ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. DERECHO ADMINISTRATIVO.

RÉGIMEN
EXORBITANTE.

Derecho Administrativo. Origen: Estado de Policía:

Esencialmente, durante el estado de policía no había una división de funciones.
Aquí el poder concentraba todas las funciones estatales en una persona
(Absolutismo). Las personas no eran sujetos de derecho, eran objetos. No
existía una relación jurídica diferencial entre el estado y los particulares.
Recién cuando surge el estado de derecho aparece esta relación y surgen los
derechos subjetivos de los particulares frente al estado.
Este estado de derecho se caracteriza por la división de funciones, la sujeción
del estado a la legalidad y el respeto por los derechos individuales (el estado
esta sujeto a la ley).
Estos componentes son los que forman la relación jurídica administrativa entre
el estado y los particulares; sin embargo todavía en esta etapa no podemos
hablar de un derecho administrativo.

Estado de Derecho.
Parte de la Revolución Francesa, cambia la relación del estado con los
particulares. Es aquí donde nace el derecho administrativo.
El estado de derecho, en su significado actual, no es interpretado de una
manera uniforme en todos los países: las diferencias se basan en cuestiones
políticas, económicas y culturales.
En el derecho francés, el estado de derecho fue interpretado desde un prisma
democrático y de un régimen parlamentario. Se interpreto a la división de
poderes como compartimientos separados absolutamente, se concibió a la
función administrativa desde dos puntos de vista: 1) Función Administrativa y 2)
Función Judicial (controla judicialmente – sistema de control judicial de
tribunales administrativos -).
En el derecho de EE.UU. no existe una división absoluta de órganos y
funciones, sino que hay una vinculación o coordinación entre estos órganos. El
poder judicial controla la actividad administrativa del poder ejecutivo (sistema
justicialista – se fundamenta en el Art. 109 CN -).

Criterios Doctrinarios de las Funciones Estatales:

Punto de vista del Derecho Constitucional:

1. Criterio Orgánico o Subjetivo: sostiene que a cada órgano le corresponde

una determinada función. Ej. al órgano ejecutivo le corresponde la función
ejecutiva.

2. Criterio Material o Sustancial: no tiene en cuanta al órgano sino a la materia,

es decir, el contenido del acto. Sostiene que en algunos casos, todos los
órganos cumplen funciones de los demás órganos.

3. Criterio Mixto o Residual (Gordillo): entiende que debe existir una

combinación de estos dos criterios anteriores. Para este criterio, los
reglamentos que dicta el órgano administrativo y judicial no es función
legislativa, sino función administrativa, es decir, que todo lo que no es función
jurisdiccional legislativa es función administrativa.

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Función Legislativa: es la actividad del estado que se expresa a través de
normas generales, abstractas, impersonales, imperativas y obligatorias;
sancionadas por el órgano y conforme al procedimiento previsto en la CN.

Función Jurisdiccional: es la actividad del estado, que con fuerza de verdad

legal, resuelve controversias entre partes a través de un órgano imparcial e
independiente.

Función Administrativa (Criterio Orgánico): es aquella actividad que realiza el

órgano ejecutivo y sus entes dependientes.
Este criterio llevo a la jurisprudencia a que solamente podía controlarse la
actividad administrativa del órgano ejecutivo (Critica a este criterio: trae
dificultades practicas).

Función Administrativa (Criterio Sustancial): es la actividad concreta y practica

de la administración que tiende al bien común y satisface necesidades de la
realidad, es decir, que todos los órganos realizan función administrativa.

El criterio mixto critica al criterio sustancial: diciendo que según este ultimo se
llega a la conclusión de que todos los órganos del estado realizan todas las
funciones materialmente, lo cual según esta postura, resulta peligroso dado
que todos los órganos realizarían las tres funciones. Este criterio afirma que:

Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial

Función Judicial P.E.  F.J. P.L.  F.J P.J. = F.J.
Función Legislativa P.E.  F.L. P.L. = F.L. P.J.  F.L
Función Administrativa P.E. = F.A. P.L. = F.A. P.J. = F.A.

En Conclusion:

Órgano Ejecutivo Órgano Legislativo Órgano Judicial

Función Administrativa Función Administrativa Función Administrativa
Función Legislativa Función Judicial

- Entes Públicos No Estatales –

Función Administrativa Actividad Privada.

Función Administrativa: receptada en el Art. 166 de la C0onstitucion de la

Provincia: Crea el Tribunal Contencioso Administrativo.
Ultimo Párrafo: “Los casos originados por la actuación u omisión de la
provincia......” se refiere a los tres órganos de la provincia, los municipios, los
entes descentralizados y otras personas.
El constituyente, partió del supuesto de que la función administrativa se lleva a
cabo por todos estos. Cuando habla de otras personas se refiere a particulares
y entes públicos no estatales.
Esta cláusula constitucional fue transcripta al Código Contencioso
Administrativo (Art. 1º de la ley 12008).

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Función Jurisdiccional de la Administración Publica.

Teorías Positivas: afirman que la administración publica ejerce función

jurisdiccional.
Bielsa: la jurisdicción se puede tomar en dos sentidos: la ejerce el poder judicial
porque comprende contiendas entre partes, pero también la ejerce la
administración en ciertos supuestos, como por Ej. cuando resuelve un recurso
de revocatoria.
Jurisdiccional  Judicial

Administración Publica Poder Judicial.

Teorías Negativas: afirman que la administración publica no ejerce función

jurisdiccional porque en nuestro ordenamiento jurídico hay dos obstáculos que
son los Arts. 18 y 109 CN.
La administración no es un órgano independiente e imparcial, sino que es parte
en la controversia y no puede resolver con fuerza de verdad legal justamente
por su calidad de parte (Gordillo).

Teoría Ecléctica: en principio, la administración no ejerce función jurisdiccional

puesto que la CN o se lo permite, excepto en el supuesto en que la ley le da la
opción al administrado de elegir entre la vía administrativa o la vía judicial (Ej.
vieja ley de marcas) – Dr. Diez-.

Control Judicial Suficiente.

Es la posibilidad que tienen los particulares que tienen de obtener, respecto de
sus controversias, la revisión de un órgano judicial (revisión amplia).
- Caso “Fernández Arias c/ Pogio” -

Derecho Administrativo. Concepto:

Marienhoff: “El derecho administrativo es el conjunto de normas y principios de

derecho publico interno que tiene por objeto la organización y el funcionamiento
de la administración publica, como así también la regulación de las relaciones
ínter orgánicas, ínter administrativas y de las entidades administrativas con los
administrados”.

Gordillo: “El derecho administrativo es la rama del derecho publico que estudia
el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra
esta”.
 Rama del derecho Publico: estudia las relaciones entre el estado y los
particulares y la propia organización interna de la administración publica.
Se compone de normas que rigen las relaciones externas e internas de
la administración publica.
 El ejercicio de la función administrativa: esta es ejercida
preponderantemente por el poder ejecutivo, pero también en menor
medida por los otros dos poderes; como también por los entes públicos
estatales y no estatales y por las personas privadas.
Los otros dos poderes ejercen la función administrativa a través de
sanciones, ascensos, etc. y los entes públicos por Ej. a través del cobro

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 de matriculas; y las personas privadas por Ej. a través de concesiones
publicas de servicios públicos.
 La protección judicial contra esta: significa que se estudia todo lo relativo
al resguardo de la función administrativa, tanto en la cede administrativa
como en la cede judicial. El actuar de la administración publica esta
sometido al control de la administración y de los órganos judiciales.

Cassagne: “El derecho administrativo es aquella parte del derecho publico

interno que regula la organización y las funciones de sustancia administrativa,
legislativa y jurisdiccional del órgano ejecutor y de las entidades jurídicamente
descentralizadas, las funciones administrativas de los restantes órganos que
ejercen el poder del estado (P.L. y P.J.) y en general, todas aquellas
actividades realizadas por personas publicas o privadas a quienes el
ordenamiento jurídico les atribuye potestades de poder publico exorbitantes del
derecho privado”.
Cassagne dice que el derecho administrativo se compone de un conjunto de
prerrogativas estatales y de garantías individuales que componen un régimen
jurídico exorbitante, que es en definitiva el derecho administrativo, es decir, que
es ajeno y diferente al derecho privado.
Estas prerrogativas pueden ser de índole sustancial o de índole procesal. Estas
prerrogativas se establecieron para que la administración publica alcance sus
cometidos (bien común) y son irrenunciables.

1. Prerrogativas Sustanciales: dentro de estas prerrogativas están la potestad

de dirección y control en materia de contratos administrativos, es decir,
que cuando la administración publica celebra un contrato con un particular,
durante el curso del mismo la administración podrá dirigir, controlar y hasta
sancionar al contratado si incumple el contrato.
Otra prerrogativa, dentro de las sustanciales, es el principio de ejecutoriedad
de los actos administrativos. Esto significa que los actos que dicta la
administración pueden ser ejecutados por ella misma sin intervención judicial, a
menos que la ley disponga lo contrario.
Otra prerrogativa tiene que ver con la presunción de legitimidad de los actos
administrativos, es decir, que los actos de la administración se presumen
dictados conforme al ordenamiento jurídico, es decir, que actúa dentro del
marco de la legalidad.

2. Prerrogativas Procesales: una prerrogativa procesal tiene que ver con el

reclamo administrativo previo, es decir, que no se puede demandar
directamente al estado, sino, que será necesario en ciertos supuestos, el
reclamo administrativo previo de los que se pretende.
Otra prerrogativa, de las llamadas procesales, tiene que ver con las
sentencias, las cuales tienen efectos declarativos y no obligatorios, es
decir, que el estado determina el cumplimiento de la sentencia (Ej. pagar en
bonos). Ello significa que no quiere decir que no cumpla, sino que determina la
manera de cumplir.
Otra prerrogativa o garantía es la del debido proceso, la cual consiste en el
derecho de los particulares a ser oídos, ofrecer pruebas y obtener una decisión
fundada (Art. 18 CN).

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Caracteres del Derecho Administrativo.

- Es una rama del derecho publico.

- Local: es una materia que las provincias se reservaron y no delegaron a
la nación.
- Dinámico: cambia continuamente, ya sea por condiciones políticas,
económicas, sociales, etc.

Relación del Derecho Administrativo con otras Ramas del Derecho.

1. Con el Derecho Constitucional: mucho de la CN se aplica al derecho

administrativo, como por Ej. los órganos de control, las funciones del poder
ejecutivo, etc.
2. Con el Derecho Civil: hay una aplicación supletoria de las normas, como por
Ej. las normas de responsabilidad del estado que se rigen por el código civil;
también en cuanto a las limitaciones y restricciones del código civil impuestas
al dominio, las servidumbres administrativas, etc.

- Caso “Gador” (Ratifica caso “Fernández Arias c/ Pogio”).

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Fuentes Formales y Materiales.

Las fuentes en el derecho administrativo pueden ser formales o materiales.

1. Fuentes Formales: CN, tratados internacionales, reglamentos y la ley.

2. Fuentes Materiales: costumbre, jurisprudencia, doctrina, etc.

La fuente material mas importante es la jurisprudencia, ya que permitió crear
muchos de los institutos del derecho administrativo.

Caso “Giroldi”: Los tribunales judiciales de nuestro país deben interpretar la

Convención Interamericana de Derechos Humanos tal como la convención rige
en el ámbito internacional y deben considerar su efectiva apreciación
jurisprudencial por los tribunales nacionales competentes para su interpretación
y aplicación, es decir, que deben aplicar e interpretar la jurisprudencia
internacional como también las opiniones consultivas del tribunal.

La Ley: Norma jurídica que emite el órgano legislativo, siguiendo para ello, el
procedimiento establecido legislativamente (ley formal); a diferencia de la
material que es todo acto jurídico que establece una regla de derecho.
Caracteres:
1. General: porque mediante normas jurídicas abstractas, impersonales y
objetivas se aplican o pueden aplicarse a toda la comunidad, es decir, que son
dictadas para alcanzar a todos los casos de igual naturaleza que se puedan
presentar en el futuro.
2. Obligatoria: significa que todos los habitantes tienen la obligación o el
mandato imperativo que emana de ella.

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La Posición de la Administración Publica Frente al a Ley Constitucional.
En principio, la administración esta obligada a cumplir la ley, sin embargo tiene
facultades como persona de derecho publico o privado y la obligación como
órgano constitucional de examinar si son validas dichas leyes; y en caso de
considerarlas inconstitucionales poder ejercer el derecho a veto, plantear su
inconstitucionalidad ante el poder judicial en los casos y bajo los
procedimientos establecidos o promover su derogación ante el congreso de la
nación.

Zona de Reserva Legal.

Es el ámbito dentro del cual el órgano administrativo puede dictar sus leyes.
Se discutió, si así como existe una zona de reserva legal, también existe una
zona de reserva de la administración.
En un primer momento, se reconocía el poder de dictar reglamentos de
ejecución (Art. 86 inc. 2º CN 1960); pero con posterioridad, vía doctrina y
jurisprudencia, se comenzó a reconocer la facultad de poder emitir reglamentos
autónomos y reglamentos delegados. A la vez, junto con esta doctrina coexistía
otra doctrina que sostenía que solo era facultad del poder legislativo dictar
leyes en sentido material.
Esta situación se modifica con la reforma constitucional de 1994, estableciendo
una zona de reserva legal en los Art. 76 y 99 inc. 3º de la CN (zona de reserva
de la administración).

Reglamentos.
La mayoría de la doctrina entiende que esta atribución corresponde al congreso
y no al poder ejecutivo, por lo tanto es una facultad excepcional.
Gordillo: “El reglamento en una declaración unilateral realizada en ejercicio de
función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma
directa”.
 Declaración: porque es una manifestación de voluntad, un actuar que
puede ser de conocimiento o de juicio. Se distingue del hecho
administrativo.
 Unilateral: emana del estado, es la expresión de una sola de las partes.
 Realizado en ejercicio de función administrativa: no se tiene en cuenta el
órgano, sino el ejercicio de determinada función.
 Que produce efectos jurídicos: ya que es capas de generar, modificar o
extinguir derechos y obligaciones.
 Generales: porque afecta a un cúmulo de personas.
 En forma directa: porque el reglamento produce efectos jurídicos por si
mismo.

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 DIFERENCIAS
LEY REGLAMENTO
 Puede ser general o individual.  Siempre es general.
 Procede del poder legislativo.  En principio, procede del poder
 Posee imposibilidad de ejecutivo, pero los otros dos
contenido, eficacia propia que poderes también lo dictan.
deriva de la voluntad general de  No expresa la voluntad de la
la comunidad. comunidad, sino que es una
organización servicial de la
misma (un instrumento que
tiene el funcionario.
 Esta subordinado a l a ley.
 No puede dejar sin efecto
preceptos legales.
 No puede suplir a la ley.
 Se ejerce en el ámbito que le
permite la ley.

DIFERENCIAS.
ACTO ADMINISTRATIVO. REGLAMENTO.
 Es una decisión concreta,  Es generalmente fuente
relativa a un asunto dado que esencial del derecho
genera, modifica o extingue un administrativo.
vinculo jurídico de tipo particular  Indeterminación de los sujetos a
entre el particular y la los cuales se aplica.
repartición.  Adquiere eficacia luego de su
 Se notifica. publicación.
 Tiene sus requisitos en los Arts.  Tiene un procedimiento de
103º de la ley 7647 y 7º de la elaboración propio (Art. 120º ley
ley 19549. 7647).
 Puede provenir de cualquier  Emana de los órganos
agente o empleado cualquiera superiores de la administración.
sea su jerarquía escalafonaria.  No confieren jamás derechos a
 Puede hacer surgir derechos a personas, pudiendo no ser
favor de los administrados. modificados o derogados.
 Tiene estabilidad.

Inderogabilidad Singular de los Reglamentos.

Este principio consiste en que toda decisión individual debe ser conforme la
regla general preestablecida. La decisión individual entonces, debe respetar el
reglamento dictado por el órgano jerárquicamente superior, inferior o de igual
rango. Esto se fundamenta en los principios de legalidad e igualdad. Ej. una
licitación, donde su pliego posee determinadas condiciones y luego de
adjudicada la misma las condiciones cambian.