tensión es para otros una sumisión
o un atropello; esa incertidumbre tiende a resolverse en un autoritarismo revivido. Es
necesario, así, buscar el equilibrio del propio criterio en base al cual se analizarán las
tensiones y contraposiciones del individuo y el Estado.
La división de los poderes, fue concebida como “garantía de la libertad,” para que “el
poder contenga al poder” a través del mutuo control e interacción de los viejos tres
grandes órganos del
Estado: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial. Hoy en día se busca la
fractura del poder, para que nadie lo pueda volver a reunir en una única mano; por ello
se agregan más órganos constitucionales independientes.
Equilibrio teórico de los poderes
El sistema de la división de poderes de nuestras Constitución está en principio
contemplando un determinado equilibrio. En ese equilibrio —que no es necesariamente
igualdad— la jerarquía relativa de los poderes puede ubicarse con referencia a lo
dispuesto en la Constitución, de la siguiente manera: el Poder Ejecutivo está supeditado
al Poder Legislativo y el Poder Legislativo al Poder Judicial.
Ello es así por diferentes razones:
a. La supremacía constitucional del Legislativo sobre el Ejecutivo se evidencia
por lo menos a través de una triple preeminencia del Poder Legislativo:
a. Dispone qué es lo que el Poder Ejecutivo puede o no gastar, en la ley de
presupuesto;
b. dispone qué es lo que debe hacer o no, en el marco de toda la legislación
que le puede dictar para regir la vida administrativa;
c. si no está satisfecho con su gestión lo puede remover mediante el juicio
político;
d. unque el Poder Ejecutivo puede vetar una ley del Congreso, éste puede
de todas maneras insistir en su sanción con una mayoría.
b. La subordinación del Poder Legislativo al Poder Judicial deriva de que el
segundo tiene la atribución de declarar antijurídicas, por inconstitucionales, las
leyes del Congreso, mientras que éste no tiene atribución alguna para rever las
decisiones de aquél. Tanto es ello así que existe un aforismo de acuerdo al cual
“La Constitución es lo que la Corte Suprema dice que es”: estando en manos del
Poder Judicial en el orden interno la interpretación final, indiscutible, del sentido
y alcance de las normas constitucionales, es obvio que es el Poder Judicial el que
tiene, en el sistema constitucional, primacía sobre el Poder Legislativo. Sin
embargo hay un Desequilibrio real, ese equilibrio previsto en la Constitución
 no es el que funciona en la práctica ni tal vez haya funcionado nunca realmente
así. Por una serie de circunstancias sociales y políticas, el Poder Ejecutivo no
está sometido al Poder Legislativo sino que éste depende de aquél:
a. Ya que los nombramientos de funcionarios públicos los hace el Poder
Ejecutivo y que parte importante del éxito político de los parlamentarios
la hace su habilidad para obtener retribuciones y puestos para sus
afiliados y sostenedores, cada parlamentario está por lo general
solicitando del Ejecutivo el nombramiento de algún amigo o
correligionario, en la administración pública, con lo cual el legislador se
coloca en posición de peticionante más o menos sumiso al Ejecutivo de
quien solicita el favor graciable del caso.
b. Puesto que el Presidente de la República suele ser, salvo pocas
excepciones, cabeza visible del partido gobernante, los diputados y
senadores no pueden tampoco tomar una actitud muy firme de control,
con el temor de perjudicar su carrera política.
c. El Ejecutivo, que cuenta con medios de publicidad que no están en igual
grado al alcance de los legisladores, logra usualmente crearse una
imagen más popular en la opinión pública que la de los legisladores
individualmente o del Parlamento en conjunto, lo que presiona en favor
del Ejecutivo y sus obras reales o presuntas y en contra del Congreso,
destacando siempre más los errores y deficiencias del segundo que los
del primero.
Además, la posición del Poder Judicial se halla por lo general bastante
deteriorada por su propia culpa: los jueces suelen entender, con
desacierto, que tienen una cierta responsabilidad política en la
conducción del gobierno y bajo esa impresión juzgan muy
benévolamente los actos del mismo, entendiendo así cooperar con él. De
este modo dejan de ejercer su función, que no es gobernar sino juzgar de
la aplicación del derecho a los casos concretos.
El Ejecutivo, lejos de agradecerle esa supuesta colaboración, pasa
entonces a suponer que no está sino haciendo lo que debe y se llega así a
que en los pocos casos en que el Poder Judicial se decide finalmente a
sentar su criterio jurídico, esto es poco menos que motivo de escándalo
público y el Ejecutivo será el primero en protestar por una supuesta
“invasión” de sus “atribuciones,” que desde luego no es tal.
Por si esto fuera poco, el Poder Judicial también limita su propio control
de constitucionalidad de las leyes, inventando principios tales como los
de que no puede juzgar en general dicha constitucionalidad, sino sólo en
los casos concretos y con efectos restringidos a esos casos; de que sólo
declarará la inconstitucionalidad cuando ésta sea “clara y manifiesta,”
como si no fuera su deber declararla cuando existe, sea o no manifiesta,
etc.
Como resultado de todo esto, el equilibrio originariamente contenido en
la Constitución para los tres poderes se halla profundamente alterado,
incluso dentro de un gobierno de jure y se pasa de una jerarquía: Poder
Judicial – Poder Legislativo – Poder Ejecutivo, que sería la correcta, a
una exacta inversión; el orden de prelación relativa será ahora Poder
Ejecutivo – Poder Legislativo – Poder Judicial.

El Criterio a adoptarse según Gordillo:

Sin división de poderes y libertad no sólo no habrá Estado de Derecho, sino que
tampoco habrá Estado de Bienestar o Estado Social de Derecho alguno. Por ello, si
queremos llegar al Estado de Bienestar debemos hacerlo a través del Estado de Derecho
y si encontramos que en éste funciona mal uno de los poderes que lo condiciona, lo que
debemos hacer es corregir sus defectos para que funcione bien y no acentuarlo aun más.
Si no lo hiciéramos así, llevaríamos el desequilibrio a su punto máximo. Es nuestro
deber tratar de mejorar el equilibrio institucional y solucionar la crisis del Congreso o de
la justicia fortaleciéndolos y a la inversa, parcelando el poder administrativo en entes
reguladores independientes. Debemos independizar más y más funciones para
asegurar la continuidad democrática y quitarle traumatismo al cambio de la figura
presidencial.
En la teoría de Montesquieu, el control del poder se logra por su división entre distintos
órganos, no para aumentar la eficacia del Estado, sino para limitarla poniendo límites a
su accionar: “que el poder detenga al poder”.
En el mundo actual, es el sistema de frenos y contrapesos, que nuestra nueva
Constitución ahora profundiza creando diversos órganos nuevos de control,
redistribuyendo poder entre órganos existentes y creando mecanismos nuevos que
también importan formas de control en uno u otro tipo de órgano. La clave de la
democracia norteamericana es la fractura del poder: que nadie pueda controlarlo todo.
De allí la necesidad de traspasar el poder regulador en sede administrativa a entidades o
autoridades regulatorias independientes, con procedimientos públicos de selección de
sus directorios que garanticen idoneidad y con estabilidad, imparcialidad, participación
de los usuarios y las Provincias, procedimientos de audiencia pública, etc
Así, aparecen nuevos mecanismos de control como la tutela de los derechos de usuarios
y consumidores frente a monopolios naturales o legales (art. 42), de los vecinos respecto
al medio ambiente (art. 41) y demás derechos de incidencia colectiva (art. 43):
mecanismos de control no solo del poder político sino también del poder económico.
Se ha producido también una importante transferencia de poderes hacia nuevas
autoridades independientes, de rango constitucional: el Defensor del Pueblo de la
Nación, la Auditoría General de la Nación, el Consejo de la Magistratura, el Jurado de
Enjuiciamiento, el Ministerio Público y los entes reguladores de servicios privatizados,
etc.

Bases Constitucionales.
Las bases constitucionales del derecho administrativo están vinculadas a la soberanía
del pueblo, surgiendo la relación entre soberanía y poder, A nivel internacional, hay 2
sistemas posibles de reconocimiento de soberanía:
1. Sistema de Soberanía Única.
2. Sistema de Doble Soberanía.
1. Sistema de Soberanía Única 🡪 Soberanía del Pueblo: basado en el sistema
francés, propiciado por Sièyes antes de la Revolución.
Reconoce la soberanía del pueblo, es el pueblo quien tiene el poder constituyente.
La Soberanía está en la cabeza del pueblo, por lo que a través del poder
constituyente se da una Constitución, base de la organización estatal y la puede
modificar. El pueblo es el único titular de la soberanía, es quien se da la
Constitución a través de un orden jerárquico superior, el Poder Constituyente. Este
es el sistema que prefiere Gordillo, aunque reconoce que hoy es tan fuerte la
influencia de la comunidad internacional, que si un pueblo no quiere quedar afuera,
debe tener en cuenta esa influencia.
 2. Sistema de Doble Soberanía. 🡪 Del pueblo y del Estado. Originalmente el
pueblo da una Constitución, pero luego será el Estado quien la modifica. En este
sistema es bastante frecuente la salida del Estado del Principio de legalidad,
nada impide al Estado modificar la Constitución las veces que quiera para
adaptarla a sus necesidades, que no siempre son las del pueblo.
Los Estados han evolucionado en el desarrollo de la primigenia división de poderes
hacia un mayor control del poder, tendiendo a fracturar ese poder. Dentro de esa
fractura del Poder, se han creado numerosas reparticiones: los órganos extra poder o
agencias independientes o entes reguladores de servicios públicos, como así, la
Auditoría General de la Nación, Oficina Anticorrupción, etc. Que sustraen cierta
parte de poder de la actividad del Estado, en especial la administrativa.
Soberanía del Estado: es el Estado quien dicta la Constitución, no el pueblo.
Considera al Estado como preexistente. El Estado está por encima de cualquier
norma y se da su propia Constitución y puede reformarla a través de los órganos
comunes, lo que es peligroso porque el Estado está por encima de la ley. La
administración puede no someterse a la Constitución o a las Leyes porque el Estado
las creó. En este sistema, hay una doble personalidad del Estado:
a. Como Poder Soberano.
b. Como Persona que se somete a las normas que crea.
Para Gordillo, este sistema, es resabio del pasado, el mejor sistema es el que reconoce
una única soberanía y que recae en el pueblo. La soberanía exclusiva del pueblo, puede
quebrarse con las normas de derecho supranacional.

Bases Sociales.
1. Los derechos individuales en el Estado de Derecho
Estos principios integran así uno de los más trascendentales avances en la organización
política ymjurídica de los pueblos: el Estado de Derecho cuyo concepto ha sufrido una
evolución que lo ha ido perfeccionando:
 En un primer tiempo se pudo decir que lo fundamental era el respeto a la ley por
parte del Poder Ejecutivo; esto era y es el todavía vigente principio de la
legalidad de la administración.
 Luego los límites que el Estado de Derecho impone son extendidos a la propia
ley: la ley debe respetar principios superiores; es el otro principio fundamental
del respeto a la Constitución por parte de las leyes, manifestado a través del
control judicial de dicha constitucionalidad.
 Se llega por fin a la etapa de un orden jurídico supranacional de garantías
individuales, que opera también como derecho interno, sin perjuicio del control
ulterior en el plano internacional en caso de no remediar los jueces locales la
trasgresión a los derechos individuales. El individuo aparece así protegido contra
los avances injustos de los poderes públicos en una doble faz: por un lado, que la
administración respete a la ley y por el otro, que el legislador respete la
Constitución, la Convención y demás pactos supranacionales. El centro de la
cuestión radica siempre, en que los derechos individuales no sean transgredidos
por parte de los poderes públicos.

LA VIEJA SUPERACIÓN DEL LIBERALISMO CLÁSICO

Pero, si bien ello es necesario, parecía no ser suficiente. El tiempo había demostrado
que el solo cumplimiento de los postulados de libertad e igualdad con la protección del
Estado podía resultar en paradojas, pues la sociedad presenta a menudo diferencias
económicas y sociales entre sus componentes que no hacen sino acentuarse en un
régimen puramente negativo de organización política, es decir, en un régimen que se
contentaba con proteger los derechos de propiedad, libertad, etc., tal y como los
encontraba, sin preocuparse de mejorarlos cuando de hecho eran insuficientes.
De nada serviría reconocer a “todos” los individuos un derecho a la propiedad, o
libertad de trabajo, o de enseñar y aprender, si las condiciones socioeconómicas
imperantes (miseria, enfermedades, accidentes, ignorancia, vejez) excluyeran
permanentemente a algunos individuos de toda oportunidad de ser propietarios, trabajar
libremente, o aprender y enseñar.

LAS RESPUESTAS AUTORITARIAS: LA NEGACIÓN DE LOS DERECHOS

INDIVIDUALES
Ante esa paradoja surgieron en determinado momento doctrinas que volvían al punto de
partida: para lograr condiciones sociales y económicas justas para todos, no encontraban
otro camino que la destrucción del Estado de Derecho, la negación de los derechos
individuales y la postulación del autoritarismo: era la “dictadura del proletariado,” o
cualquiera de las otras corrientes negatorias de los derechos.

UNA NUEVA SOLUCIÓN: EL ESTADO DE BIENESTAR

Apartándose de ambos extremos y buscando la unión de lo fundamental en el Estado de
Derecho
(las garantías individuales de la libertad) y esto que ahora aparecía como indispensable
(la gradual superación del ahogo económico y social), se afirmó en el siglo XX la
concepción del Estado de Bienestar o Estado Social de Derecho, Estado Social, etc.
que se trata de una forma de Estado que interviene activamente a favor de los
ciudadanos y especialmente de los menos pudientes, quienes más necesitan de su ayuda.
La idea central es que el Derecho se inspira no es la idea de la igualdad de las personas,
sino la de la nivelación de las desigualdades que entre ellas existan; la igualdad deja de
ser, así, punto de partida del Derecho, para convertirse en meta o aspiración del orden
jurídico.
Sin embargo hacia fines del siglo el énfasis ya se concentró en lo social, no en el
intervencionismo económico, salvo en materia de control de monopolios, defensa de la
competencia, etc. Ejemplos de este tipo de acción del Estado en materia social son no
solamente sus obligaciones clásicas en materia de salud, educación, justicia para todos,
seguridad igualitaria y no discriminatoria, sino también seguro de desempleo, sistemas
de previsión y seguridad social, etc.

GARANTÍAS INDIVIDUALES Y GARANTÍAS SOCIALES

Dentro de la temática del Estado de Bienestar se habló a veces de garantías sociales,
que serían las manifestaciones concretas de sus postulados: el amparo del trabajador, la
asistencia social, los seguros sociales, seguro de desempleo, protección de la niñez y la
vejez, etc.; incluso algunas constituciones modernas incluyen entre los derechos de los
individuos, al par de los clásicos, estos derechos sociales.
La Convención Americana de Derechos Humanos, incluye los derechos económicos,
sociales y culturales como pauta programática tendiente a su desarrollo progresivo.
Por lo general, los derechos sociales requieren para su operatividad la implantación de
todo un sistema normativo y un aparato administrativo dotado en la ley de presupuesto
con recursos al efecto, por lo que no suele ser suficiente, a los efectos jurídicos
concretos de la práctica judicial, la mera inserción en la Constitución de una “garantía
social.” Algunos países en el último siglo modificaron la Constitución para
incorporarlos. Es una tendencia superada, pues pueden ser introducidos por la
legislación sin necesidad de una reforma constitucional; a su vez, sin esa legislación e
instrumentación no existirán a pesar de que en la Constitución se los incluya como
normas programáticas.

CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. MÉTODO DE

INTERPRETACIÓN. CODIFICACIÓN: PROBLEMAS QUE SUSCITA.
RELACIONES CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO Y CON DISCIPLINAS
NO JURÍDICAS.

Es una rama del DERECHO PÚBLICO interno, constituida por normas y principios,
que presenta los siguientes caracteres:
 LOCAL: es un derecho que, en principio, es de naturaleza local y provincial, sin
perjuicio de la facultad del Congreso y del PE de dictar aquellas leyes y reglamentos
que sean consecuencia de las atribuciones que le hubieran sido expresamente
conferidas.
 AUTÓNOMO: constituye una disciplina autónoma que se abastece de su propio
sistema de normas y principios, lo cual no obsta a que recurra al auxilio de la
analogía para cubrir las lagunas en el derecho.
 DINÁMICO: cambia continuamente, ya sea por condiciones políticas, económicas,
sociales, etc. Se trata de un derecho en formación, con tendencia acentuada a la
innovación normativa.

EL MÉTODO DE INTERPRETACIÓN: LA INTEGRACIÓN NORMATIVA.

En el derecho administrativo, el método de interpretación ha de ser finalista y realista,
teniendo en cuenta las reglas que proporciona la teoría de la hermenéutica, como criterio
auxiliar de interpretación.
De ese modo, en el derecho administrativo adquieren una relevancia peculiar:
 los principios generales del derecho y los que informan el ordenamiento jurídico
administrativo;
 el interés público o bien común que persigue el Estado; y
 el derecho natural o la equidad.

Los ELEMENTOS DE LA HERMENÉUTICA son:

1. el elemento gramatical: es el primer modo de aproximarse a una norma;
2. el elemento lógico: que procura reconstruir la voluntad del autor de la norma,
tratando de indagar en los motivos que inspiraron la norma y la ocasión en que fue
dictada, para comprender su “espíritu”;
3. el elemento histórico: que procura desentrañar el correcto sentido de la norma, sobre
la base del estudio de los antecedentes históricos de la institución en juego;
4. el elemento sociológico: que supone la observación y el análisis de los datos
sociales.

CODIFICACIÓN: LOS PROBLEMAS QUE SUSCITA.

El derecho administrativo ofrece, en virtud de la peculiaridad de su conformación, una
resistencia casi natural a ser encerrado y cristalizado en un cuerpo de normas orgánico,
homogéneo y sistemático, como es un Código.
Pero ello no obsta a aceptar la posibilidad de una codificación parcial o por materias, ni
aún de una codificación general de los principios fundamentales de cada una de las
instituciones en materia de procedimiento administrativo. El carácter local que tiene el
derecho administrativo argentino impide dicta un Código administrativo, como
legislación común aplicable en todo el país.

RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL

DERECHO.
CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL: mucho de la cn se aplica al derecho
administrativo, como por Ej. los órganos de control, las funciones del poder ejecutivo,
etc.
CON EL DERECHO CIVIL: hay una aplicación supletoria de las normas, como por
Ej. las normas de responsabilidad del estado que se rigen por el código civil; también en
cuanto a las limitaciones y restricciones del código civil impuestas al dominio, las
servidumbres administrativas, etc.
CON EL DERECHO PENAL: guarda estrecha vinculación con el llamado “derecho
penal sustantivo”, en cuanto la administración requiere de la tutela represiva para
asegurar su eficaz y normal funcionamiento, ya que de lo contrario podría afectarse la
existencia misma del Estado.

UNIDAD Nº 3 🡪 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

1. LAS FUENTES DEL DERECHO: concepto, clasificaciones.

a. Concepto: el concepto básico y esencial nos indica que las fuentes del
Derecho son los medios o formas que dan origen al ordenamiento jurídico.
b. Clasificaciones:
i. Fuentes reales y formales:
1. REALES: son aquellos modos (elementos, factores) que
determinan el contenido de las normas jurídicas, con
independencia de los órganos con competencia para producir
disposiciones jurídicas.
2. FORMALES: son aquellas que dan origen al ordenamiento y
que emanan de los
3. el procedimiento previsto por el derecho positivo.
ii. Fuentes según contribuyan a la producción o al conocimiento del
derecho:
1. A LA PRODUCCIÓN del derecho: se trata de los modos por
los cuales se crea el derecho (constitución nacional, ley, etc.
2. AL CONOCIMIENTO del derecho: se quiere significar los
medios que permiten conocer el derecho (reglamentos,
precedentes administrativos, etc.)
2. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN PARTICULAR.
a. CONSTITUCIÓN. Principios y reglas específicas vinculadas con el
derecho administrativo. La constitución constituye el conjunto de principios
y normas supremas del ordenamiento positivo, cuya jerarquía normativa es
siempre superior a la ley y al reglamento, imponiéndose a todos los actos que
dicta la AP. Por su jerarquía, es la fuente más importante de todo el derecho,
particularmente para el derecho administrativo, cuyos capítulos se nutren en
los principios y las normas constitucionales.
Los principios y reglas que configuran las bases del derecho
administrativo son:
 i. personalidad jurídica del Estado: la concepción del Estado como
persona jurídica se encuentra implícitamente reconocida en el art.
35 CN. En tal carácter, el Estado ejerce potestades y derechos,
contrae obligaciones, impone deberes y cargas.
ii. las funciones, potestades y cometidos del PE: el art. 99 CN, al
prescribir las funciones, potestades y cometidos del PE, configura
una de las fuentes más ricas del derecho administrativo. De esta
norma derivan, entre otras, las siguientes normas y principios:
1. la jefatura suprema de la nación y la jefatura del gobierno del
cual depende la administración general del país;
2. la potestad de dictar reglamento de ejecución (art. 99 inc. 2);
3. competencia para dictar actos institucionales y actos
administrativos (art. 99 inc. 6, 7 y 10);
4. las relaciones del presidente con el jefe de gabinete, sus
ministros y la competencia de ellos (art. 100 – 107); los
derechos y las garantías particulares frente al Estado (arts. 14,
16, 17, 19 y 28).
b. TRATADOS INTERNACIONALES: previsiones constitucionales.
Jerarquía de los tratados. Delegación de competencias y jurisdicción a
organizaciones supraestatales. Los tratados son fuentes del derecho
administrativo cuando obligan a los órganos o entidades administrativas a
realizar determinada actividad o cuando contienen disposiciones de derecho
administrativo aplicables en el ámbito interno del país.
Por la reforma de 1994, los tratados celebrados con las naciones
extranjeras, con organismos internacionales y los concordatos suscriptos
con la Santa Sede, tienen una jerarquía superior a las leyes (art. 75 inc.
22 CN).
SI VERSAN SOBRE DERECHOS HUMANOS:
 poseen jerarquía constitucional en las condiciones de su vigencia;
y son complementarios de los derechos y garantías contenidos en
la CN si se trata de los mencionados expresamente en ella.
 o pueden alcanzarla (si no están mencionados) si el PL, luego de
aprobarlos, los incorpora con el voto de las 2/3 partes de todos los
miembros del Congreso.
SI SON TRATADOS DE INTEGRACIÓN: por medio de ellos se delega
competencia y jurisdicción a organizaciones supraestatales
(MERCOSUR). Requieren para su admisión:
 reciprocidad: en cuanto a que sus efectos se proyecten en todos
los estados que lo firman;
 igualdad: en cuanto a la posición de los estados en el seno del
ente supranacional;
 respeto al orden democrático y a los derechos humanos: estas
condiciones resultan exigibles tanto respecto a las cláusulas del
tratado como respecto de las normas internas dictadas dentro de
la organización supranacional;
 ser aprobados por la mayoría absoluta de todos los integrantes de
cada Cámara, si se celebran con naciones latinoamericanas.
SI SE CELEBRAN CON OTROS PAÍSES exigen un doble
procedimiento:
  declaración de conveniencia por mayoría absoluta de los
presentes;
 y aprobación por mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada cámara.
ACUERDOS EJECUTIVOS: son aquellos celebrados por funcionarios
del gobierno que no requieren de la aprobación del congreso porque
pertenecen a la competencia que tiene asignado el PE de tener a su cargo
la dirección de las relaciones internacionales.
c. LA LEY.
i. Concepto: la ley es todo acto o norma jurídica que crea, modifica o
extingue un derecho de carácter general y obligatorio (en sentido
material); es el acto emanado del órgano legislativo, conforme a un
procedimiento preestablecido por el ordenamiento positivo (en
sentido formal).
ii. Los CARACTERES esenciales de la ley son:
1. generalidad: porque regula situaciones abstractas,
impersonales y objetivas que se aplican o pueden aplicarse a
toda la comunidad, un sector o un conjunto de individuos;
2. obligatoriedad: hace al cumplimiento de las prescripciones de
la ley, en cuanto el E posee el poder de asegurar que ellas se
cumplan, inclusive apelando a la coacción;
3. irretroactividad: la CN establece el principio de
irretroactividad en materia de sanciones administrativas.
iii. CLASIFICACIÓN de las leyes: en nuestro ordenamiento jurídico,
las leyes se clasifican en:
1. Leyes NACIONALES dictadas por el Congreso Nacional:
2. leyes locales: que rigen sólo en el ámbito de la Cap. Federal;
3. leyes de derecho común: cuya aplicación se halla a cargo de
los jueces locales y nacionales;
4. leyes federales: que regulan materias de ese carácter,
atribuidas al Congreso por la CN, y cuya aplicación compete
a los jueces federales.
5. Leyes CONVENIO: son sancionadas por el Congreso
Nacional y aprobadas por las provincias (ej: ley convenio de
coparticipación).
6. Leyes PROVINCIALES: son aquellas que dictan las
legislaturas de cada provincia, sobre materias que les
atribuyen respectivamente sus constituciones y cuya
aplicación compete a los jueces provinciales.
7. Leyes de la CIUDAD DE BS. As.: son dictadas por la
legislatura porteña, y rigen sólo en la capital federal.

LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FRENTE A LA LEY

INCONSTITUCIONAL.
En principio, la administración está obligada a cumplir la ley. Sin embargo, tiene
facultades, como persona de derecho público o privado, y la obligación, como órgano
constitucional, de examinar si son validas dichas leyes; y en caso de considerarlas
inconstitucionales poder ejercer el derecho a veto, plantear su inconstitucionalidad ante
el poder judicial en los casos y bajo los procedimientos establecidos, o promover su
derogación ante el congreso de la nación.
LA ZONA DE RESERVA LEGAL.
En el sistema de la constitución de 1853/60, si bien el Congreso tenía competencia
ilimitada para el dictado de normas generales, se atribuía al PE la potestad de
reglamentar las leyes mediante los llamados “reglamentos de ejecución”.
Pero tanto la práctica constitucional, como la jurisprudencia y la mayoría de la doctrina
administrativista, admitieron que, dentro de determinados límites, podía operarse una
quiebra del principio de concentración de la potestad legislativa en el Congreso.
La situación descripta ha cambiado luego de la reforma constitucional de 1994. por lo
pronto, se consagra como regla general la prohibición al Pe de dictar disposiciones de
carácter legislativo (art. 99 inc. 3 CN), y se configura la reserva legal en 2 sentidos:
1. al prohibirse la delegación legislativa en el Pe, salvo respecto de materias
determinadas de la Administración o ante situaciones de emergencia pública,
con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases que el Congreso
establezca.
2. el otro sentido, más preciso, supone que hay materias que no pueden ser objeto
de la potestad reglamentaria de necesidad y urgencia, tales como las normas que
regulan la materia penal, tributaria, electoral, o régimen de partidos políticos.

DECRETOS LEYES:
Concepto. La cuestión de su vigencia: jurisprudencia de la CSJN.
En épocas de anormalidad constitucional, el PE ha dictado actos obligatorios de alcance
general sobre materias que debían ser reguladas por ley formal, mediante instrumentos
normativos llamados “decretos-leyes”.
En la realidad histórica de nuestro país, este tipo de instrumento se ha limitado al
proveniente del PE de facto, llegando a reglar materias que formalmente correspondían
a la ley.
El dictado de decretos-leyes se ha justificado en la necesidad de asegurar la vida del
Estado, y su validez ha sido reconocida por la jurisprudencia de la CSJN, continuando
su vigencia aún después de instalado el gobierno de iure, sin exigirse para ello la
ratificación expresa del PE.

LOS REGLAMENTOS.
Concepto: se trata del ACTO UNILATERAL que emite un órgano de la AP,
CREADOR DE NORMAS GENERALES Y OBLIGATORIAS, que REGULAN
SITUACIONES
OBJETIVAS E IMPERSONALES (CASSAGNE).
Se trata de una declaración unilateral, dictada en ejercicio de la actividad administrativa
(GORDILLO) o de la actividad materialmente legislativa (CASSAGNE), que produce
efectos de alcance general y obligatorio en forma directa, regulando por ello situaciones
objetivas e impersonales.
Fundamentos.
Respecto de la potestad reglamentaria, encontramos 2 fundamentos:
 fundamento POSITIVO/NORMATIVO: lo encontramos en los arts. 76, 99 incs.
1, 2 y 3, 100 inc. 2, 66 y 113 de la CN.
 fundamento PRÁCTICO: específicamente en lo que respecta a la AP, ésta se
encuentra en mejores condiciones que las que posee el PL para regular ciertas
cuestiones y detalles de ejecución, que exigen preparación técnica y jurídica,
siempre que no se avance sobre la zona de reserva legal. Las reglamentaciones
 administrativas requieren rapidez en su sanción y permanentemente deben
actualizarse, siendo los órganos administrativos los más aptos para ello.

RÉGIMEN JURÍDICO.
Los reglamentos constituyen la fuente más importante de derecho administrativo,
cuantitativamente hablando; con un régimen jurídico diferente al de los demás actos de
la administración que se caracteriza por:
 integran el ordenamiento jurídico o “bloque de legalidad”;
 para su vigencia requieren publicación;
 pueden ser derogados total o parcialmente por la AP cualquier momento, no
siendo afectados por el principio de “estabilidad” de los actos administrativos;
 están sujetos a las mismas pautas que la ley en cuanto al principio de
irretroactividad;
 se encuentran sometidos a un sistema de revisión administrativa y jurisdiccional
propio;
 poseen rango jerárquico superior al del acto administrativo (porque el
reglamento contiene normas de carácter general y el acto administrativo normas
individuales o concretas), derivado del principio de legalidad y del principio de
inderogabilidad singular de los reglamentos.
 Principio de legalidad: la administración está impedida de modificar o no
cumplir un reglamento cuando dicta un acto particular, a fin de tutelar la
igualdad de tratamiento de los administrados.
 PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS
REGLAMENTOS: significa que no se los puede dejar de lado para un
caso en particular, porque se rompería con el principio de igualdad ante
la ley. Esto no significa que si el mismo reglamento prevé una excepción
en forma general esté violando el principio.

CLASES DE REGLAMENTOS.
Se pueden clasificar:
1. por el ÓRGANO QUE LOS DICTA:
a. DECRETOS (presidente o gobernador)
b. RESOLUCIONES (ministros)
c. DISPOSICIONES NORMATIVAS (directores)
2. por la JURISDICCIÓN QUE LOS DICTA:
a. NACIONALES
b. PROVINCIALES
c. MUNICIPALES (ver fallo “RIVADEMAR”, que establece que las
municipalidades son autónomas y sus reglamentos tienen carácter
legislativo)
3. por su VINCULACIÓN CON LA LEY:
a. EJECUTIVOS, DE EJECUCIÓN O SUBORDINADOS
b. AUTÓNOMOS O INDEPENDIENTES
c. DELEGADOS O DE INTEGRACIÓN
d. DE NECESIDAD Y URGENCIA

DIFERENCIAS
LEY REGLAMENTO
• Puede ser general o individual. • Siempre es general.
• Procede del poder legislativo. • En principio, procede del poder
 • Posee imposibilidad de contenido, ejecutivo, pero los otros dos poderes
eficacia propia que deriva de la voluntad también lo dictan.
general de la comunidad. • No expresa la voluntad de la comunidad,
sino que es una organización servicial de
la misma
(un instrumento que tiene el funcionario.
• Esta subordinado a l a ley.
• No puede dejar sin efecto preceptos
legales.
• No puede suplir a la ley.
• Se ejerce en el ámbito que le permite la
ley.

DIFERENCIAS.
ACTO ADMINISTRATIVO. REGLAMENTO.
• Es una decisión concreta, relativa a un asunto dado • Es generalmente fuente
que genera, modifica o extingue un vínculo jurídico esencial del derecho
de tipo particular entre el particular y la repartición. administrativo.
• Se notifica. • Indeterminación de los sujetos
• Tiene sus requisitos en los Arts. 103º de la ley a los cuales se aplica.
7647 y 7º de la ley 19549. • Adquiere eficacia luego de su
• Puede provenir de cualquier agente o empleado publicación.
cualquiera sea su jerarquía escalafonaria. • Tiene un procedimiento de
• Puede hacer surgir derechos a favor de los elaboración propio (Art. 120º ley
administrados. 7647).
• Tiene estabilidad. • Emana de los órganos
superiores de la administración.
• No confieren jamás derechos a
personas, pudiendo no ser
modificados o derogados.

REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN O SUBORDINADOS: NOCIÓN,

FUNDAMENTO POSITIVO, LÍMITES, LEYES REGLAMENTABLES,
AUTORIDAD COMPETENTE. ULTRAACTIVIDAD DEL REGLAMENTO.

CONCEPTO: Son los que dicta la AP en ejercicio de facultades normativas propias

(art. 99 inc. 2) para asegurar o facilitar la aplicación y ejecución de las leyes, regulando
los detalles necesarios para el cumplimiento de las mismas y de los fines que se propuso
el legislador.
Los requisitos de este tipo de reglamentos son:
1. la existencia de una ley previa;
2. se dicta el reglamento para su aplicación
3. y por ello es norma secundaria de la ley.
En principio, las leyes no requieren ser reglamentadas para su aplicación, salvo
supuestos excepcionales en que subordinan su operatividad a ello. Pero si se da este
último supuesto y el PE no reglamento, entonces el PJ le puede ordenar que lo haga en
un plazo perentorio.
LEYES REGLAMENTABLES: sólo son reglamentables las LEYES CUYA
APLICACIÓN CORRESPONDE AL P.E. Este tipo de reglamentos no deben alterar el
“espíritu” de la ley. Pero la CSJN ha interpretado que pueden contrariar la letra de la ley
en la medida que con ello satisfagan de mejor manera los fines de aquélla.
Este tipo de reglamentos no pueden establecer cargas u obligaciones a los administrados
que, por su naturaleza, sólo deben ser dispuestas por ley.

REGLAMENTOS AUTÓNOMOS O INDEPENDIENTES: NOCIÓN,

FUNDAMENTO POSITIVO. MATERIAS QUE COMPRENDEN.
CONCEPTO: son aquellos que dicta el poder administrador ejercitando atribuciones
que la CN le confiere en forma directa y exclusiva, sin injerencia alguna del PL.
Diez extiende el concepto a aquellos que puede dictar la AP en una materia en la que no
exista regulación por ley, siempre que no invada la zona de reserva de ésta.
Ese conjunto de atribuciones que la CN le confiere directamente a la AP se denomina
por parte de la doctrina “zona de reserva de la Administración”, ámbito donde aquélla
es totalmente independiente del Parlamento. Y tiene sustento en que el órgano Pe es
Jefe de la AP y responsable político de la misma (art. 99 inc. 1 CN)
Las notas esenciales de estos reglamentos son:
 Este tipo de tratados NO NECESITA DE UNA LEY PREVIA;
 LA ADMINISTRACIÓN ACTÚA REGLANDO ATRIBUCIONES QUE LE
SON OTORGADAS DIRECTAMENTE POR LA CN (organización
administrativa, régimen de recursos, etc.);
 Es una NORMA PRIMARIA (por eso es autónoma o independiente).

LÍMITES:
 No alterar el espíritu de las leyes que reglamenta.
 Que no agreguen a las obligaciones legales de los habitantes cargas que, en razón de
su naturaleza o de su importancia, no puedan ser impuestas sino previa vía
administrativa.
¿Qué sucede si el PL sanciona una ley invadiendo esta zona de reserva de la
Administración? Ante este supuesto, debemos mencionar 2 doctrinas diferentes:
1. DOCTRINA A: si hay un reglamento, se extingue, pues el Congreso posee las
potestades suficientes para hacer todas las leyes y reglamentos que sean
convenientes para ejercitar los poderes que la Carta Magna le confiere (esta es la
opinión de DROMI, DIEZ, etc.)
2. DOCTRINA B: la ley es inconstitucional y el PE se encuentra en condiciones de
no aplicar sus disposiciones. Esta es la doctrina que habitualmente se sigue.

REGLAMENTOS DELEGADOS O DE INTEGRACIÓN: NOCIÓN,

PREVISIONES CONSTITUCIONALES, REQUISITOS, JURISPRUDENCIA DE
LA CSJN.
El punto de partida para referirnos a este tema es que el Congreso no puede delegar en
el PE (o en otras dependencias de la AP) las atribuciones que le han sido expresa o
implícitamente conferidas por la CN (art. 29 CN).
Y por aplicación del principio republicano básico, en la reforma constitucional de 1994
se prohibió expresamente la delegación legislativa en el PE, salvo en ciertas materias
(materia administrativa y estado de emergencia pública) y dentro de ciertas condiciones
(art. 76 CN):
 materia administrativa: para GORDILLO se refiere a la Administración interna;
BIANCHI opina que habla de administración como “zona residual”.
 estado de emergencia pública: si no existe una circunstancia excepcional (en cuyo
caso procedería un RNU), entonces estamos ante un reglamento delegado.
No obstante ello, ya antes de la reforma constitucional, la doctrina y la jurisprudencia
interpretaron que el PL no puede delegar en forma amplia sus facultades en el PE, sino
que sólo puede permitirle dictar ciertas normas pero siempre dentro de un marco
prefijado por el legislador.
La LEY 25.414 estableció un nuevo ejemplo de la aplicación del art. 76 de la
CN, ya que luego de sentar como principio la prohibición legislativa en el P.E. nacional,
admitió la posibilidad de tal delegación EN MATERIAS DETERMINADAS DE
ADMINISTRACIÓN O DE EMERGENCIA PÚBLICA, CON PLAZO FIJADO PARA
SU EJERCICIO Y DENTRO DE LAS BASES DE LA DELEGACIÓN QUE EL
MISMO CONGRESO ESTABLEZCA.
Para que la delegación sea válida, es necesario:
1. que se trate de materias determinadas;
2. relativas a la administración o a emergencia pública;
3. que exista un plazo fijado para su ejercicio, al final del cual opera automáticamente
la caducidad de la delegación (*).
4. que los reglamentos delegados se dicten dentro de las bases de la delegación que el
Congreso establezca;
5. que se sujeten al control de la Comisión Bicameral Permanente.
(*) la caducidad resultante del vencimiento del plazo por el cual se otorgó el ejercicio de
la facultad delegada no afecta las relaciones jurídicas nacidas durante la vigencia de la
misma, que se mantienen firmes.
En este tipo de reglamentos:
 HAY UNA LEY PREVIA, pero es MUY GENERAL, ESTABLECIENDO
PAUTAS BÁSICAS;
 Dentro de ese marco, EL P.L. DEJA PARA EL P.E. COMPLETAR, PRECISAR O
INTEGRAR LA NORMATIVA LEGAL.
La CSJN distinguió entre lo que es la delegación propiamente dicha y la delegación
impropia:
 Delegación PROPIA: cuando una autoridad investida de un poder determinado
hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona, descargándolo sobre
ella, como lo sería el delegar lisa y llanamente el poder para hacer una ley.
 Delegación IMPROPIA: en este caso, la delegación no va más allá de conferir
cierta autoridad al PE u otro órgano administrativo a fin de permitirle reglar los
pormenores y detalles necesarios para la ejecución de una ley, situación que es
compatible con la CN.

JURISPRUDENCIA de la CSJN:
Caso DELFINO
“Delfino y Cia.” (1927): en este caso se apelaba una multa impuesta por prefectura a un
buque por arrojar residuos en el agua. Aquí, la propia ley atribuía la posibilidad de
aplicar multas dentro de un máximo y un mínimo que ella misma señalaba, mientras que
el decreto señalaba detalles y montos.
Lo que se discutía en este caso, era la constitucionalidad de la multa y el reglamento,
pues a criterio del accionante, se violaban los Arts. 18, 67 inc. 11º, 12º y 28º y 86 inc.
2º.
La Corte resolvió:
 dijo que “existe delegación cuando la autoridad investida de un poder determinado,
hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándola sobre
 esta”
 Distingue la delegación para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al poder
ejecutivo o cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles
necesarios para la ejecución de aquella. En este caso, la ley permitía la delegación y
a la vez el poder ejecutivo estaba habilitado para dictar ordenanzas y reglamentos
definiendo pormenores y detalles.
 expresa que estos reglamentos son tan obligatorios para sus habitantes como si sus
disposiciones estuvieran en la ley, siempre y cuando se encuentren dentro de las
limitaciones establecidas en el inc. 2º del Art. 86 CN.

Caso MOUVIEL
Se arresta a Mouviel y otros por infracción a los edictos policiales sobre “desórdenes y
escándalos”. Plantean la inconstitucionalidad de esos reglamentos.

REGLAMENTOS DE NECESIDAD Y URGENCIA: NOCIÓN,

FUNDAMENTOS, PREVISIONES CONSTITUCIONALES, REQUISITOS
PARA SU ADMISIBILIDAD. JURISPRUDENCIA DE LA CSJN.
Se trata de actos unilaterales de carácter general y abstracto (igual que todo reglamento)
que tienen la particularidad de ser dictados por el PE sobre materias que
constitucionalmente corresponden al PL.
En este caso, no hay ley previa; o si la hay, es modificada. La nueva norma es dictada a
través de un decreto del PE.
Antes de la reforma de 1994 no existía norma constitucional ni legal que los autorizara.
Su admisibilidad era excepcional tanto en doctrina como en jurisprudencia (ver caso
PERALTA)
Con la reforma de 1994, encontramos su FUNDAMENTO POSITIVO en el art. 99 inc.
3 de la CN: la regla general es que el PE no puede en ningún caso, bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Pero ese principio no
rige si existen CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES que hagan imposible seguir
los trámites constitucionales ordinarios para la sanción de las leyes
LÍMITES.
La reforma, a la par de autorizar su utilización, ha querido establecer una serie de
LÍMITES EXPLÍCITOS a este tipo de reglamentos, entre los cuales podemos nombrar:
1. la CAUSA HABILITANTE para dictar este tipo de reglamentos: o debe tratarse de
una real emergencia pública en la sociedad; no basta con invocarla, sino que debe
existir realmente y ser susceptible de comprobación jurisdiccional.
2. Si ella no existe, o lo que el reglamento resuelve nada tiene que ver con la
emergencia, entonces es inconstitucional; o la urgencia o emergencia debe ser de tal
índole que resulte imposible su atención siguiendo los trámites constitucionales
ordinarios para la sanción de una ley.
3. Que la ley tenga como fin el bien general.
4. Que su duración sea temporal y limitada a un plazo mínimo e indispensable.
5. el ÓRGANO habilitado para dictarlos es el PODER EJECUTIVO.
6. la MATERIA LEGISLATIVA HABILITADA: es toda aquella que requiera la
emergencia, excepcto materia PENAL, TRIBUTARIA, S/RÉGIMEN ELECTORAL
Y S/RÉGIMEN DE PARTIDOS POLÍTICOS. Implícitamente incluimos dentro de
las excepciones: el C.Civ., el C.Com., etc.
7. el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE HABILITACIÓN: además de la
firma del presidente, también es necesaria la refrenda de todos los Ministros y del
Jefe de Gabinete, y en Acuerdo General de Ministros.
8. el PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO de habilitación:
a. El Jefe de Gabinete debe comunicar el reglamento dictado dentro de los 10
días a la Comisión Bicameral Permanente del Congreso.
b. Ésta debe producir despacho dentro del mismo plazo y elevarlo al plenario
de cada cámara para su tratamiento expreso.
c. Por el art. 82 de la CN NO SE ADMITE LA EXPRESIÓN TÁCITA DE
VOLUNTAD DE LAS CÁMARAS, de modo que, técnicamente, no puede
aceptarse que el silencio del Congreso implique la admisión tácita del
decreto.
d. Se entiende que el PE carece de derecho de veto sobre lo que resuelva el
Congreso, porque este es juez último –entre ambos poderes- de la norma
dictada y, además, porque tratándose de un procedimiento de excepción sólo
bajo las normas de dicho procedimiento puede sustentarse su validez, y en
ese trámite no está prevista la posibilidad de veto por el PE.
JURISPRUDENCIA de la CSJN.
Caso PERALTA
a partir de aquí se reconoce la posibilidad de dictar estos decretos de necesidad y
urgencia.
HECHOS: el PE dicta un decreto para enfrentar una grave situación de emergencia
económica, que ordenaba la devolución de los depósitos de más de 1000$ en bonos.
Peralta, que tenía un plazo fijo, vio afectado su derecho de propiedad por ese decreto, y
por ese motivo interpuso una acción de amparo con el Estado Nacional y el Banco
Central, donde pidió la declaración de inconstitucionalidad del decreto.
En primera instancia se rechaza por no ser una vía idónea y no haber agotado las otras
vías y además porque esta cuestión requería un mayor debate del que se podía dar en
una acción de amparo. Apela ante la Cámara, que hace lugar al amparo. Se interpone
recurso extraordinario federal.
La CSJN dijo que cuando se configura una situación de grave perturbación económica,
social o política, el Estado tiene el derecho (potestad) y el imperioso deber de adoptar
remedios extraordinarios (lícitos) que permitan combatir con éxito la crisis, asegurando
la defensa de la comunidad.
Este fallo es de suma importancia, ya que hasta ese año (1990) no existían antecedentes
en cuanto a los decretos de necesidad y urgencia.
La Corte, fundo su decisión en que existía una situación de grave riesgo social.
Este fallo sienta una ratificación tacita por parte del congreso respecto a este decreto, ya
que no lo derogo ni inicio juicio político al poder ejecutivo, etc.
La corte sostiene la no inconstitucionalidad de este decreto, ya que el mismo no elimina
ni viola los derechos de los ciudadanos, sino que los limita en el tiempo. No hay
derechos absolutos, todos están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio.
La Corte dispuso ciertos Requisitos para el Dictado de este tipo de Decretos:
1 Que exista una situación de emergencia tal que obligue al estado a intervenir.
2 Que la ley tenga como fin el bien general.
3 Que su duración sea temporal y limitada a un plazo mínimo e indispensable.
4 Imposibilidad de seguir el trámite parlamentario común.
5 No invadir materias vedadas en forma expresa (Art. 94 inc. 3º CN).
6 Pública y notoria situación de grave riesgo social.
7 Razonabilidad de las medidas dispuestas:
 • Relación entre los medios y los fines.
• Que no exista otro medio para superar la crisis.
• Proporcionalidad.

Caso VERROCHI (1990):

HECHOS: el PE dictó 2 DNU que suprimían las asignaciones familiares a los
trabajadores que ganaban más de 1000$, afectándose de esta manera la protección
integral de la familia.
Verrochi, afectado por la medida, presenta acción de amparo tachando de
inconstitucionales a estos decretos, porque violaban la garantía de la protección integral
de la familia (art. 14 bis. Del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales).
Además, no existía una situación de necesidad y urgencia.
1º y 2º instancia le hacen lugar al amparo, por lo que el Fisco interpone recurso
extraordinario federal.
En este fallo, la CSJN resuelve la inconstitucionalidad de los decretos impugnados
porque:
- el PE sólo puede dictar DNU en circunstancias excepcionales, cuando el Congreso no
pueda reunirse por razones de fuerza mayor, o si la situación es urgente y no se puede
esperar al dictado de una ley del Congreso;
- el PJ debe revisar que existan ciertas circunstancias excepcionales (y en este caso la
Corte cree que no existen y que el Congreso puede resolver el tema de las asignaciones
sancionando una ley).

LÍMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA EN GENERAL.

 Razonabilidad.
 Legalidad.
 No exceso en la reglamentación (vicio).

OTRAS FUENTES.
1. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO 🡪 son aquellas normas, líneas
directrices, que constituyen la causa y la base del ordenamiento jurídicos, y que
tratan de impedir las arbitrariedades de los poderes públicos (buena fe, moral y
buenas costumbres, pacata sum servanda, etc.)
2. INSTRUCCIONES DE SERVICIO 🡪 cuando son de carácter general se llaman
CIRCULARES: son órdenes que los órganos superiores dan a los inferiores para
dirigir su actividad. Su cumplimiento es obligatorio para los órganos subordinados.
3. REGLAMENTOS DE ORGANIZACIÓN 🡪 son los dictados para estructurar los
organismos o entidades del Estado, atribuyéndoles competencia, delegándoles
funciones, creando cargos, etc.
4. CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO 🡪 son acuerdos generales entre
asociaciones profesionales de empleados y organizaciones sindicales, para regular el
contrato que rige las relaciones laborales. En general, no son fuente del derecho
administrativo, pero en algunos casos particulares o excepcionales puede configurar
una fuente del ordenamiento jurídico al que se encuentran sometidos los agentes
públicos.
5. EQUIDAD 🡪 constituye el principio de interpretación de las leyes o un principio
de derecho. Es la justicia en el caso concreto.
6. COSTUMBRE 🡪 es el comportamiento constante y uniforme de una comunidad,
que está convencida de que dicho comportamiento responde a una necesidad
jurídica.
7. Puede ser de 3 tipos:
 secundum legem: derivadas de la ley.
 contra legem: contrarias a la ley.
 praeter legem: materias no reguladas por la ley.
8. PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS 🡪 se refiere a conductas o
comportamientos constantes de la administración, de los cuales puede aducirse
un beneficio o daño para los derechos subjetivos o intereses legítimos del
administrado. Se trata de una forma peculiar en que se manifiesta la costumbre
en el derecho administrativo. Cuando tiene una aplicación reiterada por parte de
los órganos del Estado constituye fuente del derecho.
9. JURISPRUDENCIA 🡪 es la forma habitual, constante o uniforme de aplicar el
derecho por parte de los órganos que tienen a su cargo la función jurisdiccional.
Se trata de los criterios concordantes de los jueces en torno a una determinada
cuestión.
10. DOCTRINA 🡪 son los escritos de los juristas, que son una herramienta
fundamental para la formación y la interpretación del sistema jurídico.

PRELACIÓN JERÁRQUICA DE LAS FUENTES:

1. CONSTITUCIÓN NACIONAL
2. TRATADOS INTERNACIONALES DE DDHH
3. TRATADOS DE INTEGRACIÓN
4. LEYES
5. REGLAMENTOS

UNIDAD Nº 5 ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

PERSONALIDAD DEL ESTADO Y PERSONALIDAD JURÍDICA PÚBLICA
NO ESTATAL.
ÓRGANOS ESTATALES.

1.1. SUJETOS PÚBLICOS. EL CONCEPTO DE PERSONA Y SU

CLASIFICACIÓN EN EL C.CIVIL.
La idea de la PJ es investir a estas personas físicas o jurídicas de imputaciones jurídicas.
Tenemos tres niveles, ya conocidos. Pero pueden aparecer otros niveles, supraestatales.
(UE).
El Estado siendo una ficción jurídica, debe aparecer impactando a través de personas
físicas. Lo va a hacer a través de un órgano estatal.
El concepto de “persona” en el Derecho: Toda Persona humana goza de la aptitud para
ser titular de derechos y deberes jurídicos (Art. 22º CCyCN) y puede ejercer por si
misma sus derechos, excepto las limitaciones expresamente previstas en este Código
(Art. 23º)
Pueden ser:
 PERSONA HUMANA 🡪 Art 22º a Art. 140º
 PERSONAJURIDICA 🡪 Art 148º al Art. 224º
 PERSONAS JURÍDICAS
  PRIVADAS. Art. 148º (Enumeración no taxativa) y del Art. 151º al
Art. 167º
 PÚBLICAS: Enumeradas en Art. 146º (carácter enunciativo)
 ESTATALES: Art. 149º
 satisfacción de fines específicos del Estado;
 capital íntegramente estatal;
 encuadramiento dentro de la organización estatal.
 NO ESTATALES:
 generalmente creadas por el Estado;
 fines de interés público;
 generalmente poseen prerrogativas de poder público;
 control del Estado sobre el ente;
 sus recursos provienen en general de sus afiliados o
incorporados;
 sus funcionarios y empleados no son agentes públicos;
 sus actos pueden ser administrativos (ver nuevo Cód. Cont.
Adm. Ley 12.008 + art. 166 CN).
 OTRAS: que surgen de la suma de diferentes indicadores:
 creación por el Estado;
 fines públicos o de interés general;
 prerrogativas de poder público;
 control estatal.
Personas jurídicas públicas y privadas: criterios de distinción. Personas jurídicas
estatales y no estatales: criterios de distinción. Personas jurídicas públicas no estatales:
caracteres generales. Personas jurídicas privadas del Estado: problemática. Las personas
públicas supranacionales.

PERSONAS JURÍDICAS PÚBLICAS Y PRIVADAS: criterios de distinción.

_ Creación Estatal del Ente: para poder determinar si la persona es pública o privada,
hay que ver si es o no creada por el estado. Si lo es, será una persona pública, de lo
contrario no lo será.
Critica: la iglesia no es creada por el estado y es persona jurídica pública; además hay
personas jurídicas privadas creadas por el E, como los colegios profesionales. El criterio
por lo tanto, resulta insuficiente.
_ El Fin Publico: toma en cuenta como personas jurídicas públicas a las que persiguen
un fin público, de interés público o de interés general; a diferencia de las personas
jurídicas privadas, que persiguen un fin particular.
Critica: este criterio también es insuficiente, ya que hay personas jurídicas privadas que
desarrollan actividades con fines públicos, intereses públicos o intereses generales como
ser las fundaciones.
_ Existencia de Prerrogativas de Poder Público: el ente, en tanto y en cuanto desarrolle
prerrogativas de poder publico, será estatal; de lo contrario, será privado. Ej. recaudar
contribuciones.
Critica: este criterio es insuficiente, ya que hay entidades públicas que no desarrollan
prerrogativas de poder público, como son las sociedades del estado, empresas del estado
que carecen de estas prerrogativas; y además, pueden haber personas jurídicas privadas
que sí poseen estas prerrogativas, como por ejemplo, los concesionarios de servicios
públicos.
_ Criterio del Grado de Control Estatal: sostiene que a mayor grado de control estatal,
mayor es la factibilidad de que sea un este estatal; y contrariamente, a menor grado de
control, menor será la posibilidad.
Crítica: El problema de este criterio es que, generalmente, tiene que ser integrado con
alguno de los otros criterios para tomarlo íntegramente.

PERSONAS JURÍDICAS ESTATALES Y NO ESTATALES: criterios de

distinción.
De Satisfacción de Fines el Estado: este criterio sostiene que tienen que concurrir en
forma conjunta o separada los siguientes elementos:
• Potestad de imperio ejercida en nombre propio para el cumplimiento total de su
actividad.
• Creación directa del ente por el estado.
• Obligación del ente para con el estado de cumplir sus fines propios.
• Tutela o control del estado sobre el ente a efectos de asegurar que este cumpla sus
fines.
• Satisfacer fines específicos del estado y no fines comerciales o industriales.
En este criterio, el elemento característico es la finalidad del ente, en virtud de que las
entidades públicas estatales son las que satisfacen fines específicos del estado.
Capital Estatal: este criterio sostiene que si el capital es íntegramente del Estado, el ente
público es estatal; si no lo es, hay menos posibilidades de que sea un ente estatal.
Crítica: este criterio es insuficiente, ya que hay entidades estatales integradas con
capitales privados.
Encuadramiento del ente en la Administración AP: un ente es estatal o no según este
integrado o pertenezca a los cuadros de la administración pública, conforme a las
normas sobre organización administrativa, siempre y cuando estos entes sean creados
por el estado, persigan fines de bien común y gocen de ciertas prerrogativas de poder
público, además de someterse a un cierto grado de control estatal.

PERSONAS JURÍDICAS PÚBLICAS NO ESTATALES. Caracteres generales:

 generalmente creadas por el Estado;
 fines de interés público;
 generalmente poseen prerrogativas de poder público;
 control del Estado sobre el ente;
 sus recursos provienen en general de sus afiliados o incorporados;
 sus funcionarios y empleados no son agentes públicos;
 sus actos pueden ser administrativos (ver nuevo Cód. Cont. Adm. Ley 12.008 +
art. 166 CN).

2. ÓRGANOS DEL ESTADO. TEORÍAS SOBRE LA ATRIBUCIÓN DE

CONDUCTAS AL ESTADO. LA TEORÍA DEL ÓRGANO.

La ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Derecho de la Organización: es la parte del Derecho Administrativo que regula la
creación de los órganos y entes administrativos, su estructura interna, la asignación de
competencias, las relaciones entre ellos, los procedimientos de actuación y el control
sobre dichos órganos y entes.
Las personas jurídicas PÚBLICAS ESTATALES y sus ÓRGANOS
1. La persona jurídica ESTADO (nación, provincias), dentro del cual el Poder
Ejecutivo es sólo un órgano de dicha persona.
2. Las personas jurídicas ENTES DESCENTRALIZADOS. Pueden ser:
a. ENTES AUTÁRQUICOS
b. EMPRESAS DEL ESTADO
c. SOCIEDADES DEL ESTADO
d. S.A. con participación estatal mayoritaria
e. SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA
Los ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.
La actuación del Estado y sus entes descentralizados, como “personas jurídicas”, solo se
puede concretar a través de personas físicas. ¿Cuáles son las razones por las que los
actos de estas personas aparecen como voluntad de la persona jurídica y son imputables
a ésta?
 Doctrinas provenientes del Derecho Privado:
 Del MANDATO: sostiene que las personas físicas actúan como mandatarios de
la persona jurídica. Esta teoría se reveló insuficiente, en la medida que ella
supone postular que la persona moral pueda declarar su voluntad de antemano,
vale decir, no es aceptada porque la persona jurídica en sí no tiene voluntad para
nombrar a un mandatario.
 De la REPRESENTACIÓN: esta teoría postula que el funcionario actuaría como
representante legal de la persona jurídica, al igual que lo haría el representante
de un incapaz. La representación también presupone la existencia de dos
voluntades, y en este caso, no hay voluntad por parte del estado.
 La denominada TEORÍA DEL ÓRGANO:
 La voluntad es un atributo sólo de las personas físicas;
 Al disponerse la organización del Estado se previó que personas físicas
tendrían la tarea de expresar la voluntad de éste;
 estas personas son los “órganos de la voluntad” de la persona jurídica;
 no son sujetos diferentes, sino que forman parte de ella;
 el órgano nace con la persona jurídica, siendo uno de sus elementos
constitutivos. Ambos componen una unidad.

2.2. NOCIÓN DE ÓRGANO: elementos. El agente y el órgano: relaciones; la

relación orgánica y la relación de servicio: concepto, diferencias.
ÓRGANO: elementos.
Elemento objetivo: cada una de las partes o esferas en que se descompone la
organización estatal, las “unidades técnicas” constituidas por un haz de atribuciones o
competencias. El llamado “órgano institución”.
Elemento subjetivo: las personas físicas a las que se les ha encomendado ejercer esas
competencias. El llamado “órgano individuo”.
RELACIÓN ENTRE EL ÓRGANO Y EL ENTE AL CUAL PERTENECE; Y
ENTRE EL ÓRGANO Y LA PERSONA FÍSICA.
El órgano no constituye una persona diferenciada del ente, sino que el órgano se
confunde como parte integrante del mismo. El órgano no tiene derechos y deberes
diferenciados de los entes de que forma parte; su voluntad no es diferenciable de la
voluntad de la organización a la cual pertenece.
La persona física tiene dos voluntades:
 su voluntad en cuanto persona, en cuyo caso puede tener derechos contrapuestos
con el E y se lo considera un sujeto de derecho diferenciado de aquél;
 y su voluntad orgánica, en cuanto desempeña competencia estatal. En este caso,
el funcionario se subsume dentro del órgano jurídico y en cuanto titular del
mismo, no tiene derechos contrapuestos con él, ni tampoco tiene una
personalidad diferenciada del estado.
Existen dos criterios para saber cuándo actúa como órgano del estado y cuando no:
1. Criterio Subjetivo: toma en cuenta la finalidad perseguida del funcionario al actuar,
es decir, si entendió actuar en calidad de órgano del estado o privada de este.
2. Criterio Objetivo: prescinde de la motivación psicológica del funcionario y atiende
objetivamente a lo que ha realizado. Este criterio tiene dos variantes:
a. Postura adoptada por el Derecho Privado: el funcionario actúa como órgano
del E siempre que haya actuada dentro del límites de sus atribuciones
legales, de las funciones que le corresponden por ley.
b. Postura adoptada por el Derecho Público: no debe atenerse a la apariencia
externa del acto o hecho, sino que lo que se tendrá en cuanta es su
reconocimiento exterior como un hecho o un acto propio de la función
atribuida al órgano, haya sido o no ejercida regularmente.

2.3. RELACIONES INTERORGÁNICAS e INTERADMINISTRATIVAS.

Relaciones inter-orgánicas: Los órganos no son sujetos de derecho careciendo, por ende,
de personalidad jurídica. Esta circunstancia no impide reconocer la existencia de
vínculos jurídicos entre los órganos de una misma persona jurídica estatal.
Este tipo de relaciones inter-orgánicas es considerada una actividad jurídica que debe
encuadrarse dentro del ordenamiento, observando el principio de unidad de acción que
tiene que caracterizar el obrar de una persona jurídica pública estatal de que se trate, ya
que no cabe, en virtud del mismo, admitir la existencia de voluntades contrapuestas. Son
relaciones que se establecen entre los órganos de un ente.
Las relaciones inter-orgánicas pueden ser:
 de colaboración: propuestas.
 de conflicto: cuestiones de competencia positiva o negativa.
 de jerarquía: órdenes.
 consultiva: dictámenes.
 de control: observaciones del tribunal de cuentas de la nación.
Relaciones inter-administrativas: Se dan entre 2 órganos dotados de personalidad
jurídica.
DISTINGUIR ENTONCES el concepto de órgano:
 DE LOS ENTES (organizaciones dotadas de personalidad jurídica).
 DEL CARGO (que es el lugar o posición que ocupa un individuo dentro de un
órgano).
 DEL OFICIO (que hace referencia al haz de atribuciones o competencias; es el
elemento objetivo del órgano)
  DE LAS RELACIONES INTERORGÁNICAS Y DE LAS RELACIONES
INTERADMINISTRATIVAS.

2.4. CLASIFICACIONES DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.

Según su FUNCIÓN:
 ACTIVOS: son aquellos que emiten y ejecutan los actos administrativos, es
decir, ejercen la facultad de crear situaciones jurídicas objetivas o subjetivas
respecto de los administrados, aplicando las normas del ordenamiento jurídico.
 CONSULTIVOS: su función se cumple a través de actos internos o
interorgánicos de asesoramiento a la administración activa. Se trata de órganos
que carecen de facultad decisoria, expresándose a través de informes, pareceres
o dictámenes, que por principio no poseen fuerza vinculante.
 DE CONTROL: realizan una actividad de vigilancia o control sobre los actos
que producen los órganos activos, el cual puede ser previo o practicarse a
posteriori.
Por su ESTRUCTURA
 UNIPERSONALES
 COLEGIADOS
Por su ORIGEN
 CONSTITUCIONALES: son aquellos previstos en la Carta Magna.
 LEGALES: son aquellos cuya existencia se debe a una ley, que puede ser tanto
formal como material.
 REGLAMENTARIOS: en este caso, surgen de un acto administrativo general,
de un reglamento.
Por las COMPETENCIAS ASIGNADAS
 GENERALES.
 ESPECIALES.
Por la JURISDICCIÓN EN QUE ACTÚAN
 CENTRALES.
 LOCALES.
PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
JERARQUÍA. Conceptos. Relación jerárquica y tutela administrativa: diferencias.
Consecuencias que se derivan de la relación jerárquica.

LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

Concepto: son las pautas bajo las cuales se ordenan y estructuran los diversos
componentes de la organización y sus relaciones internas y externas.
Entendemos por organización administrativa el conjunto de reglas jurídicas que
determinan la competencia de los entes y órganos que ejercen función administrativa,
sus relaciones jerárquicas, su situación jurídica, cómo se debe controlar la acción y
cómo deben coordinarse en el interés de la unidad del E.
JERARQUÍA.
Concepto: es la RELACIÓN JURÍDICA ADMINISTRATIVA INTERNA por la cual
se atribuye a ciertos ÓRGANOS la POTESTAD DE DAR ÓRDENES Y el correlativo
DEBER DEL RESTO DE OBEDECERLAS. Permite la distinción entre órganos
superiores e inferiores.
Jerarquía (Gordillo): Es una relación jurídico-administrativa interna que vincula entre
sí a los órganos de la administración mediante poderes subordinados para asegurar la
unidad en la acción.
En la actividad legislativa y en la judicial NO HAY VÍNCULO JERÁRQUICO. Los
órganos que integran el PL se vinculan por procedimientos en los cuales no media
subordinación; en los órganos del PJ hay coordinación, no subordinación.

TUTELA ADMINISTRATIVA: es la que se da entre la administración central y un

ente descentralizado. No hay relación jerárquica, sino que hay una tutela o control
administrativo.
Es una forma de control que se establece entre el titular de la administración y los
diferentes entes descentralizados con personalidad jurídica.
Se le da Personería Jurídica propia, manejo presupuestario propio. Son estatales pero
desprendidas de la administración central para mejor respuesta a las necesidades
sociales a las que se les quiere dar respuesta (Ej. IPROSS, ARSA).
Relación Jerárquica (o jerarquía) y Tutela (o control administrativo):
 Todo órgano administrativo tiene un régimen jerárquico.
 El control administrativo solo existe en la medida que la ley lo establece.
 En la relación de jerarquía, el superior puede analizar el actuar del inferior, ya
sea en su legitimidad, oportunidad, etc.
 En el poder jerárquico, en caso de dudas acerca de las facultades del superior, se
supone que éste tiene facultades para la revisión.
 En el control administrativo, no se presume la atribución de facultades al sujeto
controlante.
 En la relación jerárquica, existe la posibilidad de interponer recursos (recurrir).
 En el control administrativo, esa facultad recursiva es limitada.

La jerarquía es nota característica de la organización administrativa, y se expresa por

LÍNEAS Y GRADOS.
 Líneas: es el conjunto de órganos en sentido vertical, y presupone que el órgano
superior ostenta un mayor poder de decisión y responsabilidad que el inferior
(subordinación).
 Grados: es la posición o situación jurídica que cada uno de los órganos ocupa en
esa línea.
Se manifiesta en las atribuciones del superior de:
 expedir órdenes, instrucciones y circulares para su cumplimiento por los órganos
inferiores;
 controlar la actividad de éstos;
 avocarse al conocimiento de cuestiones de competencia entre éstos;
 delegar en los órganos inferiores cuestiones de su competencia;
 dirimir conflictos de competencia entre órganos inferiores;
 en ciertos casos, designar sus autoridades y empleados;
 intervenir el órgano inferior, en caso de mal cumplimiento de sus tareas.
El órgano inferior queda sujeto al correlativo DEBER DE OBEDIENCIA, cuyos
alcances no son absolutos:
 1. la orden debe emanar del órgano con competencia y dentro de la misma línea
jerárquica;
2. no debe resultar groseramente ilegítimo. Si así resultara:
a. el inferior debe advertir al superior de la irregularidad;
b. si este insiste, el inferior queda exento de responsabilidad.

2. COMPETENCIA. Concepto. Competencia y capacidad: diferentes

concepciones. Naturaleza jurídica y caracteres. Fuentes de la competencia. Clases
de competencia. Excepciones al principio de improrrogabilidad de la competencia.

COMPETENCIA.
2.1. Concepto: Es el CONJUNTO DE ATRIBUCIONES que el bloque de legalidad
confiere a un órgano o ente estatal.
Es la APTITUD LEGAL de un órgano o ente para ser titular de una potestad y ejercerla.
Se trata de un concepto equivalente al de “capacidad” de las personas en el Derecho
Privado.
Competencia COMO EXCEPCIÓN: existe una diferencia sustancial entre la capacidad
y la competencia:
En el caso de la primera (capacidad), si bien constituye la regla o principio general, su
ejercicio es facultativo para su titular.
Respecto de la competencia, su ejercicio puede ser “obligatorio” para el órgano, en cuyo
caso estamos frente a un “deber-facultad”, no un derecho subjetivo para el órgano.
En el derecho privado, el principio general es la capacidad. En el derecho público, la
competencia tiene que ser establecida expresa o implícitamente en la ley, por eso se
afirma que la competencia es la excepción, siendo la incompetencia la regla (el
postulado de la permisión “expresa”). Siguiendo con el tema, la competencia de los
órganos no se presume, sino que debe estar otorgada en forma expresa o implícitamente
en una norma jurídica, para que pueda reputarse legalmente existente.
No obstante, este principio queda atenuado con la aplicación de la “doctrina de la
especialidad”, dentro de los fines que han sido fijados al órgano o ente por el
ordenamiento jurídico; se acepta por alguna doctrina la competencia del órgano mismo
para todo aquello que tienda al cumplimiento de esos fines.
La aplicación de esta doctrina para la interpretación de los alcances de la competencia
de entes y órganos no debe entenderse como un retorno al criterio de la competencia
subjetiva. Ello es así porque la especialidad del órgano de que se trata no va a surgir de
su propia voluntad, sino de una norma objetiva que establezca las finalidades para las
cuales el órgano fue creado.
Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus límites, la competencia es la regla.
Fuera de esos límites, la competencia es la excepción.

2.2. NATURALEZA JURÍDICA: es una obligación para el órgano que la tiene

atribuida como propia. Se trata de un “deber-facultad” del órgano, no un derecho
subjetivo.
CARACTERES de la competencia:
  OBJETIVA: por cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal en
base al principio de especialidad.
 OBLIGATORIA: cuando el órgano o ente tenga el deber de efectuar la
actividad, dentro de las atribuciones conferidas.
 IMPRORROGABLE: porque se funda en el interés público.
 IRRENUNCIABLE: perteneciendo al órgano y no a la persona física que lo
integra.

2.3. FUENTES de la competencia.

Ya dijimos que la competencia es un conjunto de facultades, atribuciones y deberes
asignados a cada órgano y que deben ejercer obligatoriamente. Esas facultades,
atribuciones y deberes surgen de:
 la CONSTITUCIÓN NACIONAL
 las LEYES
 y los REGLAMENTOS.

2.4. CLASIFICACIÓN de la competencia.

1. Por MATERIA: significa que las atribuciones se distribuyen de acuerdo a
temas específicos, es decir, según la naturaleza del acto y aplicándose el
principio de especialidad.
Hay incompetencia en razón de la materia cuando:
 el órgano administrativo realiza un acto que corresponde al órgano
judicial o al órgano legislativo;
 una autoridad administrativa, dentro de su misma esfera, realiza un acto
que, en razón de la materia, es competencia de otra autoridad también
administrativa.
2. Por GRADO o jerarquía: el grado es la posición que ocupa una autoridad
dentro de una organización de tipo jerárquico. Las autoridades de la
administración forman una pirámide, en cuya cúspide se encuentra la autoridad
de máxima jerarquía, y luego se va bajando en forma escalonada a los demás
rangos, hasta llegar a la base de dicha pirámide.
La competencia en razón del grado puede ser centralizada, desconcentrada o
descentralizada.
3. Por TERRITORIO: esto significa que las atribuciones se distribuyen según
zonas geográficas determinadas. Puede ser nacional, provincial o municipal, y
también corresponder a sectores pequeños, como son los distritos.
4. Por TIEMPO (permanente, transitoria, accidental): significa que las
atribuciones se distribuyen según el período que duran. Puede ser:
a. permanente: en cuyo caso el órgano puede ejercer en cualquier momento
las atribuciones que le han sido otorgadas.
b. transitoria: en este supuesto, el órgano ejerce la atribución por un período
determinado de tiempo.
c. accidental: en tal supuesto, se ejerce para un acto o supuesto
determinado.

2.5. EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE IMPRORROGABILIDAD de la

competencia.
En este caso, es necesario referirnos a los supuestos de AVOCACIÓN y
DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA, ambas vinculadas a la competencia por razón
del grado.
2.5.1. AVOCACIÓN.
Concepto: Cassagne la define como la asunción por parte del órgano superior de la
competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que le correspondía al inferior
por la competencia atribuida al último.
Las notas esenciales son:
 el superior, por sí mismo, sin pedido de parte, decide sustituir al inferior en el
conocimiento y decisión de un asunto para el que éste era competente.
 deriva de la potestad jerárquica del superior sobre el inferior.
PROCEDENCIA y límites:
 es excepcional.
 sólo procede en el ámbito de la Administración centralizada y desconcentrada
donde rige el principio de jerarquía, pero no respecto de la descentralizada, en la
que no hay relación jerárquica con el P.E. (no puede aplicarse, por ejemplo,
entre entidades descentralizadas y el jefe de la administración, porque no hay
jerarquía sino sólo control).
 siempre que una norma no dispusiere lo contrario (v. art. 3 Ley Proc. Adm.
Nac.).
 siempre que la competencia no hubiese sido atribuida al inferior en virtud de una
idoneidad propia de éste (especialidad técnica) de la cual carezca el superior

2.5.2. DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA.

Concepto: es el acto jurídico a través del cual un órgano superior le transfiere a un
inferior (o de igual jerarquía) su competencia para realizar una actividad determinada.
En este supuesto, no se delega la titularidad de la competencia, sino el ejercicio de la
misma.
Las notas esenciales de la delegación son:
 el órgano superior encarga a otro, inferior, el cumplimiento de tareas que el
ordenamiento le asigna al primero.
 se opera una transferencia sólo del ejercicio de una competencia, cuya titularidad
permanece en el órgano delegante.
 no deriva de la jerarquía.

PROCEDENCIA y límites.
 instituto de excepción.
 requiere de una norma (ley, reglamento) que la autorice expresamente, ya que
los titulares de una competencia no pueden disponer de ella como un derecho
propio.
 la norma que la autoriza requiere, a su vez, de otra norma, la que dicta el órgano
delegante disponiendo qué tareas delega y en qué órgano.
 no se puede subdelegar si no existe autorización expresa al respecto.

CLASES de delegación.
Hay 2 especies fundamentales de delegación:
1. delegación LEGISLATIVA: esta es totalmente extraña a la relación jerárquica,
y su estudio compete, fundamentalmente, al derecho constitucional. Se opera
cuando el órgano legislativo delega, dentro de los límites que le marca la
correcta interpretación constitucional, el ejercicio de facultades en el PE.
2. delegación ADMINISTRATIVA: puede darse o no en el terreno de la relación
jerárquica, y admite, a su vez, 2 subespecies:
 a. delegación INTER-ORGÁNICA: consiste en la transferencia de
facultades de un órgano superior a uno inferior.
b. delegación ENTRE ENTES PÚBLICOS: la doctrina española postula
la posibilidad de delegación entre el E y los entes locales reconociendo,
no obstante, que tiene escasa aplicación. El derecho argentino no ha
recogido orgánicamente esta figura.

2.5.3 Las Figuras de la suplencia y la sustitución. La intervención. La delegación de

firma. La subdelegación.
SUPLENCIA.
En este caso, no hay transferencia, sino que media un REEMPLAZO TRANSITORIO
del titular del órgano, ya sea por cuestiones legales (vacaciones) o de fuerza mayor
(enfermedad).
La diferencia entre la suplencia y la delegación es que en la primera no existe
propiamente una transferencia de competencia de un órgano a otro, sino que consiste en
una modificación transitoria de la titularidad del órgano, porque el verdadero titular se
halla en la imposibilidad de ejercer la competencia.

SUSTITUCIÓN.
La sustitución se funda en las prerrogativas de control que tiene el órgano superior sobre
el inferior, y procede en supuestos de deficiente administración o abandono de
funciones en que incurra el órgano que es sustituido. Es necesario que una norma
autorice tal sustitución.

INTERVENCIÓN.
El control represivo que ejercen los superiores jerárquicos como consecuencia del poder
de vigilancia puede acarrear que aquellos dispongan la intervención administrativa de
un órgano o de una entidad descentralizada.
Este tipo de intervención se distingue de la llamada “intervención política”
(intervención federal a las provincias).
Su procedencia no requiere de una norma expresa, aún cuando se trate de un poder que
emana de la zona de reserva de la administración. Empero, la decisión de intervenir un
órgano o entidad no puede ser arbitraria o discrecional, debiendo obedecer a causas
graves que originen una situación anormal que no sea posible corregir con el empleo de
los medios ordinarios y propios del poder jerárquico.

DELEGACIÓN DE FIRMA.
No es técnicamente una delegación propiamente dicha, sino que el superior descarga
una porción material de una tarea específica y normalmente reiterativa. Por ejemplo: se
deben visar 3000 expedientes.
Para que proceda se deben dar 2 condiciones:
 actos producidos en serie o en cantidad considerable;
 que el objeto del acto esté predominantemente reglado.

SUBDELEGACIÓN.
Se trata de volver a delegar una función previamente delegada. En este caso, es
necesario decir que no procedería por regla, ya que la delegación es una excepción; y si
hay una norma que la autoriza no estaríamos frente a un supuesto de delegación, sino de
subdelegación.

FALTA PUNTO 2.6. Régimen jurídico nacional y provincial.

3. CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

Concepto.
Descentralización, autonomía y autarquía. La autonomía en la reforma constitucional de
1994. Caracteres jurídicos de los entes descentralizados.
Clases de descentralización. Órgano competente para crear entes descentralizados:
derecho positivo; la cuestión en doctrina. Ventajas e inconvenientes de la centralización
y descentralización.

3.1. CENTRALIZACIÓN: es una forma de organización administrativa, e implica que

todas las decisiones sean tomadas por un organismo central que es la administración
pública. Se da cuando todas las cuestiones de importancia son resueltas por las
Administración; cuando las facultades decisorias están reunidas en los órganos
superiores de la administración central.

3.2. DESCENTRALIZACIÓN: implica que la competencia se asigna a un nuevo ente

creado por ley, dotándoselo de personalidad jurídica propia, fin específico determinado,
y que dicho ente queda sometido a control estatal.
Este control recibe el nombre de control de tutela o administrativo.
En la descentralización, se crea una nueva persona jurídica estatal, frente a la persona
jurídica Estado, a la que se le atribuyen competencias propias. Tiene, además,
Capacidad de autoadministración, de acuerdo a una carta orgánica que le viene
impuesta.

3.4. CLASES DE DESCENTRALIZACIÓN.

• AUTARQUÍA 🡪 Es un concepto de índole administrativa; una de las “especies”
dentro del género descentralizaciones administrativas. Es un manejo de recursos
propios, pero no hay capacidad de darse sus propias normas, y manejo de su propio
presupuesto. Surgen de una Ley. Lo que tiene es un PJ propia y manejo de sus recursos
como nota distintiva.
• SOBERANÍA 🡪 A diferencia del anterior, es un concepto de índole política.
 En el orden externo, significa autodeterminación o independencia.
 En el orden interno, se traduce en el conjunto de poderes o potestades del Estado
sobre las personas y bienes existentes en su territorio.
• AUTONOMÍA 🡪 Se trata de un concepto de índole política (“descentralización
política”). Supone la aptitud de un ente de darse su propia carta orgánica –su
constitución- y regirse por ella.
Se traduce un poder de autodeterminación que se ejerce dentro de ciertos límites
impuestos por el poder soberano, reservando poderes frente a éste. (vg. las Provincias,
v. art. 121 CN). Se pueden dar sus propias normas. Las Universidades son Autónomas,
que establecen sus normas, como gestionan sus recursos, eligen sus propias autoridades.

JURISPRUDENCIA: Autonomía y Autarquía.

En el año 1989, con el fallo “Rivademar Ángela c/ Municipalidad de Rosario” la corte
deja establecido el carácter autónomo d los municipios.
• AUTARCIA 🡪 Es la autosuficiencia económica de una entidad, pero sin poderse dar
su propias normas.
TERRITORIAL.
En este caso, ubicamos las provincias, municipios, y desde la reforma de 1994 la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
CARACTERES de los entes descentralizados.
 personalidad jurídica propia: son sujetos de derecho; pueden adquirir derechos y
contraer obligaciones para cumplir con el fin asignado; pueden ser actores o
demandados; celebrar contratos, etc.
 cuentan con asignación legal de recursos al momento de su creación, o le
permite la ley que los creó que perciban un impuesto.
 son de patrimonio del Estado: los crea, los modifica, los extingue.
 son creados por el Estado: alguna parte de la doctrina entiende que deben ser
creados por ley y otros por decreto del PE. En Argentina ocurrió de las dos
formas.
 están sometidos a control estatal.
 el fin es público.

3.5. ÓRGANOS COMPETENTES PARA CREAR ENTES

DESCENTRALIZADOS.
 La Constitución Nacional.
 La Ley (más común).
 Por Decreto.
Esto es importante en cuento a su subsistencia, debido a que si, por ejemplo, un ente es
creado por la CN, solo podrá desaparecer por una reforma constitucional.
3.6. VENTAJAS E INCONVENIENTES de la centralización y la
descentralización.
Ventajas:
 la unidad de acción en la gestión estatal, al eliminarse las contradicciones que
pueden presentarse en un régimen de descentralización;
 mejoramiento de las condiciones de prestación de aquellos servicios públicos
que satisfacen una necesidad más general, dividiendo la retribución entre todos
los administrados del país;
 se asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones a través del control
jerárquico y, consecuentemente, de las prerrogativas que derivan del mismo.
Inconvenientes:
 lleva a un centralismo burocrático, impropio de un régimen político
administrativo, que se traduce en la extensión de un verdadero formalismo
procesal que retarda la acción expeditiva que puede alcanzarse dentro de la
práctica administrativa;
 se dificulta el llamado acceso externo, que consiste en la posibilidad de que los
administrados puedan acceder a la estructura jerárquicamente centralizada para
obtener o brindar información, propiciar decisiones administrativas e
impugnarlas.

4. CONCENTRACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN. Concepto. Desconcentración,

descentralización y delegación.

4.1. DESCONCENTRACIÓN: se produce una transferencia permanente de

competencias desde un órgano superior a otro inferior, al que se le atribuyen como
propias. El órgano superior deja de ser titular de esas competencias y, por lo tanto, no es
responsable de su ejercicio. (Ej. Boletín Oficial de la provincia de Rio Negro)
Pertenece a la Administración Central, se le otorga algunas herramientas para que pueda
funcionar mejor, manejar mejor sus servicios y su propio sostenimiento económico. No
están descentralizados de escapar a la Administración central. Tiene la capacidad de
manejar sus propios recursos.
LEER LA LEY DE MINISTERIOS Y DE LA ADMINISTRACION CENTRAL

CONCENTRACIÓN: existe cuando la facultad decisoria se agrupa en los órganos

superiores de la administración central, o en los órganos directivos de las entidades
descentralizadas.

4.2. Diferencias con la descentralización y con la delegación:

DESCENTRALIZACIÓN: se crea una nueva persona jurídica estatal, frente a la
persona jurídica Estado, a la que se le atribuyen competencias propias.
Capacidad de autoadministración, de acuerdo a una carta orgánica que le viene
impuesta.
DELEGACIÓN: se produce una transferencia del ejercicio (no de la titularidad) de
competencias determinadas, de un órgano a otro, en forma transitoria. El delegante es
responsable respecto de la manera en que el delegado ejerce la delegación.

4.3. VENTAJAS E INCONVENIENTES de la concentración y la

desconcentración.
Ventajas:
 descongestiona el poder, originando una mayor celeridad en la resolución de los
asuntos administrativos;
 acerca la administración a los administrados, adecuando la actuación de los
órganos a las necesidades que debe satisfacer la acción administrativa;
Inconvenientes:
 si muchas cuestiones de la misma naturaleza pudieran ser resueltas en forma
conjunta se operaría una mejor racionalización de recursos humanos y
presupuestarios;
 pérdida de la unidad de criterio en la resolución de cuestiones administrativas,
acentuando el favoritismo al dejarse influir por las condiciones particulares de
cada asunto.

ENTES DE REGULACION O DE CONTROL 🡪 Ente creado para regular y

controlar, como ente autárquico de la administración central, las Empresas de Servicio
Público con condiciones técnicas determinantes. Se crean y estructuran los Entes
Reguladores, que son descentralizaciones autárquicas de la Admr. Central., para regular
el cumplimiento de las OB asumidas entre la Empresa de Servicio y el Estado. (Ej.
ENRE, que regula la prestación de Servicio Público de Electricidad)

PODER DE POLICIA
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE COACCIÓN.
1. POLICÍA ADMINISTRATIVA Y PODER DE POLICÍA.
Origen de ambos conceptos.
El término “policía”, proveniente de la voz latina “politia”, reconoce su origen en el
concepto griego de “politeia”. Circunscripto en sus comienzos a la constitución de la
ciudad, se extendió más tarde a toda la actividad estatal, con la que llegó a identificarse.
Durante la EDAD MEDIA, la institución de la policía se hallaba referida al buen orden
que debía imponer la autoridad pública sobre la sociedad civil, con exclusión del orden
moral y religioso, cuya tutela se excluía a la Iglesia.
A partir de la EDAD MODERNA, con el auge de las ideas del nominalismo y de las
filosofías que continuaron esta corriente, se produjo una sustancial modificación en los
fines de los gobiernos, sustituyéndose el bien común por la razón de E ejercida por un
poder que se concebía soberano, absoluto e ilimitado.
En el transcurso de ese proceso se desarrolló el denominado ius politiae, que debió
acudir al mecanismo de ese poder absoluto para justificar la extensión de las funciones
del E.
Al operarse la SUSTITUCIÓN DE LA SOBERANÍA ABSOLUTA DEL MONARCA
POR LA DEL PUEBLO, y con la REVOLUCIÓN FRANCESA, se generalizó la
utilización de las técnicas de policía.
Durante el ciclo revolucionario, pese a la declaración de derechos de 1789, los
ciudadanos tenían, en realidad, muy pocas posibilidades de reclamar por la violación de
sus derechos personales afectados por las medidas de policía.
Con el PROCESO DE CODIFICACIÓN, las limitaciones a los derechos privados se
cristalizaron por un tiempo.
Dentro de este cuadro aparece el ESTADO DE DERECHO. Como resultado de esa
evolución, la policía, que inicialmente se limitaba a la seguridad, terminó por abarcar
razones de moralidad y salubridad. Con todo, ese concepto clásico y limitado del poder
de policía tuvo una ampliación en su contenido.

1.1. NOCIÓN CONCEPTUAL:

El Poder de Policía surge de la vinculación del Art. 14º y del Art 28º de la CN. Esto
debe hacerse por Ley y respetando el espíritu de la propia CN. Es la limitación de Dº
constitucionales. El único que puede hacerlo es el Poder Legislativo, y en urgencia
podrá hacerlo el PE, a través de DNU.
Poder Policía es la reglamentación de los derechos constitucionales.
La capacidad o competencia para reglamentar o limitar derechos, esto es el poder de
policía.
Pero la actividad de policía, el control del cumplimiento de esos derechos y
limitaciones, es la actividad administrativa, del cumplimiento de toda la legislación
vigente.
Es necesario distinguir entre policía y poder de policía:
POLICÍA se refiere a la función administrativa o a la actividad administrativa que tiene
por finalidad la protección de la seguridad, moralidad y salubridad pública y de la
economía pública, en cuanto afecte a la seguridad.
Por otro lado, el PODER DE POLICÍA es una actividad de limitación, extinción, etc.,
de derechos privados, que se manifiesta a través del poder de legislación mediante leyes
y reglamentos que limitan el ejercicio y el contenido de los derechos individuales, para
hacerlos compatibles con los derechos de otros o con los fines de interés público que
persigue la comunidad.
Hay dos extremos a tener en cuenta: por un lado, la actividad que se restringe; y por
otro, el interés público tutelado. Los dos deben armonizarse con lo establecido en el Art.
14 de la CN.

1.2. CONTENIDO DEL PODER DE POLICÍA Y DE LA POLICÍA. Evolución de

la jurisprudencia de la CSJN.
PODER DE POLICÍA RESTRINGIDO: SE LIMITAN LOS DERECHOS PARA
PROTEGER LA
SEGURIDAD, MORALIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS.
 FALLO BONORINO EN REPRESENTACIÓN DE EMPRESA PLAZA DE
TOROS: se había impugnado una ley de la provincia de BS AS que prohibía la
corrida de toros.
La CSJN dijo que el objeto del poder de policía incluía el de proteger la
seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos.
 FALLO SALADERISTAS PODESTÁ c/ PROVINCIA DE Bs. As.: se impugnó
una ley que ordenaba clausurar un establecimiento porque afectaba la salud de
los vecinos (dicha ley imponía ciertos requisitos para poder funcionar a los
saladeros ubicados sobre el Riachuelo, que eran tan gravosos que no los podían
cumplir; y entonces les quitaban las autorizaciones para trabajar).
La CSJN dijo que dicha ley no afecta el derecho de propiedad ni el derecho a
trabajar, porque ellos no son absolutos sino que están sujetos a las limitaciones
de derecho público (ej: no afectar la salud pública, la higiene, etc.), y en este
caso se estaba afectando la salud pública por el no cumplimiento de los
requisitos.

PODER DE POLICÍA AMPLIO: se limitan los derechos para proteger no solo la

moralidad, seguridad y salubridad, sino también PROMOVER EL BIENESTAR
GENERAL, EL BIEN COMÚN, Y EN CASOS DE EMERGENCIA PROTEGER LOS
INTERESES ECONÓMICOS DE LA COMUNIDAD.
1º ETAPA: se LIMITA LA LIBERTAD CONTRACTUAL a favor del bienestar
general ante CASOS DE EMERGENCIA PÚBLICA (1922 – 1934).
 FALLO ERCOLANO c/ LANTERI DE RENSHAW: a raíz de una crisis
habitacional por las inmigraciones europeas aumentan los alquileres
abruptamente. Se dicta una ley de emergencia que congelaba los alquileres por
espacio de 2 años, de modo que no se podía aumentar por ese período. El acto
plantea demanda, diciendo que esa ley violaba los arts. 14 (derecho a usar y
disponer de la propiedad); 17 (inviolabilidad de la propiedad) y 28 (la ley altera
el derecho que regula).
La CSJN consideró constitucional la ley; dijo que ningún derecho es absoluto,
que hay circunstancias especiales en las que el E debe intervenir a través del
poder de policía para proteger los intereses de la comunidad y siempre que sea
por un determinado lapso de tiempo. Además, estableció que la propiedad tiene
una función social.
 FALLO AVICO c/ DE LA PESA (año 1934): a través de una ley, se fija un tope
a los intereses de las hipotecas en un 6% anual para estimular la compra de
propiedades para alquilar. El demandado no aceptó porque había convenido con
anterioridad el 9% de los intereses, y se basó en que los derechos emergentes de
un contrato ingresan al patrimonio como propiedad y las leyes nuevas deben
respetar esos derechos adquiridos.
La CSJN dijo que la ley era válida porque la propiedad tiene un fin social:
cuando hay gravedad institucional o crisis se pueden aplicar leyes nuevas a
derechos adquiridos, para salvaguardar el interés público.
A partir de este fallo surge el PODER DE POLICÍA DE EMERGENCIA.
REQUISITOS para que exista emergencia: debe tener un plazo determinado, un
fin legítimo (beneficiar a toda la sociedad), la situación de emergencia debe ser
notoria y la ley que la establece debe ser razonable.
2º ETAPA: intervención del E para PROTEGER EL ORDEN PÚBLICO
ECONÓMICOSOCIAL (imposición de cargas económicas y sociales). Año 1934 –
1944.
Imposición de cargas sociales.
 FALLO Cía. SWIFT DE LA PLATA Y OTRAS c/ GOBIERNO DE LA
NACIÓN
-+
 FALLO ANGLO S.A. c/ GOBIERNO DE LA NACIÓN
Hasta ese momento, la intervención del E era sólo ante relaciones privadas, pero
a partir de estos fallos interviene ante otros supuestos, limitando derechos
individuales de contenido económico.
En ambos casos, la CSJN expresó que era válida la LEY DE CONTROL DE
COMERCIO DE CARNES. En el fallo SWIFT, la ley autorizaba al PE a pedir
informes sobre la contabilidad del frigorífico; y en el caso FRIGORÍFICO
ANGLO se obligaba al frigorífico a clasificar el ganado antes de comprar o
vender, y a notificárselo al ministerio.
Esa ley era válida porque no podía dejar dicha actividad librada al arbitrio de las
leyes de la oferta y la demanda.

Imposición de cargas económicas.

 FALLO INCHAUSPE hnos. c/ JUNTA NACIONAL DE CARNES: en la
década del ’30, la industria ganadera estaba en crisis por los monopolios que
controlaban los precios. Se dictó entonces la ley 11.747, que creó la JUNTA
NACIONAL DE CARNES. Esta junta asociaba en forma compulsiva a los
ganaderos de la ASOCIACIÓN ARGENTINA DE PRODUCTORES DE
CARNE y les exigía a cambio el pago de una contribución (1,5% del precio de
venta del ganado) para controlar dicha industria y combatir el monopolio,
creando instituciones para abaratar el consumo interno y la exportación. Estos
ganaderos serían accionistas de dichas instituciones y tendrían beneficios.
La CSJN aplicó el poder de policía en sentido amplio: se puede reglamentar el
ejercicio de ciertas industrias cuado esté en juego, además de la salud, moral y el
orden público, los intereses económicos de la colectividad. Si se atiende a un
mero interés privado, se afecta el interés público.
3º ETAPA: intervención estatal por FOMENTO DE CIERTAS ACTIVIDADES.
 FALLO CINE CALLAO (año 1960): como faltaban salas de teatro, los actores
sufrieron una grave crisis ocupacional. Por tal motivo, el PL dictó una ley que
obligó a los dueños de cines a que les den trabajo, consistiendo en espectáculos
en vivo antes de proyectar la película, para lo cual tendrían que reformar el cine,
pero podían cobrarles un plus a los espectadores para solventar los gastos. La
DIRECCIÓN NACIONAL DEL SERVICIO DE EMPLEO intimó al cine Callao
a cumplir con los “números vivos”. El cine no cumplió y le iniciaron un sumario
administrativo, que abarcaba una multa y la intimación a cumplir bajo
apercibimiento de clausura del cine.
El caso se abrió paso hasta la CSJN, que consideró que estas obligaciones o
cargas no eran inconstitucionales porque los gastos se transferían al cobrar el
plus en el valor de las entradas, y eran para beneficiar intereses económicos de la
sociedad, por lo cual la medida era razonable.
La CSJN abandona el concepto de poder de policía restringido por el amplio:
sentido restringido: potestad constitucional del gobierno para establecer
 limitaciones a la libertad individual por razones de moralidad, salubridad y
seguridad. sentido amplio: no sólo por esos motivos, sino también para
salvaguardar los intereses económicos de la comunidad y por razones de orden
público.
Con este fallo, el poder de policía amplió su objeto a la defensa y promoción de
los intereses económicos de la comunidad.
4º ETAPA: intervención estatal por RAZONES DE EMERGENCIA ECONÓMICA
NACIONAL.
 FALLO PERALTA (año 1990): el PE dictó un decreto de necesidad y urgencia
(para enfrentar una emergencia económica) que ordenaba la devolución de
depósitos de más de $1.000 en bonos. Peralta, que tenía un plazo fijo, vio
afectado su derecho de propiedad con la sanción de ese decreto, interponiendo
acción de amparo contra el E nacional y el Banco Central. El fallo se abrió paso
hasta llegar a la CSJN.
La CSJN manifestó que esa clase de decretos eran válidos, siempre: exista una
situación de emergencia que afecte el orden económico y social y la subsistencia
de la organización jurídico política que no exista otro medio más idóneo (que no
se pueda seguir el proceso ordinario de sanción de la ley) que el congreso no
adopte decisiones que indiquen el rechazo al decreto.
El decreto se dictó para afrontar una grave situación de emergencia económica que
afectaba al país. No priva a los particulares de su propiedad, sino que sólo limita
temporalmente la devolución de los depósitos, justificada por dicha crisis.
No viola el principio de igualdad, porque los afectados no fueron elegidos
arbitrariamente, sino con motivos (se necesitaba esa clase de depósitos, porque indica
que esa gente no necesitaba el dinero con urgencia).
Si se hubiera hecho por el Congreso no hubiera tenido la rapidez y eficacia necesarias.
La medida es razonable con la finalidad que se persigue.

1.3. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL del poder de policía. La convención

americana sobre DDHH (art. 30 y 30.2).

1.4. PODER DE POLICÍA DE EMERGENCIA: contenido; evolución histórica;

alcances. Emergencia y necesidad y urgencia.
A partir de 1960, se llegó a legitimar la constitucionalidad de leyes, ordenanzas,
decretos que limitaban excepcionalmente los derechos bajo la fórmula de temporalidad
y emergencia.
Entre 1989-1993, la evolución del concepto de emergencia se nos ha ido mostrando
como una serie de medidas que intentaron dar solución a un problema coyuntural que
afectaba a un sector de la sociedad o de la economía. A través del dictado de las leyes
23.696 y 23.697, el Congreso de la Nación asume el ejercicio del poder de policía de
emergencia del Estado, que le corresponde por imperio constitucional con el fin de
superar la situación de peligro colectivo creada por las graves circunstancias
económicas, sociales y administrativas que padecía la Nación.
Esta emergencia es por ley, no por decreto; es general, no sectorial y fue sancionada por
el gobierno constitucional y declarada constitucional por la Corte Suprema de iure.

1.5. TRANSFERENCIA DEL PODER DE POLICÍA.

Toda restricción a la libertad y a los derechos, debe necesariamente tener su origen en la
ley (arts. 14 y 28, CN). Tal requisito se entenderá cumplido, si el Congreso establece
con certeza la política legislativa y deja el resto librado a las facultades de
individualización de la Administración Pública, a través de la competencia
reglamentaria del Ejecutivo
Lo que está prohibido es la delegación indefinida o indeterminada del poder de legislar.

1.6. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACIÓN Y LAS

PROVINCIAS.
Regulación constitucional.
Desde el punto de vista constitucional, Nación y provincias cuentan con competencias
para reglamentar y limitar, legislativa y/o administrativamente, el ejercicio de los
derechos. En ese sentido, se habla de PODERES CONCURRENTES entre el Estado
soberano y los Estados miembros autónomos (arts. 1º, 5º, 75, 121, 122, 125, 126, CN)
(PTN, Dictámenes, 116:446). La
Constitución preserva expresamente para las autoridades provinciales y municipales el
poder de policía sobre los establecimientos de utilidad nacional y jurisdicciones
federalizadas (art. 75, inc. 30).
Tales competencias concurrentes habilitan a ambos Estados, nacional y provincial, para
regular el ejercicio de los derechos, siempre y cuando no se produzca una situación de
incompatibilidad, por tratarse de competencias excluyentes, en pro de uno u otro
Estado, delegadas o reservadas en la misma normativa constitucional.

1.7. LÍMITES AL PODER DE POLICÍA Y A LA POLICÍA. La regla de la

razonabilidad.
Jurisprudencia de la CSJN. La convención interamericana de DDHH (art. 27.1).
INTIMIDAD: no puede reglamentarse o limitarse por ley la intimidad de la persona. La
CN habla de esa garantía en los arts. 19 y 18.
En ese ámbito el individuo goza de un mínimo de libertad que es inviolable y, en
principio, inaccesible por el poder del estado.
Se asimilan a esto la inviolabilidad de la correspondencia epistolar y los papeles
privados, según lo establece el Art. 18 CN.
RAZONABILIDAD: los derechos reconocidos por la CN no pueden alterarse o
modificarse por las leyes que reglamenten su ejercicio. La razonabilidad es la
adecuación de los medios utilizados por el congreso para la obtención de los fines que
determinan la medida, a efectos de que tales medios no aparezcan como infundados o
arbitrarios.
LEGALIDAD: tanto las provincias como la nación deben ejercer el poder de policía
dentro de sus respectivas esferas de acción marcadas por la constitución, sin transgredir
la esfera ajena.

1.8. FORMAS JURÍDICAS DE EJERCICIO DE PODER DE POLICÍA:

reglamentos, ordenanzas, órdenes y permisos. La coacción.
ORDEN POLICIAL: se trata de un acto administrativo de origen legal, a través del cual
se concreta una situación (ya establecida por ley), para aplicársela a un particular. La
orden debe contener un objeto, el motivo y las consecuencias ante el incumplimiento de
la misma. Además, debe ser notificada previamente al afectado, y durar hasta que deje
de existir el hecho motivador.
Son condiciones especiales de validez de toda orden policial, las siguientes:
1. debe ser previamente notificada al particular afectado.
2. debe expresarse en forma clara, objetiva e inconfundible el objeto dispuesto,
como también las consecuencias que acarrearía el incumplimiento;
3. debe ser motivada.
 4. la duración de la orden está relacionada con la existencia del hecho motivador.
Las LEYES DE POLICÍA son leyes reglamentarias de derechos, formalmente dictadas
por el órgano legislativo. Las leyes, en sentido formal, sólo las sanciona el poder
legislador. No puede sustituirse esa competencia por órganos administrativos mediante
el dictado de REGLAMENTOS. Las normas administrativas reglamentarias con fines
policiales tienen y deben tener razón de existencia en la ley. Este es el principio de
legalidad que corresponde al
Estado de derecho democrático.
Además, en nuestro orden jurídico existen regulaciones municipales denominadas
ORDENANZAS, como expresiones de normas policiales delegadas que rigen en el
ámbito local. El gobierno municipal regula materias propias de carácter edilicio y
urbano, casi toda la materia de seguridad e higiene y en especial sobre bienes públicos.
EDICTOS POLICIALES: fuera del C.Penal existen un serie de hechos que no son
delitos (precisamente por no estar contemplados en dicho código), pero que de alguna
manera constituyen un ataque a la comunidad, al orden o a la moral y, por tanto,
merecen ser sancionados. Son las llamadas “faltas o contravenciones” (ejemplos:
ebriedad, menores en la calle después de cierta hora, los escándalos, etc.). Las normas
que contemplaban y reprimían estas faltas se llamaban edictos policiales. Estos edictos,
conforme a la ley 13.030 eran aplicados, juzgados y sentenciados por la policía; la
apelación era ante el jefe de policía.
En el FALLO MOUVIEL se sostuvo que este régimen era inconstitucional, porque
violaba el principio nulla poena sin lege.
A partir del dictado del Código de Convivencia (o contravencional), los edictos
policiales se dejaron de aplicar en la Ciudad de Bs. As.
En la AUTORIZACIÓN existe el reconocimiento de un derecho preexistente, pero que
no puede ejercerse sin previa conformidad de la Administración. La autorización no
amplía el campo de los derechos del individuo: permite que éste los pueda ejercer al
reconocerle el cumplimiento de las condiciones preventivas impuestas por el poder de
policía, en razón del interés o la necesidad colectiva. Ejemplos: la obtención de títulos
universitarios, la construcción de inmuebles.
En cuanto al PERMISO, tiene un fin inverso al que se persigue con la autorización, pues
tiende a satisfacer el interés de un particular sin relación con el de la colectividad o el
público. En el permiso el particular se beneficia con la ventaja que le produce un bien
común, pues se tolera algo que quiebra la igualdad de trato con los demás miembros de
la comunidad. Como ejemplos, podemos citar: permiso para portar armas, permiso de
libre estacionamiento, etc.
LA COACCIÓN: Sanciones. El ejercicio del poder de policía implica la posibilidad de
aplicar penas o sanciones a las infracciones o faltas que se lleven a cabo contraviniendo
la regulación que rige en la materia.

1.9. CLASIFICACIÓN DE LA POLICÍA EN RAZÓN DE LA MATERIA: de

seguridad, de las personas, de moralidad, de salubridad e higiene, de reunión, registral,
de las comunicaciones, del medio ambiente. Otras manifestaciones policiales.
POLICÍA DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS.
Es el establecimiento del control directo o indirecto que ejerce el Estado sobre la
producción y las demás actividades vinculadas a la misma que tiene su génesis
constitucional en los derechos de "ejercer toda industria lícita" y "comerciar" (art. 14,
CN):
1. Policía FINANCIERA: controla todo lo relacionado con la administración
financiera, de entidades bancarias, etc., y es llevada a cabo por el Banco Central.
 Se encuentra regulada en las siguientes normas: leyes 23.928, de convertibilidad;
24.156, de Administración Financiera y Control de Gestión; 24.441 de leasing
inmobiliario, 24.485 de garantía de depósitos bancarios, 21.526 y
modificatorias, de entidades financieras, 19.359 y 24.144, de régimen penal
cambiario.
2. Policía LABORAL: controla lo relacionado con el empleo, los riegos del
trabajo, etc. Esta materia tiene su principal normativa en la Constitución (art. 75,
inc. 12), que determina la competencia nacional para dictar la regulación de
fondo.
Podemos citar asimismo las siguientes normas que la regulan: Pacto Federal
para el empleo, la producción y el crecimiento; 24.013, ley de empleo; 24.557,
de riesgos del trabajo; mientras que rigen específicamente acerca de la policía
del trabajo los decrs. 717/96, 772/96, 1183/96 y 1309/96, entre muchos otros.
3. Policía INDUSTRIAL: regula la producción e industrialización de
determinados productos, fijando precios, formas de pago, limitando su
producción, etc. Ejemplo de ella: ley 19.597, que reguló la producción e
industrialización del azúcar y sus subproductos. Su regulación también es local.
4. Policía COMERCIAL: se citan en este supuesto los decretos de desregulación
económica (2284/91, 2488/91 y modif.), los que fueron elevados a rango legal al
ser receptados por la ley 24.307, art. 29.
5. Policía FISCAL y TRIBUTARIA: merece citarse la nueva normativa acerca
del régimen penal tributario, ley 24.769.
6. Policía del CONSUMO PÚBLICO: protege al consumidor. Adquiere rango
constitucional a partir de su adopción en el art. 42 de la Constitución. Merecen
citarse, en esta materia, las leyes 22.262 de defensa de la competencia y 24.240
de defensa del consumidor.
7. Policía PROFESIONAL: dentro de ésta se halla la habilitación para el ejercicio
profesional mediante la inscripción en las matrículas, hoy a cargo de los
respectivos colegios y consejos, que asimismo prevén los tribunales de ética que
se desenvolverán dentro de su órbita.
8. Policía de MARCAS y PATENTES: protege las patentes de invención y los
modelos de utilidad. En este caso debemos referirnos a la nueva normativa.
Régimen de patentes de invención y modelos de utilidad: leyes 24.481 y 24.572
(t.o. por decr. 260/96).
9. Policía AMBIENTAL: protege al medio ambiente. Receptada por el art. 41 de
la Constitución, pueden citarse como referidas al tema las leyes 22.421 y decr.
666/97, de conservación de la fauna y 24.051 y modificatorias, de residuos
peligrosos.
10. Policía BANCARIA: esta función se encuentra regulada en la ley 24.144 y
modificatoria, de aprobación de la Carta Orgánica del Banco Central.
11. Policía DE TRÁNSITO: se refiere a la circulación de personas por medio del
transporte público y al de mercaderías. Cuando se trata del transporte por vía
terrestre, su reglamentación está dada por las leyes 22.934; 24.449 (modificada
por ley 24.788, art. 17).
12. Policía DE SERVICIOS PÚBLICOS PRIVATIZADOS: es conducida
esencialmente en cada caso particular por los Entes Reguladores. Podemos
mencionar: la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC), constituida por
decr. 660/96, art. 31, modificado por los decrs. 1260/96, art. 1º y 80/97; Ente
Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), ley 24.076, cap X, decr. 1738/92;
Ente Nacional Regulador de la Energía (ENRE), ley 24.065, cap. XII, decrs.
 1398/92; 2393/92; 570/96 y Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios
(ETOSS), ley 23.696, Anexo I, decr. 999/92.

POLICÍA DE LAS RELACIONES SOCIALES.

La Policía de las relaciones sociales abarca la normativa necesaria para la mejor
convivencia del hombre, no ya dentro de su actividad profesional y económica, sino
dentro del ámbito de lo puramente social, por ello comprende situaciones tan disímiles
en ámbitos tales como el de la moral y costumbres, del derecho de reunión, del culto,
tránsito, seguridad y normativa sanitaria.
 Policía DE MORAL y COSTUMBRES : con fundamento en el art. 19 de la
Constitución que prescribe que ningún habitante de la Nación será obligado a
hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe y a los fines
de asegurar la moral pública y la pureza de las costumbres, tanto la Nación como
las provincias y municipios, han previsto normas específicas en esta materia.
Debemos admitir que esta normativa se adecua a las costumbres imperantes en
cada tiempo y lugar, por lo que hoy nos parecen ridículas las establecidas en
otros momentos históricos. Podemos citar a modo de ejemplo, la exigencia en
los lugares públicos de prever sectores separados para fumadores y no
fumadores.
 Policía DE REUNIÓN: las reuniones que celebran las personas pueden tener un
objeto privado y por lo tanto no es necesario someterlas a un tratamiento de
regulación. Sin embargo, cuando el objeto de la reunión sea público, y por lo
tanto se desarrolle en un lugar público o abierto al público, este derecho de
reunión debe llevarse a cabo de conformidad a las normas que regulan su
ejercicio, sin perder de vista que esta reglamentación no puede alterar la libertad
de reunión (art. 28, CN).
 Policía DE CULTO: si bien el art. 14 de la Constitución garantiza a todos los
habitantes el derecho a profesar libremente su culto, existe una previsión
normativa en cuanto a cuáles son los cultos que pueden ser inscriptos con
carácter de persona jurídica. Podemos citar la ley 24.483, que reconoce
personalidad jurídica civil por la sola inscripción en un registro que llevará a
tales fines el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
Culto, a los institutos de vida consagrada y sociedades de vida apostólica que
gocen de personalidad jurídica pública en la Iglesia católica, admitidos por la
autoridad eclesiástica competente. Debemos citar también el Registro Nacional
de Cultos, establecido por ley 21.745.
 Policía DE TRÁNSITO: cuando el traslado de personas se lleva a cabo en
forma particular, y no a través de transporte público, rige también la normativa
que en materia de tránsito y seguridad vial se ha dictado y por ende debe ser
respetada para una mayor seguridad en rutas y caminos. La policía de tránsito es
de jurisdicción local. A nivel nacional rige también en este supuesto la ley de
tránsito.
 Policía DE SEGURIDAD: el objeto de la policía de seguridad es el
mantenimiento de la seguridad individual y de la tranquilidad pública, de modo
tal que es un deber del Estado para con todos los habitantes. Su regulación
comprende los ámbitos federal y local. Se hallan dentro de este tipo las policías
federal y provinciales, así como también la Gendarmería Nacional y la
Prefectura Naval Argentina, cuyo desenvolvimiento se desarrolla en sus
respectivos ámbitos de competencias.
  Policía SANITARIA: la finalidad que persigue la policía sanitaria es la de
asegurar la salubridad pública. El área de competencia de esta policía puede ser
nacional o local. Puede citarse a modo de ejemplo la fusión del Servicio
Nacional de Sanidad Animal (SENASA), creado por ley 23.989, con el Instituto
Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV), creado por decr. 2266/91, a
través del decr. 660/96, art. 38, en el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria.
ACTVIDAD DE FOMENTO
Lo que se quiere es conseguir que las personas realicen determinadas actividades
Es una de las formas que tener el E para incentivar conductas sociales y económicas
deseadas
Son decisiones administrativas políticas.
Por un lado poder de policía y administración de policía, en el fomento vamos a tener lo
mismo. Por un lado las normas que reglamentan determinados actividades por Ley, es
decir normas legislativas. En caso de fomento va a ser cuestiones que tienen que ver con
la Propiedad.
El Fomento consiste en incentivos económicos, a través de desgravaciones o
diferimientos impositivos, Zonas Francas. E
El fomento es lo contrario al Poder de Policía, que restringe, controla, reglamenta.
Luego está la actividad de fomento, que es la manera de operativizar el fomento.

UNIDAD 6 🡪 ADMINISTRACIÓN CENTRAL. ADMINISTRACIÓN

CONSULTIVA Y
DE CONTROL.
Centra
El conjunto de entes y órganos estatales estructurados orgánicamente para desempeñar
con carácter predominante la función administrativa constituye la administración
pública. Implica la existencia de un conjunto de órganos estructurados jerárquicamente
a fin de poder realizar la función de la administración.
Su organización se encuentra condicionada por el sistema político de cada país. La
separación de poderes determina que el PE tenga a su cargo, fundamentalmente, la
función administrativa, si bien también ejerce funciones o actividades legislativas o
jurisdiccionales.
Los otros poderes del E, PL y PJ, no obstante desempeñan funciones administrativas,
tienen como misión principal legislar o juzgar respectivamente, contando con una
organización apta para el ejercicio principal de su función.
Nuestro país ha adoptado el sistema federal de gobierno, el cual supone la coexistencia
de 2 órdenes de autoridades y distintas organizaciones administrativas. Cada una de las
provincias conserva el poder no delegado, dándose sus propias instituciones y
rigiéndose por ellas.
Administración Pública centralizada: su cabeza es el poder ejecutivo nacional.
Desempeñado por el presidente, cuya competencia y atribuciones están determinadas en
el Art. 99 CN (enumeración que no es taxativa). Estas atribuciones se pueden clasificar
en:
 Facultades POLÍTICAS O DE GOBIERNO:
 declarar la guerra
 celebrar tratados con potencias extranjeras.
 Facultades NORMATIVAS: tiene la facultad de DICTAR:
  reglamentos de ejecución (reglamenta las leyes dictadas por el congreso);
 reglamentos delegados (normas que dicta dentro del ámbito de la
delegación que le circunscribe el congreso);
 reglamentos de necesidad y urgencia.
 Facultades CO-LEGISLATIVAS: porque participa del proceso de formación de
las leyes (promulgación y publicación en el boletín oficial).
 Facultades ADMINISTRATIVAS: es el responsable político de la
administración general del país (comprende tanto a la administración pública
centralizada como descentralizada). Es el órgano superior de la estructura
jerárquica administrativa.
 declara el estado de sitio por ataque exterior (con acuerdo del Senado), o
por conmoción interior (sólo si el Congreso está en receso);
 puede indultar o conmutar penas.
 Facultades JURISDICCIONALES: que no emergen del Art. 99. Su
reconocimiento es a nivel jurisprudencial, por Ej. caso “Fernández Arias c/
Pogio” y “Gador”, Y

ES NECESARIO QUE EXISTA CONTROL JUDICIAL SUFICIENTE.

El poder ejecutivo tiene tres jefaturas importantes:
a. Es Jefe de Estado: nos representa a nivel internacional.
b. Es Jefe de Gobierno y responsable político de la administración.
c. Es Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas.
El poder ejecutivo cuenta con facultades excepcionales, como ser: el dictado de decretos
de necesidad y urgencia, el indulto y la conmutación de penas.

PODER EJECUTIVO PROVINCIAL.

Art. 144.- El GOBERNADOR es el jefe de la administración de la Provincia, y tiene las
siguientes atribuciones:
1. Nombrar y remover los ministros secretarios del despacho.
2. Promulgar y hacer ejecutar las leyes de la Provincia, facilitando su ejecución por
reglamentos y disposiciones especiales que no alteren su espíritu.
3. Concurrir a la formación de las leyes, con arreglo a la Constitución, teniendo el
derecho de iniciarlas por proyectos presentados a las Cámaras, y de tomar parte en
su discusión por medio de los ministros.
4. El Gobernador podrá conmutar las penas impuestas por delitos sujetos a la
jurisdicción provincial, previo informe motivado de la Suprema Corte El
Gobernador no podrá ejercer esta atribución cuando se trate de delitos en que el
Senado conoce como juez, y de aquéllos cometidos por funcionarios públicos en el
ejercicio de sus funciones.
5. Convocar al pueblo de la Provincia a todas las elecciones en la oportunidad debida,
sin que por ningún motivo pueda diferirlas.
6. Convocar a sesiones extraordinarias a la Legislatura o a cualquiera de las Cámaras,
cuando lo exija un grande interés público, salvo el derecho del cuerpo convocado
para apreciar y decidir después de reunido sobre los fundamentos de la
convocatoria.
7. Hacer recaudar las rentas de la Provincia y decretar su inversión con arreglo a las
leyes, debiendo hacer publicar mensualmente el estado de la Tesorería.
8. Celebrar y firmar tratados parciales con otras provincias.
9. Es el comandante en jefe de las fuerzas militares de la Provincia, con excepción de
aquellas que hayan sido movilizadas para objetos nacionales
10. Movilizar la milicia provincial en caso de conmoción interior que ponga en peligro
la seguridad de la Provincia, con autorización de la Legislatura, y por S1 solo
durante el receso, dando cuenta en las próximas sesiones, sin perjuicio de hacerlo
inmediatamente a la autoridad nacional.
11. Es agente inmediato y directo del Gobierno Nacional para hacer cumplir en la
Provincia la Constitución y las leyes de la Nación.
12. Nombra, con acuerdo del Senado:
a. El Fiscal de Estado;
b. El Director General de Cultura y Educación
c. El Presidente y los vocales del Tribunal de Cuentas
d. El Presidente y los directores del Banco de la Provincia que le corresponda
designar. Y con acuerdo de la Cámara de Diputados, los miembros del
Consejo General de Cultura y Educación.

2. EL JEFE DE GABINETE. Naturaleza jurídica. Designación. Competencia y

responsabilidad. Relaciones con el PE nacional, con los Ministros y con el PL.
Remoción.

JEFE DE GABINETE.
Este órgano ha sido incorporado a la CN por la reforma de 1994 por tres razones:
1. Para descomprimir la labor del poder ejecutivo: esta razón que reposa en la idea de
que una descarga de la labor presidencial en un órgano inferior introduce un factor de
mayor eficacia.
2. Para lograr una mayor flexibilización y comunicación entre el poder ejecutivo y el
poder legislativo.
3. Para que el poder legislativo pueda controlar mejor al poder ejecutivo nacional.
NATURALEZA JURÍDICA: debemos decir que se trata de una DELEGACIÓN
IMPROPIA, puesto que surge de la Constitución y no de un reglamento, y no es
transitoria sino permanente.
DESIGNACIÓN: el jefe de gabinete es nombrado directamente por el presidente de la
nación.
COMPETENCIA Y RESPONSABILIDAD.
Art. 100.- al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, con responsabilidad política ante
el Congreso de la Nación, le corresponde:
1. Ejercer la administración general del país.
2. Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le
atribuye este artículo y aquellas que le delegue el
Presidente de la Nación, con el refrendo del ministro secretario del ramo al cual el acto
o reglamento se refiera.
3. Efectuar los nombramientos de los empleados de la Administración, excepto los que
correspondan al Presidente.
4. Ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el Presidente de la Nación.
5. Coordinar, preparar y convocar las reuniones de gabinete de ministros, presidiéndolas
en caso de ausencia del Presidente.
6. Enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional,
previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del
Poder Ejecutivo.
7. Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto
Nacional.
8. Refrendar los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos que dispongan la
prórroga de las sesiones ordinarias del Congreso o la convocatoria de sesiones
extraordinarias y los mensajes del Presidente que promuevan la iniciativa legislativa.
9. Concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero no votar.
10. Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso, presentar junto a los
restantes ministros una memoria detallada del estado de la Nación en lo relativo a los
negocios de los respectivos departamentos.
11. Producir los informes y explicaciones verbales o escritas que cualquiera de las
Cámaras solicite al Poder Ejecutivo.
12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que
estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente.
13. Refrendar conjuntamente con los demás Ministros los decretos de necesidad y
urgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes.
Someterá personalmente y dentro de los diez días de su sanción estos decretos a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente.
El jefe de gabinete de ministros no podrá desempeñar simultáneamente otro ministerio.
Relación del jefe de gabinete con el PE nacional.
Algunos autores sostienen que se trata de una relación jerárquica, opinión que se apoya
en varias prescripciones constitucionales, a saber:
 la facultad de nombrar y remover discrecionalmente al jefe del gabinete por sí
solo (haciendo referencia al presidente de la nación);
 el poder de impartirle instrucciones; entre otros.
Otros opinan que estamos en presencia de una relación de coordinación entre ambos,
pero es evidente que si el poder de dar órdenes o instrucciones sólo se concibe en el
marco de una relación jerárquica o de mandato, la relación entre ambos no puede ser de
coordinación, pues las voluntades jurídicas no se encuentran en el mismo plano.

Relación entre el jefe de gabinete y los ministros. 🡪 Se establecen relaciones de

jerarquía y coordinación.
Respecto de los ministros, el jefe de gabinete tiene las siguientes atribuciones:
 la presidencia de las reuniones de gabinete en caso de ausencia del presidente;
 la de hacer recaudar las rentas de la nación;
 la de ejercer la administración general del país.
Dentro de las facultades, encontramos algunas que son privativas de este funcionario:
 tomar por sí solo resoluciones en lo que concierne al régimen económico y
administrativo de sus departamentos;
 refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas del Congreso;
 la intervención y el refrendo en el procedimiento previsto para el dictado de los
DNU.

Relación entre el jefe de gabinete y el PL.

Como consecuencia de la situación privilegiada en la que se encuentra respecto de los
demás ministros, surgen algunas cuestiones importantes:
 art. 100, 1º parte: por este art. se establece que el jefe de gabinete tiene
responsabilidad política ante el Congreso.
 art. 100 inc 2º: le da la posibilidad de dictar reglamentos autónomos, siempre que
sea en materia administrativa propia. Dice el art.: “expedir los actos y reglamentos
que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye este artículo y
aquellas que le delegue el Presidente de la Nación, con el refrendo del ministro
secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera”.
 art. 101: el jefe de gabinete debe concurrir al Congreso debe concurrir al Congreso
al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, para
informar de la marcha del Gobierno.

3. ÓRGANO MINISTERIAL. Naturaleza y atribuciones. Relaciones con el

presidente de la nación y con el jefe de gabinete.
En el plano constitucional, la institución de mayor jerarquía después del Presidente y del
Jefe de Gabinete es la ministerial.
NATURALEZA JURÍDICA: se trata de un ÓRGANO DE ÓRGANO, ya que por ser el
PE unipersonal, los ministros no integran el órgano presidencial, al cual, sin embargo,
se hallan jerárquicamente subordinados.
Los ministros no constituyen un órgano colegiado. El llamado gabinete no es un cuerpo
que posea unidad. Cada uno de los ministros constituye un órgano diferenciado con
individualidad y poderes propios, aun cuando en determinado asuntos de competencia
de varios ministros el acto sea refrendado por más de uno de ellos o por el jefe de
gabinete.
ATRIBUCIONES.
El art. 100 de la CN prevé que los ministros-secretarios tendrán a su cargo el despacho
de los negocios de la nación y refrendarán y legalizarán los actos del Presidente por
medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia.
Su número y competencia se establecen por una ley especial, llamada “ley de
ministerios”.
La competencia de cada uno de los ministros difieren de acuerdo con la competencia en
razón de la materia que la ley les atribuye.
Sus competencias son:
 ejercen la jefatura de cada una de las ramas de la Administración (ministerios).
 cuando actúan como secretarios del PE refrendan y legalizan los actos del presidente
de la república, sin cuyo requisito carecen de eficacia, siendo responsables de los
actos que legalizan.
 no pueden por sí solos, en ningún caso, tomar resoluciones, a excepción de lo
concerniente al régimen económico y administrativo de sus respectivos
departamentos.
 en la medida de sus atribuciones pueden dictar normas jurídicas, o sea reglamentos.
 pueden los ministros concurrir a las sesiones del Congreso y tomar parte en sus
debates, pero no votar.
Relaciones con el PE y con el Jefe de Gabinete.
En este caso, son colaboradores del PE, ya que no pueden por sí solos dictar
resoluciones. En tal carácter, se encargan de legalizar y refrendar los actos del
Presidente o del Jefe de Gabinete. El PE puede delegarle sus propias funciones.

4. SECRETARÍAS Y SUBSECRETARÍAS. La organización burocrática.

En el ámbito de la Presidencia de la Nación se han creado secretarías –con sus
respectivas sub-secretarías– bajo la dependencia directa del PE. Ese órgano determina al
ministro o los ministros que suscriben y refrendan los decretos, mensajes y proyectos de
leyes originados en las secretarías del área presidencial, conforme la naturaleza de la
medida de que se trate.
En línea jerárquica inmediata inferior a los ministros, el ordenamiento jurídico prevé la
posibilidad de creación de otros órganos, que se denominan secretarías ministeriales y
sub-secretarías. Su origen es legal y sus competencias se encuentran atribuidas por
reglamentos.

5. ORGANIZACIÓN CONSULTIVA DE CARÁCTER JURÍDICO.

5.1. LA PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN: organización,

funciones.
En el ámbito de la adm. central y descentralizada, cuya dirección ejerce el PE nacional,
la Procuración del Tesoro de la Nación desempeña la FUNCIÓN DE
ASESORAMIENTO JURÍDICO más importante, cuya existencia resulta
imprescindible en todo Estado que quiera encuadrarse dentro de un régimen de justicia.
Su titular es el Procurador del Tesoro de la Nación. El Procurador del Tesoro de la
Nación es un órgano que actúa en la órbita de la Secretaría de Justicia, siendo sus
funciones principales:
 asesora jurídicamente al PE, ministros, secretarios, sub-secretarios y titulares de
entidades descentralizadas;
 es representante del E nacional en juicio;
 lleva el control y la dirección de todos los juicios en que el E es parte;
 asesora con carácter obligatorio en los recursos que se interpongan contra actos
que emanen de ministros o secretarios de la presidencia de la nación;
 dirige el cuerpo de abogados del E.

El CUERPO DE ABOGADOS DEL E: las funciones de los abogados del Cuerpo

exceden el simple asesoramiento; deben velar por el recto procedimiento administrativo,
intervienen en la celebración de contratos administrativos y representan y patrocinan al
E en juicio.

5.2. ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE BUENOS

AIRES: organización, funciones.
En la Pica de Bs. As. el órgano de asesoramiento jurídico del poder ejecutivo es la
ASESORÍA GENERAL DE GOBIERNO (regulada por ley 8019/73).
Su titular es el Asesor General de Gobierno (tiene categoría de ministro) y tiene las
siguientes funciones:
 asesora tanto a la administración pública centralizada como descentralizada.
 representa en juicio al poder ejecutivo provincial, siempre y cuando no estén
controvertidos los intereses de la provincia, en cuyo caso será el Fiscal de Estado el
encargado de representarla.
 asesora por medio de dictámenes en temas referidos a la interpretación de normas
jurídicas, creación o modificación de organismos de la administración pública,
cuando se resuelven recursos administrativos, en conflictos de competencia entre
órganos de la administración, en los sumarios administrativos cuando corresponda la
sanción expulsiva;
 y puede proponer al poder ejecutivo la derogación de normas que de forma
insistente han sido declaradas inconstitucionales.

6. ADMINISTRACIÓN DE CONTROL.
6.1. CLASES: por el organismo, por la oportunidad y por el objeto de control.
Como toda persona jurídica que posee un patrimonio, el E, para poder cumplir con sus
funciones, necesita llevar una contabilidad de esos bienes que le permita registrar las
diversas operaciones que efectúa.
En lo relativo a los gastos del E, la CN establece que el Congreso fijará anualmente el
presupuesto de gastos de la nación y aprobará o desechará la cuenta de inversión (art. 75
inc. 8), siendo atribución del PE decretar su inversión de acuerdo con la ley o
presupuesto de gastos.
CLASES:
1. POR EL ORGANISMO:
a. INTERNO: en tanto el organismo que controla tenga pertenencia y
dependencia respecto al órgano controlado (en este caso es ejercida por
la SIGEN = Sindicatura General de la Nación).
b. EXTERNO: por órganos que pertenecerían a una estructura orgánica
diferente a la del órgano controlado, con independencia funcional (AGN
= Auditoría General de la Nación).
2. POR LA OPORTUNIDAD:
a. PREVIO A LA EMISIÓN DEL ACTO: Asesoría General de Gobierno –
Contaduría General de la Provincia.
b. SIMULTÁNEO A LA EMISIÓN DEL ACTO: Contaduría General de la
Provincia.
c. POSTERIOR A LA EMISIÓN DEL ACTO: Tribunal de Cuentas –
Fiscalía de Estado.
3. POR EL OBJETO DEL CONTROL:
a. DE LEGALIDAD: cotejo del acto respecto de la concordancia con el
ordenamiento jurídico.
b. OPORTUNIDAD, MÉRITO Y CONVENIENCIA: temporalidad del
acto y su correspondencia con el orden público.
c. CONTROL DE GESTIÓN: coteja o verifica si se cumplen los objetivos
preestablecidos por el organismo controlado.

6.3. SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL.

6.3.1. CONTROL INTERNO: Sindicatura General de la Nación. Competencia.
Sindicatura General de la Nación (SIGEN).
Se encuentre regulada por la ley 24.156. Es un órgano de control interno del poder
ejecutivo nacional, con personería jurídica propia y autarquía administrativa y
financiera, dependiente del poder ejecutivo nacional.
Está a cargo de un funcionario llamado Síndico General de la Nación, nombrado por el
Presidente; y compuesta por 7 MIEMBROS, que duran 8 años en el cargo.
Está compuesta por UNIDADES DE AUDITORÍA INTERNA, que:
 juntan información;
 detectan irregularidades y las informan a la Sindicatura;
 fija las normas de la contabilidad pública.
Funciones:
 se ocupa del control contable y financiero interno del sector público (es decir, que
los recursos públicos sean obtenidos y aplicados cumpliendo con principios como
regularidad financiera, legalidad, eficacia…).
 dicta, aplica y supervisa normas de control interno.
 realiza auditorias financieras de legalidad y gestión.
 realiza investigaciones especiales, pericias financieras e interviene en la elaboración
de proyectos y programas.

6.3.2. CONTROL EXTERNO: Auditoría General de la Nación. Status

constitucional.
Competencia. Comisión Mixta Revisora de Cuentas: integración y competencia.

AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN.

La podemos encontrar en el Art. 85 de la Constitución Nacional y regulada por el
decreto ley 24.156 (Ley de Administración Financiera y Sistema de Control).
Está a cargo del control externo del sector público nacional. Este control, en sus
aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos es una atribución propia
del poder legislativo. El examen y la opinión del poder legislativo sobre el desempeño y
situación general de la administración pública se encuentran sustentados en los
dictámenes de la Auditoria General de la Nación.
La Auditoría General de la Nación es un ORGANISMO DE ASISTENCIA TÉCNICA
DEL CONGRESO CON AUTONOMÍA FUNCIONAL.
El presidente de este organismo es designado a propuesta del partido político de
oposición con mayor número de legisladores en el congreso.
La Auditoria tiene a su cargo el CONTROL DE LEGALIDAD, GESTIÓN Y
AUDITORIA
DE TODA LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
CENTRALIZADA Y
DESCENTRALIZADA, cualquiera fuera su modalidad de aparición, y las demás
funciones que la ley le otorgue.
Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de
percepción e inversión de los fondos públicos.
Tiene el control externo y es posterior de la gestión presupuestaria, económica,
financiera, patrimonial, legal y de gestión;
Tiene competencia para emitir dictamen sobre: los estados contables y financieros de la
administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del estado,
entes reguladores de servicios públicos, privados adjudicatarios de los procesos de
privatización en cuanto a las obligaciones emergentes de los contratos respectivos.
El congreso de la nación puede extender su competencia de control externo a las
entidades publicas no estatales o a las de derecho privado en cuya dirección y
administración tenga responsabilidad el estado nacional, o de las que éste se hubiera
asociado; incluso aquellas a las cuales se les hubiere otorgado aportes o subsidios para
su instalación o funcionamiento; y en general, a todo ente que perciba, gaste o
administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad publica.

COMISIÓN MIXTA REVISORA DE CUENTAS.

Se encuentra regulada por la ley 24.256 y está compuesta por 6 senadores y 6 diputados
cuyos mandatos se prolongaran hasta la próxima renovación de la cámara a la que
pertenezcan y serán elegidos en la misma forma que los miembros de las comisiones
permanentes.
En cuanto a su competencia:
 aprueban, juntamente con las comisiones de presupuesto y hacienda de las dos
cámaras, el programa de acción anual de control que va a desarrollar la Auditoria
General de la Nación.
 también analiza el proyecto de presupuesto de la Auditoria General de la Nación,
controlando su programa de trabajo con facultad para formular observaciones e
indicar las modificaciones que crea conveniente.

6.3.3. FISCALÍA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS.

Se encuentra regulado por las leyes 21.383 y 22.891.
Está integrada por:
 1 FISCAL GENERAL
 5 FISCALES ADJUNTOS
 y demás funcionarios
Entre sus funciones están:
1. promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes de la
administración pública nacional centralizada y descentralizada.
2. también impulsa la investigación se sumarios y dispone la realización de
investigaciones en aquellas instituciones que tienen como principal fuente de
recursos los aportes estatales, a efectos de verificar su correcta inversión.
3. denuncia ante la justicia competente todo hecho que se presuma delictivo, y en
su caso, promueve su investigación.
4. toma conocimiento de los procesos penales en los que estén involucrados
agentes de la administración pública y en los sumarios que se estuviesen
investigando agentes de la administración pública en parte acusadora.
5. también da a publicidad sus dictámenes resultantes de las investigaciones.

6.5. EL DEFENSOR DEL PUEBLO.

Consagrado en la Constitución Nacional a través de la reforma de 1994 en su Art. 86,
sin perjuicio de que su creación fue a través de la ley 24.284 del añ 1993.
Es CREADO EN EL ÁMBITO DEL PODER LEGISLATIVO NACIONAL PERO
CON
AUTONOMÍA FUNCIONAL, es decir, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad
nacional.
Su misión fundamental es la protección de los derechos humanos y demás derechos y
garantías tuteladas por la CN frente a actos, hechos u omisiones de la administración
(comprende la administración pública centralizada correspondiente a la órbita del poder
ejecutivo).
Están EXCLUIDOS de la órbita del defensor del pueblo:
 la órbita correspondiente al poder legislativo,
 la órbita correspondiente al poder judicial,
 y, dentro del poder ejecutivo, los organismos de seguridad y defensa.
Dentro de su competencia están INCLUIDAS:
 las entidades autárquicas,
 empresas y sociedades del estado,
 sociedades de economía mixta
 y los concesionarios de servicios públicos.
Nuestra CN le otorga LEGITIMACIÓN PROCESAL, es decir, que puede iniciar
acciones judiciales en defensa de derechos de incidencia colectiva.
UNIDAD 7 🡪 HECHOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS
.

1. CLASIFICACIÓN JURÍDICA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.

Actividad administrativa productora de efectos jurídicos: formas. Hechos y actos
administrativos: diferencias.
Para poder llegar a la noción de acto administrativo, es necesario analizar las distintas
actividades que se pueden realizar en el ámbito de la administración, que se clasifican
en 4 sectores:
1. ACTOS NO JURÍDICOS: son todas aquellas declaraciones o manifestaciones de
voluntad o juicio, decisiones de la administración, que no producen efecto jurídico
alguno (comunicación, felicitaciones, invitaciones, etc.).
2. ACTOS JURÍDICOS: son declaraciones o decisiones unilaterales, de una PJ o
Pub, en ejercicio de una actividad adm, que producen un efecto jurídico, que puede
consistir en el nacimiento, la modificación, o la extinción de algún derecho
(designación de personal, baja de personal, autorización, orden, etc.). Tiene alcance
sobre terceros y es de carácter individual
a. actos INTERNOS: dentro de los cuales encontramos los actos interorgánicos o
“de administración”.
b. actos EXTERNOS: que pueden ser, a la vez:
a. UNILATERALES: dentro de los unilaterales, los actos de la
administración pueden ser:
i. de alcance general: REGLAMENTOS.
ii. de alcance particular: ACTOS ADMINISTRATIVOS.
iii. actos derivados de la actividad política o de gobierno del PE
(ACTOS DE GOBIERNO O POLÍTICOS); o ACTOS
INSTITUCIONALES.
b. BILATERALES: dentro de los cuales encontramos los

CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN.
3. HECHOS NO JURÍDICOS: son aquellas actuaciones materiales de la
administración pública que no producen un efecto jurídico (un agente que lleva
un expediente de una repartición a otra).
4. HECHOS JURÍDICOS: son aquellas actuaciones materiales de la administración
que sí producen efectos jurídicos (un agente de tránsito que se lleva un auto mal
estacionado)
5. HECHO ADMINISTRATIVO: se trata de comportamientos materiales u
operaciones que traducen el ejercicio de una actividad física de los órganos de la
administración.
ACTO ADMINISTRATIVO: a diferencia del supuesto anterior, el acto administrativo
constituye una declaración, habida cuenta de que traduce al mundo exterior un proceso
intelectual.
VÍAS DE HECHO ADMINISTRATIVAS 🡪 el concepto de “vía de hecho
administrativa” es obra de la jurisprudencia francesa, pertenece al campo de la
ilegitimidad y comprende todos aquellos comportamientos materiales que, sin alcanzar
a configurar una declaración, implican una grosera o grave violación del ordenamiento
jurídico.
La LNPA señala, a título enunciativo, 2 supuestos de vía de hecho:
 el comportamiento material que sea lesivo de un derecho o garantía constitucional.
 y la puesta en ejecución de un acto, hallándose pendiente algún recurso
administrativo que implique la suspensión de su ejecutoriedad.

2. ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La teoría del acto administrativo surge en Francia con la jurisprudencia del Consejo de
Estado Francés y la del Tribunal de Conflictos, que se encargaba de disponer qué
correspondía a la jurisdicción administrativa y qué a la judicial. También surge de la
división de poderes de Montesquieu.
El acto administrativo se vincula con la función administrativa y también con la función
judicial, porque es una de las formas de obtener el control o revisión en sede judicial.
DIFERENCIAS e/ acto administrativo y hecho administrativo.
 el acto administrativo supone una declaración de voluntad, una exteriorización al
plano jurídico de un proceso intelectual; el hecho administrativo supone una
actuación material de la administración;
 el acto administrativo tiene la condición de certeza, presunción de legitimidad y
ejecutoriedad, y son impugnables; el hecho administrativo en principio no es
impugnable, pero da lugar a reclamación e impugnaciones ante la Administración
Como ya vimos, el acto administrativo constituye una declaración, habida cuenta que
traduce al mundo exterior un proceso intelectual. Dentro del concepto de declaración
están comprendidas:
 las típicas declaraciones de voluntad o declaraciones propiamente dichas.
 las declaraciones de conocimiento: a través de las cuales la adm. transcribe o
reproduce documentos o constancias registrales que se encuentran en su poder.
 las declaraciones de opinión o juicio: en la cual emite o no una opinión en
cuanto al mérito de alguien o de algo.
¿Por qué medio se expresan los actos administrativos?
Actos VERBALES: se trata de una forma de exteriorización de un acto administrativo.
Por ejemplo, la orden de detención emitida por un oficial de la ley. (“deténgase”).
Actos TÁCITOS: cabe aceptar la existencia de actos tácitos cuando como consecuencia
de la emisión del un acto expreso surgen efectos jurídicos que presuponen la existencia
de otro acto. Por ejemplo: si luego de haberse acudido a un procedimiento de licitación
pública, la administración, mediante decisión legalmente fundada, dispusiere la
contratación directa.
Actos ESCRITOS: es la forma habitual en la que se expresan los actos administrativos,
la más común.
SIGNOS O SEÑALES CONVENCIONALES: la doctrina admite también que la
declaración del órgano estatal pueda configurarse mediante signos y señales de distinto
carácter: acústicas, telegráficas; de la misma manera, puede expresarse por medio de
carteles (límite de velocidad, prohibido estacionar, etc.). Cassagne entiende que estos
diferentes supuestos de actos administrativos configuran declaraciones expresas de la
voluntad estatal y no tácitas, en razón de que también hay un lenguaje de por medio que,
si bien es de signos o señales, cumple la misma función que el lenguaje natural.
No obstante ello, es necesario decir que debe tratarse de signos o señales que sean
convencionales, es decir, que se trate de signos que sean conocidos y puedan ser
comprendidos por todos.
Ej: el caso de un semáforo, que supone un acto administrativo expresado a través de las
distintas luces del mismo, cada una con un significado propio distinto.
2.2. UNILATERALIDAD O BILATERALIDAD.
La unilateralidad o bilateralidad del acto administrativo pueden darse tanto en su
formación como en los efectos.
Los actos unilaterales son aquellos que dicta la administración sin importar la voluntad
de los particulares. Dentro de los actos unilaterales, encontramos diferentes tipos de
actos, que varían de acuerdo a sus efectos:
 REGLAMENTOS: se trata de actos que tienen alcance general. Abstracta, genérica,
con vocación de pertenencia
 ACTOS ADMINISTRATIVOS: son actos cuyo alcance es particular. Contra tercero
e individual. Es el último escalón de la pirámide jurídica. Comparte escalón con las
sentencias de los jueces. Resuelven casos concretos. También incluimos los actos
administrativas del Poder Judicial y legislativo +
 ACTOS ADMINISTRATIVO PLURINDIVIDUAL 🡪 ADJUDICACION
DE VIVIENDAS DE UN BARRIO.
 ACTOS DE GOBIERNO O POLÍTICOS.
 ACTOS INSTITUCIONALES.
Para que un acto sea bilateral se requiere del concurso de más de una voluntad para su
formación. En este caso estamos ante el CONTRATO
ADMINISTRATIVO. Cuando el acto es bilateral en cuanto a su formación y en cuanto
a sus efectos estamos en presencia del llamado “contrato administrativo”.
ACTOS DE ALCANCE GENERAL NO NORMATIVO.
En este caso, estamos en presencia de un acto de carácter general pero que, no obstante
ello, no produce efectos jurídicos. Por ejemplo: el caso de un reglamento interno de un
organismo, o aquellos que se dictan para organizar una determinada ceremonia, y que se
extinguen por el agotamiento del acto.

2.3. EL ACTO ADMINISTRATIVO DE PERSONAS NO ESTATALES.

La problemática se planteaba respecto de si estos entes podían o no dictar actos
administrativos. Marienhoff decía que no estaban habilitados para tal efecto.
Hoy día, se entiende que estos entes creados por ley cumplen prerrogativas de poder
público otorgadas por esa misma ley. En tal caso, los actos que dicten en ejercicio de
esa prerrogativa serán actos administrativos. Se da en el caso, por ejemplo, del Colegio
de Abogados, cuando suspende la matrícula de un abogado: no existe otro órgano capaz
de realizar dicha suspensión.
La conclusión es que este tipo de personas puede dictar actos administrativos, siempre
dentro de los límites que les ha impuesto la ley en torno a las prerrogativas de poder
público que ejercen.

ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVO Y

JUDICIAL.
La definición de acto administrativo nos dice que se trata de una declaración
proveniente de un órgano del E, emitida en ejercicio de la función materialmente
administrativa. De ello se sigue que tanto el PL como el PJ pueden dictar actos
administrativos, porque más allá de la función formal que les corresponde (legislar,
jurisdiccional), pueden también ejercer materialmente funciones administrativas.

2.4. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO.

El acto administrativo comprende TODA DECLARACIÓN PROVENIENTE DE UN
ÓRGANO ESTATAL, EMITIDA EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN
MATERIALMENTE ADMINISTRATIVA Y CARACTERIZADA POR UN
RÉGIMEN EXORBITANTE, QUE GENERA EFECTOS JURÍDICOS
INDIVIDUALES DIRECTOS CON RELACIÓN A LOS ADMINISTRADOS
DESTINATARIOS DEL ACTO. (cassagne).
Esa declaración debe surgir de un órgano del E y ser emitida en ejercicio de la función
materialmente administrativa, puesto que es precisamente tal circunstancia la que va a
generar consecuencias en el régimen del acto que se emita. El hecho de que se hable de
“función materialmente administrativa” implica que el acto administrativo puede surgir
tanto del PE, como de PL, PJ y PERSONAS NO ESTATALES EN EJERCICIO DE
PRERROGATIVAS PÚBLICAS.

2.5. REQUISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Análisis. Las

denominadas condiciones de eficacia del acto. Cláusulas accidentales o accesorias:
análisis. Régimen jurídico nacional y provincial.
Antes de entrar a analizar este tema, es necesario decir que los requisitos o elementos
esenciales del acto administrativo los podemos dividir en 2:
 de VALIDEZ:
1. ESENCIALES:
 Competencia
 Causa
 Motivación
 Objeto
 Finalidad
 la “desviación de poder”
 forma
 procedimiento
 voluntad administrativa
2. ACCIDENTALES (que pueden convertirse en esenciales en caso de que
no fuesen separables y llegaran a afectar la esencia del acto):
 condición resolutoria
 plazo
 modo
 de EFICACIA:
2. publicidad:
 notificación (actos administrativos)
 publicación (reglamentos)

ELEMENTOS ESENCIALES
LA VOLUNTAD COMO PRESUPUESTO del acto administrativo.
Antes de analizar los elementos esenciales, es necesario referirnos al tema de la
VOLUNTAD. La voluntad, que comprende tanto la intención como el fin, constituye un
requisito presupuesto antes que un elemento del acto administrativo. Con ello no se trata
de señalar una diferencia conceptual, sino más bien afirmar que la voluntad del órgano
administrativo, que es una condición esencial para su validez, juega un papel distinto al
de los restantes elementos, en el sentido de que son estos últimos los que condicionan y
estructuran la voluntad. La voluntad aparece así subsumida en los denominados
“elementos del acto”.
COMPETENCIA.
Ya hemos dicho que la competencia es el complejo de funciones atribuidas a un órgano
administrativo. Cabe incluir en la noción la aptitud o el conjunto de atribuciones y
facultades que corresponden al ente, es decir, a la persona jurídica pública E o a la
entidad estatal de que se trate.
La competencia se clasifica:
 en razón de la MATERIA: en la competencia por la cual el derecho objetivo
(constitución, ley, reglamento) adjudica una serie de funciones y atribuciones a los
órganos y sujetos estatales para la realización de las tareas que se le encomiendan.
 en razón del LUGAR/TERRITORIO: se refiere a la división de la competencia en
base a circunscripciones territoriales, que limitan el campo de acción del órgano o
sujeto estatal.
 en razón del GRADO: este tipo de competencia, también llamada
 “vertical”, aparece vinculada a la jerarquía. El grado resulta de la posición que el
órgano tiene en la estructura jerárquica.
 en razón del TIEMPO: puede acontecer que la competencia se halle sometida a un
plazo de duración, vencido el cual cesa la misma, o bien, que corresponda a partir de
cierto término.
Reglas jurídicas sobre la competencia:
1. la competencia DEBE SURGIR DE UNA NORMA, de rango constitucional, legal o
reglamentario;
2. su EJERCICIO CONSTITUYE UNA OBLIGACIÓN para el órgano o sujeto
estatal, y es IRRENUNCIABLE en atención al interés público que motiva su
establecimiento;
3. en principio, ES INDEROGABLE E IMPRORROGABLE, salvo que proceda
avocación o delegación.

CAUSA.
Son los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al dictado del acto
administrativo. El acto dictado sin causa, será el acto que responde a la mera
intencionalidad del funcionario, por lo tanto, será un acto arbitrario.
Estos hechos y antecedentes deben reunirse antes del acto administrativo. La
inexistencia de la causa está vinculada con la teoría del abuso o exceso de poder y la
ineficacia de los actos administrativos.

MOTIVACIÓN.
Hay que volver al concepto a actividad reglada y actividad discrecional de la
Administración.
Está relacionada con la causa, porque la motivación es el resultado expreso de los
antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al dictado del acto
administrativo. Es la exteriorización de las razones que justifican el acto.
También se considera motivado cuando remita a actuaciones obrantes en el expediente.
CASSAGNE opina que la motivación es un requisito que integra el elemento forma,
que consiste en la exteriorización de las razones que justifican y fundamentan la
emisión del acto, que versan tanto en circunstancias de hecho y de derecho (causa)
como en el interés público que se persigue con el dictado del acto (finalidad).

OBJETO.
El objeto o contenido del acto administrativo consiste en lo que el acto DECIDE,
CERTIFICA U OPINA, a través de la declaración pertinente.
 Si se trata de una ACTIVIDAD REGLADA, el objeto del acto administrativo
aparecerá predeterminado por la norma.
 Si es consecuencia del EJERCICIO DE FACULTADES DISCRECIONALES,
aun cuando la adm. disponga de un amplio margen de libertad para emitir el
acto, el objeto del mismo debe adaptarse al marco general y normativo y al
principio de legitimidad.
Como regla general, el objeto o contenido del acto administrativo debe ser:
1. lícito
2. cierto y determinado
3. posible física y jurídicamente
4. razonable
5. moral
Lo esencial del objeto es su CONFORMIDAD CON EL DERECHO OBJETIVO.

FIN PÚBLICO.
Está íntimamente relacionado con el bien jurídico protegido o perseguido con el dictado
del acto. El fin público es condicionante de la actividad administrativa, constituyendo
un elemento autónomo del acto con las peculiaridades propias del derecho público.
El acto siempre debe cumplir con la finalidad que inspiro la norma que le otorgo
competencia al órgano emisor.
La finalidad del acto administrativo no puede contradecir los fines públicos a que tiende
el derecho administrativo.
La “DESVIACIÓN DE PODER”: dentro de la actividad discrecional del E se demuestra
la importancia que corresponde asignar al elemento finalidad, ya que cuando la
actividad fuera reglada, bastará con confrontar la finalidad del acto con el derecho
objetivo para determinar o no su adecuación al interés público.
En cambio, en la actuación discrecional de la adm. se da en grado mayor la oportunidad
de dictar actos CON FINES ENCUBIERTOS, ya sea que se emiten para beneficiar a la
adm. pca., a un tercero o al propio agente emisor del acto. Así, nuestra legislación
sanciona el acto que sea emitido por razones encubiertas o para eludir la aplicación de
una ley.

FORMA.
La exteriorización de la voluntad al plano jurídico recibe el nombre de forma.
No se puede concebir la existencia de un acto administrativo carente de forma,
cualquiera sea ésta (escrita o verbal)), porque constituye un requisito esencial de validez
del acto administrativo.
No hay que confundir forma con “formalidades”, ya que estas son requisitos que deben
cumplirse antes de la emisión del acto.
De acuerdo con el ordenamiento argentino, el acto administrativo debe expresarse como
principio general por ESCRITO, y sólo por excepción pueden admitirse otras formas de
documentar la voluntad administrativa (VERBAL, en las órdenes de un policia;
SIGNOS Y SEÑALES CONVENCIONALES) cuando la naturaleza y las circunstancias
así lo permitieran.
También tenemos que referirnos, como forma de manifestación de la voluntad, al
SILENCIO o AMBIGÜEDAD: en el orden nacional, se admite que la conducta omisiva
o ambigua de la adm., cuando se requiera de ella un pronunciamiento concreto, sea
interpretada como negativa.
PROCEDIMIENTO.
Antes de la emisión del acto DEBEN CUMPLIRSE LOS PROCEDIMIENTOS
ESENCIALES Y SUSTANCIALES y los que resulten implícitos en el ordenamiento
jurídico.
Cuando se habla de “procedimiento” se refiere a los diferentes pasos que deben
cumplirse previos a la emisión del acto administrativo, que están íntimamente
relacionados con las formalidades de ese acto.

2.6. ELEMENTOS ACCIDENTALES O ACCESORIOS.

CONDICIÓN RESOLUTORIA. 🡪 puede ser suspensiva como resolutoria

Por ella se entiende el acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el
nacimiento de o extinción de los efectos del acto administrativo, lo cual da origen,
respectivamente, a la condición suspensiva y resolutoria.
La doctrina ha NEGADO LA POSIBILIDAD DE QUE UN ACTO SE DICTE BAJO
CONDICIÓN SUSPENSIVA, alegando que en el Dcho. Adm. el respectivo acto debe
emitirse conforme a una situación de hecho actual y no futura, puesto que, de lo
contrario, existiría un vicio en la causa, al faltar los antecedentes de hecho que justifican
su emisión.

PLAZO. 🡪 on suspensivas o resolutoras

El plazo o término indica el instante de tiempo en que el acto comienza a producir
efectos jurídicos, o bien, el momento en que los mismos cesan (plazo o término inicial;
plazo o término final).
En el Dcho. Adm., los plazos de los actos adm. se computan por principio de acuerdo a
las reglas contenidas en el CCyCN, o sea, POR DÍAS CORRIDOS, salvo que una
norma expresamente disponga lo contrario. Precisamente, EN MATERIA DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS en el orden nacional (actos relacionados
con recursos, reclamaciones y denuncias) los plazos se computarán EN DÍAS
HÁBILES ADMINISTRATIVOS.

MODO.
Consiste en una carga u obligación que se le impone al particular administrado, que la
adm. puede discrecionalmente incluir o no, pero que no existiría si la respectiva cláusula
accesoria no hubiera sido establecida.

OTRAS CLÁUSULAS ACCESORIAS: reserva de revocación y de rescate.

La inclusión de tales cláusulas no resulta superflua siempre que la adm. carezca de
atribuciones para proceder conforme a la reserva de revocación o de rescate ya que, en
caso contrario, carecería de utilidad la inclusión de una cláusula que fuera reiterativa de
una potestad de la cual goza por prescripción expresa del ordenamiento.

RESERVA DE REVOCACIÓN.
Es una cláusula por la cual la Adm. se reserva, en forma expresa, el derecho de revocar
una concesión de servicios públicos por razones de interés público, siempre que la
cláusula no fuera confiscatoria o irrazonable.
RESERVA DE RESCATE.
Es una cláusula que debe pactarse expresamente, por la cual la adm. Se reserva el
derecho de incautar bienes al concesionario.

CONDICIONES DE EFICACIA DEL ACTO.

En este caso, nos referimos a la necesidad de que todo acto administrativo sea dado a
conocer a quien lo afecta en sus derechos subjetivos o intereses legítimos. Esta
circunstancia ha hecho nacer la exigencia de la PUBLICIDAD como garantía jurídica
para la protección de los administrados, la certeza y la seguridad de las relaciones
jurídicas.
La publicidad, como género, comprende 2 especies:
1. 1 PUBLICACIÓN
2. 2 NOTIFICACIÓN

PUBLICACIÓN.
La publicación es regla en materia de reglamentos, y consiste en la transcripción del
acto en el BO o en cualquier otro boletín público del E. No obstante este principio
general, nada obsta a que también sean publicados los actos de alcance individual, lo
cual constituye una práctica bastante seguida en nuestro país respecto de ciertos actos
(por ej.: algún contrato de gran trascendencia)

NOTIFICACIÓN.
La otra especie dentro de la publicidad es la notificación, que traduce un efectivo y
cierto conocimiento del acto por parte del particular. Es propia de los actos de carácter
individual, no rigiendo para los reglamentos, donde se exige la publicación a fin de que
todos los destinatarios de las normas generales se hallen situados en un pie de igualdad.
En cuanto a la forma en que se notifica el acto de alcance individual, la regla es la
notificación PERSONAL Y FEHACIENTE.
2.7. RÉGIMEN JURÍDICO en nación y en provincia.
En nación, el reglamento de procedimientos administrativos prescribe que la
notificación del acto puede realizarse:
 por la NOTIFICACIÓN DEL PARTICULAR EN EL EXPEDIENTE
ADMINISTRATIVO, dejándose constancia expresa con justificación de la
identidad del interesado;
 por la PRESENTACIÓN ESPONTÁNEA DEL ADMINISTRADO de la cual
surja fehacientemente que ha tomado conocimiento del mismo;
 por CÉDULA diligenciada conforme al procedimiento que prescribe el CPCYC;
 por TELEGRAMA COLACIONADO, con aviso de entrega;
 por OFICIO IMPUESO COMO CERTIFICADO EXPRESO CON AVISO DE
RECEPCIÓN;
 por CARTA DOCUMENTO o por los MEDIOS QUE INDIQUE LA
AUTORIDAD POSTAL;
 y también EN FORMA VERBAL, cuando el acto no se encuentre documentado
por escrito.

UNIDAD 8- ACTO ADMINISTRATIVO INVALIDEZ Y EXTINCIÓN DE LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS.
1. RÉGIMEN DE INVALIDEZ.
En principio, el régimen de invalidez de los actos administrativos se construyó en torno
a las disposiciones del CC relativas a las nulidades, es decir, se aplicaba el régimen de
nulidades del CC al derecho administrativo.
Las NULIDADES en el C.Civ.
La nulidad es una SANCIÓN LEGAL –prevista por el ordenamiento– respecto de un
acto jurídico, que tiene como consecuencia producir la extinción de dicho acto,
haciéndole perder los efectos que son propios del mismo, con motivo dela existencia de
una causa –vicio, irregularidad– que afecta al acto desde su nacimiento.
Mientras en la nulidad la causa aparece concomitante al nacimiento del acto, es decir, es
congénita, en las demás figuras con las que se la compara la causa de la extinción es
posterior, y los efectos son diferentes.
 En la RESOLUCIÓN, la causa es sobreviniente, y sus efectos operan
aniquilando el acto desde su origen (ex tunc).
 En la REVOCACIÓN, la causa es sobreviniente, pero opera sus efectos para el
futuro (ex nunc).
 En la RESCISIÓN, figura aplicable sólo a los actos de tracto sucesivo, es decir,
de ejecución continuada o prolongada, opera sus efectos hacia el futuro (ex
nunc) y la causa es sobreviniente.

ACTOS NULOS Y ACTOS ANULABLES (arts. 1041 – 1046 CCIV).

ACTOS NULOS.
Son aquellos en los que la propia ley resuelve directamente tenerlos por nulos, al
margen de toda valoración judicial.
La causa de la invalidez es rígida, puntual taxativa: en presencia de tal irregularidad,
vicio o defecto, el acto es inválido. El juez carece de posibilidades de una solución
diferente.
La invalidez, que es manifiesta, rige desde la misma celebración del acto, pues el acto es
nulo aunque su nulidad no haya sido juzgada. Se trata de un defecto congénito.
Ejemplos: actos de personas incapaces absolutos, menores impúberes, dementes,
sordomudos que no saben darse a entender por escrito, acto de objeto prohibido o
violatorio de sus formas esenciales, etc.

ACTOS ANULABLES.
Se trata de aquellos actos donde la ley no prevé una sanción determinada; se limita a un
principio de sanción que consiste en la posibilidad o habilitación al juez para que los
invalide, pero no lo dispone imperativa y taxativamente como ocurre en la categoría
anterior.
Son susceptibles de ser invalidados, pero el juez debe valorar las circunstancias de
hecho para determina si lo invalida o no.
El acto anulable necesita de una previa investigación de hecho, para determinar la
existencia e intensidad del vicio, porque este no aparece manifiesto.
El acto anulable es inválido sólo desde la fecha de la sentencia que así lo declara, siendo
mientras tanto válido. Pero una vez declarado inválido, su aniquilamiento es retroactivo
(ex tunc) entre las partes, manteniéndose una cierta protección a los terceros de buena
fe.
Ejemplos: actos donde el agente actúa con una incapacidad accidental.

NULIDADES MANIFIESTAS Y NULIDADES NO MANIFIESTAS. Art. 1038 CCIV.

Esta clasificación surge según que el vicio, irregularidad o defecto aparezca patente,
evidente en el acto o, por el contrario, permanezca oculto, latente, siendo necesaria una
investigación para advertirlo.
Esta clasificación coincide exactamente con la anterior, ya que el art. 1038 señala que la
nulidad de un acto es manifiesta cuando la ley expresamente lo ha declarado nulo o le
ha impuesto la pena de nulidad. Estos actos son nulos aunque su nulidad no haya sido
juzgada.

NULIDADES ABSOLUTAS Y RELATIVAS. ARTS. 1047 Y 1048 CCIV.

Fundamentos diversos:
 en la NULIDAD ABSOLUTA, el fundamento es la protección del orden público
ante la existencia de un vicio grave en el acto jurídico.
 en la NULIDAD RELATIVA, el fundamento es la protección del interés
particular. existe un vicio que no afecta el orden público, sino sólo al individuo
al que se refiere el acto.
Diverso funcionamiento.
 En los supuestos de nulidad absoluta, la invalidez puede y debe ser
DECLARADA DE OFICIO por el juez si el VICIO aparece MANIFIESTO. En
cambio, en el caso de la nulidad relativa, aunque el vicio fuera patente o
manifiesto, el juez no puede declararla de oficio, porque lo único que se intenta
proteger es el interés del particular afectado por el vicio, de modo que si éste no
se queja, el juzgados carece de facultades para disponer por sí mismo.
 La nulidad absoluta PUEDE SER INVOCADA POR EL Mo. PCO. en el sólo
interés de la ley y la moral (porque está el orden público en juego), mientras que
en la relativa no.
 La nulidad absoluta puede ser pedida por cualquiera que tenga interés,excepto el
que ejecutó el acto sabiendo o debiendo saber el vicio que lo afectaba. Si se trata
de una nulidad relativa, sólo el particular a cuyo favor fue establecido el acto
puede pedirla.
 La nulidad absoluta NO ES PASIBLE DE SANACIÓN; la relativa sí.
 La nulidad absoluta ES IMPRESCRIPTIBLES; la relativa se EXTINGUE POR
EL TRANSCURSO DEL TIEMPO.
 La nulidad absoluta ES IRRENUNCIABLE; la nulidad relativa es renunciable.

NULIDAD PARCIAL Y NULIDAD TOTAL. ART. 1039 CCIV.

El art. 1039 del CCIV admite esta clasificación, aclarando que la nulidad parcial de una
disposición del acto no perjudica a las restantes, siempre que sean separables (doctrina
que recoge la LPAN, art. 16).

ACTO INEXISTENTE.
Son meras actuaciones de la adm. sin haber dictado un acto previo. Se trata de una
categoría muy discutida en la doctrina.
Mientras la nulidad es un régimen y una sanción impuesta por la ley, la inexistencia del
acto constituye una cuestión de hecho donde lo que se comprueba es sólo una
“apariencia de acto”, porque le falta algún componente esencial, es decir, es un “no
acto”.
Esta categoría está admitida por la doctrina francesa.

1.2. LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Evolución de la jurisprudencia.
Hasta el año 1941 –fecha del fallo GANADERA LOS LAGOS– la CSJN había aplicado
derechamente el régimen previsto en el C.Civ.
Pero a partir de esa fecha, señaló el tribunal que si bien el régimen de las nulidades del
C.Civ. era también de aplicación en el ámbito del derecho administrativo –pues ambos
sistemas se basan en la justicia–, tal aplicación debía hacerse respetando las
peculiaridades propias de la naturaleza del derecho administrativo, que persigue la
satisfacción directa de los intereses públicos, no de los privados.
En definitiva, se puede aplicar el derecho civil, pero con las discriminaciones impuestas
por la naturaleza propia de lo que constituye la sustancia del derecho administrativo. Es
decir, tomando la teoría general de las nulidades del C.Civ., le introducen cambios
tendientes a amoldar sus reglas a la realidad administrativa.
Y así, consideró la CSJN:
 que al tener los actos administrativos presunción de legitimidad, siempre iba a
ser necesario realizar una investigación de hecho sobre la existencia o no de
algún vicio que lo afectara (con lo que algunos administrativistas concluyeron
que la corte no admitió las nulidades manifiestas en el derecho administrativo);
 que los jueces, en virtud de tal carácter, no podían declarar la nulidad de oficio;
regla que, en verdad, no se asienta sobre tal fundamento (presunción de
legitimidad), sino en el principio de división de poderes, ya que importaría un
avance del PJ sobre el PE si aquél dispusiera invalidar los actos de éste sin
previo reclamo de parte.

La LEY DE AMPARO vino a torcer este criterio, ya que al admitir esta acción
excepcional respecto de los actos de la administración viciados de ILEGALIDAD O
ARBITRARIEDAD MANIFIESTA, el legislador entendió que había nulidad manifiesta
en el derecho administrativo, y por tanto, el acto perdía su presunción de legitimidad.
Esto ahora tiene rango constitucional (art. 43 CN y 20 CPcia)
Año 1970, se sanciona el DEC/LEY 7647 de procedimiento administrativo en la
provincia de Bs. As.
Año 1972, se sanciona la LEY 19.549 sobre procedimiento administrativo a nivel
nacional.
Finalmente, la Corte admitió, en el caso PUSTELNIK, que el carácter de presunción de
legitimidad cedía frente a la existencia patente de un vicio en el acto, es decir, aceptó
expresamente las nulidades de carácter manifiesto en el derecho administrativo.

FALLO GANADERA LOS LAGOS.

Hechos: el gobierno le había vendido a unas personas particulares algunos territorios,
pero en 1917 el PE dictó un decreto por el cual dejaba sin efecto dichas ventas.
En 1934, Ganadera “Los Lagos”, que le había comprado esos terrenos a los particulares,
planteó la nulidad de ese decreto.
La Cámara no le hizo lugar porque dijo que la acción estaba prescripta (desde que se
dictó el decreto hasta que la ganadera se quejó pasaron 17 años, cuando la prescripción
era de 2 años).
Los Lagos interpone recurso extraordinario y la CSJN consideró que para saber si la
acción estaba o no prescripta había que determinar cuál era la naturaleza o tipo de
invalidez que afectaba al decreto impugnado.
Es decir, se necesitaba de una investigación previa para saber el verdadero carácter de la
nulidad. La Corte termina por revocar el fallo de la Cámara, haciendo lugar a la nulidad
del decreto impugnado).
FALLO PUSTELNIK.
Hechos: Pustelnik fue autorizado a construir un edificio por una resolución de la
Secretaría de Obras Públicas. Por un decreto de 1971, el intendente municipal de la
ciudad de buenos aires dejó sin efecto dicha resolución.
La Cámara nacional de apelaciones en lo civil confirmó el decreto, ordenando ajustar la
construcción a las normas urbanísticas de Palermo Chico. Caso contrario, la
construcción debía ser demolida.
La autorización es un acto administrativo y, como tal, goza de presunción de
legitimidad.
La invalidez manifiesta de los actos sólo requiere una declaración judicial o
administrativa; pero si no es manifiesta, requiere de una investigación previa.
La autorización concedida no tenía vicios manifiestos de gravedad judicial suficiente
como para poder ser calificada de acto irregular. La ilegitimidad del permiso para
construir no fue evidente para el tribunal, quien pidió informe pericial sobre puntos de
índole fáctica y jurídica urbanísticas.
Conclusión: la CSJ revocó la sentencia apelada que decía que el decreto municipal
revocaba la resolución del secretario de obras públicas por ser ilegítima.
102

LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA NACIÓN

(19.549).
Siguiendo el criterio de Marienhoff, equipara actos nulos – nulidad absoluta; y actos
anulables – de nulidad relativa, estableciendo 2 categorías a las que denomina ACTOS
REGULARES y ACTOS IRREGULARES.
El criterio de la distinción está dado por la gravedad del vicio en relación a la existencia
o no de los elementos esenciales del acto administrativo.

ACTOS IRREGULARES, NULOS DE NULIDAD ABSOLUTA.

Son aquellos a los que les falta un elemento esencial, o aunque esté presente ese
elemento, se encuentra tan gravemente afectado que es como si no existiera.
Régimen:
 su nulidad no puede ser declarada de oficio por el juez.
 debe ser revocado por la administración pública en sede administrativa por
ilegitimidad (potestad anulatoria); salvo que estuviere FIRME Y
CONSENTIDO y que HUBIERE GENERADO DERECHOS SUBJETIVOS, y
éstos se estén cumpliendo, en cuyo caso se deberá recurrir a la justicia por medio
de la ACCIÓN DE LESIVIDAD.
Pero si el interesado hubiera conocido el vicio o la anulación lo favorece o el
derecho subjetivo es precario, no rige la salvedad apuntada.
PLAZO 🡪 la acción judicial para reclamar por vía de demanda la nulidad tiene un
plazo de 90 días, y por recurso son 30 los días. En ambos casos se cuentan por días
hábiles judiciales (art. 25 de la ley); no rigen estos plazos si el E es el que demanda o
recurre; tampoco hay plazo cuando el acto resulte definitivo por el silencio tácito de la
adm. frente al reclamo de un administrado.
 es una NULIDAD INSANABLE.
 es IMPRESCRIPTIBLE.
 su declaración tiene EFECTO RETROACTIVO, porque los actos del E se
presumen de buena fe y destinados a la satisfacción del interés general; y no
destinados a perjudicar a los administrados.
ACTOS REGULARES.
Dentro del género de los actos regulares encontramos 2 especies: el ACTO
PERFECTO, Y EL ACTO ANULABLE, DE NULIDAD RELATIVA.

 ACTO PERFECTO. 🡪 Se trata de aquel acto que no tiene irregularidad alguna.

 ACTO ANULABLE, DE NULIDAD RELATIVA. 🡪 El acto anulable es
aquel que CONTIENE UN VICIO LEVE, que no llega a afectar la existencia de
algún elemento esencial del acto.
Este tipo de actos no es revocable en sede administrativa si fue notificado al
interesado y del mismo nacieron derechos subjetivos, salvo que el destinatario
conociera el vicio, o su invalidación lo beneficiara, o el derecho acordado lo
hubiera sido a título precario.
Es un acto SANEABLE, a través de la CONFIRMACIÓN y la
RATIFICACIÓN.
Es también PRESCRIPTIBLE.
Pero al igual que en la categoría anterior, NO SE PUEDE DECLARAR DE OFICIO,
TIENE LOS MISMOS PLAZOS PROCESALES PARA DEMANDAR LA
INVALIDEZ Y LA DECLARACIÓN TIENE EFECTOS RETROACTIVOS.
NULIDADES MANIFIESTAS Y NO MANIFIESTAS EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO.
En sí, este tipo de nulidades no aparecen expresamente contempladas en la clasificación
de la LPAN, pero –entienden los autores– ellas derivan de la naturaleza de las cosas.
Se admitieron por vía jurisprudencial a través del fallo PUSTELNIK, donde la CSJN
precisó que en presencia de una nulidad manifiesta, patente, no cabe mantener la
presunción de legitimidad del acto administrativo.
Ellas funcionan claramente para reclamar la inaplicabilidad de un acto administrativo
cuando el vicio aparece evidente:
 así, la LPAN autoriza a la administración, en su art. 12, de oficio o a pedido de
parte y mediante resolución fundada, a suspender la ejecución de un acto cuando
se alegare fundadamente una nulidad absoluta;
 y, por otra parte, si el vicio es manifiesto, la administración está obligada a
revocar de inmediato el acto según dispone el art. 17 de la misma ley.

LA INEXISTENCIA DEL ACTO Y LAS VÍAS DE HECHO DE LA

ADMINISTRACIÓN.
Algunos autores (GORDILLO en Argentina) insertan otra categoría, la de la
inexistencia del acto, cuando a un hecho puramente material le falta algún elemento
para que sea un acto.
Tal categoría no está prevista en la LPAN, no obstante nombraremos algunos ejemplos:
 un acto dictado por quien no es órgano estatal:
 o siendo órgano estatal no tenía voluntad de producir efecto jurídico alguno (una
broma, por ej.);
 siendo órgano del E, actúa con grosera y evidente incompetencia (un profesor de
facultad que desea modificar el plan de estudios).
La noción se sustituye perfectamente por la de VÍA DE HECHO ADMINISTRATIVA,
que sí ha sido recogida por la LPAN (art. 9), y que se conceptualiza como un hecho
material, llevado a cabo por un funcionario público, que configura una grosera y
evidente violación al ordenamiento jurídico.
La vía de hecho:
 carece de presunción de legitimidad,
 puede declararse de oficio por el juez,
 incluso el juez común es competente para declarar la existencia de una vía de
hecho.
La LPAN indica como vías de hecho (art. 9):
1 comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un
derecho o garantía constitucionales (concepto que corresponde a la noción tradicional);
2 y asimila además a tal noción:
 el poner en ejecución un acto estando pendiente un recurso que en virtud de
norma expresa implique la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél;
 o que, resuelto el recurso, no se hubiera notificado.
La LPA de la PCIA (DEC/LEY 7647) y la ORDENANZA GENERAL 267:
La actuación material (“el hecho”) de la administración exige, según el art. 109, no sólo
la existencia de una ley o reglamento que le dé cobertura legal, sino también un ACTO
ADMINISTRATIVO INTERMEDIO que le sirva de fundamento jurídico inmediato:
así, ese acto administrativo sirve de nexo entre el orden jurídico y el hecho ejecutorio.

VICIOS.
Dentro del sistema argentino, aparecen legislados 2 tipos de vicios:
1. 1 vicios de la voluntad.
2. 2 vicios en los restantes requisitos y elementos de carácter subjetivo y objetivo.
1.4. VICIOS EN LA VOLUNTAD. ERROR.
El error y la ignorancia traducen respectivamente en un FALSO O DEFORME
CONOCIMIENTO (error), o bien una AUSENCIA DE CONOCIMIENTO
(ignorancia), respecto de uno, varios o todos los elementos del acto.
El error, para que configure la invalidez del acto, debe ser de tal naturaleza y entidad
que si la administración pública lo hubiera conocido no habría emitido el acto, o lo
habría dictado con un contenido diverso, siendo este el sentido que cabe asignar a la
expresión error esencial o sustancial.
Cuando el error sea de tal gravedad que EXCLUYA LA VOLUNTAD DE LA
ADMINISTRACIÓN, el acto se hallará viciado de nulidad absoluta, mientras que en los
otros supuestos, cuando el error no fuere esencial, el vicio configurará una nulidad
relativa y, como tal, susceptible de saneamiento.

DOLO.
El CCIV define al dolo como toda ASERCIÓN DE LO QUE ES FALSO O
DISIMULACIÓN DE LO VERDADERO, cualquier ARTIFICIO o MAQUINACIÓN
que se emplee para conseguir la realización de un acto jurídico.
En el caso del dolo, se aplican las disposiciones del CCIV, pero con 2 SALVEDADES
importante:
 el dolo recíproco es causal de invalidez del acto;
 no se requiere que el dolo cause un daño importante.
En consecuencia, el dolo, para generar la invalidez del acto, debe ser GRAVE y
DETERMINANTE de la acción del agente.
 DEBE SER ESENCIAL Y EXCLUYENTE, para producir NULIDAD
ABSOLUTA.
 Si el error es MERAMENTE ESENCIAL, genera NULIDAD RELATIVA.
 El error NO ESENCIAL NO VICIA EL ACTO.
VIOLENCIA.
La violencia consiste en la UTILIZACIÓN DE MEDIOS COERCITIVOS SOBRE EL
ADMINISTRADO O EL AGENTE PÚBLICO, para obligarlo a realizar un acto cuyo
objeto no resulta libremente querido por quien lo emite.
Los medios coercitivos se traducen en violencia FÍSICA o MORAL, también conocidas
bajo el nombre de FUERZA Y TEMOR O INTIMIDACIÓN.
En lo fundamental, el supuesto de violencia moral puede tener una mayor aplicación en
el derecho administrativo, no obstante se debe acudir a las prescripciones establecidas
en el CCIV para determinar los requisitos que deben reunir ambos tipos de violencia.

SIMULACIÓN.
La simulación tiene lugar cuando se ENCUBRE EL CARÁCTER JURÍDICO DE UN
ACTO BAJO LA APARIENCIA DE OTRO, o cuando EL ACTO CONTIENE
CLÁUSULAS QUE NO SON SINCERAS O FECHAS QUE NO SON
VERDADERAS, o cuando POR EL SE CONSTITUYEN O SE TRANSMITEN
DERECHOS A PERSONAS INTERPUESTAS, que no son aquellas para quienes en
realidad se constituyen o transmiten.
En el acto simulado, hay FALTA DE CORRESPONDENCIA ENTRE LA
DECLARACIÓN Y LA REAL O EFECTIVA VOLUNTAD. En realidad, constituye un
defecto autónomo del acto, cuyas características propias justifican su tratamiento
diferenciado.
La simulación, cuando es ILÍCITA causa la invalidez del acto, puesto que ni cabe
suponer la vigencia de un acto que altera el principio de legalidad que impera en toda la
actuación administrativa.
La simulación puede ser, además, ABSOLUTA O RELATIVA, según que el acto
carezca de los elementos esenciales, o existan pero estén viciados. La primera genera,
en todos los casos, nulidad absoluta; la segunda, nulidad relativa y, por tanto,
susceptible de saneamiento.

VICIOS EN LA COMPETENCIA. INCOMPETENCIA.

Para determinar el tipo de invalidez (absoluta o relativa) que afecta a un acto viciado de
incompetencia, debe acudirse a la clasificación que subdivide la competencia en
relación a los aspectos en que ella se presenta:
 TERRITORIO
 MATERIA
 GRADO
 TIEMPO
Incompetencia en razón del territorio: si una entidad u órgano estatal excede el ámbito
territorial dentro del cual se circunscribe su competencia, tal actuación genera un acto
de nulidad absoluta.
Incompetencia en razón de la materia: la incompetencia en razón de la materia puede
referirse tanto a la circunstancia de que la administración dicta actos en materias ajenas
a su competencia propia, invadiendo la esfera que corresponde a los órganos legislativo
o judicial; o bien, el supuesto de que se dicten decisiones en materias que correspondan
a otros entes u órganos administrativos.
Incompetencia en razón del grado: cuando el órgano superior dicta un acto que le
corresponde al órgano inferior, o viceversa; también cuando el superior efectúa una
delegación ilegal.
INCAPACIDAD.
Este vicio comprende tanto los casos en que se halla afectada la voluntad del agente
público como la del administrado. En nuestro sistema, se aplican las reglas establecidas
en el CCIV, por cuya razón, para juzgar el tipo de nulidad (absoluta o relativa) habrá
que tener en cuenta estas disposiciones.
Sin embargo, los requisitos que rigen la capacidad civil (de hecho) pueden resultar
modificados por el derecho administrativo, siempre que no se agrave la situación del
administrado, tal como ocurre en el procedimiento administrativo con la capacidad de
los menores adultos.
Dada la naturaleza de orden público que tienen las normas que estatuyen
INCAPACIDADES DE DERECHO, su violación genera la NULIDAD ABSOLUTA
del acto.

VICIOS EN LA CAUSA.
Este vicio se configura ante la AUSENCIA DE LOS ANTECEDENTES DE HECHO Y
DE DERECHO QUE PRECEDEN Y JUSTIFICAN EL DICTADO DEL ACTO, así
como la circunstancia de que los mismos fueren FALSOS. Generan la NULIDAD
ABSOLUTA del acto.

VICIOS EN EL OBJETO.
En este caso, el vicio afecta algunas de las características del objeto (lícito, posible,
moral, cierto); tradicionalmente denominado “violación de la ley”, configura, en
principio, una nulidad absoluta porque se afecta el orden público administrativo.
(nulidad relativa) CASSAGNE entiende, en contra de la mayoría de la doctrina, que la
falta de certeza e indeterminación configuran nulidad relativa, susceptible de ser
saneada por la administración y los particulares, en razón de que considera que en tales
supuestos no se afecta el orden público.

VICIOS EN LA FORMA.
En este caso, si el vicio ataca una forma esencial exigida por la ley, y la nulidad es
absoluta (si ataca una forma no esencial, la nulidad será relativa).
 Generan nulidad ABSOLUTA: los vicios graves o la falta de forma esencial
determinada por ley (por ej.: si se exige que el acto sea emitido en forma escrita
y se hace de otra forma).
 Generan nulidad RELATIVA: por ejemplo, la falta de fecha, o fecha absurda
(sólo si se puede subsanar ese vicio mediante la publicidad), o la falta de lugar
en el documento.

VICIOS RELATIVOS A LAS FORMAS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN

DE LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA.
Se refieren a la serie de trámites y requisitos que deben cumplirse con antelación a la
declaración de la voluntad por parte del órgano administrativo.
En el supuesto que se hubiera VIOLADO EL DERECHO DE DEFENSA, no otorgando
al administrado una razonable oportunidad para ejercitarlo, el acto resultante se hallará
afectado de NULIDAD ABSOLUTA.
Por el contrario, si el defecto formal en el procedimiento es subsanable en un proceso
judicial posterior, se ha entendido que no ocasiona afectación al derecho de defensa y,
por ende, la nulidad se considera relativa.

DEFECTO EN LA DECLARACIÓN.
Si el vicio o defecto formal aparece en la declaración de voluntad del órgano
administrativo. ¿Cuál es el tipo de invalidez que lo afecta? Al respecto, se ha dicho que
para determinar el grado de invalidez (absoluta o relativa) es necesario distinguir los
supuestos en que las formas se han respetado, pero de manera irregular o defectuosa.
CASSAGNE entiende que la gravedad del vicio se vincula con el carácter esencial o no
que revista la forma en relación a las exigencias de orden público que las hubieran
establecido. De lo contrario, habría que concluir que la omisión de, por ejemplo, la
fecha, siempre ocasionaría la nulidad absoluta del acto.
Menciona como ejemplos de nulidad absoluta:
 falta de motivación, cuando fuera exigida expresa y concretamente por la norma
y se afecte al orden público;
 ausencia de firma en el acto administrativo que se pretende ratificar;
 inexistencia de forma escrita, cuando ella es requerida por ley o la naturaleza del
acto.

VICIOS RELATIVOS A LA PUBLICIDAD.

La publicidad constituye un requisito esencial para que el acto administrativo cobre
validez respecto de terceros. Hasta entonces no habrá, técnicamente, acto
administrativo, quedando el acto en la esfera de la actividad interna de la administración
cuando el acto fuera unilateral. En este sentido, nos referimos tanto a la publicación
(para los reglamentos) como a la notificación (para los actos administrativos)
En los actos bilaterales, en cambio, si bien pueden existir exigencias en torno a la
publicación del acto, lo cierto es que la regla no es la publicidad del mismo, salvo que
se afecten derecho de terceros.

VICIOS EN LA FINALIDAD.
El vicio que afecta la finalidad del acto se llama DESVIACIÓN DE PODER. Tal
denominación proviene de la doctrina y la jurisprudencia francesa
El fin que el acto persigue constituye un requisito que hace a la legalidad del acto y
debe hallarse en el marco de la función administrativa y el ordenamiento jurídico.
¿Cuál es la naturaleza de la invalidez que entraña un acto con desviación de poder? Al
respecto, se comparte la opinión de los que consideran que, en tal caso, la sanción que
corresponde es la nulidad absoluta del acto, porque el acto no puede ser saneado.

1.5. SANEAMIENTO.
El saneamiento procede ante un acto de nulidad relativa, y es un modo de corregir o
extirpar los vicios de algunos de los elementos para lograr que el acto sea perfecto.
Entonces, cuando el defecto del acto administrativo da lugar a una nulidad relativa, la
administración y el particular (en los actos bilaterales) tienen la facultad de subsanar el
vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir tanto de un comportamiento activo
como de una omisión.

RATIFICACIÓN
Se trata de una especie de saneamiento. Es aquel que REALIZA EL ÓRGANO
SUPERIOR respecto de un acto emitido por incompetencia de grado de un órgano
inferior. En tal supuesto, el superior lo toma como suyo y lo ratifica.
La ratificación, que siempre es un acto unilateral, TIENE EFECTOS RETROACTIVOS
y, aunque se haya sostenido que el acto que la disponga no tiene prescripta una forma
esencial, es evidente que la misma debe ser compatible con el acto ratificado (si el acto
fue escrito, la ratificación debe ser escrita).
Sin embargo, podría aceptarse la posibilidad de una RATIFICACIÓN TÁCITA del
acto, que surja de la conducta inequívoca del superior, expresada por actos o hechos
materiales que denoten la exteriorización de la voluntad de ratificar el acto defectuoso,
siempre que sean compatibles con la forma del acto objeto de ratificación.

CONFIRMACIÓN
Por confirmación del acto se entiende aquella especie de saneamiento por la cual la
administración o el administrado (si el acto es bilateral) proceden a subsanar el vicio
que lo afecta. La confirmación LA REALIZA EL MISMO ÓRGANO QUE DICTÓ EL
ACTO con algún vicio, mientras que la ratificación sólo puede ser realizada por el
órgano superior con competencia para dictar el acto.
Al igual que la ratificación, la confirmación TIENE EFECTO RETROACTIVO; y no se
trata de un nuevo acto administrativo, sino que se sanea un acto viciado.

CONVERSIÓN.
A diferencia de los supuestos anteriores, NO ES UN MODO DE SANEAMIENTO.
La conversión consiste en el DICTADO DE UN NUEVO ACTO ADMINISTRATIVO,
a través del cual se declara la voluntad de aprovecha los elementos válidos que contenía
el acto viciado (desechándose correlativamente los inválidos); es decir, se convierte o
transforma un acto inválido en un nuevo acto, ahora válido, pero siempre que el
administrado lo acepte.
Desde el plano de la persona pública E, la conversión constituye una facultad que puede
o no ejercer la administración en función al interés público, que puede ser de distinta
naturaleza.
La conversión también puede disponerse a pedido del administrado, con fundamento en
la afectación que la nulidad del acto genera en los derechos del particular.

UNIDAD 9 - CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

1. PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD. Concepto. Terminología. Fundamento.

Consecuencias atribuidas al principio.

Se trata, como su mismo nombre lo indica, de una presunción, en virtud de la cual se

supone que el acto dictado por un órgano estatal se ha emitido de conformidad al
ordenamiento jurídico y en ella se basa el deber u obligación del administrado de
cumplir el acto.
El ART. 12 de la LPAN establece que el acto administrativo goza de presunción de
legitimidad. Esto no significa que sea válido, sino que, simplemente, se presume que ha
sido emitido conforme al ordenamiento jurídico, presunción que subsiste en tanto el
órgano competente no declare lo contrario.
Se FUNDA en el hecho de que si no existiera tal presunción, toda la actividad estatal
podría ser cuestionada con la posibilidad de justificar la desobediencia como regla
normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizando el cumplimiento
de los fines públicos como consecuencia de anteponer el interés individual y privado al
interés de la comunidad.
Se discute doctrinariamente si tal presunción es absoluta o relativa. Nosotros
entendemos que se trata de una PRESUNCIÓN RELATIVA, porque admite prueba en
contrario. Obviamente que la presunción opera siempre y cuando la ilegitimidad no sea
manifiesta.
En caso de que exista un vicio manifiesto, el acto no posee presunción de legitimidad y
pierde su ejecutoriedad, tornando procedente la suspensión del mismo si, no obstante tal
circunstancia, la adm. insistiera en su cumplimiento.
Según la jurisprudencia argentina, la presunción de legitimidad supone 2
CONSECUENCIAS importantes:
1. la prohibición de que los jueces decreten de oficio la invalidez del acto
administrativo;
2. y la necesidad de alegar y probar su ilegitimidad.

2. EJECUTORIEDAD. Concepto. Terminología. Fundamento. La llamada

ejecutoriedad impropia. Límites. La suspensión del acto en sede administrativa y
judicial. Derecho positivo.

Es un privilegio que habilita a los órganos que ejercen la función materialmente

administrativa para disponer la realización o cumplimiento del acto sin intervención
judicial, apelando excepcionalmente al uso de la coacción dentro de los límites
dispuestos por el ordenamiento jurídico. Es una manera de operativizar la medida.
Consiste en la facultad de los órganos estatales que ejercen función administrativa para
disponer la realización o cumplimiento del acto, sin intervención judicial, dentro de los
límites impuestos por el ordenamiento jurídico.
En cuanto a sus FUNDAMENTOS, encontramos:
 fundamento político: es una necesidad política para el cumplimiento de los
fines del E.
 fundamento legal/jurídico: la LPAN, en su art. 12 consagra este principio de
ejecutoriedad.

Presunción de legitimidad y FUERZA EJECUTORIA.

ARTICULO 12°: El acto administrativo goza de presunción de legitimidad. Su fuerza
ejecutoria faculta a la administración a ponerlo en práctica por sus propios medios a
menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial e impide que
los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo
que una norma expresa establezca lo contrario.
Sin embargo, la administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar ,
perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
(Limites)

Este principio de ejecutoriedad admite 2 SUBESPECIES:

1. la que se opera en sede administrativa por su propia virtualidad o por disposición
de una norma sin apelar al uso de la coacción;
2. y la facultad de ejecutar en forma coactiva el acto por parte de los órganos que
ejercen la función materialmente administrativa, debiendo advertirse que esta
última tiene carácter excepcional.

La COERCIÓN puede ser:

 DIRECTA: la administración puede forzar al administrado a cumplir con el acto.
 INDIRECTA: otro tipo de sanciones como multas, clausuras, etc.
 LA ADMINISTRACIÓN TAMBIÉN PUEDE REALIZAR EL ATO POR
CUENTA DEL ADMINISTRADO (en los casos en que debiera hacerlo el
administrado) para asegurarse, de esa forma, que el acto se ejecute.

La EJECUTORIEDAD puede ser:

 PROPIA: cuando la ley le permite a la Adm. dictar el acto y proveer por sí sola
su cumplimiento, a través de sus elementos o medios.
 IMPROPIA: cuando el acto emana de la Adm. pero es ejecutado por medio de
una sentencia judicial, es decir, la ejecución del acto la decide el juez.
La EJECUTORIEDAD IMPROPIA es, precisamente, la negación de la
ejecutoriedad ya que, en tales casos, el acto carece en sede administrativa de
toda fuerza ejecutoria, debiendo acudirse al órgano judicial para obtener su
cumplimiento. Si bien el acto emana de la administración, su ejecución compete
al órgano judicial, en el sentido de que éste tiene que disponerla.
Parte de la doctrina rechaza esta distinción, sosteniendo que en la ejecutoriedad
impropia, en sí no hay ejecutoriedad.

LÍMITES.
Del mismo Art. 12 mencionado surge la posibilidad que tiene la Adm. de que, a pedido
de parte o de oficio, suspenda la ejecución de un acto administrativo, por los siguientes
motivos:
 para evitar causar un perjuicio grave al interesado.
 cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
 para evitar perjudicar derechos subjetivos de terceros.
 cuando esté en juego el interés público.

SUSPENSIÓN DEL ACTO.

SUSPENSIÓN DE ACTO EN SEDE ADMINISTRATIVA: como consecuencia de la
regla de la ejecutoriedad del acto administrativo, la promoción de un recurso en sede
administrativa no provoca la suspensión de los efectos del acto recurrido, salvo que una
norma expresamente disponga lo contrario o que el acto no tuviera presunción de
legitimidad en virtud de que adolece de una nulidad manifiesta.
Doctrinariamente se ha sostenido que la suspensión de los efectos del acto
administrativo se funda en los
CRITERIOS DEL DAÑO Y DE LA ILEGALIDAD.
Por el primero de ellos, el acto se suspende cuando su ejecución genere mayores daños
que los que podría acarrear su suspensión. El otro criterio versa sobre la ilegalidad, y se
relaciona con el carácter manifiesto no del vicio que posea el acto administrativo.
Para que proceda la suspensión por la misma Administración, es necesario que se den
los siguientes supuestos:
 que una ley disponga la suspensión obligatoria;
 que el acto tuviera una nulidad absoluta y manifiesta;
 que se afecte un derecho subjetivo o el interés público;
 que cause un daño grave.
SUSPENSIÓN DEL ACTO EN SEDE JUDICIAL: en este caso, se puede través de
una ACCIÓN DE AMPARO, que va a producir la suspensión del acto administrativo
como medida precautoria.
En el ORDEN PROVINCIAL, los jueces están habilitados para decretar la suspensión
de un acto administrativo, cuando su cumplimiento pudiera generar perjuicios
irreparables.
El antiguo Cód. Varela disponía:
Art. 22: la SCJ podrá acordar la suspensión de la ejecución de las resoluciones
administrativas reclamadas, cuando su cumplimiento pudiera producir perjuicios
irreparables; pero, en esos casos, quien solicita la suspensión deberá dar fianza bastante
de los perjuicios en el caso de que fuese condenado.
Art. 23: cuando la autoridad administrativa demandada manifestare que la suspensión
produce perjuicios al servicio público o que es urgente cumplir aquella resolución, la
SCJ dejará sin efecto la suspensión ordenada, pero declarará a cargo de la autoridad
demandada, o personalmente de los que la desempeñen, la responsabilidad de los
perjuicios que la ejecución produzca.
El nuevo Cód. Cont. Adm. adopta tales medidas con la finalidad de asegurar
provisionalmente los bienes, la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate,
para que la sentencia que en su momento declare el derecho del recurrente pueda ser
ejecutada eficaz e integralmente.

En cuanto al tema en cuestión –suspensión de la ejecución de un acto administrativo– el

art. 25 inc. 1º dispone que: “las partes podrán solicitar la suspensión de la ejecución de
un acto administrativo siempre que se alegare fundamentalmente el cumplimiento de los
recaudos previstos en el art. 22 inc. 1º, a saber:
 verosimilitud del derecho: es decir, que el derecho exista.
 peligro en la demora: se ha señalado que el dictado de medidas cautelares
responde a la necesidad de evitar aquellas circunstancias que, en todo o en parte,
impiden o hacen más difícil o gravosa la consecución del bien pretendido, o que
tendrían por efecto convertir el daño temido en efectivo.
 no afectación del interés público: debe tratarse de un interés concreto y
específico.
El tribunal deberá evaluar si la medida suspensiva tiende a evitar perjuicios
irreversibles, aún cuando pudieran ser objeto de indemnización posterior”.
El inc. 2º de este art. 25 dispone que: “para decretar la suspensión de la ejecución de un
acto administrativo no será necesario el planteo previo de esa medida en sede
administrativa”
Conforme al nuevo ordenamiento, la medida cautelar suspensiva podrá peticionarse ante
el Tribunal Administrativo, sin que resulte exigible su previa solicitud en sede
administrativa.

3. CARACTERES EVENTUALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

EJECUTIVIDAD. Concepto.

La ejecutividad hace al título del acto administrativo; más específicamente, significa

que el acto administrativo constituye un TÍTULO EJECUTIVO en el ámbito procesal.
La ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en 2 planos diferentes:
 EJECUTORIEDAD: hace a las facultades de la Adm. para el cumplimiento del
acto administrativo, sin necesidad de intervención del PJ, utilizando
excepcionalmente la coacción. Implica que la Adm pueda llevar a cabo el Acto
Adm por si sola. Tiene esa facultad de ejecutoriar el Acto Adm. Si puede llamar
a Licitación por Obra Pública, lo lleva a delante, y lo completa. Cuando la
 ejecutoriedad del Acto administrativo, pudiera vulnerar algún derecho
constitucional, ahí necesariamente hay que recurrir a un Juez para que analice la
violación, para que le persone que se haya perjudicado pueda ejercer el derecho
de defensa, y si corresponde determine el Juez la ejecutoriedad del acto.
 EJECUTIVIDAD: se refiere, en cambio, al título del acto en el campo procesal,
siendo éste ejecutivo. Conforme a nuestro ordenamiento jurídico, el título es
ejecutivo cuando ha sido dictado con todos los recaudos que prescribe la ley, y
abre la posibilidad de un juicio ejecutivo.
Tiene que ver con Titulo ejecutivo. En algunos actos administrativos tiene la
calidad de titulo ejecutivo, como un certificado de obra, certificado de deuda,
tributos, etc. Tiene la calidad de titulo ejecutivo.
Dicho esto, la condición de acto ejecutivo implica que lo decidido por la Adm. resulta
obligatorio y exigible respecto del particular.

RETROACTIVIDAD: casos en que se admite.

El acto administrativo, dice el art. 13 de la LPAN, “podrá tener efectos retroactivos –
siempre que no se lesionaren derecho adquiridos– cuando se dictare en sustitución de
otro revocado o cuando favoreciere al administrado”.
La regla es que el acto administrativo no tiene efecto retroactivo, pero hay algunos
casos de EXCEPCIÓN:
 cuando con ella no se lesionen derechos adquiridos;
 cuando se favorezca al administrado sin perjudicar a terceros;
 cuando el acto se dictó especialmente para sustituir a otro acto revocado;
 cuando se subsana un acto anulable: el saneamiento sólo procede respecto de
aquellos actos que adolecen de una nulidad relativa
 cuando la retroactividad la ordena una ley de orden público o está pactada
contractualmente, siempre que no afecten derechos patrimoniales ya incorporados a
la esfera jurídica del administrado.
¿Cuál es el fundamento de la irretroactividad? Este principio de no retroactividad
constituye una consecuencia de la garantía genérica de no afectación de los derechos
constitucionales que han sido incorporados al patrimonio del administrado.

ESTABILIDAD. Concepto.
La estabilidad implica que el sujeto que ejerce función administrativa no puede ni debe,
bajo ciertas circunstancias, extinguir por sí mismo ciertos actos por él emitidos. No
obstante, ello no impide que el acto pueda ser impugnado y, eventualmente, anulado en
sede judicial.
El acto administrativo regular, que crea, reconoce o declara un derecho subjetivo, no
puede ser revocado en sede administrativa una vez que ha sido notificado al interesado,
salvo en situaciones de excepción que las respectivas normas de procedimientos
administrativos especifican.
Vale decir, la estabilidad constituye una cualidad de los actos administrativos, por la
cual, bajo ciertas circunstancias, deben considerarse irrevocables. Si la administración
los deja sin efecto, entonces existen acciones judiciales tendientes a reponer su vigencia
o a establecer una indemnización a favor del particular.

EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL.
El CRITERIO AUTORITARIO: Hasta la mitad del S XX, se sostenía la existencia de
un principio que caracterizaba al acto administrativo y lo diferenciaba del acto de
derecho privado: la regla de la revocabilidad. La Adm. gozaba de esta prerrogativa de
poder público de revocar el acto sin importar el consentimiento o no del administrado,
ya que se trataba de un acto dictado unilateralmente.
El CRITERIO DE LA “COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA”: Como reacción
frente a la tesis autoritaria surge este criterio, influenciado por la doctrina alemana. En
nuestro país, esta doctrina se adopta a partir del fallo CARMAN de CANTÓN,

Elena c/GOBIERNO NACIONAL, de 1936, por el cual se exige que para que un acto
administrativo goce de estabilidad deben darse algunas condiciones:
 ausencia de norma legal que autorice la revocación;
 que el acto sea unilateral y, además, individual;
 que provenga de la Adm. “activa”;
 que declare derechos subjetivos;
 que “cause estado” (acto firme);
 que sea dictado en ejercicio de una potestad reglada;
 que se trate de un acto “regular” (que es aquel que reúne las condiciones esenciales
de validez, aunque padezca de un vicio menor).

4. CONDICIÓN INSTRUMENTAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

El problema básico dentro de esta cuestión es determinar si los documentos que emanan
de los funcionarios públicos en ejercicio de la función administrativa asumen el carácter
de instrumentos públicos, con todas las consecuencias que el CC les asigna en torno a su
valor probatorio.
Sobre este punto, el inc. 2º del art. 979 CC dispone que constituyan instrumentos
públicos los que extendieran los escribanos o funcionarios públicos en la forma que las
leyes hubieran determinado.
De esta manera, si la respuesta fuere afirmativa, la presunción de legitimidad que le
cabe como decisión estatal se vería reforzada por la buena fe que emanaría del propio
instrumento, y para rebatir su contenido sería necesario accionar mediante la
“redargución de falsedad”.
BIELSA, DROMI, CASSAGNE se han pronunciado por la condición de instrumento
público del documento en el cual se vuelca la decisión administrativa.
La doctrina entiende que NO ES INSTRUMENTO PÚBLICO, por lo que no es necesaria
su redargución de falsedad. Simplemente es un documento emitido por un funcionario
público.
Falta Punto 5. Análisis de la legislación nacional y provincial.

UNIDAD 10- EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

CONCEPTO: la extinción de los actos administrativos es la ELIMINACIÓN O

SUPRESIÓN DE LOS EFECTOS JURÍDICOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO NULO.
La Adm debe dejar sin efecto cualquier acto administrativo nulo, en sede administrativa.
Salvo que ese acto este generando derechos subjetivos en cabeza del administrado, y
esos derechos generan efectos
En tal caso deberá ser llegado a la justicia por el carácter constitucional de la afectación.
Para algunos autores, como MARIENHOFF, hay que diferenciar entre la extinción, que
surge luego del acto, y la cesación de los efectos. Es un derecho amparado en el Art. 17º
de la CN.
Esta acción se denomina ACCION DE LESIVIDAD, es decir ese acto que generó es
lesivo a los intereses públicos, al bienestar de la población o al interés general. Con esta
acción recurre al Juez para que nulifique el acto
Diferencia con otras figuras:
• ACLARACIÓN: si hay dudas al momento de interpretar el acto administrativo, el
órgano que lo dictó puede dictar un acto aclaratorio del mismo. Los efectos del acto
originario no se suprimen; el acto no se elimina.
• RECTIFICACIÓN: cuando se corrige un error del acto que es fácilmente verificable
(si no es fácilmente verificable estamos ante un vicio de error en la voluntad). La
rectificación, si bien modifica materialmente el contenido del primer acto, no altera su
sustancia. Los efectos del acto originario no se suprimen; el acto no se elimina. Su
procedencia es excepcional.
• REFORMA: cuando se extingue parcialmente un acto (y sólo se suprimen algunos
efectos) o cuando se amplía el objeto del acto (y no se suprime ningún efecto). Puede
ser realizada por el mismo órgano que dictó el acto, o por el órgano superior. El acto no
se elimina. En la extinción, en cambio, el acto originario se elimina, no subsisten sus
efectos.

EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

1. DE ACTOS ILEGÍTIMOS: se extinguen por el régimen de invalidez (NULIDAD,
INEXISTENCIA, VÍAS DE HECHO).
2. DE ACTOS LEGÍTIMOS: tenemos que referirnos a diferentes supuestos:
a. de PLENO DERECHO: es decir, sin necesidad de que el órgano estatal emita
una declaración:
i. por CUMPLIMIENTO (del objeto, plazo, condición resolutoria).
ii. por IMPOSIBILIDAD SOBREVINIENTE, FÍSICA O JURÍDICA:
en este caso, desparece el sustrato personal (muerte); o desaparece
el sustrato material (destrucción del bien); o desaparece el sustrato
jurídico (por una modificación normativa).
b. por la ADMINISTRACIÓN:
i. por CADUCIDAD.
ii. por REVOCACIÓN, por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia.
c. por el ADMINISTRADO:
i. por RENUNCIA.
ii. por RECHAZO DE LO QUE EL ACTO DISPONE.

2.2. REVOCACIÓN.
Es uno de los medios de extinción de actos administrativos, por razones de ilegitimidad
(en cuyo caso se habla de ANULACIÓN), oportunidad, mérito o conveniencia
(REVOCACIÓN). Supone el cese de los efectos del acto administrativo por voluntad de
la administración pública.

2.2.1. REVOCACIÓN POR ILEGITIMIDAD (ANULACIÓN DEL ACTO).

La ilegitimidad puede producirse:
 porque el acto ya nació con un vicio que lo afecta (ILEGITIMIDAD
ORIGINARIA).
 o nació válido, pero se vuelve inválido al dictarse una ley posterior a su nacimiento
que hace que sea ilegítimo para el futuro (ILEGITIMIDAD SOBREVINIENTE).
MARIENHOFF sostiene que NO EXISTE LA ILEGITIMIDAD SOBREVINIENTE, ya
que si el acto nació legítimo y luego cambian las leyes, este acto se revoca por razones
de oportunidad, mérito o conveniencia, pero no por ilegitimidad.
CASSAGNE, por su parte, considera que no todo cambio de ley autoriza a la
administración a revocar un acto, sino aquellos que son incompatibles con el interés
público y generan invalidez absoluta.

EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA.
Vinculado a la revocación por razones de ilegitimidad aparece el principio de la
irrevocabilidad o estabilidad del acto en sede administrativa, pero antes de analizarlo,
indagaremos en la evolución jurisprudencial respecto al tema:
El CRITERIO AUTORITARIO: Hasta la mitad del siglo XX, se sostenía la existencia
de un principio que caracterizaba al acto administrativo y lo diferenciaba del acto de
derecho privado: la regla de la revocabilidad. La Adm. gozaba de esta prerrogativa de
poder público de revocar el acto sin importar el consentimiento o no del administrado,
ya que se trataba de un acto dictado unilateralmente.
El CRITERIO DE LA “COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA”: Como reacción
contra el autoritarismo que entrañaba la tesis del acto unilateral esencialmente
revocable, surgió una suerte de protección contra la posibilidad de extinguir ciertos
actos de la administración pública, dando origen a la institución denominada “cosa
juzgada administrativa”, que se impuso a pesar de que su régimen no era enteramente
similar al de la cosa juzgada judicial.
En efecto, la cosa juzgada administrativa se distingue de la cosa juzgada judicial por dos
aspectos esenciales:
 se trata de una inmutabilidad estrictamente formal, en el sentido de que nada
impide que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea después
extinguido por el órgano judicial;
 porque se admite la revocación favorable a favor del administrado.
En nuestro país, esta doctrina se adopta a partir del fallo CARMAN de CANTÓN, Elena
c/GOBIERNO NACIONAL, de 1936, por el cual se exige que para que un acto
administrativo goce de estabilidad deben darse algunas condiciones:
1. ausencia de norma legal que autorice la revocación;
2. que el acto sea unilateral y, además, individual;
3. que provenga de la Adm. “activa”;
4. que declare derechos subjetivos;
5. que “cause estado” (acto firme): se trata de un acto que, siendo objeto de
impugnación, agotó la vía administrativa, o bien, que no puede ser objeto de
recursos jerárquico alguno.
6. que sea dictado en ejercicio de una potestad reglada;
7. que se trate de un acto “regular” (que es aquel que reúne las condiciones
esenciales de validez, aunque padezca de un vicio menor).

REVOCACIÓN DE ACTO IRREGULAR (NULO, DE NULIDAD ABSOLUTA).

El principio, enunciado en el art. 17 de la LPAN, enuncia que el acto irregular debe ser
revocado por razones de ilegitimidad en sede administrativa (de oficio o a pedido de
parte, sin plazo; o inmediatamente si la nulidad es manifiesta), salvo:
 que esté FIRME: es decir, que se hayan agotado las instancias o caducado el
plazo para impugnarlo.
  o CONSENTIDO: es decir, que haya sido expresamente aceptado antes de que
venza el plazo para impugnarlo.
 y que haya GENERADO DERECHOS SUBJETIVOS que se estén cumpliendo
(si todavía no se cumplieron, puede ser revocado), y siempre que el particular no
conozca el vicio (porque si lo conocía, actuó de mala fe, por lo que el acto puede
ser revocado).
Para revocar el acto firme y consentido que esté cumpliendo derechos subjetivos se
debe pedir la ANULACIÓN EN SEDE JUDICIAL (no administrativa).

LPAN 19.549
Revocación del acto nulo
ARTICULO 17°: El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera
irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede
administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado
derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y
la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad. (Acción de
Lesividad)

Ley A Nº 2938 🡪 NULIDAD ABSOLUTA. EFECTOS RESPECTO DE

TERCEROS
Artículo 21º - El acto administrativo de nulidad absoluta, se considera irregular y
debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad, aún en sede administrativa.
No obstante, si el acto estuviera firme y consentido y hubiere generado derechos
subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los
efectos aún pendientes, mediante declaración judicial de nulidad.
EJEMPLO:
Una Jubilación dada a XX que acredita la edad y los años de aportes. Se dan cuenta que
na certificación de servicios que le acreditaba 5 años de aportes era falsa.

REVOCACIÓN DEL ACTO REGULAR (ACTO VÁLIDO, AFECTADO POR

NULIDAD RELATIVA).
El ACTO REGULAR es el acto legalmente perfecto, o aquel que adolece de un vicio
subsanable, que no lo hace nulo sino anulable. Este tipo de actos tienen estabilidad y
NO PUEDEN REVOCARSE.
Sólo podrán revocarse por razones de ilegitimidad (además de mérito y conveniencia):
 cuando el administrado conocía el vicio o le era imputable;
 la revocación favorezca al particular pero sin afectar a terceros;
 el acto a revocar haya otorgado derechos pero a título precario; el acto no esté
firme; y del acto no nazcan derechos subjetivos.

LPAN Ley 19.549

Revocación del acto regular
ARTICULO 18°: El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos
subjetivos a favor de los administrados, NO puede ser revocado, modificado o
sustituido en sede administrativa una vez notificado.
Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede
administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio si la revocación, modificación
o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros, y si el derecho se
hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado,
modificado o sustituido por razones de OPORTUNIDAD, MÉRITO O
CONVENIENCIA, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.

Si hay un vicio de un Acto irregular que hubiese generado derecho subjetivos, y se

conoce, porque lo genero, la administración puede dejar sin efecto el acto en sede
administrativa, pero debe acreditar que el tercero conocía el vicio, sabia del vicio que
tenía el acto que está cuestionado. Si la persona considera que no es asi, que no lo
conocía, va a tener que ser esa persona la que impugne el acto de revocación, la que
tiene que ir a sede judicial para impugnar, y no la propia administración a solicitar la
anulación del acto como podría ocurrir en los casos en que el acto es nulo y genero
derechos subjetivos.
En la Ley provincial no está previsto esta disposición, por lo tanto si queremos dejar sin
efecto el acto, por ,as que sepamos que la persona conocía el vicio, no esta preparada la
administración para declarar el acto administrativo nulo, por lo que tendrá que hacerlo
en sede judicial. Evitaría que la Administración tenga que hacer juicio para dejar sin
efecto un acto nulo.
Cuando es por ilegalidad, no va a haber indemnización.

2.2.2. REVOCACIÓN POR RAZONES DE OPORTUNIDAD, MÉRITO O

CONVENIENCIA.
En este caso, la revocación extingue los efectos del acto POR HABER VARIADO LAS
CONDICIONES DE INTERÉS PÚBLICOS QUE CONDICIONARON EL DICTADO
DEL ACTO.
Ahora bien, si el acto genera derechos subjetivos y estos están en vigencia, esos
derechos deben ser recompensados con una INDEMNIZACIÓN:
 ¿qué perjuicio corresponde indemnizar? – siempre que no se disponga en forma
expresa, entendemos que debería indemnizarse el valor objetivo del bien y los daños
que sean una consecuencia directa e inmediata, por aplicación de las reglas que
rigen en materia de expropiación.
 ¿cuál es el momento en que deben indemnizarse? – al respecto, Cassagne considera
que dadas las similitudes existentes con el instituto de la expropiación, la
administración debe depositar previamente en sede judicial el importe de los
perjuicios estimados.
El administrador es el que juzga LA OPORTUNIDAD, MÉRITO O CONVENIENCIA
del acto administrativo, en atención a los fines que persigue (juicio de valor). En
ocasiones, puede advertir que un acto administrativo es o resulta inconveniente al
interés público y es necesario extinguirlo, pero se encuentra con un límite: la estabilidad
del acto administrativo
El acto administrativo que crea, reconoce o declara un derecho subjetivo, una vez que
ha sido notificado al interesado, no puede ser revocado en sede administrativa.
¿Significa esto que la administración no puede, por razones de mérito, oportunidad o
conveniencia, revocar un acto estable? NO, pero se deben cumplir ciertos recaudos:
 debe haber una norma legal, expresa, que califique de utilidad o interés público
el derecho que el acto crea, reconoce o declara; y
 el administrado tiene derecho a una indemnización.
Por otro lado, es posible encontrar ciertos DERECHOS que expresamente se otorguen
A TÍTULO PRECARIO y que, en principio, son revocables en cualquier momento sin
indemnización.

2.2.3. REVOCACIÓN POR CAMBIO DEL DERECHO OBJETIVO.

En este supuesto, cuando UNA LEY en sentido material POSTERIOR AL DICTADO
DEL ACTO ADMINISTRATIVO MODIFIQUE LAS CONDICIONES DE
LEGALIDAD DEL ACTO que regían hasta ese momento, tornándolo ilegítimo para el
futuro como consecuencia del cambio que se opera en el derecho objetivo, la
administración puede proceder a revocar el acto, siempre que las disposiciones legales o
reglamentarias que motivan la extinción revistan el carácter de orden público. Cassagne
opina que, pese a que este tipo de revocación se rige, en cuanto al derecho
indemnizatorio que genera a favor del particular, por los mismos principios que la
extinción por causales de oportunidad, pensamos que no todo cambio del derecho
objetivo autoriza a la administración a revocar retroactivamente el acto por esta causa,
sino que se limita a aquellas situaciones que de continuar presentes den lugar a una
invalidez absoluta y sean incompatibles con el interés público legalmente calificado.

2.3. CADUCIDAD.
Concepto: la caducidad aparece como otro de los importantes medios de extinción de
actos administrativos. Consiste en la ELIMINACIÓN DEL ACTO DISPUESTA
UNILATERALMENTE POR LA ADMINISTRACIÓN, EN RAZÓN DE QUE EL
PARTICULAR NO HA CUMPLIDO CON LAS OBLIGACIONES QUE DIMANAN
DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Se trata, pues, de una sanción.
El campo donde mayor aplicación tendrá el instituto de la caducidad es en materia de
contratos administrativos, especialmente en la concesión de servicios públicos.
Con respecto a la PROCEDENCIA de la caducidad, entendemos que la obligación que
da origen a la caducidad tiene que ser esencial.
En el orden nacional y en la provincia de Bs As se ha incorporado a la legislación el
instituto de la caducidad como medio de extinción de los actos administrativos. Al
respecto, el art. 21 de la LPAN exige para su procedencia que la administración cumpla
2 condiciones:
1. la constitución en mora del incumplidor.
2. la concesión de un plazo razonable para que se cumpla con la obligación.
En cuanto a los EFECTOS del acto de extinción por caducidad, consideramos que, en
principio, el mismo opera PARA EL FUTURO, sin efectos retroactivos, y que la
excepción requiere texto expreso que así lo disponga.

Caducidad Ley 19.549

ARTICULO 21°: La administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un
acto administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el
mismo, pero deberá mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo
suplementario razonable al efecto.
La administración central es toda la estructura que bosqueja la organización, para un
mejor desarrollo de las competencias.
Más allá de la administración central, tenemos la administración descentralizada, como
entes autárquicos, entes de capitales estatales, que implica una personería jurídica
propia y autarquía económica y financiera.
Estas entidades son administración descentralizada con la única vinculación que tiene
con la administración central, que es la máxima de ambas, y en caso de las decisiones de
esos entes tienen la última revisión por parte de esa máxima autoridad central, que en
caso de la Nación es el Presidente y de la provincia es el gobernadora.
Aparecen categorías de actos administrativos, que clasifican la relaciones que van a
tener esos organismos.
 INTERORGANICO, es cuan son actos dentro de mismo órgano, o sea dos
áreas diferenciadas de la administración central, ejemplo, el Ministerio de
Gobierno y el de salud. Estamos dentro de una misma organización jurídica.
 INTERADMINISTRATIVO: hay dos administraciones diferenciadas, dos
personas jurídicas diferenciadas, que van a convenir en realizar una política
pública en conjunto.

ACTO INSTITUCIONAL es todo acto en donde el PE utiliza la discrecionalidad

como valoración de política pública, exenta de control por parte de cualquier otro poder.
Cuando lo hace dentro de un abanico de opciones determinadas, es decir tiene una
conducta discrecional, el control se limita a la falla de razonabilidad de la
discrecionalidad. Aparecen un montón de conductas que si pueden ser revisadas, es la
legalidad y la razonabilidad. Es el núcleo duro de decisión de contenido político, que
escapa a la intromisión del PJ u otros poderes.

LA ESTABILIDAD DEL ACTO. REVOCACIÓN Y ANULACIÓN EN EL

DEC/LEY 7647 Y
LA ORDENANZA GENERAL 267.
La autoridad administrativa puede anular, revocar o sustituir de oficio sus propios actos,
antes de su notificación a los interesados (art. 113).
Se denomina anulación a la extinción del acto por ilegitimidad; en tanto llama
revocación, cuando la extinción es por razones de oportunidad, mérito o conveniencia
(aunque luego en el art. 114 parece utilizar el término revocación también para los
supuestos de extinción por ilegitimidad).
Reduce el ámbito de la estabilidad de los actos administrativos sólo al acto perfecto o
con vicios intrascendentes, pues admite la revocación por la propia administración y de
oficio de los actos nulos (con vicio grave y manifiesto) y también los anulables (con
vicio leve y oculto).
Se aleja, por tal motivo, de la doctrina del “acto regular” que incluía dentro de esta
categoría a los anulables. El mismo art. 114 señala que se excluye de esta categoría el
acto que adolezca de vicios que lo hagan anulable.
La ESTABILIDAD EXIGE entonces EN LA LEY PROVINCIAL 3 CONDICIONES:
1. la notificación del acto al destinatario del mismo;
2. que dicho acto sea formalmente perfecto y no adolezca de vicios que lo hagan
anulable;
3. que se trate de resoluciones que den lugar a la acción contencioso administrativa
(es decir, según el Cód. Cont. Adm.), que hayan reconocido un derecho
subjetivo, o –a partir del caso RUSCONI– un interés legítimo.
El apartamiento de la doctrina prevaleciente y adoptada luego por la ley nacional se
debió a la inexistencia de una acción de lesividad que permitiera a la administración
recurrir ante el juez para que éste anulara sus actos viciados. De este modo, en la
provincia de buenos aires, la administración puede dejar sin efecto –anular– por
ilegitimidad sus actos, aunque estén notificados, si advierte algún vicio en ellos.
Será entonces el particular el que se verá compelido a accionar judicialmente contra la
Administración, pidiendo la nulidad de la resolución revocatoria que ésta emitió.