Empresa pública y Estado empresario

en la Argentina
(1810-2020)

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 Rougier, Marcelo
Empresa pública y Estado empresario en la Argentina (1810-2020) : un
recorrido conceptual e histórico / Marcelo Rougier ; Lucas Iramain. - 1a ed. -
Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Fundación CICCUS, 2023.
304 p. ; 23 x 16 cm. - (Estado Empresario / Marcelo Rougier ; 1)

ISBN 978-987-693-953-9

1. Estado. 2. Intervención Del Estado. 3. Empresas Publicas. I. Iramain, Lucas II.

Título
CDD 351

Primera edición: Septiembre 2023

Colección Estado Empresario

Director de Colección: Marcelo Rougier
Corrección: Véronique Celton
Coordinación: Alejandra Teijido
Diseño y producción editorial: Andrea Hamid

© Ediciones CICCUS - 2023

Moreno 2640 (1094) CABA
ciccus@ciccus.org.ar
www.ciccus.org.ar

Hecho el depósito que marca la ley 11.723.

Prohibida la reproducción total o parcial del contenido de este libro en cual-
quier tipo de soporte o formato sin la autorización previa del editor.

Impreso en Argentina
Printed in Argentina

Ediciones CICCUS re- Ediciones CICCUS ha

cibió el Diploma de sido merecedora del re-
Honor Suramericano conocimiento Embajada
que otorga la Fundación de Paz, en el marco del
Democracia desde su Proyecto-Campaña “Des-
Programa de “Formación en Valores pertando Conciencia de Paz”, auspicia-
en el Mercosur y la Unasur”. do por la Organización de las Naciones
Círculo de Legisladores, Unidas para la Ciencia y la Cultura
Honorable Congreso de la Nación. (UNESCO).

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 Empresa pública y Estado empresario
en la Argentina
(1810-2020)
Un recorrido conceptual e histórico

Marcelo Rougier y Lucas Iramain

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 Empresa pública y Estado empresario en la Argentina... - Marcelo Rougier y Lucas Iramain

Índice

Siglas y acrónimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Primera parte. Intervención estatal, empresa pública y

Estado empresario
Una caracterización general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Un recorrido conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Segunda parte. El Estado empresario en la Argentina

La intervención estatal en la economía primario-exportadora
(1810-1930) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Los avances del “dirigismo” y la intervención reguladora
del Estado (1930-1943) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
La intervención económica y las empresas públicas durante los
primeros gobiernos peronistas (1943-1955) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
La reestructuración de las empresas públicas durante la experiencia
desarrollista (1955-1960) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
La conformación del Complejo Estatal-privado (1960-1976) . . . . . . . 147
El núcleo duro del complejo estatal-privado:
el complejo militar industrial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
El aporte de capital en la lógica del Estado promotor . . . . . . . . . . . 166
La compra de acciones en bolsa por parte del Estado . . . . . . . . . . . 169
El Estado “reparador” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
Crisis y retiro del Estado empresario (1976-2001) . . . . . . . . . . . . . . . . 179
El retiro del Estado durante la última dictadura militar . . . . . . . . 179
La “reprivatización” o la venta de las firmas privadas . . . . . . . . . . 199
La venta de los paquetes accionarios minoritarios . . . . . . . . . . . . 206
La reforma del Estado y la política de privatizaciones . . . . . . . . . . . . . 217

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 Tercera parte. Éxitos y dilemas del pasado, desafíos
del presente
Cambio de siglo, ¿revalorización y vuelta del Estado empresario? . . . 247
El Estado empresario, ¿para qué? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

Anexo estadístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291

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 Empresa pública y Estado empresario en la Argentina... - Marcelo Rougier y Lucas Iramain

Siglas y acrónimos
afip Administración Federal de Ingresos Públicos
afjp Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
afne Astilleros y Fábricas Navales del Estado
agp Administración General de Puertos
ahz Altos Hornos Zapla
alfa Sociedad Mixta de Aviación del Litoral Fluvial Argentino
amba Área Metropolitana de Buenos Aires
anpe Agencia Nacional de Participaciones Estatales en Empresas
anses Administración Nacional de Seguridad Social
ayee Agua y Energía Eléctrica
bcia Banco de Crédito Industrial Argentino
bcra Banco Central de la República Argentina
bime Base Integrada de Mapa del Estado
bira Banco Industrial de la República Argentina
bm Banco Mundial
bna Banco de la Nación Argentina
bnd Banco Nacional de Desarrollo
cap Corporación Argentina de Productores de Carne
ce Conglomerados extranjeros
cen Corporación de Empresas Nacionales
cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe
cgt Confederación General del Trabajo
ciadi Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones
citefa Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas de las
Fuerzas Armadas
cmip Complejo militar-industrial de posguerra
cnap Caja Nacional de Ahorro Postal
cnas Caja Nacional de Ahorro y Seguro
cnea Comisión Nacional de Energía Atómica
conade Consejo Nacional de Desarrollo
conuar Combustibles Nucleares Argentinos
coviara Construcción de Vivienda para la Armada
dgfm Dirección General de Fabricaciones Militares
dgi Dirección General de Ingenieros
dinfia Dirección Nacional de Fabricaciones e Investigaciones Aeronáuticas
dinie Dirección Nacional de Industrias del Estado
dnv Dirección Nacional de Vialidad
eca Fábrica Militar de Vainas y Conductores Eléctricos
elma Empresa Líneas Marítimas Argentinas
emc Establecimiento Metalúrgico Capillitas
emesta Especialidades Medicinales del Estado
enace Empresa Nuclear Argentina de Centrales Eléctricas
enargas Ente Nacional de Regulación del Gas

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 Siglas y acrónimos

enarsa Energía Argentina S. A.

ende Empresa Nacional de Energía
ene Empresa Nacional de Energía
enre Ente Nacional Regulador de la Electricidad
ent Empresa Nacional de Transportes
entel Empresa Nacional de Teléfonos
et Empresas transnacionales
etoss Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios
fama Flota Mercante Aérea Argentina
fanazul Fábrica Naval de Explosivos Azul
fco Ferrocarril del Oeste
ffea Flota Fluvial del Estado Argentino
fm Fábrica Militar
fma Fábrica Militar de Aviones
fmi Fondo Monetario Internacional
forja Fuerza de Orientación Radical de la Joven Argentina
ggee Grupos económicos locales
hidronor Hidroeléctrica Norpatagónica
hipasam Hierro Patagónico de Sierra Grande sa Minera
iame Industrias Aeronáuticas y Mecánicas del Estado
iapi Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio
ied Inversión extranjera directa
igm Instituto Geográfico Militar
ika Industrias Kaiser Argentina
imar Instituto Mixto Argentino
ime Industrias Mecánicas del Estado
imim Instituto Mixto de Inversiones Mobiliarias
incaa Instituto Nacional de Cine y Arte Audiovisuales
indec Instituto Nacional de Estadística y Censos
inder Instituto Nacional de Reaseguro
inssjyp Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados (pami)
invap ex Investigaciones Aplicadas
ipc Índice de Precios al Consumidor
isi Industrialización por sustitución de importaciones
itt International Telephone and Telegraph Corp.
iva Impuesto al valor agregado
lsb Licenciatarias del servicio básico
ocde Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
oea Organización de Estados Americanos
onu Organización de las Naciones Unidas
osn Obras Sanitarias de la Nación
pbb Petroquímica Bahía Blanca
pen Poder Ejecutivo Nacional
sce Sistema de Cuentas Especiales de Participación Mobiliaria
segba Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires
sidinsa Siderurgia Integrada S. A.
somisa Sociedad Mixta Siderurgia Argentina
tandanor Talleres Navales Dársena Norte
tarena Talleres de Reparaciones Navales
ucri Unión Cívica Radical Intransigente
ycf Yacimientos Carboníferos Fiscales
ypf Yacimientos Petrolíferos Fiscales
zonda Sociedad Mixta de Zonas Oeste y Norte de Aerolíneas

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Introducción

Las empresas públicas tienen una importancia notable en las econo-

mías del mundo, tanto en lo que respecta a su contribución a la rique-
za generada como al empleo (Bernier, Bance y Florio, 2020). No obs-
tante, su presencia es sistemáticamente minimizada o cuestionada,
a excepción de situaciones particularmente críticas. En efecto, cada
vez que se suscita un escenario de crisis a nivel mundial, el debate
en torno del Estado se posiciona en el centro de la escena. También
ha sucedido en las circunstancias tan excepcionalmente particulares
como las provocadas por la reciente pandemia de covid-19, crisis in-
édita iniciada en 2020. Pero esa discusión, en rigor, se sobreimprime
a otra, menos coyuntural, que tuvo lugar luego de la crisis financiera
internacional de 2008. Con todo, en el escenario latinoamericano el
debate tiene aún mayor plazo, pues se inició con la crisis de los mode-
los económicos que predominaron en los años noventa sobre la base
del predominio de las políticas neoliberales y privatizadoras enfun-
dadas en el denominado “consenso de Washington”. En efecto, a par-
tir del cambio de siglo se manifestó en varios países de la región un
proceso de incipiente reestatización, si bien con mucha menos fuerza
respecto de las experiencias históricas de intervención.
Se trata de un proceso que, en una mirada de longue durée, refleja
una dinámica pendular de la intervención estatal en un sentido am-
plio, que incluye las actividades empresariales. De hecho, luego de las
experiencias liberales decimonónicas, la crisis de 1930 abrió el juego
a una mayor intervención estatal con el propósito de resolver las de-
nominadas “fallas del mercado”, con las consiguientes justificaciones
teóricas –que a grandes rasgos respondían al keynesianismo y a la
idea de que la economía librada al juego de las fuerzas del mercado
no funcionaba y, por lo tanto, era necesaria la intervención–. Cuatro
décadas después, a comienzos de los años setenta, acicateadas por

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 Introducción

una nueva crisis mundial (nótese, otra vez la crisis) cuyas expresiones
fueron la crisis del fordismo, del petróleo y del sistema monetario
internacional, las ideas neoliberales ganaron terreno y se pretendió
resolver ahora las “fallas del Estado” a través de reformas de merca-
do. En otras palabras, la intervención pública en exceso desmedida
generaba ineficiencias que debían corregirse a través de las reformas
de mercado.
Esa posición incluía la idea de que las empresas públicas eran in-
eficientes per se, que la intervención estatal y, sobre todo, las entida-
des empresariales del Estado despilfarraban recursos, eran costosas
desde el punto de vista del gasto social, o que en algún sentido inhi-
bían el despliegue del “espíritu empresarial”. Pero, como señalamos,
estas ideas fueron parcialmente cuestionadas a partir de la pobre
performance de algunas experiencias neoliberales, en particular en
el espacio latinoamericano, y mucho más con la crisis internacional
de 2008, que instaló como respuesta inmediata la nacionalización de
la emergencia nacional, la nacionalización de bancos, de compañías
de seguros, etc., lo que llevó a cuestionar ahora la eficiencia del mer-
cado per se y promovió el surgimiento de varios estudios y análisis
teóricos que revalorizaban el papel histórico del Estado, en particular
en determinados desarrollos tecnológicos y como fuente de financia-
miento inicial para el impulso de las actividades privadas. Más aún,
se instaló un nuevo debate anclado en el hecho de que las críticas a
la intervención estatal y, en especial, a las empresas públicas se ha-
bían basado en miradas negativas sobre algunos emprendimientos
que se tomaban como modelo. Y no solo eso, pues resultaba que, en
muchos casos, era evidente que el sector privado no había sido más
eficiente que el Estado en su desempeño empresarial para cubrir las
necesidades amplias que demandaba la sociedad. Era necesario vol-
ver a mirar las experiencias del pasado sin prejuicios, o al menos sin
los prejuicios que destilaban las perspectivas neoliberales (Kowalski,
Przemyslaw et al., 2013; Mazzucato, 2013; Florio, 2013; Musacchio y
Lazzarini, 2014).
El devenir de las actividades empresariales del Estado es un fenó-
meno complejo y cambiante de acuerdo con el proceso histórico. Por
esta razón, es importante establecer algunos parámetros de análisis
y partir de una primera periodización amplia de la intervención es-

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 Empresa pública y Estado empresario en la Argentina... - Marcelo Rougier y Lucas Iramain

tatal en la Argentina –que bien puede extenderse al resto de los paí-

ses de la región– que considera tres grandes momentos “cerrados”,
o fases, que cubren desde las primeras décadas del siglo xix hasta
los albores del siglo xxi y se encuentran delimitados por la dinámi-
ca económica, de modo fundamental. La primera fase corresponde a
“La intervención/participación estatal en el período de extraversión”,
cuyo desarrollo puede extenderse desde el surgimiento de los esta-
dos nacionales en América Latina hasta la crisis de 1930; la segunda
puede denominarse como de “Intervención/participación estatal en
el período de sustitución de importaciones”, o de “Industrialización
dirigida por el Estado”, que transcurre desde la crisis mundial has-
ta mediados de los años setenta, aproximadamente; y la última fase
corresponde al período de “retiro del Estado” que abarca los años de
auge de políticas neoliberales y de privatización de empresas y cuyo
final puede corresponderse con el proceso de revalorización del Esta-
do y de reversión relativa de esas políticas, susceptible de dar lugar a
la conformación de una nueva etapa.
Este proceso, relativamente reciente y aún en desarrollo, es parte
de uno más amplio, que revela esa lógica pendular de idas y vueltas
y que es preciso reponer en su dimensión histórica, no solo por su
interés en ese plano, sino, principalmente, por lo que pueda brindar
como análisis para contextualizar de mejor manera las circunstancias
que se presentan actualmente. En lo que sigue, realizamos un repaso
de las fases de intervención estatal en la Argentina, rescatando algu-
nos hitos, con el propósito de realizar algunas precisiones conceptua-
les, en particular en torno al por qué interviene el Estado y al tipo de
emprendimientos que realiza, y cuestionar la idea, muy arraigada, de
que la intervención estatal supone el nacionalismo o la soberanía eco-
nómica, o que está vinculada a una posición ideológica en particular,
por ejemplo; para, finalmente, presentar algunas reflexiones, a modo
de agenda de discusión acerca de esta problemática que bien puede
ser de utilidad para el diseño de políticas públicas.

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