JORGE GELMAN:

La lucha por el control del Estado

Desde mediados del siglo XVIII, y sobre todo durante elreinado de Carlos III (1759-1788),
la Corona españolalleva adelante grandes reformas político-administrativas en sus colonias
americanas.
Estas reformas, que ya habían comenzado dentro de la propiapenínsula ibérica con la
llegada de los Borbones al trono deEspaña a inicios del siglo, sólo se van a empezar a
aplicartímidamente en América durante el reinado de Fernando VI (1746-59).
Pero sólo a la muerte de este último monarca y con laascensión al trono de Carlos III, las
reformas adquieren unritmo ycoherencia, que permiten hablar de un verdadero plan
deconjunto para transformar las estructuras de poder imperantes enAmérica durante casi
dos siglos.
Resultaba claro para la Corona y para todos los impulsores intelectuales de aquéllas, que
para poder reorganizar la economía, cobrar mejor y más impuestos, defender el territorio,
terminar con el contrabando y disciplinar a la población de las colonias, era menester
primero realizar una profunda reforma político-administrativa en América, fortalecer el
aparato estatal, instalar en el mismo a funcionarios honestos y fieles, terminar con la
corrupción generalizada y con la influencia de las elites locales en la administración.
Nuestro objetivo será entonces analizar las transformaciones en las estructuras del poder en
Hispanoamérica a lo largo del siglo XVIII, y en particular la incidencia de las reformas
políticas practicadas por los Borbones en la segunda mitad del siglo. Nos centraremos para
ello en el ámbito de la administración del Estado, en la constitución de las elites
americanas y en su relación cambiante con las estructuras del poder a lo largo de este
siglo.

Las estructuras del poder antes de la ofensiva borbónica

El historiador británico D. Brading, resume lo que sabemossobre el poder antes de las

reformas con una frase contundente:"...en cada provincia del Imperio, la administración
habíallegado a estar en manos de un pequeño aparato de podercolonial,compuesto por la
elite criolla -letrados, grandespropietarios y eclesiásticos- unos pocos funcionarios de
lapenínsula con muchos años de servicio y los grandes mercaderesdedicados a la
importación. Prevalecía la venta de cargos en todos los niveles de la administración"2.
Esta amplia influencia directa e indirecta de las elites en el poder, se va a manifestar de
manera evidente en el desarrolloa gran escala de actividades, no siempre legales, amparadas
porel estado y que favorecían a estos sectores.
Otro fenómeno que se desarrolla en gran escala es el contrabando, que parece ser de lejos la
principal forma de comercio exterior americano en el siglo XVII y primer mitad
delsiguiente.
Toda esta situación ha llevado a algunos autores a plantear que el grado de control de las
elites locales sobre el aparato del estado, la generalización de la corrupción y el no respeto
a la legislación real, permiten hablar de la existencia en los hechos de una primer
independencia americana en el XVII y primer mitad del XVIII.
Esta idea parte de una vieja concepción de la historiografía americanista que consideraba al
estado implantado por la Corona en América como uno fuertemente centralizado y que
excluía la participación de los factores de poder local8. De esta manera la presencia de
estos últimos y el desarrollo de la corrupción serían una aberración del sistema, cuya
magnitud en este período lo pondrían francamente en crisis.
Sin embargo es posible considerar la evolución en las estructuras del poder en América de
otra manera. como un sistema de una gran flexibilidad, que buscaba constantemente un
delicado punto de equilibrio entre los intereses -a veces confluyentes, a veces
contradictorios- entre las autoridades metropolitanas y los factores de poder local, sobre
todo las elites, pero también los otros sectores, incluyendo en ello a los burócratas
coloniales, con sus propios intereses. Esto último era algo reconocido de partida y no
contradictorio con la lealtad al Rey, dada la característica patrimonial del estado, que se
hacía extensiva a los propios funcionarios.
Estos burócratas a su vez, no integraban una estructura vertical de poder, en la que cada
miembro era parte de un engranaje con peldaños sucesivos, sino que aparecían todos
vinculados directamente al monarca.
Este sistema de gobierno, se apoyaba, según lo define un estudio reciente, en una "matriz
filosófica" que lo justificaba. El origen del poder del monarca era divino, pero por ello
mismo tenía límites, ya que debía gobernar con amor y protección hacia sus súbditos, debía
conseguir un cierto consenso, lo cual admitía la negociación con los subordinados.
El énfasis en la relación monarca-súbditos estaba puesto más en la lealtad que en el
cumplimiento estricto de las órdenes reales. En este sentido, la famosa fórmula "obedezco
pero no cumplo", empleada una y mil veces por los funcionarios para salvar la lealtad al
Rey y no aplicar una real orden, era algo consagrado por las ideas imperantes y aún por la
misma legislación de Indias.
La corrupción era una verdadera válvula de escape a las contradicciones del sistema, e
incluso algunos autores consideran que éste sólo funcionaba gracias a ella.
Estas elites, definidas como los sectores que concentran en un grado más alto el poder, la
riqueza y los honores en las ciudades hispanoamericanas, reúnen un vasto conglomerado de
actividades y atributos.
Las maneras de acceder a la administración y al poder de parte de estas elites eran múltiples y
si bien la venta de los cargos favoreció enormemente este proceso, sería un error considerarla
como su causa y la modalidad excluyente. De hecho, además de ocupar directamente cargos en
la administración, por compra o por designación, estas elites accedían al poder, quizás sobre
todo cooptando a los funcionarios. Casando a sus hijas con los burócratas más altos o ubicados
en lugares estratégicos para sus negocios, estableciendo relaciones de compadrazgo, lazos
económicos diversos, promoviendo la corrupción a todos los niveles, las elites conseguían en
general integrar a los funcionarios en su mundo.
¿Significaba esto la creación de un aparato de poder autónomo de la metrópoli?
La respuesta a esta pregunta resulta difícil, pero una serie de estudios tienden a mostrarnos,
cómo, esta integración elites-estado no cuestionaba la dominación colonial, en tanto que los
intereses de la metrópoli eran en buena medida coincidentes con los de estas elites y sobre
todo que se necesitaban mutuamente.
En este sentido la idea de una primer independencia americana durante el siglo XVII y
parte del XVIII aparece cuestionada, así como también la idea de las reformas borbónicas
como una reconquista. Más bien, lo que las reformas van a intentar es un cambio -es verdad
que radical- en el sistema de dominación colonial y en la participación que en él van a dejar
para las elites locales y los burócratas.
Diagnóstico y cura

Hacia mediados del siglo XVIII: imperaban allí la corrupción generalizada y el control de
las elites locales sobre el aparato administrativo. En esta situación estaban implicados desde
los funcionarios más bajos y locales, hasta las instancias más altas y generales del poder.
Las elites constituían facciones que estaban constantemente disputándose el control del
estado, para obtener provecho propio, desconociendo las normas emanadas por la Corona,
desarrollando el contrabando, evadiendo impuestos, etc.
Era necesario terminar con este estado de cosas, suprimir la venta de los cargos que era "el
origen de todos los excesos", crear un aparato estatal fuerte, con funcionarios que tuvieran
salarios adecuados para impedir su participación en actividades ilegales, que fueran
honestos, de carrera y con un sistema de ascensos por buen desempeño. Había que alejar a
las elites locales de la administración y aislar de la influencia de los mismos a los
funcionarios. Sólo de esta manera se podrían implementar las medidas ordenadas para
incrementar la recaudación fiscal, para promover el crecimiento económico y garantizar la
defensa del Imperio. Era necesario disponer de un verdadero estado burocrático, con
funcionarios fieles que cumplieran sin titubeos las medidas ordenadas.
Las elites locales, criollos o no, se creían en derecho de ocupar cargos en la administración
de sus lugares de residencia.

Las Reformas Borbónicas: ofensiva, resistencias y resultados contradictorios

El globo de ensayo de las reformas fue la isla de Cuba, considerada una pieza clave en el
sistema defensivo del Imperio,donde se organiza una fuerte guarnición militar regular y se
instala en 1763 el primer Intendente de América. Pero el granimpulso reformador, se da con
el envío de visitadores generalesa América, el primero de los cuales, José de Gálvez,
enviado alvirreinato de Nueva España entre 1765 y 1771, es considerado unánimemente la
pieza clave de la ofensiva borbónica en América.
Aparte de medidas trascendentes como la organización de una fuerza militar en las colonias
o la expulsión de los jesuitas en1767, las medidas más importantes de estas reformas
administrativas, son la creación de nuevos virreinatos Nueva Granada, virreinato del Rio de
la Plata, se crean también nuevas capitanías generales, y al fin se instalan las Intendencias
en casi todo el territorio, suprimiendo los corregidores y Alcaldes mayores, quehabían sido
señalados reiteradamente como uno de los sectoresmás corruptos del sistema.
Se establece un servicio regular de correo (1764) que permita una fluida comunicación
entre las diversas instancias del poder y con la metrópoli, se establecen nuevos monopolios
reales, etc.
Pero lo que las reformas administrativas buscan y a primera vista parecen conseguir, es
crear un aparato estatal más fuerte y sobre todo en manos de burócratas peninsulares, de
carrera, alejando a las elites locales del poder y combatiendo la corrupción.
Los estudios recientes sobre la composición del aparato estatal en este período son
coincidentes en señalar un hecho irrefutable: si antes de las reformas todas las instancias de
la administración estaban controladas por funcionarios criollos, miembros de las elites
locales o por funcionarios peninsulares con muy estrechos vínculos con aquéllos, en la
segunda mitad del XVIII, empiezan a predominar claramente los "hombres nuevos",
peninsulares, funcionarios asalariados y de carrera.
Si el diagnóstico que hacían los reformistas metropolitanos de lo que sucedía en América
hasta mediados del siglo XVIII, parece correcto (corrupción generalizada, excesivo poder
de las elites, etc.), el análisis de sus causas era limitado y por lo tanto las soluciones
propuestas buscarán atacar los problemas aparentes, sin tener en cuenta fenómenos
estructurales de la sociedad colonial, ni las resistencias que generarían los intentos
reformadores.
Para conseguir los objetivos materiales que se proponía, era necesario transformar la
estructura del estado, convirtiéndolo en uno fuertemente centralizado, con una estructura
jerárquica, cuyos funcionarios, ateniéndose a normas estrictas, implementarán las medidas
ordenadas para promover el crecimiento económico, recaudar más impuestos, etc.
Como señala un autor, las reformas borbónicas desconocían de esta manera la "constitución
no escrita", que había regido por mucho tiempo la vida en las colonias, y por lo tanto no
preveía las resistencias que generarían.
Las soluciones propuestas para ciertos problemas, van a atacar sólo las causas aparentes,
dejando intactos problemas de fondo y a veces sin proveer los medios necesarios para
aquellas soluciones limitadas.
Esto por un lado, porque no proveyeron los medios para promover la fidelidad y honestidad de
los nuevos funcionarios, garantizándoles medios de vida adecuados a su status y función.
Los salarios que cobraban, distaban en general de satisfacer sus necesidades, debían seguir
pagando altas fianzas para poder ejercer el cargo, etc.
Por otro lado la ecuación criollos=corrupción/ peninsulares=honestidad, se iba a demostrar
equivocada, y los medios de las elites para influenciar el aparato del estado no pasaban
únicamente por colocar a sus miembros directamente en él. De hecho el medio más
importante parece haber sido la cooptación de los funcionarios dentro de la elite.
De hecho, los problemas estructurales que estamos mencionando, y la fuerte resistencia que
en algunos casos se produjo, van a provocar que en algunas décadas, el impulso de las
reformas vaya decayendo y que se cometan una serie de incoherencias, que a su vez van a ir
minando los logros iniciales de las reformas.
Si recorremos muy rápidamente la geografía hispanoamericana, de norte a sur,
encontraríamos grosso modo lossiguientes resultados:
En México las reformas parecen provocar una "revolución enel gobierno", desplazando a
las elites locales del poder. Estas generan resistencias violentas inicialmente,como sucede
con los levantamientos provocados por la expulsiónde los jesuitas, y más sutiles luego,
como las presiones delConsulado de México para retrasar y limitar la aplicación
del"comercio libre", que van a ir minando poco a poco el impulsode las reformas, hasta
provocar su final fracaso.
En Cuba, las reformas iniciales parecen haber tenido éxito desde el punto de vista
metropolitano, y al mismo tiempo haber sido recibidas con cierto beneplácito por las elites
locales.
En Perú la situación es más compleja, las elites se resisten. Inicialmente el visitador Areche
es recibido con cierta complacencia, aunque luego se organiza una fuerte oposición al
mismo, alrededor del virrey Manuel de Guirior, aliado a la aristocracia local.
En los hechos las elites van a conseguir influenciar directa o indirectamente las
Intendencias y sobre todo sus cargos subalternos (los subdelegados), y a través de ellos
continuar los repartos de mercancías, el cargo de superintendente se va a suprimir a la
muerte de Gálvez, etc.
En Buenos Aires, las reformas tienen éxito inicial, se crea un aparato estatal fuerte y en
mano de "hombres nuevos", si bien las "costumbres viejas" tienden a imponerse a la larga y
las elites parecen acoger con beneplácito los cambios.
En primer lugar algo que distingue claramente las regiones americanas en cuanto a los
resultados de las reformas, es su carácter central o no, en el esquema de poder previo a las
mismas. Así, México y Lima, las dos grandes capitales de los únicos virreinatos pre-
borbónicos, con elites muy poderosas y acostumbradas a gobernar amplios espacios, verán
las reformas como una amenaza potencial y real.
Por el contrario, las regiones antes marginales, y ahora realzadas en la nueva división
político-económica (Caracas, Buenos Aires, Chile, etc.), tenían poco que perder y mucho
para ganar con la creación de nuevos cargos administrativos, oportunidades económicas
vinculadas al desarrollo del aparato estatal-militar, etc.
Un segundo factor que se puede identificar en varios casos,como influyendo el impacto de
las reformas, es la coyunturaeconómica de cada región y cómo afectan las reformas
económicasa sus elites. En esto parece haber una clara diferencia entrelas dos grandes
capitales, Lima y México, ya que el espaciocontrolado por la primera venía arrastrando una
larga crisis ycon las reformas parece recuperarse, mientras que el espaciocontrolado por la
segunda, conoció una fuerte expansión bastanteantes de las reformas y éstas parecen ayudar
a iniciar un ciclode signo inverso.
Un tercer elemento importante, y vinculado a los anteriores, es el carácter de las elites y de las
sociedades en que se asientan. Por un lado tendríamos a las elites de las grandes capitales y
centros comerciales, dedicadas muy fuertemente al comercio, pero a su vez con intereses
diversificados, con una fuerte integración entre criollos y peninsulares, con una movilidad
social importante y donde más tarde o más temprano las elites parecen haber ido cooptando a
los nuevos funcionarios. En ciudades como México, Lima o Buenos Aires, resulta casi
irrelevante medir el mayor o menor acceso de las elites al estado, por la mayor o menor
presencia de criollos o peninsulares, ya que aquí existían desde hace tiempo mecanismos que
permitían una aceitada integración de los comerciantes y burócratas peninsulares en las filas de
las elites criollas34. Sin embargo, no todas las elites eran iguales a las de ciudad de México o de
Lima. En muchos lugares de provincia, en pequeños pueblos, éstas tendían a ser grupos más
cerrados, mucho más fuertemente apegados a la tierra y la explotación directa de mano de obra.
Estas elites provinciales, eran menos permeables al acceso de forasteros, y a su vez mucho
más duraderas en el tiempo. Aquí sí es más posible que la liberalización del sistema comercial
en el período borbónico y la llegada de innumerables pequeños y medianos comerciantes –y
también funcionarios- peninsulares en la segunda mitad del siglo XVIII, haya generado una
serie de conflictos, que se hayan expresado de manera evidente como enfrentamientos criollos
peninsulares.