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FUNDAMENTOS

DE SERVICIOS
SOCIALES

CARMEN ALEMÁN BRACHO


(Coordinadora)

CARMEN ALEMÁN BRACHO


JOSÉ M. ALONSO SECO
PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

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FUNDAMENTOS
DE SERVICIOS
SOCIALES

Coordinadora
CARMEN ALEMÁN BRACHO

Autores
CARMEN ALEMÁN BRACHO
JOSÉ MAR1A ALONSO SECO
PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

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Valencia, 2010
Índice
INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN
Carmen Alemán Bracho

INTRODUCCIÓN
l. LA POBREZA EN LA HISTORIA ............................................................................... 15
2. CRISTIANISMO Y POBREZA............................................................. .... ................... 18
3. LA GÉNESIS DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL................................................... 21
4. MODALIDADES DIVERSAS PARA HACER FRENTE A LAS NECESIDADES.... 23
PRESENTACIÓN................................................... ........................................................... 25

Capítulo 1
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI
Carmen Alemán Bracho

l. EL ESCENARIO DEL DEBATE................................................................................. 37


1.1. Pobreza y prosperidad en el siglo XVI....... .......................................................... 37
1.2. El humanismo renacentista y la secularización de la pobreza .......................... 38
2. POBREZA Y SOCIEDAD EN LOS PENSADORES ESPAÑOLES DEL SIGLO XVI 39
2.1. J uan Luis Vives (1492-1540) ......................................... .. .................... ................ . 40
2.2. Domingo de Soto (1494-1560) .............................................................................. 45
2.3. Fray Juan de Robles o Juan de Medina (1492-1572)....................... ................... 47
2.4. Miguel de Giginta (1534-1588) ......................... .. .... .. .. ......................................... 49
2.5. Pérez de Herrera (1556-1620)............................................ .................................. 54
3. LAS ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE LA POBREZA
EN LOS INICIOS DE LA EDAD MODERNA ESPAÑOLA....................................... 57
3.1. Acciones legislativas........................ .. ...... ................. ........ ......... ........................... 58
3.2. Acciones Administrativas...................... ................... ............................................ 60
4. CONCLUSIONES....................... ...... .... .. ............................... ............. ......................... 61

Capítulo 2
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE
LA ILUSTRACIÓN
Carmen Alemán Bracho

l. EL SIGLO XVII ¿CONTINUIDAD O CAMBIO?................... ........................ .......... ... 75


1.1. Transformaciones estructurales: el nacimiento del Estado moderno........... ..... 76
2. LOS PROBLEMAS SOCIALES EN LOS PENSADORES ESPAÑOLES DEL SIGLO
XVII........................................................................ .... .................................................. . 78
2. 1. Sancho de Moneada (1580-1638) ......................................... ................................ 79
2.2. Caxa de Leruela (1591-1646) ............................................................................... 80
2.3. Martínez de Mata (1618-1670) ................... ..................... ....................... ............. 80
2.4. Álvarez Osorio (1628-1692)............. ........................... .. ........................................ 81
2.5. Fernández Navarrete (1588-1646).............. ......................................................... 81
2.6. Conclusiones................................................ ............. ...... .................................. .... 82
8 ÍNDICE

3. DE LA CARIDAD TRADICIONAL A LA ASISTENCIA PÚBLICA: LA ILUSTRA-


CIÓN ................................................................................................... ...... ...... ..... ......... 82
3.1. El siglo XVIII, un siglo reformador y antesala de la Revolución liberal........... 82
3.2. Un instrumento para las reformas: las Sociedades Económicas de Amigos del
País................................ ........................................................................................ 83
3.3. La pobreza: un problema económico y una cuestión de orden social................. 84
3.4. Los reformadores ilustrados ............. ..................................... .... .......................... 85
3.5. La situación social y el Motín de Esquilache .......................... ............................ 86
3.6. La desamortización y sus consecuencias: la centralización de los procesos de
asistencia social y la pérdida de influencia de la Iglesia en la política de acción
social...................................................................................................................... 86
4. ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE LAS SITUACIONES
DE NECESIDAD EN LA ILUSTRACIÓN ESPAÑOLA ............................................ 87
4.1. Acciones Legislativas ....................................................... ............................... ..... 88
4.2. Acciones Administrativas............................................................... .. ............. ....... 89
5. CONCLUSIONES .... .. ..................... ....................................... ........ ..................... ......... 96

Capítulo 3
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL
SIGLO XIX
Carmen Alemán Bracho

l. DEL SIGLO XVIII AL SIGLO XIX: LOS ORÍGENES DE LOS SERVICIOS SOCIA-
LES................................................................................................................................ 109
l. l. La Revolución Industrial...................................................................................... 109
1.2. La Revolución Democrática......................................... ...... .... .............................. 110
1.3. Cambios de mentalidad: de súbditos a ciudadanos .... ................................. ....... 112
1.4. El caso concreto de España: razones de un retraso .. .. ... . .. .. .. .... .......... ......... ....... 113
2. LA SECULARIZACIÓN DE LAASISTENCIA: LA BENEFICENCIA EN EL SIGLO
XIX.......................................................... .. .................................................................... 115
2.1. Principios ideológicos y crisis económicas: la necesaria participación del Estado
en el ámbito de la asistencia social... ..................... .. ........ ......................:............. 115
2.2. Acciones jurídico-institucionales......................................................................... 117
3. EL REFORMISMO DE LA RESTAURACIÓN: LA COMISI ÓN DE REFORMAS
SOCIALES (1883) .................................................................................................... .... 124
3.1. Orígenes ................... ......................... ........................ ............................................ 124
3.2. Creación .......... .............. ......... . ... . .. .. ... ... .. ........ ............ .......... ... ............ ..... ..... ... .. .. 125
3.3. Finalidad.................... .. ..................................................................................... .... 126
3.4. Importancia y Efectos............... ............................................................................ 127
4. CONCLUSIONES .......................... .............................................................................. 129

Capítulo 4
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX: DEL
INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES A LOS SERVICIOS
SOCIALES EN EL FRANQUISMO
Carmen Alemán Bracho

l. ORÍGENES DEL ESTADO DEL BIENESTAR......... .................. .. ............................. 143


íNDICE 9

2. EL INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES O EL INICIO DEL INTERVENCIO-


NISMO CIENTÍFICO .................... .............................................................................. 145
2.1. Creación, objetivos, composición y estructura interna....................................... 146
2.2. Principales medidas legales impulsadas por el IRS ....... .................................... 146
2.3. La creación del Instituto Nacional de Previsión y sus fines............................... 147
2.4. Otras actuaciones del IRS.................................................................................... 148
3. EL IRS Y LA CREACIÓN DEL MINISTERIO DE TRABAJO (1920)....................... 150
3.1. Del "intervencionismo científico" al "intervencionismo administrativo"........... 150
3.2. La creación del Ministerio de Trabajo: una muestra de la burocratización cre-
ciente........................................ .... .......................................... ..................... .......... 150
3.3. Disposiciones legales....... ...... ............................................ ............... .... ................ 151
4. LA DICTADURA DE PRIMO DE RIVERA (1923) Y LA DISOLUCIÓN DEL IRS .. 151
4.1. La Dictadura de Primo de Rivera y la Cuestión social........... ............................ 151
4.2. El sistema corporativo de la Dictadura de Primo de Rivera.............................. 152
4.3. Principales disposiciones normativas Primo de Rivera. ............. ........................ 153
4.4. El final del IRS y la Dictadura de Primo de Rivera............................................ 153
5. INTERNACIONALIZACIÓN Y CONSTITUCIONALIZACIÓN. LA II REPúBLICA
(1931-1936) ....................... .............. .............................................................................. 154
5.1. La Internacionalización de la Cuestión social... ................................................. 154
5.2. La Constitucionalización de la Cuestión social.................................... ............... 156
5.3. Internacionalización y constitucionalización en la II República Española: la
Constitución de 1931 ......................... ................................................................... 156
5.4. De los compromisos constitucionales a la práctica............................................. 157
5.5. El abordaje jurídico de la Cuestión social durante la II República ................... 158
6. LOS SERVICIOS SOCIALES DURANTE EL FRANQUISMO................................. 159
6.1. La Cuestión de los servicios sociales durante el franquismo ............................. 159
6.2. Principales medidas legislativas durante el franquismo ................................... 161
7. CONCLUSIONES. ....................................................................................................... 166

Capítulo 5
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA
Carmen Alemán Bracho

l. LA TRANSICIÓN Y LOS SERVICIOS SOCIALES ................................................... 181


1.1. Rasgos distintivos del sistema de asistencia social al inicio de la transición . 181
1.2. La dinámica de la reforma legal......................... .......................................... .... ... 182
1.3. La dinámica social durante la transición............................................................ 184
2. LA CONSTITUCIÓN Y LOS SERVICIOS SOCIALES.............................................. 185
2.1. España, un Estado social y democrático de Derecho.......................................... 185
2.2. Los Servicios Sociales en la Constitución Española de 1978 ............................. 186
3. LOS CONCEPTOS... ...... ............................................................ .................................. 190
3.1. Acción social...... .................................................................................................... 190
3.2. Caridad ...................................... ........................... ................................................ 191
3.3. Beneficencia Pública............................................................................................. 192
3.4. Asistencia Social................................ ...... ............................................................. 193
3.5. Seguridad Social................................................................................................... 196
3.6. Servicios Sociales.................................................................................................. 198
3.7. Bienestar Social.................................................................................................... 200
4. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN SERVICIOS SOCIALES .............. 202
4.1. Competencias Estatales en Servicios sociales..... ............................................... 202
10 ÍNDICE

4.2. Competencias de las Comunidades Autónomas en Servicios sociales............... 203


4.3. Competencias de la Administración local en Servicios sociales......................... 204
5. CONCLUSIONES ........................................................................................................ 206

Capítulo 6
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS
SOCIALES
Carmen Alemán Bracho

l. LA TRANSFORMACIÓN DE LAS NECESIDADES ANTE EL CAMBIO SOCIAL. 223


l. l. El ser humano: un individuo que persigue de forma racional la consecución de
sus propios intereses o un actor social dispuesto a la interacción constructiva 223
1.2. La complejidad de la naturaleza humana y sus necesidades: el protagonismo
de las políticas de acción social............................................................................ 224
1.3. Aproximación teórica a las necesidades.............................................................. 225
1.4. La sociedad de consumo y la creación de las necesidades.................................. 229
1.5. Los excluidos en las sociedades de servicios....................................................... 230
2. LA RESPUESTA A LAS NECESIDADES.................................................................. 232
2.1. Primera respuesta: el intervencionismo negativo.............................................. 232
2.2. Segunda respuesta: el abstencionismo................................................................ 233
2.3. Tercera respuesta: el intervencionismo positivo................................................. 233
2.4. Los objetivos de la intervención social ................................................................ 234
3. LA SATISFACCIÓN DE LAS NECESIDADES.......................................................... 235
3.1. El sector público................................................................................................... 235
3.2. El mercado .... .. ... .. .. ... .. ...... .. .. ... . ....... .... .. ... ... .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. ..... .. ... .. .. ...... 238
3.3. El tercer sector...................................................................................................... 241
4. CONCLUSIONES ........................................................................................................ 244

Capítulo 7
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES
José María Alonso Seco
Pedro Fernández Santiago

l. INTRODUCCIÓN......................................................................................................... 255
2. LOS SERVICIOS SOCIALES, SISTEMAS JURÍDICOS PÚBLICOS ................ ...... 255
2.1. Los servicios sociales, institución jurídica........................................................... 256
2.2. Los servicios sociales, sistemas jurídicos ......................... ................................... 257
2.3. Los servicios sociales, sistemas sometidos al Derecho público........................... 259
3. FINALIDAD DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SERVICIOS SOCIALES.......... 260
4. PRINCIPIOS RECTORES DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SERVICIOS SO-
CIALES......................................................................................................................... 261
5. TÍTULOS DE DERECHOS A LOS SERVICIOS SOCIALES.................................... 262
6. DERECHOS Y DEBERES DE LAS PERSONAS A LOS SERVICIOS SOCIALES.. 263
6.1. Derechos................................................................................................................ 263
6.2. Deberes................................................................................................................. 265
7. ESTRUCTURA FUNCIONAL DE LOS SISTEMAS DE SERVICIOS SOCIALES.. 265
7.1. Servicios sociales de atención primaria............................................................... 266
7 .2. Servicios sociales de atención especializada....................................................... 275
ÍNDICE 11

8. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LOS SISTEMAS DE SERVICIOS SOCIA-


LES..... .................................................................... ................... .................................... 281
9. PRESTACIONES DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SERVICIOS SOCIALES.. 282
9.1. Prestaciones de servicios...................................................................................... 282
9.2. Prestaciones económicas...................................................................................... 284
9.3. Prestaciones tecnológicas..................................................................................... 285
10. PLANIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES ................................................ 285
10.1. Plan Estratégico de Servicios Sociales............................................................... 285
10.2. Planes y Programas sectoriales.......................................................................... 285
11. FINANCIACIÓN DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SERVICIOS SOCIALES... 286
12. PARTICIPACIÓN CIUDADANA.... .... ......................................................................... 287
13. CONCLUSIONES........................................................................................................ 288
14. ANEXO LEGISLATIVO: LEYES AUTONÓMICAS DE SERVICIOS SOCIALES... 289

Capítulo 8
SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LOS SERVICIOS
SOCIALES EN ESPAÑA
Carmen Alemán Bracho

l. SITUACIÓN ACTUAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN ESPAÑA.................. 299


1.1. Avances de los Servicios sociales desde 1978...................................................... 299
1.2. Principales debates y tendencias de futuro ........................................................ 303
2. CONCLUSIONES ........................................................................................................ 307
INTRODUCCIÓN Y
PRESENTACIÓN
CARMEN ALEMÁN BRACHO
Introducción

l. LA POBREZA EN LA HISTORIA
La consideración de la pobreza ha cambiado mucho a lo largo de la historia,
hasta llegar a las concepciones sociales y compromisos constitucionales que pre-
valecen hoy. Este libro hace un recorrido por los más importantes hitos que se
han ido sucediendo en España.
En la historia de la humanidad, la pobreza siempre ha coexistido, con las me-
didas destinadas a hacer frente -de manera parcial o global- a esa situación
de pobreza y necesidad.
El individuo y los grupos nunca han sido indiferentes por completo ante quie-
nes viven muy por debajo de las condiciones en que se encuentra la mayoría de
la población. Probablemente, tampoco de quienes se encuentren en una situa-
ción muy favorecida. Ambas situaciones - la pobreza o la opulencia- generan
siempre juicios de valor, aspiraciones y frustraciones sociales y, sobre todo en
lo que nos interesa sobre la pobreza, creencias sobre las causas, consecuencias,
formas de atenuar sus efectos nocivos y responsables de adoptar las medidas
pertinentes.
De hecho, a lo largo de la historia, la pobreza ha suscitado reacciones con-
tradictorias. Incluso dentro de una misma época, los diversos sectores sociales
pueden, unos, atribuirle juicios positivos y negativos otros. De fuente de todas
las esperanzas a núcleo de todos los peligros, pasando por todas las posturas
intermedias, la pobreza y la necesidad han suscitado siempre reacciones impor-
tantes. Tanto sus causas como sus consecuencias, han sido vistas de esa forma
ambivalente, en ocasiones simultáneamente, pero por distintos sectores socia-
les.
Donde unos pueden ver como causas la depravación de costumbres, la nega-
tiva a esforzarse, la vagancia etc., otros sectores pueden atribuir la pobreza al
bloqueo de posibilidades de desarrollo por las coacciones de los privilegiados. Y
lo mismo puede decirse en lo que se refiere a las consecuencias de esa situación
de pobreza y necesidad. Unos pueden ver en ella la esperanza de cambio global
de la sociedad y, otros, a los sectores más reacios a cualquier cambio o trans-
formación. Esta diversidad de enfoques es perceptible, incluso, en el refranero
español (Martínez Kleiser, 1953:464). Son muy numerosos los referidos a pobres,
mendigos o vagabundos, pero también muy contradictorios en los juicios o men-
sajes que contienen.
En España la pobreza y la necesidad ha sido siempre un mal muy extendido;
desde luego casi siempre más numerosa que la existente en otros países limítro-
fes. La presencia de esta situación e incluso su consideración como problema, ha
sido una constante permanente en nuestra historia. Incluso no ya como realidad
16 CARMEN ALEMÁN BRACHO

sino la propia ficción literaria ha alimentado en la conciencia colectiva la perma-


nencia de este problema. La literatura picaresca, al hacer de la descripción de
las aventuras de los sectores marginados el núcleo de su temática, ha avivado la
presencia de la pobreza y necesidad en sectores que no la sufren. Ese singular
testimonio del orden social, con una fuerte carga crítica, se convierte así en ve-
hículo informativo de sus condiciones de vida al resto de los ciudadanos.
Pero la literatura picaresca aunque tome como elemento básico la situación
de pobreza o marginación, no por ello es la única que presta atención al tema. La
presencia de la pobreza es continua en todas las literaturas del mundo. Preci-
samente en la literatura del Siglo de Oro -empezando por el propio Cervantes
y por Lope de Vega-, como la del Romanticismo, se encuentran innumerables
testimonios de la pobreza, limosna, caridad y necesidades sociales de todo tipo.
E igual ocurre con la pintura, donde se han recogido - piénsese por ejemplo en
Velázquez, Murillo o Goya- las imágenes de la pobreza y miseria, con tanta
frecuencia casi como la riqueza y la opulencia.
La permanente presencia de la pobreza en la vida cotidiana de las socieda-
des, ha sido además alimentada por las creencias religiosas y políticas, las leyes
y costumbres sociales. Piénsese que existe una larga tradición jurídica -en Es-
paña y otros países europeos- regulando los derechos, actividades y sanciones
de los necesitados. La Novísima Recopilación, por ejemplo, recoge en su libro
VII, 26 leyes dedicadas a "socorro y recogimiento de los pobres". En particular,
las leyes de vagos en nuestro país (Pérez Estévez, 1976) han afectado a la suerte
y posibilidades de gran número de personas en nuestra historia.
Incluso desde el punto de vista político, la carencia de bienes o recursos -ge-
neralmente de bienes inmuebles- fue durante casi todo el XIX un factor exclu-
yente del derecho al voto. La pobreza era entonces condición excluyente de la
actividad política. Igualmente la legislación española ha regulado, desde hace
varios siglos, la posibilidad de pleitear gratuitamente quien carezca de medios;
y a ello se le ha llamado el beneficio de pobreza o de justicia gratuita.
La legislación, en efecto, ha prestado atención casi continuada a las situacio-
nes de pobreza o necesidad. Y ello tanto para regular las actividades de benefi-
cencia o ayuda, como para imponer la represión y sanciones por las manifestacio-
nes externas de esa pobreza: la mendicidad. La existencia de normativa jurídica,
con denominaciones tan singulares como pobres "de solemnidad" -quienes son
oficialmente reconocidos como tales-, o pobres "vergonzantes" - según el Dic-
cionario de Autoridades de la Real Academia: personas que por su calidad y obli-
gaciones no pueden pedir limosna de puerta en puerta y lo hacen de modo que
sea con el mayor secreto posible-, denota la compleja variedad, causas y con-
secuencias de la situación de pobreza en España. Una pobreza, la vergonzante,
sobre la que existe abundante literatura y que ya en Las Par tidas se recomienda
que se le preste una atención especial a quien se encuentre en dicha situación
(López Alonso 1986:77), algo que encontraremos de nuevo en el XVI.
INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN 17

Pero si antes señalábamos que la pobreza había sido abundante en nuestro


país, ahora debemos constatar que la abundancia es antes que nada termino-
lógica. Por ejemplo, cerca de una treintena de vocablos enumera Pérez Esté-
vez (1976:55-56) como empleados para referirse a las situaciones próximas a
la vagancia: vagabundos o vagamundos, holgazanes, tunos, rufianes, bellacos,
desarrapados, desarraigados, etc. Una variedad terminológica que traduce la
diversidad de situaciones encuadradas por sus carencias. La pobreza material
involuntaria, la voluntaria, la colectiva, los falsos pobres, todos ellos estudiados
en profundidad, así como en sus plurales causas, por López Alonso (1986) para
la Edad media, constituyen una muestra de la variedad de situaciones de nece-
sidad englobadas en el término de pobreza.
La base de la noción de pobre es la idea de carencia. La escasez, necesidad y
la carencia es el fundamento del concepto de pobreza. Ahora bien, como resalta
Maza Zorrilla, esta carencia no implica necesariamente una visión negativa del
individuo: "Muchas veces es todo lo contrario porque hay que distinguir, como
punto de partida, la pobreza legítima, reconocida y asumida por las autoridades
e, incluso, reverenciada en ciertas épocas por la sociedad, de la pobreza ilegíti-
ma, viciosa, perseguida y atacada por los poderes públicos y sectores sociales
privilegiados" (1987:14). La primera modalidad de pobreza puede ser sobreveni-
da por cualquier circunstancia enfermedad, viudedad, orfandad, etc.; la otra, la
ilegitima, era objeto de reproches y se asociaba a la vagancia.
El término mendigo tiene en común con el de pobre, primero, la idea de ca-
rencia. Pero se diferencia del anterior porque connota una dimensión dinámica,
de actividad. Pobre y mendigo constituyen las dos caras de la misma realidad;
el pobre es la cara pasiva y el mendigo la cara activa. Mendigo no es sólo quien
carece, sino quien a causa de ello pide limosna o ayuda; quien mendiga para
poner término a esa situación de carencia o, al menos, para hacer frente a la
misma. Como define el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, mendigo
es: "Persona que habitualmente pide limosna".
Sin embargo, entre pobre y mendigo existe otra analogía, que los diferencia
de la situación del vagabundo. Ambos, pobre y mendigo: "Se hallan insertos en
la sociedad, integrados en ella, amenazados por la indigencia o atrapados por
completo, pero siempre dentro de la sociedad organizada. Distinto es el caso del
vagabundo, prototipo de la marginación social" (Maza Zorrilla 1987:16). Pero
la mendicidad constituye de por sí una divisoria social; no es la pobreza sino el
pedir limosna lo que conlleva la deshonra. Ya en Las Partidas se establece que
no puede ser caballero quien haya de mendigar para subsistir (cit. en López
Alonso 1986:333).
El término vagabundo, por el contrario, lleva adscrito connotaciones negati-
vas; no se define tanto por sus carencias como por su marginalidad respecto a la
sociedad establecida: "Para los poderes públicos tales individuos son merecedo-
res de una minuciosa normativa legal de tintes represivos por haber traspasado
la barrera formal que los acerca al delito, a la trasgresión y a la punidad. El
18 CARMEN ALEMÁN BRACHO

vagabundo no es sólo el hombre errante, sin cadenas ni ataduras sociales, sino


el hombre sin escrúpulos, descreído y libertino" (Maza Zorrilla 1987:16; véase
también Jiménez Salas 1958: cáp. 1).
El vagabundo por consiguiente concentra recelos, rechazos y temores que no
siempre la pobreza o la mendicidad -o al menos no en todas sus modalidades-
han provocado. La figura más próxima al vagabundo es la del pícaro, que surge
precisamente en la Edad Media. El pícaro: "es un excluido que, viéndose recha-
zado por la colectividad, se convierte en disidente" (Cavillac 1979:54). El vaga-
bundo es contemplado como perturbador mientras que el pobre, en numerosas
ocasiones, es contemplado con una óptica positiva. Por una parte al privilegiar
en la consideración de la pobreza, las causas que la origina más que la propia
situación de carencia. La enfermedad, la orfandad, la viudedad o la ancianidad,
como causa de pobreza siempre han suscitado respeto, consideración, atención
e incitado a la ayuda.

2. CRISTIANISMO Y POBREZA
Pero las interpretaciones positivas de la pobreza no provienen únicamente
del conocimiento, y la reacción emotiva, de algunas causas concretas que la ori-
ginan. Existen también otros fundamentos más firmes, más de base. Se encuen-
tran estos en el influjo religioso. La religión, y en particular el cristianismo, ha
moldeado las mentalidades ante el fenómeno de la pobreza, condicionando los
juicios sobre ella durante siglos. A menudo privilegiando la pobreza voluntaria
respecto a las situaciones de bienestar e incluso elaborando una dura crítica de
la riqueza. La parábola evangélica del mendigo Lázaro y el rico Epulón, cons-
tituye un elocuente testimonio de esta descripción negativa de la riqueza, en
especial de sus consecuencias espirituales.
El cristianismo, como otras religiones, ha construido un mensaje en favor
de la pobreza. La idea de la hermandad entre los seres humanos, es uno de los
fundamentos de la consideración positiva de la pobreza y su obligatoriedad. En
el Evangelio se encuentra desarrollado, en numerosas ocasiones, este espíri-
tu ante la riqueza, pero tal vez sea en las bienaventuranzas del Sermón de la
Montaña donde adquiere su máxima expresión esta exaltación de la pobreza, de
la caridad y la fraternidad. La riqueza además, no sólo se presenta con rasgos
negativos, sino que asumir la pobreza voluntaria es uno de los más encomiables
comportamientos cristianos; la afirmación que "de los pobres es el reino de los
cielos" se repite en distintas ocasiones en el Evangelio.
El abandono voluntario de la riqueza y la limosna constituyen manifesta-
ciones obligadas de la fraternidad cristianas, hasta el punto que las señas de
identidad en el juicio final vienen dadas, precisamente, por la limosna. En el
Evangelio de San Mateo se expresa que: "Tuve hambre, y me dieron de comer;
tuve sed y me dieron de beber; anduve como forastero y me dieron alojamiento.
INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN 19

Me falto ropa y me la dieron; estuve enfermo y me visitaron; estuve en la cárcel


y vinieron a verme. Cualquier cosa que hicieron por uno de éstos mis hermanos,
por humilde que sea, por mí mismo lo hicieron" (En cáp. 7 de Jiménez Salas
1958 se encuentran las referencias al Antiguo y Nuevo Testamento, clasificadas
temáticamente: limosnas, caridad, pobres etc., donde nos remitimos).
El cristianismo ha difundido un mensaje destacando esa actitud ante la po-
breza y la Iglesia fue, en sus primeros tiempos, muy precavida ante cualquier
manifestación de riqueza de sus miembros o de la propia institución. Y ello aun-
que no pueda decirse que Jesucristo fuera descrito en los Evangelios como po-
bre; más bien como lo que hoy llamamos clase media: "Trabajó en su oficio de
artesano, cumplió el precepto del Génesis, pues comió el pan con el sudor de su
frente, pero nunca, ni aún en los tiempos de predicación, cuando no tenía donde
reclinar la cabeza, alargó su mano mendigando una limosna" (Jiménez Salas
1958:8).
Precisamente el énfasis de la Iglesia ante la pobreza ha originado impor-
tantes dinámicas. A partir de finales del siglo XII, con la fundación de órdenes
mendicantes - Dominicos y Franciscanos, principalmente-, se recupera la es-
piritualidad de la pobreza evangélica (Riezu Martínez, 1989). Pero que simultá-
neamente se produzcan movimientos heréticos por la pobreza, es una manifes-
tación de la relevancia que adquiere el tema.
A fines del XII, se difunden, en efecto, ideas y movimientos religiosos con-
trarios a la riqueza eclesiástica y reivindicando la vuelta a la austeridad de los
orígenes. En la Edad Media, precisamente, los cataros, los albigenses y los val-
denses, tienen en común el rechazo de la riqueza eclesiástica y la crítica de una
organización que en la doctrina es cristiana, pero lo niega en la práctica. Sus
censuras no se dirigen a los dogmas ni a las enseñanzas teológicas, sino a los
modos de interpretar y aplicar unos principios que no quieren verlos convertidos
en meras palabras. Se atribuían el derecho de predicar porque eran pobres y lo
negaban a obispos y jerarquías eclesiásticas porque tenían bienes.
Esta reivindicación de la pobreza y la austeridad se ha producido tanto des-
de la heterodoxia como desde la ortodoxia. La fundación de centros monásticos
y ordenes religiosas basadas en la pobreza e imponiendo como regla el vivir
exclusivamente de la limosna, son muestras de esa atención a la pobreza. En
realidad, toda la espiritualidad de la Edad Media se encuentra influenciada por
la reflexión sobre la pobreza. La vida de pobreza predicada por San Francisco
de Asís significa además una espiritualización que -<:ontra los movimientos he-
terodoxos mencionados- no ponía en peligro el orden medieval. No se trata de
alterar el orden establecido sino sublimarlo y atenuar sus aspectos más duros
mediante la obligación de la limosna.
La sensibilidad religiosa ante la pobreza se acrecienta durante la Edad Me-
dia, tal vez como consecuencia de la aparición de movimientos heterodoxos, co-
mo los mencionados. Pero en todo caso, entre el XV y XVI, surgen numerosas
órdenes religiosas dedicadas a los pobres - de San José de Calasanz, a la ense-
20 CARMEN ALEMÁN BRACHO

ñanza; de San Juan de Dios a los enfermos-, fundaciones de caridad, congre-


gaciones y hermandades religiosas (un listado puede verse en Jiménez Salas
1958, 2 parte).
Por supuesto esa sensibilidad no fue exclusivamente religiosa; las investi-
gaciones del equipo de Riu sobre Cataluña prueban el importante papel de los
donativos a pobres en testamentos, de la caridad privada y de la beneficencia
impulsada por particulares (Riu, 1980 y 1982). Pero aún en la promovida di-
rectamente por particulares, no puede descartarse el fuerte influjo que en ella
tuvo la motivación religiosa, al menos en la España medieval. La fundación de
hospitales, en gran parte vinculados al camino de Santiago, se convierte en un
hecho frecuente; pero no sólo en dicho ámbito geográfico. En Córdoba se cono-
cen treinta hospitales, fundados en el siglo XIV y XV en su mayor parte (López
Alonso 1986:449; también Felez, 1979 y García Guerra, 1978).
Pero el caso más relevante de actuación religiosa tal vez fuera el de Vicente
de Paúl, de origen español, definido como: "Hoy, después de más de 400 años
su nombre sigue siendo mencionado - al margen de su significación religio-
sa- como uno de los precursores de la ayuda social organizada. Supo conciliar
las motivaciones religiosas de la acción con la eficacia organizada" (Ander-Egg
1985:110). Organizó los hospitales para peregrinos, artesanos pobres y jóvenes
abandonados; asilos para ancianos; hospicios para niños mediante la Obra de
Niños Expósitos; fundó las Asociaciones o Cofradías de la Caridad, etc.
En la Edad Media, en efecto, la limosna desempeña un papel no solo amorti-
guador de necesidades, sino un elemento básico de la estructura jerárquica. La
limosna se convierte en instrumento de vinculación de los de abajo con los de
arriba. Por eso precisamente no surge una condena eclesiástica de la riqueza.
Aparece por el contrario una defensa de los mercaderes, como parte impres-
cindible de la ciudad, postura por ejemplo muy clara, a principios del XV, en
el fraile catalán Eiximenis. Sin mercaderes, escribe, las comunidades caen, los
príncipes se vuelven tiranos, los jóvenes se pierden y los pobres se empobrecen
(cit. en Cavillac 1979:57).
En esta época, y para Eiximenis en particular, las riquezas de por sí no son
malas, ni constituye pecado buscarlas y alcanzarlas (una excelente síntesis de
su obra puede verse en Cervera Vera, 1989). Lo que hace falta es ganarlas sin
perjuicios de otras personas y, sobre todo, hacer un uso conveniente de esos bie-
nes incluyendo la práctica de la limosna. Las protestas contra la riqueza no son
sin embargo generalizadas durante la Edad Media. Esa crítica: "No va sino con-
tra los ricos tradicionales, anquilosados en sus privilegios, y no contra los que
de nuevo y con su esfuerzo y riesgo adquirían grandes riquezas, esto es, no va
contra los burgueses de la nueva sociedad precapitalista" (Maravall 1983:381).
Precisamente en esta fase de nuestro pasado, durante la Edad Media, se
están fraguando los debates que constituyen el antecedente doctrinal de los ser-
vicios sociales. El debate sobre la riqueza y sus límites; el pensamiento sobre la
limosna - tratada ampliamente por Santo Tomás de Aquino, quien considera
INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN 21

que Dios otorga la abundancia a algunos para que tengan la oportunidad de


practicar la virtud-; la aparición de movimientos religiosos en favor de la po-
breza y los pobres, etc. (Farré, 1977). Todo ello dará lugar al importante debate
sobre la pobreza que, con claros fundamentos religiosos, se producirá durante
el siglo XVI.

3. LA GÉNESIS DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL


En la Edad Media se acentúa la preocupación por la pobreza y pierde fuer-
za la concepción tradicional que la contemplaba como un instrumento para el
ejercicio de la resignación-caridad, sin pretender eliminarla. Frente a ello, en
el siglo XV, la visión del problema es otra. Proliferan las revueltas sociales e,
incluso, más de una guerra del XV y del XVI fue en realidad, según Maravall,
un movimiento de protesta. Y es que está naciendo una nueva concepción de la
pobreza considerada como un defecto de un sistema social que es obra humana:
"Los males y dolores de los pobres no son una pieza necesaria y moralizadora
en el orden providencial del mundo. Son irritantes desgracias producidas por
el mal gobierno de los hombres" (Maravall, 1972 vol2:239). La nueva actitud se
orienta hacia considerar posible corregir las situaciones de pobreza y comenzar
a vislumbrar que, en ello, alguna responsabilidad en el remedio le corresponde
a los poderes públicos.
Junto a los movimientos sociales surge, en efecto, una visión reformista y
renovadora de la sociedad. Cuando esta apareciendo la economía monetaria:
"El cristianismo renueva sus propios tesoros, con la reafirmación de la humil-
dad y pobreza evangélicas (. .. ). El espíritu de pobreza y fraternidad prendió y
consoló al pueblo bajo. Un hondo sentido social anima todos estos movimientos.
La visión de un derecho natural, primario e igualitario, surge por doquier. Una
consideración de la sociedad desde abajo, se inicia tímidamente" (Gómez Arbo-
leya, 1957:86). El pobre, es considerado imagen de Dios en la tierra, por lo que
hay que cuidar los comportamientos para con él. Los Reyes Católicos harán de
la protección al pobre materia administrativa. La Pragmática para Corregido-
res ordena a los que gobiernan a los pueblos que investiguen: "Si hay personas
poderosas que hagan agravio a los pobres" y ordenan que en el reparto de cargas
"den orden que los pobres no sean más fatigados que los ricos" (Maravall 1972
vol. 2:241; y López Alonso, 1986:259).
Por supuesto que el planteamiento difiere sustancialmente del actual. Pero
lo importante es que en esta época se sientan la bases de un desarrollo histórico
que llega hasta nuestros días: "Durante la Edad Media el concepto de asistencia
social se desconoció en absoluto; predominaba exclusivamente la beneficencia
privada. La caridad, virtud cristiana, era practicada por los mejores -dice Ru-
meu-, pero con un carácter individual. Cada hombre en particular tenía el
deber como cristiano de socorrer a su prójimo menesteroso; pero estos mismos
22 CARMEN ALEMÁN BRACHO

hombres reunidos no se creían en la propia obligación; el Estado no reconocía


a ningún menesteroso el derecho de pedirle socorro en sus males supremos.
Los desvalidos acudían al altar; no era de la incumbencia del trono el consolar-
los. Cada cual hacía el bien siguiendo sus inspiraciones individuales; fundaban
obras pías con este o con aquel objeto por los reyes; pero como cristianos, no
como jefes del Estado" (Rumeu de Armas, 1981:166; véase también López Alon-
so, 1986: 4 78-487 para una síntesis de la evolución de las formas de asistencia
hasta la Edad Media).
La atención a las necesidades de los pobres aparece, pues, bien con carácter
individual, con un fuerte componente religioso en ocasiones, o bien con un carác-
ter institucional por parte sobre todo de la Iglesia que inicia la creación de cen-
tros de asistencia a enfermos, impedidos etc. Precisamente por ello la evolución
ulterior desde la Edad Media, estará marcada por estos orígenes de la asistencia
social: "Cuando las circunstancias históricas debilitaron el poder de los antiguos
señores feudales y de la Iglesia medieval, redistribuyeron la riqueza y el poder
y generaron una nueva sociedad industrial, originaron también una redistribu-
ción de la responsabilidad en la esfera de la caridad" (Ross 1970:236). La evo-
lución posterior a la Edad Media seguirá una doble dirección; por una parte la
progresiva decadencia de las actuaciones individuales y, por otra, el progresivo
protagonismo de la actuación estatal en detrimento de la Iglesia.
En las páginas que siguen vamos a analizar alguno de los más significa-
tivos pasos en esa doble dirección, que no se recorre sin tropiezos, tensiones,
estancamientos y marchas atrás. Su conocimiento dota a los actuales servicios
sociales, no sólo de una cierta raigambre histórica. También algo que parece más
importante: constatar el relativismo histórico de las modalidades concretas de
servicios sociales. Las formas actuales no son sino un tipo más, entre los que ha
conocido nuestra historia, para hacer frente al secular problema de las necesi-
dades. Qué futuro le espera a las formas actualmente en vigor, es algo que sólo
ese porvenir habrá de despejar.
Pero sería un error interpretar que estamos en presencia de una historia li-
neal. Se trata, por el contrario, de una evolución irregular, con retrocesos, y que
aquí solo abordaremos en lo que se relaciona con el objeto de nuestro estudio:
el proceso que conduce a que el Estado asuma la cobertura de las necesidades
sociales. Ni en el pasado, ni en la actualidad, la atención a las necesidades de los
individuos han corrido a cargo, en su totalidad, del Estado.
Hemos hecho ya, por ejemplo, algunas referencias al importante papel des-
empeñado, históricamente, por la Iglesia. De hecho la historia de la asistencia
social no puede escribirse sin atender a lo realizado por el impulso de esta Ins-
titución. Que nosotros no estudiemos aquí la aportación de la Iglesia - salvo en
sus puntos de contacto con la evolución civil, que es lo que nos ocupa-, no es por
minusvalorar su importancia. Se debe a que, en gran parte, sus aportaciones han
sido ya investigadas; y lo mismo ocurre con la evolución de la legislación inglesa,
verdadera impulsora de este terreno y, en general, la historia de la asistencia en
INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN 23

la Edad Antigua (Moix Martínez, 1980; Villota, 1973; Friedlander, 1989; Ander
Egg, 1985; Monnier, 1857). Por otra parte, la historia del tratamiento jurídico
de este sector, cuenta incluso en España con información sistematizada como la
clásica obra de Luis Curiel (1946).
Los estudios sobre el catolicismo social en España son notables y abundan-
tes. En la actualidad, además, se percibe una revisión de las interpretaciones
precedentes, reivindicando la aportación católica a la superación de la cuestión
social. La obra de J. Andrés Gallego (1984) con stituye un buen ejemplo y sos-
tiene, en este sentido, el carácter católico de la mayoría de las sociedades de
socorros mutuos. No obstante, son los estudios de J iménez Salas y, en particular,
su inventario de la beneficencia eclesiástica en la historia de España (1972),
los que ofrecen datos más contundentes de su importante protagonismo en este
terreno. Y, por otra parte, desde el punto de vista doctrinal la Iglesia ha pres-
tado gran relevancia a la preocupación social, con grandes avances a partir del
Concilio Vaticano 11 (un estudio sistemático clásico sobre la posición de la Iglesia
ante la cuestión social puede verse en: Gestel, 1959).

4. MODALIDADES DIVERSAS PARA HACER FRENTE A LAS


NECESIDADES
En realidad, el rasgo característico de la atención a las necesidades socia-
les es, precisamente, la pluralidad; hoy y también en el pasado. Siempre han
coexistido modalidades muy diversas de hacer frente a esas necesidades, y no
sólo han intervenido la Iglesia y el Estado. Estas dos instituciones han tenido el
protagonismo, pero no la exclusividad.
Otras modalidades han atendido también a las necesidades sociales. Por una
parte, sistemas privados aislados, conocidos como sistemas espontáneos de ay u-
da, o sector informal, realizados por familia, amigos o vecinos, que siendo la
forma más antigua no por ello h a desaparecido. E incluso con la crisis económica
los Estados incentivan la atención domiciliaria de las necesidades. La obligación
legal de prestación de alimentos entre parientes, establecida desde antiguo en el
derecho civil, es la manifestación jurídica de este sistema.
Junto a estas modalidades aisladas, existen igualmente organizaciones pri-
vadas de acción social. Se trata de asociaciones voluntarias sin ánimo de lucro.
Las modalidades que pueden revestir son múltiples, como por ejemplo Funda-
ciones, legados o patronatos, así como organizaciones no gubernamentales. Tam-
bién estas organizaciones voluntarias han tenido siempre relevancia - y siguen
t eniéndola- en la prestación de atenciones sociales. Estas entidades vienen
siendo consideradas como colaboradoras de los poderes públicos, recibiendo ayu-
das estatales en forma de subvenciones o desgravaciones fiscales.
24 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Otros sistemas han sido menos difundidos en España que en otros países.
Nos referimos a los sistemas comerciales. Consiste en una modalidad de asis-
tencia que se presta mediante organizaciones privadas y empresas de servicios,
pero con fin lucrativo. Se trata de un sistema frecuente en la cobertura de de-
terminados servicios -por ejemplo, en Residencias de mayores, Comunidades
terapéuticas-, pero no debe descartarse que incrementen su frecuencia en el
futuro.
De todas estas modalidades de asistencia que hemos mencionado, nuestra
atención se centrará en el proceso de articulación de la respuesta del Estado a
las necesidades sociales.
Presentación

El presente libro tiene como finalidad el conocimiento sobre los antecedentes,


evolución, desarrollo, concepto, naturaleza, régimen institucional del sistema de
servicios sociales en España.
Entre sus Objetivos pueden mencionarse, la transmisión al alumno de los
contenidos y problemas básicos de los Servicios Sociales. Se trata de proporcio-
nar a los estudiantes, además de los conocimientos, las capacidades y actitudes
necesarias para el futuro desempeño de su actividad profesional. Los objetivos
son:
• Conocimiento del concepto, naturaleza, evolución histórica y clasificación
de los Servicios Sociales.
• Estudio de los antecedes históricos que motivan la responsabilidad públi-
ca ante las necesidades sociales.
• Profundizar en el estudio de las necesidades sociales como objeto sobre el
que inciden los Servicios Sociales.
• Análisis de los influjos doctrinales, políticos y de movimientos sociales
existentes en el proceso formativo y evolución de los Servicios Sociales.
• Papel de los Servicios Sociales en el Estado del Bienestar.
• Estructura, regulación y funcionamiento de los Servicios Sociales comuni-
tarios y referencia a los especializados.
Comien za con una "Introducción" sobre la pobreza, el papel destacado de la
Iglesia en la atención a las necesidades y sobre la génesis de la intervención
estatal ante los problemas sociales, es una introducción que no se lleva para
examen pero que ayuda a contextualizar la evolución histórica y el desarrollo de
los Servicios sociales. Hay que advertir que las fechas no hay que memorizarlas,
aparecen para dar la información completa y por si se quiere, de forma volunta-
ria, consultar los textos
El capítulo primero aborda "El hecho social de la pobreza en el siglo XVI", se
presentan los cambios económicos, sociales, políticos y culturales que sentarán
las bases de lo que, con el paso del tiempo será una organización pública de
atención a las necesidades. Se describen las aportaciones de Juan Luis Vives,
Domingo de Soto, Juan de Robles, Miguel de Giginta y Pérez de Herrera entre
otros, y se hace un recorrido por las principales medidas legislativas y adminis-
trativas.
El capítulo segundo, titulado "La acción social en los siglos XVII y XVIII. La
política de la Ilustración", se recoge un proceso de gran trascendencia para la
Historia de España: los inicios de la racionalización y reordenación de la admi-
nistración tendente a centralizar la toma de decisiones y a ampliar el campo de
acción del Estado. Este profundo sentido innovador y racionalizador se va a pro-
26 CARMEN ALEMÁN BRACHO

yectar igualmente sobre el mundo de la necesidad material. La asistencia, que


tradicionalmente había estado monopolizada por la Iglesia o bien por institucio-
nes que dependían de ella, a lo largo de estas dos centurias, pasará a depender
del Estado o de iniciativas amparadas por los poderes públicos.
En el tránsito del siglo XVIII al siglo XIX se van a producir dos grandes
acontecimientos de capital importancia que conllevarán la paulatina transfor-
mación de los problemas sociales en cuestiones de naturaleza pública y de res-
ponsabilidad política. Nos estamos refiriendo a la Revolución Industrial y a las
Revoluciones Democráticas.
En el capítulo tercero "De la Asistencia Social a los Servicios Sociales: el siglo
XIX", se an alizan, prestando una especial atención a las diferentes medidas
legislativas que se suceden durante esta centuria, los dos ejes sobre los que se
apoyará la posterior aparición del sistema público de servicios sociales. Por una
parte, el progresivo avance de la secularización de la asistencia. Por otra, la cre-
ciente intervención de la autoridad civil en las situaciones de necesidad.
Tras un largo proceso de génesis e implantación, con las peculiaridades pro-
pias de una historia en la que se suceden cinco regímenes políticos diferen-
tes -Restauración, Dictadura de Primo de Rivera, II República, Franquismo
y Democracia- que conllevan los consiguientes avances y retrocesos, España
ha conseguido a lo largo del siglci XX est ablecer un sector público clásico de
bienestar. Hitos significativos son, entre otros: la Ley de accidentes de trabajo y
la creación del Instituto de Reformas Sociales en 1903; la creación del Instituto
Nacional del Previsión en 1908; la aseguración voluntaria del paro forzoso y el
establecimiento con carácter obligatorio el retiro obrero en 1919; la transforma-
ción del retiro obrero en un subsidio para la vejez en 1939; la implantación del
mutualismo laboral a partir de los años cuarenta; la promulgación de la Ley de
Bases de la Seguridad Social en 1963; la promulgación de la Ley de Financiación
y Perfeccionamiento de la Acción Protectora de la seguridad social de1972; y la
Constitución Española de 1978.
Cada uno de estos hitos se analizan a lo largo de los capítulos cuatro y cinco,
titulados respectivamente "La Intervención del Estado en el siglo XX." y "Los
Servicios Sociales en la Democracia". Se h ace un recorrido en el que se pueden
distinguir varias fases que, por claridad expositiva, coinciden con los cinco regí-
menes políticos que se suceden en España hasta la promulgación de la Consti-
tución de 1978:
l. Primera fase (la Restauración). Establecimiento del Instituto de Reformas
Sociales, que simboliza el tránsito de la beneficencia pública al interven-
cionismo científico.
2. Segunda fase (la Dictadura del General Primo de Rivera). Inicio de lo que
los especialistas denominan "intervencionismo administrativo".
3. Tercera fase (la 11 República). La cuestión social va a estar marcada por
dos rasgos distintivos: la internacionalización y la constitucionalización.
INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN 27

4. Cuarta fase (el Franquismo). Época caracterizada por la extraordinaria


heterogeneidad legal, y también administrativa, pero en la que podemos
encontrar, con mayor o menor grado de desarrollo según los casos, prece-
dentes de los servicios sociales en nuestro país.
5. Quinta fase (la Democracia). En la que, con la Constitución de 1978, los
servicios sociales se concebirán como un instrumento de promoción y rea-
lización de derechos de la ciudadanía.
En el capítulo sexto, "Las necesidades sociales, el bienestar y los servicios
sociales", se abordan aspectos tan cruciales como: la aproximación teórica a las
necesidades sociales y su transformación como consecuencia del cambio social,
el tipo de respuestas que se han ofrecido a lo largo de la historia y, por último,
los actores sociales que las satisfacen: el sector público, el mercado y el tercer
sector.
El capítulo séptimo estudia" El sistema público de Servicios Sociales" ofrece
un análisis detallado de los Servicios Sociales en la actualidad, cuyos rasgos
comunes son los siguientes:
• El sistema público de servicios sociales viene a garantizar las prestacio-
nes básicas para todas las personas en situación de necesidad.
• Las prestaciones o programas básicos (o generales) de servicios sociales
son: a) información y asesoramiento; b) ayuda a domicilio; c) alojamiento
y convivencia; d) promoción y cooperación social; e) prevención e inserción
social.
• Las áreas de actuación o sectores de actuación a los que se prestan ser-
vicios son: familia, infancia, juventud, personas mayores, mujeres y dis-
criminaciones sexuales, personas con discapacidad, drogodependientes,
minorías étnicas, transeúntes, personas en situación de delincuencia y
reclusos y por último, extranjeros.
Y por último el capítulo octavo, concluye destacando los avances más signifi-
cativos de los Servicios sociales en España en los últimos años y destacando los
retos o tendencias de futuro que se vislumbran.

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-
Capítulo 1
EL HECHO SOCIAL DE LA
POBREZA EN EL SIGLO XVI
CARMEN ALEMÁN BRACHO
ESQUEMA

Capítulo 1
El hecho social de la pobreza en el Siglo XVI

1. EL ESCENARIO DEL DEBATE


1.1. Pobreza y prosperidad en el siglo XVI
La emigración hacia América, el desplazamiento de población del campo hacia las grandes ciudades y
la entrada de población extranjera, convierte a España, simultáneamente a su esplendor, en núcleo de
grandes problemas sociales.
Como consecuencia de la situación general en España aparecen reflexiones sobre el alcance de las
medidas respecto a la población extranjera, el debate sobre los pobres fingidos, la conveniencia de la
limosna, la vinculación de la asistencia con la reforma de la situación económica y, en particular, con la
necesidad de mano de obra para la agricultura y la industria, etc.

1.2. El humanismo renacentista y la secularización de la pobreza


La sociedad medieval se encontraba organizado en función de Dios y de la Iglesia. El mundo se con-
sideraba un ·valle de lágrimas", la resignación una virtud, la pobreza o la riqueza como situaciones
queridas por Dios y la primera de ellas, a menudo, atribuida a vicios personales. Ante ello, la caridad va
a ser la fórmula recomendada y legitimada por la Iglesia.
Frente a esta cosmovisión, el humanismo del Renacimiento va a centrar su preocupación por el hom-
bre y su suerte en este mundo, en lugar del más allá medieval. Dicho en otros términos, asistimos al
progresivo abandono del teocentrismo medieval por una concepción antropocéntrica del mundo.
Los poderes públicos comienzan a intervenir ante la suerte de los necesitados a consecuencia tanto
de la magnitud de las necesidades, como de esa nueva concepción ideológica de la vida. Aquí radica
el auténtico fondo del debate sobre la pobreza: el papel de los poderes públicos en la corrección de las
necesidades sociales.

2. POBREZA Y SOCIEDAD EN LOS PENSADORES ESPAÑOLES DEL SIGLO XVI


2.1. Juan Luis Vives (1492-1540)
Destacado humanista, profundamente cristiano en una época critica. Su pensamiento debe enmarcar-
se en el humanismo de los Países Bajos inspirado por Erasmo.
Entre las medidas que propugna, todas ellas recogidas en su obra Del socorro de los pobres (1525),
conviene resaltar:
a) Censar a los pobres que viven en los hospitales, a los que mendigan públicamente y a los que
están recluidos en sus casas.
b) Medidas preventivas, curativas y asistenciales contra la pobreza.
Vives no se aparta de la caridad, en el ámbito de los principios de asistencia al necesitado, pero propo-
ne un sistema racional de sacar al pobre de su indigencia.

2.2. Domingo de Soto (1494-1560)


Dominico, gozó en su tiempo de gran prestigio como profesor de la Universidad de Salamanca. Autor
de Deliberación de la causa de los pobres, publicada en 1545.
Como puntos principales de su doctrina se resumen los siguientes:
a) Distingue, ya desde el comienzo, entre pobres legitimas e ilegítimos.
b) Defiende la idea y práctica de socorro de los pobres, frente a la de control.
34 CARMEN ALEMÁN BRACHO

c) Manifiesta cierta reticencia al intervencionismo público en materia de organización y asistencia a


los pobres.
d) Considera que el recogimiento de pobres no soluciona sus problemas.

2.3. Fray Juan de Robles o Juan de Medina (1492-1572)


Abad del Monasterio benedictino de San Vicente, en Salamanca. Publicó en 1545 De la orden que
en algunos pueblos de España se ha puesto la limosna para remedio de los verdaderos pobres. Fue
precursor, en nuestro país, del establecimiento de un sistema organizativo para remediar la pobreza.
En síntesis pueden resumirse asi las ideas de Juan Robles:
a) Defiende la necesidad de una organización racional que asegure en el Reino el mantenimiento del
verdadero pobre.
b) Piensa que la atención a los pobres verdaderos debe hacerse en sus propias estancias, mediante
la concesión de limosnas concebidas al modo de renta mínima de subsistencia per cápita.
c) Considera que la contribución de los ciudadanos pudientes es siempre voluntaria, bajo dos moda-
lidades: limosna pública y limosna secreta.
d) Juzga necesaria la persecución por la autoridad pública de los mendigos que, mantenidos en sus
estancias, piden limosna en las calles.
Robles no rechaza la caridad cristiana, pero entiende que un buen gobierno del Reino debe proveer
que no pida limosna quien no tiene necesidad y que la justicia debe introducirse en la limitación de
libertades personales en algunas ocasiones en aras de bien común.

2.4. Miguel de Giginta (1534-1588)


Canónigo catalán que escribe y desarrolla su labor en Castilla, Portugal y Aragón. Ante el aumento de
pobres y desamparados busca una solución práctica: las Casas de Misericordia.
Dos son los rasgos que se pueden aplicar a esta institución:
a) Ser un instrumento para el control de la mendicidad.
b) Ser un instrumento para la regeneración de los pobres.
En sus obras nos ofrece un catálogo detallado sobre las posibles y diversas fuentes de financiación de
estos centros.
La influencia de Miguel de Giginta ya fue importante en su tiempo, aunque se encontró con bastantes
opositores. Perduraría en el tiempo. Una de las mejores manifestaciones estará en el sistema de Be-
neficencia decimonónico posterior: la institución de Giginta, la casa de misericordia, será el estableci-
miento asistencial típico para pobres.

2.5. Pérez de Herrera (1556-1620)


Médico, político y poeta, había nacido en Salamanca en 1556, falleciendo en 1620. Médico de galeras
durante el reinado de Felipe 111 y seguidor de Giginta. Conoció el mundo de la marginalidad.
Su punto de partida es la distinción entre verdaderos y falsos pobres. Y ante el mundo de la pobreza
ofrece como solución una ordenación de la mendicidad a través de dos vías simultáneas:
a) Los Albergues: residencias-refugio para pobres verdaderos en régimen de libertad para entrar
como para salir
b) La reglamentación de la mendicidad callejera.

3. LAS ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE LA POBREZA EN LOS INICIOS DE LA


EDAD MODERNA ESPAÑOLA
3.1. Acciones legislativas
Las principales disposiciones legales sobre pobres en el siglo XVI son las siguientes:
a) Ordenamiento de las Cortes de Valladolid de 1523.
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 35

b) Ordenamiento de las Cortes de Toledo de 1525.


c) Ordenamiento de las Cortes de Madrid de 1528.
d) Ordenamiento de las Cortes de Segovia de 1532.
e) Ordenamiento de las Cortes de Madrid de 1534.
D Real Carta y Real Instrucción de Carlos 1de 24 de agosto de 1540.
g) Ordenamiento de las Cortes de Valladolid de 1548.
h) Ordenamiento de las Cortes de Valladolid de 1555.
i) Real Pragmática de Felipe 11 de 7 de agosto de 1565.
j) Acuerdos de Cortes de Madrid de 1576 y de 1592 a 1598.
De todas ellas conviene destacar la Real Carta y Real Instrucción de Carlos 1de24 de agosto de 1540,
y la Real Pragmática de Felipe 11 de 7 de agosto de 1565. Ambas son las grandes disposiciones gene-
rales de este periodo.
La proliferación legislativa existente durante esta centuria es clara manifestación de su incumplimiento
e inobservancia.

3.2. Acciones Administrativas


Se encuentran íntimamente ligadas a las anteriores, y entre las principales habría que destacar:
a) Las cedulas de pedir.
b) Establecimiento de hospitales, casas de misericordia, albergues y hospicios.
c) Ayuda domiciliaria a los pobres vergonzantes.
d) Acción supervisora del poder público.
e) Medidas punitivas.

4. CONCLUSIONES
Tras analizar detalladamente el siglo XVI español, las conclusiones que pueden extraerse son las siguientes:
a) En España jamás se reconoció al pobre el derecho legal de reclamar medios para subsistir. Aún más, tam-
poco se impuso a los pueblos la obligación de sustentar a los vecinos indigentes.
b) Fueron el espíritu religioso y la caridad los que generosamente atendieron las necesidades de los indigen-
tes.
c) El estamento eclesiástico, pieza clave de la sociedad española del siglo XVI, jugó en este sentido un papel
fundamental.
d) La autoridad civil fue involucrándose progresivamente en la atención de los necesitados.
Capítulo 1
El hecho social de la pobreza en el siglo XVI

l. EL ESCENARIO DEL DEBATE


Situar los orígenes del intenso debate sobre la pobreza que, con protagonismo
relevante, se va a producir en España desde el siglo XVI, no es resultado de una
opción arbitraria, ni de una mera preferencia personal. Ni siquiera la aparición
en dicho siglo de los principales artífices de la polémica es razón suficiente.
Ubicar el origen de la polémica en el XVI y el análisis de las principales apor-
taciones de sus protagonistas nos va a mostrar la importancia de los cambios
que se producen en España en esta centuria. Unos cambios que serán los que
incentiven la reflexión de destacados clérigos, médicos y reformadores, y produz-
can la acción legislativa y administrativa de la Monarquía.

1.1. Pobreza y prosperidad en el siglo XVI


La preocupación por la asistencia a los necesitados y, en definitiva, por la po-
breza o necesidad, responde a los cambios que en España se están produciendo.
Y es resultado -aunque parezca sorprendente- del desarrollo económico y la
prosperidad de los Reinos de Castilla en el siglo XVI, en especial en su primera
mitad. La llegada de los metales preciosos de las Indias y el auge del comercio
americano, iban a provocar un profundo efecto interno en España: el floreci-
miento de la economía española, tanto en el comercio como en la agricultura y
la industria.
Se trata de un momento de esplendor para la economía española que va a
generar también intensos movimientos migratorios internos y externos (véanse
sobre estos aspectos Vicens Vives, 1974: cáp.24 a 26; Domínguez Ortiz, 1983:
cáp.12; Martín Rodríguez, 1984: cáp.1; Herrera Gómez, 1999: cáp.1). La emigra-
ción hacia América, el desplazamiento de población del campo hacia las grandes
ciudades -como consecuencia del desarrollo de los sectores secundario y ter-
ciario, la tendencia de los nobles y grandes propietarios rurales a trasladarse
a la ciudad, y el incremento de la burocracia estatal y municipal-, y la entra-
da de población extranjera -atraída por el auge económico y la expulsión de
los judíos-, convierte a España, simultáneamente a su esplendor, en núcleo
de grandes problemas sociales. Los pobres auténticos o fingidos, los peregrinos
reales o ficticios, desarraigados, se incrementan en número precisamente como
consecuencia de la propia prosperidad. Se trata de la otra cara de ese mismo
desarrollo.
Esa prosperidad fue además de duración breve, como el propio Vicens Vives
recuerda. Habla precisamente del "meteoro burgués del siglo XVI" (1974:308),
38 CARMEN ALEMÁN BRACHO

para subrayar el reducido período de tiempo que se mantuvo esa prosperidad.


Alrededor de medio siglo. Hasta 1550, que es cuando se produce la ruina de los
artesanos e industriales castellanos, incapaces de resistir a la competencia ex-
tranjera, afectados en menor medida por el alza de precios.
La concentración urbana y la población extranjera atraída por la prosperi-
dad, agudizan la repercusión de los problemas de la asistencia, cuando la crisis
económica se presenta. Esta situación de fondo va a motivar algunas dimensio-
nes de la polémica de la asistencia en el XVI. Así, el alcance de las medidas res-
pecto a la población extranjera, el debate sobre los pobres fingidos, la convenien-
cia de la limosna, la vinculación de la asistencia con la reforma de la situación
económica y, en particular, con la necesidad de mano de obra para la agricultura
y la industria, etc., constituyen reflexiones obligadas como consecuencia de la
situación general en España.

1.2. El humanismo renacentista y la secularización de la po-


breza
Pero si los efectos de la evolución económica fueron impulsos decisivos para
la génesis de la polémica que vamos a examinar, simultáneamente se estaban
produciendo otros cambios no menos decisivos para su aparición. Se trata de la
erosión de la fundamentación religiosa de la pobreza.
El mundo medieval se encontraba organizado en función de Dios y de la Igle-
sia. El mundo se consideraba un "valle de lágrimas", la resignación una virtud,
la pobreza o la riqueza como situaciones queridas por Dios y la primera de ellas,
a menudo, atribuida a vicios personales. Ante ello, la caridad va a ser la fórmula
recomendada y legitimada por la Iglesia. Alonso Seco y Gonzalo González han
descrito muy bien la mentalidad de esta etapa histórica en los siguientes tér-
minos:
"En la Edad Media la atención al necesitado gira en tomo al concepto de caridad. La Iglesia ejerce una
considerable influencia en Ja vida civil, en Ja filosofía, la cultura, el derecho y las instituciones. Al hombre
se le concibe en función del Dios que le creó, de la vida sobrenatural que le espera. Como lo trascendente
predomina sobre Jo inmanente, Ja inflexión no se pone en el ideal de una vida presente de bienestar social
material; hasta se considera a Ja pobreza como virtud (este sentido tiene, entre otros, el voto de pobreza de
las órdenes mendicantes, entonces nacidas), y a los pobres como medio de ejercitar la caridad y las buenas
obras" (2000:27).

Piénsese que con esta nueva concepción, se esta logrando una congruencia
que, en la época medieval, no existía con claridad. El caso más relevante era el
tratamiento de los pobres. Estos eran durante la Edad Media, los intercesores
para la salvación de los pecadores, lo cual impulsó la acción asistencial y cari-
tativa. Pero tuvo una consecuencia más notable todavía: "Fue una de las raíces
principales de la sublimación, de la exaltación de los pobres en la escala de valo-
res de aquella sociedad, de la sobreestimación colectiva de los pobres y el status
de la pobreza en un ardoroso popularismo latente, que en los cuadros cerrados
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 39

de una sociedad estamental promovió cierto proceso de integración de los pobres


en ella" (Viñas Mey, 1971: 205).
Y, lo curioso, es que esta sublimación teórica o religiosa de la pobreza, se pro-
duce dentro de una sociedad que, al mismo tiempo, era extremadamente rígida,
con gran segregación de hecho de los pobres, debido a estar dividida en estamen-
tos. Cada individuo nace dentro de un estamento, al cual se pertenece por ese
nacimiento, que cuenta con derechos y obligaciones particulares. Pues bien, en
el contexto de esas rígidas divisiones es cuando la sociedad medieval exaltaba la
pobreza por motivos religiosos.
Resulta evidente que no existía correspondencia entre la realidad vivida y
las ideologías, que el proceso secularizador sí que va a fomentar, al atribuir la
responsabilidad de la asistencia, desde la Iglesia y por la caridad privada, hacia
las instituciones públicas. Como vamos a ver, aquí radica el auténtico fondo del
debate sobre la pobreza: el papel de los poderes públicos en la corrección de las
necesidades sociales. La secularización en efecto va a suprimir la incongruencia
entre la marginación real o económica de la pobreza y su exaltación ideológica,
eliminando paulatinamente su exaltación.
Pero los influjos doctrinales están en trance de cambios decisivos. El huma-
nismo del Renacimiento va a centrar su preocupación por el hombre y su suerte
en este mundo, en lugar del más allá medieval. Dicho en otros términos, asisti-
mos al progresivo abandono del teocentrismo medieval por una concepción an-
tropocéntrica del mundo. Interesa el hombre en sí mismo, se aspira al ideal del
hombre nuevo, liberado de la incultura y de la mediocridad, deseoso de trans-
formar el mundo en que vive. Los poderes públicos pues comienzan a intervenir
ante la suerte de los necesitados a consecuencia tanto de la magnitud de las
necesidades, como de esa nueva concepción ideológica de la vida.

2. POBREZA Y SOCIEDAD EN LOS PENSADORES ESPAÑO-


LES DEL SIGLO XVI
El movimiento renacentista llegó a España con retraso; aún más, nuestro
país se convirtió en paladín opositor contra las nuevas ideas. Mientras en la
Europa que recibe el influjo del protestantismo la protección social deja de fun-
damentarse en la caridad privada - considerada por Lutero una virtud secun-
daria porque el hombre se justifica sólo por la fe-, y se camina progresivamente
hacia una concepción pública de la asistencia social, en España sigue presente
aún en este periodo la concepción de la caridad como fundamento de la protec-
ción social.
A pesar de ello, durante el siglo XVI surgen en España los primeros escrito-
res y obras en que se t eoriza sobre la pobreza y la forma en como la sociedad de-
be afrontar un problema que alcanzó en aquellos momentos una extraordinaria
40 CARMEN ALEMÁN BRACHO

magnitud. Se necesita recordar aquí a algunos pensadores significativos y sus


obras más relevantes.

2.1. Juan Luis Vives (1492-1540)


Este contexto resulta imprescindible para insertar en él la obra convertida
en clásica de Juan Luis Vives Del Socorro de los Pobres de 1525. Escrita en la-
tín, publicada en Brujas (Bélgica) y dedicada a las autoridades de esta ciudad,
con toda justicia se la ha calificado como: "Un texto de capital importancia en el
nacimiento de la beneficencia moderna" (Serna Alonso 1988:53). De él arrancará
un dilatado debate sobre la situación de la pobreza en la que autores españoles
tendrán un protagonismo destacado (Casado, 1984).
Pensador nacido en Valencia, de padres judíos, en 1492. Tuvo una persona-
lidad polifacética, que se reveló también en los contenidos de sus más de 50
obras, de materias profanas y religiosas. Fue un humanista, pedagogo, escritor y
maestro o tutor. De su prestigio dan fe el respeto y amistad que le otorgaron los
principales intelectuales de la época (Jiménez Delgado, 1975) (Casado, 1998:24).
De él escribe Menéndez Pelayo:
"Luis Vives es la gran figura del Renacimiento; él le cifra y le compendia en cuanto tuvo de grande, útil y
prodigioso. El emprendió la reforma del método, comenzando por los estudios gramaticales y terminando por
la teología; penetró con segura planta en Jos arcanos de todas las ciencias; conoció y supo cuanto había que
conocer y saber en el siglo XVI; exploró Ja antigüedad con anhelo infatigable; interpretó, comentó y aclaró
los libros de poetas, filósofos y oradores; llamó al tribunal de la crítica cuanto habían producido las edades
anteriores; combatió las barbarie hasta sus últimos atrincheramientos; descubrió con juicio sagaz y nunca
igualado las causas de la corrupción de las arles; redacto un plan sabio y admirable de enseñanza cristiana,
y mostrose en todo pensador original y profundísimo, ala par que por excelencia práctico" (Menéndez Pe/ayo,
1953:382)

El contenido de su obra ha de interpretarse como una muestra de la desa-


cralización de la pobreza. Había comenzado a ser impulsada por Erasmo en su
Elogio de la locura de 1511 o por la Utopía de Tomas Moro de 1516 y, sobre todo,
por Lutero y el protestantismo al hacer del éxito - y en particular del éxito eco-
nómico- un signo de predestinación, postergando simultáneamente la atención
prestada por el cristianismo a la pobreza y la caridad. La misma literatura pica-
resca testimonia a menudo la atención que la sociedad presta a el dinero, ejem-
plo palpable del cambio de sus hábitos sociales y valores. Pero fue Luis Vives:
"quien hizo la primera propuesta formal para que el cuidado de los pobres dejara
de ser un simple medio con el que ejercitar la caridad cristiana, para pasar a
convertirse en una verdadera función pública. A partir de este momento, el pen-
samiento español ya no perdió la iniciativa en el debate doctrinal que se abrió en
todo el mundo sobre la cuestión de los pobres" (Martín Rodríguez 1984:85).
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 41

A) Libro Primero del Socorro de los Pobres


La obra de Vives se estructura en dos partes, de muy desigual relevancia. La
primera contiene, al decir de Riber la "teología de la limosna individual" y "no
dice cosa que sea enteramente nueva aunque lo diga con una elocuencia no oída
y con un acento nuevo" (Riber 1947: 227).
La primera parte sin embargo, no es posible relegarla ante la importancia
de la segunda. En ella parte de una concepción extraordinariamente amplia de
la pobreza y la limosna (Vives 1947:1360). Esta amplitud en la concepción hace
que el socorro involucre tanto aspectos materiales como espirituales.
Las apelaciones a la limosna se fundamentan en argumentos tanto humani-
tarios como religiosos. Se trata desde luego de un mandato religioso y porque así
se logra la consistencia de la sociedad; pero también por un criterio de solidari-
dad colectiva de raíz humanitarista (1947:1364-1365).
El distanciamiento de Vives con la tradicional interpretación religiosa de la
pobreza es notorio. Su óptica se orienta al análisis de las perturbaciones colecti-
vas que originan la pobreza. Precisamente por ello, emplaza a la intervención de
las autoridades públicas para controlar esos efectos negativos para la colectivi-
dad y dedica el capítulo 6 al comportamiento que deben tener los pobres.
Vives además dedica los dos últimos capítulos de esta primera parte a justifi-
car con textos del Antiguo y el Nuevo Testamento la necesidad y la obligación de
la limosna. Pero esta tiene como objetivo, antes que nada, atenuar la amenaza
social de la pobreza. Por ello, establece unos límites a la limosna, que inciden
igualmente al ámbito de lo colectivo.

B) Libro segundo del Socorro de los Pobres


Tras esta primera parte centrada en la caridad como un hecho constitutivo
de la vida cristiana individual y en la vida de la comunidad, Vives plantea en la
segunda parte las soluciones prácticas al ideal de la caridad y asistencia a los
pobres, y que fue la que provocó profundas polémicas ulteriores. Aquí prima la
dimensión colectiva en su reflexión.
Comienza con una llamada de atención a los gobernantes sobre los riesgos
colectivos de la pobreza. Desde riesgos de contagio de enfermedades, hasta pe-
ligros de guerras civiles que pueden amenazar a la ciudad. Por ello los incita a
una orientación preventiva (Alonso Seco, Gonzalo González, 2000:30), (Casado,
Guillén, 2001:161)
Para Vives la asistencia pública se requiere por la insuficiente aplicación de
la caridad. Por este motivo hay que recurrir a remedios humanos, dada la poca
eficacia de los religiosos. A la autoridad pública le atribuye taxativamente la
responsabilidad del cuidado de: los mendigos, los pobres que viven en hospita-
42 CARMEN ALEMÁN BRACHO

les -expresión con un sentido más amplio que en la actualidad pues incluye a
huérfanos, locos, ciegos- y los pobres que viven en sus casas.
Partiendo del principio de que no es justo que en una ciudad rica haya ciuda-
danos que pasen hambre y miseria, propugna la intervención de las autoridades
para la averiguación de los verdaderos pobres. La ordenación pública de la asis-
tencia ha de comenzar por la elaboración de un censo municipal de la pobreza;
lo que hoy denominamos inventario de recursos y de necesidades.
El remedio básico que propone para el socorro de los pobres es la supresión de
la mendicidad. De ahí que uno de sus postulados básicos sea la obligatoriedad y
el derecho al trabajo. Esta obligatoriedad muestra el alcance de la propuesta de
Vives: no trata de reglamentar la pobreza y la mendicidad, sino de suprimirla.
Esa es una esencial innovación en su obra (Maravall 1979:70).
Obsérvese en todo caso que el énfasis en la obligatoriedad del trabajo im-
plica extraer la suerte y situación del individuo en la sociedad, de la órbita de
influencia de lo religioso. Y en su lugar son los poderes públicos quienes cobran
protagonismo. En todo caso, la obligación general del trabajo será lo que libere
recursos suficientes para socorrer de manera adecuada a los inválidos verdade-
ramente necesitados.
Los mendigos reciben distinto trato según sea su lugar de procedencia. A
los forasteros, propugna que se les expulse a sus lugares de origen, con ayuda
económica para el viaje. A los de la localidad, se les ha de dar instrucción en el
oficio para el que sintieran mayor propensión. La instrucción para el trabajo
debe alcanzar a todos.
El mandato del trabajo se establece mediante la asignación obligatoria de
obreros a talleres. Si fuera necesario, han de asignarse a la realización de obras
públicas municipales y, entre ellas, a la r eparación de hospitales. Quienes se
encuentren temporalmente sin ser asignados a alguna actividad, deben ser ali-
mentados por la colectividad.
La reflexión de Vives es innovadora cuando considera que la obligación del
trabajo alcanza, igualmente, a las personas con minusvalías. Su postura es clara
en lo que se refiere a los ciegos: "Ni aun se ha de consentir que los ciegos estén o
anden ociosos; son muchas las faenas en que pueden ejercitarse (.. .) La pereza y
la holgazanería, y no el defecto físico, es lo que les hace decir que no pueden ha-
cer nada" (1947:1395). También reflexionará sobre la situación de los enfermos
mentales, pero en unos términos humanitarios, muy distantes de los crueles
hábitos generalizados hasta siglos muy posteriores (1947:1396). Y no olvidará
a los enfermos internados en los hospitales, que deben realizar las faenas que
su salud les permita pero, una vez recuperados, entran en el sistema general
(Rumeu de Armas, 1981:169-170).
La intervención pública en la reglamentación de la pobreza es tan decisiva
que, como se ha visto, Vives es partidario de que los funcionarios tengan capa-
cidad incluso para encarcelar. Pero para salvar su imparcialidad introduce una
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 43

singular advertencia en contra de las recomendaciones. Propugna que se im-


plante una ley mediante la cual se sancione a quien interpusiere su influencia o
autoridad para obtener dinero so pretexto de necesidad.
Pero en Vives se encuentra también una dimensión preventiva que afecta al
cuidado de los niños privados de ambiente familiar y, en general, a la educación
de la infancia. En el capítulo 4, dedicado al cuidado de los niños, expone sus
ideas al respecto. Y no son otras que la educación tanto de los niños como de las
niñas.
El establecimiento de un sistema público de asistencia a los necesitados, re-
quiere abordar las fuentes financieras de las ayudas. A ello dedica Vives el ca-
pítulo 6 de la segunda parte. El primer elemento es la administración rigurosa
de los bienes públicos. La economía en los gastos municipales proporcionará los
recursos para la asistencia. Sostiene pues la prioridad de los gastos de asisten-
cia social, lo cual es un rasgo muy moderno en una obra del XVI.
Pero los ingresos deben proceder también de las rentas de los obispos, abades
y otras jerarquías religiosas. Otra fuente importante será la administración de
recursos de los establecimientos de caridad. Y para ello se establecerá la gestión
conjunta de los hospitales que permitirá trasvasar recursos de los hospitales
ricos a los pobres aunque se encuentren alejados. Para Bataillon, en la seculari-
zación y gestión de los bienes de los hospitales estriba una de las innovaciones
más revolucionarias de su obra (Bataillon 1977:192) y una de las causas de la
polémica posterior por la erosión del poder de los eclesiásticos.
Otra fuente de ingresos proviene de donaciones de los particulares, proce-
dentes sobre todo de los testamentos. Y en ultimo lugar, Vives menciona a la
limosna, pero sólo si estos recursos no son suficientes. Por el carácter residual de
la limosna se advierte cuando Vives propugna que se instalen cepillos para las
donaciones en las principales Iglesias de la localidad. Y obsérvese que propugna
este sistema de donación -que permite el control público del dinero- y no la
donación personal a los necesitados.
Pero si presta atención a las fuentes de ingresos, sus observaciones se com-
pletan con gran número de precauciones que han de seguirse en la gestión de
esos ingresos. Advertencias de necesaria pulcritud en el manejo de esos cauda-
les, en las que no están exentos los eclesiásticos, ante la frecuencia de abusos.
El examen de las fuentes de recursos para la asistencia es r eveladora de la
mentalidad de Vives y del alcance de su obra. La actuación de la autoridad: "de-
be tenerse en cuenta que no se trata de una intervención sustitutoria, sino orde-
nadora y complementaria de las acciones privadas. Vives cuenta con la continui-
dad de la ayuda mutua primaria, así como la acción caritativa y los mecenazgos
religiosos y civiles tradicionales" (Casado 1987:93).
Y Vives concluye su obra con un breve y sugerente capítulo en el que se evi-
dencia su preocupación secular. En él enumera las ventajas que se siguen de la
práctica del socorro de los pobres que propugna. Pues bien, de las siete razones
44 CARMEN ALEMÁN BRACHO

que expone sólo la última alude al aspecto religioso. Todas las demás resaltan
las ventajas ciudadanas de la nueva organización: el honor de la ciudad au-
mentará; se reducirán los robos y delitos; mejorará la tranquilidad y seguridad
ciudadana. El socorro a los pobres se revela, casi, como un mero instrumento en
la configuración de una nueva ciudad renacentista.

C) La trascendencia de la obra y pensamiento de Vives


Desde luego no faltan argumentos que avalan la consideración elogiosa de la
obra de Vives:
• Es el autor esencial del que parte la reflexión sobre la mendicidad y la
pobreza cuyo primer éxito residirá en iniciar un debate que se va a mos-
trar extraordinariamente prolífico. Entre 1526 y 1680 son más de treinta
las obras de teóricos que abordan el problema de la mendicidad de forma
central; de ellas más de un tercio aparecen antes de 1600 (Serna Alonso
1988:52-53).
• El éxito de Vives se manifiesta también en que su proyecto es aceptado e
impuesto por un edicto de 1526 en la ciudad de Brujas. La prohibición de
abandono por parte de los pobres de su localidad y las demandas de un
régimen administrativo sobre la mendicidad, se reproducen en las Cortes
españolas. Las leyes sobre mendicidad de Carlos I y de Felipe II, como
posteriormente veremos, cuentan con evidente relación con las ideas de
Vives.
Pero otros juicios son menos gratificantes para la obra de Vives:
• Así se ha restringido el alcance de sus innovaciones por considerar que
traduce preocupaciones y realizaciones previas de distintos gobiernos lo-
cales de algunas ciudades belgas (Maravall 1979:64-65).
• La polémica suscitada por la obra fue, incluso, virulenta. Un fraile agus-
t ino coetáneo tachó las ideas de Vives sobre la beneficencia de "doctrina
pestilencia[, perniciosa e injuriosa en grado sumo para la dignidad de la
Iglesia" (Riber 1947:222). Sin duda las ideas de Vives resultaban peligro-
sas para los intereses tradicionales, en especial de los eclesiásticos que,
como el propio Vives censura en su obra, obtenían provecho económico de
su intervención en las donaciones y obras pías (Maravall 1979:64).
Los ecos de sus ideas pueden seguirse en épocas muy posteriores, incluso
entre los ilustrados del XVIII. Muy recientemente se le caracterizaba como pre-
socialista y nostálgico de un comunismo primitivo (Guy 1985:267-273), aunque
de su crítica al uso de la propiedad en su tiempo, no debe llegarse hasta una
condenación de la propiedad privada y, menos todavía, una visión colectivista de
la sociedad, que no existe en su obra (Maravall 1972:242).
Pero como una muestra del interés permanente que suscita su obra, también
se le ha vinculado con el sistema de protección social del estado del bienestar.
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 45

Así "La obra de Vives sienta los fundamentos de lo que después sería la política
social de los estados capitalistas, que alcanzaría su mayor auge en nuestro siglo
tras la segunda guerra mundial, y puesta en tela de juicio de una forma gene-
ralizada en los últimos tiempos. De ahí la actualidad y pertinencia del análisis"
(Martín Martín 1988:9). Vives queda, de esta forma, incorporado a una de las
más acusadas polémicas de nuestro tiempo sobre el intervencionismo y la pri-
vatización. Pero a los argumentos de su contrincante -Domingo de Soto-, es
preciso prestarles atención.

2.2. Domingo de Soto (1494-1560)


La obra de Domingo de Soto Deliberación de la causa de los pobres constituye
una replica completa a las ideas de Vives. Aparece en 1545, cuando la cuestión
de la pobreza, cuenta aún mayor notoriedad que en la época de Vives. Su autor
es un dominico que había nacido en Segovia en 1495 y estudiado Filosofia en
Alcalá y París, donde asistió a las lecciones de Francisco de Vitoria. Catedrático
de Salamanca, fue el gran colaborador de Vitoria en la restauración y reforma
de la Teología. Asistió, además, al Concilio de Trento como teólogo de Carlos V
(Fraile, 1975).
Quizá por esto, su obra está escrita con una viveza muy superior a la de Vi-
ves. La presenta de forma más enérgica, como resultado de ser, no un proyecto
para el futuro, sino su replica a una orientación que está dando sus primeros
frutos, con disposiciones legales que comienzan a implantarse en España y que,
tajantemente, rechaza Soto. De ahí, el tono beligerante de su escrito. Bastante
elocuente al respecto es uno de sus ataques a los reformadores de la pobreza;
considera que parecen actuar más por rechazo -odio, llega a decir- a los po-
bres, que por caridad y misericordia (Soto 1965:55).
Para Soto no son admisibles las medidas restrictivas de la mendicidad y con-
troladoras de la pobreza, que comienzan a adoptarse. En su lugar, lo que propo-
ne es la fundamentación y justificación del tratamiento que tradicionalmente
se había dispensado a la pobreza y la mendicidad, antes de que comenzaran a
intervenir las aut oridades civiles. Para Soto, la asistencia al pobre no es una
cuestión propia de la autoridad pública, sino una cuestión de conciencia, some-
tida al ámbito de lo religioso.
Este planteamiento implica que Soto rechaza los remedios propuestos por Vi-
ves. El defiende ardientemente la libertad del pobre para buscar socorro donde
estime conveniente, relegando a un papel accesorio a los poderes públicos. La
intervención de la autoridad pública ha de restringirse a distinguir los pobres
verdaderos de los fingidos, impidiendo a éstos últimos y pudiendo castigarlos;
y en caso de duda debe considerarse como pobre (1965:75). Y para que uno sea
legítimamente pobre, no es necesario que sea enfermo, sino que carezca de lo
necesario para su sustento y el de su familia.
46 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Soto considera humillantes y discriminatorios los controles y supervisiones


públicas. No resulta admisible, sostiene, que se trate con mayor rigor a los me-
nesterosos que a otros sectores de la sociedad. Aduce en defensa de su criterio
un argumento importante: si para conceder a alguien un oficio público, e incluso
un beneficio eclesiástico -que sólo deben otorgarse según la dignidad de la per-
sona- no se realiza ningún examen de la idoneidad de quien lo recibe, mucho
menos resulta aceptable que se impongan para los pobres (1965:83).
Pese a su notoria preocupación religiosa, Soto no restringe la limosna por
esos motivos. La limosna debe concederse en virtud de criterios materiales de
pobreza. Es decir no emplea la limosna como instrumento de policía de costum-
bres.
Para él no debe restringirse el derecho a la mendicidad, ni aunque existan
riesgos de que se produzcan fraudes en la petición de limosnas. Los fraudes
potenciales o reales, no constituyen base suficiente para restringir ese derecho.
Entre otras razones, por la imposibilidad de verificar con exactitud las verdade-
ras necesidades. Rechaza los argumentos contrarios a la mendicidad en base al
enriquecimiento de los pobres.
Soto aboga por la libertad de la mendicidad, rechazando la discriminación
entre naturales y forasteros; si son pobres, todos cuentan con igual derecho a
mendigar. Como "en pedir por Dios el que es verdaderamente pobre ninguna
culpa ni crimen comete" (1965:35), nadie puede ser desterrado por pedir. Ni el
derecho natural ni el derecho de gentes, a los que Soto apela, permite restrin-
gir la libertad de movimientos del que no haga mal. Reclama por ello para los
mendigos, la libertad de movimientos que cuentan los ricos. Con habilidad dia-
léctica, aduce además un argumento importante: que sólo pudiera prohibirse
la mendicidad fuera de las localidades de origen, si las leyes imponen a cada
localidad la obligación de mantener a sus propios pobres. De lo contrario, no
puede establecerse ninguna restricción. Admite que deba, primero, darse limos-
na a los convecinos; pero eso no tiene ninguna relación con que se prohíba a los
forasteros (1965:4 7).
Domingo de Soto defiende la asistencia a la mendicidad por la limosna y
rechaza el encierro - o el acogimiento-- en instituciones de beneficencia de los
pobres. Y ello no sólo como consecuencia de su concepción sobre la libertad de
movimientos. Esa libertad se corresponde con la libertad de hacer limosnas. En-
tiende que la presencia cotidiana de las necesidades y la demanda de ayuda, es
lo que puede incentivar la práctica de esta virtud cristiana.
Su argumentación en favor de las ayudas personalizadas la basa pues, en pri-
mer lugar en razones religiosas. El pobre favorece la aparición de sentimientos
caritativos. Por ello no resulta conveniente suprimir la percepción pública de las
necesidades. Por tanto considera que quienes obstaculizan o prohíben la caridad
pública, perjudican a la virtud de la misericordia (1965:121).
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 47

Pero, en segundo lugar, defiende la caridad pública en base a argumentos


más pragmáticos: a causa de los (limitados) recursos disponibles; como son in-
suficientes, debe permitirse la limosna:
• Primero, porque no es posible que existan suficientes hospitales para aco-
gida de todos los necesitados; y los riesgos de la ociosidad de los acogidos
son aún mas importantes (Soto, al contrario de Vives, en ningún momento
trata del trabajo de los acogidos en instituciones).
• Segundo, debido a la variedad de necesidades cubiertas por las limosnas
- alimentación, ropas, dinero, etc.-, más amplia que las ayudas institu-
cionalizadas.
• Y tercero por una razón de eficacia: los propios pobres hacen frente mejor
a sus necesidades y a la búsqueda de medios de subsistencia, que cuando
se deja en manos de terceras persona.
El único punto en que se aproximan las ideas de Vives y Soto radica en la
concepción de la riqueza y su distribución. También hay en Soto una concepción
comunitaria de los bienes (1965:62). El mandato evangélico de la caridad de los
cristianos, no se conforma con que haya, dice, "tantos por extremo ricos y tantos
por extremo pobres" (1965:106).
Con Domingo de Soto como defensor de la posición tradicional sobre la po-
breza, quedan conformadas las dos tendencias básicas sobre la mendicidad. La
de Vives y Soto, cuyas posiciones encontradas y argumentos se reiterarán in-
cluso en años muy distantes al momento de primitiva formulación (Soubeyroux
1982:29). En Vives se ha fundamentado la concepción de un estado paternalista
que culminaría en el siglo XX con el estado de bienestar. En Domingo de Soto y
en sus escritos se han encontrado: "Las ideas que están propiciando la revisión
del Estado de bienestar" (Martín Martín 1988:20). Vives y Soto, convertidos pues
en nuestros contemporáneos.

2.3. Fray Juan de Robles o Juan de Medina (1492-1572)


En la misma imprenta donde se editó la obra de Soto, y sólo tres meses des-
pués, aparece publicada una inmediata réplica efectuada por el benedictino Fray
Juan de Robles. En alguna edición también se divulgó con el seudónimo de Juan
de Medina, por haber nacido en Medina del Campo, Valladolid, en 1492. Apare-
cida en 1545, su título ya muestra el ánimo de terciar en la polémica en curso:
De la orden que en algunos pueblos de España se ha puesto en la limosna para
remedio de los verdaderos pobres. En ella se muestra partidario de las medidas
legales que comienzan a implantarse de control de la mendicidad.
Robles sale en defensa de las recientes disposiciones intervencionistas sobre
la pobreza. Especialmente, de las adoptadas en 1540, regulando su control por
el poder público. Entre otras prohibiciones, con esas medidas el Consejo Real
establecía:
48 CARMEN ALEMÁN BRACHO

• Que nadie pidiera sin ser examinado de pobre y provisto de cédula.


• Que nadie pidiera fuera de su localidad.
• Que los peregrinos a Santiago no se salieran para pedir a más de cuatro
leguas del camino
• Que los Corregidores se ocupasen de que los pobres fueran alimentados y
curados en los Hospitales (además de las referencias que efectúa el propio
Robles -1965:150 y ss.-, puede verse en Martín Rodríguez 1984:85-86)
Tal vez lo más relevante de la obra de Robles sea la separación entre la esfera
de la vida religiosa y de la vida civil. Esa separación, viene además acompañada
por la ampliación de la competencia estatal y una terrenalización de la vida so-
cial. La concepción de Robles implica una cierta secularización de los fines de la
vida política y de la vida religiosa, que en todo caso las considera separadas.
Por esa separación entre la esfera religiosa y civil, Robles atribuye a las au-
toridades civiles el control de la mendicidad y la administración de hospitales y
del socorro de los pobres. Incluso defiende el protagonismo de los laicos, en base
a su mayor eficacia que los religiosos. Ese mismo principio le lleva igualmente
a desvincular de criterios religiosos las ayudas a los pobres. Sólo la necesidad
obliga a la ayuda, y no la religiosidad de quienes la reciben (1965: 187 y ss.). En
este punto hay una coincidencia formal con Soto; pero obsérvese que en lo que
en éste era amplitud del derecho a la mendicidad, en Robles se fundamenta en
la separación de esferas de actuación de lo religioso y de lo civil.
En Robles la cuestión de la pobreza se abor da a través de la obligación del
trabajo; aspecto, como se indicó, marginado por Soto. La mendicidad no es una
cuestión de caridad o problema religioso, sino un problema económico y político
(Maravall 1979:71). El mismo papel regulador de la colectividad que desempe-
ñaba la caridad en Soto, va ahora con Robles, a desempeñarlo el trabajo.
La obligación del trabajo es un bien, antes que nada para la colectividad; la
expansión territorial, las guerras y el crecimiento económico requieren cada vez
más mano de obra. No hay por tanto razón para la pobreza porque hay necesi-
dades colectivas a cubrir con el trabajo. Pero simultáneamente la obligación del
trabajo constituye un instrumento básico para la supresión de la mendicidad.
Quien trabaje ha de obtener lo necesario para mantenerse.
Los únicos pobres a quien hay obligación de auxiliar es a quienes no pueden
ganarlo por sus propios medios. Por el contrario, respecto a los pobres fingidos y
vagos, propugna dejarlos a su suerte (1965:158). A quienes no pueden trabajar
es a quien únicamente debe proporcionarse ayuda.
Y aquí reside lo que se ha denominado la modernidad de su propuesta: pre-
tende suprimir la mendicidad pero no por métodos coercitivos, sino por medios
indirectos (Maza Zorrilla 1987:85). Se trata de suprimirla mediante un eficaz
sistema público de ayudas. Su originalidad procede de centrarla en la ayuda
domiciliaria, que se proporcionará una vez a la semana.
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 49

Los recursos se obtendrán por dos vías; una forma pública, los donativos que
cada uno quiera dar, y otra privada, mediante los donativos que se obtengan en
las Iglesias. Las ayudas deben organizarse por las autoridades civiles que, con
una eficaz política de represión de la mendicidad indebida, permitirá reunir
recursos suficientes para los pobres verdaderos.
Robles propugna restringir las ayudas, aunque sin embargo, discrepando en
esto de Vives, se muestra partidario de extenderlas también a los necesitados
forasteros. No se debe dar, sin embargo, a quienes pueden trabajar (1965:201-
214) y sostiene que deben ser los laicos quienes se ocupen de recaudar, controlar
y administrar las limosnas. No llega a impugnar el derecho de los eclesiásticos a
hacerlo, pero rechaza el que los laicos las vayan a gestionar peor.
En definitiva, la obra de Robles se nos presenta como una justificación del
desplazamiento del plano de una moral de la práctica de la caridad, al plano
de una política de la justicia social. Por ello Maravall (1979:66) la ha cataloga-
do como un paso de extraordinaria importancia en la historia del pensamiento
político y social de España. Robles se revela como un pensador aceptando la
incipiente cultura burguesa y las novedades de los tiempos, en la época ya del
Concilio de Trento. Y en su concepción resulta elocuente hasta sus silencios. El
propio Maravall resalta que no trata para nada la cuestión de la pobreza volun-
taria - la de las órdenes religiosas- y que no contenga la obra de Robles el me-
nor elogio a esa situación. Es todo un indicio de un cierto sentido secularizador
y de la preeminencia otorgada al trabajo, que será el nuevo valor que nace. Y en
esa línea se encuentra claramente Robles.

2.4. Miguel de Giginta (1534-1588)


Miguel de Giginta (1534-1588, aproximadamente) constituye una persona-
lidad de singular importancia para el examen de la pobreza del siglo XVI, por
sus ideas pero también por su biografía. Este canónigo catalán fue incansable
viajero, hábil negociador con autoridades políticas y eclesiásticas, tuvo espíritu
práctico y logró ver en vida el triunfo de sus ideas.
Compaginó, en efecto, una intensa labor de promoción y difusión de sus ideas
-plasmadas en numerosas obras: Remedio de Pobres, Exhortación a la compa-
sión, Cadena de Oro y, de carácter autobiográfico, Atalaya de Caridad-, con el
diseño -incluso arquitectónico-, impulso y gestión de su innovación básica
para la solución de la mendicidad: las Casas de Misericordia.
Pero su obra se sitúa en gran parte mediatizada por tres elementos que de-
ben señalarse para la debida comprensión de sus ideas.
Un primer elemento para comprender y ubicar la obra de Giginta es la una
grave situación de la economía española (Vicens Vives 1974:348 yss.) (Domín-
guez Ortiz 1983:cap. 12): cosechas deficitarias, carestía de precios, inflación ga-
lopante, paro obrero y hasta la suspensión de pagos declarada por Felipe 11 en
50 CARMEN ALEMÁN BRACHO

1575. Las consecuencias sociales de la situación fueron tan graves que, en esa
década y la siguiente, apenas hay texto oficial que no aluda a la "falta de pan" y
a las graves dificultades sociales existentes en la sociedad español
Los efectos de la situación económica se vieron, además, agravados por un
segundo factor: la ausencia de organización y deficiente gestión de las institu-
ciones de asistencia destinadas a la beneficencia y a la pobreza. Proliferaban
instituciones protectoras de los necesitados - había incluso varios hospitales
dependientes de una misma parroquia-, pero en su mayoría sin recursos ni
medios imprescindibles para prestar una ayuda eficaz.
Esta espontaneidad en la apertura de instituciones de asistencia no ocasionó
ningún provecho a los pobres, al abrirse centros indiscriminadamente sin res-
ponder a una organización, ni contar con medios que garanticen la prestación
de unos servicios de calidad, ni la continuidad del centro quedaba asegurada. O
se abren, pero más preocupados del lujo de los edificios y de enriquecer al per-
sonal que de la asistencia a los menesterosos, como el propio Giginta censurará.
Además los intentos del poder público por controlar la apertura y restringir el
número de centros, nunca tuvieron efectos prácticos.
Por otra parte, la gestión de las instituciones benéficas se efectuaba, en nu-
merosas ocasiones, en provecho no de los pobres sino de los administradores.
Existen innumerables testimonios de la utilización en beneficio propio de los
recursos asistenciales. También cuando los administradores eran eclesiásticos.
Esta fue de hecho una acusación permanente que, desde Vives, se reitera
continuamente en la literatura sobre la pobreza y se emplea como argumento en
defensa de que se traspase su gestión a los laicos. El propio Concilio de Trento
condenó estos abusos eclesiásticos.

A) El pensamiento y la obra de Giginta en el escenario de la


Reforma y la Contrarreforma
Pero, y en tercer lugar, la obra de Giginta debe analizarse en el contexto del
debate suscitado por la reforma protestante. El luteranismo y, en menor medida,
el calvinismo iban a influenciar en el cambio del sistema asistencial imperante
también en países católicos. Y ello porque la reforma protestante traspasa la
gestión de la beneficencia a los poderes públicos. Frente a la relevancia otorga-
da a la caridad individual por el cristianismo, el protestantismo propugnaba la
"fe sin obras". En estos países, la asistencia era una función de los municipios,
la caridad se había convertido en un impuesto a la población, los vagabundos
eran obligados a permanecer en asilos públicos y se había transferido a las au-
toridades el control del dinero destinado a las ayudas, suprimiendo con ello las
frecuentes corruptelas eclesiásticas. Unas medidas que, desde la ortodoxia ca-
tólica, no iban a carecer de apoyos, principalmente en medios erasmistas con
influencia en la sociedad española de la época (Bataillon 1977).
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 51

Pues bien, el Concilio de Trento -inaugurado en 1545- va a responder al


reto del protestantismo en la cuestión de la asistencia y beneficencia a los me-
nesterosos, con cautelas. En un principio, el Concilio reafirma en 1547 la doctri-
na tradicional: encarga a los eclesiásticos la organización de los socorros a los
pobres, ignorando las pretensiones laicas, se reafirma el dogma de la justifica-
ción por las obras y se implanta una disciplina entre los prelados para suprimir
abusos en el manejo de recursos económicos de la beneficencia.
Pero a la conclusión del Concilio-en su decreto "De Hospitalibus", de 1563-
su posición es más matizada y, lo que es más relevante, más próxima a las inicia-
tivas adoptadas en países protestantes. En Trento se impone un rígido control
de los fondos económicos destinados a la beneficencia y se obliga al rendimiento
de cuentas periódicas a las autoridades eclesiásticos y también civiles. Todos los
fondos obtenidos para beneficencia, han de emplearse en la ayuda a necesitados;
se renuncia al monopolio del gobierno eclesiástico de los Hospitales de benefi-
cencia y la administración de estas instituciones puede ejercerse un máximo de
tres años.
Al finalizar el Concilio, pues, las diferencias entre el sistema protestante, de
encerramiento obligado de los pobres, y el católico, de protección organizada,
se reducen. Como ha escrito Cavillac: "Los supuestos teóricos, es cierto, diferían
notablemente, pero la práctica social (fundada por igual en las virtudes del tra-
bajo) era a menudo semejante. Para ambas mentalidades, la extrema pobreza
había dejado de ser un ideal ético (...). El cristiano perfecto no era el pobre de
bienes materiales, hartas veces culpables de pobreza, ni menos aún el rico de su-
perfluidades, por muy limosnero que fuera, sino el evangélico pobre de voluntad
que sabía contentarse con lo necesario"(Cavillac 1979:30).
Los cambios en los criterios de la Iglesia impulsaron nuevas medidas legales
y nuevas innovaciones en la resolución del problema de la pobreza. Incluso los
progresos realizados por los países protestantes, se emplean como argumento
para espolear la conciencia de las autoridades y creyentes católicos. Giginta,
precisamente, será uno de los que ponga como ejemplo a los gobiernos no católi-
cos en múltiples ocasiones en su obra.

B) Giginta y las Casas de Misericordia


En ese impulso reformador debe entenderse la propuesta de Giginta para
abordar la mendicidad. Su original propuesta pretende compaginar: "la atención
de los poderes públicos a los pobres, sin impedir la mendicidad libre, y sin que
una falta absoluta de control llevase a una proliferación excesiva de pobres fingi-
dos (Martín Rodríguez 1984:96). Propone, en definitiva, controlar la mendicidad
pero no por procedimientos coactivos u obligatorios (que se estimaban propios
de países protestantes), sino por presiones indirectas. Las Casas de Misericordia
son los instrumentos decisivos que diseña para la política de la mendicidad.
52 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Defiende Giginta la fusión de establecimientos asistenciales en dos únicos


hospitales por localidad; uno destinado a enfermos y otro para mendigos. Pero
no se trata de un centro de encierro de pobres, puesto que hay libertad para in-
gresar y también para abandonarlo, en lo cual coincide claramente con Domingo
de Soto. En las Casas de Misericordia los acogidos recibirán lo que precisen para
su mantenimiento. Con esto y con la recomendación a la población a que no die-
ran ninguna limosna a mendigos, el propósito básico de la reforma se consigue:
quienes continúen pidiendo son pobres fingidos que, al no obtener ayudas, se
verían obligados a acogerse en las Casa de Misericordia.

C) La financiación de las Casas de Misericordia


El mantenimiento de estos centros procede de diversas fuentes de financia-
ción:
• Por una parte de la reducción de hospitales y sus consiguientes economías,
acompañadas de un administración más rigurosa.
• De otra, los ingresos habituales de las fundaciones benéficas, incluyendo
limosnas recogidas por los ingresados para las Casas, que aumentarían
dado que no servirían para provecho de pobres fingidos.
• En tercer lugar, del trabajo de los propios acogidos en los establecimien-
tos.
• Y en cuarto lugar, de ingresos procedentes de pintorescas fuentes que
Giginta describe con minuciosidad: porcentaje de las entradas a las co-
medias; de entradas a museos donde se expondrían cosas curiosas que
dejarían los ricos: pinturas, figuras, instrumentos; de entradas a parques
zoológicos con animales exóticos y jardines botánicos, con un estanque con
peces que amenizaría el conjunto recreativo.
Pero junto a estos ingresos Giginta mantiene que son, en todo caso, los prela-
dos, gobernantes y ricos quienes han de emplear sus bienes no en lujos, sino en
aliviar el desamparo de los pobres (Cavillac 1979:40-46).

D) Las Casas de Misericordia, un instrumento de reforma


Pero los propósitos de Giginta no se limitaban a cuidar de la subsistencia de
los mendigos. En su obra ya hay una nueva concepción de la pobreza, a la que
no contempla como provista de ninguna función providencial. Lo que critica es
la ociosidad, manifestada tanto en la mendicidad como en la riqueza suntuaria
(pero no la riqueza activa y productiva para la comunidad, que la elogia) y por
ello pretende emplear las Casas como instrumento de reforma de los pobres.
Reforma desde luego moral, estableciendo obligaciones religiosas diarias a los
acogidos. Pero también educativa, proporcionando el aprendizaje de un oficio y
una instrucción básica que incluye aprender a contar, destacado por Cavillac
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 53

(1979:43), como muestra de la mentalidad moderna de Giginta y su preocupa-


ción por el fomento de habilidades provechosas para las actividades producti-
vas.
Junto a la actividad religiosa y educativa, las Casas cuentan una importante
actividad labor al. La regeneración de los pobres se basaba en el abandono de
la ociosidad mediante el trabajo, reintegrando a los marginados a la actividad
económica. Los centros eran talleres dedicados a la industria textil, que requiere
una abundante mano de obra. Y en esa actividad todos debían emplearse. Los
acogidos recibían un salario por su actividad y este era otro instrumento para
postergar la mendicidad. El trabajo, en suma, es contemplado no ya como un
medio para evitar la mendicidad sino como algo más relevante: una necesidad
para el bien de la comunidad. El valor del trabajo y la actividad comienzan a
consolidarse, en la línea de la propuesta de la reforma protestante.
En su Remedio de Pobres enumera Giginta hasta cincuenta males que se
evitarán con las Casas de Misericordia. Pueden sintetizarse las consecuencias
positivas que se derivarían de la generalización de estos centros en la península,
en los siguientes extremos:
• Se logrará arrebatar el ocio a los pobres afligidos y se acabará con parte
del desorden social reinante.
• Se eliminará la exhibición pública de la enfermedad, falsa o verdadera,
quedando recluida en el hospital, acabándose la herida como reclamo de
caridad.
• Se multiplicará la fuerza en el mercado de trabajo.
• Se tasarán y se regularán los salarios a la baja.
• Se fomentará, en virtud de la generalización del trabajo, el aumento de
la riqueza particular y pública (Serna Alonso 1988:60) (Jiménez Salas
1958:101).
Pero es que además Giginta, observador de la realidad de su tiempo, supo
percibir la aparición de un nuevo fenómeno vinculado a la pobreza: el pobre ex-
cluido de la colectividad que, en el medio urbano, se convierte en pícaro. Frente a
el pícaro, disidente capaz de cuestionar el equilibrio de la comunidad, las Casas
de Misericordia se alzan como centros preventivos de ese comportamiento juve-
nil (Cavillac 1979:54-55).

E) Trascendencia del pensamiento y la obra de Giginta


Por lo demás, Giginta mostró una decidida orientación hacia la intervención
civil de la beneficencia. Sus propias negociaciones con estas autoridades, proba-
ron en la práctica donde situó sus esperanzas de reforma. Intervino en repetidas
ocasiones ante las Cortes y dedicó su Remedio de Pobres al presidente del Con-
sejo Real de Castilla. Sus principales colaboradores fueron siempre seglares y la
gestión de las Casas eran atribuidas a los seglares. Para él, el agente básico de
54 CARMEN ALEMÁN BRACHO

impulso de las reformas ha de ser el monarca. Este debe protagonizar la reforma


económica, impulsando Montes de Piedad en todos los municipios importantes.
Los proyectos de Giginta alcanzaron éxito inmediato, propagándose por todo
el país. Esta popularidad se vio favorecida al difundirse sus obras por mandato
real. Numerosas Casas de Misericordia se abrieron en las décadas de 1570 y
1580. Su popularidad aumentaría incluso, dos siglos después, con el gobierno de
Floridablanca, cuando los ilustrados recuperen muchas de sus ideas. El sistema
que diseñó, se adelantaba en más de un siglo a la legislación europea en materia
de reclusión. Sus analogías con el sistema de las "workhouse" ingles -donde el
pobre rebelde perdía el derecho a los socorros distribuidos por los "overseers of
the poor"- son evidentes (Cavillac 1979:42).

2.5. Pérez de Herrera (1556-1620)


Cuando en 1598 aparece la obra de Cristóbal Pérez de Herrera Discursos del
amparo de los legítimos pobres y reducción de los fingidos, conocido con el título
más reducido de Amparo de Pobres, el debate sobre la mendicidad se ha prolon-
gado ya durante medio siglo en España. A estas alturas de la polémica pocas
novedades cabía, por tanto, introducir.
Pérez de Herrera fue un personaje singular. Médico, político y poeta, había
nacido en Salamanca en 1556, falleciendo en 1620. Médico de galeras durante
el reinado de Felipe III y seguidor de Giginta, conoció el mundo de la margina-
lidad. Amigo de Mateo Alemán, escribió sus reflexiones sobre la picaresca y la
mendicidad. Aspiró a racionalizar la vida colectiva y por eso fue un intelectual
y hombre de acción.
Pérez de Herrera impulsó nuevas medidas de asistencia social, con matices
respecto a anteriores propuestas. Parte de la distinción entre verdaderos y fal-
sos mendigos, propugnando que estos sean severamente castigados. Y admite
-al igual que hicieron Soto o Robles- la mendicidad de extranjeros.
Herrera percibe numerosos males e incluso riesgos -menciona hasta la exis-
tencia de espías, disfrazados de pobres fingidos- con la mendicidad libre. Hay,
dice, herejes de diferentes sectas, moros y turcos ''y otras gentes de leyes perni-
ciosas y malditas" (Pérez de Herrera 1975:40), como consecuencia de la permi-
sividad. La ociosidad y la vida alejada de la práctica religiosa, la simulación de
enfermedades y el maltrato a niños para aparentarlas, etc. son consecuencias de
la práctica libre de la mendicidad (1975:19-51).
Los riesgos de la situación social de su tiempo alcanzan al problema de la
despoblación de España y, lo que es más grave para Herrera, la superior natali-
dad de los mendigos.
Esta preocupación por los falsos mendigos se manifiesta con mayor vigor
al tratar de los huérfanos desamparados, a los cuales trata de recuperar para
la vida activa, incorporándolos al trabajo, en todas sus manifestaciones: que
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 55

aprendan a trabajar en fábricas de tapices, que se incorporen a la armada y a


fábricas de armas, que las niñas se pongan a servir, que los más capaces reciban
enseñanzas de matemáticas, etc. Para seguir y cuidar a los niños propugna que
cada Ayuntamiento designe un "Protector de los Huérfanos" (Pérez de Herrera
1975:103-111).
La solución a estos males la percibe abordando una ordenación de la mendi-
cidad a través de dos vías simultáneas: los Albergues de Pobres y la reglamen-
tación de la mendicidad callejera.

A) Los Albergues de Pobres


Los Albergues son, en efecto, la propuesta más original de Herrera. Se trata
de residencias-refugio para pobres verdaderos, pero las concibe como centros
abiertos y no cerrados, con libertad tanto para entrar como para salir. Se tra-
ta con ello de evitar los inconvenientes, que el propio Herrera menciona, del
internamiento: contagios de enfermedades por falta de ejercicio y ventilación;
dificultades económicas para mantener y vestir a los acogidos etc. Por estas
dificultades -escribe Herrera- es por lo que no han prosperado los intentos
anteriores de implantar este tipo de centros. Y también por los negativos efectos
para el desarrollo de los sentimientos caritativos que originaría la desaparición
de los mendicantes de las vías públicas (Jiménez Salas 1958:105).
El internamiento no es, pues, la solución. Los Albergues son por tanto alo-
jamientos para los pobres pero donde únicamente duermen, asisten a misa y
cuentan con un lugar bajo llave para conservar la comida y pertenencias perso-
nales. El propio Herrera describe el diseño que deben tener los edificios, así co-
mo el equipamiento y utensilios que deben disponer los centros. Diferencia pues
la idea del Albergue de la cárcel, pero eso no significa que el albergue no cuente
con un explícito objetivo de subordinación y de disciplina de la población.
Pero los acogidos no pasan todo el día dentro del centro. Acuden únicamente
al caer la tarde para dormir. El resto del día a los pobres inútiles se les propor-
ciona licencia y una insignia al cuello para que puedan pedir limosnas. Esta es
sin duda una de las singularidades de la obra de Herrera: no hacer del control
de la pobreza un instrumento directo de trabajo forzado. En los Albergues sólo
trabajan quienes no pueden hacerlo fuera. Y los pobres verdaderos pueden pedir
limosna pública.
Los pobres viven por tanto del producto de las limosnas que obtengan, aun-
que para el mantenimiento de los Albergues establece impuestos por represen-
taciones de comedias o por construcción de viviendas en la localidad. La admi-
nistración de los centros es conjunta, de laicos y eclesiásticos, pero el control
supremo corresponde a las autoridades civiles.
La idea de Pérez de Herrera era la construcción de una red general de alber-
gues en toda España, mediante una organización central y sus correspondientes
56 CARMEN ALEMÁN BRACHO

delegaciones provinciales y locales. Y es que en Pérez de Herrera la asistencia y


control de la pobreza no es sino un elemento de una política general de asisten-
cia social, que debe promover el Estado. Para los encerrados en prisión, propug-
na la ayuda de unas Hermandades a modo de lo que luego serían los Patronatos
de presos; para la infancia abandonada, establece la colocación en familias o en
asilo, bajo la protección de tutores de oficio; para la invalidez militar, propugna
un seguro social -eon cotizaciones del estado y los beneficiarios-; para los pa-
rados, con personas responsables de: "acomodar y alquilar a los jornaleros, así
de labranza como de otras actividades" (Rumeu de Armas 1981:74) (Pérez de
Herrera 1975:205 y ss.).
Rumeu entiende que Herrera propugna una "restricción total de la mendici-
dad callejera" pero esta afirmación no nos parece ajustada al pensamiento del
propulsor de los Albergues de pobres. Herrera, al igual que Giginta, no prohíbe
la mendicidad de los asilados. Al dar albergue a los verdaderos pobres, lo que
hace es organizar su mendicidad. Y aquí reside precisamente la diferencia de es-
tas propuestas, con la anterior de Vives: este sí que aspiraba a la supresión de la
mendicidad: "Aunque los asilos que él conceb(a no eran cárceles, sí eran lugares
de los que sólo se salía para ir al taller" (Bataillon 1977:191).
Herrera por el contrario aspira al control y reglamentación de la mendicidad,
pero no organiza su sistema para la desaparición. Aspira a la mejora en las con-
diciones de vida de los pobres verdaderos (1975:255), y que al negar la limosna
a los que fingen ser pobres, se les forzaría a trabajar para ganarse la vida. Se
trata pues de extremar las situaciones de los mendigos: a los verdaderos se les
mejora con los Albergues y con el reconocimiento de su situación de pobres, que
harían aumentar las limosnas. Los fingidos, unos se verían obligados a incorpo-
rarse al trabajo, y a los que continuaran mendigando, Herrera era de la opinión
de aplicarles las leyes represivas castellanas de 1565.

B) Trascendencia del pensamiento y obra de Pérez de Herre-


ra
Pero la propuesta de Pérez de Herrera cuenta con una ambición que va más
allá que la mera reglamentación de la beneficencia; esta constituye tan sólo un
eslabón de un objetivo más genérico. Para él la panacea para abordar los males
del país -y no sólo de la mendicidad- no son los Albergues de pobres. Su obra
aspira a resolver la cuestión mediante el desarrollo de las manufacturas, que
proporcione una mejoría general de la situación económica. De ahí su menospre-
cio del ocioso y, sobre todo, su elogio del mercader laborioso que impulsa con su
actividad el bienestar general. La industria es la verdadera religión del estado,
que posibilitaría estabilizar una clase media y recuperar el retraso respecto a
otros países.
Lo que hay pues en su obra, al margen de las soluciones concretas propuestas
para la mendicidad, es una mentalidad burguesa que despunta, un anhelo de in-
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 57

sertar al país en la modernidad (Cavillac 1985:407). Para Maravall (1972:188),


aunque capitalismo no hay hasta el siglo XIX, Pérez de Herrera se inserta en
una época con impulsos y balbuceos. Los Albergues constituyen por tanto só-
lo un eslabón de un objetivo más ambicioso y modernizante. Su ambición no
es reglamentar la pobreza, sino recuperando fuerzas de trabajo hasta ahora
ociosas, reestructurar la vida económica. Por eso, precisamente, su propuesta
es extraordinariamente ambiciosa. Se ocupa de la pobreza, pero no para tratar
de favorecerla compasivamente, sino para procurar: "racional, metódicamente,
eliminar la pobreza" (Maravall 1972:238). Ahí radica en esencia la modernidad
de su propuesta.
Pese a la proximidad entre las ideas de Herrera y Giginta, el éxito no acom-
pañó sin embargo a la propuesta de Albergues de Pobres, siempre postergados
en relación a la implantación de Casas de Misericordia. Sin embargo sus ideas
serían recuperadas varias décadas más tarde, por los ilustrados. En particular
Campomanes citaría ampliamente sus escritos cuando, en los años setenta del
siglo XVIII, aborde todavía la cuestión de la pobreza y de la población españo-
la.

3. LA ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SO-


BRE LA POBREZA EN LOS INICIOS DE LA EDAD MODER-
NA ESPAÑOLA
Anteriormente hemos apuntado dos ejes distintos del siglo XVI español que
conviene tener muy presentes:
• El fugaz desarrollo económico que convierte a España, simultáneamente
a su esplendor, en núcleo de grandes problemas sociales que serán una
constante a lo largo de varias centurias.
• El progresivo abandono del teocentrismo medieval por una concepción an-
tropocéntrica del mundo
Ambos ejes son las bases de un proceso secularizador que, a lo largo de toda
la Edad Moderna, va a suponer el trasvase de la responsabilidad de la asisten-
cia desde la Iglesia y por la caridad privada, hacia las instituciones públicas.
En este contexto se enmarcan las acciones legislativas y administrativas,
todavía muy unidas a la concepción caritativa emanada de las autoridades ecle-
siásticas, que sobre el hecho social de la pobreza activará la Monarquía espa-
ñola del siglo XVI. Unas acciones que guardan un estrecho paralelismo con el
sistema del ''poor-law" aprobado en el noveno parlamento de la Reina Isabel 1 de
Inglaterra en 1598 y confirmado por su último Parlamento en 1601, como con-
secuencia de dos largos periodos de paro y escasez que se dieron en esas fechas.
Entre otras disposiciones, en el sistema isabelino del "poor-law" se recogía:
58 CARMEN ALEMÁN BRACHO

a) La obligación por parte de los poderes locales de clasificar a los pobres:


distinguiendo entre verdaderos y falsos pobres.
b) La introducción de trabajo obligatorio para todos aquellos mendigos que
fueran aptos.
c) La limitación de los socorros materiales a aquellas personas que verdade-
ramente los necesitaran.
d) La creación de una figura, los inspectores de pobres -overseers of the
poor-, que guarda cierta similitud con otras figuras creadas por la Mo-
narquía de los Austrias en el siglo XVI -concretamente el Padre de Po-
bres-.

3.1. Acciones legislativas


El hecho social de la pobreza no paso inadvertido para la Monarquía españo-
la de comienzos de la Edad Moderna. A lo largo de todo el siglo XVI nos vamos
a encontrar una serie de normas sobre pobres dictadas por los monarcas que, en
su mayor par te son resultado de peticiones reiteradas de los representantes en
Cortes, hecho este que nos revela su inobservancia y no cumplimiento.
Siguiendo las aportaciones de Alonso Seco y Gonzalo González (2000:56-60),
citaremos las que hemos considerado más importantes.
• Ordenamiento de las Cortes de Valladolid (de 1523). Nos encontramos an-
te la primera disposición en la que se prohíbe la libre circulación de pobres
por el Reino de Castilla. Tan sólo se permitirá que pida limosna en sus
lugares de origen (Cortes de los antiguos Reinos de León y Castilla, Real
Academia de la Historia, Madrid, 1863, t. IV:384)
• Ordenamiento de las Cortes de Toledo (de 1525). Tres son los elementos
centrales de esta disposición:
a ) Se solicita al Rey la reducción de hospitales. Deberá haber uno por cada
pueblo.
b) Nos encontramos con la primera petición encaminada a distinguir en-
tre verdaderos y falsos pobres.
c) La petición de limosna deberá ir acompañada de una licencia de la au-
toridad municipal (Cortes de los antiguos ..., t. IV: 425)
• Ordenamiento de las Cortes de Madrid (de 1528). Nos revela el incumpli-
miento del Ordenamiento de las Cortes de Valladolid de 1523. Los pobres
piden fuera de sus lugares de origen y las autoridades competentes no lo
impiden. Para afrontar este problema se exige el establecimiento de penas
para ambos (pobres y corregidores) (Cortes de los antiguos ... t. IV: 469)
• Ordenamiento de las Cortes de Segovia (de 1532). Se reitera la petición de
reducción de hospitales, pero se introduce una gran novedad: en adelante
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 59

deberán establecerse dos hospitales en cada localidad, uno para enfermos


contagiosos y otro para pobres (Cortes de los antiguos... t. IV: 556)
• Ordenamiento de las Cortes de Madrid (de 1534). Se recoge una primera
clasificación de la pobreza y, en función de esta clasificación se establecen
tres tipos de medidas:
a) Punitivas para los vagabundos.
b) Restrictivas para los pobres peregrinos.
c) Protectoras para los pobres verdaderos (Cortes de los antiguos ... t.
IV:617)
• Real Carta y Real Instrucción de Carlos I (de 24 de agosto de 1540). Nos
encontramos ante la primera disposición que pretende afrontar y regular
de forma global el problema de la pobreza. En la Real Carta se trascriben
íntegramente las disposiciones sobre pobres recogidas en anteriores orde-
namiento, lo que nos revela, una vez más, la no observancia de los mismos.
En la Real Instrucción se toman medidas concretas, todas ellas presentes
en los anteriores ordenamientos:
a) Examen del carácter verdadero o falso del pobre.
b) Exigencia de licencia para mendigar.
c) Prohibición de mendigar fuera del lugar de origen. Atención a los po-
bres vergonzantes.
d) Encargo a las ciudades para que, mediante alguna ordenanza, sustitu-
yan la libre mendicidad callejera por el recogimiento de pobres en los
hospitales.
e) Nombramiento por los concejos de personas que vigilen la ejecución de
las medidas hacia los pobres (Cortes de los antiguos ... t. IV: 623)
• Ordenamiento de las Cortes de Valladolid (de 1548). Se insiste una vez
más en la necesidad de reducir los hospitales (Cortes de los antiguos ... t.
V: 833)
• Ordenamiento de las Cortes de Valladolid (de 1555). Se insta al Rey para
que cumpla lo ordenado con anterioridad sobre recogimiento de pobres:
mayor diligencia en las autoridades públicas; nombramiento de un padre
de pobres en todas los pueblos para que les facilite un oficio; y expulsión de
la ciudad de aquellos pobres que rechacen desempeñar dicho oficio (Cortes
de los antiguos ... t. V:696).
• Real Pragmática de Felipe JI (de 7 de agosto de 1565). Igual que la de
1540, es otra de las grandes disposiciones generales del siglo XVI sobre
atención de pobres. En ella se recorren los influjos doctrinales del Concilio
de Trento y buena parte de las aportaciones de Domingo de Soto:
a) Los pobres fingidos serán desterrados del Reino.
60 CARMEN ALEMÁN BRACHO

b) Se acepta la libre mendicidad en los verdaderos, pero con el requisito


de licencia.
c) Atención a los pobres vergonzantes.
d) Prohibición de la mendicidad infantil
e) El recogimiento de pobres se limitará a los que estén enfermos (Cortes
de los antiguos ... t. V: 725)
• Acuerdos de Cortes de Madrid (de 1576 y de 1592 a 1598). Se abordan en
profundidad los proyectos y la obras de Miguel de Giginta y de Cristóbal
Pérez de Herrera (Cortes de los antiguos ... t. V: 742).

3.2. Acciones Administrativas


Están íntimamente ligadas a las acciones de t ipo legislativo. Entre las prin-
cipales habría que destacar:
• Las cédulas de pedir. Se introducen para diferenciar a los verdaderos po-
bres de los fingidos. Y la diferenciación se hace a partir del cumplimiento
de una serie de requisitos de los que conviene destacar la incapacidad
para trabajar. Quien posea dicha licencia sólo podrá pedir limosna en los
lugares donde son naturales o moradores. No resulta arriesgado decir que
nos encontramos ante un precedente de un eje básico de los actuales sis-
temas de protección social: identificar debidamente a las personas que de-
ben ser objeto de asistencia, cuidado y protección (Novísima Recopilación,
lib. VII, tít. XXXIX, leyes III, IV, VI, VII, VIII, XIV, XVI y XVII).
• Establecimiento de hospitales, casas de misericordia, albergues y hospi-
cios. Tanto Carlos 1 como Felipe II señalan la necesidad de dar asilo a los
pobres en hospitales para evitar la petición de limosnas. Y ambos manda-
rán que se estudie una ordenación del gasto de los hospitales existentes
y se les provea de lo necesario a través de limosnas para contribuir a su
subsistencia (Novísima Recopilación, lib. VII, tít. XXXIX, ley XII, y tít.
XXXVIII, ley III)
• Ayuda domiciliaria a los pobres vergonzantes. También Carlos 1 y Felipe
11, haciéndose eco de una opinión muy extendida en la época, dictamina-
rán disposiciones para que aquellas personas que se encuentran en situa-
ción de necesidad y no se atreven a pedir, puedan ser auxiliadas mediante
cuestaciones públicas en las Iglesias (Novísima Recopilación, lib. VII, tít.
XXXIX, leyes XI y XIV)
• Acción supervisora del poder público. El cumplimiento de las normas an-
teriormente apuntadas es encomendado a Alcaldes, Justicias, Jueces y Co-
rregidores, hecho este que nos revela el que la indigencia era un verdadero
problema de orden público en la España del siglo XVI (Novísima Recopi-
lación, lib. VII, tít. XXXVIII, ley 111, y tít. XXXIX, ley XIV)
EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 61

• Medidas punitivas. Afectarán a los pobres que no tengan la correspon-


diente licencia de pedir. Como bien ha señalado Pérez Estévez (1976) no
resultan eficaces debido a factores tales como las propias habilidades de
los pobres y la negligencia de las justicias. (Novísima Recopilación, lib.
VII, tít. XXXIX, leyes XIV y XVII).

4. CONCLUSIONES
A lo largo de la historia de la humanidad, la miseria física siempre ha estado
presente. Las necesidades materiales, la pobreza, siempre han sido compañeras
de viaje del ser humano en su trayectoria histórica. Igualmente, en todas las
épocas, aparecen grupos sociales o instituciones que se han ocupado de los más
necesitados.
En la Edad Media el remedio contra estas situaciones de necesidad estaba
íntimamente vinculado con concepciones estrictamente religiosas. La acción so-
cial dirigida a los pobres era una cuestión de caridad cristiana al representar el
pobre una imagen de Cristo en la tierra. Por este motivo:
a) Los poderes públicos apenas se preocupan de establecer instituciones pú-
blicas de beneficencia. Esta responsabilidad recae en los cuerpos interme-
dios entre el Estado y la Sociedad, formados básicamente por gremios y
órdenes religiosas.
b) La práctica asistencial se ejerce de forma indiscriminada sobre pobres
o necesitados, independientemente de que fuesen capaces o no de auto-
mantenerse.
En los inicios de la Edad Moderna se van a sentar las bases de lo que con el
paso del tiempo será una organización pública de atención a los pobres. Detrás
de este cambio se esconden una serie de factores económicos, sociales, políticos
y culturales.
Por lo que se refiere a la Castilla del Siglo XVI, al analizar este cambio con-
viene tener presente, por una parte, el reverso de la prosperidad económica: la
emigración hacia América, el desplazamiento de grandes contingentes de po-
blación del campo a la ciudad, la entrada de población extranjera convierte a
España, simultáneamente a su esplendor, en núcleo de grandes problemas so-
ciales. Y por otra, la paulatina introducción de los nuevos ideales renacentistas:
asistimos al progresivo abandono del teocentrismo medieval por una concepción
antropocéntrica del mundo. Sobre estas bases los poderes públicos comienzan a
intervenir ante la suerte de los necesitados a consecuencia tanto de la magnitud
de las necesidades, como de esa nueva concepción ideológica de la vida.
Es en este contexto donde hay que enmarcar las aportaciones de Juan Luis
Vives, Domingo de Soto, Juan de Robles, Miguel de Giginta y Pérez de Herrera
entre otros.
62 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Por último, señalar que la legislación sobre la pobreza que encontramos en


la Castilla del siglo XVI tiene un objetivo principal: reglamentar la mendicidad.
Durante toda esta centuria se promulgarán leyes que determinan que los po-
bres sólo podrán pedir limosnas en su lugar de origen y provistos de una cédula
que los autorice a ello. En esta época también surgen las figuras de los "Padres
de pobres" y "Padres de huérfanos" que tuvieron larga vida y prolija regulación
pero escasa eficacia, cuyo cometido era la vigilancia y el control de los pobres,
mendigos y huérfanos.
En síntesis, después de analizar detalladamente el siglo XVI español, resul-
tan muy oportunas las conclusiones a las que llega Posada Herrera (1845):
a) En España jamás se reconoció al pobre el derecho legal de reclamar me-
dios para subsistir. Aún más, tampoco se impuso a los pueblos la obliga-
ción de sustentar a los vecinos indigentes.
b) Fueron el espíritu religioso y la caridad los que generosamente atendieron
las necesidades de los indigentes.
c) El estamento eclesiástico, pieza clave de la sociedad española del siglo
XVI, jugó en este sentido un papel fundamental.
d) La autoridad civil fue involucrándose progresivamente en la atención a
los necesitados.

TEXTOS

Texto 1

' Sepan los regidores de la ciudad que los menesterosos, Jos que mendiguen públicamente o esté recluidos en
sus casas son de su incumbencia (...) Nada hay tan libre en la república que no éste sujeto al conocimiento de los
que gobierna (.. .)A los que eligiere Ja corporación municipal para el examen y ejecución de todos estos extremos,
dénseles amplios poderes para obligar, compeler y aun encarcelar, a fin de que la corporación en pleno entienda
en los que no obedecieren".

JuAN Luis V1vEs, Del socorro de los pobres.

Texto 2

"El pobre que tuviere cualquier necesidad nadie Je puede estorbar que pida limosna(...) empero, en estando de
bastante proveídos de sus necesidades, ya no les es lícito a título de pobres pedir más limosna".

D OMINGO DE Soro, Deliberación en Ja causa de los pobres.


EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI 63

Texto 3
"Es pobre quien no está tan necesitado que no dispone de bienes propios, a quien no pude restituir; quien no tiene
talento, ni fuerza, ni habilidad, ni ningún modo de adquirir lo necesario para vivir sino mendigando, como son los
cojos, ciegos, algunos trabajadores con enfermedad incurable, y quienes están acabados a causa de Ja vejez,
enfermedad grave incurable. A éstos debe darse limosna gratuita y generosamente, por causa de Dios. Estos son
llamados verdaderos pobres, los cuales están abandonados de todo subsidio humano, de quienes nada puede
esperarse (. ..) Hay otros pobres que carecen de bienes temporales, pero sin embargo tienen fuerza física con la
que poder trabajar o contratar su trabajo. Tienen también algún talento, o habilidad, por Ja cual puedan aprovechar
a otros, de donde puedan percibir algún salario o estipendio, de manera que puedan remediar su propia necesidad,
si quieren (. ..) Estos no son enteramente pobres, ni están desposeídos de toda facultad humana, Jos cuales, o
bien vendiendo sus bienes, contratando su persona o su trabajo, o dedicándose a seNir a otros, pueden adquirir
lo necesario para su vida y compensar sus necesidades de socorro".

JuAN DE ROBLES, De Ja orden que en algunos pueblos de España se ha puesto en Ja


limosna para remedio de los verdaderos pobres.

Texto4
"Suplicamos a vuestra Majestad que en cada pueblo halla un hospital general y se consuman todos los hospitales
en uno, y para ello vuestra Majestad mande traer bulas del Papa, y así mismo mande dar provisiones para que en
los pueblos se examinen Jos pobres y mendicantes, y que no puedan pedir por las calles sin cédula de persona
diputada por el corregimiento. A esto vos respondemos que en Jo de los hospitales, nos parece bien Jos que nos su-
plicáis, y escribiremos a nuestro muy Santo Padre para que se provea como mas convenga; y cuanto a los pobres
que pedís que se examinen, mándanos que se guarde la ley que sobre ello hicimos en las Cortes de Valladolid'.
Ordenamiento de las Cortes de Toledo de 1525.

Texto 5

"Sobre el recogimiento de los pobres, Suplicamos a vuestra Majestad mande proveer como las justicias tengan
mas cuidado del que tienen para que se guarde lo que con tanta diligencia se proveyó cerca de los pobres que
piden limosna. Y además de lo que allí proveyó conviene que se guarde en cada ciudad y villa de estos reynos
halla una persona diputada que tenga cargo de buscarles que en que entiendan, poniendo nos a oficios, y a otros
dándoles cada día en que trabajen ansí en obras como en otras cosas conforme a su disposición y a la que oviere
en tal ciudad o villa. Porque allende que ellos son mal inclinados a trabajar tienen muy buena excusa con decir
que nadie los querrá llevar. Yproveyéndolos de esta manera podrán ser mantenidos y socorridos. Y el pobre que
no quisiere entender en lo que ansí le fuere mandado Je echen de tal ciudada o villa donde estuviere: porque es
obra de misericordia y cristiandad y de buena gobernación. E que ansí como en algunos hay padres de mozos, en
todos halla padres de pobres para darles en que trabajen a los que fueren para ello y los otros se remedien y curen
conforme a las provisiones e instrucciones que son para ello dadas".

Ordenamiento de las Cortes de Valladolid de 1555.


64 CARMEN ALEMÁN BRACHO

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66 CARMEN ALEMÁN BRACHO

EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN

1. En torno a qué concepto gira la atención al necesitado en la Edad Media:


a. Solidaridad.
b. Voluntariado.
c. Caridad.
d. Asistencia social.

2. ¿Quién sostuvo que el éxito económico era un signo de predestinación?


a. Erasmo.
b. Tomás Moro.
c. J. L. Vives.
d. Lutero.

3. ¿Cuál es la obra clásica de Vives que fue calificada como un texto de capital importancia en el naci-
miento de la beneficencia moderna?
a. Albergue de pobres.
b. Del socorro de los pobres.
c. Atalaya de caridad.
d. Amparo de pobres.

4. ¿Cuál de las siguientes afirmaciones NO se corresponden con el pensamiento de Domingo de Soto,


plasmado en su obra "Deliberación de la causa de los pobres".
a. No debe restringirse el derecho de la mendicidad, ni aunque existan riesgos de que se produzcan
fraudes en la petición de limosnas.
b. Si son pobres todos cuentan con igual derecho a mendigar, sean naturales o forasteros.
c. Quienes obstaculizan o prohíben la caridad pública, perjudican a la virtud de la misericordia.
d. Los pobres han de tener libertad de movimiento, pero no en la misma medida que los ri·
cos.

5. ¿Cómo podríamos resumir la obra y pensamiento de de Fray Juan de Robles?


a. Aborda exclusivamente la perspectiva religiosa de la mendicidad.
b. Prevalece en su pensamiento el concepto de misericordia.
c. Constituye una justificación del desplazamiento de una moral de la práctica de la caridad,
al plano de una política de la justicia social.
d. Centra su estudio en la diferencia entre pobres naturales y forasteros.
Capítulo 2
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS
SIGLOS XVII Y XVIII. LA
POLÍTICA DE LA ILUSTRACIÓN
CARMEN ALEMÁN BRACHO
ESQUEMA

Capítulo 2
La acción social en los siglos XVII y XVIII. La política de la Ilustración

1. EL SIGLO XVII ¿CONTINUIDAD O CAMBIO?


La política de asistencia a la mendicidad y a la pobreza, aparentemente, el siglo XVII se nos presenta
como una mera continuidad del siglo anterior:
a) Persiste el protagonismo de la Iglesia en materia de beneficencia.
b) Continúa siendo dramática la situación de los pobres en una España en crisis.
Sin embargo hay matices en el planteamiento de la cuestión con el nuevo siglo. Matices si se quiere
formales, pero no por ello menos reveladores de los cambios en profundidad que simultáneamente se
estaban produciendo en el conjunto de la sociedad y que van a afectar decisivamente al tratamiento del
problema.
Por tanto, es preciso examinar y enmarcar el tratamiento de la pobreza como una de las profundas
modificaciones que se operan en el ámbito político y de las mentalidades.

1.1. Transformaciones estructurales: el nacimiento del Estado moderno


El siglo XVI, pero de forma más acentuada el XVII, van a significar el comienzo de una nueva época en
múltiples aspectos. El sistema económico, el desarrollo de la burocracia, los cambios en el derecho, la
nueva concepción del poder político, denotan transformaciones decisivas que puede sintetizarse en la
siguiente afirmación: se está fraguando el nacimiento del Estado moderno en nuestro país.
En el ámbito de la asistencia social, la intervención del Estado se realiza en tensión. Por una parte con
los sectores eclesiásticos, que siguen considerando la asistencia social un eficaz instrumento para la
edificación moral de la sociedad. Por otra con los poderes locales, deseosos de seguir controlando y
protagonizando la beneficencia.
Conclusión: la intervención estatal en materia de asistencia social no sigue una evolución lineal, sino
un incremento con oscilaciones y retrocesos.

1.2. Una nueva concepción de la pobreza


Del bien común a la felicidad política: como consecuencia del proceso de secularización, la noción
escolástica de bien común -basada en una definición objetiva, unitaria y trascendente de la felicidad-
deja paso a la noción de felicidad política. Esta última se despoja de las connotaciones religiosas o
morales, requiriendo la intervención civil para que el individuo pueda lograrla.
La valoración del trabajo: el trabajo en su sentido renacentista comienza a contemplarse en su carácter
creativo e innovador. Simultáneamente, y corno consecuencia de la nueva valoración del individuo, se
hace del trabajo una esfera propia del intervencionismo estatal.
Nueva concepción de la pobreza: la mentalidad del trabajo y el proceso de secularización impulsan
cambios en la percepción de la pobreza. Esta deja de ser contemplada como un ideal ético, mientras
que crece el intervencionismo estatal en la materia. Pero ese intervencionismo se vincula a uno de los
fines del nuevo Estado moderno: la introducción de una política de justicia social que debe ser activada
por el propio Estado.
Conclusión: la originalidad de la visión y del tratamiento de la pobreza radica en su consideración como
consecuencia del mal gobierno de los hombres.

2. LOS PROBLEMAS SOCIALES EN LOS PENSADORES ESPAÑOLES DEL SIGLO XVII


El comienzo del siglo XVI lleva aparejado el afianzamiento de una convicción: los problemas existentes
en la sociedad española afectan a toda la vida económica y social del país: la conciencia de crisis
generalizada.
70 CARMEN ALEMÁN BRACHO

El siglo XVII es el siglo de los arbitristas, es decir, aquellos que arbitrarán remedios para curar los males
de la Monarquía.

2.1. Sancho de Moneada. (1580-1638)


La causa de los males de la sociedad española procede de la abundancia de los metales preciosos que
estimulan la ociosidad
Remedios para los males de la Monarquía:
a) Atención preferente a la manufactura
b) Fomento de la industrialización.
c) Política proteccionista
d) Eliminación del paro forzoso
e) Impulso de la inversión y política de pleno empleo

2.2. Caxa de Leruela. (1591-1646)


Atribuye la abundancia de vagos en el Reino al abandono de la agricultura y confía el despegue econó·
mico a la ganadería y no a la industria
Considera el comercio exterior una fuente de enriquecimiento y disminución de mendigos.

2.3. Martínez Mata. (1618-1670)


Considera que la principal ocupación de un gobernante es evitar el desempleo. Plantea el fomento del
consumo y gasto de productos españoles como mecanismo para conseguirlo.

2.4. Álvarez Osorio. (1628-1692)


Atribuye los males del Reino a: el abandono de la industrial y el exceso de personas dedicadas al
comercio
Plantea como remedios el fomento de la agricultura y de la industria

2.5. Fernández Navarrete. (1588-1646)


Vincula la decadencia a diversos factores, entre ellos el régimen de mayorazgos, la abundancia de
vagos y la entrada de productos extranjeros.
Plantea como remedio el fomento de la agricultura, fuente de empleo y de riqueza.

2.6. Conclusiones
Nos encontramos ante un análisis de la pobreza diferente al existente en el siglo XVI: la pobreza es
presentada como un elemento más de una crisis generalizada que no encontrará solución sin unos
cambios globales. Estos cambios afectan a la organización del sistema productivo ya la modernización
de la economía.

3. DE LA CARIDAD TRADICIONAL A LA ASISTENCIA PÚBLICA: LA ILUSTRACIÓN


3.1. El siglo XVIII, un siglo reformador y antesala de la Revolución liberal
El siglo va a suponer un periodo de intensa reforma y modernización de España, a la vez que va a
suponer un interesante preámbulo de la tradición liberal española.
Las medidas adoptadas para fomentar la prosperidad nacional afectarán a todos los ámbitos: obras
públicas, saneamientos urbanos, reordenación administrativa, impulso de la agricultura, el comercio, la
artesanía, medidas a favor del fomento de las artes, las letras y las ciencias.
Este profundo sentido innovador afectará también al tratamiento de la acción social, donde la educa-
ción será considerada via principal para la felicidad y la prosperidad social.
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 71

3.2. Un instrumento para las reformas: las Sociedades Económicas de Amigos del País
Serán el gran instrumento para la movilización colectiva necesaria para emprender las reformas.
Composición: nobles, intelectuales y clérigos de espíritu reformista, no admitiendo en su seno distincio-
nes de rango o posición social.
Objetivos: estudiar cada provincia y determinar que actividades convenía impulsar; examinar ydivulgar
innovaciones en materias agrícola, industrial o comercial; difundir los progresos científicos; fomentar la
iniciativa individual; en resumen, adoptar cualquier iniciativa tendente a impulsar el bienestar colecti-
vo.

3.3. La pobreza: un problema económico y una cuestión de orden social


La pobreza va a ser contemplada no como una cuestión de índole religiosa o espiritual, sino como un
obstáculo al desarrollo económico y un riesgo potencial por posibles desórdenes sociales.
En consecuencia, su tratamiento va a ser abordado por el Estado desde el siguiente prisma: la capaci-
dad o no de poder trabajar. Se parte de la convicción de que un Estado próspero es aquel que cuenta
con abundante población, pero de personas útiles y laboriosos, que trabajen.

3.4. Los reformadores ilustrados: soluciones a un problema real


Entre las figuras más sobresalientes habría que destacar a: Ward, Jovellanos, Floridablanca, Sempere
y Guarinos, Campomanes y Campillo
Sus ideas sobre beneficencia no son originales: recogen las experiencias existentes en otros países
europeos.
El denominador común de los ilustrados españoles es el siguiente: los pobres no son quienes carecen
de dinero, sino quienes no quieren dedicarse al trabajo y, precisamente, por esta opinión se rechaza la
caridad y la limosna.

3.5. La situación social y el Motín de Esquilache


El Motín de Esquilache y la situación social jugaron un papel tan relevante como las ideas reformistas
en el desencadenamiento de una nueva orientación: la Monarquía activará como remedios contra la
pobreza mecanismos de prevención, asistencia y represión.

3.6. La desamortización y sus consecuencias


Con la desamortización de las tierras de la Iglesia y de los municipios se activa un nuevo tipo de estra-
tegia de la acción social que se prolongará a lo largo del siglo XIX:
a) Por una parte, nos vamos a encontrar con la centralización de los procesos de asistencia social.
La quiebra de los municipios, nunca subsanada por las sucesivas legislaciones de Haciendas
locales, favoreció el protagonismo en la acción social del poder más distante a la ubicación de las
necesidades: el poder central. Esa centralización generó además la uniformidad en el tratamiento
de dichas necesidades.
b) Igualmente, el impulso ilustrado a la desamortización va a ocasionar otro importante efecto: la
pérdida de influencia de la Iglesia en la política de acción social.

4. ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE LAS SITUACIONES DE NECESIDAD EN LA


ILUSTRACIÓN ESPAÑOLA
4.1. Acciones Legislativas
Las principales disposiciones legales sobre la pobreza y su asistencia en el siglo XVIII se dan en el
reinado de Carlos 111. De todas ellas convienen destacar:
a) (Real Cédula de 6 de octubre de 1768.
b) Real Orden de 18 de noviembre de 1777.
72 CARMENALEMÁNBRACHO

c) Real Orden de 30 de marzo de 1778.


d) Real Orden de 15 de mayo de 1778.
e) Real Cédula de 16 de junio de 1779.
f) Reales Ordenes de Carlos 111 y IV de 1783, 1786, 1790, 1791 , 1798)

4.2. Acciones Administrativas


Se encuentra ligadas a las anteriores y abarcan tres campos de acción: el correctivo, el asistencial y el
preventivo.

A. El Hospicio de San Fernando


Constituye la cara represiva de los Ilustrados ante la protesta social.
Detrás de esta institución se esconde la nueva valoración del trabajo impulsada por los ilustrados:
el trabajo como instrumento de inserción y de corrección social para evitar los peligros de desorden
social.

B. Las Diputaciones de Barrio


Constituye la cara asistencial de los Ilustrados ante las situaciones de necesidad.
Composición: el alcalde del barrio, el eclesiástico que nombre el párroco y tres vecinos. Nos encontra-
mos ante un precedente democrático por la integración de estamentos.
Funciones: a) recaudatorias; b) papel organizativo y burocrático de las situaciones de pobreza; c) dis-
tribución de ayudas.
Actividades: a) asistencia médica, pero centrada más en la asistencia domiciliaria que en la hospitaliza-
ción; b) ayuda a los necesitados; c) lucha contra el paro; d) acción educativa; e) asistencia y vigilancia
del espacio urbano.
Balance: Nos encontramos ante un importante instrumento para racionalizar las ayudas sociales, con
criterios contrastados, frente al reparto indiscriminado precedente. Impulsaron además la concentra-
ción de recursos tanto públicos como privados. Entre sus limitaciones habría que destacar: a) la limita-
da implantación; b) la superposición conflictiva en la misma institución de lo civil y lo eclesiástico; c) su
propio balance financiero.

C) Los Montepíos
Constituye la cara previsora de la Ilustración ante las situaciones de necesidad e infortunio. Nos encon-
tramos ante sociedades de socorros mutuos
Objetivo: asegurar riesgos tales como enfermedad, accidente o incapacidad para seguir trabajando, o
muerte.
Medios: cuotas mensuales para la creación de un fondo de reserva capaz de responder en caso de
producirse alguno de los riesgos cubiertos.
Hubo tanto Montepíos oficiales (militar, de ministerios, de correos y caminos, de corregidores y alcal-
des) como privados (de labradores, de artesanos, de caldereros, de comerciantes), y tuvieron una gran
expansión en todo el reino.
Junto a los Montepíos hubo otras institución de previsión social: Cofradías de Socorros, los Pósitos o
los Montes de Piedad.
Balance: se éxito fue muy limitado debido a errores de carácter técnico tales como el excesivo número
de ancianos inscritos o la ausencia de asesoramiento técnico.
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 73

5. CONCLUSIONES
Desde la segunda mitad del siglo XVII comienza en España un proceso, acentuado a lo largo del siglo
XVIII, de racionalización y reordenación de la administración tendente a centralizar la toma de decisio-
nes y a ampliar el campo de acción del Estado: se reorganiza la administración local, se reordena el
Ejercito, se crea una red de vías radiales de comunicación con su centro en Madrid, y se centraliza la
administración, se dictaminan un conjunto de medidas a favor de las artes, la letras y las ciencias.
¿Qué ocurre con el mundo de la pobreza en este siglo y medio? La respuesta es fácil, deja de ser ese
conjunto indiferenciado y homogéneo para ser clasificado en virtud de un nuevo criterio que se reduce
básicamente a la capacidad, o no, de poder trabajar.
La respuesta dada a este interrogante nos aparece ubicada dentro de lo que constituye una de las
grandes aportaciones del siglo ilustrado: el cambio de la caridad como medio de asistencia social, por
la beneficencia.
Detrás de este tránsito se esconde una nueva visión de la pobreza sobre la que tanto se ha insistido
a lo largo de estas páginas: no es una cuestión de índole religiosa o espiritual, sino un obstáculo al
desarrollo económico y un riesgo potencial por posibles desórdenes sociales. Esta nueva visión lleva
aparejada:
a) Una repulsa y rechazo de la tradicional e indiscriminada limosna.
b) Una nueva clasificación de este mundo heterogéneo y complejo
Una decidida intervención estatal.
Capítulo 2
La acción social en los siglos XVII Y XVIII.
La política de la ilustración

l. EL SIGLO XVII ¿CONTINUIDAD O CAMBIO?


El siglo XVII nunca tuvo buena fama. Entre el siglo del Renacimiento y el de
la Ilustración siempre ha ofrecido la imagen de una centuria deprimida. Prime-
ro fue criticado en virtud de criterios estéticos, pero desde hacia varios decenios
estos criterios han variado; se reconocen los méritos de la literatura y del arte
barrocos. Ahora son los economistas, sociólogos y demógrafos los que han espar-
cido una visión pesimista. La crisis del siglo XVII se ha convertido en un tópico
muy discutido por la historiografía actual. No es un problema que esté aclarado,
por el contrario, cuanto más profundizan las investigaciones más se reconoce su
complejidad y la dificultad de formar un juicio global.
En materia de política de asistencia a la mendicidad y a la pobreza, aparen-
temente, el siglo XVII se nos presenta como una mera continuidad del anterior.
La Iglesia sigue manteniendo un protagonismo de relieve -superior al del Es-
tado-- en materia de beneficencia. La distinción entre los pobres verdaderos y
fingidos, con la consiguiente persecución de éstos últimos, se mantiene en vigor.
Y, mientras tanto, la suerte de los pobres continuaba siendo dramática en una
España sometida a crisis económicas, a los azotes de la peste y a un paro cróni-
co. El proceso secularizador de la asistencia parece abortado, destaca Carmona
García (1985:73) como síntesis del XVII.
Sin embargo hay matices en el planteamiento de la cuestión con el nuevo
siglo. Matices si se quiere formales, pero no por ello menos reveladores de los
cambios en profundidad que simultáneamente se estaban produciendo en el
conjunto de la sociedad y que van a afectar decisivamente al tratamiento de
este problema.
Es significativo, en efecto, que prácticamente desaparezcan las polémicas so-
bre la pobreza, que tantas energías habían suscitado en el precedente siglo XVI.
Incluso, llama igualmente la atención, la considerable disminución de disposi-
ciones legales adoptadas en este nuevo periodo, en relación al anterior, respecto
a vagabundos, huérfanos y expósitos, pobres, hospitales, etc. (Una síntesis de la
legislación puede consultarse en Jiménez Salas 1958: cáp. XV). ¿Significa acaso
que desaparece la preocupación por el tema o, más aún, que se reduce el alcance
del mismo problema?
En manera alguna pueden admitirse semejantes hipótesis: la gravedad del
problema se mantiene y la reflexión sobre las vías para atenuarlo también per-
siste. Pero, a diferencia del siglo XVI, quedan en un segundo plano los análisis
76 CARMEN ALEMÁN BRACHO

directos sobre la pobreza, vinculándola a partir de esta nueva centuria con los
problemas globales, colectivos, generados por la marcha global de nuestro país.
Y buena muestra de ello es que se asocia la cuestión a más elementos que la me-
ra discusión sobre el paliativo concreto -sean Albergues, Casa de Misericordia,
o lo que fuer e- más efectivo para atenuarlo.
Por consiguiente, es preciso examinar el tratamiento de la pobreza como una
de las profundas modificaciones que se operan en el ámbito político y de las
mentalidades (Hazard, 1988).

1.1. Transformaciones estructurales: el nacimiento del Estado


moderno
Los siglos XVI y XVII significaron desde luego el comienzo de una nueva
época en múltiples aspectos. El sistema económico, el desarrollo de la burocra-
cia, los cambios en el derecho, la nueva concepción del poder político, denotan
transformaciones decisivas para la historia contemporánea.
Los cambios se acumulan en el sentido de estar fraguándose el nacimiento
del Estado moderno en nuestro país (GómezArboleya 1957: cap. 2 y 3, Maravall,
1972, Domínguez Ortiz, 1983:248-250, Abellán, 1993:115-127). Se produce en
efecto una racionalización del Estado y de la economía. Desde mitad del siglo
XVI asistimos al t ránsito de economía feudal a una economía dineraria, con un
creciente protagonismo de bancos, el desarrollo de nuevas formas de crédito y
la unificación monetaria con la desaparición de monedas señoriales (Maravall
1972:62-65).
El dinero revolucionó "no el afán de ganancias, p ero sí sus modos", desarrolló
nuevas técnicas en los negocios y popularizó nuevas ocupaciones como banque-
ro, cambista, mercader o prestamista. Sobre todo, el dinero genera una nueva
concepción de la riqueza, asociada al capital, y sentó las bases sobre las que
pudo "levantarse el poder monárquico y toda su maquinaria de gobierno" (Ma-
ravall, 1972:80-84). Las facilidades recaudatorias que proporciona el dinero y la
consiguiente implantación de nuevos sistemas fiscales -requeridos además por
las crecientes demandas generadas por el propio Estado y las necesidades de las
guerras-, favorecieron igualmente la unificación política.
El Estado se expansiona considerablemente desde el siglo XVI. El número
de funcionarios aumenta, al igual que se extienden las funciones del Estado. Su
actividad es considerable en el ámbito de las obras públicas, de carácter militar,
sanitario, ornamental, de carácter económico, etc. Pero lo importante es que en
esa incesante actividad que el Estado r ealiza o impulsa, no hay una mera ac-
tuación. Sino que revela la nueva concepción de la actividad administrativa y
de gobierno que se ha implantado en la sociedad española (Maravall 1972:210
y 268-269).
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 77

En el ámbito de la asistencia social, la intervención del Estado se realiza en


tensión:
• Por una parte con los sectores eclesiásticos, que siguen considerando la
asistencia social un eficaz instrumento para la edificación moral de la so-
ciedad.
• Por otra con los poderes locales, deseosos de seguir controlando y protago-
nizando la beneficencia. (Carmona García 1985:87).
La conclusión que se extrae de esta situación es la siguiente: la intervención
estatal en materia de asistencia social no sigue una evolución lineal, sino un
incremento con oscilaciones y retrocesos.
Y es que no debe separarse la actuación material el Estado de otros cambios
simultáneos, que fundamentan aquella actuación y, en particular, la propia asis-
tencia social.
Esto es lo que ocurre con los cambios en la concepción del bien común. Como
consecuencia del proceso de secularización, la noción escolástica medieval del
bien común -que conlleva una definición objetiva, unitaria y trascendente, que
dificultó ver el bien de los individuos concretos- , está dejando paso a la noción
de la felicidad política. En ella late la preocupación por el bienestar y satisfac-
ción de las necesidades económicas de individuos concretos, y teniendo en cuen-
ta el criterio personal y no el dictamen de alguna autoridad, política o moral,
ajena al propio individuo (Maravall 1972:208-215, Hazard, 1988:117-121). La
felicidad se desprende de connotaciones religiosas o morales, que existían con
la noción de bien común, y requiere la intervención civil para que el individuo
pueda lograrla.
En este sentido, el siglo XVII también traerá cambios importantes en la
valoración del trabajo. El trabajo en su sentido renacentista, comienza a con-
templarse en su carácter creativo, innovador. El trabajo independiente, aunque
modesto, se vincula a un estado de felicidad: "Si libertad es no servir, la única
manera de ser libre es trabajar, lo que siempre vale más que depender de otro"
(Maravall 1972:370 y 369-387). Pero simultáneamente, y como consecuencia de
la nueva valoración del individuo, se hace del trabajo una esfera propia del in-
tervencionismo estatal. Al poder público le corresponde actuar en favor de los
trabajadores.
Junto a la nueva concepción del trabajo, su reverso: la nueva concepción de
la pobreza. La mentalidad del trabajo y el proceso de secularización, impulsan
cambios profundos en la percepción de la pobreza. Esta comienza a dejar de ser
contemplada como un ideal ético, mientras que crece el intervencionismo estatal
en la materia. Pero ese intervencionismo se vincula a uno de los fines del nuevo
Estado moderno: la introducción de una política de justicia social, que no puede
ser obra de la Iglesia, ni de la iniciativa privada, sino del propio Estado.
En el XVII en efecto el remedio al problema de los pobres: "En nombre de la
función pública de la justicia, ha caído dentro de la esfera del Estado y algunos
78 CARMENALEMÁNBRACHO

(autores de la época) llegarán a concebirla como uno de sus fines" (Maravall


1972:238-249). Y precisamente cae dentro de sus fines porque se constata las
implicaciones demográficas, económicas, sanitarias, militares, para la seguridad
ciudadana, para el bienestar colectivo, en suma, de la cuestión de la pobreza y
de la mendicidad.
En la abundante literatura económica y social del XVII se encuentr a una
crítica muy viva contra los abusos de los poderosos, los excesos del capital y que
exalta al pobre y necesitado. Es esta, al decir de Rumeu, la manifestación más
importante de la Contrarreforma española en materia social, que impulsó el
concepto de justicia social y por eso: ''Aboga por la intervención enérgica del Es-
tado para orientar y moderar la economía, según normas de justicia y caridad,
aspirando a convertir en fin y función del Estado la justicia, interpretada en un
sentido de protección y defensa de las clases populares, frente a los excesos de
los poderosos" (Rumeu de Armas 1981:164). No es solo, por tanto, el cambio de
la noción del bien común al de la felicidad, lo que impulsa el intervencionismo
estatal. Es sobre todo la idea secularizada de justicia.
La originalidad pues en el tratamiento de la pobreza radica en su conside-
ración como consecuencia del mal gobierno de los hombres. Se la vincula por
consiguiente a un problema de orden colectivo. Se la considera consecuencia en
definitiva de una mala organización social, a la cual los propios hombres pue-
den, y deben, poner remedio. A la postre, y como consecuencia de las tendencias
r enacentistas, la pobreza abandona el cielo y aterriza en la tierra: queda conver-
tida en un asunto público y civil. Aquí están sus causas y sus consecuencias.

2. LOS PROBLEMAS SOCIALES EN LOS PENSADORES ES-


PAÑOLES DEL SIGLO XVII
Cuando al filo del siglo XVII se inicia el reinado de Felipe III -en 1598- ,
comienza a afianzarse la convicción de que los problemas existentes en la so-
ciedad española afectan a toda la vida económica y social del país. Los fracasos
militares no son fortuitos -guerras de Flandes, contra Inglaterra, guerra de
treinta años-, sino que son consecuencia del mal estado de la sociedad entera
(Abellán, 1993).
Hay en el siglo XVII un sentimiento profundo de que las cosas estaban cam-
biando, una conciencia general de crisis social producto del efecto de perturbación
del: "Desmoronamiento de la sociedad coetánea que suscitaron en las conciencias
de quienes vivieron los trastornos, no sólo de los precios y de las oscilaciones de
la moneda, sino también de la carestía y falta de productos, de empeoramiento
de la alimentación, de insurrecciones populares o levantamientos separatistas,
de desastres militares, de novedades científicas, de alteraciones en la familia, del
espectáculo de vagabundos y marginados, de pestes, hambres, despoblación (. ..),
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 79

toda esta compleja constelación de los más variados factores, inspiró una men-
talidad en todos los países del Occidente europeo y entre ellos en España, que en
ésta propició el sentimiento de crisis" (Maravall, 1984: 161).
Muy acertadamente, en este texto -donde Maravall analiza las interpre-
taciones de las crisis económica del siglo XVII- se vincula la crisis no sólo a
situaciones directamente económicas, sino a un importante factor ideológico:
la conciencia de crisis generalizada. La situación de España plantea urgentes
problemas.
El siglo XVII es el de los "arbitristas", es decir, aquellos que proponían dis-
tintos remedios para curar los males de la Monarquía. No pretendían por consi-
guiente ordenar la caridad o regular la pobreza como ocurría en el siglo prece-
dente. Ahora en el XVII se busca formular las causas para arbitrar los remedios
efectivos (Pérez Estévez 1976:299), que están vinculados a situaciones profun-
das de la realidad española.

2.1. Sancho Moneada (1580-1638)


Sancho de Moneada, Catedrático de Teología en Toledo y una de las figuras
más representativas del pensamiento arbitrista. Su obra, Restauración Política
de España ejercería una notable influencia en todo el pensamiento político-eco-
nómico español del siglo XVII y buena parte del XVIII.
Para Sancho de Moneada, la causa de los males de la sociedad española pro-
cedían de la abundancia de los metales preciosos llegados desde América, que
habían estimulado la ociosidad (una postura, por cierto, semejante a la de Mon-
tesquieu en algún libro de su Espíritu de las Leyes) y la abundancia monetaria
había afectado negativamente al conjunto de la economía española. La despo-
blación no era sino consecuencia de la adversa situación económica. La protec-
ción de las manufacturas españolas frente a las extranjeras, permitiría la indus-
trialización del país y proporcionar abundantes empleos mejorando por tanto la
situación general de la sociedad española (Martín Rodríguez 1984:225).
Pero el proteccionismo de Sancho de Moneada se dirige especialmente al tra-
bajo, pues a los trabajadores es a quienes ha de atender preferentemente el Es-
tado. Eran las resistencias de la estructura social del país, donde se encontraban
las causas de la crisis social. El programa de Moneada se centraba en:
• La atención preferente a la manufactura.
• El fomento de la industrialización.
• La política proteccionista.
• La eliminación del paro forzoso.
• El impulso de la inversión y política de pleno empleo.
La terapéutica que ofrece como remedio a la situación puede ser catalogada
como una política de «tinte keynesiano» (Maravall, 1984: 183) y esta definición
80 CARMEN ALEMÁN BRACHO

denota el profundo alcance de los males analizados por Moneada y de los reme-
dios propuestos.

2.2. Caxa de Leruela (1591-1646)


Caxa de Leruela (1631), Fiscal de la Regia y General Visita del Reino de
Nápoles, Abogado de los Reales Consejos, Alcalde Mayor Entregador del Honra-
do Consejo de la Mesta y autor de una obra clave en uno de los momentos más
críticos del siglo XVII: Restauración de la abundancia en España.
Atribuyó la abundancia de vagos en el Reino al abandono de la agricultura y
confió el despegue de la economía no en la industria, sino en la abundancia de
ganados. Para mejorar las condiciones de la población proponía destinar menos
tierras a la agricultura y reduciendo la dimensión de las explotaciones, incre-
mentando las tierras dedicadas a la ganadería. Para él, por tanto, las causas de
los males de la Monarquía no procedían por tanto de las guerras, del excesivo
número de religiosos, ni la versión tradicional que atribuía la causa a la ociosi-
dad de los españoles y a su poca inclinación al trabajo. Y a diferencia de Monea-
da no fue proteccionista, sino que vio en el comercio con el extranjero -siempre
que no fueran de materias primas- una fuente de enriquecimiento y disminu-
ción de los mendigos (Martín Rodríguez 1984: 139 y Maravall 1984: 174).
Para Caxa de Leruela lo grave no reside en la ociosidad de los que nunca
han trabajado: los sectores privilegiados. Lo grave es la ociosidad de los sectores
nacidos para el trabaj o. Esa es la causa del hambre en la sociedad española y de
su propio r etraso. Por ello Caxa propone una república de trabajadores en la que
el trabajo se convierta en el lazo de solidaridad nacional y, contra las tendencias
del absolutismo de la época, propugna que el poder se ejerza en beneficio de los
vasallos y no de la república ni del príncipe (Maravall, 1984:180).
Una postura muy parecida encontramos en Jerónimo de Ceballos, para quien
la r aíz de los problemas sociales se encuentra en la amortización eclesiástica y
propone que las acciones del príncipe sean dirigidas a mejorar el bienestar de
los súbditos (Maza Zorrilla, 1987:97).

2.3. Martínez de Mata (1618-1670)


Economista español del siglo XVII, sus ideas y planteamientos estarán muy
presentes en la obra de Campomanes. Autor entre otras obras de: Memoriales y
Discursos
Para Martínez de Mata (1656) la principal ocupación de un príncipe consistía
en que nadie quedara sin empleo. Para conseguirlo nada mejor que fomentar el
consumo y el gasto, pero de mercancías pr oducidas en España. El proteccionis-
mo a los productos españoles, permitiría incrementar los puestos de trabajo y
r educir las situaciones de pobreza la población española. Su aspiración es ade-
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 81

más consolidar un importante sector de pequeños propietarios rurales (Martín


Rodríguez,1984:141 y ss.).

2.4. Alvarez Osorio (1628-1692)


Álvarez Osorio, Marques de Astorga, disfruto de cargos militares y diplomá-
ticos durante el reinado de Felipe IV. Autor de: Extensión política y económica.
Al igual que Martínez de Mata, sus ideas ejercerán una gran influencia en el
pensamiento de Campomanes.
Para Álvarez Ossorio (1686) la causa de los males sociales se encuentra en
el abandono de la producción industrial y el exceso de personas dedicadas al
comercio que debieran encauzarse hacia la artesanía, la ganadería y la agricul-
tura. Consideraba a la agricultura como a la industria imprescindible para el
bienestar de la población. En tal sentido postula una enérgica política de rega-
díos y denuncia los fraudes y corruptelas existentes en la gestión económica del
país. Su receta pues para solucionar la decadencia será, por tanto, el fomento del
trabajo (Maravall 1984:192-195).
Para Ossorio, seis accidentes destruyen a la sociedad: «La primera, ociosidad;
la segunda, hambre; la tercera, peste; la cuarta, expulsión de vasallos; la quinta,
guerra; la sexta, falta de consejo; ésta es el origen de los cinco», dice refiriéndo-
se a la falta de protección por la Monarquía de la agricultura y el la industria
(Martín Rodríguez, 1984:152)

2.5. Fernández Navarrete (1588-1646)


Fernández N avarrete, conocedor de las obras de Botero y Moneada. Quizás
sea el arbitrista español que mejor estudiara el expediente de la Consulta del
Consejo de Castilla de 1619, expediente en el que se abunda en profundidad en
el tema de la población y del que surgirán las leyes poblacionistas de 1623. Au-
tor de: Conservación de Monarquías y Discursos Políticos sobre la gran Consulta
que el Consejo hizo al Señor Rey Don Felipe III (1626).
Vinculará la situación de decadencia a diversos factores. De un lado, a los
mayorazgos a los que atribuye la principal responsabilidad en la situación de
la estructura social española. Con el mayorazgo, dice: "Se inutiliza socialmente
al hijo mayor, convirtiéndole en un rentista inservible, aferrado a las formas
de mentalidad más inmovilista, sino también a los restantes hijos, arruinando
todas sus posibilidades de una ocupación productiva, ya que carecen recursos
para ello" (Maravall 1984:177). Y por otra parte, la poca población dedicada al
trabajo. El tenía más confianza en la agricultura que la industria como fuente
de empleo y riqueza. Pero la persecución de los vagabundos, la disminución del
numero de fiestas en que no se trabaja, «el abuso que hay de que cada cual se
llame don» (Martín Rodríguez, 1984:136), obstaculizan la salida de la crisis. La
82 CARMEN ALEMÁN BRACHO

entrada de productos extranjeros e, incluso, de pobres de otros países no hace


sino agravar la situación de decadencia y malestar de la sociedad española.

2. 6. Conclusiones
En definitiva estas aproximaciones al fenómeno de la decadencia y crisis es-
pañola, lo que revela es un análisis diferente de la pobreza del que habíamos
contemplado en el XVI. Ahora se trata la pobreza pero como un elemento más de
una crisis generalizada que no encontrará solución sin unos cambios globales.
Cambios que afectan a la organización del sistema productivo y, en definitiva, a
la modernización de la economía española. No caben paliativos parciales para la
pobreza sino que su resolución se encuentra supeditada a la necesaria prosperi-
dad general de la colectividad. Y ese es el desafio al que de nuevo se confrontará
España en el XVIII.

3. DE LA CARIDAD TRADICIONAL A LA ASISTENCIA PÚ-


BLICA: LA ILUSTRACIÓN
3.1. El siglo XVIII, un siglo reformador y antesala de la Revo-
lución liberal
La política de la Ilustración -y específicamente el dilatado reinado de Carlos
III (1759-1787)- va a suponer un periodo de intensa reforma y modernización
en España. Con la implantación de la dinastía borbónica, la vida política va
a cambiar en breve plazo. Frente a la anterior organización de la Monarquía
austriaca, el modelo francés de organización va a implantarse paulatinamente.
En ningún otro siglo como en el XVIII -ha escrito en una obra clásica Sarrailh
(1974:17)- parece España salir de su tradición y, bajo las influencias extranje-
ras, oponer a las fuerzas de la esclerosis, una minoría tan ardiente y combati-
va.
El siglo XVIII tiene en efecto un sitio de honor en la historia de la tradición
liberal española. Autores tan opuestos como Sarrailh y Rumeu de Armas han
subrayado las vinculaciones entre Ilustración y Revolución liberal. Este último
llega a afirmar que la Revolución liberal no se hizo en las Cortes de Cádiz, más
que en lo aparente: «La verdadera revolución se fragua en las antecámaras y en
los despachos de los ministros de Carlos III y Carlos IV. Con razón decía Menén-
dez Pelayo que el siglo XVIII era el prólogo o el primer capítulo de la Revolución
liberal. Por lo que respecta al orden económico, es tan cierto, que puede conside-
rarse a las Cortes (de Cádiz) dando legalidad a un hecho consumado» (Rumeu,
1981:330; en el mismo sentido Sarrailh 1974:711).
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 83

Las medidas adoptadas para fomentar la prosperidad nacional, afectaron a


todos los ámbitos:
• Se emprendió una activa política de obras públicas, mejora y saneamiento
de las ciudades y dotación de equipamientos básicos.
• La reordenación administrativa se emprende igualmente para activar la
política de fomento, implantándose políticas de colonización de territorios
despoblados, como en Sierra Morena, mediante la creación de nuevos po-
blados.
• El impulso de la riqueza, comercio y artesanía vino acompañada de medi-
das en favor de las artes, letras y ciencias.
• El laicismo y el ánimo regeneracionista, alienta la acción ilustrada.
El profundo sentido innovador se proyecta igualmente en el tratamiento de
la acción social. Posiblemente fuera en este ámbito donde las innovaciones pro-
vocarán, en la España de la época, mayor conciencia de los cambios que se es-
taban produciendo. El apoyo prestado a las instituciones capaces de difundir
las luces fue importante, tanto en las Universidades -cuyos planes de estudio
fueron modernizados-, como en el fomento de la educación, los periódicos y las
Sociedades de Amigos del País (Viñao Frago, 1981) (Puelles Benítez, 1990).
La cultura y la educación es considerada la principal vía para la felicidad y
la prosperidad social: "¿Es la instrucción pública el primer origen de la prospe-
ridad social?", se pregunta Jovellanos y responde: "Sin duda. Esta es una ver-
dad no bien reconocida todavía, o por lo menos no bien apreciada; pero es una
verdad. La razón y la experiencia hablan en su apoyo. Las fuentes de la prospe-
ridad social son muchas, pero todas nacen de un mismo origen, y este origen es
la instrucción pública. Con la instrucción todo se mejora y florece; sin ella todo
decae y se arruina" (cit. en Sarrailh 1974:170). Estas convicciones darán lugar
al importante esfuerzo educativo y en formación profesional que se realizará
durante la Ilustración.

3.2. Un instrumento para las reformas: las Sociedades Econó-


micas de Amigos del País
Pero el éxito de las reformas emprendidas no podía descansar únicamente en
el ánimo de los gobernantes y dirigentes. Se necesitaba, por el contrario, contar
con la movilización colectiva o, al menos, más amplia posible. El instrumento
más adecuado para esa movilización de la población pronto fue articulado: Las
Sociedades Económicas de Amigos del País, cuyo importante papel fue pronto
percibido. En efecto, en 1774 Campomanes en una circular invita a las autorida-
des locales a fundar sociedades económicas, siguiendo el modelo de las de Berna
o la de Vascongadas, primera fundada en una ciudad española (Sarrailh 1974:4
y 5) y a cuyo llamamiento se establecerán en numerosas ciudades (Sarrailh,
1974:cap. 4 y 5; Castellano, 1984; Forniés Casals, 1997).
84 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Las Sociedades Económicas, agrupaban a nobles, intelectuales y clérigos de


espíritu reformista -incluso abrieron sus puertas a las mujeres por expreso
deseo de Carlos III-, y no admitían en su seno distinciones de rango o posición
social. El propósito era que realizaran una actividad de impulso colectivo -y
legitimación- del cambio social, involucrando a la mayor parte de la población.
De ahí, precisamente, el recelo con que se contemplaron sus actividades por
sectores eclesiásticos y dirigentes locales.
Tenían que estudiar cada provincia y, en función de sus recursos, determinar
cuales industrias y actividades convenía impulsar. Debían examinar y divulgar
las innovaciones convenientes para mejorar la rentabilidad, las herramientas,
instrumental y calidad de la agricultura, industria y comercio; difundir los pro-
gresos científicos; fomentar la iniciativa individual en la mejoría de estas acti-
vidades con premios, convocatorias públicas, exposiciones, concurso, discusiones
y debates abiertos de proyectos convenientes y, en definitiva, adoptar cualquier
iniciativa tendente a impulsar el bienestar colectivo (Sarrailh, 1974 y Herr,
1971:129 y ss.). Preocupación por el bienestar colectivo que se encuentra en la
base de las numerosas reflexiones suscitadas por la mendicidad, la beneficencia
y la asistencia social durante la Ilustración (Negrín, 1984).

3.3. La pobreza: un problema económico y una cuestión de or-


den social
Por supuesto, la convicción ilustrada par te de considerar que un Estado prós-
pero es aquel que cuenta con abundante población, pero de personas útiles y
laboriosas, que trabajen. Y la política de esta época va encaminada al logro de
esos objetivos. La pobreza y su asistencia van a ser abordadas por el Estado,
en función de la capacidad o no de poder trabajar. Sólo los imposibilitados para
el trabajo o quienes han perdido su sustento habitual -viudas, huérfanos, jor-
naleros en paro- serán ayudados. Para los vagabundos se adoptarán medidas
para reprimir su vagancia y obligarles a trabajar en las obras públicas y en el
ejercito (Trinidad Fernández 1985:90 y ss., y sobre la represión y destino dado a
los vagos en el XVIII, Pérez Estévez, 1976).
La Real cédula de 1783 -por la que se decreta la dignidad y honradez de
todos los oficios y por tanto su compatibilidad con la hidalguía- constituye un
claro ejemplo de la voluntad ilustrada -y en particular de Carlos III- por li-
berar al trabajo de toda carga degradante con que tradicionalmente se le había
asociado y de la aspiración a que se generalizara la actividad laboral en toda la
población. Y por otra parte, por Real Orden de 1749 se prohibirá la limosna, con
la intención de canalizar la población hacia el trabajo.
Pero los cambios que se producen son, antes que nada, de naturaleza ideológi-
ca. La caridad religiosa alcanzó, a mediados del siglo XVIII, la máxima amplitud
en cuanto a los fondos económicos empleados y las personas asistidas, pero ello
no sería obstáculo al cambio en su consideración: "Los eclesiásticos siguieron de-
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 85

fendiendo la caridad como una obligación propia de los cristianos, pero también
apareció una nueva y abundante literatura atacando la práctica de la caridad
de las instituciones clericales(.. .). Esta campaña contra la caridad se originó en
la creencia de que la caridad de las instituciones eclesiásticas causaba mendici-
dad al alentar a los pobres a pensar que podían sobrevivir de las limosnas y no
de trabajo(... ). La opinión ilustrada sostenía cada vez con mayor frecuencia que
el propósito de cualquier sistema de asistencia pública debía ser la conversión de
los pobres en sujetos útiles, leales y productivos" (Callahan 1978:72).
La pobreza va a contemplarse por la Ilustración no como una cuestión de
índole religiosa o espiritual, sino como un obstáculo al desarrollo económico y
un riesgo potencial por posibles desórdenes sociales. Precisamente por ello las
iniciativas y debates se van a multiplicar en este período: "El reinado de Carlos
III fue en este sentido la etapa de mayor efervescencia legislativa: la mejora de la
beneficencia domiciliaria, la fundación y dotación de hospicios, la creación del
fondo pío beneficial para regular la caridad individual, la aproximación de las
sociedades económicas al problema de la mendicidad y de la organización de las
Juntas generales, parroquiales y de barrio de caridad así lo confirman" (Serna
Alonso, 1988:81).

3.4. Los reformadores ilustrados


Naturalmente, todas estas innovaciones fueron impulsadas por un impor-
tante grupo de pensadores, entre los que se cuentan Bernardo Ward, Jovellanos,
Floridablanca, Sempere y Guarinos, Campomanes, Campillo, Cortines Andrade,
Arriquíbar, Pérez y López, Calvo y Julián. En sus ideas sobre la beneficencia
no pretenden ser originales; por el contrario explícitamente aducirán que reco-
gen las experiencias introducidas en otros países europeos -Holanda, Ingla-
terra, Francia, o en Ginebra, donde «ningún pobre pide limosna»-, donde se
reúne la cuestión de la beneficencia con la de los trabajos públicos (Sarrailh
1974:534535).
Puede mencionarse la existencia de una constante en el pensamiento de es-
tos autores. Se trata de la idea de que pobres no son quienes carecen de dinero,
sino quienes no quieren dedicarse al trabajo y, precisamente, por esta opinión
se rechaza la caridad y la limosna (Ritter, 1991:59). La sola caridad, dirá Ward,
no basta para remediar una situación tan grave como la de la mendicidad en
España.
Los Ilustrados en suma rechazan la práctica de la limosna, por considerar
que fomenta la pobreza y la ociosidad y los vicios anexos a ella (el juego, la bebi-
da, etc.). Consideran la situación de los necesitados como un problema cuya com-
petencia corresponde al Estado: "Si son la pobreza y la miseria indispensables
elementos del estado social, al gobierno, depositario de su felicidad y armonía, y
fiel intérprete de las voluntades particulares, toca de justicia la santa obligación
de velar sobre los infelices y ser tutor y padre de sus necesidades" (Ward, cit.
86 CARMEN ALEMÁN BRACHO

en Serrailh 1974:531; pero véase para profundizar a Castellanos, 1982 y 1984;


Martín Rodríguez 1984; Maza Zorrilla 1987; Rumeu de Armas 1981, Herrera
Gómez, 1999).

3.5. La situación social y el Motín de Esquilache


Si el aliento reformista existió, no fue ciertamente el único impulso al trata-
miento de la asistencia social. La situación social y el Motín de Esquilache juga-
ron un papel tan relevante como las ideas reformistas en el desencadenamiento
de la nueva orientación. Respecto a la primera, baste decir que: "Marginación,
menesterosidad, pobreza, indigencia e incluso miseria, expresaban el verdadero
estado del noventa por cien de la población a la llegada de Carlos III al trono"
(Pernil Alarcón 1988:329).
Por lo que se refiere al Motín de Esquilache (1766), tanto sus causas como
sus consecuencias han de vincularse, igualmente, con el nuevo tratamiento de
los problemas sociales. En sus causas, por lo que la movilización popular tuvo de
protesta frente a la situación de pobreza apuntada e impugnación de la misma.
Y, respecto a sus consecuencias, debido a que la actuación pública de la Monar-
quía se activa frente a la pobreza, tanto con medios de prevención, asistencia
como de represión. Los Montepíos, las Diputaciones de Barrio y la fundación del
Hospicio de San Fernando, constituyen ejemplos notables de las dos estrategias
de los ilustrados.

3. 6. La desamortización y sus consecuencias: la centralización


de los procesos de asistencia social y la pérdida de influen-
cia de la Iglesia en la política de acción social
Sin embargo, antes de analizar esas aportaciones con detalle, será preciso su-
brayar dos consecuencias de la política ilustrada que van a gravitar sobre todo
el siglo XIX español, y quien sabe si hasta la actualidad.
Los planes ilustrados inician, en efecto, la desamortización de las tierras de
la Iglesia y de los municipios como el instrumento más adecuado para la refor-
ma de la propiedad agraria. Tomás y Valiente h a estudiado el proceso desta-
cando cómo fue abandonado el primitivo intento de reforma social a través de
la desamortización -dar tierra a los braceros y consolidar una clase media ru-
ral-, y fue sustituido por una finalidad recaudatoria para la Hacienda. (Tomás
y Valiente, 1971:46).
Las consecuencias de ese proceso han influenciado la historia política y so-
cial de España desde el siglo XIX. El haber optado por la opción recaudatoria
hizo que no sirviera la desamortización para atenuar la situación de pobreza
de los medios rurales ni, por consiguiente, para hacer frente al problema social.
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 87

E, incluso más, agravó el problema al desposeer a los municipios de los medios


materiales para hacerle frente.
Pero en lo que ahora nos importa, las distintas desamortizaciones del XIX
van a generar una determinada estrategia de acción social. Por una parte, va a
condicionar la centralización de los procesos de asistencia social, al constituir la
desamortización «una operación impuesta por el Estado que determinó la quie-
bra de miles de municipios rurales españoles» (Martín Retortillo, cit. en Tomás
y Valiente, 1971:58).
La quiebra de los municipios, nunca subsanada por las sucesivas legislacio-
nes de Haciendas locales, favoreció el protagonismo en la acción social del poder
más distante a la ubicación de las necesidades: el poder central. Y esa centrali-
zación generó además la uniformidad en el tratamiento de dichas necesidades.
Esa centralización, sin embargo, no fue obstáculo para que simultáneamente se
impusiera a los municipios la responsabilidad en las tareas de beneficencia pero
sin dotarles de medios para realizarlo. La Constitución de Cádiz de 1812, en su
art. 321, ya las impuso al establecer entre las competencias de los Ayuntamien-
tos: "Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás estableci-
mientos de beneficencia".
Los efectos centralizadores de la desamortización en la acción social , fueron
también reforzados por la quiebra de los sistemas de previsión y mutualismo
privados. La venta, igualmente, de los bienes de las Hermandades, Cofradías,
instituciones cuyas actuaciones habrían de ser asumidas posteriormente por los
poderes públicos (Rumeu de Armas, 1981:517).
Pero además, el impulso ilustrado a la desamortización, va a ocasionar otro
importante efecto: la pérdida de influencia de la Iglesia en la política de acción
social. En efecto, el giro hacia el creciente intervencionismo estatal no debe con-
templarse, únicamente, como resultado de influencias ideológicas o del laicismo
o de la secularización. La desposesión de bienes eclesiásticos favoreció también
que la Iglesia perdiera peso en el ámbito de la acción social. Y esas dos dinámi-
cas van a incrementarse a lo largo del siglo XIX. Pero antes, es preciso examinar
las aportaciones concretas de Carlos III.

4. ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE


LAS SITUACIONES DE NECESIDAD EN LA ILUSTRACIÓN
ESPAÑOLA
Como se ha puesto anteriormente de relieve, el mundo de la pobreza y su
asistencia va a ser contemplado por la Ilustración no como una cuestión de ín-
dole religiosa o espiritual, sino como un obstáculo al desarrollo económico y un
riesgo potencial por posibles desórdenes. Todo ello se podrá comprobar en las
disposiciones legislativas y administrativas ilustradas, donde aparecen una se-
88 CARMEN ALEMÁN BRACHO

rie de nuevas motivaciones que van desde la novedosa visión del mundo de la
pobreza y su asistencia, pasando por las funciones que empieza a asumir el Es-
tado, concluyendo con los planteamientos económicos y sociales de la Ilustración
en torno a la población.
El reinado de Carlos III, en el sentido anteriormente enunciado, fue la etapa
de mayor efervescencia legislativa y administrativa. En efecto, bajo su reinado
se desata, como se ha dicho con anterioridad, una guerra contra la pobreza que
adopta aires nuevos.

4.1. Acciones Legislativas


• (6 de octubre de 1768,) como primer ensayo, Real Cédula por la que se
divide Madrid en ocho cuarteles y sesenta y cuatro barrios cuyos alcal-
des poseen jurisdicción criminal en su zona. Se inicia así un minucioso
control de la capital, intensificándose las medidas policiales (Colección de
Pragmáticas, Cédulas, Provisiones, Circulares, Autos Acordados dados en
tiempo de Carlos 111 y Carlos IV, 1805: 116-117)
• (18 de noviembre de 1777), Real Orden a instancia de Floridablanca por la
que se ordena el recogimiento de los verdaderos pobres en el Hospicio de
Madrid con aplicación a oficios y ocupaciones a modo experimental, para
su posterior expansión por el resto del país (Colección de Pragmáticas, Cé-
dulas, Provisiones, Circulares, Autos Acordados dados en tiempo de Carlos
III y Carlos IV, 1805:339-340)
• (30 de marzo de 1778), Real Orden en función de la cual nacen para el
alivio y socorro interino de los jornaleros, pobres desocupados y enfer-
mos convalecientes, las diputaciones de caridad en los barrios de la Corte.
Como se puede observar, al mismo tiempo que se prohíbe la mendicidad
están adoptándose nuevos remedios: sesenta y cuatro diputaciones, con la
polifacética misión de vigilar el orden público, localizar periódicamente a
los pobres para enviarlos al hospicio, matricular al vecindario, controlar
posadas y mesones y celar los fisgones, tahúres, casas de juego y botille-
rías (Colección de Pragmáticas, Cédulas, Provisiones, Circulares, Autos
Acordados dados en tiempo de Carlos 111 y Carlos IV, 1805:351-352)
• A finales de los años setenta nuevas disposiciones locales puntualizan pe-
queños talleres, como la que advierte (15.V.1778) que los mendigos volunta-
rios y robustos sean equiparados a los vagos, o la que prohi'be (26.Vl.1779)
a cualquier mendigo estacionar en las puertas de las iglesias y conventos
(Colección de Pragmáticas, Cédulas, Provisiones, Circulares, Autos Acorda-
dos dados en tiempo de Carlos III y Carlos IV, 1805: 363 y 386)
• En las dos últimas décadas, Reales Ordenes de Carlos III y Carlos IV
(1783), 1786), 1790, 1791 y 1798), instan a proceder contra aquellas per-
sonas que se mantienen con varios pretextos sin aplicación, oficios ni ser-
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 89

vicios y concurren a cafés, botillerías, tabernas, mesas de trucos, así como


contra mendigos robustos que pasan la vida jugando en garitos y parajes
ocultos. En la misma línea se dictan normas reguladoras del envío de los
pobres de solemnidad a sus lugares de domicilio o naturaleza y la recogida
de mujeres, niños e inválidos en las Casas de Misericordia a la vez que
se recomiendan a los vergonzantes su presencia en las diputaciones de
caridad y es exhortado el vecindario a facilitar el cumplimiento de estas
medidas y eludir una condena a proporción de su exceso (Colección de
Pragmáticas, Cédulas, Provisiones, Circulares, Autos Acordados dados en
tiempo de Carlos 111 y Carlos IV, 1805: 463, 582, 633, 642, 656, 681, respec-
tivamente)

4.2. Acciones Administrativas


Se encuentran íntimamente ligadas a las acciones y medidas de tipo legisla-
tivo. En este apartado destacaremos fundamentalmente las aportaciones con-
cretas de Carlos 111. Aportaciones que se extienden a tres campos:
a) El correctivo con la fundación del Hospicio de San Fernando.
b) El asistencial con el establecimiento de las Diputaciones de Barrio.
c) El de la previsión con la introducción de los Montepíos.

A) La fundación del hospicio de San Fernando


La fundación del Hospicio de San Fernando, en las cercanías de Madrid, ofre-
ce la cara represiva de los ilustrados ante al protesta social. El Conde de Aran-
da, adopta diversas medidas para restablecer el orden en la capital. Entre ellas,
manda efectuar una redada en los barrios populares para el arresto de vagabun-
dos y mendigos. Pero una vez detenidos, no se les puede enviar a presidio - pues
la sola vagancia, no justifica la medida-, pero tampoco se considera oportuno
dejarles de nuevo en libertad. La solución dada por Aranda será crear una si-
tuación intermedia: retenerlos, pero imponiéndoles trabajos menos penosos que
a los condenados, para con ello garantizar la seguridad del Estado, a la vez que
respetar formalmente la justicia.
Para el encierro de los pobres reputados responsables de los motines contra
Esquilache, la Real Orden de 1 de junio de 1766 establece que los pobres y va-
gabundos sean alojados en el nuevo centro. Pero la terminología oficial, nunca
empleará la expresión de «hospicio». El nuevo establecimiento será siempre de-
signado por el nombre de «depósito» o por el mucho más significativo todavía de
«corrección». Es en esta última palabra la que más frecuentemente se emplea
en los documentos administrativos de los años siguientes en los que se habla de
la «Casa de corrección de San Fernando» o bien de Hospicio de Madrid y de su
«departamento de corrección de San Fernando» (Soubeyroux, 1982:111).
90 CARMEN ALEMÁN BRACHO

La experiencia del Hospicio de San Fernando, testimonia los límites de la


actuación ilustrada. Por una parte, del compromiso de los poderes públicos o de
la concepción del trabajo como instrumento obligado para la corrección y la rein-
serción social. En esta dimensión se asienta la interpretación de la preocupación
social y de la beneficencia de la época ilustrada. Pero si se analiza, en concreto,
el funcionamiento del Hospicio, ese juicio tiene que ser cuestionado.
El Hospicio, en efecto, en sus treinta y cinco años de existencia nunca funcio-
nó bien: "En la práctica, el internamiento es siempre un castigo a causa de las
condiciones injustas de la detención y de su duración: necesitados o delincuentes,
los pobres encerrados son privados de libertad durante largos años, a veces para
siempre. Lejos de preparar al individuo para una nueva función en la sociedad,
el hospicio está destinado a separarlo de ella. La misma elección del emplaza-
miento del Hospicio de San Fernando, lugar desheredado y malsano lejos de las
grandes vías de comunicación y de la vista del público, a varias leguas de la ca-
pital, atestigua la voluntad de rechazar a los pobres, de excluirlos de la sociedad
madrileña. Aquel que entra en San Fernando no volverá a Madrid: acabará allí
sus días o bien, si sale, será desterrado. El hospicio es así otro instrumento para
la eliminación de los indeseables" (Soubeyroux, 1982:126).
El funcionamiento del Hospicio de San Fernando expresa más la nueva valo-
ración del trabajo impulsada por los ilustrados -será también Carlos III quien
declare compatible la hidalguía con el trabajo-, que un acercamiento diferente
a la suerte de los necesitados. El trabajo era un instrumento disciplinario para
el sometimiento de los sectores sociales cuyos comportamientos ponían en peli-
gro el orden social (Serna Alonso, 1988:62-63).

B) Las Diputaciones de Barrio


La otra innovación ilustrada, reflejo de una política de asistencia pública y
reglamentada, proviene de la creación de una nueva figura institucional: las
Diputaciones de Barrio
¿En qué consistieron las Diputaciones de Barrio? Conviene detenerse en ellas
pues han sido catalogadas, nada menos, como «una de las instituciones más in-
teresantes del siglo XVIII, y casi por completo desconocida» y como «el primer
ensayo serio, amplio y compresivo de una política de asistencia social digna de
salir del olvido general en que ha estado sumida y de ser imitada en muchos de
sus extremos» (Rumeu de Armas, 1981:509 y 514, respectivamente).
Las Diputaciones de Barrio fueron creadas por decreto de 30 de marzo de
1778 como una singular institución dedicada a la asistencia a domicilio, en lu-
gar de la tendencia a la recogida o agrupación de los asistidos.
Su ámbito de actuación se centró, en un principio, en Madrid. Pero pronto se
intentó extender su actuación a diecisiete pueblos de la periferia de Madrid con
el nombre de «Diputaciones de Parroquia».
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 91

Se trató igualmente de extender su actuación a otras ciudades de España. La


decisión real de 25 de junio de 1783 sobre la extinción de cofradías ordenó que
los recursos de las cofradías fueran trasladados a las Diputaciones de Barrio
que deberán ser establecidas en poblaciones que sean sede arzobispal u obispal.
Disposiciones ulteriores reiteran ese deseo del poder, pero pese a existir testimo-
nios sobre su implantación en alguna otra ciudad, es incuestionable que la ex-
periencia se centró fundamentalmente en Madrid. Conviene por tanto examinar
las características de esta institución que funciona de 1779 a 1801.

• Composición y funciones
Las Diputaciones de Barrio estaban compuestas del alcalde del mismo barrio,
del eclesiástico nombrado por el párroco y de «tres vecinos acomodados, celosos y
dotados de prudencia y caridad habitantes en él», según establece el decreto de
creación. Para algunos autores (como Pernil 1988:334) esta composición de las
Diputaciones significan un precedente democrático por la integración de esta-
mentos, insospechable hasta ahora en las estructuras del Antiguo Régimen.
Para socorrer a los vecinos, los vocales de la Diputación debían desempeñar
un activo papel en tres direcciones:
a) En primer lugar, en la recaudación. Les corresponde obtener los ingresos
para poder hacer funcionar el sistema de ayudas.
b) En segundo lugar, el Decreto atribuye a las Diputaciones de Barrio un
importante papel organizativo y burocrático de las situaciones de pobreza.
Se trata de un reflejo de la mentalidad cuantitativa y organizativa de los
ilustrados. Así la norma ordena «para que la Diputación discierna la cer-
teza de las necesidades», la formación de libros de matrícula o registro y
tener completo conocimiento de las situaciones del barrio. La procedencia
del propio barrio de los diputados y la obligación de recorrerlo, permite
cumplir uno de los objetivos esenciales de esta institución: el conocimiento
preciso de los habitantes, sus necesidades y su urgencia; es decir, evitar
posibles errores en el reparto de limosnas. Ese contacto directo con la rea-
lidad junto a la anteriormente mencionada obligación de recorrer el barrio
también para obtener recursos, generaba una consecuencia obligada: los
propios diputados se convierten en agentes mentalizadores para la colec-
tividad de la gravedad de las necesidades y la exigencia de colaboración
para poderles hacer frente.
c) En tercer lugar, los diputados desempeñaban un papel decisivo en la dis-
tribución de las ayudas, que también se realizaba de una manera muy
singular. Se notifican los ingresos; se da cuenta de las ayudas inmediatas
que por razones de urgencia se han prestado; se analizan las peticiones y
necesidades presentadas y se toman las decisiones pertinentes.
92 CARMEN ALEMÁN BRACHO

• Actividades de las Diputaciones de Barrio


Estas instituciones tendieron a reemplazar todas las formas existentes de
ayuda social. Y por la organización burocrática que se les impuso y los balances
periódicos que debían elevar a la autoridad es posible analizar las actividades
de las 74 Diputaciones. Aún cuando las diferencias en sus actividades y recursos
fueron importantes, por la desigualdad de recursos y de iniciativas individua-
les, con Soubeyroux (1982:131 y ss.) podemos describir sus actividades en los
siguientes campos:
l. La asistencia médica. Las Diputaciones efectuaron un importante papel
en la asistencia médica. Pero centrada más en la asistencia domiciliaria,
que en la hospitalización (de hecho Floridablanca y otros ilustrados eran
contrarios a la hospitalización). Esta sólo se producía cuando la enferme-
dad era grave o contagiosa.
2. La ayuda a los necesitados. En este punto y por la variedad y amplitud
de las demandas, es donde resalta la insuficiencia de los recursos de la
Diputaciones para hacer frente a la miseria existente en Madrid. Se con-
cedía todo tipo de ayudas: ropa, calzado, alimentos, asumían el pago de los
alquileres de la vivienda, ayudas para el retorno a su domicilio de viajeros
enfermos o indigentes, etc. También en este punto las Diputaciones inten-
tan reemplazar las formas tradicionales de asistencia: hospicios y casas de
huérfanos. Existían además en casos de problemas crónicos, ayudas fijas
mensuales o semanales.
3. La lucha contra el paro. Quizá se trate de una de las formas más origi-
nales de la actividad de las Diputaciones de Barrio. La búsqueda de empleo
es «una constante preocupación de los diputados, para quienes la ociosi-
dad es la fuente de todos los vicios y de todos los desórdenes. Se intenta,
por lo tanto, encontrar trabajo en primer lugar a los adolescentes que son
colocados como aprendices de maestro. Cuando son mujeres jóvenes, se las
pone a servir en una familia honrada: artesano y servicio son las únicas
salidas ofrecidas a los adolescentes» (Soubeyroux, 1982:135). Quienes se
negaban a trabajar, «los incorregibles», eran encerrados en el Hospicio
de San Fernando. Pero el éxito en la búsqueda de empleo no siempre se
producía y tampoco se sabe la duración en el empleo del consignado en la
documentación como ocupado. La ayuda temporal a los trabajadores sin
empleo, la recomendación a patrones para que estos contraten a parados,
la compra de instrumentos de trabajo para los artesanos sin medios, la
creación de obras públicas para fomentar el empleo, fueron algunos de los
procedimientos empleado para afrontar el paro.
4. La actuación educativa. Las Diputaciones otorgaron una importancia
decisiva a la educación. La atención prestada a la educación responde a
la concepción ilustrada de la reforma social mediante la educación. La ne-
cesidad de ciudadanos útiles y productivos, transforma los objetivos asis-
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 93

tendales en educativos. Y así, de atender únicamente los casos extremos,


como los de huérfanos o abandonados, paulatinamente se orienta en la in-
fancia y generaliza la gratuidad de la enseñanza a todos los niños pobres.
La preocupación por la educación aparece prácticamente en la totalidad
de los informes trimestrales de las Diputaciones. Estas realizaron impor-
tantes esfuerzos financieros en su sostenimiento: efectuaban el pago del
material escolar, gastos de escolarización, pago de salarios a los maestros,
estímulos económicos o recompensas a los niños que obtienen los mejores
resultados, etc. Pero con ser importantes estos esfuerzos al igual que la
atención periódica que los diputados prestan a la marcha de los alumnos
en la escuela, todo ello no es lo más decisivo: «Ese esfuerzo de creación de
escuelas de aprendizaje para niñas merece aún mayor atención desde el
momento en que revela la existencia de un nuevo espíritu: hasta el siglo
XVIII no se había dado nunca importancia al trabajo femenino en Espa-
ña... Las escuelas de aprendizaje para niñas creadas por la Sociedad Eco-
nómica y las Diputaciones de Barrio son, pues, las primeras de la capital
(de Madrid), e, incluso de toda España: serán hechas oficiales por Real
Decreto de 1783 por el que se establecen 32 escuelas de niñas en la capital,
encargadas de dar una enseñanza práctica y religiosa. En este terreno, las
Diputaciones de Barrio han innovado realmente: la realidad se anticipa
esta vez a los textos legislativos» (Soubeyroux, 1982:139).
5. Asistencia y vigilancia del espacio urbano. La división de la ciudad
en barrios y el papel que se le atribuye a los diputados, impide contemplar
las Diputaciones de Barrio únicamente desde una óptica asistencial. Las
dos dimensiones de la actuación ilustrada ante la miseria, se proyectan
también ante esta institución: el papel benéfico y el papel represivo o co-
activo (Soubeyroux, 1982:140).

• Balance de las Diputaciones de Barrio


Desde luego el balance que ha de efectuarse de las Diputaciones de Barrio
es positivo, pese a las numerosas insuficiencias particulares de la innovación.
su mera puesta en práctica constituyó un avance positivo en el tratamiento del
problema de la miseria. Significaban la pretensión de racionalizar las ayudas
sociales, con criterios contrastados, analizados en razón de su urgencia, frente
al reparto indiscriminado existente previamente.
La creación de las Diputaciones de barrio supone la creación de nuevas con-
diciones en las que se ejerce la mendicidad y la caridad tradicional. Significa,
en efecto «Suprimir el contacto entre el pobre y su bienhechor creando el inter-
mediario de una institución de funcionamiento administrativo» (Soubeyroux,
1982:13). Y esta idea de la formalización administrativa de la beneficencia será
mantenida, con pocas excepciones, en la futura evolución de asistencia pública.
94 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Las Diputaciones impulsaron además la concentración de recursos, tanto


privados como públicos, para hacer frente a las necesidades de la pobreza. El
espontaneidad de las ayudas queda paulatinamente eliminado por la implanta-
ción de las ayudas organizadas por las Diputaciones. Si a ello se añade el impul-
so dado a la enseñanza de los niños y también de las niñas, se comprenderá la
justicia con que se ha calificado su aportación de revolucionaria.
Pero las insuficiencias no son inexistentes. Una de ellas es su limitada im-
plantación. Circunscritas a Madrid y luego a otras localidades, el intento de
expandir la innovación a otros lugares no llegó nunca a consolidarse. Especial-
mente, las Diputaciones nunca se asentaron en el medio rural que se mantuvie-
ron como un fenómeno específicamente urbano.
Afirmar, como ya se hizo en el XIX, que las Diputaciones eran instituciones
más preventivas de la mendicidad que curativas de la miseria (Carasa Soto,
1987:448), constituye una descripción del objetivo de su nacimiento, más que
una crítica de su concreta actuación. Pero la superposición de lo civil y lo ecle-
siástico en la misma institución, será una característica conflictiva de la organi-
zación ilustrada de la beneficencia.
El propio Carasa señala también que la reforma ilustrada tuvo también evi-
dentes limitaciones en su alcance, como la utilización de medios económicos
de corte privilegiado y elitista o el tono regalista y paternalista del sistema de
ayudas.
En último término, el sistema de las Diputaciones de barrio se apoya en
una organización una de cuyas características radica, precisamente en «el gran
lugar que en ella ocupa la acción individual» (Soubeyroux, 1982:130). La reco-
gida de limosnas, la vigilancia de las escuelas, la concesión de ayudas, el cono-
cimiento de las necesidades del barrio, todo ello en definitiva descansaba en la
actuación voluntaria de individuos concretos. La fragilidad del sistema no pue-
de ser más evidente. Y si, como antes se señalaba, la colaboración del clero ilus-
trado era esencial para el logro de los objetivos reformadores, lo mismo ocurre
con la nobleza que fueron la mayoría de los diputados electos (Pernil Alarcón,
1988:335).
En definitiva, el aspecto más crítico de las Diputaciones tal vez resida en su
propio balance financiero. Su decreto de creación preveía dos fuentes de ingre-
sos: las limosnas distribuidas hasta entonces por las comunidades religiosas,
y que se volverían inútiles por la desaparición de la mendicidad, y las sumas
recogidas en las colectas por los barrios. Para los autores del proyecto, la caridad
colectiva sería suficiente para abordar el problema. Pero como recuerda Soube-
yroux, «la confianza de Floridablanca en el entusiasmo de la caridad cristiana
de la población madrileña iba a quedar decepcionada. Diez años después de la
creación de las Diputaciones de Barrio, en 1788, reconoce que la caridad se ha
mostrado insuficiente, o al menos que no ha sido tan discreta como se esperaba»
(Soubeyroux, 1982:142).
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 95

C) Los Montepíos
Los Montepíos eran sociedades de socorros mutuos, con un objetivo y un me-
dio para obtenerlo. Como objetivo se proponían asegurar riesgos, tales como
enfermedad, accidente o incapacidad para seguir trabajando, o muerte. Para
asegurar tales hechos, los afiliados alimentaban mediante una cuota mensual
un fondo de reserva capaz de responder en caso de producirse alguno de los rie-
gos cubiertos (Rumeu de Armas 1981: cap. 20 y ss.).
Pues bien, en el siglo XVIII, se produce una expansión de todas las modali-
dades de montepíos. En primer lugar el desarrollo es de los riesgos cubiertos.
Hasta esta época cubrían fundamentalmente el riesgo de muerte y, ahora, se
produce la ampliación hacia otros hechos lesivos para las personas. Pero, en
segundo lugar, se está expansionando en otros aspectos más relevantes incluso
para caracterizar el período ilustrado. Nos referimos en concreto a la difusión
que adquiere en mayor número de sectores ocupacionales y, también, en sectores
que no son rigurosamente populares.
Porque se comprenderá que estos Montepíos actúan sobre una franja o sec-
tor concreto de la población artesana y trabajadora. En la práctica, sólo podían
afiliarse aquellos obreros cuyos ingresos les permitieran detraer unas cantida-
des fijas y periódicas para garantizar sus riesgos. Y esta no era una situación
generalizada.
La iniciativa de los Montepíos proviene del reinado de Carlos III. Por un lado
como consecuencia de la Real Orden de (27 de julio de 1767), donde se suprimían
las cofradías y hermandades gremiales, controladas por la Iglesia, que son susti-
tuidas por los Montepíos. Y por otra parte, como consecuencia del fuerte impulso
que reciben del poder los primeros Montepíos. Estos se crean por el Ministro de
Carlos III, Marqués de Esquilache.
Los Montepíos oficiales son, en efecto, los primeros en constituirse y aparecen
en gran número de actividades. Primero fue el Montepío militar, en 1761, en
base a descuentos que se realizaban en los sueldos. Tenían derecho a las pensio-
nes las viudas, huérfanos y madres viudas de militares y marinos de cualquier
graduación. En 1763 crea Carlos III el Montepío de Ministerios, en beneficio de
todos los funcionarios de la Administración civil y de justicia. A ellos seguirían
los de Reales Oficinas de 1764; de las Minas de Almadén de 1778; de Correos y
Caminos de 1785; de Corregidores y Alcaldes Mayores de 1783, etc. Con ayuda
indirecta de los poderes públicos, y con diferencias en las coberturas y riesgos
cubiertos, estos Montepíos adquirieron notable implantación en medios oficiales
(Rumeu 1981:422 y ss.).
Los Montepíos privados se crean a imitación de los oficiales por la iniciativa
privada. En la segunda mitad del XVIII se forman gran número de ellos. El
principal fue el de Labradores. Fueron numerosos los de artesanos; el más co-
nocido fue el de los Plateros de 1776, pero también cabe citar los de caldereros,
96 CARMEN ALEMÁN BRACHO

de Roperos, de comerciantes e, incluso, el de Criados de los Grandes de España,


aprobado por el Consejo de Castilla el 11 de marzo de 1782.
Ciertos oficios u ocupaciones crean Montepíos en numerosas provincias. El
más antiguo de los Montepíos de Abogados lo creó en 1775 el Colegio de Madrid,
al que siguieron otros muchos. También se fundaron múltiples de Procuradores
y Agentes; de Escribanos y Notarios; de Médicos, Cirujanos y Boticarios, etc.
(Rumeu, 1981: cap. 22).
Junto a los Montepíos, hay otras instituciones de previsión social, como las
Cofradías de Socorros, los Pósitos -que, con modificaciones, algunas de sus mo-
dalidades desempeñaran un papel importante hasta el presente siglo (véase el
estudio de Roca Roca 1968)-, o los Montes de Piedad, que adquieren también
notable difusión en este período.
La proliferación de estas modalidades de previsión revela, en suma, la sensi-
bilidad colectiva ante los riesgos que, hasta el momento, carecían de cobertura.
Lamentablemente, sin embargo, el éxito de los Montepíos fue limitado debido
a errores en su planteamiento técnico. Fundamentalmente el excesivo número
de ancianos inscritos a su fundación, que hacía difícil su ulterior supervivencia
financiera. Y, paralelamente, la ausencia de asesoramiento técnico a las inicia-
tivas por parte del Consejo de Castilla, que no favorecía la corrección de esa
errónea orientación.
En todo caso los Montepíos no sólo desempeñaron esa función de previsión.
Al menos los catalanes, estudiados por Ralle (1984), imponían requisitos para
garantizar su estabilidad. Los estatutos excluían de los Montepíos a aquellos
susceptibles de tener serios problemas de salud, se temiera no pudiera pagar
las cuotas regulares, etc. Además, algunos riesgos no eran cubiertos, como las
consecuencias del alcoholismo, las h eridas por riñas, etc. La normativa de los
Montepíos imponían la moralidad de los afiliados, como factor de solidaridad
interna. Hay, pues, con los Montepíos un alejamiento de la previsión controlada
por la Iglesia, pero esa separación formal se mitiga en la práctica.

5. CONCLUSIONES
Desde la segunda mitad del siglo XVII comienza en España un proceso, acen-
tuado a lo largo del siglo XVIII, de racionalización y reordenación de la admi-
nistración tendente a centralizar la toma de decisiones y a ampliar el campo de
acción del Estado: se reorganiza la administración local, se reordena el Ejercito,
se crea una red de vías r adiales de comunicación con su centro en Madrid, y se
centraliza la administración, se dictaminan un conjunto de medidas a favor de
las artes, la letras y las ciencias.
Ese profundo sentido innovador y racionalizador se proyecta igualmente so-
bre el mundo de la necesidad material. La asistencia que tradicionalmente ha-
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 97

bía estado monopolizada por la Iglesia o bien por instituciones que dependían
de ella, a lo largo de estas dos centurias, pasará a depender del Estado o de
iniciativas amparadas por los poderes públicos.
Llegados a este punto cabe preguntarse: ¿Qué ocurre con el mundo de la
pobreza en este siglo y medio? La respuesta es fácil, deja de ser ese conjunto
indiferenciado y homogéneo para ser clasificado en virtud de un nuevo criterio
que se reduce básicamente a la capacidad, o no, de poder trabajar, de este modo
sólo se concederán ayudas a los que padecen alguna deficiencia que les impide
ganarse el sustento, o bien, aquellos que, siendo personas honradas, han perdido
su habitual modo de vida, como huérfanos o jornaleros en paro. Para el resto,
que englobaría el conjunto de la población que vagabundea y simula dolencias,
el Estado tomará medidas legales encaminadas a reprimir la vagancia para
apropiarse de su fuerza de trabajo y destinarla allí donde más falta hace: el
Ejercito y las obras públicas. Al resto de pobres que no simulan ninguna astucia
y son incapaces para el trabajo se les encierra en establecimientos en los que se
tratará de cambiar sus hábitos y comportamientos.
Dicho en otros términos, asistencia y represión fueron los elementos básicos
de proyectos y legislación, lo que venía a ser una forma de conciliar el miedo
que los mendigos y vagabundos causaban a las clases privilegiadas, con la im-
potencia de éstas para proporcionar empleo, y con la llamada a sus conciencias
que les impulsaba a atender sus necesidades más apremiantes en forma que no
resultase amenazada su posición estamental.
La respuesta dada a este interrogante nos aparece ubicada dentro de lo que
constituye una de las grandes aportaciones del siglo ilustrado: el cambio de
la caridad como medio de asistencia social, por la beneficencia. Los continuos
proyectos y leyes que se suceden de forma casi ininterrumpida a lo largo de
este siglo y medio lo ponen de manifiesto. Asistimos al tránsito que se produce
entre la obligación moral del creyente, que a su vez configura un régimen asis-
tencial basado en iniciativas particulares, y la obligación que tiene la sociedad,
considerada como entidad colectiva y por ello el término irá siempre seguido del
apelativo pública, de amparar a aquellos de sus individuos que por una razón u
otra no son capaces de atender a su subsistencia.
Detrás de este tránsito se esconde una nueva visión de la pobreza sobre la
que tanto se ha insistido a lo largo de estas páginas: no es una cuestión de índole
religiosa o espiritual, sino un obstáculo al desarrollo económico y un riesgo po-
tencial por posibles desórdenes sociales. Esta nueva visión lleva aparejada:
• Una repulsa y rechazo de la tradicional e indiscriminada limosna, por con-
siderar que fomenta la pobreza y la ociosidad, así como los vicios anexos a
ella. Se plantea como alternativa la inserción social y laboral.
• Una nueva clasificación de este mundo heterogéneo y complejo, clasifica-
ción que se hará en función de la capacidad o no de poder trabajar.
98 CARMEN ALEMÁN BRACHO

• Una decidida intervención estatal que, amparada en ese concepto de po-


breza y tendente a intervenir en todos los ámbitos de la vida política,
social y económica, resquebraja los fundamentos del viejo sistema de cari-
dad particular sentando las bases de la necesaria participación del Estado
en el terreno de la asistencia social.

TEXTOS

Texto 1
"Porque no saben los padres en qué ocupar a los hijos. Y éstos, que antes eran la mayor riqueza de un padre
de familia (porque les repartía la guardia de sus ganados, encargándole a cada uno la especie acomodada a sus
fuerzas y edad), ahora es el mayor peso y embarazo que los labradores tiene. ¡Oh miserable siglo en que la mayor
pobreza y desdicha mayor de un pobre es tener hijos y en que los mismos que quisieran trabajar están ociosos!. Yla
ociosidad de esta gente, nacida para el trabajo, es la pestilencia/ en la República, mucho peor que la holgazanería
de los poseedores de vínculos y mayorazgos, porque éstos son varios en cada lugar y aquellos infinitos, y en cuanto
exceden en el número, en tanto es más dañoso el un género que el otro de ociosidad''.
Caxa de Leruela, Restauración de la abundancia en España.

Texto 2
"La agricultura es limitado medio para el aumento y conservación de la población porque en llegando a ser los
labradores pobres no tienen que partir con los hijos para casarlos, como lo hicieron sus padres, con lo cual se
dificultan los matrimonios. Sí está sólo atenido a su corta labor, no puede sólo con ella sustentar la familia, ní dar
las labores necesarias a la tierra, ní pagar la renta ni repartimentos concejiles. Los labradores medianos son hijos
y proceden de los que fueron ricos: porque como los fueron casando, fueron partiendo con ellos la labor, y quedó
dividida entre muchos. De este modo proceden los labradores pobres de los medianos"

MARTíNEZ DE MATA, Memoriales y Discursos.

Texto 3
"Los pobres se dividen en tres. Los "verdaderos pobres", "verdaderos infelices que, o ya destituidos de remedio a
sus habituales dolencias, o ya tolerando las dilatadas muertes, solicitan el reparo de su hambre en la compasión del
público". Los ''pobres por su conveniencia", aquellos vagos y holgazanes que huyen del trabajo y se refugian en la
limosna por pura ociosidad. Ylos "pobres en apariencia", que realmente no lo son y utilizan este disfraz para ocultar
sus fechorías, son aquellos insolentes que, pareciendo pobres en lo exterior, son ladrones famosos en la realidad'.

Josi: CAMPILLO, Lo que hay de más y lo que hay de menos en España,


para que sea lo que debe ser y lo que no es.
LA ACCIÓN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLÍTICA DE LA... 99

Texto4

"Los socorros de los enfermos se distribuirán por el Comisario de la Diputación en aquella forma, método, y pre-
caución que la prudencia le dicte, para que se verifiquen sus piadosos fines, con la buena inversión de caudales en
la efectiva asistencia del paciente; pues este particular, por no ser fácil dar constante regla general, se debe dexar
todo á su juicio, discernimiento y confianza".

Reglamento de 1788 para la asistencia y curación de los pobres enfermos vergonzantes de Madrid.

Texto 5

"He resuelto después de un maduro examen se enajenen todos los bienes raíces perteneciente á Hospitales,
Hospicios, Casas de Misericordia, de Reclusión y de Expósitos, Cofradías, Memorias, Obras pías, y Patronatos de
legos, poniéndose los productos de estas ventas, así como los capitales de censos que se redimiesen, pertene-
cientes á estos establecimientos y fundaciones, en mi Real Caxa de Amo1tización baxo el interés anual del tres por
ciento, y con especial hipoteca de los arbitrios ya destinados, y los que sucesivamente se destinaren al pago de
las deudas de mi Corona, y con la general de todas las rentas de ella, con lo que se atenderá á la subsistencia de
dichos establecimientos, y á cumplir todas las cargas impuestas sobre los bienes enajenados, sin que por esto se
entiendan extinguidas las presentaciones y demás derechos que correspondan á los Patronos respectivos".

Real Cédula de Carlos IV de 25 de septiembre de 1798 sobre enajenaciones de bienes raíces de Beneficencia.

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VIÑAO FRAGO, A.: PoUtica y educación en los orígenes de la España contemporánea, ed.
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EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN

1. El siglo XVIII, en el ámbito de la Asistencia social, la intervención del Estado se realiza en tensión
con:
a. Con los sectores eclesiásticos.
b. Con los poderes locales.
c. Con el pueblo llano.
d. Por una parte con los sectores eclesiásticos y por otra con los poderes locales.

2. Como consecuencia del proceso de secularización ¿a qué dejó paso la noción escolástica medieval
del bien común?
a. A la noción de bienestar social.
b. A la noción de felicidad política.
c. A la noción de moralidad pública.
d. A la noción de justicia social.

3. Se dice que el siglo XVII fue el de los "arbitristas" ¿qué proponían?:


a. Formular las causas para buscar remedios efectivos que estén vinculados a situaciones
profundas de la realidad española.
b. Ordenar la caridad.
c. Regular la pobreza.
d. Crear la figura de un árbitro que gobernara conforme a las distintas realidades del momento.

4. ¿Cuál de las siguientes medidas NO estaba contemplada en el programa de Sancho de Moneada?


a. El fomento de la industrialización.
b. La política proteccionista.
c. La eliminación del paro forzoso.
d. La atención preferente a la agricultura.

5. ¿Qué aportación fundamental estableció Carlos 111 en el ámbito asistencial?


a. La fundación del Hospicio de San Fernando.
b. El establecimiento de las Diputaciones de Barrio.
c. Los Montepíos.
d. La fundación del Hospicio de Madrid.
Capítulo 3
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS
SERVICIOS SOCIALES:
EL SIGLO XIX
CARMEN ALEMÁN BRACHO
ESQUEMA

Capítulo 3
De la Asistencia Social a los Servicios Sociales: el siglo XIX

1. DEL SIGLO XVIII AL SIGLO XIX: LOS ORIGENES DE LOS SERVICIOS SOCIALES
El impulso definitivo hacia la posterior aparición de los servicios sociales es preciso situarlo en un
determinado momento histórico: el tránsito del siglo XVIII al siglo XIX.
Los cambios situados en dicha época van orientados hacia la paulatina transformación de los proble-
mas sociales en cuestiones de naturaleza pública y de responsabilidad política.

1.1. La Revolución Industrial


La Revolución Industrial constituye uno de los acontecimientos capitales de la historia de la humanidad.
Va a suponer:
a) Una profunda transformación de las condiciones de vida y, en particular, del trabajo.
b) La nueva situación social creada va a afectar por primera vez a sectores hasta entonces alejados
de la miseria y de la pobreza: el nacimiento del nuevo proletario depauperado.
c) La visibilidad, concentración y aumento de la pobreza: un riesgo a la estabilidad política.
Resultado de esta nueva situación será la necesidad y el inicio de medidas legales para paliar los pro-
blemas sociales, medidas en donde pueden encontrarse las raices remotas de los servicios sociales.

1.2. La Revolución Democrática


Para nuestros efectos, la principal consecuencia de la Revolución Democrática, que coincide en el
tiempo con la Revolución Industrial, fue transformar la naturaleza de la vida polilica: esta deja de ser un
asunto de minorías para convertirse en un asunto de masas, de toda la colectividad.
Dos cambios decisivos:
a) La aparición de los partidos políticos de masas
b) La emergencia de los movimientos sindicales.
Los efectos inducidos por estos acontecimientos constituyen elementos decisivos en la configuración
de la sociedad contemporánea. Sus consecuencias inciden directamente en los origenes remotos de
los servicios sociales. De los propios principios revolucionarios -libertad, igualdad y fraternidad- se
deduce la consideración del pobre como ciudadano: la concepción de la persona como ciudadano
implica la superación de la fase de beneficencia pública y el nacimiento de la asistencia social.
Son elementos decisivos del intervencionismo público en las condiciones de vida y de trabajo en la
sociedad industrial: las primeras medidas sobre la protección a la vejez; los inicios de la regulación de
la incapacidad transitoria o permanente; las ayudas por razón de accidentes de trabajo; la protección
de la infancia; las normas sobre seguridad e higiene en el trabajo o por enfermedad; la protección por
paro, etc.,

1.3. Cambios de mentalidad: de súbditos a ciudadanos


Las cambiantes condiciones sociales y politicas generadas por las Revoluciones Industrial y Democrá-
tica van a impulsar innovaciones intelectuales, administrativas y sociales.
Cuando se estudia la pobreza como problema, cuando se contempla como necesaria la intervención
administrativa, algo decisivo -y nuevo en la historia de la humanidad- está sucediendo: el reconoci-
miento de que en las sociedades industriales la pobreza no era ya un fenómeno natural, un flagelo de
la naturaleza o de la providencia, sino el resultado de la ignorancia humana o de la explotación.
106 CARMEN ALEMÁN BRACHO

La sociedad en definitiva está dejando de ser una realidad dada - impuesta o inmutable- para conver-
tirse en una realidad sometida a la intervención o modificación de los grupos. Se está pasando de una
mentalidad de súbditos, fatalista, a una mentalidad de ciudadanos en la que la sociedad es el resultado
de actuaciones y decisiones colectivas.

1.4. El caso concreto de España: razones de un retraso


Parece que el retraso en la configuración de los servicios sociales en España es ocasionado por tres
razones.
a) El peso de la Iglesia en la vida social y política española, que ha ocasionado la prolongación de la
fase de la caridad y beneficencia, llevada a cabo, precisamente, por instituciones eclesiásticas.
b) El retraso económico de España, que hace que la cuestión social, durante todo el siglo XIX en
nuestro país, sea la cuestión agraria, no la cuestión industrial, ni las demandas vinculadas con la
industrialización.
c) fntimamente ligado a lo anterior, el escaso desarrollo del movimiento obrero, que hasta finales del
siglo XIX no empieza a tener peso en España.

2. LA SECULARIZACIÓN DE LA ASISTENCIA: LA BENEFICENCIA EN EL SIGLO XIX


2.1. Principios ideológicos y crisis económicas: la necesaria participación del Estado en el ámbito de la
asistencia social
Como manifestación de la secularización y por el impacto de las ideas humanitarias del Siglo XVIII, la
noción cristiana de caridad va a ser sustituida por la laica de justicia y de la beneficencia y asistencia
social, tanto en la mentalidad colectiva como en los propios textos juridicos.
La beneficencia transfiere la obligación a la sociedad considerada como entidad colectiva y por ello el
término irá siempre seguido del apelativo pública.
Interpretaciones de este giro hacia el protagonismo público:
a) Artola: El giro de la caridad a la beneficencia se debe a influjos doctrinales.
b) Fontana, Carasa Soto y Callahan: El cambio hay que hacerlo residir en la crisis de subsistencias
que azota a España a comienzos del XIX, crisis a la que no puede hacer frente la estructura asis-
tencial del Antiguo Régimen. Dichas crisis, a la vez, coinciden con las transformaciones impulsadas
a las instituciones caritativas a finales del XVIII.
c) Garrido Falla: Destaca que en el caso de la beneficencia es el Estado quien provoca las circuns-
tancias para que la beneficencia se convierta en carga Estatal

2.2. Acciones jurídico-institucionales


La Constitución de 1812. Confía a los Ayuntamientos el cuidado de los establecimientos de beneficen-
cia. Asistimos a lo que podríamos denominar: municipalización de la beneficencia. Tras esta expresión
late algo más profundo que la ubicación administrativa del servicio. Se trata de una nueva interpretación
tanto de la pobreza y de las necesidades sociales como del papel de los poderes públicos en su trata-
miento.
Ley de Beneficencia de 1822. Nos encontramos ante el primer Plan organizativo de la beneficencia
pública. Ejes fundamentales: a) Creación de las Juntas municipales de beneficencia y control de las
autoridades municipales de los fondos disponibles; b) Se mantiene la presencia simbólica del sector
eclesiástico en estas Juntas; c) Se sientan las bases para el fomento de la asistencia domiciliaria; d) Se
regulan tres tipos de establecimientos: casas de maternidad, casas de socorro y hospitales.
Ley de Beneficencia de 1849. Un paso más en la intervención pública: los fondos de la beneficencia
particular se ponen al servicio de la asistencia pública. Disminución del papel del municipio y reforza-
miento de la provincia y de la administración central. Según la naturaleza de los servicios, clasifica los
establecimientos en: generales, provinciales y municipales.
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX 107

Evolución posterior de sistema de beneficencia. Durante el sexenio revolucionario se acrecienta el


intervencionismo administrativo directo: del control público se pasa a la gestión directa de la beneficen-
cia. En la 1República asistimos a un esfuerzo descentralizador y lo que es más relevante, por razones
presupuestarias, a favor de la beneficencia particular. Conviene destacar que el número de estableci-
mientos asistenciales en el siglo XIX es muy reducido.
Conclusiones. El sistema asistencial de Antiguo Régimen va a quedar transformado por el influjo de la
desamortización, del control de la beneficencia particular, de la municipalización y la provincialización.
El proceso, en último término, conduce a la uniformización de las instituciones y a su control desde las
instancias administrativas provinciales.

3. EL REFORMISMO DE LA RESTAURACIÓN: LA COMISIÓN DE REFORMAS SOCIALES (1883)


3.1. Orígenes
La Comisión de Reformas Sociales nace en el siguiente contexto:
a) La Restauración borbónica y la fase de apertura política que se inicia a partir de la caída de Cáno-
vas del Castillo.
b) La iniciada industrialización y el protagonismo de las clases obreras, que hacen que la cuestión
social se convierta en un tema clave del último tercio del siglo XIX.
c) La progresiva superación del abstencionismo liberal respecto a los problemas sociales.
d) La influencia de acontecimientos exteriores: el auge el movimiento obrero y del socialismo, la me-
didas implantadas en la Alemania de Bismarck, la creación de la Sociedad Fabiana en Inglaterra,
y la aparición de la Encíclica Rerum Novarum

3.2. Creación
Por Real Decreto de 5 de diciembre de 1883.

3.3. Finalidad
Servir de instrumento a una legislación más próxima a las necesidades de los colectivos a quienes se
destina y que cuente, al mismo tiempo, con mayor grado de aceptación

3.4. Importancia y Efectos


La importancia de la Comisión radica en su propia existencia y en la presidencia de dicha Comisión
por parte de Cánovas de Castillo: la cuestión social se convierte en un problema de Estado. Esta con-
cepción de la cuestión social significa por si sola una posición ideológica innovadora y avanzada en la
sociedad española.
A ello hay que añadir el impulso dado por la Comisión al debate público y la información sobre la cues-
tión social.
Pero los principales efectos pueden medirse considerando su propia obra: Proyectos de Ley, debates,
dictámenes sobre aspectos básicos de la situación social en España fueron resultado de su intensa
tarea. No resulta arriesgado decir que cuestiones propias de la acción social y de los servicios sociales
cuentan con una gran reflexión colectiva gracias a la labor de la Comisión, que será punto de partida
de legislación social decisiva.
Conclusión: la Comisión de Reformas Sociales no se agotará con su propia existencia. Fue el núcleo
desde el que surgió un órgano básico de nuestra historia: el Instituto de Reformas Sociales.

4. CONCLUSIONES
La Revolución Industrial y la Revoluciones Democráticas, piezas clave para entender la progresiva
intervención estatal en los problemas sociales.
108 CARMEN ALEMÁN BRACHO

En el caso concreto de España --<:on sus claras peculiaridades- el siglo XIX es un proceso escalona-
do que culmina con la municipalización y la provincialización de la beneficencia: hitos legislativos clave
serán la Constitución de Cádiz, la Ley de Beneficencia de 1822 y la Ley de Beneficencia de 1849
El siglo XIX se cierra con el nacimiento de la Comisión de Reformas Sociales, precedente del Instituto
de Reformas Sociales.
Capítulo 3
De la asistencia social a los servicios
sociales: el siglo XIX

l. DEL SIGLO XVIII AL SIGLO XIX: LOS ORÍGENES DE LOS


SERVICIOS SOCIALES
El impulso definitivo hacia la posterior aparición de los servicios sociales
es preciso situarlo en un determinado momento histórico: el tránsito del siglo
XVIII al XIX. En esa coyuntura histórica se va a producir la configuración de
la sociedad moderna que va a transformar radicalmente el planteamiento de
los problemas sociales y, por ello, la forma de abordar las necesidades sociales
(Rodríguez Cabrero, 1989)
Los cambios situados en dicha época van orientados hacia la paulatina
transformación de los problemas sociales en cuestiones de naturaleza pública
y de responsabilidad política. Las viejas concepciones sobre la responsabilidad
eclesiástica y la beneficencia privada van a entrar, desde entonces, en irremi-
sible y paulatina decadencia (Beltrán Aguirre, 1991:81-89), (Casado, Guillén,
2001:166-167). Pero ¿a que se debe esta tendencia hacia la consideración pública
de los problemas sociales? ¿dónde se encuentran los impulsos en esta dirección?
A algunos de ellos es imprescindible aludir con detalle.

1.1. La Revolución Industrial


En primer lugar es necesario mencionar al impacto de la Revolución Indus-
trial. La aparición de la sociedad industrial impulsa el intervencionismo público
porque la miseria y la pobreza se agravan -o por lo menos se transforman sig-
nificativamente- con la industrialización (Garcés Ferrer, 1996:78)
La Revolución Industrial, en efecto, constituye uno de los acontecimientos
capitales de la historia de la humanidad. Supone una profunda transformación
de las condiciones de vida y, en particular, del trabajo. La insalubridad de las
nuevas fábricas, la elevada mortalidad ocasionada por las nuevas tecnologías,
las jornadas de trabajo extenuantes -favorecidas por la difusión del sistema
de alumbrado por gas- convirtieron la dureza en el trabajo en una dramática
realidad.
Pero es que además esta nueva situación social afecta, por primera vez, a
sectores hasta entonces alejados de la miseria y de la pobreza. Los artesanos o
pequeños propietarios agrícolas, incapaces de superar la competencia de la nue-
va realidad económica, engrosarán las filas del nuevo proletariado depauperado.
Y la diversificación de las procedencias de los afectados por las nuevas condicio-
110 CARMEN ALEMÁN BRACHO

nes económicas, hará todavía más alarmante el alcance de los nuevos problemas
sociales. (Alonso Olea, 1970; Friedlander, 1989; Ritter, 1991).
En segundo lugar es necesario mencionar otro efecto originado por la indus-
trialización: la visibilidad y concentración de la pobreza. Siempre ha existido
pobreza y miseria en la sociedad. Pero también es cierto que se encontraba dis-
persa por el territorio. Y ello como consecuencia incluso de medidas administra-
tivas. Las leyes inglesas o las españolas, por ejemplo, imponían a los pobres la
prohibición de desplazarse de los municipios donde residieran para así controlar
la seguridad pública.
La industrialización concentró la pobreza en los suburbios de las ciudades,
en las proximidades de los centros fabriles. Para facilitar el acceso de los traba-
jadores, las fábricas necesitaban que en un corto radio se asentara la población.
El hacinamiento de la población, la insalubridad, las malas condiciones de las
viviendas, no sólo hacían visible la situación. Le otorgaban una trascendencia
y una gravedad desconocida hasta entonces. Por más que nunca haya sido la
pobreza una mera cuestión individual, su nuevo planteamiento insertaba al pro-
blema ya en una órbita decididamente colectiva y social.
Y no solo por una reflexión caritativa ante la situación. El volumen del pro-
blema, la concentración de grandes masas de población en homogéneas condicio-
nes de miseria significa, en los inicios del XIX, un riesgo a la estabilidad política.
La nueva burguesía en el poder contempla la concentración del proletariado en
los suburbios como una amenaza potencial a su recién estrenado poder. De ahí
también el inicio de medidas legales para paliar los problemas sociales, donde se
encuentran las raíces remotas de los servicios sociales (Álvarez Uría, 1986).
Además, la propia concentración de la pobreza en barrios y viviendas haci-
nadas, facilitaba interpretar que se había producido un incremento cuantitativo
de la pobreza. Es decir, no solo la situación de la pobreza era peor en la nueva
sociedad industrial; la concentración urbana inducía a pensar que se había in-
crementado respecto al inmediato pasado.

1.2. La Revolución Democrática


La definición social de la pobreza y de los problemas sociales van a modificar-
se, igualmente, como consecuencia de la Revolución Democrática. Sus efectos se
superponen con la Revolución Industrial, con la que coincide en el tiempo en los
finales del siglo XVIII.
Para nuestros efectos, la principal consecuencia de la Revolución Democrá-
tica fue transformar la naturaleza de la vida política. Desde entonces la vida
política de las sociedades deja de ser asunto de minorías -la aristocracia, la
nobleza, los reyes- , para convertirse, paulatinamente, en asunto de masas, de
toda la colectividad. Es decir también van a contar políticamente los pobres y los
obreros, aunque no consigan materialmente el derecho al voto hasta finales del
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO X.IX 111

XIX. Pero el protagonismo de las nuevas clases va a alterar la dinámica política,


situando los problemas sociales en una posición predominante. Baste mencionar
dos cambios decisivos por la naciente sociedad democrática:
• La aparición de los partidos políticos de masas. Estos partidos van a in-
fluir en la vida política, haciéndose portavoces de las necesidades de los
grupos y sectores sociales marginados. Por consiguiente van a impulsar
reivindicaciones para que se adopten medidas legales y administrativas
en favor de los obreros y de los pobres (García Pelayo, 1991).
• Surgen igualmente los movimientos sindicales. Y su nacimiento esta vin-
culado a la defensa de la clase obrera y a la reivindicación de soluciones a
los problemas sociales de la clase obrera. De hecho es sabido que las pri-
meras medidas que plantean se refieren a la limitación de la duración de
la jornada del trabajo (García Ninet, 1975). El nacimiento del movimiento
cooperativo o de sociedades de auxilio mutuo entre trabajadores, fueron
las respuestas internas del proletariado a las nuevas condiciones sociales.
Y la exigencia de nuevos derechos sociales y políticos y, sobre todo, su
efectiva puesta en práctica, las reivindicaciones dirigidas al poder político
(Donati, 1998).
Los efectos inducidos por estos acontecimientos revolucionarios, constituyen
en realidad elementos decisivos en la configuración de la sociedad contempo-
ránea. Sus consecuencias inciden directamente en los orígenes remotos de los
servicios sociales. De los propios principios revolucionarios -libertad, igualdad,
fraternidad- se deduce la consideración del pobre como ciudadano. Sus nece-
sidades no son asuntos meramente privados, sino que al Estado le corresponde
igualmente una función protectora. Por eso la concepción de la persona como
ciudadano implica la superación de la fase de beneficencia pública y el naci-
miento de la asistencia social (Herrera Gómez, 2001)
Con la Revolución francesa ya no se trata de mendigar limosna, sino de recla-
mar los legítimos derechos inherentes a la condición de seres humanos: "El 2 1 de
enero de 1790 se crea el Comité de mendicidad de la (Asamblea) Constituyente;
el 14 de octubre de 1791 el Comité de socorros públicos de la Convención. La Re-
volución es incompatible con la pobreza entre otras cosas porque los pobres han
hecho la Revolución". Allí donde existe una clase de hombres sin subsistencia
se produce una violación de los derechos de la humanidad y el equilibrio social
se ve roto, afirman los delegados de la Constituyente. Y también: "La extinción
de la mendicidad es el más importante problema político a resolver". Barere
afirma que "la mendicidad es una enfermedad política y moral incompatible con
el gobierno popular" y el Comité de mendicidad de la Constituyente no duda en
proclamar que "la asistencia es una ciencia política que debe ser cuidadosamente
estudiada" (enÁlvarez Uría 1986:122-123).
Las primeras medidas sobre la protección a la vejez; los inicios de la regu-
lación de la incapacidad transitoria o permanente; las ayudas por razón de ac-
cidentes de trabajo; la protección de la infancia; las nor mas sobre seguridad e
112 CARMEN ALEMÁN BRACHO

higiene en el trabajo o por enfermedad; la protección por paro etc., constituyen


elementos decisivos del intervencionismo público en las condiciones de vida y
de trabajo en la sociedad industrial (Alonso Seco y Gonzalo González, 2000).
Y aquí se encuentra en nuestra opinión el impulso inmediato que dará lugar,
luego, a los servicios sociales. Pero, igualmente, el intervencionismo estatal, la
respuesta estatal a la creciente protesta obrera, dará lugar al nacimiento, tam-
bién, del derecho del trabajo (Montalvo, 1975). Algo que en España ocurrirá
más tardíamente, precisamente por el retraso en la industrialización respecto a
otros países europeos (Villa, 1969). De hecho, la Constitución de Cádiz de 1812
encomendaba a los Ayuntamientos el cuidado de los establecimientos de benefi-
cencia y posteriormente se promulgará la ley de Beneficencia de 6 de febrero de
1822 (Herrera Gómez, 1998).

1.3. Cambios de mentalidad: de súbditos a ciudadanos


En definitiva, las cambiantes condiciones sociales y políticas generadas por
las Revoluciones Industrial y Democrática, van a impulsar innovaciones inte-
lectuales, administrativas y sociales. El movimiento obrero, el derecho del tra-
bajo, el nacimiento de la sociología, el intervencionismo estatal o las primeras
medidas de beneficencia pública, son respuestas a la magnitud de los cambios
sociales que, en corto periodo histórico, se estaban produciendo. Pero al mismo
tiempo, van a acelerar el propio cambio que pretendían encauzar, canalizar o
controlar.
Una prueba elocuente de la aceleración del cambio se encuentra en la propia
actuación administrativa. El intervencionismo estatal en las nuevas fábricas,
ocasionó la creación de un cuerpo especial de funcionarios -los inspectores de
fábrica o de trabajo- con poderes de investigación y de sanción. Ellos serán los
autores de numerosas monografías descriptivas sobre las condiciones de vida,
dentro y fuera de su trabajo, del proletariado, estudios que favorecieron la sen-
sibilización colectiva ante estos problemas.
Pero la difusión de estos estudios es un indicio de algo todavía más impor-
tante. Cuando se estudia la pobreza como problema, cuando se contempla como
necesaria la intervención administrativa, algo decisivo -y nuevo en la historia
de la humanidad- esta sucediendo: "el reconocimiento de que en las sociedades
industriales la pobreza no era ya un fenómeno natural, un flagelo de la natura-
leza o de la providencia sino el resultado de la ignorancia humana o de la explo-
tación" (Bottomore 1968:19).
Es decir, se estudia la pobreza porque se considera que es una situación que
puede y debe atenuarse al menos en sus efectos. O lo que es lo mismo, que en
la nueva sociedad los grupos desfavorecidos deben ser protegidos con acciones
públicas. Y en último término esta orientación entroncaba con el racionalismo
del siglo XVIII: el convencimiento de que la razón podía y debía ser aplicada a
la reforma social (Hazard, 1991).
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX 113

La sociedad en definitiva esta dejando de ser una realidad dada -impuesta


e inmutable- para convertirse en una realidad sometida a la intervención y
modificación de los grupos. Se está pasando de una mentalidad de súbditos,
fatalista, a una mentalidad de ciudadanos en la que la sociedad es el resultado
de actuaciones y decisiones colectivas. Y será en esta nueva concepción colectiva
donde entroncarán los servicios sociales; en una consideración racionalizadora,
crítica y participativa de la vida colectiva. Como un instrumento corrector de los
desequilibrios generados por la propia dinámica social.
En último término, la Revolución Democrática introduce una nueva dinámi-
ca en la vida política: "El bienestar social se convierte en un objetivo práctico y
explícito de los gobiernos. Ello no quiere decir que los gobiernos burgueses post-
revolucionarios actuaran exclusivamente según este principio, sino que su exis-
tencia actúa como una fuerza moral y, a menudo, como móvil para las demandas
populares de las décadas subsiguientes" (Giner, 1967:334). El bienestar social
será la traducción política de la noción de «felicidad», idea clave en el pensa-
miento de la Ilustración.

1.4. El caso concreto de España: razones de un retraso


¿Se produce en España un desarrollo similar al de países europeos vecinos
en la acción social? Parece claro el retraso en la configuración de los servicios
sociales, retraso ocasionado al menos por tres razones.

• El peso de la Iglesia en la vida social y política española


En primer lugar por el influjo de la Iglesia en la sociedad y en la vida política
en España. Esta influencia ha sido más acusada, profunda y, sobre todo a estos
efectos, más prolongada que en otros países europeos (Rodríguez Cabrero, 1989).
De entre las pruebas que pueden mencionarse en favor de esta afirmación, baste
consignar la historia constitucional. Mientras en otros países europeos la sepa-
ración Iglesia-Estado se produce a finales del XVIII, en España todas las Cons-
tituciones, desde la de Cádiz de 1812, consignaban la confesionalidad católica
del Estado, nos estamos refiriendo a l siglo XXI
La fuerte presencia histórica en la vida política y la sociedad española de la
Iglesia, ha ocasionado la prolongación de la fase de caridad y beneficencia, lleva-
da a cabo, precisamente, por instituciones eclesiásticas (Aznar López, 1996). La
ayuda al necesitado se consideraba corno una prolongación de la actividad reli-
giosa, en la cual no encajaba la intervención del Estado o, a lo sumo, este podía
contar con una presencia testimonial, ello no obsta para reconocer el importante
papel desempeñado por la Iglesia en la atención a las necesidades tradicional-
mente y para reconocer que también instituciones eclesiásticas como Caritas en
épocas posteriores jueguen un papel importante en la renovación de la acción
social, constituyéndose en pionera de muchas experiencias.
114 CARMEN ALEMÁN BRACHO

• El retraso económico de España


En segundo lugar, puede mencionarse el propio retraso económico de España
respecto a otros países europeos. La Revolución Industrial se produce más tarde
y concentrada en muy pocas regiones (Cataluña, País Vasco, Asturias). Pero la
sociedad era rural -residía en municipios con escasa población- y su población
trabajaba fundamentalmente en la agricultura. Todavía a comienzos de siglo, en
1900, sólo el 17% de la población reside en capitales de provincia:

% De población residente en municipios


Con menos de 20.000 habitantes Con más de 20.000 habitantes

En 1900 79% 21%

En 2001 35% 65%

Fuente: Toharia (1986:105) y Censo Población 2001 ONE)

Distribución de la población activa

Agricultura Industria Servicios

En 1900 70% 15% 15%

En 2001 6% 31% 63%

Fuente: Toharia (1986:131) y Encuesta de Población Activa 2001 (INE)

Estos datos revelan el retraso en el proceso de industrialización en España,


todavía a comienzos del presente siglo. Por ello mismo, el peso de la población
rural y del trabajo agrícola retrasó el desarrollo de reivindicaciones y problemas
vinculados con la industrialización. Y por tanto la aparición de las respuestas
públicas propias de las sociedades industriales.
Por eso durante el siglo XIX la cuestión social en España es, lógicamente, la
cuestión agraria -los jornaleros y el reparto de tierra-. No la cuestión indus-
trial, ni las demandas vinculadas con la industrialización. Y en dicho contexto
difícilmente podían adelantarse las respuestas públicas a una realidad social
todavía inexistente. Globalmente la sociedad se encontraba en una fase previa
y los problemas y debates a los que hace frente son los propios de una sociedad
donde no se ha producido todavía el impulso al desarrollo económico.

• El escaso desarrollo del movimiento obrero


El retraso en la industrialización originó, en tercer lugar, que tampoco se
desarr ollaran los movimientos obreros simultáneamente a los de otros países
europeos. Hasta el último tercio del siglo XIX el movimiento obrero no comienza
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX 115

a tener fuerza en España. La UGT, por ejemplo, se funda en 1888 y en esa mis-
ma época se configura el movimiento anarquista (Álvarez Junco, 1976). Por con-
siguiente tampoco el movimiento obrero pudo desempeñar un papel activador y
modernizador del sistema de protección social.
Pero en algo coincidirán los diferentes sectores ideológicos de la sociedad
española, aunque fuera por razones opuestas: "Católicos sociales y socialistas
coinciden en protestar contra el espíritu individualista de la Revolución francesa
y en preconizar la asociación de los trabajadores, sea bajo la forma de las anti-
guas corporaciones resucitadas y puestas al día, o bajo la forma de sindicatos.
Unos y otros preconizan, al mismo tiempo, la intervención del Estado" (Marvaud,
1975:415)

2. LA SECULARIZACIÓN DE LA ASISTENCIA: LA BENEFI-


CENCIA EN EL XIX
2.1. Principios ideológicos y crisis económicas: la necesaria
participación del Estado en el ámbito de la asistencia so-
cial
La Revolución Francesa va a generar profundos cambios en la conformación
de las sociedades europeas. Su influjo ideológico se encuentra, junto con otros
factores, en la paulatina secularización de estos países. La caridad va a ser uno
de los territorios afectados por las innovaciones que ese acontecimiento viene a
impulsar.
En efecto, como manifestación de esa secularización y por el impacto de las
ideas humanitaristas del XVIII, la noción cristiana de caridad va a ser susti-
tuida por la laica de justicia y de la beneficencia y asistencia social, tanto en la
mentalidad colectiva como en los propios textos jurídicos. En las obras de Her-
nández Iglesias (1876), en la segunda mitad del XIX, se procede ya a la sistema-
tización del esfuerzo normativo realizado en materia de beneficencia.
La beneficencia, en efecto, transfiere la obligación a la sociedad considerada
como entidad colectiva y por ello el término irá siempre seguido del apelativo
pública. Subsiste desde luego la beneficencia privada, pero va perdiendo pro-
tagonismo respecto a épocas anteriores y a la beneficencia pública (Barrada
Rodríguez, 2001:133)
Ese giro h acia el protagonismo público, es resultado de múltiples influjos.
Artola los ha sintetizado acertadamente: "En el paso de la caridad a la benefi-
cencia, pesa decisivamente, junto a la formulación doctrinal de la igualdad de
los hombres, que acabará por hacer incómoda la caridad por la dependencia que
implica, la realidad de una disminución de las rentas destinadas a este fin, debi-
do a la desamortización de los patrimonios de los establecimientos asistenciales,
116 CARMEN ALEMÁN BRACHO

realizado por Godoy en 1798, y de los conventos, proveedores regulares, entre


otras ayudas, de la sopa boba que repartían gratis. Las funciones asistenciales,
que la Iglesia dejó de atender, hubieron de ser asumidas por el Estado que des-
tinará a este fin los oportunos recursos presupuestarios. En este punto, al igual
que sucedió con la instrucción pública, la desproporción entre las necesidades y
los medios asignados a su satisfacción determinará una sensible disparidad que
será tema frecuente para toda clase de críticas" (Artola 1973:283).
No todos los autores aceptan que el giro de la caridad a la beneficencia se
deba a influjos doctrinales. Para Fontana la razón habría que buscarla en el des-
contento obrero agudizado por las repetidas crisis económicas que se sucedieron
a comienzos del XIX. El temor a los alborotos, el mal ejemplo de los desocupados
demandando la caridad pública, el aumento de la delincuencia y los riesgos a la
propiedad privada, generaron el intervencionismo estatal: "Entiéndase que no
eran razones de humanidad las que inspiraban estas medidas, sino el temor a la
agitación urbana" (Fontana, cit. en Serna Alonso 1988:198).
Aunque sin duda las razones del desarrollo de la beneficencia sean múltiples,
el que la dependencia orgánica de la beneficencia haya sido siempre en España
del Ministerio de Gobernación, parece avalar la interpretación de Fontana, y
la consideración de la pobreza, prioritariamente, como un problema de orden
público.
La propia reforma ilustrada había resquebrajado ya los fundamentos del vie-
jo sistema de la caridad particular. Pero el impacto de esas medidas: "No habría
tenido los efectos tan drásticos que tuvo de no haber coincidido en sus últimos
momentos con la generalizada y profunda crisis que estremeció todas las estruc-
turas del país entre 1790-1815 y que adoptó todas las posibles formas que en un
régimen antiguo podía tomar una crisis: comenzando por las más superficiales
de tipo climático, bélico y epidémico, siguiendo por los niveles político y hacendís-
tico, y acabando con la remonición de las viejas estructuras sociales, religiosas y
mentales que, al menos, se tambalearon y perdieron la rutinaria incuestionabili-
dad. En este zócalo resquebrajado no podía permanecer inerte la estructura asis-
tencial, por otra parte identificada y asimilada con él" (Carasa Soto 1987:433).
Esta es igualmente la tesis sustentada por Callahan para quien las estructu-
ras asistenciales del viejo régimen estaban preparadas para hacer frente a las
crisis agrarias. Pero cuando la crisis es de la magnitud de la de subsistencias de
comienzos del XIX, que coincide además con las transformaciones de las institu-
ciones caritativas a finales del XVIII, lo que provoca es la destrucción de todo el
modelo asistencial tradicional (Callahan, 1978). Si a ello añadimos las sucesivas
desamortizaciones del XIX, que debilitan sustancialmente la economía de las
fundaciones, las bases para la aparición decidida del Estado, estaban puestas.
En todo caso, la reforma ilustrada había sentado ya las bases para la necesa-
ria participación del Estado en el ámbito de la asistencia social. Garrido Falla
ha destacado que en el caso de la beneficencia es el Estado quien provoca las
circunstancias para que la beneficencia se convierta en carga estatal. Las me-
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX 117

elidas impulsadas en el último tercio del XVIII que reglamentan y prohíben la


mendicidad, no pueden propugnarse sin un correlativo esfuerzo de intervención
estatal. Pero además: «Puede afirmarse válidamente que los servicios estatales
de beneficencia han surgido cabalmente -y supuesta la incapacidad congénita
de la actividad privada para resolver el problema- cuando, a causa de las dis-
tintas tensiones que históricamente se han presentado en las relaciones entre el
Estado y la Iglesia, esta última se ha visto imposibilitada para realizar la fun-
ción asistencial que tradicionalmente había mantenido como propia» (Garrido
Falla 1962: 205-206).

2.2. Acciones jurídico-institucionales


La reseña histórica que se cita a continuación se ciñe, por razones de breve-
dad, a los principales hitos del periodo: la Constitución de Cádiz de 1812, la Ley
de Beneficencia de 1822, la Ley de Beneficencia de 1849 y la evolución posterior
del sistema de beneficencia.

• La Constitución de 1812
Con la primera regulación constitucional va a quedar ya configurada la bene-
ficencia. El paso de la monarquía absoluta al Estado liberal viene acompañado
por la asunción por el Estado de las actividades de la asistencia social y la be-
neficencia pública.
Así, en la Constitución de 1812, en su artículo 321.6 confia a los Ayuntamien-
tos: "Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás estableci-
mientos de beneficencia, bajo las reglas que se prescriban". Y los arts. 323 y 335.8
atribuyen a las Diputaciones provinciales la competencia en la inspección del
funcionamiento y la proposición al Gobierno de las medidas pertinentes para la
reforma de cualquier inadecuación detectada.
Un primer desarrollo de estos preceptos tendrá lugar por la Ley de 23 de ju-
nio de 1813, primera Ley sobre Instrucción para el gobierno económico-político
de las provincias del recién nacido sistema constitucional, a veces ignorada por
la doctrina jurídico-social (Garcés Ferrera, 1995, Herrera Gómez, 1999, Alonso
Seco y Gonzalo González, 2000). En ella se establece como obligación de los
Ayuntamientos "el cuidado de la limpieza de los hospitales, cárceles y casas de
caridad o de beneficencia" (art. I). Más explícito será el artículo VII: "Para des-
empeñar lo que previene el párrafo 6° del artículo 321 de la Constitución, cuida-
rá el Ayuntamiento de los hospitales y casas de expósitos o de beneficencia, que
se mantengan de los fondos del común del pueblo, bajo las reglas que para ellos
estuvieren dadas o se dieren por el Gobierno; pero en los establecimientos de esta
clases, que fueren de fundación particular de alguna persona, familia o corpora-
ción, o que estuvieren encargados por el Gobierno a personas o cuerpos particula-
res, con sujeción a reglamentos, solo tocará al Ayuntamiento, si observare abusos,
118 CARMEN ALEMÁN BRACHO

dar parte de ellos al Jefe político para el conveniente remedio; pero sin perturbar
de modo alguno en el ejercicio de sus respectivas funciones a los directores, admi-
nistradores y demás empleados". A las Diputaciones se encomienda velar sobre
los establecimientos de beneficencia de común utilidad de la provincia, así como
la supervisión de las obligaciones de los Ayuntamientos (art. IX.).
La municipalización de la beneficencia en el XIX responde a la transforma-
ción de la pobreza. Esta es cada vez más urbana y menos rural y, como indica
Carasa, no cabía otra solución que reforzar la capacidad urbana de asistencia.
La antigua asistencia centrada en enfermos, expósitos y vagos itinerantes se
muestra insuficiente: "Los nuevos beneficiarios serán la masa de jornaleros que
invade las ciudades y amenaza con desbordar la precaria dotación municipal
para controlar la vida urbana. Se trata, en el fondo, de una especialización de
los servicios municipales orientados a mantener unos mínimos indispensables
de sanidad, orden, abastecimiento, consumo y enseñanza pública, que exigen las
nuevas clases dirigentes urbanas" (Carasa Soto, 1987:266).
La nueva regulación de la beneficencia con que se inicia el XIX responde
pues, al cambio de los destinatarios o benefactores, el cambio también en el
marco espacial de la asistencia ahora urbana; ''pero lo que no ha cambiado es
la relación entre benefactor-beneficiado. El instrumento de la beneficencia sigue
estando al servicio del que clasifica y trata la pobreza. En este caso es la ciudad,
mejor, los dirigentes de la ciudad como tal" (Carasa Soto, 1987:539)
Por consiguiente, lo que late tras la expresión de «municipalización» de la
beneficencia, es algo mucho más profundo que la ubicación administrativa de un
servicio. Se trata en efecto de una nueva inter pretación tanto de la pobr eza y las
necesidades sociales como del papel de los poderes públicos en su tratamiento:
"Nace la beneficencia concebida, no como una fundación personal, sino como un
servicio público de clasificación, control, asistencia o represión de las clases po-
pulares más necesitadas" (Carasa Soto 1987:520).

• La Ley de Beneficencia de 1822


La Ley de Beneficencia de febrero de 1822, constituye una pieza clave en la
política asistencial, al tratarse del primer plan organizativo de la beneficencia
pública (el texto de la ley así como de otros textos legales a que nos referiremos
se encuentran reproducidos en Martínez Alcubilla 1925:575 y ss.).
La ley de 1822 tiene ocho títulos y ciento treinta y ocho ar tículos. Ponía todos
los fondos disponibles bajo la autoridad municipal, pero crea Juntas municipa-
les de beneficencia que, según su art. 1 establece: "que deberá entender en to-
dos los asuntos de este ramo, como auxiliar de su respectivo Ayuntamiento". Las
Juntas municipales las considera la ley como «resorte principal del sistema de
beneficencia» art 24. Cuando el volumen de la población lo recomiende, podrán
establecerse Juntas parroquiales. Para algunos autores, el papel esencial otor-
gado al municipio en la gestión de la beneficencia, se considera «en parte como
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX 119

herencia no explícita del modelo de juntas establecido por Carlos III" (Serna
Alonso 1988:147).
La composición y misión de estas juntas guardan parecido con otras ya exa-
minadas de la época de la Ilustración. Así, según su articulado la composición de
la municipal será: el Alcalde, que la presidirá, un regidor del Ayuntamiento, el
cura párroco más antiguo; "cuatro vecinos ilustrados y caritativos, de un médico
y un cirujano de los de mayor reputación" (art. 2). Su misión estaba cifrada en
cuidar "de la colecta de limosnas, de las suscripciones voluntarias, de la hospi-
talidad y socorros domiciliarios, de la primera enseñanza y vacunación de los
niños pobres, de recoger los expósitos y desamparados, y de conducir a los esta-
blecimientos de Beneficencia respectivos a los que no puedan ser socorridos en
sus propias casas" (art. 23).
La presencia de eclesiásticos en las Juntas no debe considerarse incompati-
ble con la secularización institucional. Más bien se trata de atenuar la ruptura
formal, con una presencia simbólica. En todo caso esta presencia eclesial es casi
permanente, incluso con sistemas políticos aparentemente más distantes de la
Iglesia. Es decir, cuando nos referimos a la secularización estamos tratando de
una cuestión de grado, no de una ruptura absoluta.
La ley de 1822 se asienta, explícitamente, en el principio de fomentar la be-
neficencia domiciliaria: "de tal modo que sólo sea conducido a la casa de socorro
el que por ningún otro medio pueda ser socorrido en la suya propia" (art. 86).
Los socorros pueden ser económicos, de materiales para el trabajo a domicilio
o alimentos. La misma orientación rige en la que denomina «hospitalización
domiciliaria», que no es otra cosa que la asistencia sanitaria a domicilio a cargo
de enfermeros que semanalmente darán cuenta a la Junta (títulos V y VI de la
ley).
E l fomento de la asistencia domiciliaria será una constante de la legislación
durante todo el XIX y ello tanto por razones de tipo económico, como por no
separar al necesitado de su entorno. Pero también por otras razones: "La lógica
del socorro asistencial domiciliario se halla en estrecha relación con un mode-
lo benéfico de establecimientos cerrados poco desarrollados. En los momentos
de crisis social más aguda, cuando los centros asistenciales sean incapaces de
albergar al conjunto de mendigos que puebla las ciudades, el desenvolvimiento
de estas ayudas tiende a potenciarse como el complemento necesario o, incluso,
sustitutivo del hospicio" (Serna Alonso 1988:148).
Pero la ley de 1822 regula fundamentalmente tres tipos de establecimientos
de beneficencia.
a) Las casas de maternidad. Constaban de tres departamentos; «uno de
refugio para las mujeres embarazadas y paridas; otro para la lactancia de
los niños y otro para conservar y educar a estos hasta la edad de seis años»
(art. 41). Pero en su articulado -del 41 al 71- la ley aborda también la
120 CARMEN ALEMÁN BRACHO

educación de las acogidas así como los problerJ.as de los expósitos y aban-
donados, y cuestiones propias de la adopción.
b) Las casas de socorro. Su objeto era: "acoger a los huérfanos desampara-
dos, y niños de las casas de maternidad que hayan cumplido seis años de
edad, como también a los impedidos y a los demás pobres de ambos sexos
que no tengan recurso alguno para proporcionarse el sustento diario" (art
71). Las casas de socorro se constituyen en centros de trabajo y de estudio,
según el noble propósito de la ley. La instrucción de la infancia se centra
en el aprendizaje básico de la primera enseñanza. Pero el objetivo esencial
no es el aprendizaje sino el trabajo fuera del establecimiento. Pero tam-
bién se establece que en todas las casas de socorro: «Se establecerán las
fabricas y talleres que sean más análogos a las necesidades y produccio-
nes de la provincia, tomando las debidas precauciones para que con este
motivo no decaigan las fabricas particulares» (art. 74).
c) La Hospitalidad Pública. A los hospitales los considera como subsidia-
rios, caso de no ser posible la asistencia domiciliaria. Ordena la existencia
de hospitales en todas las capitales de provincia, pero: "Ningún pueblo, por
grande que sea, tendrá más de cuatro hospitales, que se procurará situar
en otros tantos ángulos o extremos del mismo" (art. 106). La ley regula
la organización interna de los hospitales, y prescribe normas específicas
para "casas públicas destinadas a recoger y curar los locos de toda especie"
(art. 119).
En suma, la ley de 1822 significa un importante avance por lo que tiene de
pretensión de abordar de una manera global los problemas de la beneficencia, y
desde la administración del Estado. Pero una de sus innovaciones más decisivas
-catalogadas como "uno de los aspectos más revolucionarios y polémicos" (Maza
Zorrilla 1987: 180)- es el tratamiento de la administración de los fondos de la
beneficencia. De acuerdo con el título II, reduce a un sistema común los fondos
de la beneficencia, puestos bajo la autoridad municipal (art. 25). Queda forma-
lizada así la pretensión estatal de hacer frente a las situaciones de necesidad
postergando a la Iglesia y controlando, incluso, los fondos de la beneficencia
privada (Vidal Galache 1989:777).
Lo relevante es, además, la voluntad de hacer efectiva la ley. Así, pocos días
después de su promulgación se aprueban por decreto una extensa lista de ar-
bitrios dispuestos para llevar a cabo las previsiones de la ley. Pero la Ley de
1822 siguió la misma suerte de las del Trienio Liberal, y fue suspendida con
la vuelta del absolutismo y no fue realidad plena hasta su restablecimiento en
septiembre de 1836. Pero en este momento ya se perfilaba la necesidad de intro-
ducir modificaciones (existió un proyecto de nueva Ley en mayo de 1838, para
adaptarla a la Constitución de 1837), que culminarán con la publicación de la
Ley de 1849 (el prolífico desarrollo normativo sobre la beneficencia desde 1822
puede seguirse en Martínez Alcubilla 1925: 574 y ss.; Serna Alonso 1988:146 y
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX 121

ss.; Maza Zorrilla 1987:180 y ss.; Alonso Seco y Gonzalo González, 2000: 75-79;
Barrada Rodríguez, 2001:149-151).

• La Ley de Beneficencia de 1849


Las líneas básicas impulsadas por la ley de Beneficencia de 1822 se van a
mantener en el transcurso de todo el siglo. Pero ya en la de 1849 considera a la
asistencia pública como competencia del Estado, de la provincia y del municipio.
Y se crean Juntas de Beneficencia a esos tres niveles (Serna Alonso 1988:147).
El intervencionismo estatal se produce, primero, al situar los fondos de la be-
neficencia particular al servicio de la asistencia pública. Pero la secularización
se extiende también a otros dominios. Por ejemplo reforzándose el papel de los
Subdelegados de Fomento -por orden de 26 marzo 1834-- bajo cuya vigilancia
quedan todas las instituciones de beneficencia, tanto públicas como privadas.
Además se les confiere la presidencia de las Juntas de los establecimientos pro-
vinciales, suprimiéndose la costumbre de designar a los directivos entre la no-
bleza o los eclesiásticos.
El intervencionismo estatal no se limita a la administración de los bienes de
la beneficencia privada. Por ordenes de 30 de noviembre de 1838, 24 enero 1842
y 25 marzo 1846 se incrementa el papel público en el control del patrimonio de
la beneficencia particular en función de su protectorado. Como indica esta últi-
ma disposición, al gobierno le corresponde de manera exclusiva todo lo relativo
al orden público y éste «ejerce por sí mismo y por medio de los Jefes políticos,
sus delegados, el protectorado no tan solamente de los establecimientos que
pertenecen al Estado, sino también el de intereses colectivos que requieren una
especial tutela de parte de la Administración pública». Explícitamente el Esta-
do reclama el derecho de vigilancia e intervención para lograr el cumplimiento
de la voluntad del particular que hubiera constituido una fundación. Y la Real
Orden de 18 septiembre 1850 establece que: "Los patronos de establecimientos
o fundaciones particulares, sin excepción de ninguna especie, están obligados a
exhibir las cuentas de su administración cuando por la autoridad competente
sean requeridos al efecto y a justificar el cumplimiento de las cargas de la fun-
dación".
La ley de 20 de junio de 1849 y su Reglamento general de aplicación de 14
mayo de 1852 -que con modificaciones parciales estarán vigentes hasta el siglo
XX- contienen nuevos pasos hacia el intervencionismo estatal. Aquella, en su
artículo 1, declara a todos los establecimientos de beneficencia como públicos
salvo aquellos que se financien con fondos propios, donados o legados por parti-
culares. La propia Jurisprudencia reforzó esta tendencia estatal al interpretar
que se pierde el carácter de beneficencia particular y se adquiere el de estableci-
miento de Beneficencia general desde el momento que se acepta una subvención
estatal (Sentencia de 27 octubre 1888 cit. en Martínez Alcubilla 1925.676).
122 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Las sucesivas desamortizaciones del XIX acrecientan la crisis de la benefi-


cencia particular, en la segunda mitad del siglo. Y ello debido a los efectos de la
ley desamortizadora de 1 de mayo de 1855 -una de las más importantes y que
duraría hasta comienzos del siglo XX, con la corta interrupción de 1856 a 1858-
cuyo art. 1 prescribe la venta, entre otros, de los bienes de la beneficencia, de las
obras pías y cualquiera otro perteneciente a manos muertas.
Tanto en su vertiente administrativa como económica, el papel del interven-
cionismo estatal se incrementa. Pero lo más relevante de la ley de beneficencia
del 49 es la disminución del papel del municipio y el reforzamiento de la provin-
cia y la administración central. Según la naturaleza de los servicios, clasifica a
los establecimientos en:
• Generales. Financiados con fondos del Estado, se dedican a satisfacer
necesidades de índole permanente: "A esta clase pertenecen los estableci-
mientos de locos, sordomudos, ciegos, impedidos y decrépitos" (art. 2 Regla-
mento 1852). Pero el Estado no llegó a tener una participación decisiva;
el número de establecimientos costeados con fondos públicos estatales fue
siempre reducido. En 1885 se enumeran los establecimientos de benefi-
cencia general que funcionan como tal y son tan solo siete. De ellos tres en
Madrid, dos en sus proximidades - Leganés y Aranjuez-; uno en Toledo
y otro en la provincia de Guadalajara (art. 2 Real Decreto de 27 enero
1885).
• Provinciales. Recogen funciones atribuidas en la ley de 1822 a los muni-
cipios. Las casas de maternidad y expósitos, las de huérfanos y desampa-
rados son catalogados ahora como establecimientos provinciales a cargo
de las Diputaciones.
• Municipales. Mientras que a la beneficencia municipal se le otorga la
primera asistencia de carácter inmediato: "a conducir a los establecimien-
tos generales o provinciales a los pobres de sus respectivas pertenencias
y a proporcionar a los menesterosos en el hogar doméstico los alivios que
reclamen sus dolencias o una pobreza incurable. A esta clase pertenecen las
casas de refugio y hospitalidad pasajera, y la beneficencia domiciliaria"
(art. 4 Real Decreto de 27 enero 1885).
Así pues, el viejo protagonismo otorgado en 1822 a los municipios queda in-
vertido en la nueva Ley que, tan solo, lo considera en su papel de primeros auxi-
lios y canalizador hacia instituciones supramunicipales.

• Evolución posterior del sistema de beneficencia


Pero en un siglo tan agitado como el XIX español, las líneas de tendencia
no siempre son continuadas ni consistentes. Durante el sexenio democrático,
por decretos de 4 de noviembre y 17 de diciembre de 1868, se acrecienta el in-
tervencionismo administrativo directo. Así, se suprimen las Juntas de Benefi-
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX 123

cencia General, Provinciales y Municipales -cuya composición significaba una


intervención social- y sus funciones se transfieren a la Dirección general de
Beneficencia, a las Diputaciones y a los Municipios. Del control público se pasa
a la gestión directa de la beneficencia.
Contra lo que pudiera suponerse, en la 1 República se realiza un esfuerzo por
la descentralización y, lo que es más relevante, en favor de la beneficencia par-
ticular (fundamentalmente religiosa). Razones presupuestarias recomiendan
asignar a los particulares centros públicos, reservándose el Gobierno las tareas
de inspección (Decreto de 16 julio 1873, cit. en Maza Zorrilla 1987:187-188).
El largo esfuerzo reglamentista sobre la beneficencia no eliminó sin embargo
sus graves deficiencias (Aznar, 1996:591). Ya fueron, por cierto señaladas por
Concepción Arenal preocupada por coordinar la pública y la privada. Pero su jui-
cio sintetiza el estado de esta parcela de la sociedad del XIX: "Salvo excepciones
harto raras, debidas a individuales esfuerzos, el estado de nuestra Beneficencia
es deplorable; la palabra parece dura, pero tiene una triste exactitud. Los medios
de la sociedad antigua no existen; los de la nueva no están organizados, y la hu-
manidad doliente y desvalida sufre cruelmente en este fatal interregno" (Arenal,
1894:64-65).
No se trata en último término de una cuestión de calidad tan sólo; el número
de establecimientos existentes en el XIX es muy reducido. En 1856 se creó la
Comisión General de Estadística del Reino y un año más tarde la Gaceta de
12 diciembre 1857 proporcionaba el mapa de recursos de la beneficencia. Exis-
tían: "1292 establecimientos (7 generales, 106 provinciales, 868 municipales, 258
particulares y 53 de beneficencia domiciliaria). En total existían 734 hospitales,
73 hospicios, 27 asilos de mendicidad, 97 depósitos para pobres, 95 inclusas o
casas de expósitos, 18 casas de maternidad, 31 de asilo, 25 de socorro, 8 de des-
amparados, 8 de locos, 6 de parturientas, 20 de misericordia, 13 de refugio, 4 de
incurables, 2 de convalecientes. El número de acogidos en estas instituciones al-
canzó en 1856 la cifra de 170.010 y el de socorridos a domicilio la de 714.894, sin
contar los socorridos por las sociedades de la Caridad Cristiana de San Vicente
Paúl introducidas en 1850 y consideradas muy pronto de utilidad pública. Las
cifras resultan aún más reveladoras si las comparamos con las que conocemos de
finales del siglo XVIII: 2231 hospitales, 106 hospicios, 82 casas de reclusión, 67
de expósitos y 7347 llamadas de pobres. En total 9833 establecimientos a los que
se sumaban 3196 conventos lo que significaba en palabras del economista social
Fernando Garrido más de 13000 establecimientos protectores de la miseria" (Ál-
varez Uría 1986:136-137; Barrada Rodríguez, 2001:163-172).
Poco después, en los inicios del XX, el Ministerio de Gobernación por su Di-
rección General de Administración, publica en 1909 un nuevo inventario de los
recursos disponibles bajo el título «Estadística General de la Beneficencia en
España». Pero en todo caso el siglo XIX es testigo de: "Un proceso histórico, que
parte de la asistencia social en manos, fundamentalmente, de la iniciativa parti-
cular y de la Iglesia, principales promotoras de las instituciones benéficas, hasta
124 CARMEN ALEMÁN BRACHO

la consumación de una política secularizadora, que transfiere estas responsabili-


dades asistenciales a los poderes públicos, como una faceta más de la poliédrica
administración estatal" (Maza Zorrilla 1987:192-193).
El sistema asistencial del Antiguo Régimen va a quedar transformado por
el influjo de la desamortización, del control de la beneficencia particular, de la
municipalización y la provincialización. En realidad, como ha observado Cara-
sa, quien asumió el papel asistencial en el XIX no fue el Estado, sino instancias
intermedias como el municipio o la provincia: "El matiz es importante, puesto
que el protagonismo del Estado habría significado una mayor posibilidad de en-
tender y tratar la beneficencia o la asistencia como un mecanismo redistribuidor
de riqueza acumulada. Pero la asistencia en manos de los poderes intermedios
se sometió más fácil y frecuentemente al dictado de los intereses de los grupos
dominantes en cada lugar" (Carasa Soto 1987:459).
El proceso, en último término, conduce a la uniformización de las institucio-
nes y a su control desde las instancias administrativas provinciales. Se trata
de una evolución paralela a la sufrida por otras instituciones asistenciales de
la época. La Revolución Liberal fue el factor que más influyó en el paso de los
Montes de Piedad, de vocación marcadamente religiosa y asistencial, a las Cajas
de Ahorro, con una orientación más secular y crediticia, aunque no fueran lucra-
tivas. E l Real Decreto de 29 junio 1853 y la ley de 29 junio 1880, proclamaba el
interés del Estado en extender estas Cajas en todas las capitales que todavía no
contaran y se reserva el derecho de aprobar sus estatutos y reglamentos y, sobre
todo, las somete a la tutela del Gobierno (Titos, 1979).

3. EL REFORMISMO DE LA RESTAURACIÓN: LA COMISIÓN


DE REFORMAS SOCIALES (1883)
3.1. Orígenes
La Comisión de Reformas Sociales nace en una determinada situación po-
lítica de nuestro país: la Restauración borbónica. Y en concreto en una fase de
apertura política que se produce a partir de la caída de Cánovas. Este gobierna
hasta 1881 y le sucede un gobierno liberal de coalición presidido por Posada
Herrera con un amplio programa de reformas prometidas: el sufragio universal,
fomento de la instrucción pública, servicio militar obligatorio o la reforma fiscal.
Pero la necesidad de clausurar el periodo revolucionario de 1868-74 imponía,
igualmente, la necesidad de abordar la cuestión social.
Superado el Antiguo Régimen, iniciada la industrialización y el protagonismo
de las clases obreras, el problema social o la cuestión social se convierte en un
tema central del último tercio del siglo XIX. Es toda la sociedad la involucrada.
De manera concisa y tajante, en la exposición de motivos del Real Decreto de 2
de agosto de 1900, puede leerse que: "la profunda división de las distintas clases
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX 125

sociales, verdadero problema que, con el nombre de cuestión social, se plantea en


nuestros días, y ha de tener fatales consecuencias, si, por desgracia, no se resuelve
con acierto" (cit. en Montoya Melgar 1975:42).
Entre los años cincuenta y sesenta del siglo XIX, numerosos médicos y ur-
banistas, como Ildefonso Cerdá, testimoniaron las condiciones de vida, de sa-
lubridad en el trabajo y la vivienda, la agotadora jornada de trabajo, las condi-
ciones alimenticias, los salarios y el coste de la subsistencia de la clase obrera
industrial y agraria (una síntesis de esos testimonios en Jutglar 1968: cáp.8).
La primera huelga general, desencadenada en Barcelona el 2 de julio de 1855,
reflejaba la radicalización de los conflictos sociales y la importancia otorgada
a la reivindicación del derecho de asociación como instrumento básico para la
modificación del estado de la situación social (véase el estudio sobre la relación
entre el movimiento obrero naciente y la fundación de la Comisión de Reformas
Sociales en Iglesias y Elorza, 1969).
Si los propios afectados por las duras condiciones de vida son los primeros en
articular respuestas a la situación, con el movimiento sindical obrero, no es me-
nos cierto que también: "Son las propias estructuras liberales las que comienzan
a evadirse del propio abstencionismo liberal para ir, por vía de excepción, pri-
mero, y con carácter unitario, después, estructurando un sistema de intervención
social con el que poner remedio a las necesidades que al individuo se le presen-
tan como consecuencia de su inserción en la sociedad en que vive" (López Pena
1969:11-12). Sin duda la Comisión de Reformas Sociales ha de situarse en este
contexto de superación del abstencionismo liberal que, en España, se produce
más tardíamente precisamente por el retraso en la industrialización.
Pero sus orígenes deben buscarse siguiendo también la influencia de aconte-
cimientos exteriores. El auge del movimiento obrero y del socialismo; la implan-
tación en 1883 por Bismarck en Alemania de las primeras medidas legislativas
de previsión social con un seguro de enfermedad y de accidentes; la creación,
también en 1883, de la Sociedad Fabiana en Inglaterra (Álvarez Junco, 1986: 147;
Álvarez Gutiérrez, 1987), y la aparición de la encíclica Rerum Novarurn, todo
ello revela la multiplicidad de iniciativas que surgen en esta época para hacer
frente a los acuciantes problemas sociales.

3.2. Creación
Por iniciativa del Presidente de Gobierno Posada Herrera y de el Ministro de
Gobernación Segismundo Moret, el 5 de diciembre de 1883 se aprueba un Real
Decreto creando: «Una comisión para el estudio de las cuestiones que directa-
mente interesan a la mayoría y bienestar de las clases obreras tanto industria-
les como agrícolas y que afectan a las relaciones entre el capital y el trabajo»
(sobre el clima de opinión pública ante la Comisión de Reformas Sociales, véase
de Diego García, 1987).
126 CARMEN ALEMÁN BRACHO

A tal efecto se crearon comisiones provinciales y locales para recoger mate-


rial estadístico y opiniones sobre los problemas y necesidades de la clase obrera.
Se elaboró un cuestionario para que fuera contestado por todas aquellas insti-
tuciones y personas que pudieran aportar datos sobre la cuestión social. Fue
dirigido a corporaciones públicas, sindicatos, agrupaciones patronales, cámaras
de comercio, círculos, ateneos etc. quienes podían responder por escrito o en
forma verbal. Con estos datos, la Comisión debería presentar como proyectos
de ley "los que crea conveniente proponer al Gobierno, para que éste, en la forma
y tiempo que estime oportuno, pueda someterlos a la discusión y aprobación de
las Cortes" (el Decreto de constitución así como amplia documentación sobre la
labor de la Comisión en Elorza e Iglesias, 1973).
Por Real Decreto de 13 de marzo de 1890, se reforma la Comisión consoli-
dando su papel interventor en la vida social. Así su artículo 6 establecía: "Será
objeto especial de los trabajos de la Comisión: 1. Preparar todos los proyectos de
ley que (... ) tiendan al mejoramiento del estado de las clases obreras o de sus re-
laciones económicas con las clases productoras. 2. Informar sobre los puntos que
el Gobierno les someta especialmente, y 3. (... ) Someter al Gobierno todos aque-
llos proyectos de decretos o de ley que estime conducentes a los siguientes puntos
taxativamente señalados en la formación obrera:
• Mejora de la habitación de las clases obreras.
• Policía, higiene y salubridad de los talleres.
• Represión del fraude en la adulteración y peso de las sustancias de prime-
ra necesidad, y especialmente de los alimentos.
• Medidas para facilitar la asociación, ahorro y socorro mutuo". (cit. en Ló-
pez Pena 1969:24).

3.3. Finalidad
La finalidad de la Comisión queda pues claramente proclamada: servir de
instrumento a una legislación mas próxima a las necesidades de los colecti-
vos a quienes se destina y que cuente, al mismo tiempo, con mayor grado de
aceptación. Por primera vez en la legislación española -concretamente en la
exposición de motivos del Real Decreto de 13 de marzo de 1890- se emplea
la expresión «trabajo social», aunque con un sentido -bien diferente al con-
temporáneo- de análisis y consulta de los afectados como tarea previa a las
decisiones legales. Pero lo importante es resaltar el ambicioso programa que la
legislación impone como objetivo de la Comisión; constituye en efecto todo un
programa de política social.
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX 127

3.4. Importancia y Efectos


La importancia de la Comisión de Reformas Sociales radica antes que nada
en su propia existencia y al hecho de atribuir su presidencia a Cánovas, líder
del partido de la oposición. Estas medidas significan que: "La llamada cuestión
social era un problema de Estado, como las relaciones internacionales, y que los
partidos de turno actuaban unitariamente, sin permitirse rivalizar ante lo que se
consideraba un peligro supremo" (Álvarez Junco 1986:151).
Pero transformar la cuestión social en problema de Estado significaba que
el Estado de la Restauración reconocía que no podía quedar al margen de los
nuevos problemas sociales. O en otras palabras, que las condiciones de vida de
las clases trabajadoras son asunto de responsabilidad estatal; y con ello se están
quebrando -o, al menos erosionando momentáneamente- las viejas concepcio-
nes del inhibicionismo estatal del liberalismo.
Esta concepción del problema social significaba, por sí sola, ya una posición
ideológica innovadora y avanzada en la sociedad española. Al margen de la di-
versidad ideológica de los miembros de la Comisión, comparten una creencia:
"La Comisión contribuye a afirmar la cuestión social frente a las posturas más
conservadoras que se empeñan en negar la realidad de su propia existencia, re-
duciéndola a un simple problema de orden público que puede ser resuelto por la
represión" (Palacio 1986:273).
Si a ello se añade que la Comisión impulsó el debate público y la información
sobre la cuestión social, puede concluirse que sus efectos fueron más importan-
tes que los logros directamente obtenidos con su labor.
Aquí radica además una peculiaridad de nuestra historia: "La característica
diferencial de nuestro intervencionismo social consistió en ser inicialmente un
intervencionismo científico y teórico (el estudio y sensibilización de la opinión
pública de la llamada entonces cuestión social), que posteriormente dio lugar a
un intervencionismo normativo, de conciliación, arbitraje, inspección y sanción"
(Canales Aliende, 1984:254).
Por otro lado, la propia naturaleza de la Comisión expresa la convicción de
afrontar la cuestión social "desde una perspectiva global y mínimamente siste-
mática" (Álvarez Junco, 1986:51). Es decir el alcance del problema hace inviable
abordarlo con meras soluciones concretas. Requiere una política r eformista glo-
bal, una intervención correctora del Estado.
Pero los principales efectos pueden medirse considerando su propia obra, que
ha sido editada (véase Comisión de Reformas Sociales, 1985). En total fueron ca-
torce los volúmenes publicados por la Comisión. Proyectos de ley, debates, dictá-
menes sobre aspectos básicos de la situación social en España a finales del XIX
fueron el resultado de su intensa tarea: sobre limitación de horas de trabajo;
situación del campo; trabajo de las mujeres y de los niños (un análisis detallado
de las proyectos sobre estas materias en Cabeza Sánchez Albornoz); sobre invá-
lidos de trabajo; sobre el descanso en los domingos y días festivos; sobre niños
128 CARMENALEMÁNBRACHO

dedicados a la mendicidad y abandonados por sus padres; sobre accidentes de


trabajo o el anteproyecto de ley de emigración (Un resumen de los índices de los
distintos volúmenes puede verse en Canales Aliende 1984:254-257). En suma
gran parte de las cuestiones propias de la acción social y de los servicios sociales
cuentan ya con una reflexión colectiva, a finales del XIX, gracias a la labor de la
Comisión.
Sus resultados fueron brillantes en el aspecto documental: "Los miembros
de la Comisión de Reformas Sociales cumplieron con bastante asiduidad y dili-
gencia, -como diría Áluarez Buylla-, su parte del compromiso; (pero) no puede
decirse lo mismo de los sucesivos gobiernos, cuya «apatía impidió que fructifica -
ra" -confiesa con amargura Segismundo Moret- "la obra de predicación del
organismo a cuya creación había dedicado sus esfuerzos el conocido dirigente y
ministro liberal" (Pérez Ledesma, 1986:157).
De todas formas, la Comisión fue uno de los puntos de partida del posterior
desarrollo de una legislación social decisiva que, en buena medida, sería soste-
nida por el partido conservador. El derecho de asociación -una de las más inte-
resantes aportaciones del programa de gobierno de Sagasta- quedará regulado
por Ley de 30 de junio de 1887 y será la base legal del asociacionismo obrero
hasta la II República. Su alcance abarca, según su art. 1 a "los gremios, las socie-
dades de socorros mutuos, de previsión, de patronato y las cooperativas de pro-
ducción, de crédito o de consumo". A su amparo nace, en 1888, la UGT, así como
se celebra, en dicho año, un congreso de trabajadores de inspiración anarquista.
Además entre 1886 y 1897 se dictan disposiciones legales sobre accidentes de
trabajo, seguridad e higiene en el trabajo o trabajos peligrosos.
Pero la Comisión no logró suprimir el estado de cosas que la propia exposi-
ción de motivos del Real Decreto que lo creaba describía: "Apenas ofrece nuestra
legislación señales ciertas de aquella solicitud que los poderes públicos deben
a la condición del trabajador y a las relaciones entre el capital y el trabajo (. .. ).
Numerosos síntomas revelan que las clases obreras sienten el vivo estímulo de
necesidades que importa remediar o aliviar cuanto menos" (cit. en Montalvo,
1975:153).
En último tér mino, pese a la escasez de medios que dispuso o la desconfianza
con que se le contempló por la clase obrera, la Comisión de Reformas Sociales
significó el inicio - en palabras de Gumersindo de Azcárate- de «el lento cami-
no de las reformas para evitar el violento de las revoluciones» (cit. en Tomás y
Valiente 1981:608).
Pero la Comisión de Reformas Sociales, obra de los sectores más liberales de
la burguesía española vinculados a la Institución Libre de Enseñanza, no iba a
agotarse con su propia existencia. Fue, en efecto, el núcleo donde surgió, ya en
el siglo XX, un organismo básico de nuestra historia: el Instituto de Reformas
Sociales.
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX 129

4. CONCLUSIONES
En el tránsito del siglo XVIII al siglo XIX se van a producir dos grandes acon-
tecimientos de capital importancia que conllevarán la paulatina transformación
de los problemas sociales en cuestiones de naturaleza pública y de responsabi-
lidad política. Nos estamos refiriendo a la Revolución Industrial y a las Revolu-
ciones Democráticas. Ambas impulsarán decisivas innovaciones intelectuales,
administrativas y sociales.
Es en este contexto donde hay que enmarcar dos bases fundamentales que
serán claves para la posterior aparición del sistema de servicios sociales:
a) El progresivo avance de la secularización de la asistencia.
b) La creciente intervención de la autoridad civil en las situaciones de nece-
sidad.
En el caso de España, la configuración del sistema de servicios sociales sufri-
rá un importante retraso. Detrás de él se esconden tres razones básicas: el peso
de la Iglesia en la vida social, política y económica española; el retraso económi-
co de nuestro país; y, a diferencia de otros países de nuestro entorno, el escaso
desarrollo del movimiento obrero.
A pesar de este retraso, el siglo XIX es un recorrido escalonado que supondrá
el progresivo desembarco del Estado en los problemas sociales. Sus etapas l egis-
lativas fundamentales serán: a) la Constitución de Cádiz de 1812, que supondrá
una municipalización de la asistencia; b) la Ley de Beneficencia de 1822, que
puede ser catalogada como el primer plan organizativo de la beneficencia pú-
blica; c) la Ley de Beneficencia de 1849, por la que los fondos de la beneficencia
particular pasarán al servicio de la asistencia pública.
De esta forma, y como se dijo en páginas anteriores, el sistema asistencial
de Antiguo Régimen va a quedar totalmente transformado. El influjo de la des-
amortización, el control de la beneficencia particular, y la municipalización y la
provincialización de la asistencia conducirán a la uniformización de las institu-
ciones y a su control desde las instancias administrativas provinciales.
El siglo XIX se cierra con la creación de la Comisión de Reformas Sociales,
una institución que nace en un contexto marcado por: el incipient e protago-
nismo de la clase obrera a raíz de la t ardía industrialización, el retroceso del
abstencionismo liberal y la influencia de ciertos acontecimientos externos que
están teniendo lugar en los países de nuestro entorno. Nos encontramos ante el
germen de lo que posteriormente será el Instituto de Reformas Sociales.
130 CARMEN ALEMÁN BRACHO

TEXTOS

Texto 1

"Estará a cargo de los Ayuntamientos el cuidado de los Hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás esta-
blecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se prescriban".

Constitución de Cádiz de 1812, Párrafo VI del artículo 321 .

Texto 2

"Si son la pobreza y la miseria elementos indispensables del Estado social, al Gobierno, depositario de su felicidad
y de su armonía y fiel intérprete de las voluntades particulares, toca la justicia y la santa obligación de velar sobre
los infelices y ser tutor y padre de sus necesidades''.

MELÉNDEZ VALDÉS, Discursos forenses, en Maza Zorrilla, "Pobreza y Asistencia Social en España,
siglos XVI al XX. Aproximación histórica", ed. Universidad de Valladolid, 1987, pág. 38.

Texto 3
"La numerosa clase de los pobres tumultuaria y falta de educación, si por desgracia llega a perder la paciencia, se
prestará gustosa a cualquier proyecto sedicioso, se precipitará con ímpetu sobre todo lo que la rodea, transformado
el orden social sin que los jefes que la dirigen, por muy prudentes que sean, puedan contenerla. En estas circuns-
tancias, las propiedades pasan rápidamente de mano en mano; los empleados públicos varían sin cesar; los con-
sumidores, temerosos de un porvenir incierto, reducen gastos; y, alterada la industria en general, o se disminuye,
o se pierde enteramente (.. .) Entonces una de las primeras actuaciones del Gobierno debe ser la reorganización
de la beneficencia, planteándola con discreción y sabiduría para que, sin graduar el mal, satisfaga la necesidad el
momento".
S. SoLÁ, "Algunas ideas sobre la beneficencia en general y en particular sobre los hospitales",
Periódico de la Sociedad Médico-Quirúrgica de Cádiz, en Maza Zorrilla, "Pobreza y Asistencia Social
en España, siglos XVI al XX. Aproximación histórica", ed. Universidad de Valladolid, 1987, pág. 89.

Texto4

"Art. 46. Los bienes y fondos de beneficencia procedentes de fundaciones, memorias y obras pías, de patronato
público, sea Real o eclesiástico, cualquiera que fuere su origen primitivo, quedan destinados al socorro de los
necesitados. Se exceptúan los de establecimientos que pertenezcan exclusivamente al Patrimonio Real.
Art 47. Además de los bienes, fondos y rentas propias de los actuales establecimientos de beneficencia, derechos
y acciones de los mismos, pertenecen a esta institución las cantidades que las Cortes consignen en la Ley de
presupuestos a los establecimientos generales; las diputaciones provincia/es a los establecimientos de esta clase
en los presupuestos provinciales, y a los Ayuntamientos en los municipales, con arreglo a las leyes
Art. 48. Son también fondos de beneficencia las limosnas que se colecten con destino a la misma.
Art. 49. Son por último bienes de beneficencia los que adquieren los establecimientos con arreglo a las leyes".

Reglamento de 14 de mayo de 1852 para la ejecución de la Ley de Beneficencia del 20 de junio de 1849.
DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX 131

Texto 5

"Parecerá tal vez a primera vista que lo más sencillo era legislar sobre la materia, sometiendo a las Cortes proyec-
tos y fórmulas que de alguna suerte saliesen al encuentro de los males conocidos; no Jo entiende así el Ministro
que suscribe, sino que cree que el mejor medio es abrir campo al trabajo social que ha de preceder a Ja obra de
Jos legisladores. Serían aquellos proyectos expresión de las ideas del Gobierno; adoptarianse o no; satisfarían o
dejarían de satisfacer todos los intereses a ellos sometidos; mas por tener este solo origen y obedecer únicamente
al pensamiento de sus iniciadores, es casi seguro que carecerían de la elaboración y la autoridad que las reformas
sociales sólo pueden reunir cuando se discuten y preparan con el concurso de los mismos elementos para quienes
se va a legislar".

Real Decreto de 13 de marzo de 1890 por el que se reforma la Comisión de Reformas Sociales.

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134 CARMEN ALEMÁN BRACHO

EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN

1. ¿Cuál fue uno de los más importantes efectos de la Revolución Industrial?


a. Aumento de la riqueza.
b. Mayor visibilidad y concentración de la pobreza.
c. Una mayor seguridad pública.
d. La reducción de la mortalidad.

2. ¿Cuándo comienza a obtener la clase obrera europea el derecho a voto?


a. A finales del siglo XVIII.
b. A comienzos del siglo XIX.
c. A finales del siglo XIX.
d. Al comienzo del siglo XX.

3. ¿Cual de las siguientes NO es una razón del retraso de España en la configuración de los Servicios
sociales?
a. El peso de la Iglesia en la vida política, social y económica española.
b. La fortaleza del movimiento sindical.
c. El retraso económico de España.
d. El escaso desarrollo del movimiento obrero.

4. ¿Cuál de los siguientes tipos de establecimientos de beneficencia No quedan regulados en la Ley de


Beneficencia de 1822?
a. Los Albergues públicos.
b. Las casas de maternidad.
c. Las casas de socorro.
d. La hospitalidad pública.

5. La disminución del papel del municipio y el reforzamiento de la provincia y la administración central es


el aspecto más relevante de:
a. La Constitución de 1812.
b. La ley de Beneficencia de 1849.
c. La Ley de Beneficencia de 1822.
d. El sistema asistencial del Antiguo régimen.
Capítulo 4
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO
EN EL SIGLO XX: DEL INSTITUTO
DE REFORMAS SOCIALES A LOS
SERVICIOS SOCIALES EN EL
FRANQUISMO
CARMEN .ALEMÁN BRACHO
ESQUEMA

Capítulo 4
La Intervención del Estado en el siglo XX

1. INTRODUCCIÓN
El fenómeno de mayor trascendencia económica, social y política en el escenario de las sociedades comple-
jas o avanzadas durante la segunda mitad del siglo XX lo constituye el Estado de Bienestar (We/fare State).
H. Heclo (1981) distingue tres periodos históricos en la construcción del Estado de Bienestar:
a) Un periodo de experimentación (1870-segunda década del siglo XX).
b) Uno de consolidación (entre 1930 y 1940).
c) Y otro de expansión que se iniciaría a partir de la década de los cuarenta.
El Estado de Bienestar encuentra su principal apoyo en las ideas y políticas keynesianas. Su génesis
hay que buscarla en la crisis de 1929 y la crisis económica que le sucedió.
El logro histórico más importante alcanzado por el Estado de Bienestar ha sido la institucionalización
de los llamados derechos sociales. Al mismo tiempo, el Estado de Bienestar ha conseguido diluir la
conflictividad social al convertir al Estado en el árbitro de los intereses en disputa.
Igual que el resto de Europa, pero matizado profundamente por las peculiaridades que conlleva la
sucesión de cuatro regímenes politicos diferentes, en España el siglo XX, con avances y retrocesos,
se nos presenta como un largo proceso de génesis, implantación y articulación de un sector público
clásico de economía del bienestar:
a) Primera fase (la Restauración). El hito más significativo va a ser el establecimiento del Instituto
de Reformas Sociales, que simboliza el tránsito de la beneficencia pública al "intervencionismo
científico".
b) Segunda fase (la Dictadura del General Primo de Rivera). Asistimos al inicio de lo que los especia-
listas denominan "intervencionismo administrativo".
c) Tercera fase (la 11 República). La cuestión social va a estar marcada por dos rasgos distintivos: la
internacionalización y la constitucionalización.
d) Cuarta fase (el Franquismo). Época marcada por la extraordinaria heterogeneidad legal y admi-
nistrativa, pero en la que podemos encontrar, con mayor o menor grado de desarrollo según los
casos, en germen algunos de los servicios sociales en nuestro país.

2. EL INSTITUTO DE REFORMA SOCIALES O EL INICIO DEL INTERVENCIONISMO CIENTIFICO


La creación de Instituto de Reformas Sociales (IRS) simboliza lo que los especialistas denominan el
"intervencionismo científico".

2.1 . Creación y objetivos


Creación: Real Decreto de 23 de abril de 1903. Se le adscribe al Ministerio de la Gobernación.
Objetivos: Preparar la legislación del trabajo en su más amplio sentido, y diseñar las medidas necesa-
rias para favorecer el bienestar de las clases trabajadoras.
Por una parte la categoría y procedencia ideológica de los miembros del IRS. Por otra, los ingredientes or-
ganizativos: amplia participación social, plena libertad de actuación del personal de las secciones técnicas,
apoyo a una red de instituciones locales y descentralización de sus servicios de inspección y estadística.

2.3. Principales medidas legales impulsadas por el IRS


En relación al trabajo de la mujer y de los niños:
a) Ley de (8 de enero de 1907): Prohibición del trabajo de la mujer en el embarazo y la lactancia, con
obligación a la patronal de conservar la plaza a la mujer.
138 CARMEN ALEMÁN BRACHO

b) Real Decreto de (25 de enero de 1908): Prohibición del trabajo de las mujeres y niños en determi-
nadas industrias insalubres o peligrosas.
c) Ley de (22 de julio de 1912): Ley de la "silla".
Leyes en materia laboral:
a) Ley de (3 de marzo de 1904): Establecimiento del descanso semanal obligatorio.
b) Ley de (12 de julio de 1906): lnembargabilidad del salario de subsistencia familiar y de los instru-
mentos de trabajo.
c) Ley de Huelga de (27 de abril de 1909).
Leyes en materia de emigración:
a) Ley de Emigración de (21 de diciembre de 1907).

2.4. La creación del Instituto Nacional de Previsión y sus fines


Creación: Ley de 27 de febrero de 1908.
Fines: Difundir e inculcar la previsión popular; administrar la mutualidad de asociados; estimular y
favorecer dicha práctica de pensiones de retiro.

2.5. Otras actuaciones del IRS


La limitación de la jornada de trabajo (Real Decreto de 3 de abril de 1919).
Estudios sobre la situación agraria, sobre viviendas populares, accidentes de trabajo, seguro de paro,
trabajo de la mujer en la industria, salario del trabajo a domicilio, etc.
Elaboración de un informe sobre la creación el Ministerio de Trabajo.
El juicio de la labor del IRS ha de formularse en términos sumamente positivos. Las sombras de su
labor provienen de la efectividad de sus medidas y las disposiciones que preparó.
Fecha clave del inicio de su decadencia: 1917. Factores externos e internos producirán una profunda
crisis en la sociedad española. Crisis que conduce a un creciente paternalismo estatal. Asistimos al
cierre de la etapa humanitaria y filantrópica de nuestra legislación laboral.

3. EL IRS Y LA CREACIÓN DEL MINISTERIO DE TRABAJO (1920)


3.1. Del "intervencionismo científico" al "intervencionismo administrativo"
Real Decreto de 8 de mayo de 1920: creación del Ministerio de Trabajo. Una de las consecuencias será
la postergación del Instituto de Reformas Sociales.
Asistimos al tránsito del "intervencionismo científico" al "intervencionismo administrativo", rompiendo el
Estado definitivamente sus ataduras liberales.

3.2. La creación del Ministerio de Trabajo: una muestra de la burocratización creciente


La creación del Ministerio de Trabajo, la pérdida de peso de la representatividad patronal y obrera en
favor de órganos administrativos en el seno del IRS, y la creación de órganos paralelos a las compe-
tencias del IRS (Comisión de Trabajo de Cataluña-RO de 11 de octubre de 1919-, Delegación Regia
del Ministerio de Trabajo para Cataluña y Baleares-febrero de 1923-), son muestras significativas de
la burocratización creciente.

3.3. Disposiciones legales ·


(27 de junio de 1920) limitación de la revisión de alquileres y creación de las Juntas de Fomento y
Casas Baratas.
(Enero de 1921 ), Decreto sobre el seguro obligatorio y designación en Cortes de una Comisión perma-
nente de Trabajo y legislación social.
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 139

4. LA DICTADURA DE PRIMO DE RIVERA (1923) Y LA DISOLUCIÓN DEL IRS


4.1. La Dictadura de Primo de Rivera: un producto de factores internos y externos a la sociedad españo·
la
Factores externos: las consecuencias de la 1Guerra Mundial y los efectos de la Revolución Rusa de
1917. Asistimos al resquebrajamiento de la estabilidad de las democracias y muchas entran en la
"época de las dictaduras".
Factores internos: los efectos del desastre de la guerra de Marruecos; los problemas de orden públi-
co; tensiones regionales; la explosiva situación de los jornaleros en Andalucía; el agotamiento de los
partidos de la Restauración y la falta de capacidad del sistema político para afrontar la profunda crisis
política y social.
El IRS quedará refundido en el Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria (Real Decreto de 2 de junio
de 1924).

4.2. El sistema corporativo de la Dictadura de Primo de Rivera


La Dictadura establecerá un sistema corporativo cuyo significado es el siguiente: un intento de sustituir
la lucha de clases imponiendo la colaboración de las mismas, el unitarismo sindical y la prohibición de
la suspensión el trabajo como medio para resolver los conflictos sociales.
El texto básico de la Dictadura será el Decreto Ley de Organización Corporativa Nacional de 26 de
noviembre de 1926.

4.3. Principales disposiciones normativas


Decreto Ley de (23 de agosto de 1926): Reordenación de la legislación de accidentes de trabajo.
Implantación de una legislación para promover viviendas baratas.
Promulgación del Estatuto de clases pasivas en 1926.
Decreto de (21 de junio de 1926): implantación del subsidio para familias numerosas.
Decreto ley de (22 de marzo de 1929): establecimiento de un seguro obligatorio de maternidad
Intentos de establecer el reconocimiento del derecho de seguridad social en el Anteproyecto de Cons-
titución redactado por la sección primera de la Asamblea Nacional (17 de mayo de 1929).

4.4. La agonía del IRS en la Dictadura de Primo de Rivera


A pesar de la orientación corporativa del nuevo régimen, la influencia del IRS sigue estando presente
en la Dictadura. Muestra de ello es:
a) La aprobación del Código de Trabajo (el 23 de agosto de 1926).
b) La continuidad aparente del IRS en el Consejo de Trabajo de la Dictadura.

5. INTERNACIONALIZACIÓN Y CONSTITUCIONALIZACIÓN: LA 11 REPÚBLICA (1931-1936)


La situación social después de la 1Guerra Mundial, la Revolución Rusa y la crisis del 1929 van a conlle-
var importantes cambios en el tratamiento de los problemas sociales, la legislación social y la actuación
administrativa de los Estados. Asistimos a:

5.1. La internacionalización
Dicho en otros términos: tanto la movilización social como la construcción de respuestas y diseño de
politicas sociales transciende a los propios Estados nacionales.
Una clara muestra de la internacionalización será creación, por el Tratado de Versalles (1919) de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT). Sus objetivos quedarán recogidos posteriormente en la
Declaración de Filadelfia y sus actuaciones se dejarán sentir en la legislación española
140 CARMEN ALEMÁN BRACHO

5.2. La constitucionalización
Concepto: llevar hasta la más importante norma legal, la Constitución, los principios básicos de la
legislación social e implantar derechos sociales junto a los tradicionales contenidos constitucionales.

5.3. Internacionalización y constitucionalización en la 11 República española: la Constitución de 1931


La implantación de la 11 República en 1931 va a suponer la manifestación en España de la doble tenden-
cia anteriormente apuntada respecto a la cuestión social: internacionalización y constitucionalización.
El programa social básico de la 11 República se establece en los siguientes artículos constitucionales:
a) Art. 31: Derecho a emigrar o inmigrar.
b) Art. 39: Derecho de asociación y sindicación.
c) Art. 43: Igualdad de sexos, obligación subsidiaria del Estado de alimentar y educar a los niños;
igualdad de los hijos fuera y dentro del matrimonio; compromiso del Estado de prestar asistencia a
enfermos, ancianos, maternidad e infancia
d) Art. 46: El trabajo como obligación social y protegido por las leyes
e) Art. 47: Establecimiento de diferentes formas de previsión
D Art. 48: Implantación de la enseñanza primaria con carácter obligatorio y gratuito, y facilitar el
acceso a todos los grados de enseñanza de los económicamente necesitados.

5.4. De los compromisos constitucionales a la práctica


Causas que impidieron la puesta en práctica de buena parte de los compromisos asumidos:
a) Las difíciles circunstancias económicas en que llegó la 11 República.
b) La escasa duración temporal el régimen.
c) La propia inestabilidad política del régimen.

5.5. El abordaje de la cuestión social durante la 11 República


Principales medidas de asistencia, previsión y protección social y laboral adoptadas durante la 11 República:
a) Decreto de (5 de mayo de 1931) sobre previsión social, creación del Instituto Nacional de Previsión
Social y una Caja única contra el paro forzoso.
b) Decreto de (1 de julio de 1931, convertido en Ley el 9 de septiembre) sobre la jornada laboral.
c) Creación en 1931 de la Sala Social del Tribunal Supremo.
d) Leyes de (9 de septiembre y de 8 de octubre de 1932) sobre accidentes laborales
e) Ley de Contratos de trabajo de (27 de noviembre de 1931).
D Ley de Jurados mixtos de (27 de noviembre de 1931).
g) Establecimiento de la Dirección General de Beneficencia y Obras Sociales en 1932.
h) Ley de Asociaciones Profesionales de (8 de abril de 1932).
i) Ley de (7 de julio de 1934) sobre medidas contra el desempleo
j) Ley de (25 de junio de 1935), creación de la Junta Nacional contra el paro.
k) Ley de bases de enfermedades profesionales (13 de julio de 1936).

6. LOS SERVICIOS SOCIALES DURANTE EL FRANQUISMO


6.1. La cuestión de los servicios sociales durante el franquismo
El examen de los servicios sociales durante el franquismo es difícil y complejo. Por una parte resulta
complicado delimitar temporalmente el inicio y el fin de esta etapa. A ello hay que unir el carácter no ho-
mogéneo y no lineal de un régimen que sufrió importantes transformaciones internas. Al mismo tiempo
hay que tener presente el propio cambio y mutación que sufren las necesidades sociales en cuarenta
años de la historia de España. Y todo ello en un contexto en el que encontramos la coexistencia de
diferentes modalidades de actuación de los servicios sociales.
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 141

6.2. Principales medidas legislativas del franquismo


Textos legales en que se recogen los compromisos a ejercer por parte del Estado:
a) Fuero del Trabajo (1938)
b) Fuero de los Españoles (1945).
c) Ley de Principios del Movimiento Nacional (1958).
Pero la regulación básica de la asistencia social se realiza en la legislación ordinaria:
a) El Fondo de Protección Benéfico Social (29 de diciembre de 1936).
b) El Auxilio Social (30 de octubre de 1936, por Decreto de 19 de mayo de 1938 se le considera el
órgano público encargado de la ejecución de los servicios asistenciales, y Decreto de 17 de mayo
de 1940 por delegación estatal se encarga de cumplir funciones asistenciales).
c) La Organización Nacional de Ciegos (Decreto de 13 de diciembre de 1938).

B. La administración institucional
Fases de evolución de la Seguridad social durante el franquismo desde las orientaciones del Fuero del
Trabajo:
a) Primera fase (1937), vinculada a la doctrina social de la Iglesia en su vertiente de ayuda a la familia
como institución.
b) Segunda fase (1939), creación del subsidio de vejez e invalidez. Creación en 1947 de Seguro
Obligatorio de Vejez e Invalidez, que se amplia al de viudedad en 1955.
c) Tercera fase (1942), establecimiento del Seguro Obligatorio de Enfermedad.
La dispersión legal, unido al ingente número de disposiciones en materia de seguridad social que exis-
tió a lo largo del franquismo, intentaron afrontarse con la Ley de Bases de la seguridad social (28 de
diciembre de 1963), posteriormente desarrollada, promulgándose la Ley de Seguridad Social de 1966,
que a su vez sería sustituida por la nueva Ley de 30 de mayo de 1974. Con esta Ley se regula la acción
protectora del sistema de seguridad social que comprende: la asistencia sanitaria; la recuperación pro-
fesional; la prestaciones económicas en situaciones de necesidad; y la protección a la familia. Enumera
también y regula los servicios sociales comprendidos en la seguridad social en materia de higiene y
seguridad en el trabajo; en medicina preventiva; de recuperación de inválidos y en acción formativa
D. El papel de la administración local
Por la Ley de Régimen local de 24 dejunio de 1955, se atribuye a los municipios la obligación de contar
con servicios asistenciales a la población y con bastante amplitud. Junto con las Diputaciones, contará
con presupuestos muy interesantes para poder activarlos.

E. Organizaciones no gubernamentales: CARITAS


Durante todo el franquismo, la Iglesia contó con una amplia red de organizaciones benéficas y asis-
tenciales, además de tener presencia en las instituciones públicas. De todas ellas la más relevante es
CARITAS.
Fases de la trayectoria histórica de CARITAS:
a) 1942-1952: su actuación tiene una dimensión caritativo-benéfica.
b) Hasta 1956: su actuación estará especialmente encaminada a la distribución de alimentos. Tam-
bién se va a comenzar una labor de estudio, formación social y de información.
c) 1957-1963: se crea la sección social de CARITAS, se impulsa la creación de las Escuelas de Asis-
tentes Sociales; se crea la revista Documentación Social; se aumenta la dotación de instalaciones
y equipamientos; y se elaboran planes de desarrollo social.
d) 1964-1974: evoluciona hacia una moderna orientación de servicios sociales. Adquirirán protago-
nismo: la formación profesional, el desarrollo industrial cooperativo, la promoción de la vida asocia-
tiva y el fuerte impulso de los servicios comunitarios. Igualmente se pondrá en marcha la primera
investigación empírica sobre las necesidades sociales en España.
142 CARMEN ALEMÁN BRACHO

F Instituciones tuteladas por el Estado


Junto a la ONCE, habría que destacar otras dos grandes instituciones:
a) Cruz Roja Española: desempeñará una gran labor asistencial, centrando su actividad en el ámbito
hospitalario.
b} Las Cajas de Ahorro: mantuvieron durante el franquismo un gran número de centros asistenciales
y dedicaron abundantes recursos a la beneficencia. Vejez y minusvalías serán dos grandes áreas
de intervención de estas instituciones.

6.4. Conclusiones
Las grandes conclusiones que pueden extraerse de este repaso por las normas, las instituciones y
órganos administrativos existentes durante todo el siglo XX son las siguientes:
a) El siglo XX va a ser un siglo de profundas transformaciones en el campo de los servicios sociales.
Estos cambios implican la superación de la beneficencia pública y la aparición del bienestar social,
como se consigna en la Constitución de 1978.
b) Un primer paso viene dado por la creación del Instituto de Reformas Sociales, que simboliza el
inicio del intervencionismo científico.
c) La aparición del Ministerio de Trabajo esconde tras de sí varios elementos: el tránsito del interven-
cion ismo científico al intervencionismo administrativo; la creciente burocratización y la decadencia
el lRS.
d) Con la Dictadura de Primero de Rivera asistimos al establecimiento del sistema corporativo.
e) La 11 República española va a significar la internacionalización y la constitucionalización de la
cuestión social.
Por último, el franquismo, que no tendrá una homogeneidad en sus cuarenta años, va a estar marcado, entre otros
rasgos, por la extraordinaria dispersión de la asistencia social.
Capítulo 4
La intervención del estado en el siglo XX:
del instituto de reformas sociales a los
servicios sociales en el franquismo

l. ORÍGENES DEL ESTADO DEL BIENESTAR


Posiblemente, el fenómeno de mayor trascendencia económica, social y políti-
ca en el escenario de las sociedades complejas o avanzadas durante la segunda
mitad del siglo XX lo constituye el Welfare State (Montoro, 1997). El Estado de
Bienestar ha articulado la vida social y ha marcado la pauta del progreso econó-
mico en los distintos países desarrollados. Esta realidad ha afectado también, y
de manera decisiva, al propio Estado, que se ha transformado, con el correspon-
diente refrendo constitucional en la mayor parte de los casos, en Estado Social
de Derecho.
Un buen número de expertos sitúa el origen del Estado de Bienestar en la
legislación social alemana del periodo tardío del gobierno de Otto von Bismarck.
Entonces se promulgaron leyes sociales como la ley del seguro de enfermedad
y maternidad (1883), la ley de accidentes del trabajo (1884), y la ley de seguro
enfermedad, jubilación y defunción (1889) (Ritter, 1991). Para otros, el Estado
de Bienestar es una construcción del siglo XX, cuyo origen está situado con
posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, y su principal antecedente es la
construcción del sistema público inglés de protección social integrado y univer-
sal que se desarrolló entre 1945 y 1948 (Navarro, 1997).
Muy acertadamente H. Hedo (1981) aúna ambas posiciones distinguiendo
tres periodos históricos en la construcción del Estado de Bienestar:
• Un periodo de experimentación que va desde 1870 hasta la segunda déca-
da del siglo XX
• Uno de consolidación entre 1930 y 1940.
• Y otro de expansión que se iniciaría a partir de la década de los cuaren-
ta.
Dejando a un lado cronologías, el Estado de Bienestar encuentra su princi-
pal apoyo en las ideas y políticas keynesianas de intervención del Estado en la
economía a fin de estabilizarla, regulando el ciclo y redistribución de la renta.
Su génesis hay que buscarla en el crak de 1929 y la crisis económica que le
sucedió. Esta reveló las limitaciones del funcionamiento del sistema. Los fallos
de mercado, que algunos economistas habían ya detectado y teorizado antes
que Keynes formulase sus principales aportaciones, debían ser corregidos con
144 CARMEN ALEMÁN BRACHO

la intervención del Estado en la asignación de recursos por medio de políticas


macroecnómicas (Esping-Andersen, 1993)
Quizás el logro histórico más importante alcanzado por el Estado de Bienes-
tar haya sido la instit ucionalización de los llamados derechos sociales, es decir,
el derecho de todo ciudadano, por el hecho de serlo, a recibir del Estado unas
prestaciones monetarias (pensiones, subsidios o ayudas) en determinadas cir-
cunstancias, y un conjunto de servicios sociales, de entre los que destacan los
educativos y sanitarios y, cada vez más, también los medioambientales, cultu-
rales y de ocio.
En est e sentido, puede decirse que la consecución de estos derechos culmina
un proceso histór ico en el devenir de los Estados modernos. Un proceso que está
jalonado de otras conquistas como las de los derechos civiles -indispensables
para el ejercicio de las libertades individuales-, y los derechos políticos, es de-
cir, el derecho a participar en el ejercicio del poder político bajo las formas y
modos permitidos (Donati, 1998)
En efecto, los logros más evidentes del Estado de Bienestar han consistido:
en la implantación de un sistema universal de seguridad y protección social y de
otro de garantía de recursos para quienes t ienen dificultades de inserción o de
mantenimiento en el proceso productivo, y en la provisión, también univer sal,
de un conjunto de servicios y equipamientos colectivos para la salud y para la
obtención de unos niveles educativos mínimos.
Relacionado con lo anterior, otro éxito important e que hay que apuntar en el
haber del Estado de Bienestar es la gran estabilidad que ha conseguido gracias
al papel desempeñado por la intervención est atal en la disolución del conflicto
social tradicional (patronos-obreros) y en la creciente complejidad de la estruc-
tura social, en la que unas clases medias en expansión actúan de colchón entre
los extremos de la desigualdad económica. El E st ado de Bienestar h a consegui-
do diluir en buena medida la conflictividad social al convertir al Estado en el
árbitro de los intereses en disputa, demostrando al mismo tiempo una gran ca-
pacidad integradora que ha impedido que la protesta social se convirtiese, como
en épocas pasadas, en una rebelión contra el sistem a.
Al asumir estas funciones, dejando de ser un instrum ento de los grupos do-
minantes, el Estado se ha legitimado a sí mismo y ha legitimado al sistema. Ha
resultado ser, en definitiva, el escenario idóneo donde se dirime una buena parte
de los conflictos por medio de un poder que está por encima de los diferentes
intereses corporativos en benéfico de la armonía social (Herrera, 2001).
Tras un largo proceso de génesis e implantación, con las peculiaridades pro-
pias de una historia en la que se suceden cinco regím enes políticos diferen-
tes -Restauración, Dictadura de Primo de Rivera, 11 República, Franquismo
y Democracia- que conllevan los consiguientes avances y retrocesos, E spaña
h a conseguido a lo largo del siglo XX establecer un articular un sector público
clásico de economía del bienestar.
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 145

Hitos significativos son, entre otros: la Ley de accidentes de trabajo y la crea-


ción del Instituto de Reformas Sociales en 1903; la creación del Instituto Na-
cional del Previsión en 1908; la aseguración voluntaria del paro forzoso y el
establecimiento con carácter obligatorio el retiro obrero en 1919; la transforma-
ción del retiro obrero en un subsidio para la vejez en 1939; la implantación del
mutualismo laboral a partir de los años cuarenta; la promulgación de la Ley de
Bases de la Seguridad Social en 1963; y la promulgación de la Ley de Financia-
ción y Perfeccionamiento de la Acción Protectora de 1973.
Cada uno de estos hitos serán analizados en profundidad a lo largo de este
tema. Realizaremos un recorrido que en el que se pueden distinguir varias fases
que, por claridad expositiva, coinciden con los cuatro regímenes políticos que se
suceden en España hasta el final del franquismo:
l. Primera fase (la Restauración). Establecimiento del Instituto de Reformas
Sociales, que simboliza el tránsito de la beneficencia pública al interven-
cionismo científico.
2. Segunda fase (la Dictadura del General Primo de Rivera). Inicio de lo que
los especialistas denominan "intervencionismo administrativo".
3. Tercera fase (la 11 República). La cuestión social va a estar marcada por
dos rasgos distintivos: la internacionalización y la constitucionalización.
4. Cuarta fase (el Franquismo). Época caracterizada por la extraordinaria
heterogeneidad legal, y también administrativa, vinculada a los servicios
sociales, pero en la que podemos encontrar, con mayor o menor grado de
desarrollo según los casos, elementos precedentes de los servicios sociales
en nuestro país.

2. EL INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES O EL INICIO


DEL INTERVENCIONISMO CIENTÍFICO
El siglo XX va a ser un siglo de profundas transformaciones en el campo de
los servicios sociales. Cambios acelerados que van desde la superación de la
beneficencia pública hasta llegar a la aparición del bienestar social, como se
consigna en la Constitución española de 1978. El inicio de este recorrido hay que
situarlo en el Instituto de Reformas Sociales (en lo sucesivo: IRS), que recoge el
testigo de la Comisión de Reformas Sociales.
La creación del IRS simboliza el inicio de lo que los especialistas denominan
el "intervencionismo científico": "Aparecidas ya las primeras leyes protectoras
del trabajo, nace con ellas la necesidad de crear órganos encargados del cumpli-
miento, gestación y desarrollo de las mismas. Viene a institucionalizarse la fun-
ción interventora mediante estos órganos de investigación que, cada vez más y
más, van adquiriendo mayor importancia en la creación del Derecho del Trabajo
146 CARMEN ALEMÁN BRACHO

y la aparición de la Administración social encargada de velar por su cumpli-


miento" (López Pena 1969:14).

2.1. Creación, objetivos, composición y estructura interna


El IRS fue creado por Real Decreto de 23 abril de 1903. Dicho Instituto se
adscribe al Ministerio de Gobernación y su objetivo era, según el artículo 1 del
Real Decreto: "Preparar la legislación del trabajo en su más amplio sentido,
cuidar de su ejecución, organizando para ello los necesarios servicios de inspec-
ción y estadística, y favorecer la acción social y gubernamental en beneficio de la
mejora y bienestar de las clases obreras".
El IRS desempeñó pues no solo una tarea consultiva, sino también un pa-
pel de administración activa. Tan importantes objetivos se van a cumplir por
una organización compuesta por treinta miembros; dieciocho designados por el
gobierno y doce elegidos. De estos seis por la patronal y otros seis por "la clase
obrera". (Bernaldo de Quirós 1969). Sucesivas modificaciones del Reglamento
orgánico disminuyeron el número de vocales de elección por el Gobierno au-
mentando los de elección directa. En la regulación del IRS efectuada por Real
Decreto de 14 octubre de 1919 eran doce los designados por el Gobierno y 48 los
de elección directa de carácter representativo.
El Instituto constaba de un pleno, una secretaría general y tres secciones. La
primera preparaba antecedentes extranjeros de la legislación social, informes
y borradores para los nuevos textos, publicaba informes, el Boletín del IRS etc.
La segunda, se centraba en la inspección de trabajo, los servicios jurídicos y
técnicos, informes sobre accidentes de trabajo etc. Y la tercera, centrada en la
elaboración de estadísticas de huelgas, nivel de vida, paro, mendicidad etc.
Una parte del éxito de su labor se debe sin duda a la categoría y procedencia
ideológica de los miembros del IRS: republicanos, socialistas, conservadores, ca-
tólicos o libre pensadores (Marvaud 1910; 1975:228-229).
Pero junto al factor de la composición, existió otro factor decisivo para el éxi-
to del Instituto: los ingredientes organizativos (Alonso Seco, Gonzalo González,
2000:89-90) Entre ellos conviene recordar la amplia participación social, la ple-
na libertad de actuación del personal de las secciones técnicas, el apoyo en una
red de instituciones locales y la descentralización de sus servicios de inspección
y estadística.

2.2. Principales medidas legales impulsadas por el Instituto


de Reformas Sociales
El IRS impulsó numerosas medidas legales en relación con el trabajo de la
mujer y de los niños. Entre ellas deben mencionarse:
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 147

• La Ley (8 enero 1907) prohibiendo el trabajo de la mujer en el embarazo y


la lactancia, con obligación a la patronal de conservar la plaza a la mujer.
• El Real Decreto de (25 enero 1908) prohibiendo el trabajo en determi-
nadas industrias insalubres o peligrosas, a las mujeres y menores.
• La Ley de (22 de julio de 1912) prohibiendo el trabajo nocturno de la
mujer.
• La Ley de (27 de febrero de 1912), conocida como «ley de la silla», que
imponía que en los almacenes, tiendas, oficinas o cualquier establecimien-
to no fabril con mujeres empleadas sea obligatorio tener un asiento para
cada una de ellas (una enumeración exhaustiva de disposiciones legales
en relación al trabajo de la mujer de 1900 a 1975 se encuentra en Pérez
Llinas y Palomeque, 1978:283-302).
La abundante legislación social promulgada en este periodo, esta cargada,
sin embargo, del ideario humanitarista y protector propio de una consideración
del problema social también como una cuestión de caridad. Dicho en otros tér-
minos, la caridad se considera todavía un remedio a los males sociales (Montoya
Melgar 1975).
La actuación del Instituto impulsó, igualmente, otras serie de leyes en ma-
teria laboral:
• La Ley de (3 de marzo de 1904) estableció el descanso semanal obliga-
torio.
• La Ley de (12 julio de 1906) que estableció la inembargabilidad del sa-
lario de subsistencia familiar y los instrumentos de trabajo.
• La Ley de huelga de (27 abril de 1909) y otras disposiciones regulando
los conflictos laborales, como la ley de (19 de mayo de 1908,) sobre concilia-
ción y arbitraje industrial.
También en virtud de un proyecto de ley preparado por el IRS, se aprobó, (el
21 de diciembre de 1907), la ley de emigración. La ley reconoce el derecho a la
emigración, la restringe en ciertos supuestos (a los condenados o perseguidos
judicialmente, a quienes han de cumplir el servicio militar, mujeres solteras
menores de 23 años para evitar la trata de blancas, etc.), establece un Consejo
superior de emigración con representantes, entre otros, del IRS y de represen-
tantes elegidos de la clase obrera.

2.3. La creación del Instituto Nacional de Previsión y sus fi-


nes
Una de las principales lagunas sociales que vendrá a cubrirse gracias a la
acción del IRS fue el de la previsión. Por ley de 27 de febrero de 1908 se crea
el Instituto Nacional de Previsión. Un organismo que, con el tiempo, habría de
convertirse en la base del sistema español de seguridad social. Concebido como
148 CARMEN ALEMÁN BRACHO

ente autónomo, inspirado en el modelo del IRS, su creación supone un avance


decisivo (Carr 1970:441), (Beltrán Aguirre, 1992).
Sus fines se especifican en el art. 1 de la ley: "Difundir e inculcar la previsión
popular, especialmente la realizada en forma de pensiones de retiro; administrar
la mutualidad de asociados, que al efecto y voluntariamente se constituya; esti-
mular y favorecer dicha práctica de pensiones de retiro, procurando su bonifica-
ción con carácter general o especial, por entidades oficiales o particulares".
Un decreto de (24 de diciembre de 1908) especifica los estatutos provisiona-
les del Instituto Nacional de Previsión, que comenzó a funcionar el 1 de enero
de 1909. Otras disposiciones ulteriores amplían el campo de protección. Así por
Real Decreto de (11 de marzo de 1919) se implanta el seguro de "retiro obrero"
obligatorio, medida que se complementa con el Real Decreto de (18 de marzo de
1919) subvencionando las sociedades mutuas obreras que practicasen el seguro
de paro. Con el desarrollo del Real decreto de (20 noviembre 1919), se estableció
un Plan de Seguros Sociales, incluyendo los de enfermedad, invalidez y ma-
ternidad con carácter obligatorio, para quienes, entre 14 y 65 años, trabajasen
por cuenta ajena y con remuneración inferior a seis mil pesetas anuales (López
Pena 1969:37).

2.4. Otras actuaciones del Instituto de Reformas Sociales


Si el Instituto Nacional de Previsión, por su dilatada vida, ha sido un persis-
tente efecto del IRS, quizá haya perdido relevancia con el tiempo otra medida
que preparó y que respondía a una acuciante demanda del movimiento obrero:
la limitación de la jornada de trabajo. En concreto, el Real Decreto de (3 de abril
de 1919) estableciendo la jornada máxima legal de trabajo de ocho horas diarias
o cuarenta y ocho semanales. Tal vez fuera la conquista más importante del
movimiento obrero de la época y en cualquier caso fue respuesta a una dilatada
huelga en Barcelona por la limitación de jornada de trabajo.
El IRS preparó además innumerables estudios sobre situación agraria (en
especial en Andalucía), sobre viviendas populares, accidentes de trabajo, segu-
ro de paro, trabajo de la mujer en la industria, salario del trabajo a domicilio
etc. En total, cincuenta y ocho volúmenes contienen el testimonio de su ingente
labor (el índice, resumido, de los volúmenes puede verse en Canales Aliende
1984:257-267). Incluso llegará a elaborar un informe sobre la creación del Mi-
nisterio de Trabajo que, significará, como luego se señalará, el crepúsculo de tan
positiva experiencia social, política y administrativa.
Ciertamente el juicio de la labor del IRS ha de formularse en términos suma-
mente positivos. Sobre todo si se tienen presentes las profundas resistencias a
toda innovación legal (Seco Serrano 1978:31-32).
Las sombras en la labor del IRS provienen de la efectividad de sus medidas
y las disposiciones que preparó. Y en este aspecto hay que mostrarse más pesi-
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 149

mista. La inobservancia de las disposiciones legales era, en múltiples ocasiones,


más notoria que la propia norma. En numerosas innovaciones legales se recogen
referencias, en su exposición de motivos, del incumplimiento de prescripciones
anteriores en el mismo sentido. Y ello por rechazos sociales pero también por
limitaciones administrativas.
Así, el servicio de inspección -creado por Real Decreto de 1 de marzo de
1906, para garantizar el cumplimiento de la legislación obrera-, carecía prácti-
camente de personal varios años después y los existentes se encuentran frente
a todo tipo de dificultades en su labor (Marvaud 1910; 1975:290).
Si mencionar las causas del éxito en la labor del IRS constituye una tarea
fácil, problema más complejo es examinar su decadencia. En lo que parece exis-
tir acuerdo es en situarla en el tiempo: en torno a 1917. En ese año sitúan los
historiadores el comienzo de la crisis política del sistema de la Restauración y
por factores no exclusivamente internos a la sociedad española.
Los efectos de la revolución rusa de 1917 constituyen un excelente ejemplo
de los efectos internos de acontecimientos exteriores. Pero los internos son, en
todo caso, los motores básicos: "Las tensiones económicas y sociales que genera
el fuerte crecimiento económico español, derivado en gran medida de la posición
neutralista de España en la primera guerra mundial, y las manifestaciones con-
cretas en que se expresa en 1917 -Juntas de Defensa, asamblea de parlamen-
tarios de Cataluña, huelga general de agosto-, señalan tanto la grave crisis
del Estado y de los ya fragmentarios partidos turnantes como un hecho radical-
mente nuevo: el protagonismo colectivo, la aparición de las muchedumbres en el
primer plano de los acontecimientos no de manera anárquica, sino orientados
por grupos aspirando al ejercicio del poder" (Palacio 1986:276).
La crisis conduce a un creciente paternalismo estatal (Moreno Rebato, 2002)
En 1919, por Real Decreto de 14 de octubre, se reorganiza el IRS. En él ''parece
superponerse a la participación de los protagonistas directos de los problemas
sociales una excesiva confianza en el intervencionismo burocrático. En vez de una
oferta de servicios que busca integrar y poner de acuerdo a patronos y obreros, se
adivina un cierto paternalismo que confía en encontrar consenso para la imposi-
ción de fórmulas o soluciones preestablecidas. En el fondo late una desconfianza
en la capacidad de acuerdo de las partes y un miedo a las consecuencias de sus
libres iniciativas" (Palacio, 1986:279).
En todo caso, el año 1917 constituye (Montoya Melgar, 1975:9 y ss.) el cierre
de la etapa humanitaria y filantrópica de nuestra legislación laboral. El Real
Decreto de 25 de mayo contiene ya un desacostumbrado lenguaje; en su expo-
sición de motivos puede leerse: "Para combatir esos hondos e inveterados males
(sociales) no cabe hoy, como en otros tiempos, apelar a la caridad o a la benefi-
cencia, porque no teniendo estos medios carácter económico se juzgan, con razón,
generalmente inadecuados para el caso; no pueden tampoco estimarse suficientes
el natural juego de las fuerzas económicas ni los tratamientos empíricos y cir-
cunstanciales que de antiguo vienen aplicándose".
150 CARMEN ALEMÁN BRACHO

3. EL INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES Y LA CREA-


CIÓN DEL MINISTERIO DE TRABAJO (1920)
3.1. Del "intervencionismo científico" al intervencionismo ad-
ministrativo"
Por Real Decreto de 8 de mayo de 1920 fue creado el Ministerio de Trabajo. El
IRS ya había preparado un proyecto en tal sentido y en la propia presentación
al Rey del proyecto sobre ese Ministerio se aludirá a sus aportaciones. El IRS
se emplea pues como argumento de autoridad para la creación de un Ministerio
que acarreará la postergación del Instituto. Según el Decreto, se integran en
el nuevo Ministerio, entre otros, el IRS, el Instituto Nacional de Previsión y el
Consejo de Emigración.
La creación de la Organización Internacional del Trabajo en 1919, por el Tra-
tado de Versalles, así como el crecimiento de la estructura organizativa del pro-
pio IRS, favoreció sin duda la creación de un Ministerio de Trabajo. Y en este
sentido habría que considerar la suerte posterior del IRS como un resultado de
su propio éxito. Fue su acertada actuación la que impulsó, también, la ulterior
creación de un Ministerio. Se trató, en definitiva, del paso del "intervencionismo
científico" al "intervencionismo administrativo" rompiendo el Estado definitiva-
mente sus ataduras liberales (López Pena 1969:43).

3.2. La creación del Ministerio de Trabajo: una muestra de la


burocratización creciente
Pero la creación del Ministerio no significa sólo la unificación de organismos
dispersos administrativamente. Esta medida fue un reflejo de la tendencia ab-
sorbente de la administración y, sobre todo, una muestra de la burocratización
creciente: se priva de protagonismo a la iniciativa social - a los actores sociales:
patronos y obreros- con una actuación flexible en función de las cambiantes
condiciones sociales. Y en su lugar es la pureza del procedimiento administrati-
vo la que comenzará a privar (Palacio 1986:281 y ss.).
En realidad, la idea de crear, a partir del núcleo inicial del IRS, un Minis-
t erio de Trabajo se había suscitado en distintas ocasiones en las dos primeras
décadas de este siglo: "Pero no encontró su momento hasta los años de la crisis
de la Restauración; con toda probabilidad, ante la evidencia de que el encauza-
miento del conflicto obrero necesitaba, no intervenciones esporádicas, sino una
presencia administrativa permanente, apoyada en un soporte orgánico de cierta
consistencia" (Martín Valverde 1987:75). La inmediata crisis de empleo tras la
crisis económica de 1929 y la activa intervención pública del Estado es este ám-
bito durante la 11 República, reforzará considerablemente la nueva estructura
administr ativa.
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 151

En la composición del IRS pierde peso la representación patronal y obrera, y


se incrementa la de órganos administrativos. Además, las distintas filosofias de
ambos órganos -burocrática la del Ministerio y flexible la del IRS- comienza
a suscitar tensiones y conflictos. La representación obrera en el IRS comienza a
protestar por la continuada marginación de este organismo por las autoridades
y otros órganos del nuevo Ministerio, por estar siendo excluidos de los debates
de las nuevas medidas legales. Y las cuestiones de competencia se agravan con
la creación -por Real Decreto de 5 de octubre de 1922- de la Comisión asesora
del Gobierno en materia social, pese a formar parte de la misma el presidente
del IRS.
Simultáneamente la propia administración crea organismos paralelos en sus
competencias al IRS, pero desvinculados del mismo. Se limita así la capacidad y
autonomía del IRS con la constitución de la Comisión del Trabajo de Cataluña
por Real Decreto de 11 de octubre de 1919 o por la creación de una Delegación
Regia del Ministerio de Trabajo para Cataluña y Baleares en febrero de 1923.
El funcionamiento y, sobre todo, la vitalidad del organismo se encontraba ya
seriamente amenazado. Tardará todavía algunos años en desaparecer formal-
mente -sólo ocurrirá en junio de 1924- este organismo, pero sus horas se
encontraban ya contadas. Sin su existencia, como escribió Brenan: "Ni una sola
disposición de carácter social hubiera sido promulgada" (Brenan, 1962:19).

3.3. Disposiciones legales


De todas maneras la creación del Ministerio de Trabajo no supuso la parali-
zación de nuevas disposiciones legales:
• El (27 de junio de 1920) se limitó la revisión de alquileres para evitar
aumentos abusivos, y fueron creadas las Juntas de Fomento y Casa Bara-
tas.
• En (enero de 1921) se dictó un decreto sobre la aplicación del Seguro
Obligatorio y fue establecida en las Cortes una Comisión permanente de
Trabajo y legislación social.

4. LA DICTADURA DE PRIMO DE RIVERA (1923) Y LA DISO-


LUCIÓN DEL IRS
4.1. La Dictadura de Primero de Rivera y la Cuestión social
Con la dictadura de Primo de Rivera, la acción discrecional de la Administra-
ción asume el protagonismo de la cuestión social. El intervencionismo burocrati-
zado desplaza al intervencionismo reformista del IRS. Al inicio de la Dictadura,
152 CARMEN ALEMÁN BRACHO

el IRS queda refundido en el Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria por


Real Decreto de 2 de junio de 1924.
Puede resultar una paradoja afirmar que la dictadura de Primo de Rivera
se produce en una fase catalogada por los historiadores de una "época de dicta-
duras"; Italia, Portugal, Grecia, Yugoslavia o Rusia, entre otros países, cuentan
simultáneamente con dictaduras en la Europa de los años veinte. Las conse-
cuencias de la primera guerra mundial o los efectos de la Revolución Rusa de
1917, resquebrajan la estabilidad de las democracias (Casado, Guillén, 2001).
Pero la situación interna de la sociedad española es igualmente imprescindi-
ble para interpretar la Dictadura, su actuación política y orientación ideológi-
ca. Los problemas nacionales abiertos no eran pocos. Los efectos del desastre y
responsabilidades por los fracasos en la guerra de Marruecos; los problemas de
orden público; los problemas regionales; la percepción de que el contagio revolu-
cionario era posible en Andalucía; la explosiva situación de los jornaleros cam-
pesinos; el agotamiento del sistema de partidos de la Restauración y la falta de
capacidad del sistema político para afrontar la profunda crisis política y social
-comenzando por la integración al sistema de la clase obrera-, en ese contexto
se produce el Golpe de Estado de Primo de Rivera.

4.2. El sistema corporativo de la Dictadura de Primo de Rive-


ra
La situación de prosperidad económica en que se desenvolvió la Dictadura
-hasta la crisis de 1929-, favoreció mejorías salariales en la clase obrera. Pero
el marco institucional cambia por completo. La Dictadura en efecto establecer á
un sistema corporativo: "Lo corporativo significa una reacción antiliberal, un in-
tento de sustituir la lucha de clases por una posible colaboración de las mismas,
una tendencia al unitarismo sindical y una prohibición de la violencia y de la
suspensión del trabajo como medio de resolver los conflictos sociales" (Montalvo
1975:175).
El texto básico de la Dictadura será el Decreto ley de Organización Corpo-
rativa Nacional de (26 de noviembre de 1926). Establece una compleja organi-
zación de la vida profesional que tiene por base el Comité paritario local y de
oficio, y culmina en la Corporación Nacional de rama industrial regida por su
Consejo de Corporación; por Decreto ley de (12 de mayo de 1928) se extenderá la
organización corporativa a la agricultura. Sin embargo, como en tantas ocasio-
nes ha ocurrido con los textos legales en España: "La Dictadura no se dio mucha
prisa en aplicar la legislación corporativista y se llegó a la República sin que el
Decreto-Ley de 1926 se tradujese en un sistema organizativo realmente puesto en
práctica" (Tomás y Valiente 1981: 610).
Este mismo desfase entre las intenciones -incluso las establecidas en las le-
yes- y la realidad, se produce en otras materias. Así, Primo de Rivera abrigaba
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 153

la intención de "organizar con la cooperación obligatoria del obrero, del patrono


y del Estado, el seguro de paro forzoso y de vejez e invalidez, de forma que ningún
ciudadano que haya consumido sus energías en el trabajo se vea nunca en la tris-
te y desconcertante situación de pordiosear su sustento"(Montoya 1976:17).

4.3. Principales disposiciones normativas Primo de Rivera


Las actuaciones fueron, sin embargo, más modestas que las palabras. Así la
Dictadura se limitó:
• A reordenar la legislación de accidentes de trabajo por Decreto ley de (23
de agosto de 1926).
• A implantar una legislación para promover viviendas baratas.
• A la promulgación del Estatuto de clases pasivas de 1926 que contemplaba
la jubilación y la orfandad.
Pero inicia también distintas medidas en favor de la familia y de la mater-
nidad:
• Decreto de (21 de junio de 1926), se implanta el subsidio a las familias nu-
merosas de la clase obrera, entendiendo por tales las de ocho o más hijos.
• Decreto ley de (22 de marzo de 1929), se crea un seguro - obligatorio- de
maternidad, destinado a cubrir las necesidades de asistencia sanitaria y
de sustitución de salario de obreras y empleadas; norma que fue desarro-
llada por un Reglamento de 29 enero de 1930.
• Y no debe silenciarse el intento - frustrado- de la Dictadura de elevar a
máximo nivel jurídico el reconocimiento del derecho a la Seguridad Social,
tal y como se recoge en el Anteproyecto de Constitución redactado por la
sección 1 de la Asamblea Nacional (fechado en 17 de mayo de 1929).

4.4. El final del Instituto de Reformas sociales y la Dictadura


de Primo de Rivera
Sin embargo, pese a la orientación corporativa del nuevo régimen eso no sig-
nifica que se suprimiera por completo la influencia del IRS. Por una parte, en la
aprobación del Código de Trabajo de (23 de agosto de 1926): la primera vez que
se agrupaba en un texto único la legislación laboral. Pero aunque se denominara
"Código" en realidad de sus cuatro libros sólo el primero -dedicado a contrato
de trabajo- era original; los otros tres reunían leyes y reglamentos anteriores
en gran parte elaborados por el IRS: contrato de aprendizaje, los accidentes de
trabajo y los tribunales industriales (Tomás y Valiente 1981:611).
Por otro lado, el IRS tiene, aparentemente, continuidad con el Consejo de
Trabajo de la Dictadura . Sin embargo, ni la labor investigadora del Instituto, ni
su contacto directo con la realidad social, ni la iniciativa en las actuaciones coin-
154 CARMEN ALEMÁN BRACHO

cide con la concepción corporativa del Consejo de Trabajo. Significaban filosofías


políticas muy divergentes para que pudiera continuar con su labor el IRS.

5. INTERNACIONALIZACIÓNY CONSTITUCIONALIZACIÓN.
LA 11 REPÚBLICA (1931-1936)
La situación social después de la I Guerra Mundial, en 1914-18, de la Revo-
lución Rusa de 1917 y de la Crisis Económica de 1929, van a significar cambios
profundos en el tratamiento de los problemas sociales, la legislación social y
la actuación administrativa de los Estados. Los cambios suponen un creciente
impulso de organizaciones internacionales en el diseño de la legislación y de las
directrices de futuro de los servicios sociales. Simultáneamente, la legislación
social accede a las constituciones de numerosos países (Ritter, 1991), (Herrera
Gómez, 1998), (Casado, Guillén, 2001) (Moreno Rebato, 2002) Concretemos es-
tos aspectos.

5.1. La Internacionalización de la Cuestión social


La cuestión social había dejado de plantearse a nivel meramente interno, al
menos ese era el propósito del internacionalismo proletario marxista. Pero si la
movilización social ya no se planteaba solo a nivel interno, tampoco la construc-
ción de respuestas y diseño de políticas sociales quedará, a partir de los años
veinte, al exclusivo arbitrio de las políticas internas de los Estados. Instancias
exteriores van a comenzar a tener importancia creciente (Ritter, 1991).

• La Organización Internacional del Trabajo (OIT)


La Organización Internacional del Trabajo (en lo sucesivo OIT) ha sido sin
duda la artífice de ese impulso. Creada por el Tratado de Versalles, al final de
la I Guerra Mundial en 1919 dentro del marco de la, también creada, "Sociedad
de Naciones". Se compone de representantes de gobiernos, empresarios y traba-
jadores.
La amplitud de los fines de OIT ha facilitado una continuada actuación de
impulso en materia social, adaptada a las cambiantes condiciones económicas,
laborales y políticas en el transcurso de sus noventa años de vida. Incluso des-
aparecida la Socieda d de Naciones por la II Guerra Mundial, sin embargo la OIT
subsistió como organismo especializado de la ONU.
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 155

• Objetivos y principios de la OIT: La Declaración de Filadelfia


Durante la 11 Guerra Mundial se celebra en Filadelfia (USA) una reunión de
la OIT en la que se aprueba una declaración -conocida como "Declaración de
Filadelfia"- que definen los objetivos del organismo y los principios de justicia
social que lo inspiran. Entre ellos se encuentra:
a) Considerar que el trabajo no es una mercancía.
b) Que la libertad de expresión y de asociación es una condición indispensa-
ble para el progreso.
c) Que la pobreza, donde quiera que exista, constituye un peligro para la
prosperidad de todos.
d) Que la lucha contra las necesidades debe ser llevada con la máxima ener-
gía en el seno de cada nación y por el esfuerzo internacional continuado
y concertado y en el cual los representantes de los trabajadores y los em-
pleados cooperando en pie de igualdad con los de los Gobiernos, participen
en las libres discusiones y decisiones de carácter democrático en vista de
promover el bien común.
e) Que todos los seres humanos cualquiera que sea su raza, su religión o su
sexo, tienen el derecho de conseguir su progreso material y su desarrollo
espiritual en la libertad y en la dignidad, en la seguridad económica y co-
mún igualdad de oportunidades (Díaz de Velasco, 1978:190).
Aunque la declaración de Filadelfia se realiza años después de la constitu-
ción de la OIT, no contiene ninguna innovación respecto a su actuación desde su
nacimiento. Desde su origen, en efecto, desempeñó una labor muy importante
homogeneizando la legislación social y reivindicando la mejora de la situación
social (Montero Díaz, 1999). El pleno empleo; las condiciones de trabajo; la for-
mación profesional; la condición de los emigrantes; la extensión de la seguridad
social y de la legislación protectora; la protección de la infancia, de la mater-
nidad y de la salud; la reivindicación de los medios para el ocio, la cultura y la
vivienda, etc. en todos estos campos el impulso de la OIT ha sido decisivo.
La actuación de la OIT ha sido además decisiva por los distintos tipos de
decisiones que adopta.
a) Por una parte, convenios que obligan a cada Estado - aunque sus repre-
sentantes hayan votado en contra- a someterlo a la autoridad competen-
te para su ratificación. Si se ratifica, el convenio se convierte en tratado
que obliga al Estado frente a los demás y a la OIT.
b) Por otra parte las recomendaciones. No tienen carácter obligatorio. Pe-
ro son orientaciones que marcan directrices en la legislación social. En
definitiva, la OIT ha desempeñado un activo papel práctico de grupo de
presión en la defensa del bienestar social de los países occidentales.
Constituida la OIT como consecuencia del tratado de Versalles, la Ley espa-
ñola de (7 de agosto de 1919) autorizó al gobierno a aceptar la parte del tratado
156 CARMEN ALEMÁN BRACHO

relativa a los temas laborales, ratificándose posteriormente, el 8 de enero de


1920, el tratado íntegro. Desde entonces, por consiguiente, la influencia de la
OIT en la evolución de la legislación española ha sido importante. Pocos años
después, durante la II República, se manifestaría con claridad.

5.2. La Constitucionalización de la Cuestión social


¿A qué nos referimos cuando hablamos de constitucionalización? Pues a una
innovación relevante: a llevar hasta la máxima norma legal, la Constitución,
los principios básicos de la legislación social y a implantar derechos sociales y
económicos junto a los tradicionales contenidos constitucionales.
El constitucionalismo del XIX incluía cuestiones de contenido fundamental-
mente político: elecciones, nombramiento del gobierno, moción de censura, com-
petencias del legislativo, ejecutivo y judicial. Pero no aparecían aspectos de la
vida social y económica, derechos de los trabajadores, obligaciones del Estado
frente a los problemas sociales, etc. Pues bien, esto es lo que comienza a ocu-
rrir en el primer tercio del siglo XX: que las Constituciones empiezan a regular
aspectos hasta entonces inusuales. La Constitución rusa, la Constitución me-
jicana de 1917 y-sobre todo por su influencia en la española de 1931- la de
Weimar de 1919, constituyen muestras decisivas del cambio de contenido de las
constituciones (Donati, 1998), (Alonso Seco, Gonzalo González, 2000), (Herrera
Gómez, 2001).

5.3. Internacionalización y constitucionalización en la 11 Re-


pública Española: la Constitución de 1931
Con la proclamación de la II República, en abril de 1931, se manifiesta en Es-
paña esa doble tendencia de internacionalización y constitucionalización de la
cuestión social. El programa social básico de la República se establece en el art.
46 de la Constitución de 1931: "El trabajo, en sus diversas formas, es una obliga-
ción social y gozará de la protección de las leyes. La República asegurará a todo
trabajador las condiciones necesarias de una existencia digna. Su legislación
social regulará: los casos de seguro de enfermedad, accidente, paro forzoso, vejez,
invalidez y muerte; el trabajo de las mujeres y de los jóvenes y especialmente la
protección de la maternidad; la jornada de trabajo y el salario mínimo y fami-
liar; las vacaciones anuales remuneradas; las condiciones del obrero español en
el extranjero; las instituciones de cooperación; la relación económico jurídica de
los factores que integran la producción; la participación de los obreros en la di-
rección, la administración y los beneficios de las empresas, y todo cuanto afecte a
la defensa de los trabajadores". La Constitución trata, además, separadamente
la protección y previsión de los agricultores y de los pescadores, en su artículo
47, entre otras formas con cajas de previsión.
Otros artículos también importan a nuestros efectos:
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 157

• El art. 39 que reconoce, junto al derecho de asociación, como novedad el


derecho también de sindicación.
• El art. 43 que, por primera vez en nuestra historia, establece la igualdad
de sexos; la obligación subsidiaria del Estado de alimentar y educar a los
niños; la igualdad entre los hijos nacidos dentro y fuera del matrimonio;
el compromiso del Estado a prestar asistencia a los enfermos, ancianos y
protección de la maternidad y a la infancia.
• El art. 48, al implantar la enseñanza primaria con carácter obligatoria y
gratuita y facilitar el acceso a todos los grados de la enseñanza a los eco-
nómicamente necesitados.
• El art. 31 que reconoce el derecho a emigrar o inmigrar.
La Constitución diseña un plan extraordinariamente amplio de medidas de
bienestar social. El inciso del art. 46 - «la República asegurará a todo trabaja-
dor las condiciones necesarias de una existencia digna»- revela el alcance de
su compromiso y de su ambición. Por primera vez en nuestra historia aparecen
directrices básicas para abordar problemas sociales, en un texto constitucional
español.

5.4. De los compromisos constitucionales a la práctica


Sin embargo, hay que decir que, en la práctica, no todos los compromisos
constitucionales se cumplieron. Las causas de esa inobservancia son varias, a
alguna de las cuales es preciso aludir:
• En primer lugar, por las difíciles circunstancias económicas en que llegó
la II República. La crisis económica de 1929 se manifestó en España algo
después, coincidiendo con el nuevo régimen político y afectó de lleno a su
política social. En todo caso obstaculizó la puesta en práctica de sus aspi-
raciones en política social.
• En segundo lugar, por la escasa duración que tuvo la II República: de 1931
a 1936 ó 39, según se establezca su final con el inicio de la guerra civil o
a su término. Un máximo de ocho años en el mejor de los casos. No hubo,
pues, tiempo material para llevar a término el desarrollo legislativo de la
Constitución.
• En tercer lugar, la propia inestabilidad política de la República. La suble-
vación militar de Sanjurjo o la posterior de Asturias, los cambios de go-
bierno, la intensa movilización política, etc. todos los factores estudiados
reiteradamente -por Thomas, Tuñón de Lara, Tusell, Artola, Malefakis,
etc.- de la inestabilidad del sistema republicano incidieron negativamen-
te en el logro de los objetivos de bienestar social proclamados en su Cons-
titución.
158 CARMEN ALEMÁN BRACHO

5.5. El abordaje jurídico de la Cuestión social durante la 11


República
No obstante, se adoptaron numerosas medidas de asistencia, previsión y de
protección social y laboral:
• Por decreto de (24junio de 1931), se enumeran una larga serie de dis-
posiciones de contenido social que se determinan subsistentes
• En 1931 se crea la Sala de lo Social del Tribunal Supremo
• Por Decreto de (1 de julio de 1931), convertido en ley el 9 de septiem-
bre, se establece la jornada máxima de trabajo.
• El (27 de noviembre de 1931) se aprueba la ley de colocación obre-
ra obligatoria. En todo caso, el primer bienio republicano significó la
puesta en práctica de una activa política reformista de protección social
(Mazuecos Sánchez 1980).
• Por Decreto de (5 de mayo de 1931) se establecen las bases por las que
ha de regirse la previsión social contra el paro forzoso y crea, en el Institu-
to Nacional de Previsión Social, una Caja Nacional contra el paro forzoso
cuyo reglamento aparece el 30 de septiembre de 1931.
• Por leyes de (9 de septiembre de 1931 y la de 8 de octubre de 1932),
Ley de Accidentes de Trabajo. Se establece el principio del derecho del
trabajador a la protección por accidente, incluso aunque el patrono no hu-
biera cumplido el suyo de darlo de alta, interviniendo en tal caso el Fondo
de Garantía administrado por la Caja Nacional del Seguro.
• Ley de Contratos de Trabajo de (21noviembre1931).
• En 1932 se establece la Dirección General de Beneficencia y Obras
Sociales.
• La Ley de (7 de julio de 1934) ordenaba incrementar los subsidios con-
tra el paro con medidas destinadas a reducir el desempleo -obras públi-
cas, estímulo de la iniciativa privada- .
• La Ley de (25 junio de 1935) ordenaba el fomento estatal de los fondos
o cajas de paro forzoso y creaba en el Ministerio de Trabajo la Junta Na-
cional contra el paro (Montoya, 1976, pág. 20).
• Ley (2 de junio de 1936), de unificación de los seguros sociales de vejez,
invalidez, muerte, enfermedad y maternidad, respondiendo al impulso del
INP desde la proclamación de la República.
• El (13 de julio de 1936) se aprueba la ley de bases de enfermedades
profesionales.
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 159

6. LOS SERVICIOS SOCIALES DURANTE EL FRANQUISMO


6.1. La Cuestión de los servicios sociales durante el franquis-
mo
Los servicios sociales no existieron, como tales, durante el franquismo. Pero
durante su vigencia fueron desarrollados instrumentos, medidas y organizacio-
nes que, ya en la democracia, darán lugar a su nacimiento.

A. Problemas cronológicos
Para empezar, surge el problema de la pura delimitación temporal. Puede
discutirse si el franquismo se inicia en 1936 o al finalizar la guerra civil, en
1939. E igualmente dista de estar claro su final. Puede entenderse como tal la
muerte de Franco en 1975, o bien las elecciones generales de 1977 o, incluso, la
aprobación de la Constitución de 1978. Aquí incluiremos en nuestro tratamiento
desde 1936 hasta 1975.

B. La pluralidad y disparidad de situaciones


La amplitud cronológica del período considerado nos sitúa ante otra dificul-
tad suplementaria, por lo menos en el examen de los servicios sociales. Se trata
de la pluralidad de situaciones -e incluso la disparidad entre las mismas-
producidas durante dicha fase cronológica. Aunque se mencione este período con
la expresión "franquismo" en singular, en su transcurso se producen situaciones
políticas diversificadas.
El franquismo no fue, en efecto, un sistema político homogéneo durante toda
su vigencia. Evolucionó desde un sistema totalitario en sus orígenes hacia un
sistema autoritario (Linz 1974), con pluralismo limitado, sin movilización social,
con mentalidad más que ideología y con algunas garantías propias de un Estado
de Derecho, salvo en cuestiones de naturaleza política o ideológica.
En todo caso la peculiaridad del régimen de Franco incidió claramente en
este ámbito. Incluso en el alcance de muchas de sus medidas. Como en nume-
rosas ocasiones se ha puesto de relieve, las mismas restricciones impuestas a
derechos políticos, sindicales o de opinión, vinieron acompañadas por una cierta
amplitud en los beneficios sociales, salvo para los opositores políticos.
Pero las dificultades de tratamiento de los servicios sociales no provienen
solo de la duración del régimen, ni de sus diferentes orientaciones políticas. Los
problemas provienen, al menos, de otros tres tipos de condicionamientos.
160 CARMEN ALEMÁN BRACHO

C. El cambio y transformación de las necesidades sociales


Por una parte, las muy diferentes condiciones sociales que se suceden duran-
te el franquismo. Esas cambiantes situaciones, ocasionaron la aparición de muy
diferentes necesidades sociales y por ello de unas medidas de asistencia social
sumamente diversificadas en las distintas épocas del franquismo. Las necesida-
des sociales en su origen estuvieron vinculadas a los efectos de la guerra civil
en las condiciones vitales de los ciudadanos. Unas décadas después, en los años
sesenta, las necesidades sociales se relacionan con el despegue económico y los
desajustes sociales de una prosperidad naciente (concentración urbana, chabo-
lismo y suburbios etc.). Por último, en las postrimerías del régimen, éste ha de
hacer frente a las consecuencias generadas por la crisis económica (retorno de
emigrantes, tasas de paro muy elevadas, etc.) (Beltrán Aguirre, 1992), (Moreno,
Rebato, 2002). Isabel Cerdeira (1987) ha sistematizado estas distintas secuen-
cias históricas distinguiendo entre una primera etapa de beneficencia del Esta-
do -que abarca de la guerra civil a 1959-, y una segunda de asistencia social,
que va de 1959 a 1978. Y ya después del franquismo, a partir de la Constitución,
sería cuando se inicie la etapa de servicios sociales.

D. La heterogeneidad legal y administrativa de los servicios


sociales
El segundo rasgo de esta época es la extraordinaria h eterogeneidad legal, y
también administrativa, vinculada a los servicios sociales. Las respuestas admi-
nistrativas a las necesidades sociales surgen sin un plan director, sin un marco
organizativo. Por tanto los órganos de actuación, además de descoordinados a
menudo, se multiplican y simultáneamente subsisten lagunas, carentes de in-
tervención pública. Es e n definitiva consecuencia de actuar en respuesta a ne-
cesidades perentorias, urgentes, como las derivadas de la guerra civil, que luego
subsisten lánguidamente después de desaparecer las condiciones que justifica-
ron su nacimiento. Pero en medio de esa proliferación administrativa un rasgo
sí puede destacarse de todo el período: la ausencia de una legislación sistemati-
zadora que directamente abordara de manera global la actuación administrati-
va en el campo de los servicios sociales (Casado, Guillén, 2001)

E. La coexistencia de diferentes modalidades de actuación de


los servicios sociales
Otro rasgo importante de todo el período franquista es la coexistencia de
modalidades de actuación en los servicios sociales durante el franquismo. Junto
al sector público, también desempeñó un importante papel el sector privado,
incluyendo la actuación de la Iglesia, al igual que las organizaciones vinculadas
a la organización sindical y al movimiento nacional franquista. Y a menudo
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 161

con muy reducida coordinación entre las distintas organizaciones intervinientes


(Casado, 1998).

6.2. Principales medidas legislativas durante el franquismo


La declaración de intenciones del franquismo surge ya durante la guerra
civil. Así en el Fuero del Trabajo de 1938 se establece el compromiso del Estado
de ejercer: "una acción constante y eficaz en defensa del trabajador, su vida y
su trabajo" (art. 2). Y para ello se incrementarán los seguros sociales por vejez,
invalidez, maternidad, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales, paro
forzoso, tendiéndose al la implantación de un seguro total. Esta proclamación
general se complementa con declaraciones -en el mismo texto legal- sobre
duración de jornada, trabajo de mujer y niños, vacaciones anuales, protección de
la familia, creación de instituciones para el ocio de los trabajadores etc.
Cuestiones semejantes serán abordadas en otros textos legales reguladores
del sistema político franquista. Por ejemplo en el Fuero de los Españoles de 1945
-que menciona además la protección a las familias numerosas- y también en
la Ley de Principios del Movimiento Nacional de 1958.
Sin embargo como es evidente la regulación básica de la asistencia social se
desarrolla en la legislación ordinaria. Y lo singular es que gran número de deci-
siones legales sobre importantes aspectos de la asistencia social, se implantan
ya en plena guerra civil y tendrán larga pervivencia en nuestro sistema admi-
nistrativo y legal.
Pero en todo caso, al margen de las dificultades para sistematizar y anali-
zar los servicios sociales durante el franquismo, éste tiene importancia y no
sólo por la importancia objetiva que llegaron a alcanzar estos servicios (Casado
1987:101-102). Sobre todo porque en los últimos años del régimen se encuentra
ya, con mayor o menor grado de desarrollo según los casos, en germen la actual
situación de los servicios sociales en nuestro país. En especial, la intervención
pública -tanto en el plano legal como en el organizativo- tendrá cambios, pero
sus contenidos no serán radicales, con la implantación de la democracia.

A. El Fondo de Protección Benéfico Social


Pocos meses después de iniciada la guerra civil, con fecha 29 diciembre 1936,
se creó el Fondo de Protección Benéfico Social.
Este Fondo no tenía como objetivo prestar directamente asistencia social. Su
competencia se limitaba a recaudar y distribuir fondos económicos: "a los orga-
nismos nacionales encargados de realizarla, teniendo a la vista el mapa general
de las necesidades más urgentes en todo el ámbito de la Patria, como organismo
centralizador de las atenciones y subvenciones de la Asistencia Social española"
(Cantero 1948:29).
162 CARMEN ALEMÁN BRACHO

B. El Auxilio Social
El Auxilio Social nace también en 1936, el 30 de octubre. Fue una institución
con gran importancia en la inmediata postguerra. Y ello tanto por la asisten-
cia material que prestó, como por el papel ideológico que desempeñó. Desde el
principio realizó un papel muy activo a lo religioso, atribuyendo un papel muy
relevante a los asesores espirituales, al cumplimiento de los sacramentos de los
asistidos y a la supresión de los vestigios del laicismo de la 11 República (forzan-
do la legalización de matrimonios civiles, bautismos católicos etc) (Orduña Pra-
da, 1996), (Anónimo 1940), (Cantero 1948:46 y ss.). Pero el papel atribuido a esta
institución no se centraba sólo en la política de costumbres. Su actuación contó
con una decidida orientación ideológica. Sus actividades se orientaron a subsa-
nar las situaciones de miseria y privación más acuciantes tras la guerra civil.
El Auxilio Social iba a tener una movida historia administrativa con frecuen-
tes cambios de denominación y dependencia burocrática (Borrajo 1989:29). Pero
también con gran capacidad de supervivencia. En 1963 recibió el nombre de
Instituto Nacional de Auxilio Social y en 1974 cambiará Auxilio por Asistencia
(INAS). Pero en 1985 ya fue suprimido, asumiendo sus funciones el INSERSO.

C. La Organización Nacional de Ciegos


La otra institución decisiva para la asistencia que surge ya en la guerra civil
fue la Organización Nacional de Ciegos, que ha llegado a adquirir un notable
protagonismo, incluso económico, en los últimos años. La ONCE fue creada por
decreto de 13 de diciembre de 1938 y dependiendo del Ministerio de Gober-
nación. Agrupaba, obligatoriamente, a todos los invidentes con fines de ayuda
mutua y se arbitró como recurso económico el proveniente de un sorteo diario
de una lotería.
La singularidad de su estructura radica en que los invidentes se rijan por sí
mismos dentro de una organización a base de Delegaciones provinciales y loca-
les. La propia organización estableció paulatinamente o impulsó para sus afi-
liados, enseñan zas, formación profesional, centros de trabajo, dispensarios mé-
dicos, previsión social etc. (Martín Mateo 1967:152-165), (Cantero 1948:cap.5)
(Satrústegui Fernández 1967:251 y ss.).

D. La Administración Institucional
La Seguridad Social tuvo durante el franquismo una evolución desde las
orientaciones del Fuero del Trabajo, hacia el modelo promovido desde Ingla-
terra y otros países europeos tendente al principio de universalidad y hacia el
reconocimiento del derecho a los beneficios de asistencia y seguridad social (Bo-
rrajo 1989:15). En todo caso, en su desenvolvimiento pueden señalarse las tres
siguientes fases (Velarde 1989:140):
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 163

l. La primera, correspondiente a 1937, se vincula a la doctrina social de la


Iglesia en su vertiente de ayuda a la familia como institución. Aparece de
este modo, a partir de dicho año, la novedad del subsidio familiar. Se com-
plementa, a partir de 1942, y sobre todo desde 1946, con el llamado Plus
Familiar. Este se basaba en un sistema de puntos que permitían repartir,
casi sin carga burocrática, un impuesto sobre el volumen de salarios de
cada empresa.
2. La segunda fue la creación, en 1939, del subsidio de vejez e invalidez, que
sustituyó al anterior retiro obrero. En 1947 se crea el Seguro Obligatorio
de Vejez e Invalidez, que se amplía a viudedad en 1955. Simultáneamente
se amplía, dentro de una concepción corporativista por ramas de produc-
ción, el llamado Mutualismo Laboral.
3. La tercera se planteó en 1942. Fue el año que se estableció el Seguro Obli-
gatorio de Enfermedad. Sus prestaciones se ampliaron de forma notable
en sus tres aspectos fundamentales: las atenciones de medicina de cabe-
cera y de especialistas en régimen ambulatorio; las prestaciones de tipo
hospitalario, que culminarían con el Plan de Instalaciones Sanitarias; fi-
nalmente, la dispensación, cada vez más amplia, de medicamentos a las
personas encuadradas, primero, en el Seguro Obligatorio de Enfermedad
y, después, en el sistema de Seguridad Social (Velarde 1989140-141;Alber-
ti López 1985:297-337).
No es posible sintetizar aquí la formidable masa de disposiciones que han co-
existido -y, más todavía, se han venido sucediendo- en materia de seguridad
social, o sobre la ingente literatura científica por ella generada (un repertorio
bibliográfico sobre el tema puede verse en Gutiérrez Alamillo, 1975).
De hecho, el 28 de diciembre de 1963 aparece la Ley de Bases de la seguridad
social, con la intención de unificar y refundir la dispersa normativa existente.
Dicha ley de bases fue desarrollada, apareciendo la ley de seguridad social de
1966 que sustituida a su vez por la nueva ley de 30 de mayo de 1974.
La ley regula la acción protectora del sistema de la seguridad social, que
comprende: la asistencia sanitaria en los casos de maternidad, de enfermedad
común o profesional y de accidentes, sean o no de trabajo; la recuperación pro-
fesional; las prestaciones económicas en las situaciones de incapacidad laboral,
invalidez, jubilación, desempleo, muerte; y protección de la familia. Enumera y
regula los servicios sociales comprendidos en la seguridad social en materia de
higiene y seguridad en el trabajo; en medicina preventiva; de recuperación de
inválidos y en acción formativa. Por último, la seguridad social podrá dispen-
sar a las personas incluidas en su campo de aplicación y a sus familiares, los
servicios y auxilios económicos que en casos de necesidad sean precisos. Esta
asistencia social es en realidad, como ha escrito Casado: "Se trata, pues, de una
beneficencia interna del sistema de Seguridad Social" (1987:110).
164 CARMEN ALEMÁN BRACHO

El Instituto Social de la Marina, atendía por su parte a toda la gama de


prestaciones de seguridad social, de servicios sociales y de asistencia social, pero
especializado en los trabajadores del mar.

E. El papel de la Administración Local


Siguiendo la orientación establecida ya en 1887, que imponía obligaciones de
beneficencia a los municipios y a las provincias, la Ley de Régimen local de 24
de junio de 1955 atribuye a los municipios la obligación de contar con servicios
asistenciales a la población y con bastante amplitud. Su artículo 101 enumeraba
un amplio catálogo de cometidos que incluyen la Beneficencia, y en particular
la protección de menores, prevención y represión de la mendicidad y albergues
de transeúntes. Como obligación mínima también imponía la asistencia médico
farmacéutica a familias desvalidas.
La misma ley establece las obligaciones mínimas en materia de asistencia
benéfico-sanitaria que corresponden a la provincia. Además de hospitales espe-
cializados, han de contar con hogares de ancianos.
La administración local contó por consiguiente con gran número de estable-
cimientos, en gran parte como consecuencia de haber recibido instituciones de
beneficencia creadas con anterioridad a 1936 y que seguían funcionando (Can-
tero 1948:34 y ss.) (Casado, 1998)

F. Organizaciones no gubernamentales: Cáritas


La Iglesia durante el franquismo mantuvo una tupida red de organizaciones
benéficas y asistenciales de todo tipo, además de tener presencia en las institu-
ciones públicas. De todas ellas, la más relevante ha sido sin duda Cáritas, una
entidad benéfico-social de la Iglesia con personalidad jurídica propia.
Cáritas fue creada como instrumento nuevo de actividad caritativa benéfica
y asistencial de la Iglesia, en 1942, con la denominación de Secretariado N acio-
nal de Caridad. En varias décadas realizaría una intensa actividad asistencial
y cambiaría su orientación, con gran capacidad de adaptación a las nuevas ne-
cesidades sociales y orientaciones ideológicas (Linares 1985:338 y ss.). En su
trayectoria histórica pueden distinguirse varias fases:
a) Primera fase, entre 1942 y 1952, su actividad se orientó a cubrir necesi-
dades, en gran medida alimenticias, pero dando a su actuación una di-
mensión caritativo benéfica. Desde 1951 obtendría y repartiría donativos
recaudados en USA.
b) La segunda fase, hasta 1956, está marcada por la adopción del nombre de
Cáritas, el que asumiera por encargo del Gobierno español la gerencia de
la Ayuda Social Americana (Segrelles Chillida 1967:149). También va a
comenzar una labor de estudio, formación social y de información.
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 165

c) La tercera etapa, entre 1957 y 1963, en ella se crea la sección social de Cá-
ritas con el objetivo de realizar estudios de planificación, capacitación del
personal y fomentar obras y servicios sociales, girando por consiguiente
de la actuación benéfica a la acción social. Además, impulsa la creación de
Escuelas de Asistentes Sociales (Anónimo 1960:496), crea la revista Docu-
mentación Social, se aumenta la dotación de instalaciones y equipamien-
tos sociales disponibles y se elaboran planes de desarrollo social como el
P lan Social Baza.
d) La cuarta etapa, de 1964 a 1974, Cáritas evoluciona hacia una moderna
orientación de servicios sociales, en la cual la promoción social comunita-
ria va convirtiéndose en el ideal que dirige la acción de Cáritas. La forma-
ción profesional, el desarrollo industrial cooperativo y la promoción de la
vida asociativa y el fuerte impulso de los servicios comunitarios adquieren
gran protagonismo. Abordará la realización de la primera gran investi-
gación empírica sobre las necesidades sociales en España -conocido co-
mo Plan CCB, comunicación cristiana de bienes- , planificará su propia
actividad y establece cinco grandes programas de trabajo a largo plazo:
Animación Comunitaria; Atención a grupos marginales; Acción con la ju-
ventud; Formación de la conciencia y recursos, y Potenciación de Cáritas
diocesanas y parroquiales.
Desde entonces esta organización incrementa su actuación en la juventud,
con el paro, marginados, inmigrantes extranjeros en España y comienza adoptar
protagonismo en sus actuaciones de ayuda a situaciones de necesidad surgidas
fuera de España. Pero en todo caso, Cáritas ha adquirido gran arraigo como
institución dedicada a los necesitados.

G. Instituciones tuteladas por el Estado


En el campo de la asistencia social también actuaron otras instituciones,
pero que por su relieve o importancia estaban bajo la tutela del Estado. Ya con
anterioridad, por haber sido creada durante la guerra civil, nos hemos referido
a la ONCE. Corresponde ahora mencionar otras no menos importantes que la
organización nacional de ciegos.

• Cruz Roja Española


La principal ha sido sin duda la Cruz Roja Española que nació ya en 1864 por
Real orden de Isabel II, teniendo desde entonces distintas reorganizaciones. Es
una institución humanitaria de carácter voluntario y de interés público que ac-
túa bajo la tutela del Estado y que forma parte de la Cruz Roja internacional. Su
actuación se orienta a estimular la a cción humanitaria, aliviar los sufrimientos
humanos y promover la solidaridad.
166 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Durante mucho tiempo la Cruz Roja ha estado orientada, fundamentalmen-


te, a las situaciones de guerra y sus efectos. Así ha ocurrido también en nuestro
país. Superadas las consecuencias de la guerra civil, su actividad se mantuvo
primordialmente en el ámbito hospitalario, manteniendo numerosos hospitales
a menudo de gran calidad. Sin embargo, coincidiendo con la transición política
-y por tanto fuera del ámbito cronológico de estas páginas- superó su relativa
inercia institucional, para someterse a un activo proceso de modernización e
innovación de estructuras y ámbitos de actuación.

• Las Cajas de Ahorro


Un cambio de semejante importancia se ha producido, igualmente durante
la transición, con otras instituciones tuteladas por el Estado, con enorme impor-
tancia financiera. Se trata de las Cajas de Ahorro que durante todo el franquis-
mo mantuvieron gran número de centros asistenciales y dedicaban recursos a
la beneficencia. De hecho, las disposiciones legales les obligaban a dedicar parte
de su presupuesto a obras sociales. Esto originó que en algunas de ellas, con
cuantiosos recursos, adquirieran gran importancia sus actividades en especial
en materia de vejez y minusvalías.

7. CONCLUSIONES
Sin necesidad de descender a mayor nivel de concreción en la enumeración de
normas, instituciones y órganos administrativos existentes durante el franquis-
mo, algo ha de quedar como conclusión: la extraordinaria dispersión de medios
en la prestación de asistencia social durante el franquismo. Una dispersión que
no impedía la reiteración de actuaciones sobre los mismos colectivos o necesida-
des, generando por tanto una situación global defectuosa.
Una situación, la de la asistencia durante el franquismo, que a uno de los
más profundos conocedores le llevó a juzgarla en unos términos que queremos
hacer nuestros: "De lo expuesto puede colegirse el carácter fragmentario de la
organización asistencial española, lo anacrónico de su regulación, la ausencia de
auténticos planes públicos para el afrontamiento de las necesidades, la acciden-
talidad con que inicialmente se adjudicaron a determinados organismos funcio -
nes asistenciales anejas al núcleo principal de cometidos por ellos desempeñados,
manteniéndose posteriormente tal situación con independencia de los dictados
de otras más racionales premisas. La coordinación de las distintas actividades,
tanto públicas como privadas, pese a los intentos de creación de dispositivos para
tal fin, constituye una importante tara de nuestro sistema asistencial en el seno
del cual se plantean no desusadamente las tristes pugnas de competencias tan
fatales para una buena marcha de una Administración bien ordenada que pue-
den inducir a superponer particulares y limitadas aspiraciones al mejor cumpli-
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SIGLO XX 167

miento de los objetivos que se propone la Administración, como un todo, sólo por
razones instrumentales, parcelada" (Martín Mateo 1967:74).

TEXTOS

Texto 1

"Art. 1. Preparar ta legislación del trabajo en su más amplio sentido, cuidar de su ejecución, organizando para ello
tos necesarios servicios de inspección y estadística, y favorecer ta acción social y gubernamental en beneficio de
ta mejora y bienestar de tas clases obreras".

Real Decreto de 23 de abril de 1903 sobre la creación del Instituto de Reformas Sociales, art. 1.

Texto 2

"Art. 46. El trabajo, en sus diversas formas, es una obligación social, y gozará de la protección de tas leyes. La
República asegurará a todo trabajador tas condiciones necesarias de una existencia digna. Su legislación social
regulará: los casos de seguro de enfermedad, accidentes, paro forzoso, vejez, invalidez y muerte; el trabajo de las
mujeres y de Jos jóvenes y especialmente ta protección a ta maternidad; Ja jornada de trabajo y et salario mínimo y
familiar; las vacaciones anuales remuneradas: tas condiciones del obrero español en et extranjero; tas instituciones
de cooperación, ta relación económico-jurídica de los factores que integran la producción; la participación de Jos
obreros en ta dirección, ta administración y los beneficios de tas empresas, y todo cuanto afecte a Ja defensa de
los trabajadores".

Constitución Española de 1931 , art. 46.

Texto 3
"Art. 2., del que mencionaremos: a) prestar asistencias benéficas a favor de Jos indigentes; b) a las personas que
por circunstancias de carácter general o extraordinario se hallasen en situación temporal de indigencia; fundar
establecimientos para atender a ta subsistencia y formación educativa de tos huérfanos; d) crear instituciones de
asistencia a las parturientas y embarazadas; prestar a los niños cuidados asistenciales para facilitarles su pleno
desarrollo físico y moral; Qconceder a tos convalecientes los medios para su recuperación; g) cooperar en Ja for-
mación de censos de personas necesitadas; h) atender las necesidades benéficas que et Estado le encomiende
por delegación especiar.
Decreto de 17 de mayo de 1940 sobre las nuevas normas de actuación del Auxilio Social.

Texto4

"Será competencia municipal la Beneficencia, protección de menores, prevención y represión de la mendicidad,


mejora de tas costumbres, atenciones de índole social, especialmente mediante ta creación de Mutualidades
Escotares, cotos de previsión y albergues de transeúntes".

Decreto de 24 de junio de 1955 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de


Régimen Local, art. 101.19.
168 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Texto 5
"La Seguridad Social, con cargo a los fondos que a tal efecto se determinen, podrá dispensar a las personas
incluidas en su campo de aplicación y a los familiares o asimilados que de ellas dependan los servicios y auxilios
económicos que, en atención a estados y situaciones de necesidad, se consideren precisos, previa demostración,
salvo en caso de urgencia, o de que el interesado carece de los recursos indispensables para hacer frente a tales
estados o situaciones".

Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 (Base168).

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172 CARMEN ALEMÁN BRACHO

EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN

1. Es Estado de Bienestar encuentra su principal apoyo en las ideas y políticas del Estado en la econo-
mía de:
a. M. Friedman.
b. Keynes.
c. A. Smith.
d. D. Ricardo.

2. La Organización Internacional del Trabajo se creó por:


a. El Tratado de Mastricht.
b. El Tratado de Versalles.
c. El Tratado de Paris.
d. El Tratado de Roma.

3. La creación del Ministerio de Trabajo y la crisis económica de 1929 conllevan:


a. Un refuerzo de la estructura administrativa.
b. Un aumento del protagonismo de la iniciativa social.
c. Una menor burocratización.
d. Un mayor peso de la iniciativa privada sobre la pública.

4. ¿Cuál de las siguientes disposiciones normativas NO corresponden a la Dictadura de Primo de Rive-


ra?
a. La reordenación de la legislación de accidentes de trabajo.
b. La implantación de una legislación para promover viviendas baratas.
c. La promulgación del Estatuto de clases pasivas de 1926.
d. La promulgación de una legislación que reconocía el Derecho de manifestación.

5. Cáritas fue creada como instrumento nuevo de actividad caritativa benéfica y asistencial de la Iglesia
en 1942 con la denominación de:
a. Organización Española de Caridad.
b. Secretariado Nacional de Caridad.
c. Estructura Nacional de Beneficencia.
d. Institución de Caridad Eclesiástica.
Capítulo 5
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA
DEMOCRACIA
CARMEN ALEMÁN BRACHO
ESQUEMA

Tema5
Los Servicios Sociales en la Democracia: la Constitución de 1978

1. LA TRANSICIÓN Y LOS SERVICIOS SOCIALES


A partir de la Transición política, la asistencia social y la beneficencia van a sufrir importantes transfor-
maciones como consecuencia de la implantación de una nueva concepción asociada a los servicios
sociales.

1.1. Rasgos distintivos del sistema de asistencia social al inicio de la transición


a) Predomina el carácter y la orientación benéfica.
b) Está impregnado de una filosofía paternalista y compasiva.
c) Se sustenta en la idea de la ayuda individual.
d) Falta orientación preventiva; apoyo a autonomia individual.
e) Se encuentran desvinculados de la vida comunitaria del territorio donde están implantados.
f) Responden a la idea global de establecimiento.
g) Se basan más en la buena voluntad que en la consideración técnica de los problemas sociales.
h) Los centros existentes tienden a ser especializados, con falta de instancias de información, orien-
tación y canalización.
i) Poca presencia del sector público; predominio del privado.
j) Pluralidad y aislamiento entre los organismos públicos.
k) Carácter marginal de la financiación, como consecuencia de la consideración graciable de las
prestaciones.
1) Descoordinación y falta de planificación
Ante este panorama, en un mismo momento histórico van a coincidir actuaciones con dos objetivos
diferentes: por una parte reformar, e incluso suprimir lo existente, por otra, ir configurando un nuevo
modelo de servicios sociales que sea capaz de atender las demandas alimentadas o, al menos atendi-
das, por los nuevos ayuntamientos democráticos.

1.2. La dinámica de la reforma legal


Las reformas de la estructura administrativa: tendrán como objetivo la unificación de todos los órganos
administrativos que intervienen en el campo de la asistencia y servicios sociales. Se atisba incluso una
nueva concepción universalizada de las prestaciones dirigidas a amplias capas de la población.
El logro de servicios sociales públicos: su instrumento más importante se relaciona con la seguridad so-
cial. La filosofía de actuación será la siguiente: el Estado se hará cargo de funciones que había asumido
la Seguridad Social, tales como empleo, y servicios sociales. Asistimos a la activación de un concepto
de servicio público que supera el delimitado acotamiento de prestaciones de la Seguridad Social.
La instauración paulatina del sistema autonómico: se inicia la política de transferencias, activadas por
el texto constitucional y la paulatina aprobación de los Estatutos de Autonomia.

1.3. La dinámica social durante la transición


La emergencia y configuración de un nuevo modelo de asistencia social también está ligado a los
cambios impulsados por demandas sociales que la transición política desencadena y soluciona.
Asistencia social y cambio político: nos encontramos ante un escenario caracterizado por la aproxima·
ción de la vida política a las necesidades de los ciudadanos en el que el protagonismo de los Ayunta-
mientos será clave.
176 CARMEN ALEMÁN BRACHO

El incremento de las necesidades sociales: igualmente el escenario va a estar caracterizado por el telón
de fondo de la crisis económica de 1973 y sus consecuencias, unido a la posibilidad de la manifestación
pública de demandas viejas y nuevas, y la multiplicación de instancias -como los sindicatos o los
partidos políticos- para canalizarlas hacia el poder político.

2. LA CONSTITUCIÓNY LOS SERVICIOS SOCIALES


2.1. España, un Estado social y democrático de Derecho
Punto de partida del modelo actual de servicios sociales: ·España se constituye en un Estado social y
democrático de Derecho" (art. 1 de la Constitución de 1978).
Doble significado de la expresión "Estado social": por una parte supone el reconocimiento de la plu-
ralidad de entidades, asociaciones y organizaciones existentes en nuestra sociedad; por otra implica
una acción positiva del propio Estado para la consecución del bienestar que la propia Constitución va
a concretar mediante una serie de vías e instrumentos, entre ellos los servicios sociales.

2.2. Los Servicios Sociales en la Constitución Española de 1978


Aclaraciones previas: a) en el texto constitucional no se contiene un tratamiento directo de los servicios
sociales; b) la beneficencia no aparece mencionada; c) la asistencia social tan sólo se menciona en el
art. 148.1.20; d) en conclusión, comparativamente con otras Constituciones del pasado, el tratamiento
en principio no parece detallado ni innovador.
Pero la Constitución contiene un reconocimiento implicito de derecho a los Servicios Sociales:
a} Este se traza de una forma específica al tratar de grupos subjetivos: ej. la familia (art.39), los emi-
grantes (art.42), la juventud (art.48), los disminuidos (art.49) etc. y no según problemas objetivos.
b) Igualmente, en la Constitución se formulan compromisos en materia de política social de forma
explícita: derecho a la educación (art. 27); a la política de formación y readaptación profesional
(art. 40); de seguridad e higiene en el trabajo (art. 40); del régimen público de la Seguridad Social
(art. 41 }; de la salud pública (art. 43); la adecuada utilización del ocio (art. 43); disfrute del medio
ambiente y mejora de la calidad de vida (art. 45); política de la vivienda (art. 47); la defensa de los
consumidores y usuarios (art. 51 } etc.
c) También en la Constitución se establece el mandato genérico de la acción positiva del Estado en
sus arts. 9.2. y 14 de la CE.
d} Y, además, la ratificación por parte de España de diferentes textos internacionales, conlleva la
obligación estatal de organizar, tutelar y financiar los servicios sociales

3. LOS CONCEPTOS
3.1 . Acción social
Acción social es cuando el sujeto o los sujetos protagonistas de una interacción son conscientes de que
emana un sentido de su relación o no relación con otros. Por su parte, los especialistas en intervención
social modifican este concepto hasta adquirir diferentes acepciones:
a) Forma de intervención social consciente y organizada para satisfacer las necesidades sociales de
individuos y grupos.
b) Conjunto de medidas y procedimientos para acomodar los recursos disponibles y las necesidades
de las personas.
c) Esfuerzo consciente, organizado y dirigido, individual o colectivo, que tiene como fin actuar sobre
el medio social, para mantener una situación, mejorarla o transformarla.
d) Conjunto de actividades organizadas (públicas y privadas) para realizar la asistencia y prevención
de determinadas situaciones de carencia personal o familiar.
A lo largo de la historia han existido múltiples modalidades para hacer frente a las necesidades socia-
les. La aparición de una nueva modalidad, no implica necesariamente la eliminación de otras
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 177

3.2. Caridad
Se trata de un comportamiento de raíz religiosa impulsado por el cristianismo. Como tal, debe distin-
guirse tanto de la filantropía, como de la limosna. Fue la modalidad de hacer frente a las necesidades
en el pasado. Y la Iglesia como institución asumió la tarea de auxilio a los necesitados.
La actual regulación jurídica española desconoce la caridad. Como actividad queda reducida a la esfera
de la vida privada.

3.3. Beneficencia Pública


Organización y actividad que se concreta en la realización de prestaciones graciables, de mera subsis-
tencia, en favor de los indigentes, financiada con fondos públicos. No comporta derechos.
La beneficencia, nacida en el siglo XVI, fue adquiriendo paulatino protagonismo a lo largo del siglo XIX.
En la actualidad no se la contempla explícitamente. Persiste obviamente la privada, pero la pública ha
sido derogada de forma implícita.

3.4. Asistencia Social


La Asistencia Social responde al incremento de las necesidades y, al mismo tiempo, al aumento de
demandas dirigidas al Estado intervencionista. Su centro de atención se sitúa no en los pobres, sino
en la necesidad, y su fundamento reside en la justicia. Y sus origenes históricos deben situarse en la
Revolución Francesa.
Características: a) insuficiencia de recursos en los asistidos; b) atendimiento de necesidades básicas;
c) residualidad y complementariedad; d) gratuidad de las prestaciones; e) voluntariedad en el acceso a
sus prestaciones.
¿Comporta o no exigencias jurídicas la Asistencia Social? Se trata de una cuestión de tiempo: nace
carente de esa garantía, pero al consolidarse la asistencia y al extenderse las peticiones, se va articu-
lando el derecho a obtenerla.
Asistencia Social y Servicios sociales: a) las prestaciones de Asistencia Social son individualizadas,
cubriendo necesidades básicas de personas sin recursos; b) los servicios sociales son prestaciones
técnicas ofertadas colectivamente, estando organizados como servicios públicos.
Asistencia Social y Beneficencia: en la asistencia social las prestaciones son creadas presupuestaria-
mente y no es discrecional su concesión; en la beneficencia son graciables tanto en su creación como
en su otorgamiento.
Asistencia Social y Seguridad Social ¿complementariedad o autonomía? La Asistencia Social está
vinculada a los principios rectores de la política social y económica de la Constitución. Y su relación con
la Seguridad Social se establece desde de autonomía.

3.5. Seguridad Social


Antecedente son los seguros sociales. Cubrian riesgos aislados -vejez, accidentes de trabajo, enfer-
medad- y se basaban en aportaciones de los interesados.
En España la implantación de los seguros sociales se produce durante la primera mitad del siglo XX.
La Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 supondrá la configuración de un sistema público de
protección social denominado Seguridad Social.
Definición de Lord Beveridge: "El t:onjunto de medidas adoptadas por el Estado para proteger a los
ciudadanos contra aquellos riesgos de concreción individual que jamás dejarán de presentarse por
óptima que sea la situación de conjunto de la sociedad en que vivan".
La Seguridad Social en la Constitución Española: a) se la concibe como servicio público; b) su ámbito
se extiende al conjunto de los ciudadanos; c) reconoce la iniciativa social, pero exclusivamente respec-
to a las prestaciones complementarias; d) involucra el texto a todos los poderes públicos; e) se separa
el concepto de seguridad social de la protección de la salud de los asegurados.(art. 41)
178 CARMEN ALEMÁN BRACHO

En los años 90 se introduce una decisiva novedad con la aprobación de la Ley de 20 de diciembre de
1990: se establecen prestaciones no contributivas.

3.6. Servicios Sociales


Titmuss considera los rótulos "servicios sociales" y "bienestar social" como términos sinónimos. Pero
distingue en los servicios sociales dos orientaciones: a) modelo de bienestar residual, donde los ser-
vicios sociales son instrumentos para hacer frente a "problemas y patologías sociales"; b) modelo de
política social inslitucional-redistributivo, donde servicios sociales son instrumentos que proporcionan
servicios generales a la colectividad, basándose en el principio de necesidad y fundamentado en un
criterio redistributivo.
Los Servicios Sociales en la Constitución Española: a) instrumentos de política social, de los que dis-
ponen tanto la sociedad como los poderes públicos, para dar una respuesta a las necesidades de
los individuos, grupos y comunidades; b) se constituyen como prestaciones técnicas que se ofertan
colectivamente; d) son un servicio público; e) aunque se alude a ellos únicamente en el contexto del
bienestar social de la tercera edad, por su contenido global como por la legislación, son instrumentos
básicos del Estado de Bienestar.

3.7. Bienestar Social


El Estado de Bienestar puede ser concebido como el resultado institucional de una verdadera revolu-
ción cultural.
El Estado liberal y el Estado de Bienestar. En el primero el papel se limita a desempeñar una serie de
tareas tradicionales vinculadas con la seguridad, la defensa, la justicia y el libre (y desigual) juego de
los actores económicos. En el segundo, el Estado actúa en la vida de los ciudadanos ya que, por medio
de la legislación social, la colectividad asume un alto grado de responsabilidad en la promoción del
bienestar económico, material, físico y psicológico del ciudadano individual
Rasgos distintivos del Estado de Bienestar: a) intervención estatal en la Economía; b) provisión pública
de una serie de servicios sociales universales; c) responsabilidad estatal en el mantenimiento de un
nivel mínimo de vida, entendido como un derecho social.
Aunque el nacimiento del Estado de Bienestar se sitúe en los años inmediatos a la 11 Guerra Mundial.
En España sus fundamentos históricos son mucho más recientes. Pueden situarse en el período 1964-
75. Será con la Constitución de 1978 cuando se llegue a la formulación jurídica del bienestar, con el
reconocimiento de los derechos sociales, la asunción de responsabilidades públicas en la cobertura de
esos derechos y la globalidad de las intervenciones.

4. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN SERVICIOS SOCIALES


4.1. Competencias estatales
Las imprecisiones y ambigüedades de la Constitución en materia de asistencia social anteriormente
apuntadas podrían haber quedado resueltas: a) bien con la aprobación de una ley básica de servicios
sociales; b) o bien empleando la fórmula prevista del art. 150.3 de la CE. Ninguna se estas soluciones
han sido adoptadas.
Frente al Estado unitario y centralizado, la CE de 1978 introduce, en su título VIII, las Comunidades
Autónomas. Sin embargo, el texto constitucional no atribuye de modo expreso la competencia respecto
a los servicios sociales ni al poder central ni a las comunidades autónomas.

4.2. Comunidades Autónomas


Con arreglo a la Constitución, las Comunidades Autónomas pueden asumir las competencias enume-
radas en el art. 148.
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 179

Es en el art. 148, apartado 20, donde se recoge como competencia exclusiva de las Comunidades Au-
tónomas la Asistencia Social. Todos los Estatutos de Autonomía han prestado atención a esta materia,
siendo la práctica la que ha introducido una sustancial dinámica de homogeneidad.

4.3. Administración local


A. Municipio
Por su proximidad a los problemas, los entes locales son el medio natural para la prestación de ser-
vicios sociales. El aumento de las demandas sociales de las poblaciones a los Ayuntamientos a partir
de la década de los 70, unido a las propias directrices emanadas del texto constitucional, han sido los
grandes acicates que han activado el protagonismo de los entes locales en materia de servicios socia-
les, tal y como se recoge en la Ley de Bases de Régimen Local de 1985.
La gran mayoría de las Leyes Autonómicas de Servicios Sociales atribuyen a los municipios impor-
tantes competencias, entre otras: a) la organización y gestión de servicios sociales; b) la detección
de necesidades; c) la programación, la realización de investigaciones y estudios, el mantenimiento de
estadísticas; y d) la coordinación con entidades que desarrollen actividades en el ámbito local.

B. La provincia
Es una entidad local constituida por una agrupación de municipios en un territorio. Cuenta también
con personalidad jurídica propia y su gobierno corresponde a la Diputación. De acuerdo con la Ley de
Bases de Régimen Local, le corresponde: a) garantizar los principios de solidaridad intermunicipales;
b) asegurar la prestación adecuada de los servicios de competencia municipal; c) participar en la co-
ordinación de la administración local con la Autonómica y la del Estado; d) la asistencia y cooperación
jurídica, económica y técnica a los municipios; e) la prestación de servicios públicos de carácter supra-
municipal o supra-comarcal.

C. Conclusiones
La competencia en materia de servicios sociales la tienen la Comunidades Autónomas en virtud del art.
148 de la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las Leyes autonómicas de Servicios sociales
El diseño constitucional otorga pues un relevante protagonismo a los municipios y a las provincias
en materia de gestión de servicios sociales. Constituye una postura acertada, por cuanto se trata de
la administración más próxima al ciudadano y, en principio al menos, mejor situada para atender las
necesidades de estos.
Esto no significa que no puedan surgir en la práctica ciertos problemas o desajustes en la solución
constitucional. Algunos de ellos deben ser mencionados: a) la dificultad para llevar a la práctica el
principio de igualdad de todos los ciudadanos; b) la financiación de los servicios; c) la necesidad de
desconcentrar y descentralizar los servicios sociales de grandes municipios, en barrios o distritos; d) la
necesidad de definir la unidad básica para la prestación de determinados servicios; e) la necesidad de
n
actuaciones comunes en la prestación de determinados servicios; la necesidad de contar con medios
personales adecuados para la prestación de servicios y, en su caso, asistencia técnica.
El instrumento más adecuado para solventar estos y otros problemas de la implantación de los servi-
cios sociales, hubiera podido ser una Ley Básica de Servicios Sociales. Su no existencia ha hecho que
la adopción de medidas pertinentes para mitigar los anteriores riesgos, se traslade a las respectivas
leyes autonómicas -en el plano jurídico- y en el plano de las medidas concretas de gobierno para
suprimir o atenuar las desigualdades.
La dinámica política, en todo caso, ha impulsado procesos favorables para mitigar la discriminación en-
tre regiones. En tal sentido debe interpretarse la Comisión de Cooperación lnterautonómica de Acción
Social, el Plan Concertado de prestaciones básicas de servicios sociales y el Fondo de Compensación
interterritorial.
Capítulo 5
Los servicios sociales en la democracia

l. LA TRANSICIÓN Y LOS SERVICIOS SOCIALES


Con la Transición política comienza una evolución lenta que va a transfor-
mar por completo las instituciones políticas y, buena parte del sistema jurídico,
sobre todo en el sector público.
La asistencia social y la beneficencia van a ser, en concreto, una de las trans-
formadas por completo, como consecuencia de la implantación de una nueva
concepción asociada a los servicios sociales. Pero la actuación desencadenada
como consecuencia del cambio político, va a estar dirigida a la modificación de
todos los aspectos que inciden sobre el bienestar social. Por ello, antes de nada,
conviene enumerar las deficiencias que ofrecía el sistema, hasta entonces en
vigor, por cuanto nos ofrece las múltiples dimensiones de actuación -legal y
administrativa- que el cambio democrático va a impulsar.

l. l. Rasgos distintivos del sistema de asistencia social al ini-


cio de la transición
• Predomina el carácter y la orientación benéfica.
• Está impregnado de una filosofía paternalista y compasiva.
• Se sustenta en la idea de la ayuda individual.
• Falta orientación preventiva; apoyo a autonomía individual.
• Se encuentran desvinculados de la vida comunitaria del territorio donde
están implantados.
• Responden a la idea global de establecimiento.
• Se basan más en la buena voluntad que en la consideración técnica de los
problemas sociales.
• Los centros existentes tienden a ser especializados, con falta de instancias
de información, orientación y canalización.
• Poca presencia del sector público; predominio del privado
• Pluralidad, y aislamiento, entre los organismos públicos.
• Carácter marginal de la financiación, como consecuencia de la considera-
ción graciable de las prestaciones.
• Descoordinación y falta de planificación (Del Valle 1987; Cabra de Lu-
na 1985:9 y ss.; Oliva y Sánchez Ayuso 1981:34-35; Casado y Guillen,
2001:189-193)
182 CARMEN ALEMÁN BRACHO

La asistencia social se encontraba, por tanto, sometida a graves problemas


organizativos cuando, con la transición a la democracia, van a modificarse si-
multáneamente las mismas bases que la sustentaban. Esto significa que, en un
mismo momento histórico, coincidirán actuaciones con dos objetivos diferentes:
a) Por una parte, para reformar -suprimir, incluso- lo existente.
b) Por otra, para ir alumbrando, configurando, el nuevo modelo emergente
de servicios sociales, con unas nuevas --e intensas- demandas sociales
en muchas ocasiones alimentadas, o al menos, atendidas por los nuevos
ayuntamientos democráticos.
En esta doble dinámica se encuentra también la intensidad y la originalidad
del proceso de transición política.

1.2. La dinámica de la reforma legal


Iniciaremos, pues, el examen de las reformas impulsadas por la transición,
para cuyo examen seguiremos el esquema interpretativo habitual entre los es-
pecialistas (Casado 1979, 1983; Casado y Guillen 1987:115-118; Cerdeira Gu-
tiérrez 1987:146, Casado y Guillén 2001:198-193, Varquer Caballería, 2002:51-
59).

• Las reformas de la estructura administrativa


Lo esencial será que un organismo clave para la asistencia social, el Instituto
Nacional de Asistencia Social iniciara su variado recorrido administrativo. El
Real Decreto de (15 de abril de 1977), que unifica las actuaciones de la admi-
nistración central en materia de acción social, situándolas en el Ministerio de
Trabajo, va a ser decisivo para su futuro.
El Real Decreto de (16 de noviembre de 1978: a) vinculó el Instituto Nacional
de Asistencia Social con la reforma de la gestión de la Seguridad Social, b) enco-
mendó a dicho Instituto los servicios de la "Asistencia Social del Estado", com-
plementarios a los del Sistema de la Seguridad Social y c) integró en él los dis-
tintos establecimientos de asistencia pública, con algunas excepciones (algunos
centros fueron transferidos al INSERSO y otros a Diputaciones provinciales).
Con posterioridad, sus competencias pasarían al INSERSO, serían transferidas
a las pre-autonomías y, tras la Constitución, a las autonomías.

• El logro de servicios sociales públicos


Otra línea de actuación se orienta hacía el logro de servicios sociales públicos.
Su instrumento más importante se relaciona con la seguridad social. Con la Ley
General de la Seguridad Social (texto refundido de 30 mayo de 1974) se h abían
creado en España los servicios sociales de la seguridad social. Posteriormente,
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 183

el "Libro Blanco de la Seguridad Social'', de 1977, propugna la transferencia al


Estado de servicios sociales. En el mismo sentido, un decisivo acuerdo político
del mismo año, en los Pactos de la Moncloa, que prevé la transferencia de los
mencionados servicios de la seguridad social a la Administración del Estado.
Esta orientación se pone en práctica por Real Decreto (36/78 de 16 de no-
viembre), de reforma de Gestión Institucional de la Seguridad Social, la Salud y
el Empleo. Su filosofía queda explicitada en su propia exposición de motivos, al
afirmarse que: "El Estado se reintegra de funciones que había asumido la Segu-
ridad Social y que no son propias de la misma tales como las referidas al empleo,
educación y servicios sociales, más propias de un concepto de servicio público que
no del delimitado acotamiento de prestaciones de la Seguridad Social".
Este Real Decreto supone la universalización de servicios sociales, antes
gestionados dentro de la Seguridad Social y, ahora, como importante novedad,
convertidos en servicios públicos estatales; es decir financiados a cargo al presu-
puesto del Estado y para todos los ciudadanos.
En concreto, con esta decisión se transfieren a la administración del Estado
los servicios sociales de la Seguridad Social citados. Por otro lado, se determina
que la gestión de la Seguridad Social se realice mediante tres Institutos: el Ins-
tituto de la Seguridad Social (INSS); el de la Salud (INSALUD); y el de Servicios
Sociales complementarios a la Seguridad Social (INSERSO) donde se integran
los servicios sociales para la Tercera Edad y Minusválidos.
Por muchas razones este Real decreto de 16 de noviembre de 1978, es deci-
sivo. Las ideas de universalización y financiación pública constituyen de por sí
importantes novedades. Pero además, en su propio preámbulo se menciona el
acceso a la información y a la participación social, como evidentes demandas
sociales. Y en su artículo tercero, dedicado a la participación, menciona la des-
centralización. La concepción pues del anterior régimen queda superada y el
modelo democrático está ya configurado.

• La instauración paulatina del sistema autonómico


Por último, otra línea de reforma del sistema jurídico de la asistencia social
en la transición, proviene de la instauración -también paulatina- del siste-
ma autonómico. Naturalmente su desarrollo se producirá una vez aprobada la
Constitución. Sin embargo, con anterioridad se van a adoptar decisiones que
prefiguran su posterior orientación. Por Real decreto de (29 de septiembre de
1977) se restablece la Generalidad de Cataluña. A ella seguirán las pre-autono-
mías del País Vasco, Galicia, Aragón, Canarias, etc. Y se iniciará así la política
de transferencias, activadas por el texto constitucional y la aprobación de los
Estatutos de Autonomía.
En conjunto estas líneas de actuación -administrativa; supresión de las ins-
tituciones del franquismo; reforma de la seguridad social y la configuración del
184 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Estado Autonómico-, van a suponer una acelerada dinámica de cambio en la


legalidad -y en la orientación- de los servicios sociales. Pero los cambios no
responden sólo a los cambios formales o institucionales. Conviene fijarnos en
otros aspectos no menos decisivos.

1.3. La dinámica social durante la transición


Indudablemente los cambios fueron importantes en el sistema político, pero
no fue ese sector el único involucrado en el proceso de cambio. La emergencia de
un nuevo modelo de asistencia social proviene también de los cambios impulsa-
dos por demandas sociales que la transición política desencadena y soluciona.

• Asistencia social y cambio político


La primera circunstancia que favoreció el replanteamiento de la asistencia
fue el propio cambio político. Este, entre otros aspectos, aproxima la vida política
a las necesidades de los ciudadanos. De ahí el protagonismo de los ayuntamien-
tos afrontando las necesidades de colectivos ciudadanos marginados. Su actua-
ción se realiza sin contar con instrumentos legales -y casi sin recursos finan-
cieros-, improvisando la respuesta institucional ante necesidades acuciantes
que se plantean en su propio territorio.
Esta dimensión se veía, además, impulsada por la implantación de una nue-
va legitimidad política apoyada, precisamente, en la adhesión manifiesta de los
ciudadanos. El proceso de creación del nuevo sistema democrático, coincide con
la búsqueda por los nuevos protagonistas de la vida política - los partidos- de
apoyos, simpatías, afiliados y futuros votos. Y esta situación dotaba de cobertura
- e, incluso, impulso originario- a las necesidades de los distintos colectivos en
su búsqueda de solución administrativa a sus demandas.
Esta dinámica fue todavía más manifiesta durante las primeras fases de la
transición. Entonces los órganos encargados de dar respuesta -por ejemplo los
Ayuntamientos- aún carecían de respaldo democrático y, sin embargo, tenían
que dar respuesta a demandas apoyadas por organizaciones sindicales y políti-
cas, incluso cuando todavía estaban sin legalizar. A la fuerza de la presión ciu-
dadana, se le añadió la pérdida de legitimidad atribuida a los poderes todavía
establecidos, implantando una dinámica que alimentaba la aparición de nuevas
demandas.

• El incremento de las necesidades sociales


Pero junto a este contexto propio de la transición política, la evolución polí-
tica se produce en una coyuntura de aumento de las necesidades sociales. Esta
situación se debió a la crisis económica de 1973 del petróleo y la recesión por
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 185

ella motivada. Sus efectos fueron muy importantes en materia de empleo en


España, agravándose la situación además por la desaparición de la posibilidad
de emigrar a otros países europeos -afectados también por la crisis- y por el
retorno de emigrantes (Montero Díaz 2002:214-218)
En unos años, España incrementa sustancialmente la tasa de paro apare-
ciendo por tanto una nueva (pues el paro antes desaparecía por la emigración) y
urgente necesidad social. Al paro por pérdida de puestos de trabajo de inmediato
se añadió la dificultad de acceso al primer empleo por los jóvenes. Y esta reali-
dad va a afectar a las dimensiones políticas antes señaladas.
En último término, la transición conllevó una explosión de demandas socia-
les hacia el sistema político a causa de diversas circunstancias:
a) Por una parte porque, con el cambio de condiciones legales y políticas, se
produce un contexto que posibilita la manifestación pública de demandas
que no son nuevas. Lo nuevo es, únicamente, que ahora se hacen públicas
y antes no.
b) Por otra parte, aumentan las demandas sociales no sólo como consecuen-
cia de la situación económica citada. También crecen cuantitativamente
las demandas como consecuencia de un nuevo sistema político basado en
la satisfacción de las aspiraciones de los ciudadanos y la multiplicación de
instancias -como los sindicatos o los partidos- para canalizarlas hacia
el poder político.
En conjunto pues las circunstancias que rodearon a la transición iban a afec-
tar directamente al replanteamiento a fondo de la política de asistencia social.
La concepción de la asistencia social va a modificarse como resultado de la nue-
va dinámica colectiva y del propio proceso de ajuste jurídico del viejo sistema.
Pero en el giro de la asistencia a los servicios sociales, el eslabón fundamental
va a ser la Constitución. Su examen lo evidenciará con claridad.

2. LA CONSTITUCIÓN Y LOS SERVICIOS SOCIALES


2.1. España, un Estado social y democrático de Derecho
El modelo actual de servicios sociales parte del proyecto de sociedad demo-
crática que se proclama en la Constitución española (en lo sucesivo: CE). La
afirmación, en su artículo 1, de que "España se constituye en un Estado social y
democrático de Derecho'', significa el sustrato ideológico de la nueva realidad.
La utilización de la expresión Estado "social" cuenta con un doble significa-
do:
a) Por una parte, expresa el reconocimiento de la pluralidad de entidades,
asociaciones y organizaciones existentes en nuestra sociedad.
186 CARMEN ALEMÁN BRACHO

b) Por otra, y es la que nos interesa, asistimos a una superación del sentido
limitado de la libertad, en su concepción liberal, como esfera de autono-
mía frente al Estado. En lugar de un límite de la actividad del Estado, el
Estado social implica una acción positiva del Estado que la haga efectiva.
Por ello esta expresión de Estado social no es un concepto jurídico, sino la
determinación de un fin (Sánchez Agesta 1981:81-86; Villar Palasí y Suñe
Llinas 1982:283 y ss.; Garcés Ferrer, Sánchez Flores, 1995: 89-92; Beltrán
Aguirre, 1992: 171 y ss.; Garcés Sanagustín, 1996: 45-79).
Un elemento consustancial del Estado social es, por lo tanto, una actividad
intervencionista. De ahí que se hable también de un Estado de servicios, de
bienestar o benefactor, que da lugar a la creación de derechos a prestaciones so-
ciales, originando una "auténtica creación de nuevos derechos subjetivos" (López
Guerra 1980:179).
Resulta incuestionable la presencia de esta dimensión en la CE. El compro-
miso además se encuentra concretado en su art. 9.2. En él se establece que:
"Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la liber-
tad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y
efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar
la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural
y social".
El compromiso de la intervención estatal queda por tanto delimitado, con
carácter muy amplio, con su obligación en la acción positiva de promover las
condiciones o remover los obstáculos que dificulten la participación ciudadana.
La propia Constitución va a concretar los instrumentos de política social y las
vías de actuación para atender a las necesidades sociales. Los servicios sociales
van a constituir el instrumento esencial para la implantación de la política de
bienestar.

2.2. Los Servicios Sociales en la Constitución Española de


1978
Como punto de partida conviene señalar que:
a) En el texto constitucional no se contiene un tratamiento directo de los
servicios sociales. Se trata de una voz que aparece exclusivamente en el
art. 50, relativo a la tercera edad, al establecer que los poderes públicos:
"Promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que
atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio".
b) La beneficencia no aparece mencionada -tampoco lo harán posterior-
mente los Estatutos de Autonomía, salvo el de Baleares-, aunque indi-
rectamente pudiera incluirse en el derecho de fundación, reconocido en el
art. 34 de la CE.
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 187

c) La asistencia social figura mencionada tan sólo en el art. 148.1.20, al ci-


tarla como una de las materias cuyas competencias pueden ser asumidas
por las Comunidades Autónomas.
Comparativamente con otras Constituciones del pasado, el tratamiento en
principio no parece muy detallado ni innovador. La Constitución de 1812, como
ya se vio, aborda la beneficencia, única realidad existente en la época y sirvió
de base a la regulación ordinaria de la institución. También la Constitución de
1931 aludió, en su art. 43, a la asistencia y protección a diversos colectivos.

• La ausencia de tratamiento global de los servicios sociales o de la


asistencia social ¿significa una ausencia del tema en la Constitu-
ción?
Desde luego que no. Un texto caracterizado por su compromiso social, no
puede desconocer esta realidad. Y no lo hace, hasta el punto que, como se ha di-
cho, existe hoy en nuestro ordenamiento una constitucionalización implícita del
derecho a la ayuda social (Garcés Sanagustín 1988:54-55). Lo que ocurre es que
lo plantea o aborda de una manera específica o concreta, al tratar de grupos o
colectivos subjetivos, y no según problemas objetivos (Lorenzo García 1981:327;
Valle Gutiérrez 1987:32). Una simple enumeración de esas referencias constitu-
cionales, lo pone de relieve. En la CE se encuentran menciones a los siguientes
grupos concretos:
Reeducación y reinserción social de delincuentes, art. 25.
Protección de la familia, art. 39.
Protección de la infancia, art. 39.
Protección de los emigrantes y de los retornados, art. 42.
Promoción de la participación de la juventud, art. 48.
Política pública de minusválidos, art. 49.
Bienestar de la tercera edad, art. 50.

• Junto a la mención de estos grupos concretos, la Constitución for-


mula compromisos en materia de política social en otros muchos
casos explícitamente
Así, en el derecho a la educación (art. 27); la objeción de conciencia (art. 30);
a la política de formación y readaptación profesional (art. 40); de seguridad e
higiene en el trabajo (art. 40); del régimen público de la Seguridad Social "que
garantice la asistencia y prestaciones sociales en caso de necesidad, especial-
mente en caso de desempleo" (art. 41); de la salud pública a través de medidas
preventivas y de prestaciones y servicios necesarios (art. 43); la adecuada utili-
zación del ocio (art. 43); disfrute del medio ambiente y mejora de la calidad de
188 CARMEN ALEMÁN BRACHO

vida (art. 45); política de la vivienda (art. 47); la defensa de los consumidores y
usuarios (art. 51) etc.

• Pero al margen de los compromisos respecto a grupos concretos o


en las directrices para la política social, la CE también establece el
mandato genérico de la acción positiva del Estado en su art. 9.2
Este texto significa: "Una nueva dimensión de la igualdad que comprende un
principio de redistribución y un principio de compensación por el que se enri-
quecen los derechos de aquellos menos dotados y se limitan aquellos de quienes
tienen una superioridad natural, social o económica" (Sánchez Agesta 1981:85).
La CE implica la exigencia del intervencionismo estatal, requiriéndose que
proporcione ciertas prestaciones posibilitando, a tenor del 9.2, que la persona
ejercite no sólo formalmente sino también materialmente ciertos derechos. Y el
instrumento para ello, son ciertamente los servicios sociales: "Servicios enten-
didos como instrumento estatal para el cumplimiento de las obligaciones de los
poderes públicos" (Lorenzo García 1981:327).

• Pero el compromiso de acción positiva del Estado encuentra, igual-


mente, apoyo en el art. 14 de la CE
"Los españoles -dice- son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer dis-
criminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cual-
quier otra condición o circunstancia personal o social". El artículo, pues, recoge
dos matices de la igualdad. Por una parte, su dimensión clásica y formalista
desde la Revolución Francesa, la igualdad ante la ley equiparando a los indivi-
duos ante el derecho, al margen de sus condiciones particulares. Pero por otra,
la más moderna, la igualdad como no discriminación por ninguna circunstancia
concreta del individuo.
Esta segunda dimensión, junto al art. 9.2, fundamenta el principio de la
igualdad compensatoria que, incluso, se encuentra explícitamente reforzado con
referencias a casos concretos en la propia CE; por ejemplo en el art. 40, 49 ó 50
(Sánchez Agesta 1981:89-90; Cazorla y otros 1984: cáp.2). Y precisamente este
importante art. 14 es el que fundamenta la intervención política y administrati-
va en favor de grupos en situación objetiva de desigualdad por cualquier causa.
Las actuaciones, por ejemplo, en relación a los gitanos o en relación a la mujer,
constituyen buenas muestras de la puesta en práctica de esa igualdad compen-
satoria en España.
Desde el propio preámbulo de la Constitución, donde se expresa el compro-
miso con un orden económico y social justo, la obligación de intervención estatal
es muy notoria en la CE de 1978. El propio art. 40.1 especifica que: "Los poderes
públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y econó-
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 189

mico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa".


En la misma dirección se encuentra el art. 131.1 que establece la planificación
para: "atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo
regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más
justa distribución".
La igualdad pues de los españoles, proclamada en el art. 14, es también un
objetivo al que los poderes públicos se encuentran comprometidos mediante su
intervención social. En algunas ocasiones, como el de la vivienda del art. 47, la
CE lo especifica de manera particular: "Los poderes públicos promoverán las
condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo
este derecho". Pero se trata del reforzamiento enfático de una orientación global
de la actual Constitución.

• Otro argumento en defensa de los servicios sociales puede deducir-


se también de la Constitución, y ha sido certeramente resaltado por
de Lorenzo García (1983). Su argumentación se fundamenta en lo
establecido en el art. 10
En su virtud, la Carta Social Europea - al haber sido ratificada por Espa-
ña-, se ha constituido en norma interna española. Por consiguiente, a partir
de su art. 14 de la Carta, constituye una obligación para el Estado la creación
y fomento de los servicios sociales: organizados, tutelados y financiados por el
Estado.
En dicho artículo se establece que: ''A fin de asegurar el ejercicio efectivo del
derecho a beneficiarse de los servicios sociales, las partes contratantes se compro-
meten:
l. A alentar u organizar servicios que utilicen los métodos propios al servicio
social y que contribuyan al bienestar y al desarrollo de los individuos y de
los grupos en la comunidad, así como su adaptación al medio social.
2. A alentar la participación de los individuos y de las organizaciones benéfi-
cas, u otras, en la creación o el mantenimiento de esos servicios".
La Carta Social Europea, además, especifica la protección a determinados
colectivos como discapacitados, al niño, al emigrante y su familia etc. Y, dada la
integración jurídica de esos contenidos en el derecho interno, estas previsiones
son también directrices que refuerzan las orientaciones constitucionales. En el
mismo sentido, numerosos convenios, suscritos también por España, abordan
cuestiones concretas de servicios sociales, como sobre las materias acabadas de
mencionar y otras como vejez, tiempo libre, seguridad social, etc. Es importante
también mencionar la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Euro-
pea.
190 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Y esto mismo ocurre con innumerables decisiones de la Comunidad Europea,


tanto el Tratado de Roma y de Paris, el Acta Única Europea, el Tratado de la
Unión europea y más recientemente el Tratado de Lisboa.
Otros textos internacionales también ratificados por España, no son menos
concluyentes. Así la Declaración Universal de Derechos Humanos, de Naciones
Unidas en su art. 25 además de concretar diversos sectores de asistencia (mé-
dica, infancia, maternidad, etc.), añade expresamente el derecho a los servicios
sociales. El Estatuto sobre Refugiados también aprobado por la ONU y ratifica-
do por España, cuenta con previsiones de servicios sociales. Y lo mismo puede
decirse del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
ratificado por España en 1977.
La propia Constitución, en fin, coincide con ese planteamiento. En base a su
art. 50, puede deducirse, en efecto, un concepto de servicios sociales, aunque sea
a propósito de la tercera edad. De acuerdo con lo que establece respecto a su
protección (Lorenzo García 1983:328) sus componentes serían:
• Obligación de los poderes públicos: "Los poderes públicos garantizarán... "
• La creación de un sistema de servicios sociales: "mediante un sistema ser-
vicios sociales".
• Con un objetivo muy amplio: ''promoverán su bienestar".
• Mediante medidas muy diversas que: "atenderán sus problemas específi-
cos de salud, vivienda, cultura y ocio"; citados a modo de ejemplo.

3. LOS CONCEPTOS
Las dificultades interpretativas que presenta la Constitución en lo que se re-
fiere a la asistencia, permite abordar ahora las distinciones conceptuales de este
campo. Nos plantearemos pues el significado de las distintas modalidades de
intervención ante las necesidades, aunque no todas ellas cuenten con respaldo
constitucional. Pero su clarificación hace conveniente esta perspectiva.

3.1. Acción social


Para la sociología, acción social es cuando el sujeto o los sujetos protagonistas
de una interacción son conscientes de que emana un sentido de su relación o no
relación con otros.
Por su parte, los especialistas en intervención social modifican este concepto
h asta adquirir diferentes acepciones:
• Forma de intervención social consciente y organizada encaminada a ayu-
dar a los individuos y grupos humanos a fin de que cubran sus necesida-
des sociales, superen estados de necesidad y mejoren su calidad de vida
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 191

mediante la aplicación o la creación de recursos sociales concretos forma-


lizados en servicios y prestaciones sociales.
• Conjunto de medidas y procedimientos que posee una sociedad para aco-
modar los recursos disponibles y las necesidades de las personas.
• Todo esfuerzo consciente, organizado y dirigido, individual o colectivo, que
de modo expreso tiene por finalidad actuar sobre el medio social, para
mantener una situación, mejorarla o transformarla.
• Conjunto de actividades organizadas (públicas y privadas) para realizar
la asistencia y prevención de determinadas situaciones de carencia perso-
nal o familiar.
Ciertamente, han sido múltiples las modalidades que se han sucedido y/o
coexistido en el espacio y en el tiempo para hacer frente a las necesidades so-
ciales; desde la beneficencia a los servicios sociales. La aparición de una nueva
modalidad, no implica necesariamente la eliminación de otras actividades con-
currentes. Pues bien, todas las modalidades cabe insertarlas bajo la cobertura
de éste término.

3.2. Caridad
Se trata de un comportamiento de raíz religiosa impulsado por el cristianis-
mo que se convierte en la principal virtud del cristiano y su distintivo esencial
(Garcés Ferrer, 1996:64). Por caridad se entiende: "La actuación llevada a cabo
por un individuo espontáneamente, es decir, voluntariamente, a fin de satisfacer
las necesidades fundamentales de la vida humana que él descubre o encuentra
en otro" (Rubio Nombela 1967:72).
Como tal comportamiento religioso debe distinguir se tanto de la filantropía
(concepto de origen estoico retomado por el movimiento ilustrado del siglo XVIII
cuyo significado es hacer el bien por el bien), dadas las motivaciones religiosas
subyacentes en la caridad; como de la limosna, que en todo caso puede constituir
una modalidad concreta de caridad. Para autores como Ross, la caridad va ad-
quiriendo incluso connotaciones peyorativas por dirigirse al simple alivio de la
miseria, mientras que la filantropía atiende más al bienestar total de individuo
(Ross, 1970:781)
Durante largo tiempo, la caridad espontánea fue la única modalidad de ha-
cer frente a las necesidades. Y la propia Iglesia, y hasta épocas bien recientes,
asumió la tarea de auxilio a los necesitados: "La Iglesia vino a llenar(... ) el vacío
dejado en cuanto al atendimiento de necesidades públicas, por la ausencia de
una organización administrativa adecuada" (Martín Mateo 1967:18).
Por supuesto la actual regulación jurídica española -y no sólo la CE- des-
conoce la caridad, que queda como actividad, en su caso, propia de la esfera de la
vida privada. No obstante la administración aborda indirectamente la cuestión,
sobre todo en ordenanzas municipales, tratando de suprimir la mendicidad. El
192 CARMEN ALEMÁN BRACHO

objetivo perseguido es canalizar las limosnas, pero también al mendigo hacia


recursos públicos. Pero en todo caso la mendicidad se encuentra tolerada en la
práctica por las administraciones aunque no falten prohibiciones legales.

3.3. Beneficencia Pública


El crecimiento de las necesidades ciudadanas, la economía ciudadana, el
influjo del protestantismo para que el Estado asumiera tareas asistenciales,
la influencia de la secularización y del movimiento racionalizador, todos estos
condicionamientos, fueron incrementando paulatinamente el intervencionismo
estatal (Garrido Falla 1962:201 y ss.).
Todo ello fue dando lugar al nacimiento de la beneficencia pública: "Organi-
zación y actividad que se concreta en la realización de prestaciones graciables,
de mera subsistencia, en favor de los indigentes, financiada con fondos públicos"
(Rubio Nombela 1967:76). Uno de sus rasgos esenciales es que no comporta
derechos.
La beneficencia aunque nació en el siglo XVI, fue adquiriendo paulatino pro-
tagonismo a lo largo del siglo XIX. Incluso en España se legisló abundantemente
sobre esta materia, atribuyendo una responsabilidad predominante a los muni-
cipios. Recordemos la Ley de1822 durante el Trienio Liberal y la Ley General
de Beneficencia de 20 de junio de 1849 que, junto con el Reglamento aprobado
por Real Decreto de 14 de mayo de 1852 permaneció vigente hasta nuestros días
(Hernández Iglesias 1879).
Este proceso legislativo, unido a la regulación que se realiza en materia sani-
taria, vendrá a caracterizar a la beneficencia de la siguiente forma:
• Progresiva estatalización, siendo especialmente responsables las admi-
nistraciones locales.
• Desaparición del dogma, propio del pensamiento liberal, que considera al
individuo como auto-suficiente.
• Pérdida progresiva del carácter graciable.
• Como sujetos pasivos de la beneficencia pública se encuadran los pobres
verdaderos, esto es, aquellos cuya situación de indigencia no es volunta-
ria.
• El ámbito objetivo de la beneficencia cubría prestaciones sanitarias y so-
cio-asistenciales
• Posee organización administrativa (Beltrán Aguirre, 1992:84-89).
Hoy sin embargo, y como resultado de una enmienda, pues el término se
empleaba en el anteproyecto de la actual Constitución, la beneficencia no se
contempla explícitamente. Persiste obviamente la privada (regulada por la Ley
de Fundaciones de 2002), pero la pública ha sido derogada de forma implícita
por la Ley de Bases del Régimen Local de 1985, y de forma explícita por las
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 193

diversas Leyes de Servicios Sociales de las Comunidades Autónomas. Un caso


particular es el de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, cuyo Estatuto
de Autonomía contempla como una de las competencias propias la referida a la
beneficencia.

3.4. Asistencia Social


La Asistencia Social responde al incremento de las necesidades y, al mismo
tiempo, al aumento de demandas dirigidas al Estado intervencionista. Su cen-
tro de atención se sitúa no en los pobres, aisladamente considerados, sino en la
necesidad, y su fundamento reside en la justicia. Y sus orígenes históricos deben
situarse en la Revolución Francesa, cuando comienza a abordarse esta situación
pero como "ayuda pública".
Rubio Nombela (1967:77) describió la Asistencia Social como una actividad
de carácter público y, en consecuencia, financiada con cargo a ingresos públicos,
en base al principio de solidaridad, que se realiza en favor de necesidades bási-
cas. Y Martín Mateo 1967:63 y ss.; 1967b:53 y ss.) define el servicio público de
Asistencia Social como el conjunto de actividades administrativas encaminadas
a auxiliar, con cargo a fondos generales del Estado, a aquellas personas que no
se encuentran en condiciones económicas para atender, por sí, necesidades con-
sideradas básicas. Entre sus características cabe mencionar:
a) Insuficiencia de recursos en los asistidos.
b) Atendimiento de necesidades básicas.
c) Residualidad y complementariedad.
d) Gratuidad de las prestaciones.
e) Voluntariedad en el acceso a sus prestaciones.

• Una de las dimensiones controvertidas de la Asistencia Social es la


cuestión de si comporta o no exigencias jurídicas
Alonso Olea (1974:974-975) juzga como característica la de estar condiciona-
da a la demostración de la necesidad del peticionario y su naturaleza discrecio-
nal, que no es susceptible de impugnación jurisdiccional. Pero el citado autor se
encarga de recordar la existencia de una línea de jurisprudencia del Tribunal
Supremo español, ya en los años setenta, que reconoce el derecho a deman-
dar determinadas prestaciones. Por consiguiente, tal vez pueda entenderse que
la cuestión del derecho o no a obtener ayuda, sea una cuestión de tiempo: na-
cen carentes de esa garantía, pero al consolidarse la asistencia y al extenderse
las peticiones, se va articulando también el derecho a obtenerla (Alonso Olea,
1998:466).
194 CARMEN ALEMÁN BRACHO

• La demarcación entre Asistencia Social y Servicios sociales


Pero sea o no un componente esencial de la asistencia el derecho a obtenerla,
su demarcación más nítida con los servicios sociales proviene de otro elemen-
to. Las prestaciones de Asistencia Social: se configuran como individualizadas,
cubriendo necesidades básicas de personas sin recursos. Por el contrario los ser-
vicios sociales son prestaciones técnicas que se ofertan colectivamente y que
metodológicamente están organizados como servicios públicos (Cabra de Luna
1985:8) (Garcés Ferrer, Sánchez Flores 1995: 91).

• La demarcación entre Asistencia Social y Beneficencia


El campo de actuación es claramente diferente en la Asistencia y en la Be-
neficencia. En ésta, la prestación es graciable tanto en lo que se refiere a la
creación o no de prestaciones por el Estado, como a su otorgamiento o no. En la
Asistencia, las prestaciones son creadas presupuestariamente y han de conce-
derse hasta su extinción y tampoco es discrecional su concesión: una vez que se
ha acreditado la necesidad, se tiene derecho a las prestaciones asistenciales.
Pero esta interpretación no es unánimemente compartida. Para algunos au-
tores:
a) No se puede caracterizar toda la Asistencia Social como un servicio público.
b) Tampoco se acepta que la Asistencia comprenda exclusivamente activida-
des administrativas.
c) Ni t ampoco todas las ayudas sociales se financian exclusivamente por vía
fiscal y por ello sostienen que la anterior concepción de Asistencia Social
se corresponda mejor con el de asistencia pública (Seminario Taxonómico
1987:117).
Manuel Aznar (1990) es uno de los autores que más ha insistido en recha-
zar que las prestaciones de beneficencia puedan calificarse de graciables. Por
una parte, porque no debe confundirse la graciabilidad con la discrecionalidad.
Además porque el art. 8 del Real Decreto de 14 de mayo de 1852, por el que se
aprobó el Reglamento de la Ley General de Beneficencia estableció la obligación
de admitir en los establecimientos a los usuarios a los que el Centro se hallase
destinado. También lo argumenta en base a que la legislación de régimen local
de 1955 incluye, entre las obligaciones provinciales mínimas, a determinados
establecimientos de beneficencia.

• Asistencia Social y Seguridad Social ¿complementariedad o auto-


nomía?
En el caso de la Asistencia Social, junto al contenido de la CE, contamos con
el posicionamiento de su máximo intérprete. El Tribunal Constitucional en su
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 195

sentencia de 9 de junio de 1986 (BOE 4 julio 1986), y a propósito de un recurso


de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de la nación contra leyes
aprobadas por el Gobierno vasco, afirmó: "La noción de Asistencia Social no es-
tá precisada en el texto constitucional, por lo que ha de entenderse remitida a
conceptos elaborados en el plano de la legislación general, que no han dejado de
ser tenidos en cuenta por el constituyente. De la legislación vigente se deduce la
existencia de una Asistencia Social externa al sistema de Seguridad Social, y no
integrada en él, a la que ha de entenderse hecha la remisión contenida en el art.
148.1.20 de la CE y, por tanto, competencia posible de las Comunidades Autóno-
mas. Esta Asistencia Social aparece como un mecanismo protector de situaciones
de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza
aquel sistema y que opera mediante técnicas distintas de las propias de Seguri-
dad Social. En el momento actual -con independencia de que la evolución del
sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección-, es característica
de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligación contributi-
va o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios" (BOE 4
julio 1986, suplemento pág. 7; un comentario a la misma puede verse en Garcés
Sanagustín 1988:67-79).
Esta posición sería matizada poco después, con ocasión de una nueva sen-
tencia del Tribunal Constitucional, de 25 noviembre de 1986 (BOE 10 diciem-
bre 1986). En ella se vincula la Asistencia Social a los principios rectores de la
política social y económica de la Constitución. Y, en concreto, su relación con la
Seguridad Social no la establece desde una óptica de complementariedad sino
de autonomía: "Lo que deba entenderse por Asistencia Social, en sentido abs-
tracto, abarca una técnica de protección fuera del sistema de Seguridad Social,
con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella" (cit. en
Garcés Sanagustín 1988:74).
En cualquier caso, el Tribunal Constitucional marca unos límites amplios a
la definición del concepto de asistencia social, permitiendo así que las Comuni-
dades Autónomas desarrollen el mismo de manera más concreta en la legisla-
ción referente al tema.
La Asistencia social se puede definir como un sistema público organizado de
servicios e instituciones sociales, destinado a la ayuda a personas y grupos en
situación de necesidad. Supone en intento de superar la simple acción coyuntu-
ral, de cada caso concreto, y va dirigida a la atención de necesidades básicas y
no la mera indigencia.
Con afán de concretar aquellas notas más características del concepto de
asistencia social, siguiendo a BeltránAguirre (1992), señalaremos los siguientes
elementos como centrales del concepto de asistencia social:
• Se trata de una técnica o mecanismo de protección de situaciones de nece-
sidad específicas, con caracteres propios, externa al sistema de Seguridad
Social y no integrada en él.
196 CARMEN ALEMÁN BRACHO

• Activada por entes públicos y organismos dependientes de estos, aunque


incluye la acción de entidades privadas sobre las que los entes públicos
desempeñan labores de control.
• Se dirige a grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguri-
dad Social, por lo que resulta complementaria de este sistema.
• Se financia con cargo a presupuesto público, sin que los beneficiarios es-
tén obligados a realizar contribución económica con anterioridad. Son, por
tanto, prestaciones gratuitas.
• Se demuestra la insuficiencia de recursos por parte de los afectados para
remediar su situación de necesidad.
• Atiende necesidades básicas con el fin de alcanzar un nivel de vida digno.

3. 5. Seguridad Social
Los Seguros Sociales fueron el antecedente de la Seguridad Social. Cubrían
riesgos aislados -vejez, accidentes de trabajo, enfermedad-y se basaban fun-
damentalmente en aportaciones de los interesados. Las primeras manifestacio-
nes las encontramos en el acuerdo entre Otto von Bismarck y Fernando Lassalle
(1881) con el establecimiento del primer seguro de retiro obrero. A partir de esos
momentos, los empresarios y los trabajadores contribuirán con cuotas para cu-
brir los riesgos laborales y sociales de los trabajadores.
En España la implantación de los seguros sociales se produce durante la pri-
mera mitad del siglo XX. Hitos significativos son: la Ley de accidentes de trabajo
y la creación del Instituto de Reformas Sociales en 1903; la creación del Institu-
to Nacional del Previsión en 1908; la aseguración voluntaria del paro forzoso y
el establecimiento con carácter obligatorio el retiro obrero en 1919; la transfor-
mación del retiro obrero en un subsidio para la vejez en 1939; y la implantación
del mutualismo laboral a partir de los años cuarenta.
En los años cincuenta asistimos a un período de coordinación y unificación
que culmina con la aprobación de la Ley de Bases de la Seguridad Social, de 28
de diciembre de 1963. Esta ley supone el paso a la configuración de un sistema
público de protección social denominado Seguridad Social.
Se trata todavía de una modalidad de intervención estatal que recoge y mo-
difica formas previas de atención a las necesidades, pero que carecían de univer-
salidad -tanto en los individuos cubiertos como en las necesidades y los riesgos
a que el sistema alcanza- y que carecían también de unidad, en el sentido de la
gran heterogeneidad en las prestaciones otorgadas a los individuos. Y sobre todo
con un protagonismo del Estado en su cobertura reducido.
Uno de sus más acreditados expertos, Alonso Olea (1982:15), evocaba la defi-
nición de Lord Beveridge quien entendía la Seguridad Social como: "El conjun-
to de medidas adoptadas por el Estado para proteger a los ciudadanos contra
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 197

aquellos riesgos de concreción individual que jamás dejarán de presentarse por


óptima que sea la situación de conjunto de la sociedad en que vivan".
Pero lo esencial es que la Seguridad Social se inserta en una dimensión más
global, en un proyecto de futuro. Nadie como el propio Lord Beveridge supo
percibir ese alcance. Su juicio lo formuló en los siguientes términos: "El Plan de
Seguridad Social está planteado como parte de un programa general de política
social. Es sólo una parte de un ataque contra cinco males gigantescos: contra la
indigencia física, sobre la que está directamente interesado, contra la enferme-
dad que frecuentemente causa la indigencia y que conlleva otras muchas pertur-
baciones, contra la ignorancia que ninguna democracia puede permitir entre sus
ciudadanos, contra la miseria y el hacinamiento, que básicamente surgen de la
caótica distribución de la industria y de la población, y contra la ociosidad que
destruye la riqueza y corrompe a los hombres, ya estén o no bien alimentados,
cuando están ociosos. Al buscar la seguridad no únicamente contra la necesidad
física, sino contra todos estos males en todas sus formas, y al mostrar que esta
seguridad puede combinarse con la libertad y con el espíritu de empresa y la res-
ponsabilidad del individuo por su propia vida, la comunidad británica, y todos
los que en otros lugares han heredado la tradición británica, tienen un servicio
vital que rendir al progreso humano" (Lord Beveridge 1942; reedición 1989:285-
286). Con posterioridad se aprobó la Ley de Seguridad Social de 1974 y el Texto
refundido de la Seguridad social de 1994 así como otras normas reguladoras.

• La Seguridad Social en la Constitución Española


La Constitución española aborda la cuestión de manera directa en su art.
41. De dicho texto se desprenden los siguientes elementos (Garcés Sanagustín
1988:57):
a. La seguridad social se concibe como servicio público.
b. Se extiende el ámbito de los beneficiarios al conjunto de los ciudadanos.
c. Reconoce la iniciativa social, pero exclusivamente respecto a las prestacio-
nes complementarias.
d. Involucra el texto a todos los poderes públicos.
e. Se separa el concepto de seguridad social de uno de sus principales objetos
tradicionales, la protección de la salud de los asegurados.
Este art. 41 está ubicado en la Constitución en el capítulo III del título pri-
mero, siendo por tanto un principio inspirador de la política social. Aunque de
su literalidad pueda deducirse la interpretación del art. 41 acabada de exponer,
es decir un modelo de Seguridad social universal, sin embargo hasta ahora la
Seguridad Social en España había respondido a un modelo contributivo o mixto
ya que, para algunos supuestos estaba generalizada a toda la población (asis-
tencia sanitaria), y para otros (pensiones de jubilación, protección a la familia,
etc.) sólo tenían derecho los ciudadanos que previamente habían cotizado.
198 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Sin embargo, en los años 90 se introduce una decisiva novedad con la aproba-
ción de la Ley de 20 de diciembre de 1990, por la que se establecen en la Segu-
ridad Social prestaciones no contributivas. Esta medida significa un importante
avance en el sentido del art. 41 de la Constitución, cuando encomienda a los
poderes públicos el mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social
para todos los ciudadanos.
Por consiguiente la Seguridad Social es uno de los principales instrumentos
para cubrir contingencias en la sociedad actual, aunque no el único ya que exis-
te también el sistema público de servicios sociales.
Las diferencias entre ambos sistemas -de Seguridad Social y de Servicios
Sociales- pueden sintetizarse en las siguientes notas (Valle Gutiérrez, 1987:40
y ss.):
• Difieren en su financiación. Las cuotas de trabajadores y empresarios así
como la aportación del Estado, financian la Seguridad Social, mientras
que los servicios sociales se nutren de los presupuestos públicos vía im-
puestos.
• La Seguridad Social se basa en la aportación de una renta contemplada
como un derecho que se obtiene bajo determinadas circunstancias pre-
via cotización establecida por la consideración del individuo como ente
productivo. De esta forma, la Seguridad Social se ocupa de aquellas nece-
sidades que pueden ser medidas y concretadas monetariamente, siendo
su campo de prestaciones limitado y restringido a la población protegida.
Para los servicios sociales la preocupación esencial es la del ajuste de los
individuos con su medio social, prestando sus servicios a todos los ciuda-
danos por el solo hecho de serlo.

3. 6. Servicios Sociales
Richard Titmuss (1981:62 y ss.) resaltó las dificultades de definición de mu-
chas de las realidades que tienen que ver con la asistencia a las necesidades.
Expresiones tales como Política Social, Estado de Bienestar, Servicios Sociales,
etc, aparecen con definiciones muy heterogéneas en autores de Europa y Améri-
ca, donde se les otorga muy distinto alcance y contenido.
Titmuss, en particular, considera los rótulos "servicios sociales" y "bienestar
social" como términos sinónimos. Pero distingue en los servicios sociales dos
orientaciones.
a) Por una parte, la que denomina el modelo de bienestar residual. En es-
te los servicios sociales son contemplados como instrumentos para hacer
frente a los "problemas y patologías sociales pero de una forma residual,
ya que el protagonismo en la resolución de sus problemas lo tiene el propio
individuo".
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 199

b) Por otra parte, la concepción próxima al modelo de política social institu-


cional-redistributiva. Aquí los servicios sociales son considerados instru-
mentos que proporcionan servicios generales a la colectividad, basándose
en el principio de necesidad y fundamentado en un criterio redistributivo
(1981:64 y 39).
Esas dos orientaciones globales de los servicios sociales, condicionan la defi-
nición específica que se realiza de estas instituciones. Que en los últimos años
haya una cierta tendencia al predominio de la segunda orientación, no quiere
decir que se haya implantado de manera absoluta. Aunque tal vez sea oportuno
señalar que, en nuestra opinión, se trata de una evolución histórica; en sus orí-
genes estos servicios nacen con una filosofía de hacer frente a las necesidades
presentes, y una vez consolidados amplían su alcance para convertirse en ins-
trumento de política social global al servicio de la comunidad.
Como bien señala el Profesor Garcés, "los servicios sociales constituyen uno
de los sistemas públicos de bienestar dentro de un Estado Social, que a través de
la administración y de la sociedad, tienen la finalidad de integrar y compensar
a los ciudadanos y grupos desfavorecidos y de promocionar y universalizar el
bienestar social" (Garcés, 1995:55-56).

• Los Servicios Sociales en la Constitución Española


En esta segunda orientación es donde es preciso situar, en nuestra opinión,
los servicios sociales después de la Constitución de 1978. Los entendemos como
aquellos instrumentos de política social, de los que disponen tanto la sociedad
como los poderes públicos, para dar una respuesta válida a las necesidades de
los individuos, grupos y comunidades, para la obtención de un mayor bienestar
social y en definitiva para alcanzar una mejor calidad de vida: "Son un instru-
mento para el ejercicio del derecho de todo ciudadano a recibir una respuesta
ante su necesidad; a la información y asesoramiento frente a un problema o
el desconocimiento de la mecánica del aparato burocrático, posibilitan que el
ciudadano «Sea oído» y se tome en cuenta sus demandas, se le atienda en sus
problemas, favoreciendo la solidaridad ejercida desde los poderes públicos, dan-
do cauce así a la integración de toda la población en la sociedad y, en definitiva,
acercar la Administración al pueblo" (Heras Pinilla 1985:21).
Los servicios sociales se constituyen como prestaciones técnicas que se ofer-
tan colectivamente -y así fueron ya consideradas por la Carta Social Euro-
pea- que, como el propio Titmuss destacaba, se convierten en instrumentos
decisivos para la política social y el bienestar social, cuya actuación incide en
dimensiones esenciales en el mundo contemporáneo: la promoción de las con-
diciones de igualdad; la prevención de la marginación o desigualdad; la acción
asistencial individual o colectiva; y la reinserción social individual o colectiva
(Vicente Martín 1981:15).
200 CARMENALEMÁNBRACHO

Los servicios sociales constituyen por tanto: "Servicio público para prevenir y
atender las consecuencias de determinadas desigualdades sociales en los ciuda-
danos; o para facilitar la integración social; mediante centros, equipos técnicos y
unidades administrativas, de gestión pública y privada" (Seminario Taxonómico
1987:217). Se trata de un servicio público, regulado estatalmente. Con una fina-
lidad de prevención, atención directa e integración; al servicio del ciudadano; y
cuya actuación se realiza con un conjunto organizado de centros, equipos pro-
fesionales y unidades administrativas, cuya gestión puede estar en manos del
propio sector público o del privado.
En todo caso conviene resaltar las diferencias existentes entre el servicio
social de cada uno de los centros o unidades administrativas que lo prestan.
El Servicio Social es el conjunto de actividades que se realizan en el campo de
la protección social. Por tanto sólo en sentido impropio puede hablarse de, por
ejemplo, el servicio social de mayores, o de la juventud, etc.
La CE, como ya se ha hecho notar, alude a los servicios sociales únicamente
en el contexto del bienestar social de la tercera edad. Pero tanto por su contenido
global como por la legislación derivada -los Estatutos de Autonomía y sus ul-
teriores Leyes de Servicios Sociales- han consolidado en España la concepción
de instrumentos básicos del Estado de Bienestar.

3. 7. Bienestar Social
El Estado de Bienestar puede ser concebido como el resultado institucional
de una verdadera revolución cultural (Pellicani 1982:613). Con esta expresión
se resalta la magnitud de los cambios que van a configurar, después de la II
Guerra Mundial, el Estado del Bienestar en las democracias capitalistas indus-
trializadas.
Aunque alguno de sus primeros gérmenes se manifiesta con anterioridad
-pensemos, por ejemplo, en las medidas de política social de Bismark-, como
en tantas otras ocasiones la realidad se adelantó a la formulación teórica. La
práctica fue el programa del Partido Laborista británico que ganó las elecciones
en 1945, y se mantuvo en el poder hasta 1951. En ese programa - e incluso en
el propio ambiente de la época al final de la II Guerra Mundial (García Cotarelo
1986:47-49)- se esboza el propósito redistribuidor de la riqueza y de interven-
cionismo social.
El Estado no puede limitarse a garantizar los derechos inherentes a la tradi-
ción del Estado liberal de Derecho, sino que debe ofrecer garantías de seguridad
material a los ciudadanos. Si la preocupación por el bienestar ciudadano es no-
toria ya durante el siglo XIX, son las múltiples tensiones sociales ocasionadas
por la crisis económica de 1929 y el fin de la II Guerra Mundial, las circunstan-
cias que van a dar nacimiento al Estado de Bienestar. Las ideas de Keynes sobre
la salida de la crisis, serán su soporte teórico.
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 201

• El Estado liberal y el Estado de Bienestar


El papel del Estado del Bienestar se entiende mejor si lo contrastamos con
el anterior modelo liberal. En éste, el Estado se limita a desempeñar una serie
de tareas tradicionales vinculadas con la seguridad, la defensa, la justicia y en
preservar el libre (y desigual) juego de los actores económicos. Con el Estado de
Bienestar, cambia por completo de contenido. Se ocupa de potenciar las capaci-
dades de los ciudadanos y de evitar que la enfermedad, la incapacidad y la vejez
los lleven a la miseria. Actúa sobre la vida de los ciudadanos ya que, por medio
de la legislación social, la colectividad asume un alto grado de responsabilidad
en la promoción del bienestar económico, material, físico y psicológico del ciu-
dadano individual (Moix Martínez, 1980:250; Cerdeira 1989: cap. 2-3; Varque
Caballería, 2001: 30-4 7). Su instrumento más notorio y, desde luego, el instru-
mento originario, fue la Seguridad Social.

• Rasgos distintivos del Estado de Bienestar


l. "Intervención estatal en la Economía para mantener el pleno empleo o, al
menos, garantizar un alto nivel de ocupación.
2. Provisión pública de una serie de servicios sociales universales, incluyendo
transferencias para cubrir las necesidades humanas básicas de los ciuda-
danos en una sociedad compleja y cambiante (por ejemplo, educación, asis-
tencia sanitaria, pensiones, ayudas familiares y vivienda). La universali-
dad significa que los servicios sociales están dirigidos a todos los grupos de
renta, y para acceder a ellos no es necesario pasar ningún tipo de control
de ingresos. Estos servicios tienen como objetivo la provisión de seguridad
social en su sentido más amplio.
3. Responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mínimo de vida,
entendido como un derecho social, es decir, no como caridad pública para
una minoría, sino como un problema de responsabilidad colectiva hacia
todos los ciudadanos de una comunidad nacional moderna y democrática"
(Mishra 1989:56; Picó 1987:133y ss.).
Por supuesto que aunque el nacimiento del Estado de Bienestar se sitúe en
los años inmediatos de la 11 Guerra Mundial, esto no significa que surja des-
arraigado. En nuestra opinión se trata de una profundización de tendencias
anteriores, que sitúa la cuestión en ámbitos cualitativamente diferentes. El ca-
so de la Seguridad Social es un buen ejemplo: "El Estado ha ido, en múltiples
casos, encargándose primero de la supervisión, después del control, y finalmente
de la gestión, de los recursos destinados a los casos cubiertos por la Seguridad
Social, de forma que los derechos de sus beneficiarios (que a veces son no sólo los
trabajadores, sino toda la población) lo son frente al Estado, y no frente a cajas,
mutuas, etc." (López Guerra 1980:182).
202 CARMEN ALEMÁN BRACHO

La asunción de numerosos servicios sociales por los poderes públicos, es pues


un avance cualitativamente relevante respecto a intervenciones previas del Es-
tado, siempre menos ambiciosas. Ahora con el Estado de Bienestar se produce
la universalidad de la población protegida y una orientación destinada no sólo
a la atención sino a la prevención de riesgos. El Estado asume así la creación
de servicios sociales como instrumento privilegiado para abordar necesidades
sociales. Son tan relevantes y tan consustanciales los servicios sociales respecto
al Estado de Bienestar, que Titmuss considera que son términos sinónimos ser-
vicios sociales y bienestar social (1981:62).
Por ello mismo los servicios sociales pueden considerarse como un instru-
mento material del Estado de Bienestar destinados a la satisfacción de nece-
sidades ciudadanas. En España sus fundamentos históricos son mucho más
recientes. Pueden situarse en el período 1964-75. En esa década, se produce
un significativo cambio de tendencia en la política social, con un importante in-
cremento de los gastos sociales de las Administraciones públicas, la aceleración
del proceso de universalización de la Seguridad Social y en educación y sanidad.
Esa universalización se acelera desde 1975, cuando ese fenómeno es simultaneo
a un relativo deterioro de los servicios públicos (Véase sobre estos aspectos los
trabajos de Rodríguez Cabrero, en distintos años). La Constitución Española de
1978, contiene la formulación jurídica del bienestar, con el reconocimiento de los
derechos sociales, la asunción de responsabilidades públicas en la cobertura de
esos derechos y la globalidad de las intervenciones.

4. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN SERVICIOS


SOCIALES
4.1. Competencias Estatales en Servicios sociales
Las imprecisiones y ambigüedades de la Constitución en materia de asisten-
cia social, podrían haber quedado resueltas con la aprobación de una ley básica
de servicios sociales que, pese haber sido anunciada en alguna ocasión por di-
rigentes políticos, no llegó a presentarse ante las Cortes generales (García de
Blas 1983:123; Oliva y Sánchez Ayuso 1981:43 y 45; Gual Frau 1987:14; Casado
1983b:24).
También hubiera podido emplearse la fórmula prevista del art. 150.3 de la
CE que establece que: "El Estado podrá dictar leyes que establezcan los princi-
pios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunida-
des Autónomas aún en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstos,
cuando así lo exija el interés general". Sin embargo de esta autorización consti-
tucional no se ha hecho uso para los servicios sociales.
Por consiguiente la solución a las dudas planteadas por el texto constitucio-
nal, han de abordarse con arreglo a la interpretación del propio texto, de los Es-
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 203

tatutos de Autonomía y de las distintas leyes de servicios sociales promulgadas


por las autonomías.
Frente al Estado unitario y centralizado, habitual en la tradición histórica
española, la CE de 1978 introduce, en su título VIII las Comunidades Autóno-
mas. En tal sentido, su art. 148 enumera las competencias que pueden asumir
las Comunidades y el art. 149 las competencias exclusivas del Estado.
La CE no atribuye de modo expreso la competencia respecto a los servicios so-
ciales ni al poder Central ni a las Comunidades autónomas pues, como ya se ha
dicho, ni siquiera son mencionados. Y ante esa ausencia de referencias, algunas
conclusiones pueden deducirse (Aznar López 1983; Lorenzo García 1981:335):
• Como esa materia no figura en la lista del art 149, los servicios sociales no
son en principio competencia exclusiva del Estado.
La propia Constitución en su artículo 149.1.1 comienza la enumeración de
las competencias exclusivas del Estado con la siguiente: "La regulación de las
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejer-
cicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales".
Ahora bien, el art. 149.1.17, entre las competencias exclusivas del Estado,
establece la: "Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social,
sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas".
Y al no atribuir la Constitución las competencias en servicios sociales, esto ha
llevado a algunos autores a considerarlos incluidos en la Seguridad Social. Esto
h a ocurrido con los servicios sociales integrados en el IMSERSO, Sin embargo,
aunque parezca que los servicios sociales y la seguridad social son los mismo,
conviene aclarar que los servicios sociales son un sistema público y autónomo a
la seguridad social, aunque tengan algún punto en común.

4.2. Competencias de las Comunidades Autónomas en Servi·


cios sociales
Con arreglo a la Constitución, las Comunidades Autónomas pueden asumir
las siguientes competencias:
• Las enumeradas en el art. 148.
Pues bien, entre las materias que el 148 enumera como competencia exclusi-
va de las Comunidades Autónomas, se encuentra el apartado 20, que establece:
Asistencia Social. Esta Asistencia Social es la prestada en régimen público no
contributivo e incluye a los servicios sociales en su más amplio sentido. Con
arreglo a esto, los Estatutos de Autonomía concretan las competencias que asu-
men, tanto exclusivas como de desarrollo legislativo y de ejecución. A tenor de
los mismos, se procedió a transferir competencias y a debatir y aprobar las Le-
yes de servicios sociales autonómicas.
Pese a la diversidad entre los modos de acceso a la autonomía, todos los Es-
tatutos han prestado atención a esta materia:
204 CARMEN ALEMÁN BRACHO

• Todos establecen la competencia exclusiva en asistencia social.


• Mencionan también la competencia exclusiva en servicios sociales los es-
tatutos de Andalucía, Canarias, Castilla la Mancha, Castilla y León y Re-
gión de Murcia.
• Por su parte, establecen competencias exclusivas en bienestar social los de
Aragón, Asturias, Cantabria, Extremadura, Región de Murcia y La Rioja.
• Y, por supuesto, todos ellos mencionan además algún campo concreto de
los servicios sociales, como mayores, personas con discapacidad, etc. (Az-
nar López 1983:59 y ss.; Peña Rosino y Beloqui Urmeneta 1983:128-131;
Montraveta y Vilá 1986:6 y ss.; Alonso Seco y Gonzalo González, 2000:167
y ss.).
Es de destacar que la práctica ha introducido una sustancial dinámica de
homogeneidad. De hecho, las diferencias de acceso a la Autonomía no se reflejan
en sus contenidos respecto a estas materias (Casado 1987:18-20). Los Estatutos,
pues, como las transferencias, fueron los instrumentos armonizadores.
En la práctica, pues, se ha efectuado una lectura de la Constitución en la
cual aplicando la asistencia social, aparecen los servicios sociales. Las Comi-
siones mixtas y de traspaso de competencias a las Comunidades interpretaron,
igualmente, el término constitucional de la "asistencia social" como equivalente
al de servicios sociales. Por tanto transfirieron como competencia exclusiva esas
materias. Y así se desarrollaron con posterioridad las Leyes Autonómicas de
Servicios sociales

4. 3. Competencias de la Administración local en Servicios so-


ciales
A. Municipio
Por su proximidad a los problemas, los entes locales son el medio natural pa-
ra la prestación de servicios sociales. Esto es lo que ocurre en la mayoría de paí-
ses europeos, pero no había ocurrido así en España por varias circunstancias:
• Por la fuerte tradición centralizadora.
• Por la escasez de recursos económicos de la Administración Local.
Pero estas tendencias han sido modificadas desde la transición política por el
aumento de las demandas sociales de las poblaciones a los Ayuntamientos, que
incrementaron desde entonces notablemente su intervención en este ámbito. Y
además como consecuencia de los propios mandatos del texto constitucional.
La Constitución, en efecto, establece con carácter general el principio de la
descentralización en su art. 103 y en concreto el 140 especifica que: "garantiza la
autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena".
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 205

Y su desarrollo, mediante la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, va a


suponer un importante paso en la ampliación de la estructura de servicios so-
ciales.
• En su art. 25.1 al describir las competencias del municipio se señala que:
"El municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus compe-
tencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servi-
cios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la
comunidad vecinal".
• El mismo art. 25.2.K, otorga a los municipios, en los términos de la legisla-
ción del Estado y de las Comunidades Autónomas, entre otras materias en
la: "Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social".
En tal sentido, la prestación de servicios sociales por los propios muni-
cipios, es obligatoria en los municipios con población superior a 20.000
habitantes (art. 26.1.c) (Pascual y Red 1987:43).
Por otro lado, la propia Ley de Bases prevé que el papel del municipio se in-
cremente por vía de delegación de competencias. De una parte, en virtud de lo
previsto en el art. 27. En él se establece que la Administración Central, Comuni-
dades Autónomas y otras entidades Locales-como la provincia- , pueden dele-
gar el ejercicio de competencias para la mejora de la gestión pública y la mayor
participación ciudadana. Por otra, mediante la autorización global establecida
en el art. 28 de la misma ley. En él se autoriza a que los municipios puedan:
"realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones
públicas" y, entre otras, cita las relativas a educación, cultura, la promoción de
la mujer y la sanidad; es decir materias todas ellas propias de los servicios so-
ciales.
Las leyes de servicios sociales de las respectivas autonomías se han ocupado
de las competencias municipales. Y todas ellas le otorgan un papel relevante e,
incluso, algunas recogen el principio de descentr alización, con expresa mención
al municipio, por ej. la de Navarra o Madrid. Pero en todo caso existe una cierta
imprecisión en las atribuciones realizadas por la ley a los municipios, al margen
incluso que la Comunidad sea o no uniprovincial.
No obstante a la diversidad de regulaciones concretas, la mayoría de las leyes
de servicios sociales atribuyen a los municipios importantes competencias, entre
otras: la organización y gestión de servicios sociales, la detección de necesidades,
la programación, la realización de investigaciones y estudios, el mantenimiento
de estadísticas, así como la coordinación con entidades que desarrollen activida-
des en el ámbito local. (Aznar López: 45).
En la práctica pues la dinámica de la realidad ha coincidido con las recomen-
daciones formuladas por expertos internacionales sobre los servicios sociales en
España: "Recomendaron la conveniencia de fortalecer la acción a nivel local en
cuanto fuera posible. Entretanto, el nivel regional podría concentrar más en la
elaboración de orientaciones generales y en la prestación de asistencia a los nive-
206 CARMEN ALEMÁN BRACHO

les locales para ayudarles a distribuir sus recursos, hacer los planes y programas
y diseñar proyectos y servicios específicos" (ONU, 1984:37). En la actualidad se
ha incrementado con la Aprobación de la Ley de grandes ciudades.

B. La provincia
La provincia es una entidad local constituida por una agrupación de muni-
cipios en un territorio. Cuenta también con personalidad jurídica propia y su
gobierno corresponde a la Diputación. A ésta, de acuerdo con la Ley de Bases de
Régimen Local, le corresponde:
• Garantizar los principios de solidaridad intermunicipales.
• Asegurar la prestación adecuada de los servicios de competencia munici-
pal.
• Participar en la coordinación de la administración local con la Autonómica
y la del Estado (art. 31.2 de Ley Régimen Local).
• La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios,
en especial a los de menor capacidad económica y de gestión.
• La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal o supraco-
marcal (art. 36.1.a, by c).
En general puede decirse que estas instituciones, las Diputaciones han que-
dado convertidas en instrumentos básicos de coordinación de servicios sociales,
ya que hay muchos municipios con población inferior a 20000 habitantes, y es
entonces cuando intervienen las Diputaciones como órganos de coordinación
provincial, (Garrido Falla y otros 1985).

5. CONCLUSIONES
El diseño constitucional otorga las competencias en materia de Servicios so-
ciales a las Comunidades autónomas, pero también otorga un relevante prota-
gonismo a los municipios y a las provincias en materia de gestión de servicios
sociales. Constituye una postura acertada, por cuanto se trata de la adminis-
tración más próxima al ciudadano y, en principio al menos, mejor situada para
atender las necesidades de estos. Ahora bien, esto no significa que no puedan
surgir en la práctica ciertos problemas o desajustes en la solución constitucio-
nal. Algunos de ellos deben ser mencionados:
• El principal, sin duda, puede ser la dificultad para llevar a la práctica el
principio de igualdad de todos los ciudadanos. Los habitantes de muni-
cipios rurales o urbanos, población dispersa, de montaña o islas, pueden
encontrarse en condiciones muy diferenciadas de acceso a los servicios
sociales. Aunque la igualdad de derechos no debe determinar la igualdad
LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 207

de situaciones, la disparidad en los niveles económicos de los municipios


puede ser un importante problema a solventar (Casado, 1983 b: 22 y ss.).
• Y respecto a ello debe recordarse que el propio texto constitucional, en su
art. 138.1, formula el compromiso de evitar esas discriminaciones entre
los ciudadanos.
• La financiación de los servicios. Sobre todo por las grandes diferencias en
la capacidad económica entre municipios.
• La necesidad de desconcentrar y descentralizar los servicios sociales de
grandes municipios, en barrios o distritos.
• La necesidad de definir la unidad básica para la prestación de determi-
nados servicios, que no puede hacerse sólo con el criterio de municipio o
tamaño de la población.
• La necesidad de actuaciones comunes en la prestación de determinados
servicios, cuando el tamaño de los municipios implicados sea reducido.
• La necesidad de contar con medios personales adecuados para la presta-
ción de servicios y, en su caso, asistencia técnica (Aznar López 1987:45-
48).
El instrumento más adecuado para solventar estos y otros problemas de la
implantación de los servicios sociales, hubiera podido ser una Ley Básica de
Servicios Sociales. Pero aunque en muchas ocasiones se señaló la conveniencia
de que aparezca, como ya se ha visto, no se aprobó.
Por consiguiente la adopción de medidas pertinentes para mitigar los ante-
riores riesgos, han debido trasladarse a las respectivas leyes autonómicas -en
el plano jurídico-- y en el plano de las medidas concretas de gobierno (incluso,
en su caso, con ayudas de la Unión Europea) para suprimir o atenuar las des-
igualdades. Las propuestas de solidaridad interregional mediante la creación de
fondos para la subvención de servicios sociales de zonas con menores recursos y
mayores necesidades, no han faltado (Casado 1983b:23).
El instrumento concreto de materialización del principio constitucional de la
solidaridad era la LOFCA que creó el Fondo de Compensación Inter-territorial.
Dicho Fondo deberá destinarse a financiar proyectos de equipamiento e infraes-
tructuras colectivas y, en general: "aquellas inversiones que ayuden a disminuir
las diferencias de renta y riqueza entre los habitantes de los mismos. En la ac-
tualidad está en tramite una nueva Ley de Financiación autonómica.
La dinámica política, en todo caso, ha impulsado procesos favorables para
mitigar la discriminación entre regiones. En tal sentido debe interpretarse la
Comisión de Cooperación Inter-autonómica de Acción Social. Que agrupó a Con-
sejeros de Asuntos Sociales de las Autonomías con altos cargos del Ministerio.
Entre sus actuaciones más relevantes cabe destacar el Plan Concertado de Pres-
taciones Básica de Servicios Sociales, cuyo objetivo es: "Continuar el proceso de
implantación, desarrollo y homogeneización de las prestaciones básicas de ser-
208 CARMEN ALEMÁN BRACHO

vicios sociales, mediante la cooperación :financiera y técnica entre la Adminis-


tración del Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales".

TEXTOS

Texto 1

"Los poderes públicos garantizarán, mediante prestaciones adecuadas y periódicamente actualizadas, la sufi-
ciencia económica a /os ciudadanos durante Ja tercera edad. Así mismo, y con independencia de las obligaciones
familiares, promoverán el bienestar mediante un sistema de seNicios sociales que atenderán sus problemas es-
pecíficos de salud, vivienda, cultura y ocio".

Constitución Española de 1978. Título l. Artículo 50.

Texto 2

"Paso ahora a hablar del tema de la beneficencia, apartados) del número 1 del articulo 141, enmienda en la cual se
postula Ja desaparición de la alusión a Ja beneficencia de forma quede sólo la referencia, como de competencia de
/as comunidades las comunidades autónomas, Ja asistencia social. A pesar de Jo que pueda pensarse, la enmienda
no es de fondo, sino de expresión. No se pretende sacar de este lugar la beneficencia para encajarla en la otra
lista, la del artículo 143. No hay cuestión de competencias entre Estado y las Comunidades Autónomas; es sólo
cuestión de expresión, porque produce hoy una cierta vergüenza Ja alusión a Ja beneficencia{.. .) Hoy se requieren
superar estas situaciones, se quiere trabajar desde otras perspectivas, se quiere remontar un pasado de injusticias
y de desigualdades, de remedio sólo de unas consecuencias, sin tocar para nada las causas que las producían {.. .)
Por todo ello, se estima procedente abandonar el término beneficencia, entendiendo que basta con que esta letra
s) del apartado 1 del articulo 141 aluda nada más que a Ja asistencia social".

Enmienda número 577 presentada por el senador D. LORENZO MARTIN-RETORTlllOal artículo


141.1s) del proyecto de Constitución de 1978, que establecia como competencia legislativa de
las Comunidades Autónomas la "Beneficencia y asistencia social".

Texto 3

La asistencia social es "una técnica de protección fuera del sistema de la seguridad social, con caracteres propios,
que la separan de otras afines o próximas a ella".

Sentencia del Tribunal Constitucional 146/1986, de 25 de noviembre.

Texto 4

"No puede ser discutido que del hecho de que el artículo 41 otorgue una garantía en las situaciones de necesidad
haya que deducir que sólo en las situaciones de necesidad Ja protección se otorga. El derecho del artículo 41 es
un mínimun constitucionalmente garantizado. El legislador puede, a impulso de motivaciones de orden de política
jurídica o de política social, ampliar el ámbito de Ja protección".

Sentencias del Tribunal Constitucional 103/1983y104/1983, de 23 de noviembre.


LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 209

Texto 5
"Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que Je asegure, así como a su familia, Ja salud y el bien-
estar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, Ja asistencia médica y Jos Servicios sociales necesarios;
tiene asimismo derecho a Jos seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos
de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad".

Artículo 25.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948.

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LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA 213

EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN

1. El Artículo 1 de la Constitución Española vigente establece que:


a. España se constituye en una Democracia social.
b. España se constituye en un Estado social y democrático de derecho.
c. España se constituye en un Estado de las Autonomías.
d. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento
jurídico.

2. Un elemento consustancial del Estado social es:


a. Una actividad intervencionista.
b. Su carácter liberal.
c. La aplicación de políticas de carácter socialista.
d. Disminución de la participación ciudadana y aumento del poder político.

3. ¿Cuál de las siguientes afirmaciones es acertada?


a. En la Constitución Española de 1978 no se menciona la asistencia social.
b. Los servicios sociales gozan de un amplio tratamiento en la Constitución española del 78.
c. La Beneficencia no aparece mencionada en la C. E. 1978.
d. La Constitución de 1978 recoge el Acta Única Europea.

4. El paso clave que supuso la configuración de un sistema público de Seguridad social en España fue:
a. La Ley de accidentes de trabajo.
b. La creación del Instituto de Reformas sociales.
c. La aprobación de la Ley de Bases de la Seguridad social.
d. La creación del Ministerio de Trabajo.

5. ¿Cual de los siguientes NO es un rasgo distintivo del Estado de Bienestar?


a. El Estado ha de preocuparse del Bienestar de sus ciudadanos sin que sea necesaria su
intervención en la economía.
b. Intervención Estatal en la economía para mantener el pleno empleo o, al menos, garantizar un alto
nivel de ocupación.
c. Responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mínimo de vida.
d. Provisión pública de una serie de Servicios sociales universales.
Capítulo 6
LAS NECESIDADES SOCIALES,
EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS
SOCIALES
CARMEN ALEMÁN BRACHO
ESQUEMA

Capítulo 6
Las necesidades sociales, el bienestar y los servicios sociales

1. LA TRANSFORMACIÓN DE LAS NECESIDADES ANTE EL CAMBIO SOCIAL


La búsqueda de la satisfacción de las necesidades de la persona aparece como una constante históri-
ca
Ahora bien, la interpretación de dichas necesidades está ligada al carácter de cada sociedad, a sus
condiciones de desarrollo y a la visión que se posea respecto al ser humano
Durante los dos últimos siglos se han desarrollado dos aproximaciones acerca de la naturaleza huma-
na

1.1. El ser humano: un individuo que persigue de forma racional la consecución de sus propios intere-
ses o un actor social dispuesto a la interacción constructiva
Primera aproximación: el ser humano es un individuo que persigue la consecución de sus propios inte-
reses de forma racional (buenos ejemplos son: la perspectiva evolucionista darwiniana, la antropología
negativa de Hobbes o, más recientemente, la teoría de la elección racional de Olson)
Segunda aproximación: presenta al ser humano como una persona dispuesta a una interacción cons-
tructiva
Ninguna de las dos aproximaciones resultan adecuadas a la hora de explicar el origen y naturaleza de
las necesidades

1.2. La complejidad de la naturaleza humana y de sus necesidades: el protagonismo de las políticas de


acción social
En la persona humana aparecen de forma imbricada una multiplicidad de facetas difíciles de encajar
dentro de los constructos teóricos tradicionales acerca de la naturaleza humana. Igualmente, las nece-
sidades tienen un carácter complejo en el que la naturaleza biológica de las mismas será reinterpretada
de forma continua por el entorno cultural del que forma parte la persona. Por consiguiente, la genera-
ción de política de acción social se convierte en un elemento clave para abordar las necesidades

1.3. Aproximación teórica a las necesidades


A. Las aportaciones de Maslow
Las necesidades son universales, pero sólo se manifiestan si las condiciones favorecen su aparición
El sistema de necesidades es jerárquico, lo que implica que para que aparezca una necesidad superior
es preciso que sean satisfechas las necesidades inferiores
Tales premisas se basan en los siguientes supuestos
a) El ser humano nunca satisface sus necesidades, a no ser de un modo efímero o de forma relativa
b) Las necesidades se disponen según una jerarquía de predominio
c) Las necesidades surgen no solo de un organismo sino de un contexto cultural, y ambos deben ser
integrados en una estructura más universal
Tipos fundamentales de necesidades
a) Necesidades Básicas. Son divididas en los siguientes tipos: fisiológicas, de seguridad, de perte-
nencia y amor, de estima
b) Meta-necesidades. Su satisfacción requiere previamente una relativa satisfacción de las necesida-
des básicas
218 CARMEN ALEMÁN BRACHO

B. Principales críticas al diseño de Maslow: las aportaciones de Doyal y Gough


Criticas: falta de exhaustividad de la clasificación; direccionalidad temporal de la misma; el intento de
diferenciar y seccionar diversos tipos de necesidades que están entremezclados; confusión en torno a
los conceptos de necesidad, motivación e impulso
Aportaciones de Doyal y Gough
a) Distinguen necesidades de motivaciones y de aspiraciones.
b) Cuestionan el carácter universal de las necesidades y las consideran relacionadas al entorno so-
cial en que se encuentra la persona: las necesidades son definidas socialmente
c) Para que los individuos puedan actuar y participar, se requiere que tengan autonomia y un estado
físico y mental de partida
d) La satisfacción de las necesidades está ligada a una serie de condiciones sociales (de producción,
de reproducción, de transmisión cultural y de autoridad)

1.4. La sociedad de consumo y la creación de las necesidades


Noción clásica de consumo: momento en que una mercancía se introduce en el mercado y adquiere un
valor de uso medido en un precio
Dicha definición se ve alterada en la actualidad como consecuencia de un doble movimiento: a) se po-
tencian los lenguajes segundos de la mercancia debido al aseguramiento de las necesidades básicas,
especialmente en las sociedades avanzadas; b) las energias dedicadas en el pasado a la producción
de mercancías relacionadas con las necesidades de tipo básico se ponen actualmente al servicio de la
construcción de segundos significados de carácter simbólico de los objetos
Ahora bien, la mayor atención prestada a los consumos simbólicos que a los cotidianos, no debe ha-
cernos olvidar que en la sociedad de consumo siguen existiendo colectivos que no llegan a cubrir sus
necesidades vitales

1.5. Los excluidos en las sociedades de servicios


Los procesos de mundialización de los intercambios, la extensión de las nuevas tecnologías y la diná-
mica global de la información han influido decisivamente en un nuevo diseño de estructura social cuyos
rasgos son
a) La reducción de la población activa ocupada en la industria
b) El aumento de desempleo condicionado por las contradicciones entre objetivos de crecimiento
económico y aumento del consumo privado
c) La tendencia desasistencializadora
d) La tendencia al aumento del paro estructural de larga duración
En este nuevo escenario, la marginación podría ser definida como "una integración social incompleta",
en la medida en que se carece de aquellos requisitos que las sociedades exigen a sus miembros para
poder considerarlos ciudadanos adultos, maduros, responsables y dotados de plenos derechos
Sectores sociales como los ancianos, las mujeres, los jóvenes, los inmigrantes, los afectados por las
toxicomanías, asi como los que tradicionalmente han venido considerándose dentro de la pobreza, se
convierten en sectores para los que es necesario gestionar una política social y un sistema público de
servicios sociales adecuado

2. LA RESPUESTA A LAS NECESIDADES


2.1. Primera respuesta: el intervencionismo negativo
Consiste en eliminar los problemas generados por las necesidades mediante la represión de éstas
Un buen ejemplo de intervencionismo negativo está representado por la larga tradición histórica res-
pecto a la mendicidad y el tratamiento de la pobreza. Como ejemplos actuales nos encontramos la
restricción en la Unión Europea en la entrada de inmigrantes y refugiados
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 219

2.2. Segunda respuesta: el abstencionismo


Tiene sus orígenes en el liberalismo del siglo XIX y consiste en la inhibición ante el libre juego de la di-
námica social y económica. Tal planteamiento llevará a una intervención marginal por parte del Estado,
siendo el individuo el que deba asumir su falta de capacidad dentro del modelo económico prevalente

2.3. Tercera respuesta: el intervencionismo positivo


Se fundamenta en una concepción voluntarista y racional de la vida colectiva: la razón humana puede
enmendar positivamente las situaciones de necesidad presentes en un grupo social. Sus raíces son
múltiples: el influjo religioso, el humanismo, los movimientos sindicales, etc.
Estas tres alternativas ante las necesidades no son fases cronológicamente sucesivas, se pueden
dar de forma simultánea y estar, por tanto, vigentes las tres, siendo aplicables cada una a cuestiones
diferentes

2.4. Los objetivos de la intervención social


A. La asistencia. Pretende subsanar los efectos más graves de la situación a la que se pretende hacer frente,
pero sin actuar sobre las condiciones que la originan. Durante siglos la acción asistencial ha sido la única
modalidad de intervención social en las sociedades occidentales

B. La rehabilitación. Significa la pretensión de volver a una situación previa, o bien, de devolver al sujeto a
unos niveles de integración considerados propios de la normalidad. La primera formulación la encontramos
en la obra de Juan Luis Vives

C. La prevención. No se pretende subsanar situaciones sociales, sino que estas situaciones no lleguen a
producirse, contando como instrumento para ello con la intervención social

3. LA SATISFACCIÓN DE LAS NECESIDADES


Los agentes que vienen haciéndose cargo de la satisfacción de las situaciones de necesidad de los
individuos corresponden a tres esferas fundamentales: el Estado, el Mercado y el Tercer sector

3.1. El sector público


En términos relativos, la intervención pública es reciente en el ámbito de la acción social. Primero re-
gulando otras modalidades de actuación frente a las necesidades, posteriormente como agente directo
de las acciones encaminadas a tal fin
Argumentos a favor de la acción pública en la provisión de bienes y servicios sociales
a) Promueve un fin social más que el interés individual, la integración social más que la diferenciación
individual
b) El control colectivo de los servicios sociales aboga a favor de aquellos cuya posición de necesidad
puede colocarlos en una situación de debilidad
c) Los servicios colectivos son distribuidos de acuerdo con la necesidad social
d) El control público es necesario par proveer servicios regulares, estandarizados y eficientes
e) La intervención estatal es una garantía para asegurar la aplicación de un sistema distributivo justo
en la sociedad
El Estado, con su actuación a la hora de hacer frente a las necesidades, da un paso más: el reconoci-
miento de los derechos de los ciudadanos al ampliar el ámbito de la protección de los mismos
Ahora bien, esta profundización en el desarrollo del sistema democrático, también puede interpretarse
como un intento de legitimación por parte del Estado
La actuación pública no tiene porqué ser necesariamente sinónimo de eficacia y eficiencia. Ello explica
el siguiente hecho: ante la crisis que sufre el Estado en diversos ámbitos, se postula una mayor partici-
pación del resto de agentes de bienestar (entre otros el mercado y el Tercer sector)
220 CARMEN ALEMÁN BRACHO

3.2. El mercado
Las acciones llevadas a cabo desde el mercado tienen un fin lucrativo y exclusivista: se trata de realizar
una prestación o servicio al individuo logrando a cambio una contraprestación que redunde en acumu-
lación económica
La búsqueda del beneficio parece ser incompatible con la prestación de unos servicios cuyos costes
son, en principio, más altos que los beneficios
Su carácter exclusivista hace que los beneficios sean percibidos por un individuo o grupo de individuos
más que por la colectividad en general
Limitaciones del mercado a la hora de dar cuenta de las necesidades que se presentan
a) No tiene en cuenta las consecuencias de su acción productiva
b) Difícilmente se pueden aplicar los criterios de eficacia que corresponden al mercado a servicios
que escapan a la medición en términos de Producto Interior Bruto
Motivos por los que resulta inadecuado que dicho sistema sea el único que asegure la provisión de
bienestar:
a) Motivos de ineficiencia: la transmisión de la información; o la no rentabilidad de determinados
"bienes públicos"
b) Motivos morales o filosóficos: la legitimidad de las metas a conseguir
La crisis económica y las medidas pro-mercado para la satisfacción de necesidades sociales: en las
últimas décadas estamos asistiendo tanto a la contratación de determinados servicios públicos con
empresas privadas, así como la introducción de principios propios de la gestión privada dentro del ám-
bito de lo público. El mercado se arraiga cada vez más en unas sociedades en las que había primado
durante gran parte del siglo XX el predominio en el ámbito de la acción social del Estado de Bienestar

3.3. El Tercer sector


A. La autor-provisión y ayuda mutua
Es la modalidad más antigua de hacer frente a las necesidades. Se pone en práctica de manera infor-
mal, de ahí que no genere servicios sociales
Actualmente sigue estando presente, pero la complejidad social, la especialización, la división del tra-
bajo y otra serie de rasgos propios de la sociedad actual, han ocasionado la reducción de la frecuencia
con que se emplea la misma
La cobertura familiar de las necesidades es la modalidad más permanente en la historia y la que abarca
un núcleo más amplio de necesidades. Hoy día ha cedido protagonismo, pero permanece en diversas
modalidades. Aún más, la crisis económica ha reforzado la tendencia a la ayuda mutua, opción fomen-
tada por los poderes públicos e impulsada, en gran parte, como instrumento para reducir los gastos
sociales
Hay que destacar que esta modalidad de la auto-provisión y ayuda mutua no se pone en práctica úni-
camente por la familia. También es practicada por los grupos étnicos o minoritarios, en las relaciones
de amistad o compañerismo, e igualmente mediante la ayuda mutua vecinal
La estructuración de las relaciones de ayuda, fenómeno reciente y emergente, está dando lugar a un
interesante fenómeno asociativo
La 'asistencia comunitaria": un buen ejemplo de estructuración de las relaciones de ayuda mutua fo-
mentadas e incentivadas por la propia comunidad

B. La donación
La imagen de la donación está dominada por su modalidad individual: la práctica individual de la cari-
dad en su sentido religioso, o bien en su sentido civil, por el humanitarismo
Durante muchos siglos, la única intervención exterior al grupo familiar o al entorno próximo para satis-
facer las necesidades ha sido la donación
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 221

En la sociedad moderna se han transfonnado profundamente las modalidades de la donación


a) Por una parte mediante la formalización de instituciones de donación (Cáritas y Cruz Roja son muy
buenos ejemplo)
b} Por otra, al predominio de actores individuales en la donación, le sucede el creciente protagonismo
que adquieren grupos públicos y privados (empresas, sociedades, club, partidos, sindicatos) como
sujetos activos de las donaciones.
Capítulo 61
Las necesidades sociales, el bienestar y los
servicios sociales

l. LA TRANSFORMACIÓN DE LAS NECESIDADES ANTE EL


CAMBIO SOCIAL
La búsqueda de la satisfacción de las necesidades de la persona aparece como
una constante histórica. No obstante, el carácter de cada sociedad, así como la
visión que mantengamos acerca del ser humano y sus condiciones de desarrollo,
darán a la interpr etación de dichas necesidades un carácter específico (Ballester
Brage, 1999:137-138). Dicho en otros t érminos,"(.. .) las necesidades están pre-
sentes siempre, lo que cambia son los modos empleados en su satisfacción y los
recursos utilizados con este fin" (S. Kehl, 1991:207) Puede decirse que durante
los dos últimos siglos se han desarrollado dos aproximaciones acerca de la na-
turaleza humana.

1.1. El ser humano: un individuo que persigue de formara-


cional la consecución de sus propios intereses o un actor
social dispuesto a la interacción constructiva
De la primera de ellas, sería ejemplo la per spectiva evolucionista darwiniana
-a través de conceptos como la lucha por la supervivencia-, o la antropología
negativa propia de Hobbes, para quien el hombre es un lobo para el hombre.
En la posición de ambos autores, aparecerán elementos comunes con visiones y
planteamientos t eóricos de vigencia actual, confluyendo en la concepción del ser
humano como individuo que persigue la consecución de sus propios intereses
de una manera racional. En esta línea, se encontraría la Teoría de la Elección
Racional, a través de obras como las de Marcur Olson, -significativa en este
sentido será La lógica de la acción colectiva- , la cual plantea que las acciones
del individuo responden al criterio de la maximización del beneficio particular,
estableciendo él mismo un orden de preferencias y una estrategia que responde
a dicha lógica. Un planteamiento que posteriormente ha cobrado importancia
gracias a teóricos como Nozick, Elster, J. M. Buchanan y G. Tullock, que traba-
jan desde esta perspectiva, y que tiene en España aplicaciones tan interesantes
como la de J. M. Colomer (1990).

Una anterior versión de este capítulo, que ha sido actualizado y adaptado, puede encontrarse
en Carmen Alemán y Mercedes García, Fundamentos de bienestar social, Tirant lo Blanch ,
Valencia 1998.
224 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Una segunda aproximación presenta a la persona dispuesta a una interac-


ción constructiva. Desde este enfoque se atribuye al hombre la potencialidad
necesaria para poder auto-realizarse dentro de unas condiciones que no siempre
son favorables a esta tarea. El hombre nace bueno, es la sociedad quien lo per-
vierte, señalará Rousseau. En esta línea había que enmarcar las aportaciones
recientes de Forsé, (1991) y Bajoit (1992).
Tomadas en un sentido extremo, ninguna de las dos aproximaciones resultan
adecuadas a la hora de explicar el origen y naturaleza de las necesidades. La
primera se orienta hacia una visión individualista de la persona en la que es-
caso espacio queda para una política social de carácter estructural, puesto que
se responsabiliza a la persona de su propio bienestar. La segunda, al contrario,
pecaría en ocasiones de un exceso de optimismo.

1.2. La complejidad de la naturaleza humana y de sus necesi-


dades: el protagonismo de las políticas de acción social
De esta forma, todo parece indicar que en la persona aparecen de forma im-
bricada una multiplicidad de facetas difíciles de encajar dentro de los construc-
tos teóricos tradicionales acerca de la naturaleza humana. E l individuo racional
de la modernidad, se ve superado por una visión más compleja del mismo, tal y
como señalara el propio Freud, o como apuntan las concepciones más recientes
acerca de la persona como entidad a camino entre lo individual y lo social, entre
la lógica racional y los elementos emotivos y pasionales difíciles de encajar en
la misma. Muy interesantes son en este sentido las recientes aportaciones de
Pierpaolo Donati, padre de la teoría relacional de la sociedad (1992).
Comprendida de esta forma la naturaleza humana, las necesidades poseerán
igualmente un carácter complejo en el que la naturaleza biológica de las mismas
será reinterpr etada de forma continua por el entorno cultural del que forma
parte la persona (Ballester Brage, 1999:143-148). De ahí que, las necesidades,
sean concebidas desde este punto de vista, como necesidades sociales a las que
se habrá de hacer frente no de forma puntual y limitada al caso concreto, sino
operando de forma colectiva y estructural, cobrando de esta forma la acción pú-
blica, un protagonismo central a la hora de afrontar dicha tarea.
Desde esta posición, la generación de políticas de acción social, se convierte
en un elemento clave para abordar las necesidades. Puesto que estas poseen un
carácter social, la acción que les haga frente deberá ser colectiva, encontrando
vía privilegiada para tal fin en la acción pública. Ello no implica la contribución
de otros actores sociales al bienestar, al contrario, tal y como se pondrá de ma-
nifiesto, su participación se hace cada vez más necesaria, sino de considerar que
la misma debe estar vertebrada dentro del diseño de unas políticas públicas que
sirvan como punto de integración y coherencia para los diferentes agentes, y ello
en los diversos sectores del bienestar social, incluido el de los servicios sociales
(Donati, 1992:350-355).
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 225

Desde esta perspectiva, trataremos de abordar a continuación, algunos de los


enfoques teóricos más significativos acerca de las necesidades, para pasar pos-
teriormente a conocer su carácter cambiante en las sociedades contemporáneas,
así como a los actores que tratan de hacer frente a las mismas.

1.3. Aproximación teórica a las necesidades


Cada concepción de la naturaleza humana conlleva una visión propia de
las necesidades del ser humano, y por tanto, de la forma de hacer frente a las
mismas. En la actualidad, como bien señala Roldán García (2001:19), el telón
de fondo es el siguiente: la formulación de la necesidad humana se encuentra
sometida a la ideología dominante del libre mercado, como potenciadora del
mundo de los deseos, y así de la demanda y del consumo, con una pérdida de la
perspectiva del punto de vista social de las necesidades y, por tanto, de las situa-
ciones de carencia de determinados grupos de población.
Siendo múltiples entonces los acercamientos teóricos acerca del objeto que
nos ocupa, nos centraremos en algunos de los desarrollos más significativos en
este ámbito.

A. Las aportaciones de Maslow


Entre los primeros avances para definir las necesidades se encuentra la obra
de Maslow, autor que a través de diversos títulos (especialmente Motivación y
Personalidad, 1963), aborda el contenido y relación entre los distintos tipos de
necesidades, estableciendo la necesidad de conocer las mismas como paso inicial
a la hora de hacerles frente.
Para Maslow las necesidades son universales, pero sólo se manifestarán si
las condiciones favorecen su aparición. El sistema de necesidades de Maslow es
jerárquico y ello implica que para que aparezca una necesidad superior hayan
tenido que ser satisfechas las inferiores: "pan antes que cultura". Los supuestos
previos sobre los que se basa tal concepción serán los siguientes:
l. El ser humano nunca satisface sus necesidades, a no ser de un modo efi-
mero, o de forma relativa. Los seres humanos siempre estarán necesitados.
Cuando satisfacen una necesidad, momentáneamente pueden sentirse
bien y felices, hasta que se acostumbran a un bien, lo olvidan y comienzan
a luchar para conseguir otros. Considera este proceso continuo y lineal.
Esta perspectiva es esencial para comprender la dinámica de la socie-
dad. Dada la tendencia a olvidar las necesidades satisfechas y a anhelar
aquello que se sitúa en un nivel superior de la jerarquía motivacional,
Maslow considera que el nivel de quejas o estados de insatisfacción puede
utilizarse para evaluar la situación, no sólo personal sino también social,
idea esta que vuelve a considerar en algunas de sus obras posteriores
(Maslow,1982, 232).
226 CARMEN ALEMÁN BRACHO

2. Las necesidades se disponen según una jerarquía de predominio. Se trata


de un elemento esencial de su teoría: hasta que un tipo de necesidades no
estén relativamente satisfechas, el hombre no se verá motivado por nece-
sidades más elevadas. La existencia de una relación jerárquica significa
que unas necesidades son inferiores y otras superiores. La inferioridad o
superioridad viene definida en función del grado de desarrollo que propor-
ciona al ser humano la satisfacción de la necesidad. Aquellas que se sitúan
a niveles más fisiológicos se definen como inferiores, siendo necesaria una
relativa satisfacción de éstas para que las demás se manifiesten. Las que
se relacionan con los niveles más desarrollados a nivel emocional e inte-
lectual se califican como superiores. Las necesidades superiores requieren
para su activación y satisfacción de unas buenas condiciones externas,
tanto sociales, como políticas, económicas, educativas y familiares.
3. Las necesidades surgen no solo de un organismo sino de un contexto cultu-
ral y ambos, deben ser integrados en una estructura más universal. El ser
humano es realista, y suele desear aquello que cree que es posible lograr.
De ahí que diferentes necesidades y motivaciones puedan ser dominantes
en unas sociedades u otras o en unos países u otros.
Además de examinar las características de las necesidades, Maslow clasifica
los distintos tipos de necesidades humanas, que están ordenadas jerárquica-
mente. Para él la clasificación de las necesidades constituye el núcleo esencial
de su teoría. Establece dos tipos fundamentales:
l. Necesidades Básicas. Son las que Maslow analiza con más detalle y las
divide en los siguientes tipos:
a) Necesidades Fisiológicas. Desarrollan una función canalizadora de las
demás clases de necesidades. Se trata de necesidades relativamente
aislables: hambre, sueño, sed, etc., que son imperiosas para los seres
humanos.
b) Necesidades de Seguridad. Los deseos de estabilidad, orden, de un
mundo organizado y pronosticable, con ausencia de amenazas y peli-
gros traducen la necesidad de seguridad. La aspiración de un trabajo
estable, el deseo de tener algún tipo de seguridad de futuro, la preferen-
cia por cosas que nos son familiares y la búsqueda a través de la ciencia
o la religión de una explicación coherente del mundo y de los hombres
son para Maslow ejemplos de la búsqueda de la seguridad.
c) Necesidades de pertenencia y amor. Traducen el anhelo por mantener
relaciones afectivas con la gente en general y, específicamente, el deseo
de sentirse integrado en los grupos, con amigos y familia. La insatis-
facción de esta necesidad se manifiesta en situaciones de problemática
social como soledad, marginación, desarraigo, enemistad o rechazo.
d) Necesidades de estima. Aspiración al aprecio de uno mismo y de los
demás. Necesidad de una valoración de la propia personalidad estable,
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 227

alta y con base firme. Presenta dos facetas . Una de ellas es personal:
sensación de competencia y confianza en el mundo y en los demás. La
otra, es la faceta social; se manifiesta en el deseo de prestigio, de reco-
nocimiento por parte de los otros.
2. Meta-necesidades. Se trata de un grupo de necesidades cuya satisfacción
requiere, previamente, una relativa satisfacción de las necesidades bási-
cas. Maslow las denomina, indistintamente, Meta-necesidades, necesida-
des del Ser, necesidades de autorrealización o valores-S (valores del ser).
Sus rasgos distintivos son:
a) Se manifiestan en las aspiraciones transcendentes, vida espiritual, el
deseo de verdad, belleza, justicia, bondad, superación, perfección, au-
tenticidad, deseos de conocer, comprender, analizar y explicar. Se r efie-
ren, por tanto, a la vida valorativa, espiritual.
b) Forman un conjunto de necesidades que contribuyen a desarrollar las
potencialidades humanas. Su carencia, en las personas motivadas por
estas necesidades, puede producir sentimientos de vacío existencial,
alienación, pérdida de referencias en su construcción del mundo, lle-
vando en ocasiones a procesos anómicos.
c) Las meta-necesidades no mantienen entre ellas una relación jerárquica
(Maslow,1982:311), y se encuentran presentes en todas las sociedades,
teniendo un importante papel en su realización la cultura.

B. Principales críticas al diseño de Maslow: las aportaciones


de Doyal y Gough
Siendo esta la descripción de las líneas básicas de la elaboración teórica lle-
vada a cabo por Maslow, las críticas a la misma no se harán esperar:
• Por un lado, se señala la falta de exhaustividad de la clasificación, la di-
reccionalidad temporal de la misma , y el intento de diferenciar y seccionar
diversos tipos de necesidades que en realidad aparecen mezclados.
• Por otra par te, se considera que desde esta aproximación, el concepto de
necesidad se acerca al de motiva ción o impulso (Doyal y Gough,1994, 64)
siendo el contenido de ambos t érminos diferente. Una persona puede te-
ner el impulso de t omar past eles y la necesidad de perder peso.
De acuerdo con estas críticas, Doyal y Gough realizarán una elaboración pro-
pia acerca de las necesidades. Para ello:
l. Distinguirán las necesidades de las motivaciones o impulsos, al tiempo
que de las aspiraciones, considerando en este último caso que son cosas
distintas querer que necesitar una cosa. El que uno quiera o no una de-
terminada cosa se basa en la preferencia subjetiva que da el conocimiento
de los atributos del objeto deseado, mientras que uno puede necesitar al-
228 CARMEN ALEMÁN BRACHO

go que aún no conoce (una persona diabética puede desear tomar azúcar
cuando en realidad lo que necesita es insulina).
2. Establecidas estas diferencias, se plantean los autores la pregunta acerca
de la existencia de un contenido "objetivo" e independiente de las necesi-
dades respecto a otros conceptos, cuestionando al tiempo acerca de la uni-
versalidad del mismo. Dicho contenido parece encontrarse en el criterio
según el cual las acciones que consideramos necesarias están vinculadas
a la evitación de un perjuicio grave, estableciendo que "Estar perjudicado
gravemente significa (... ) estar básicamente incapacitado en la búsqueda
de la visión propia de lo bueno" (Doyal y Gough, 1994:78), y de la capa-
cidad para participar socialmente en la búsqueda de la vida buena y la
huida del daño. Las necesidades de la persona, son concebidas por los au-
tores, en continua relación con el entorno social en que se encuentra. Las
necesidades serán definidas de este modo socialmente.
3. No obstante, para que los individuos puedan actuar y participar, requieren
de autonomía y de un estado fisico y mental de partida. En este sentido,
"puesto que la supervivencia física y la autonomía personal son condicio-
nes previas de toda acción individual en cualquier cultura, constituyen
las necesidades humanas más elementales: aquellas que han de ser sa-
tisfechas en cierta medida antes de que los agentes puedan participar de
manera efectiva en su forma de vida con el fin de alcanzar cualquier otro
objetivo que crean valioso" (Doyal y Gough,1994, 83). La supervivencia, o
si se prefiere la salud, posee un contenido objetivo y universal en la medi-
da en que aparece de forma transcultural. De igual forma ocurre al hablar
de la autonomía, entendida ésta como intersección de tres dimensiones:
• Comprensión que la persona posee de sí misma, de su cultura y de lo
que se espera de ella.
• Capacidad psicológica para formular opciones sobre sí misma.
• Oportunidades que le permiten obrar en consecuencia.
4. La satisfacción de las necesidades, tanto las que hemos descrito como su-
puestos básicos para la acción de las personas, como aquellas que se le-
vantan sobre estas primeras, requieren de una serie de condiciones socia-
les para su satisfacción, referidas estas a cuatro puntos fundamentales:
• Primero, toda sociedad ha de producir satisfactores de necesidades su-
ficientes para asegurar niveles mínimos de supervivencia y salud, jun-
to con otros factores y servicios de importancia cultural.
• Segundo, la sociedad debe de garantizar un nivel adecuado de repro-
ducción biológica y socialización de la infancia.
• Tercero, tiene que asegurar que las aptitudes y valores que son nece-
sarios para que haya producción y tenga lugar dicha reproducción se
divulguen a través de una proporción suficiente de población.
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 229

• Y cuarto, es necesario instituir algún sistema de autoridad que garan-


tice un respeto de las reglas que consiga una práctica satisfactoria de
las actitudes (Doyal y Gough, 1994:113-144).
Tales condiciones de producción, reproducción, trasmisión cultural y autori-
dad, deberán adaptarse a los contextos sociales específicos, así como a los cam-
bios que experimentan las necesidades. Siendo así, y puesto que son múltiples
los factores de cambio presentes en las sociedades contemporáneas, conviene
preguntarse por los efectos a los que dichas transformaciones pueden dar lugar
en el contenido de las mismas, así como de las formas de hacer frente a las mis-
mas. Trataremos de conocer en este sentido, la forma en que afectan los cambios
a las necesidades dentro de nuestros contextos contemporáneos, así como los
grupos que presentan una mayor situación de desventaja a la hora de satisfacer
las mismas en la sociedad post-industrial.

1.4. La sociedad de consumo y la creación de las necesidades


La noción de consumo, desde el punto de vista de la economía clásica, se refie-
re al momento en que una mercancía se introduce en el mercado y adquiere un
valor de uso medido en un precio, en la mayor parte de los casos, monetario. Los
objetos de consumo son reclamados y adquiridos para ser utilizados, cubriendo
de esta forma las necesidades materiales de los individuos: alimento, vestido,
vivienda ... etc. En definitiva, todas aquellas que componían las condiciones de
vida básicas para el desarrollo de la persona.
Sin embargo, dicha visión clásica se ve alterada en la actualidad. En efec-
to, en la sociedad post-industrial se produce, tal y como señala Pérez Tornero
(1992:17) un doble movimiento:
l. De un lado, "la satisfacción de las necesidades básicas ha quedado tan ase-
gurada -siempre en términos generales y dentro de las sociedades avan-
zadas- que la atención social que se le presta a este hecho es cada vez
menor y, como consecuencia de ello, se potencian los lenguajes segundos
de la mercancía". De esta forma, las necesidades de alimento y vivienda
aparecen cubiertas, si bien aumenta la inestabilidad de aquellas relacio-
nadas con la seguridad y la autoestima del individuo; esto es, aquellas
que tienen un contenido más simbólico. Tales cambios implicarán nuevas
políticas sociales que, superando el esquema de la asistencia social, ven-
gan a reforzar esquemas de acción dentro de la política social de carácter
más estructural (vivienda, empleo, educación, salud ... ) y a abrir nuevas
brechas relacionadas con aspectos tales como el ocio, la diversidad étnica
y cultural, la solidaridad, el voluntariado, o el desarrollo sostenible.
2. De otro lado, las energías dedicadas antaño a la producción de mercancías
relacionadas con necesidades de tipo básico se ponen hoy en día al servicio
de la construcción de segundos significados de carácter simbólico en los
objetos. Así por ejemplo, la posesión de un automóvil no sólo satisface la
230 CARMEN ALEMÁN BRACHO

necesidad de desplazarse de los individuos, sino la de estima en el momen-


to en que se convierte en símbolo de estatus.
En definitiva, parece ser -tal y como apuntara Maslow-, que una vez sa-
tisfecho un peldaño de las necesidades se pasaría a otro superior, con lo cual se
explica que el Estado de Bienestar una vez que ha gestionado aquellas más bá-
sicas y perentorias, se halle ante nuevas demandas de los ciudadanos caracteri-
zadas por un nivel de complejidad que se hace cada vez más difícil de gestionar.
Se presta más atención a los consumos simbólicos que a los cotidianos, lo cual
explicaría que estos últimos pasen a un segundo plano y que por tanto, las nece-
sidades de los sectores sociales más periféricos, ocupen menos espacio dentro de
la agenda, con lo cual la distancia real y simbólica entre los sectores desposeídos
para satisfacer sus necesidades básicas y aquellos que han alcanzado un cierto
estado de bienestar sea cada vez mayor.
En todo caso, el refuerzo del énfasis puesto en las necesidades del escalón
superior de la jerarquía establecida por Maslow, no puede llevar a un olvido de
las brechas tradicionales dentro de la acción social. De hecho, tal y como señala
Marcuse "La mayor parte de las necesidades predominantes de descansar, di-
vertirse, comportarse, consumir de acuerdo con los anuncios, de amar y odiar lo
que otros odian y aman, pertenece a esta categoría de falsas necesidades (. ..). Las
únicas necesidades que inequívocamente pueden reclamar satisfacción son las
vitales: alimento, vestido y habitación en el nivel de cultura que esté al alcance.
La satisfacción de estas necesidades es el requisito para la realización de todas
las necesidades, tanto las sublimadas como las no sublimadas" (cit. en Pérez
Tornero,1992,19).
Es desde este punto de vista desde el que, si bien es cierto que se han de abor-
dar medidas encaminadas a la satisfacción de nuevas necesidades, no debemos
olvidar la existencia de colectivos que aún dentro de la sociedad de consumo, no
llegan a cubrir sus necesidades vitales y menos aún aquellas que se encaminan
a un nivel mayor de autorrealización. De ahí que aún sea necesario mantener,
desde la óptica de la política social, un sistema de servicios sociales especiali-
zados que traten de mejorar la calidad de vida de unos sectores desprotegidos
cuya proporción parece crecer dentro de nuestras sociedades (Castell, 1995:415),
(Rodríguez Cabrero, 2000:16), (Roldán García, 2001:34-36).

1.5. Los excluidos en las sociedades de servicios


Las sociedades desarrolladas han experimentado a lo largo del siglo XX, y
especialmente en su segunda mitad, un ritmo acelerado de cambio. Los procesos
de mundialización de intercambios, la extensión de las nuevas tecnologías y la
dinámica global de la información han llevado a una transformación en ocasio-
nes imprevista en sus consecuencias.
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 231

En este sentido, no hay duda que tales fenómenos han dado lugar a un nuevo
diseño de la estructura social en el que varias notas se dibujan como caracterís-
ticas tal y como señala Tezanos (1992:67-68):
l. Una reducción de la población activa ocupada en la industria lo que afec-
tará a la conciencia política existente de la clase obrera.
2. Un aumento del desempleo condicionado por las contradicciones entre ob-
jetivos del crecimiento económico y el aumento del consumo privado.
3. Una tendencia "desasistencializadora" a corto plazo que va a perjudicar
fundamentalmente a las "infraclases" (parados, pensionistas, grupos mar-
ginados ... )
4. Una tendencia al aumento del paro estructural de larga duración, así co-
mo, a la configuración de "infraclases".
Lo característico de esta estructura es la tendencia a la difuminación de las
grandes diferencias por arriba, con predominio de clases medias, configurando
una "mayoría social pro-sistema"; el segundo bloque -cada vez más amplio-,
estaría formado, por los parados, subempleados, grupos marginados y jubilados
(Tezanos,1992:77 y ss.).
Así el tradicional Estado de Bienestar, se encuentra con nuevos "Estados del
malestar", configurándose nuevos sectores, o grupos cuya importancia se redi-
mensiona dentro del panorama de la acción social. Entre ellos, el malestar de
los jóvenes, las mujeres, los ancianos y los grupos que por cualquier motivo son
considerados "diferentes" (Rosanvallon, 1997:141).
En este sentido, y tal como afirma Enrique Gil Calvo, la marginación podría
ser entendida como una "integración social incompleta", en la medida en que
se carece de aquellos requisitos que las sociedades exigen a sus miembros para
poder considerarlos ciudadanos adultos, maduros, responsables, integrados y
dotados de plenos derechos. En nuestra sociedad, para que se de tal situación
deben generarse las siguientes condiciones (Gil Calvo,1988):
l. Disponer de empleo estable y suficientemente remunerado.
2. Haber contraído responsabilidades familiares -conyugales, paternales y
domiciliares-, hechos que quedan limitados por el retraso a la hora de
emanciparse y lograr los medios para establecer un nuevo hogar.
3. Haber acumulado un determinado patrimonio de bienes en régimen de
propiedad privada.
4. Ejercer alguna clase de protagonismo público (voto, opinión, formulación
de demandas, reivindicación ...).
Si nos detenemos en cada uno de estos puntos se pone de manifiesto que no
todas las personas cumplen estos requisitos, de ahí que sea necesario gestionar
una Política Social y un Sistema Público de Servicios Sociales adecuado a estos
sectores.
232 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Podemos señalar como la administración pública, incluida la española en sus


diferentes niveles, debe dar satisfacción a las necesidades de grupos cuya impor-
tancia se hace mayor, tales como la de los ancianos (debido a la propia dinámica
demográfica y a las formas productivas de la sociedad post-industrial que los
excluye como "clase pasiva"), la de las mujeres o los jóvenes. A estos sectores,
así como a los que tradicionalmente han venido considerándose dentro de la po-
breza, hay que añadir grupos que por la novedad de su problemática requieren
respuestas ágiles por parte de la acción pública, entre ellos:
• Los inmigrantes. España, se ha convertido en país de inmigración prefe-
rente para personas provenientes de los países de la zona del Magreb y
África Sub-sahariana. Los gestores de la política social se encuentran así
ante un sector en el que, con frecuencia, tienen dificultades en el reco-
nocimiento de los mismos servicios y prestaciones que los ofrecidos a los
nacionales, debido a su situación de indocumentado.
• Los afectados por las toxicomanías y el SIDA, con los problemas paralelos
que generan (desestructuración familiar, delincuencia en el caso de las
toxicomanías, deterioro marcado del estado de salud ... ) se convierten en
problemas acuciantes a los que hay que dar respuesta inmediata.
En todo caso será necesario articular una política social diseñada desde su-
puestos dinámicos y adaptados a la realidad cambiante ante la cual, nos halla-
mos.

2. LA RESPUESTA A LAS NECESIDADES


Si, como hemos visto, las sociedades cuentan con una diversidad de deman-
das y necesidades, nunca se ha dejado de abordar, de una u otra manera las mis-
mas. Casado y Guillén, en su Introducción a los Servicios Sociales (1994, cap.2),
sintetizan las posturas ante las necesidades sociales en tres direcciones que a
continuación abordaremos.

2.1. Primera respuesta: el intervencionismo negativo


Una primera reacción se centraría en lo que los autores denominan interven-
cionismo negativo.
Se trata del intento de suprimir el problema generado por las necesidades
mediante la táctica de obviar al sujeto de las mismas. Es decir, consiste en eli-
minar los problemas que crea a la colectividad el planteamiento público de las
necesidades mediante la represión de la manifestación de éstas.
La prohibición o restricción de la manifestación de las necesidades ha sido
una estrategia muy empleada en la historia con el fin de que la trascenden-
cia pública que un fenómeno puede llegar a alcanzar, no se haga notoria. Esta
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 233

ha sido, por ejemplo, la larga tradición histórica respecto a la mendicidad y


el tratamiento de la pobreza (Ritter, 1991:145-146). Se ha persistido, durante
muchos siglos, en restringir los lugares, o los días, o las personas habilitadas
para solicitar la limosna. Actualmente este hecho se sigue dando, en gran parte
motivado por el choque de intereses de colectivos diferentes que forman parte
de la ciudad. Así un conflicto frecuente se produce entre los intereses económicos
de las áreas comerciales y productivas principales, y la presencia de personas
ejerciendo la mendicidad.
Los mismos autores mencionan como ejemplos actuales la restricción de la
entrada de inmigrantes o de refugiados políticos, hechos que se practican en
numerosos países. En este sentido podríamos afirmar que, en ocasiones, el in-
tervencionismo negativo se convierte en la primera reacción ante hechos y com-
portamientos novedosos.

2.2. Segunda respuesta: el abstencionismo


Una segunda manifestación sería el abstencionismo. Su fundamento filosó-
fico se encuentra en los orígenes del liberalismo del siglo XIX. Se trata por con-
siguiente de inhibirse ante el libre juego de la dinámica económica y social. Los
efectos de ese mercado en el cual el Estado es mero espectador, recaen sobre el
propio individuo sin que deba mediar un actor público para corregir los mis-
mos. Tal postura llevará en todo caso a una intervención marginal por parte del
Estado, ya que será el individuo el que deba asumir su falta de capacidad para
conocer y desenvolverse dentro del modelo económico prevalente.

2.3. Tercera respuesta: el intervencionismo positivo


La tercera opción ante las necesidades sería el intervencionismo positivo. Su
fundamento filosófico se encuentra en las antípodas del liberalismo. El inter-
vencionismo se asienta en efecto, en una concepción voluntarista y racional de
la vida colectiva. Es decir, se trata de una concepción mediante la cual la razón
humana puede enmendar positivamente las situaciones de necesidad presentes
en un grupo social. Las raíces del intervencionismo son múltiples y no en todos
los países el factor más preponderante ha sido el mismo. En todo caso, el influjo
religioso, el humanitarismo, los movimientos sindicales, y los movimientos polí-
ticos y sociales, están presentes en diversa proporción en la generación de este
intervencionismo positivo.
De hecho la historia de Europa desde el siglo XIX ha conocido una evolución
con creciente protagonismo del Estado en la regulación de las necesidades so-
ciales. De esta forma, y a través de su progresiva actuación dentro del campo
de la intervención social, establece argumentos para respaldar su existencia y
acciones. Disminuidos los niveles de necesidades, se amortigua el conflicto y por
tanto, el reto que lanza a la legitimidad del Estado.
234 CARMENALEMÁNBRACHO

Pero no se crea que estas tres alternativas ante las necesidades, consisten en
fases cronológicamente sucesivas en las que una viene a eliminar de la realidad
a la anterior. Todo lo contrario, se pueden dar de manera simultánea y estar, por
tanto, vigentes las tres, siendo aplicables cada una a cuestiones diferentes. La
naturaleza del problema puede ser lo que haga que se le dé un enfoque u otro a
la cuestión. Y desde luego esas disparidades son manifiestas en las respuestas
que distintos países ofrecen a una misma cuestión. En todo caso, puede afirmar-
se que la filosofía básica predominante en los países europeos occidentales es,
actualmente, el intervencionismo positivo.

2.4. Los objetivos de la intervención social


Igual que las respuestas a las necesidades pueden presentarse de manera
simultánea, lo mismo puede decirse de lo que Demetrio Casado y Encarna Gui-
llén, denominan los objetivos de la intervención social. Según el tipo de necesi-
dades, puede prevalecer uno u otro objetivo, aunque en cada período histórico
predomina una modalidad. Para los citados autores esos objetivos son:
l. La asistencia. Pretende subsanar los efectos más graves de la situación
a la que se pr etende hacer frente, pero sin actuar sobre las condiciones que
originan la misma. Durante muchos siglos, la acción asistencial ha sido la
única modalidad de intervención social en las sociedades occidentales, si
bien ha tenido ciertas variantes históricas. De hecho, el que tienda a des-
aparecer en la actuación a nivel nacional, no significa que no se mantenga
en la actuación internacional donde, en gran parte, subsiste.
2. La Rehabilitación. Supone una intervención social con propósitos más
ambiciosos que la asistencia. Significa la pretensión de volver a una si-
tuación previa, o bien, de devolver al sujeto a unos niveles de integración
considerados propios de la "normalidad". Los autores mencionados, Ca-
sado y Guillén, destacan que en la obra de Juan Luis Vives se encuentra
la primera formulación de la pretensión rehabilitador a. La intervención
con propósitos rehabilitadores tiene su origen en la rehabilitación física o
psíquica. Este fue el primer campo en que estas pretensiones rehabilita-
doras se plasman en acciones de todo tipo. Pero desde el campo, llamémos-
le, de la salud, esta orientación se ha ido extendiendo hacia problemas
o cuestiones de otra natur aleza. Hoy día la rehabilitación es un objetivo
explícito que acompaña a la intervención social en todos los campos. Toda
disfunción social busca subsanar con objetivos rehabilitadores, que procu-
ren una situación de mayor estabilidad y bienestar.
3. La Prevención. Es el objetivo más ambicioso y reciente en el tiempo
dentro del ámbito de la acción social. Con ella se busca no ya subsanar si-
tuaciones sociales, sino que esas situaciones no lleguen a producirse, ata-
jando las causas, contando como instrumento para ello con la intervención
social. En un sentido genérico, toda actuación gubernamental cuenta con
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 235

unos objetivos implícitos de prevención. Con ella pretende adelantarse a


los acontecimientos, encauzar a la sociedad en determinadas direcciones.
Por su propia naturaleza, la intervención preventiva es la más amplia,
la más ambiciosa y la de contornos más imprecisos. En gran cantidad de
campos, es dificil establecer las relaciones de vinculación entre dos aspec-
tos de la sociedad. Por consiguiente, resulta problemático implantar me-
canismos para que produzcan efectos positivos en otros sectores sociales.
No obstante, pese a estas dificultades, no cabe duda que la intervención
preventiva es la más demandada en la sociedad actual, ya que se ajusta de
forma adecuada a la aspiración de encauzar y dominar la incertidumbre
de los acontecimientos, especialmente necesario en nuestra época.

3. LA SATISFACCIÓN DE LAS NECESIDADES


Si bien las necesidades sociales son una constante, no hay duda de que su
naturaleza es dinámica. Desde este punto de vista se comprende que las for-
mas de abordar distintas soluciones a estas necesidades, hayan variado con el
tiempo. Son distintas entre unas sociedades y otras, y aún dentro de una misma
sociedad, diferirán en los tipos de respuesta dependiendo de la naturaleza de las
necesidades a las que haga frente.
Los agentes que vienen haciéndose cargo de la satisfacción de las situaciones
de necesidad de los individuos, corresponden a tres esferas fundamentales, el
Estado, el Mercado y el Tercer Sector, expresión esta última que alude a una
multiplicidad de formas que contemplan desde la autoayuda, hasta la dona-
ción o la acción organizada a través de entidades voluntarias. En t al sentido
se manifiesta García Roca: "La satisfacción de las necesidades y la asignación
de recursos posee en las sociedades industriales una estructura triangular que
distribuye los bienes sociales entre el Estado, el mercado y los grupos primarios
cuya específica combinación en cada momento define las distintas políticas so-
ciales" (García Roca,1992, 48).

3.1. El sector público


La intervención pública aparece, en términos relativos, como uno de los ac-
tores más recientes dentro del ámbito de la acción social. Primero, regulando
otras modalidades de actuación frente a las necesidades, como fue el caso de la
reglamentación de la beneficencia particular y de las ayudas a los necesitados,
más tarde siendo agente directo de las acciones encaminadas a tal fin (Heclo
1981:383-406).
El Estado se convierte a partir del desarrollo de su forma política de Estado
de bienestar, en agente privilegiado de la acción social, gozando a un tiempo
de la potestad de supervisar otras modalidades de hacer frente a las necesi-
236 CARMEN ALEMÁN BRACHO

dades, tanto desde el mercado como desde el Tercer Sector (Rodríguez Cabrero
2000:13). La ordenación, control y tutela será pues un elemento esencial de la
intervención pública en el terreno de las necesidades sociales. Este protagonis-
mo público se refuerza, además, mediante la intervención a través de distintas
formas de colaboración con el sector privado, (subvenciones directas o indirec-
tas, exenciones fiscales ... ) algunas de ellas cada vez más cercanas a las caracte-
rísticas de una relación contractual.
Frente a las críticas realizadas hacia el mercado y como argumentos en favor
de la acción pública se han señalado diversas ventajas de la provisión pública de
bienes y servicios sociales, entre ellas las siguientes:
a) Como principio promueve un fin social más que el interés personal, la in-
tegración social más que la diferenciación individual.
b) El control colectivo de los servicios sociales, a través de representantes
democráticamente elegidos, aboga en favor de aquellos cuya posición de
necesidad puede colocarlos en una situación de debilidad ante los pro-
veedores que tratan más de maximizar el beneficio que de lograr un bien
social.
c) Los servicios colectivos son distribuidos de acuerdo con la necesidad so-
cial, y no siguiendo un estrecho baremo de prioridades económicas.
d) El control público es necesario para proveer servicios regulares, estanda-
rizados y eficientes.
e) Por último, los servicios sociales pueden contrarrestar la tendencia natu-
ral de la empresa capitalista a incrementar las desigualdades en la dis-
tribución de recursos, estatus y poder. El Estado puede garantizar de este
modo un mínimo de ingresos y prestaciones, siendo la única institución
que puede asegurar la aplicación de un sistema distributivo justo en la
sociedad. (Walker,1984, 20-21).
De esta forma el Estado pasa a encargarse, en gran parte, de la procura
de las condiciones de estabilidad del sistema económico, tratando de realizar
un adecuado reparto de las rentas y procurando un digno nivel de empleo. Al
mismo tiempo, los actores públicos tratarán de generar los mecanismos de pro-
tección para aquellos que pueden llegar a sufrir las consecuencias de la lógica
maximizadora del mercado, cumpliendo en este sentido, una de sus funciones
clásicas reconocidas en la doctrina y en la práctica política, como argumento
para la intervención pública en el ámbito económico y social.
El Estado, con su actuación a la hora de hacer frente a la necesidad, da un
paso más en el reconocimiento de los derechos de los ciudadanos ampliando
el ámbito de protección de los mismos. Así, junto a los derechos civiles y polí-
ticos ya clásicos dentro de la democracia de tintes liberales, el planteamiento
de la "cuestión social" a raíz de las primeras consecuencias de la Revolución
Industrial, situará en la palestra nuevas y mayores necesidades, a las cuales el
Estado hará frente, ganándose el calificativo de social apenas despunta el siglo
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 237

XX y más marcadamente a raíz de su consolidación como Estado de Bienestar


(Hierro, 1982: 26-34). En este sentido, las acciones que en el ámbito social rea-
liza el sector público suponen un reconocimiento de los derechos sociales de los
ciudadanos, tratando de procurar los mismos una base que permita ejercer el
resto de los derechos individuales y políticos (Giner y Sarasa, 1996:8-15).
Sin embargo, y junto a la profundización que para el recorrido del sistema
democrático suponen estas iniciativas, cabe una interpretación alternativa, se-
gún la cual el gasto social del Estado trataría de asegurar la legitimación del
sistema. Así lo plantea James O'Connor en su obra, "La crisis fiscal del Estado",
señalando que la acción social del Estado se halla en la relación de dos conceptos
siempre presentes en el desarrollo del Estado Social, y sobre todo, en su forma
más avanzada de Estado de Bienestar. Dichos conceptos serán el de acumula-
ción y legitimación.
En efecto, para este autor, el origen y evolución del Estado de Bienestar, vie-
ne ligado a las necesidades de desarrollo y pervivencia del capitalismo en su
fase avanzada. Dicha dinámica económica supone como concepto fundamental
la acumulación, requiriendo dicha función de un capital humano creyente en
el sistema y ausente de las situaciones de conflicto real o potencial que pongan
en tela de juicio la estrategia productiva. Desde este punto de vista, la política
social llevada a cabo por el Estado tratará de evitar estas situaciones, amorti-
guando las consecuencias negativas que a nivel social puede generar la dinámi-
ca económica de la acumulación.
Sin embargo, y al margen de las intenciones más o menos manifiest as del
Estado en la provisión del bienestar, lo cierto es que es el ámbito de lo público
el que aparece ante la ciudadanía como mayor responsable de la satisfacción
de las necesidades, y no sólo de la iniciativa, sino de la calidad y control de las
acciones realizadas tanto por el mismo como por otros actores. En este sentido,
la actuación del sector público será central, pero también mejorable. Tal y como
reconoce Donahue "Ello es así por tres razones fundamentales. En primer lugar,
porque algunas de las funcíones más cruciales de cualquier sociedad deben de-
sarrollarse en forma colectiva. (...). Segundo, porque el público en general -pre-
cisamente por tratarse de una categoría amplia y diversa- está particularmente
expuesto a descuidos por parte de las autoridades, en lo que respecta a que éstas
no tomen debidamente en cuenta sus intereses. Tercero, el individuo es natural-
mente vulnerable frente a los poderes gubernamentales, aspecto que la historia
ilustra profusamente y que la Constitución trata ingeniosamente de remediar"
(Donahue, 1991, 27).
La actuación de la administración pública no tiene porqué ser necesariamen-
te sinónimo de eficacia y equidad. Hemos de estar, por tanto, precavidos ante el
hecho de que bajo el paraguas de lo público se amparen acciones cuya calidad
podría ser mejorada, sirviendo tal amparo para el rechazo de nuevas formas de
gestión, muchas de ellas ya experimentadas en el ámbito privado, que pudieran
238 CARMEN ALEMÁN BRACHO

incrementar la calidad de los servicios y prestaciones de carácter público (Alba


Tercedor, 2000:89)
De ahí que, en muchas ocasiones y en gran parte ante la crisis que en diver-
sos ámbitos sufre el Estado - incluido el de la gerencia de políticas y progra-
mas públicos-, se postule una mayor participación del resto de los agentes de
bienestar, bien desde el mercado, bien desde el Tercer Sector en sus diversas
formas, en la provisión de acciones que generen medios para hacer frente a las
necesidades.
Se incrementan así las relaciones del Estado con el resto de los sectores,
aumentando desde una perspectiva cercana al "pluralismo del bienestar" la par-
ticipación de diversos agentes que vienen a quebrar el cuasi-monopolio que en
el campo de la acción social ha ejercido el Estado, especialmente después de
la Segunda Guerra Mundial (Abrahamson, 1995:138-139), (Montoro Romero,
1997:9-42), (Roldan García, 2001:34), (Herrera Gómez, 2001:73-80). Desde es-
tas coordenadas se contemplarán las cada vez más profusas relaciones entre el
Estado y sectores como el del voluntariado, a los cuales se apoyará tanto a nivel
legislativo como a nivel económico a través de la dotación de subvenciones a
distintas organizaciones que persiguen fines de interés general.
En cualquier caso, y a pesar de esta mayor participación del resto de los sec-
tores, sigue presente de forma más o menos marcada, --dependiendo de la pers-
pectiva ideológica que se adopte-, el reconocimiento último de una importante
responsabilidad de la intervención pública en el ámbito del bienestar, sometien-
do al mismo tiempo dichas actuaciones a un mayor nivel de control por parte de
los ciudadanos, y considerando necesario "Designar mecanismos institucionales
específicos que induzcan a los diversos agentes (que operan en condiciones de
mercado incompleto e información ...) a comportarse de un modo colectivamente
benéfico" (Przeworski 1997: 5).

3.2. El mercado
El mercado constituye otro sector desde el que hacer frente a las necesida-
des. Desde la iniciativa privada del mismo, se trata de realizar una prestación
o servicio al individuo, logrando a cambio una contraprestación que redunde en
acumulación económica.
Como podemos observar, las acciones llevadas a cabo desde el mercado tienen
un fin lucrativo y exclusivista ante el cual podríamos cuestionarnos la idoneidad
de dicho mecanismo como forma de satisfacer las necesidades sociales. En efec-
to, por un lado la búsqueda del beneficio parece ser incompatible con la presta-
ción de unos servicios en los que los costes son, en la mayor parte de los casos,
más altos que los beneficios, y la inversión más arriesgada. Nada asegura, por
ejemplo, que los servicios y prestaciones realizados en el tratamiento de un en-
fermo terminal o empeñados en la rehabilitación de un drogodependiente lleven
finalmente a una solución del problema de estas personas.
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 239

Por otro lado, la acción dentro del mercado es exclusivista desde el momento
en que los beneficios son percibidos por un individuo o un grupo de individuos,
no repercutiendo, al menos de forma directa, en el bienestar de la colectividad.
Ante tal planteamiento siempre se puede argumentar que el crecimiento econó-
mico que genera el mercado lleva aparejado un paralelo desarrollo social. Sin
embargo, el devenir histórico se ha encargado de poner de manifiesto que en la
mayor parte de los casos el crecimiento económico no genera necesariamente
desarrollo social.
No obstante, y a pesar de lo anteriormente expuesto, el mercado supone un
mecanismo más de satisfacción de necesidades, un principio para la organiza-
ción de la producción y distribución a través del sistema de precios, sin el cual
difícilmente podríamos establecer el valor de aquello que deseamos. Obviando
este mecanismo, apenas llegaríamos entonces a conocer y valorar las necesida-
des. Así lo pone de manifiesto Donahue: "Aún una sociedad de altruistas reque-
riría de ciertos medios fiables para que sus miembros se enterasen de qué es lo
que haría felices a sus vecinos (...) Los precios trasmiten información" (Doha-
nue,1991,33).
Sin embargo, el mercado presenta una serie de limitaciones a la hora de dar
cuenta de las necesidades que presentan los individuos y grupos sociales. Entre
ellas será preciso tener presentes las que siguen:
• No tiene en cuenta las consecuencias de su acción productiva, las cuales
generarían una serie de costes sociales y ecológicos que suscitarían más
necesidades, y no la satisfacción de las mismas (De Alessi,1993, 360-369).
• Difícilmente, tal y como plantea Titmus (1981:65-68), se pueden aplicar
los criterios de eficacia que corresponden al mercado a servicios que esca-
pan a la medición en términos de Producto Interior Bruto. De este modo
podríamos preguntarnos acerca de la medición en términos monetarios
del tiempo y la calidad humana aportada en el cuidado de personas que se
encuentran en los límites de la exclusión, tal y como sería la atención a un
anciano o una persona con discapacidad.
Existen por tanto tareas que no pueden organizarse a través del mercado,
pudiendo señalar junto a las limitaciones anteriores al menos dos tipos de mo-
tivos por los que resulta inadecuado que dicho sistema sea el único que asegure
la provisión de bienestar (Donahue, 1991, 35 y ss.):
a) Motivos de ineficiencia del mercado. En ocasiones, la información necesa-
ria para llevar a cabo intercambios adecuados no se trasmite de forma co-
rrecta, o el poder de determinados compradores o vendedores puede crear
monopolios que rompan el deseable equilibrio del mercado. Igualmente
ocurre, que existen una serie de ''bienes públicos" que no pueden ser su-
ministrados por el mercado ya que los beneficios no llegarían a cubrir los
costes del inversor privado, tal y como sucede normalmente con las gran-
240 CARMEN ALEMÁN BRACHO

des obras e infraestructuras o determinados servicios que entran dentro


del campo del bienestar social.
b) Motivos morales o :filosóficos, ya que algunas metas morales y filosó-
ficas pueden ser más eficientemente acometidas por el Estado (Dona-
hue,1991,39). Existen metas cuya legitimidad se basa en valores y que se
encontrarían más en la esfera de lo político que de la racionalidad econó-
mica.
Pese a estas dificultades presentadas por la opción en pro del mercado, es
preciso advertir que en las dos últimas décadas esta vía ha cobrado especial
relevancia como consecuencia de dos factores mutuamente relacionados. De
una parte, las dificultades económicas han impulsado a numerosos Gobiernos
a orientar hacia el mercado la satisfacción de necesidades. Y de otra, el influjo
del liberalismo ha acrecentado igualmente la presencia de los mecanismos del
mercado mediante la política de privatizaciones.
En los servicios sociales la privatización se refiere "a un apoyo mayor sobre
los mercados privados y en los sectores voluntario e informal en lo que hace a la
financiación y la provisión del bienestar; también puede implicar una reducción
del papel regulador del Estado" (Johson,1990,189).
No obstante, ciñéndonos a un contenido más restringido del concepto, pode-
mos señalar que en la esfera de la acción social, la privatización, más que supo-
ner el traspaso de la función y las organizaciones relacionadas con el bienestar
social a la propiedad del capital privado en el mercado, ha supuesto la contra-
tación de determinados servicios con empresas privadas (limpiezas, comidas ... )
así como, la introducción de principios propios de la gestión privada dentro del
ámbito de lo público.
De esta forma, el mercado empieza a tomar cada vez más arraigo en unas so-
ciedades en las que había primado durante gran parte del siglo XX el predomi-
nio en el ámbito de la acción social del Estado de Bienestar. El mercado, aparece
entonces como fórmula para abordar las necesidades de salud -actuando en
la mayor parte de las ocasiones de forma paralela a los sistemas de protección
sanitaria con carácter público-, en el ámbito de las residencias y alojamientos
para la tercera edad, etc. Incluso en nuestro país, con una marcada tendencia a
la provisión pública de los "bienes" y servicios considerados de "interés general",
los procesos de introducción de la lógica del mercado penetran en la acción so-
cial siendo apoyada esta iniciativa en muchos casos por los propios organismos
públicos, como ocurre con el respaldo a la aparición de los Fondos de Pensiones,
especialmente marcado en el "Pacto de Toledo" o la contratación de empresas
privadas para la prestación de servicios públicos por parte de la administración
local, en campos como la asistencia sanitaria o la tele-asistencia.
Al margen de la valoración que de esta nueva dinámica podamos realizar, es
necesario reconocer, señala Alan Walker, que "La privatización de los servicios
sociales tiene un papel importante que jugar en la recapitalización del capitalis-
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 241

mo reduciendo el tamaño del sector público, así como en la provisión de nuevos


mercados para el sector privado" (Walker, 1984:28).
En cualquier caso, cabe preguntarse por el papel que jugarán aquellos pro-
fesionales que han actuado en el área de los servicios de bienestar social dentro
del ámbito público, incluidos politólogos, trabajadores sociales, sociólogos, psi-
cólogos ... etc., desde esta perspectiva. Tales profesionales deberán adaptarse a
las transformaciones que en el desempeño de su labor les presenta la sociedad
post-industrial, al tiempo que les será necesario tener en cuenta el cambio de
una cultura propia de la administración pública -con los pros y contras que ello
pueda tener-, a un ámbito como el privado, en el que las formas de actuación
de dichos profesionales tienen a menudo un contenido diferente, medido por
términos tales como la competitividad o la generación de beneficio.

3.3. El tercer sector


A pesar de que la intervención del tercer sector en la generación de mecanis-
mos para la satisfacción de las necesidades parece reciente, dicha percepción no
acaba de ser cierta, pues la intervención social del mismo en diversas formas
posee una larga tradición. Desde este punto de vista, podemos señalar al menos,
dos formas ya existentes de hacer frente a las necesidades:

A. La auto-provisión y ayuda mutua


Se trata de la modalidad más antigua de hacer frente a las necesidades. Ha-
bitualmente, esta modalidad se pone en práctica de manera informal, de ahí que
no genere servicios sociales.
Aunque sea una modalidad muy practicada en el pasado, también actual-
mente existen necesidades a las que se le hace frente con la auto-provisión y la
ayuda mutua. Sin embargo, en cuanto t endencia, como orientación global de la
sociedad moderna, se ha atenuado la importancia otorgada a dicha modalidad.
La complejidad social, la especialización, la división del trabajo y otros muchos
trazos propios de la sociedad actual, ocasionan la reducción de la frecuencia con
que se emplea la misma. Aún así, es necesario señalar que "Los grupos prima-
rios cumplen la función des-institucionalizadora de la protección social frente al
efecto perverso de la modernización que originó una rígida profesionalización y
dominio de la ideología salarial" (García Roca,1991, 50), constituyendo así una
de las formas más importantes de conservar la identidad del individuo frente
a una sociedad de organizaciones, - incluidas las administraciones públicas-,
que en ocasiones lo absorben.
La cobertura familiar de las necesidades es la modalidad más permanente
en la historia y la que abarca un núcleo más amplio de necesidades. De hecho,
durante muchos siglos fue la forma prácticamente exclusiva de efectuarlo. Hoy
día ha cedido protagonismo, pero permanece en diversas modalidades.
242 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Así, por ejemplo, pese a la movilidad geográfica (que hace poco habitual que la
familia conviva en la misma localidad), algunos sociólogos han constatado cómo
la ayuda en momentos concretos de dificultad, -por enfermedad, nacimiento de
algún hijo, préstamos para hacer frente a necesidades económicas extraordina-
rias (compra de vivienda, etc.), para hacer frente al desempleo, etc.- resulta ser
práctica habitual. En todas estas circunstancias la familia continúa siendo una
institución básica que presta un gran número de servicios (Iglesias de Ussel y
Meil, 2001).
Por otra parte, la crisis económica ha reforzado la tendencia a la ayuda mu-
tua, opción fomentada por los poderes públicos e impulsada, en gran parte, como
instrumento para reducir los gastos sociales.
En todo caso, conviene destacar que esta modalidad de auto-provisión y ayu-
da mutua, no se pone en práctica únicamente por la familia. Como Casado y
Guillén (2001) señalan, la misma se practica en gran número de aspectos por los
grupos o colectivos étnicos o minoritarios. También en las relaciones de amistad
y compañerismo. Igualmente mediante la ayuda mutua vecinal.
Sin embargo, la solidaridad más estructurada -y casi formalizada en mu-
chas ocasiones actualmente-- se encuentra en las múltiples relaciones de ayuda
que se establecen entre los afectados por una situación de necesidad común. Se
trata de la agrupación para la autoayuda de personas que padecen,-o familia-
res de personas que padecen-, una situación de necesidad común, uniéndose
tanto para coordinar experiencias, como encauzar actuaciones conjuntas ante
los poderes públicos. Las asociaciones defensoras de los derechos de los discapa-
citados son un buen ejemplo de este tipo de actuaciones.
Con mucha frecuencia se asocia la autoayuda con las políticas liberales o con
acciones individuales de tipo egoísta. Sin embargo, tal y como advierte Johnson,
ni unas ni otras están necesariamente ligadas a la misma. El sujeto activo de
esta modalidad no es el individuo sino los grupos; la autoayuda opera a un ni-
vel más colectivo que individual: "Los grupos de autoayuda están formados por
personas que tienen un problema o una preocupación compartidos, los cuales se
unen para el apoyo mutuo y la provisión de servicios a los miembros; muchos
estarán también interesados en hacer presión sobre la causa del particular grupo
social, médico o cultural al que pertenecen los miembros" (Johnson,1990,100).
Algunos autores denominan a esta forma de actuación "asistencia comuni-
taria", ampliando dicha definición para incluir la idea de la asistencia por la
propia comunidad: "con el aumento del interés por las redes asistenciales y la
mayor atención concedida a la asistencia voluntaria e informal. En la investiga-
ción y en las declaraciones sobre política se abarca ahora una gama mucho más
amplia de servicios públicos y se reconoce el papel de los sectores voluntario e
informal. Otro resultado de la investigación en este área es el reconocimiento de
que pueden darse distintas estrategias asistenciales según los distintos grupos
étnicos o según las clases sociales" (Johnson,1990,100).
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 243

B. La donación
La donación ha constituido tradicionalmente una forma importante de hacer
frente a la satisfacción de las necesidades. Sin embargo, quizá por el cierto grado
de espontaneidad con que existe, o tal vez por la vinculación con la caridad, se
ha estudiado muy poco dicho fenómeno.
La imagen de la donación está dominada por su modalidad individual. Es
decir, la práctica individual de la caridad en su sentido religioso, o bien en su
sentido civil, por el humanitarismo.
Durante muchos siglos, la única intervención exterior al grupo familiar o al
entorno próximo para satisfacer las necesidades ha sido la donación. La dona-
ción espontánea o reglamentada -sobre la que ha existido una larga polémica
desde la España del siglo XVI, iniciada por Vives- ha sido el único instrumento
privado existente para paliar necesidades personales.
No obstante, en la sociedad moderna se han transformado profundamente
las modalidades de la donación. Por una parte, mediante la formalización de
instituciones de donación. Cáritas o la Cruz Roja constituyen ejemplos notorios
de instituciones que se apoyan, en gran medida en las donaciones y que ejercen
sus funciones, --0 al menos lo han ejercido tradicionalmente-, en el campo de
la asistencia gracias a esta fuente de ingresos.
Aunque la donación sea un comportamiento particular, sus componentes re-
ligiosos han sido muy importantes. Las instituciones religiosas han desempeña-
do, históricamente, un papel muy relevante en la organización y estructuración
de las redes de beneficencia. Los estudios, por ejemplo de Jiménez Salas sobre
La Beneficencia Eclesiástica (en el Diccionario de Historia Eclesiástica de Espa-
ña, 1972:213-238) lo muestran claramente para nuestro país. Pero desde el siglo
XIX el protagonismo, al menos en el terreno de la legislación, lo cobra el Estado.
Los estudios de Hernández Iglesias (La Beneficencia en España, 1879), revelan
la gran atención y protagonismo que el Estado otorgará a la beneficencia.
No obstante, este protagonismo ha pasado a ser compartido por otros actores,
tanto a través de mecanismos directos como indirectos. Así, en particular, las
donaciones hoy se encuentran muy condicionadas por la legislación fiscal, sobre
todo en su tratamiento en relación con las fundaciones; una legislación que es ya
extraordinariamente prolija en España (véase su análisis en El régimen jurídi-
co de las fundaciones. Estudio para su reforma. Madrid. Ministerio de Asuntos
Sociales. 1991.; y a raíz de la Ley de Fundaciones de 1994 y el desarrollo legis-
lativo subsiguiente, M. Aznar López, "La configuración jurídica de las entidades
no lucrativas de tipo social y humanitario: nuevas perspectivas", en Documenta-
ción Social, nº 103, entre otros trabajos).
Por último, ha de advertirse que aunque en la donación hayan predominado
los actores individuales, uno de los rasgos de la sociedad moderna es, preci-
samente, el creciente protagonismo que adquieren grupos públicos y privados:
empresas, sociedades, club, partidos, sindicatos, etc. Estos grupos son cada vez
244 CARMEN ALEMÁN BRACHO

más los sujetos activos de las donaciones. Es muy probable que la mayor parte
de las cantidades que se mueven en donaciones, provengan de estos grupos,
aunque en número abunden más procedentes de donaciones realizadas por per-
sonas individuales. Por lo demás es innegable que las donaciones -siempre que
puedan contar con la indispensable publicidad- han entrado también en las
estrategias de imagen de las empresas.
En la actualidad, junto a estas formas tradicionales de hacer frente a la nece-
sidad dentro del ámbito del sector "informal", la acción de movimientos sociales
organizados y asociaciones, constituye una forma fundamental de intervención,
no sólo a través de la satisfacción directa de las necesidades por medio de servi-
cios y prestaciones sociales, sino también en su labor de denuncia de la desigual-
dad y lucha por la defensa de los derechos humanos, sumando en muchos casos
la crítica de un sistema generador de diferencias.

4. CONCLUSIONES
La búsqueda de la satisfacción de las necesidades de la persona aparece co-
mo una constante histórica. Durante los dos últimos siglos se han desarrollado
dos aproximaciones acerca de la naturaleza humana. En la primera el ser hu-
mano es un individuo que persigue la consecución de sus propios intereses de
forma racional. En la segunda el ser humano es presentado como una persona
dispuesta a una interacción constructiva. Ninguna de las dos aproximaciones
resultan adecuadas para explicar el origen y naturaleza de las necesidades. En
la persona humana aparecen de forma imbricada una multiplicidad de facetas
dificiles de encajar dentro de los constructos teóricos tradicionales acerca de la
naturaleza humana. Por consiguiente, la generación de política de acción social
se convierte en un elemento clave para abordar las necesidades.
Estas últimas han sido abordadas mediante tres tipos de respuestas. Por una
parte, el intervencionismo negativo, que consiste en eliminar los problemas ge-
nerados por las necesidades mediante la represión de éstas. Por otra el absten-
cionismo, que consiste en la inhibición ante el libre juego de la dinámica social y
económica. Por último, el intervencionismo positivo, que se fundamenta en una
concepción voluntarista y racional de la vida colectiva
Los objetivos que debe perseguir toda la intervención social son los siguien-
tes: la asistencia, la rehabilitación y la prevención. Y los agentes que vienen
haciéndose cargo de la satisfacción de las situaciones de necesidad de los indi-
viduos corresponden a tres esferas fundamentales: el Estado, el Mercado y el
Tercer sector.
LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS SERVICIOS SOCIALES 245

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248 CARMEN ALEMÁN BRACHO

EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN

1. ¿Cuál de los siguientes puntos NO refleja la aportación de Maslow sobre las necesidades Básicas?
a. Necesidades de seguridad.
b. Necesidad de pertenencia y amor.
c. Necesidad de estima.
d. Necesidad de asistencia social.

2. Las principales críticas que realizan Doyal y Gough al pensamiento de Maslow son:
a. El concepto de necesidad es exclusivamente subjetivo.
b. El vacío existencial.
c. Falta de exhaustividad de la clasificación.
d. Las necesidades de la persona son independientes de su entorno.

3. ¿Cuál de los siguientes elementos NO pertenece a la definición clásica de consumo?


a. Momento en que una mercancía se introduce en el mercado.
b. Ese objeto adquiere un uso medido en un precio.
c. El consumo es una lacra capitalista.
d. Los objetos de consumo son reclamados y adquiridos para cubrir necesidades materiales.

4. ¿De las siguientes, cuál es un argumento a favor de la provisión publica de bienes y servicios socia-
les?
a. La especialización del trabajo maximiza el producto del trabajo.
b. El fin personal debe prevalecer respecto al social.
c. El control colectivo de los servicios sociales aboga a favor de quienes están en situación
de debilidad.
d. Los servicios personales son distribuidos de acuerdo con criterios de economía de mercado.

5. ¿Cuál de las respuestas a las necesidades sociales se fundamenta en los orígenes del liberalismo del
siglo XIX?
a. El intervencionismo negativo.
b. El abstencionismo.
c. El intervencionismo positivo.
d. El intervencionismo pasivo.
ESQUEMA

Capítulo 7
El sistema público de servicios sociales

1. INTRODUCCIÓN
En los temas anteriores se describió la evolución de la acción social en España. En éste se analizan los servicios
sociales como sistemas jurídicos sometidos al Derecho público.

2. LOS SERVICIOS SOCIALES, SISTEMAS JURIDICOS PÚBLICOS


Los servicios sociales necesitan objetivarse en instituciones jurídicas y ser regulados por el Derecho. Son siste-
mas jurídicos públicos porque constituyen un conjunto ordenado de nonnas de Derecho público.

3. FINALIDAD DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SERVICIOS SOCIALES


Su finalidad es promover el bienestar social de los individuos y de la población. Entre sus objetivos se encuen-
tran: la promoción de la autonomía personal, la atención de las situaciones de desprotección y, en general, la
integración social de las personas y grupos.

4. PRINCIPIOS RECTORES DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SERVICIOS SOCIALES


Informan la actuación de los servicios sociales. Entre ellos están los siguientes: responsabilidad pública, uni-
versalidad, igualdad, prevención, atención personalizada, proximidad, participación ciudadana y calidad de los
servicios.

5. TITULARES DE DERECHOS A LOS SERVICIOS SOCIALES


Con carácter general son: 1) los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea residentes en la comu-
nidad autónoma; 2) en algunas comunidades autónomas, los residentes en ellas, aunque no sean nacionales
de Estados miembros de la Unión Europea, 3) los extranjeros residentes en España, según lo dispuesto en su
legislación específica.

6. DERECHOS Y DEBERES DE LAS PERSONAS A LOS SERVICIOS SOCIALES


Derechos: de regular prestaciones graciables se ha pasado a la configuración de derechos de ciudadanía,
algunos plenamente exigibles, como sucede con las prestaciones de dependencia. Entre ellos: acceso a los
servicios en condiciones de igualdad, a una información veraz, a la confidencialidad de los datos personales,
derecho al libre consentimiento, a decidir sobre situaciones futuras de incapacidad, a escoger la modalidad de
servicio más adecuada, etc.
Los deberes más citados en las Leyes son: cumplir las normas establecidas, facilitar la información sobre las cir-
cunstancias personales y familiares, destinar las prestaciones económicas a la finalidad concedida, y contribuir
a la financiación del coste del servicio.

7. ESTRUCTURA FUNCIONAL DE LOS SISTEMAS DE SERVICIOS SOCIALES


La estructura funcional hace referencia a los dos niveles de atención en que se prestan los servicios sociales:
atención primaria y atención especializada. La primera, de competencia municipal, se dirige a toda la población
y constituye la puerta de acceso al sistema. La segunda, de competencia autonómica, responde a necesidades
de mayor complejidad.

7.1. Servicios sociales de atención primaria


Su antecedente es el Plan Concertado para el Desarrollo de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales,
instrumento de cooperación entre las Administraciones estatal, autonómica y local, para garantizar una red
básica de prestaciones y servicios sociales municipales.
252 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

Servicios sociales incluidos: 1) acogida y orientación social; 2) ayuda a domicilio; 3) teleasistencia domici-
liaria; 4) promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia; 5) de
intervención familiar; 6) promoción y cooperación social; y 7) incorporación social. Su principal equipamien-
to es el centro municipal de servicios sociales.

7.2. Servicios sociales de atención especializada


De algún modo pueden considerarse como antecedente a los servicios sociales de la Seguridad Social
(1963 y 1972).
Servicios sociales incluidos: 1) familia; 2) infancia y adolescencia; 3) juventud; 4) personas mayores; 5)
personas con discapacidad; 6) personas con enfermedad mental; 7) personas en situación de dependencia;
8) personas drogodependientes; 9) prevención, atención y reinserción social de la delincuencia; 10) mujer;
11) minorías étnicas; 12) personas inmigrantes; 13) personas en situación de exclusión social; 14) personas
en situación de emergencia social; y 15) tutela de adultos,
Equipamientos: se repiten para los distintos servicios enumerados. Como pauta común existen los siguien-
tes: 1) servicios de orientación; 2) servicios de orientación y valoración; 3) servicios de mediación; 4) unida-
des de prevención y atención temprana; 5) centros de día de todo tipo; 6) centros de acogida temporal; 7)
centros de acogida permanente; 8) viviendas tuteladas.

8. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LOS SISTEMAS DE SERVICIOS SOCIALES


Organización territorial es la adscripción de centros y servicios a un ámbito territorial determinado. Las dos uni-
dades territoriales de referencia son la zona básica de servicios sociales y el área de servicios sociales, que se
corresponden con los niveles de atención primaria y atención especializada. El conjunto de ellas forma el mapa
de servicios sociales.

9. PRESTACIONES DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SERVICIOS SOCIALES


9.1 . Prestaciones de servicio
En el nivel de atención primaria: 1) información, valoración, y orientación; 2) ayuda a domicilio; 3) Teleasis-
tencia domiciliaria; 4) intervención familiar; 5) apoyo a personas cuidadoras; 6) promoción de la animación
comunitaria y de la participación; y 7) atención de emergencias sociales. En el nivel de atención especia-
lizada: 1) información especializada; 2) valoración especializada; 3) atención psicosocial, de rehabilitación
y tutela; 4) alojamiento permanente o temporal en centros, de distinta tipologia según los sectores de
población atendidos; y 5) prevención de la exclusión social.

9.2. Prestaciones económicas


Entre ellas se encuentran las siguientes: 1) la renta minima de inserción; 2) las ayudas de emergencia
social; 3) las ayudas para acogimiento familiar de menores de edad, personas mayores y con discapacidad;
4) las pensiones no contributivas de la Seguridad Social y las prestaciones económicas de la Ley de Inte-
gración Social de los Minusválidos; y 5) las prestaciones económicas previstas en la Ley de Dependencia.

9.3. Prestaciones tecnológicas


Tienen este carácter las ayudas técnicas que permiten mantener la autonomia de la persona para desen-
volverse en el entorno

10. PLANIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES


Se realiza a través del Plan Estratégico de Servicios Sociales, cuya finalidad es ordenar las acciones necesarias
para cumplir los objetivos generales del sistema de servicios sociales, de los Planes locales, para municipios, y
Programas sectoriales, para colectivos concretos.
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 253

11. FINANCIACIÓN DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SERVICIOS SOCIALES


Las fuentes de financiación son las siguientes: 1) los créditos establecidos en los presupuestos de la comunidad
autónoma, diputaciones provinciales, ayuntamientos y Estado; 2) las aportaciones de los usuarios en el coste de
los servicios; y 3) Las herencias, donaciones y otras aportaciones que realicen las personas físicas o jurídicas
de naturaleza privada, de acuerdo con lo establecido en la normativa de aplicación.

12. PARTICIPACIÓN CIUDADANA


Todos los sistemas autonómicos de servicios sociales contemplan la participación ciudadana como uno de sus
pilares básicos. Se concreta en la existencia de distintos órganos colegiados: un Consejo general de servicios
sociales, Consejos locales, Consejos sectoriales (de personas mayores, de personas con discapacidad, infan-
cia, etc.) y órganos de participación en centros.

13. CONCLUSIONES
a) Los servicios sociales constituyen en la actualidad sistemas sólidamente establecidos. Forman parte, de
pleno derecho, del sistema conjunto de protección social de un Estado social de Derecho.
b) Son sistemas sometidos al Derecho público. Han pasado de dispensar prestaciones graciables a reconocer
derechos subjetivos a los ciudadanos.
c) Disponen de todos los elementos que conforman un sistema público como tal: régimen jurídico, organiza-
ción, financiación, régimen de garantías públicos.
d) Los distintos sistemas de servicios sociales autonómicos contienen elementos que los dotan de cierta
homogeneidad.
e) Se prefigura una esperanza prometedora en el devenir de los servicios sociales
D También existen algunos temores, en especial la dificultad de su financiación.
g) El porvenir de los servicios sociales es tarea de todos.

14. ANEXO LEGISLATIVO: LEYES AUTONÓMICAS DE SERVICIOS SOCIALES


Capítulo 7
El sistema público de servicios sociales

l. INTRODUCCIÓN
Los temas anteriores se han dedicado a describir el nacimiento de la acción
social en nuestro país, su desarrollo asistemático a lo largo de los siglos y su
consolidación a partir de la Constitución de 1978. Se ha analizado, asimismo,
la noción de servicios sociales en relación con otras formas de protección social,
antiguas y nuevas. Se concluye de todo ello que los servicios sociales, en su di-
mensión objetiva de servicio a los ciudadanos y grupos en que se integran, han
existido desde siempre, si bien su nominación como tales sea bastante reciente,
quizá por la necesidad de diferenciarlos de otros instrumentos que conforman
el bienestar social, como son la sanidad, la Seguridad Social, la educación, el
empleo, la vivienda, o la asistencia social básica.
En este tema se dará un paso más, necesario para una debida comprensión
introductoria de los servicios sociales. No hablaremos de ellos sólo como inte-
grantes necesarios de la acción social, aunque ha de insistirse en que este as-
pecto es el verdader amente importante y esencial que los configura, sino como
constitutivos de sistema jurídico público. Al igual que existe un sistema público
de salud, y un sistema público de Seguridad Social, también cabe hablar de sis-
tema público de servicios sociales. Este hecho los confiere un plus añadido que
no tenían la acción social caritativa de siglos pasados, ni la beneficencia del siglo
XIX o la asistencia social de los dos primeros tercios del siglo XX.
Para ello tendremos que adentrarnos en el examen de las características que
configuran a los servicios sociales como sistema jurídico sometido al Derecho
público, y analizar los distintos aspectos públicos que comporta dicho sistema :
finalidad, beneficiarios, derechos, prestaciones, estructura, recursos, financia-
ción y cuestiones conexas. Las fuentes de r eferencia son las Leyes autonómicas
de servicios sociales, en especial las de promulgación más reciente, sin olvidar
tampoco la normativa estatal (de obligada referencia es la relativa a la atención
a la dependencia) y la autonómica de carácter sectorial.

2. LOS SERVICIOS SOCIALES, SISTEMAS JURÍDICOS PÚ-


BLICOS
Se analizan a continuación los servicios sociales como institución jurídica,
como sistemas jurídicos y como sistemas sometidos al Derecho público.
256 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

2.1. Los servicios sociales, institución jurídica


El Derecho es una ciencia que estudia el comportamiento humano a través
de instituciones jurídicas que objetivan y regulan dicho comportamiento. La al-
teridad, la relación con los otros, es una de sus características esenciales, hasta
el punto de que no existiría el Derecho si el ser humano viviera en soledad. La
vida en común y todo lo que ella comporta de derechos y obligaciones mutuas,
así como de respeto a las libertades ajenas, exige el establecimiento de normas
objetivas que hagan posible esa vida en común. El Derecho nunca es anterior
al comportamiento humano, como no lo es la figura de la compraventa al hecho
natural humano de permutar los bienes que produce; aquélla sería la institu-
ción jurídica -una más, no la única- que regula el comportamiento humano
natural de la permuta, regulación que es necesaria para objetivar los derechos
y deberes que esta última genera.
Pues bien, si establecemos el hecho cierto de que los servicios sociales forman
parte constitutiva del comportamiento humano por la dimensión social que éste
tiene, hemos de concluir que los servicios sociales han de objetivarse en institu-
ciones jurídicas o formas jurídicas institucionales; es esa dimensión social la
que va a conferirles naturaleza de institutos jurídicos. No se podrá negar, por
otra parte, que los servicios sociales forman parte del comportamiento humano,
salvo que admitamos que no es consustancial al ser humano el impulso innato
a disfrutar del mayor bienestar posible y calidad de vida, a nivel individual,
familiar, comunitario y social. Junto al motivo antes indicado, ha de señalarse
otro por el que los servicios sociales deben considerarse instituciónjurídica.Aun
teniendo carácter universal para todos los ciudadanos, están orientados prefe-
rentemente, no obstante, a la satisfacción de las necesidades de los sectores más
vulnerables de la población, para lo cual es necesaria la intervención del poder
público con el fin de establecer instrumentos de equiparación de oportunidades,
de protección social efectiva. Intervención que conlleva una connotación jurídica
de los servicios sociales, dado que en el momento actual, en un Estado social de
Derecho, es éste el instrumento normal de actuación de los poderes públicos en
virtud del principio de legalidad que le es consustancial ("La Administración
pública sirve con objetividad los intereses generales... con sometimiento pleno a
la ley y al Derecho'', artículo 103.1 de la Constitución).
No puede extrañar, por lo mismo, que la Constitución contemple a la acción
social, la asistencia social, los servicios sociales, y la protección social en gene-
ral, en una evidente dimensión jurídica; como este aspecto ya se comentó en un
tema anterior, nos remitimos a él. Ni tampoco puede llamar la atención que,
precisamente en desarrollo de los preceptos constitucionales, los servicios so-
ciales hayan tomado carta de naturaleza como instituciones jurídicas en Leyes
estatales y especialmente autonómicas. Dicha connotación jurídica confiere a
los servicios jurídicos un mayor grado de institucionalización y, por lo mismo, de
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 257

permanencia y consolidación, como instrumentos imprescindibles y operativos


de la política social en una sociedad desarrollada.

2.2. Los servicios sociales, sistemas jurídicos


En primer lugar, hay que decir que los servicios sociales constituyen siste-
mas. Es decir, no son prestaciones, actividades o actuaciones inconexas entre sí;
al contrario, articulan sus niveles de protección, contenido y equipamientos en
función de las personas a quienes se dirigen. Y en esos sistemas -algo más ade-
lante se explica por qué se habla de sistemas y no de sistema- no se contempla
sólo la atención a un determinado sector de población, sino a todos aquellos que
se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad y que no están atendidos
por otros sistemas públicos de protección social. Son, además, sistemas amplios,
expansivos y abiertos de continuo al cambio social, pues los servicios sociales,
desde siempre, han constituido la vanguardia de la acción social.
La noción de los servicios sociales como sistema se encuentra presente en el
único artículo en el que la Constitución se refiere a los servicios sociales (artí-
culo 50). Obliga la Carta Magna a los poderes públicos a promover el bienestar
de los ciudadanos durante la tercera edad, "mediante un sistema de servicios
sociales" dirigidos a resolver sus problemas específicos de salud, vivienda, cul-
tura y ocio. El constituyente ya pensó, al menos para las personas mayores, que
debía existir algún sistema articulado y complementario de protección para los
problemas que cita; decimos complementario porque todos se citan como prin-
cipales, referidos a la población en general, en otros preceptos constitucionales:
la salud, en el artículo 43.1 y 2; la vivienda, en el artículo 47; la cultura, en el
artículo 44.1; y el ocio, en el artículo 43.3. En la actualidad las distintas Leyes
autonómicas de servicios sociales se refieren a éstos como sistemas. Por poner
un ejemplo, se cita la Ley de Servicios Sociales de Aragón (2009):
"El sistema de servicios sociales está integrado por el conjunto de recursos, prestaciones, planes, pro-
gramas, proyectos, equipamientos y equipos técnicos, de titularidad pública y privada, que se destinan a
la atención social de la población y contribuyen de forma integrada y coordinada a la consecución de los
objetivos de las políticas de servicios sociales" (artículo 3.1).

En segundo lugar, los servicios sociales son sistemas jurídicos. Al hablar de


sistema jurídico no nos estamos refiriendo sólo a la mera coexistencia de nor-
mas que regulen ese conjunto de recursos, prestaciones, equipamientos, etc. que
constituyen los sistemas de servicios sociales. Para que pueda hablarse propia-
mente de sistema jurídico en un área determinada han de darse las siguientes
condiciones:
• Existencia de una norma general que fundamente y sirva de criterio rec-
tor a las reglamentaciones particulares subsiguientes.
• Ausencia de incompatibilidad entre normas que regulen la misma mate-
ria.
258 JOSÉ MARíA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

• Regulación de la mayor parte de las materias que corresponden a esa área


jurídica, sin que existan lagunas importantes que la hagan incompleta.
• Establecimiento de procedimientos de aplicación, vigilancia, sanción y re-
solución de cuestiones litigiosas.
• Coherencia interna entre las normas sustantivas, y entre éstas y las de
procedimiento.
Una cuestión que debe aclararse es si existe en nuestro país un único sistema
de servicios sociales o son varios los sistemas. La respuesta apunta en la segunda
dirección. En efecto, no existe una ley gener al de servicios sociales de aplicación
en toda España. Se han promulgado leyes generales para todo el Estado -el
caso más significativo es la Ley 39/2006, de 14 diciembre, de Promoción de la
Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (en
adelante, LAPAD), que regula condiciones básicas y es de obligado cumplimien-
to para todas las comunidades autónomas- pero no son de aplicación a todo
el extenso ámbito de los servicios sociales. A la misma conclusión se llega si se
tiene en cuenta que las competencias en materia de servicios sociales correspon-
den primariamente a las comunidades autónomas (artículo 148.1.20ª CE, entre
otros, y Estatutos de Autonomía), todas las cuales han promulgado, en redaccio-
nes sucesivas, sus propias Leyes de servicios sociales, así como Leyes sectoriales
complementarias de las anteriores (de renta mínima de inserción, de atención
a personas mayores y personas con discapacidad, de atención a menores, volun-
tariado, etc.). No hay, por consiguiente, un sistema jurídico unitario de servicios
sociales, a diferencia de lo que ocurre con sanidad o con la Seguridad Social, sino
tantos sistemas jurídicos como comunidades autónomas. La anterior afirmación
se sustenta en las siguientes razones: 1) las distintas comunidades autónomas
han promulgado, con fundamento en la Constitución y en sus Estatutos de Au-
tonomía, una ley regional de servicios sociales; 2) no existe incompatibilidad
entre disposiciones dentro de la legislación de cada comunidad autónoma; 3) las
nuevas Leyes de servicios sociales autonómicas regulan la mayor parte de las
materias que corresponden a esta rama de la protección social; 4) todas las co-
munidades autónomas han establecido procedimientos de aplicación, vigilancia
y sanción de las normas; y 5) está siendo cada día mayor la coherencia interna
de las normas autonómicas, a diferencia de lo que ocurría en años pasados.
Esta connotación de los servicios sociales como sistema jurídico ya figura en
las Leyes de servicios sociales. Valga el ejemplo de la Comunidad de Madrid
(2003):
"El sistema de servicios sociales, en cuanto sistema jurídico público de protección social, tiene por finali-
dad, junto a Jos sistemas de Seguridad Social, educación, sanidad, empleo y vivienda, la mejora del bienestar
social de los ciudadanos y está compuesto por el conjunto de normas, sustantivas, de organización y de
procedimiento, debidamente relacionadas y compatibles entre sí, que regulan los recursos, las prestaciones
y actividades de servicios sociales" (arlículo 7.2).
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 259

2.3. Los servicios sociales, sistemas sometidos al Derecho pú-


blico
Los servicios sociales son sistemas jurídicos y están sometidos al Derecho
público, no a relaciones jurídicas bilaterales propias del Derecho privado. Este
carácter público se encuentra explícitamente presente en todas las Leyes auto-
nómicas de servicios sociales. Se exponen a continuación algunas de las razones
que avalan ese carácter público:
• Su regulación está presidida por el principio de comunidad. Son normas
que imponen los poderes públicos, en uso de su plena soberanía, para con-
seguir la justicia y el equilibrio sociales exigidos por el Estado social de
Derecho, para proteger a las personas más desfavorecidas socialmente,
sin que exista una contraprestación de éstas en condiciones de igualdad.
• Las leyes autonómicas de servicios sociales hacen mención al principio de
responsabilidad pública, que consiste en la adscripción de recursos finan-
cieros, humanos y técnicos, en la implantación de prestaciones públicas, y
en la garantía de reconocimiento de derechos subjetivos a los ciudadanos.
• La gestión de los servicios se encomienda a órganos, organismos públicos o
entidades de Derecho público. Se trata de una nota común a todos los sis-
temas autonómicos. Las competencias y subsiguientes responsabilidades
jurídicas corresponden a órganos públicos del Estado, comunidades autó-
nomas y, en ocasiones, a organismos autónomos de carácter administra-
tivo. También las Diputaciones provinciales o forales, Cabildos, Consejos
Insulares, municipios y otras entidades locales públicas tienen encomen-
dadas determinadas funciones gestoras. La actuación de todos estos entes
se sitúa en la órbita del Derecho público administrativo.
• El régimen jurídico de los órganos gestores, así como el procedimiento ad-
ministrativo común, tienen carácter público. En su actuación gestora están
sometidas a las leyes administrativas generales de carácter básico que ri-
gen el actuar de todas las Administraciones públicas: Ley 4 7/2003, de 26
de noviembre, General Presupuestaria; Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimien-
to administrativo común; Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del
Sector Público; Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvencio-
nes; Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local,
etc.
• Las entidades privadas prestadoras de servicios sociales requieren auto-
rización pública para su funcionamiento y han de estar inscritas en un
registro público, condición indispensable para que puedan iniciar sus acti-
vidades.
260 JOSÉ MARfA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

• Se encuentra establecido un régimen público sancionador en materia de


servicios sociales, con tipificación legal de infracciones y sus correspon-
dientes sanciones.
• Las prestaciones de servicios sociales se financian mayoritariamente con
cargo a recursos públicos.
• Las garantías de los beneficiarios sobre r econocimiento de prestaciones
y servicios son exigibles, si aquéllas o éstos tienen car ácter reglado, an-
te el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, cuando se trata de
reclamaciones sobre actos del Estado, comunidad autónoma o entidades
locales, o bien ante el orden jurisdiccional de lo social cuando se tr ata de
prestaciones económicas o servicios sociales de la Seguridad Social.

3. FINALIDAD DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SERVI-


CIOS SOCIALES
Cuando surgieron los servicios sociales como noción jurídica - en la Ley de
Bases de la Seguridad Social de 1963- su finalidad era variopinta. Incluían ac-
tuaciones de medicina preventiva, empleo, higiene y seguridad en el trabajo, así
como acciones formativas y asistenciales. Con el paso del tiempo, y sobre todo
a causa de la evolución pr ogresiva de otros sistemas de protección social con la
consiguiente asunción por ellos de funciones que antes eran desempeñadas por
los servicios sociales, éstos han ido delimitando mejor sus objetivos. Sin perder
nunca su universalidad, el hecho cierto es que los servicios sociales, quizá por su
configuración dinámica y abierta a las nuevas necesidades, han estado y siguen
estando orientados hacia los sectores que presentan mayores necesidades socia-
les, los más vulnerados y vulnerables.
Con carácter previo conviene manifestar que constituyen sistemas subsidia-
rios o complementarios de otros instrumentos de política social más consolida-
dos por su mayor antigüedad, tales como la sanidad, la Seguridad Social, o la
educación. Ello, por supuesto, no les resta ningún valor. Se trata, sencillamente,
de que los distintos sistemas públicos han de perseguir un fin global común. No
tiene nada de extraño que sistemas más antiguos prevalezcan sobr e los más
recientes. Ni tampoco lo será que prestaciones ahora pr esentes en los servicios
sociales puedan pasar en el futuro al ámbito de la sanidad, de la Segur idad
Social; o a la inversa, ya que en materia de política social es la realidad social
quien marca día a día las pautas de actuación. Por lo demás, la sociedad siempr e
asignará a los servicios sociales un campo de actuación. Ese carácter subsidiario
puede verse en muchas normas. Quizá la más significativa sea la prestación de
renta mínima de inserción en algunas comunidades autónomas (Madrid, por
ejemplo): a la cuantía de la pr estación económica se le deducen las prestaciones
económicas que el beneficiario recibe de la Seguridad Social o de otro régimen
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 261

público de protección social. Algo similar sucede con las prestaciones económi-
cas reguladas en la LAPAD, integradas en los sistemas de servicios sociales
autonómicos según la propia LAPAD (artículo 16.1). Cuando se conceden han
de deducirse otras prestaciones de la Seguridad Social de naturaleza análoga
o similar: el complemento de gran invalidez, el complemento de la asignación
económica por hijo a cargo mayor de 18 años con un grado de discapacidad igual
o superior al 75 por 100 y el complemento por necesidad de tercera persona de
la pensión de invalidez no contributiva.
Todas las Leyes autonómicas de servicios sociales se refieren, al comienzo
de su articulado, a la finalidad que tienen. La redacción difiere, pero todas son
coincidentes en atribuir como finalidad principal de los servicios sociales la con-
secución del bienestar social de la población, a la que se añaden otras, como la
prevención de las situaciones de exclusión social, promoción de la autonomía
personal, familiar y de los grupos, fomento de la participación ciudadana, la
ayuda mutua y la solidaridad, logro de una mayor cohesión social, mejora de la
calidad de vida y similares. Algunas de ellas manifiestan de manera explícita
que el bienestar social no constituye finalidad exclusiva del sistema de servicios
sociales, sino que es compartido con otros sistemas públicos de protección social.
Y ha de destacarse, finalmente, que desde la promulgación de la LAPAD varias
comunidades autónomas han incluido explícitamente como finalidad de los ser-
vicios sociales la prevención y atención de las situaciones de dependencia, hecho
que marca una tendencia ya irreversible; por poner algunos ejemplos se citan
las Leyes de servicios sociales de Cantabria (2007), Galicia (2008), País Vasco
(2008), Islas Baleares (2009) y La Rioja (2009). Como muestra de lo que es la
finalidad de los sistemas públicos de servicios sociales se transcribe a continua-
ción el texto de la Ley del País Vasco (2008):
"La finalidad del Sistema Vasco de Servicios Sociales es promover, en cooperación y coordinación con
otros sistemas y políticas públicas, el bienestar social del conjunto de la población, siendo sus objetivos
esenciales los siguientes:
a) Promover la autonomía personal y prevenir y atender las necesidades personales y familiares deriva-
das de la dependencia.
b) Prevenir y atender las necesidades originadas por las situaciones de desprotección.
c) Prevenir y atender las situaciones de exclusión y promover la integración social de las personas, de
las familias y de los grupos.
d) Prevenir y atender las necesidades personales y familiares originadas por las situaciones de emer-
gencia" (artículo 6.1).

4. PRINCIPIOS RECTORES DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS


DE SERVICIOS SOCIALES
Los principios rectores a que nos vamos a referir tienen una importante fun-
ción interpretativa. Vistas las redacciones que se han dado a las distintas Leyes,
262 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

se observa una tendencia a ampliar su número. Se resumen a continuación los


principales.
• Responsabilidad pública. Desde su inicial consideración como obligación
que tienen los poderes públicos de proveer los correspondientes recursos
humanos, financieros y técnicos, se ha llegado en la actualidad a consi-
derarlo como garantía de un derecho subjetivo, universal y exigible a los
servicios sociales.
• Universalidad. Los servicios sociales deben estar disponibles y ser accesi-
bles para todos, con independencia de quién esté obligado a su provisión o
su pago. La universalidad no implica necesariamente gratuidad.
• Igualdad. Todos los ciudadanos tienen derecho a los servicios sociales sin
discriminación por razones de raza, sexo, orientación sexual, estado ci-
vil, edad, discapacidad, ideología o creencia o cualquier otra circunstancia
personal o social.
• Prevención. El sistema público de servicios sociales se aplicará de forma
prioritaria a la prevención de las causas que originan situaciones de mar-
ginación o de limitación al desarrollo de una vida autónoma.
• Atención personalizada. La actuación del sistema público de servicios so-
ciales debe centrarse en el bienestar social de las personas, realizando la
intervención social mediante la evaluación integral de sus necesidades y
con pleno respeto a su dignidad y a sus derechos.
• Proximidad. La prestación de los servicios sociales se realizará desde el
ámbito más cercano al ciudadano, mediante un reparto equitativo de re-
cursos que permita la atención y permanencia de las personas en su en-
torno habitual de vida.
• Participación ciudadana. Los poderes públicos promoverán la participa-
ción de las personas usuarias, familiares, grupos sociales y entidades re-
presentativas de las personas o colectivos a los que van destinados los
servicios, de las entidades del tercer sector y de los agentes sociales.
• Calidad. Se deberá garantizar la existencia de unos estándares mínimos
de calidad para las distintas prestaciones y servicios, mediante la regula-
ción de los requisitos materiales, funcionales y de personal exigidos con el
carácter de mínimos. Se promoverá el desarrollo de sistemas de evalua-
ción de la calidad.

5. TITULARES DE DERECHOS A LOS SERVICIOS SOCIA-


LES
Las Leyes autonómicas de servicios sociales no son del todo uniformes al es-
tablecer las personas que tienen derecho a los servicios sociales. Las más recien-
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 263

tes tienen en cuenta dos criterios principales, la nacionalidad y la residencia. La


nacionalidad se entiende actualmente como pertenencia a cualquiera de los paí-
ses de la Unión Europea (véanse Aragón, Galicia, Islas Baleares, por ejemplo).
En todas las Leyes está presente el criterio de residencia legal en la comunidad
autónoma, con un matiz que es preciso destacar: mientras en bastantes comu-
nidades autónomas se encuentran inseparablemente unidos los criterios de na-
cionalidad y residencia para ser titular de prestaciones de servicios sociales, en
otras (Galicia, País Vasco, por ejemplo), sólo se menciona el criterio de residencia
legal en la comunidad autónoma para beneficiarse de los servicios sociales. Los
extranjeros están presentes en todas las Leyes autonómicas. Lo más frecuente
es que éstas se remitan a la legislación estatal sobre extranjería y a lo dispues-
to en los Tratados y Convenios internacionales suscritos por España. Según la
redacción actual de la Ley Orgánica 2412000, de 11 de enero, sobre derechos y
libertades de los extranjeros en España y su integración social, los extranjeros
residentes tienen derecho a los servicios y a las prestaciones sociales, tanto los
de atención primaria como los de atención especializada, en las mismas condi-
ciones que los españoles. Los extranjeros no residentes tienen derecho, cualquie-
ra que sea su situación administrativa, a los servicios y prestaciones sociales de
atención primaria (artículo 14.2 y 3).
En suma, las personas titulares del derecho a los servicios sociales son: 1)
los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea que residan en la co-
munidad autónoma respectiva; 2) en algunas comunidades autónomas quienes,
aun no siendo nacionales de Estados miembros de la Unión Europea, residan
legalmente en municipios de dicha comunidad autónoma; 3) los extranjeros re-
sidentes legalmente en España, con el alcance y efectos antes mencionados; 4)
los extranjeros sin residencia legal en España, en los términos anteriormente
expuestos. A ellos deben añadirse, según algunas Leyes autonómicas, 1) los emi-
grantes de dicha comunidad autónoma en el exterior, y 2) las personas que se
encuentren en la comunidad autónoma en situación de emergencia social.

6. DERECHOS Y DEBERES DE LAS PERSONAS A LOS SER-


VICIOS SOCIALES
6.1. Derechos
Las primeras Leyes de servicios sociales (década de 1980) se orientaron a
establecer las prestaciones que podían constituir su objeto. Más adelante se
entendió que los pilares de las Leyes debían de ser los derechos que tienen
las personas, razón por la que éstos se insertaron al comienzo de ellas. En la
actualidad se ha dado un paso de gigante al configurar determinadas presta-
ciones de servicios sociales como derecho subjetivo del ciudadano, es decir, como
prestaciones exigibles por los ciudadanos de los poderes públicos. Así sucede,
264 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

por ejemplo, en la ley de Navarra (2006): "Las prestaciones garantizadas se-


rán exigibles como derecho subjetivo en los términos establecidos en la cartera
de servicios sociales..." (artículo 19.3);); de Galicia (2008): "Los poderes públicos
garantizarán el derecho subjetivo, universal y exigible a los servicios sociales..."
(artículo 4.c); del País Vasco (2008): "el acceso a las prestaciones y servicios del
sistema vasco de servicios sociales se configura como un derecho subjetivo... " (ar-
tículo 2.1); de Aragón (2009): "el acceso a las prestaciones del sistema público de
servicios sociales se configura como un derecho subjetivo, reclamable en vía ad-
ministrativa y jurisdiccional.. ." (artículo 1.2); de las Islas Baleares (2009): "Las
prestaciones garantizadas son exigibles como derecho subjetivo de acuerdo con
lo establecido en la cartera de servicios sociales..." (artículo 24.4); o de La Rioja
(2009): "Los servicios y prestaciones del Sistema Público Riojano de Servicios So-
ciales se configuran como un derecho subjetivo, dentro del marco del Catálogo de
servicios y prestaciones del mencionado sistema... " (artículo 4). La promulgación
de la LAPAD ha significado, en este sentido, un camino sin retorno en la evolu-
ción de los sistemas autonómicos de servicios sociales. En efecto, el catálogo de
prestaciones y servicios sociales que contiene, exigibles todos ellos como derecho
subjetivo por las personas que se encuentren en los grados de dependencia que
determina dicha Ley, según su calendario de aplicación progresiva, está siendo
incorporado de forma paulatina a la legislación autonómica.
Son muchos los derechos que se reconocen en las Leyes autonómicas, sin per-
juicio de la referencia a los derechos constitucionales. Se sintetizan a continua-
ción algunos de ellos:
• Derecho a acceder a los servicios sociales en condiciones de igualdad.
• Derecho a la confidencialidad de los datos de carácter personal.
• Derecho a dar o a denegar su consentimiento libre para el ingreso en un
centro residencial, salvo lo dispuesto en la legislación vigente en relación
con el internamiento no voluntario por razón de trastorno psíquico.
• Derecho subjetivo a las prestaciones por dependencia previstas en la LA-
PAD.
• Derecho a dar instrucciones previas para situaciones futuras de incapaci-
dad respecto a asistencia o cuidados que se le puedan procurar y derecho
a nombrar anticipadamente a la persona que ejercerá la tutela
• Derecho a escoger libremente el tipo y modalidad de servicio más adecua-
do.
• Derecho a disponer de información suficiente, veraz y comprensible, so-
bre los servicios sociales disponibles y sobre los requisitos para acceder a
ellos.
• Derecho a disponer de un plan de atención personalizada.
• Derecho a la calidad de las prestaciones y servicios.
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 265

6.2. Deberes
De forma similar, en las últimas Leyes autonómicas se describen los deberes
de los ciudadanos. Su enumeración suele ser más breve. Se mencionan los más
comunes:
• Cumplir las normas y requisitos establecidos en relación con las prestacio-
nes y servicios, así como respetar el plan de atención personalizada.
• Facilitar la información necesaria y veraz sobre sus circunstancias perso-
nales, familiares y económicas.
• Destinar las prestaciones económicas a la finalidad concedida.
• Contribuir, cuando proceda, a la financiación del coste del servicio.

7. ESTRUCTURA FUNCIONAL DE LOS SISTEMAS DE SER-


VICIOS SOCIALES
Estructura funcional, u organización funcional, es una noción presente en
todas las Leyes autonómicas de servicios sociales; hace referencia a los dos nive-
les de atención en que se prestan los servicios sociales. La estructura funcional
guarda relación con la organización territorial, la distribución de competencias
y la tipología de prestaciones.
En el primer nivel se encuentran los llamados servicios sociales generales
(Aragón, Asturias, Canarias, Castilla-La Mancha, La Rioja, Comunidad Valen-
ciana) comunitarios (Andalucía, Islas Baleares, Galicia), básicos (Castilla y León,
Cataluña), de base (Extremadura, Navarra), de atención primaria (Cantabria,
Madrid, Murcia, Navarra, País Vasco) o simplemente de primer nivel (La Rioja).
En el segundo nivel están los llamados servicios sociales especializados (Anda-
lucía, Aragón, Asturias, Islas Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha, Catalu-
ña, Extremadura, Galicia, Murcia, Navarra, La Rioja, Comunidad Valenciana),
específicos (Castilla y León), de atención especializada (Cantabria, Madrid, Na-
varra), de atención secundaria (País Vasco) o de segundo nivel (La Rioja). Bajo
esa heterogeneidad nominativa se esconde una misma realidad. El primer nivel,
de competencia municipal, se utiliza para designar aquellos servicios que tienen
carácter polivalente y están dirigidos a toda la población; constituyen la puerta
de acceso a las prestaciones del sistema y se caracterizan por su proximidad al
ciudadano, ofreciéndole información y participación, detectando sus necesida-
des sociales y atendiendo sus inmediatas carencias o primeras demandas. El
segundo nivel, de competencia autonómica preferentemente, da respuesta a si-
tuaciones y necesidades que requieren una especialización técnica o aquellas en
que la intervención reviste una especial intensidad o complejidad que se ofrece
en centros y servicios específicos.
266 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

En la exposición que sigue adoptaremos, por razones prácticas, los nombres


de servicios sociales de atención primaria, para el primer nivel, y de servicios
sociales de atención especializada para el segundo nivel.

7.1. Servicios sociales de atención primaria


A. El Plan Concertado para el Desarrollo de Prestaciones Bá-
sicas de Servicios Sociales
Aunque el origen de los servicios sociales de atención primaria ha de remon-
tarse a las funciones de asistencia social que históricamente tuvieron los ayun-
tamientos, reconvirtiéndola hacia una prestación de servicios sociales básicos,
de primera acogida, información y solución de sus necesidades más apremian-
tes, y aunque dichos servicios ya se encuentran regulados en las primeras Leyes
de servicios sociales de todas las comunidades autónomas de la década de 1980,
adquirirán un impulso decisivo con el Plan Concertado para el Desarrollo de
Prestaciones Básicas de Servicios Sociales, aprobado el 25 de mayo de 1988. Este
Plan instrumentó, a través de la fórmula de convenio-programa, la cooperación
económica y técnica entre la Administración del Estado, las comunidades autó-
nomas y las Entidades locales para garantizar la protección social a través de
prestaciones básicas ante situaciones de necesidad. Sus fundamentos eran: 1) la
competencia de la Administración general del Estado en garantizar el principio
constitucional de solidaridad e igualdad (artículo 138, CE); 2) la competencia
exclusiva de las comunidades autónomas en materia de asistencia social (artí-
culo 148.1.40ª, CE); y 3) las competencias que la legislación local atribuye a las
Entidades locales en organización y gestión de servicios sociales. Sobre la base
estos fundamentos precisamente el Tribunal Constitucional declaró la plena
constitucionalidad, en lo que se refiere a competencias estatales, de los créditos
destinados a financiar el Plan Concertado, en la importante STC 13/1992, de 6
de febrero, reiterada en las STC 16/1996, de 1 de febrero y STC/68/1996, de 18
de abril.
La finalidad del Plan era lograr la colaboración entre las Administraciones
para financiar conjuntamente la red de servicios sociales municipales. A tal fin
perseguía, como objetivos fundamentales, los siguientes: 1) garantizar servicios
sociales básicos para toda la población; 2) garantizar la creación de una red
de equipamientos que garantizaran las prestaciones básicas del sistema; 3) la
cooperación entre las tres Administraciones públicas citadas; y 4) proporcionar
a los ciudadanos servicios sociales de calidad. En consonancia con los objetivos
mencionados, contemplaba una serie de prestaciones básicas para todos los ciu-
dadanos en situación de necesidad; señalaba, entre dichas prestaciones, las de
información y asesoramiento, la ayuda a domicilio, la prevención e inserción so-
cial, el alojamiento y la convivencia. La finalidad inicial del Plan Concertado fue
la concesión de créditos del Estado y de las comunidades autónomas a los ayun-
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 267

tamientos, para financiar, junto a presupuesto de estos últimos, los servicios


de atención primaria que debían crearse o mantenerse. Cada Administración
participaba en un determinado porcentaje, que ha ido variando a lo largo de los
años. Es importante manifestar que el Plan Concertado sigue vigente; la última
distribución de créditos por parte del Estado, que se corresponde con las corre-
lativas obligaciones financieras de comunidades autónomas, se ha efectuado por
Resolución de 21 de abril de 2010, de la Secretaría General de Política Social y
Consumo. La distribución es acordada en la Conferencia Sectorial de Asuntos
Sociales, tomando como fundamento las variables siguientes: población, disper-
sión, grandes urbes, población dependiente, superficie, insularidad y pobreza
relativa, así como los sucesivos crecimientos del IPC. Navarra y el País Vasco
quedan fuera de esta distribución por el especial régimen económico que tienen
estas comunidades autónomas. El objeto sigue siendo consolidar y ampliar la
red básica de servicios sociales municipales, para desarrollar las prestaciones
de servicios sociales generales, a las que se ha añadido la ayuda a domicilio y la
teleasistencia previstas en el catálogo de servicios de la LAPAD.
Pero el Plan Concertado no se refiere únicamente a un compromiso de fi-
nanciación. Comporta también un compromiso de información entre las tres
Administraciones, que se materializa en un intercambio de datos con el fin de
constatar la eficacia en el cumplimiento de los objetivos propuestos, en especial
la configuración de una red básica de servicios sociales. Conlleva, asimismo,
un compromiso de asistencia técnica entre las partes firmantes del convenio-
programa, que se concreta en un intercambio de experiencias con el fin de am-
pliar los niveles de consenso sobre las prestaciones básicas y los equipamientos.
Existen, en fin, distintos órganos de seguimiento del Plan Concertado: la Confe-
rencia Sectorial de Asuntos Sociales como máximo órgano a nivel interadminis-
trativo, formada por los Consejeros respectivos de las comunidades autónomas;
la Comisión de Seguimiento del Plan Concertado, constituidos por los Directores
Generales autonómicos del ramo; y el Grupo de Trabajo de Programación de
Evaluación de las actuaciones del Plan de Concertado, de carácter técnico.
Como antes se dijo, el Plan Concertado se fijó, entre sus objetivos, la creación
de una red de equipamientos, reforzados en la actualidad por las Leyes autonó-
micas de servicios sociales. Fueron los siguientes:
• Centros de servicios sociales municipales: de carácter comunitario, gene-
ralmente dotados de equipos multiprofesionales y de medios necesarios
para dar soporte a las prestaciones básicas. En función de los medios que
poseen, se distinguen tres niveles: con equipamiento integral, estructuras
intermedias, y unidades de trabajo social.
• Albergues: destinados a dispensar prestaciones de alojamiento temporal a
marginados sin hogar, promoviendo las vías para su inserción personal y
social.
• Centros de acogida: establecimientos residenciales no permanentes, des-
tinados a personas en situación de graves conflictos de convivencia o ca-
268 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

r entes de medio familiar adecuado, que procuran tratamientos para la


normalización de su convivencia.

B . Funciones generales
La práctica totalidad de las Leyes autonómicas se refieren a ellas. Se citan
algunas:
• Ofrecer a los ciudadanos la primera información y orientación sobre servi-
cios sociales.
• Detectar y valorar las situaciones de necesidad existentes en su ámbito
territorial, y elaborar planes de intervención acordes con las necesidades
detectadas.
• Proporcionar los r ecursos y medios que faciliten la integración y la parti-
cipación social en la comunidad de las personas, unidades de convivencia
y grupos.
• Realizar actuaciones preventivas e intervenir en las situaciones de riesgo
y de necesidad social del conjunto de la población.
• Gestionar los servicios sociales de atención primaria.
• Colaborar con los servicios sociales de atención especializada en la gestión
de las prestaciones económicas y de servicios que éstos tienen encomenda-
das, mediante la emisión de informes sociales, elabor ación de programas
individuales de atención, y actuaciones similares.

C. Servicios sociales incluidos


En la actualidad las Leyes de servicios sociales no son uniformes a la hora
de establecer un solo elenco de prestaciones sociales básicas a desarrollar en
este primer nivel de atención, quizá porque el propio desarrollo de los servicios
sociales de atención primaria los ha llevado a ir ampliando progresivamente su
ámbito de actuación. Existen incluso Leyes (Galicia, Islas Baleares) que diferen-
cian los servicios que ellas denominan comunitarios en dos subniveles, básicos
y específicos. Otras (Cantabria, Navarra), en lugar de servicios los llaman pro-
gramas. Se intenta a continuación conjugar esa heterogeneidad en una pauta
común. Aunque, con carácter previo, queremos hacer una observación: en este
primer nivel, y quizá también en el segundo, sería una equivocación pensar que
los servicios van a ser siempre los mismos; pretender eso sería ir en contra de
io que son los servicios sociales, una apertura constante a la realidad, y ésta es,
p or definición, cambiante. No es, pues, de extrañar la evolución constante en la
configuración de los servicios sociales de atención primaria.
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 269

a. Servicio social de acogida y orientación social


Está dirigido a toda la población y ofrece intervención social a las personas
que presentan demandas ante los servicios sociales. Tiene por objeto la comu-
nicación y asesoramiento a los usuarios del mismo, respecto de los derechos y
recursos sociales existentes para la resolución de las necesidades que plantean.
Tiene carácter gratuito. Las funciones desarrolladas por este servicio son, entre
otras:
• Facilitar una correcta información a los ciudadanos, entidades públicas y
privadas.
• Realizar el diagnóstico necesario para la mejor orientación del usuario.
• Detectar los problemas de la población con elevado riesgo social.
• Facilitar a las unidades responsables cuantos datos -estadísticos o de
otro tipo- puedan serles útiles para planificar y mejorar los servicios.
• En particular, realizar las valoraciones sociales que procedan para el acce-
so de las personas a recursos de los servicios sociales de atención especia-
lizada, tales como residencias, centros de día, pisos tutelados y similares.

b. Servicio social de ayuda a domicilio


Tiene por objeto prestar, en el propio domicilio, una serie de atenciones de
carácter doméstico, social, de apoyo a los individuos y las familias, cuidados per-
sonales y actuaciones similares con el objeto de facilitar la permanencia de la
persona en su medio habitual de vida. Este servicio ha recibido un fuerte impul-
so desde la promulgación de la LAPAD, hasta el punto de que, si se encuentra
prescrito para el beneficiario en el programa individual de recuperación (PIA)
tiene el carácter de prestación de derecho subjetivo. En cualquier caso, sigue te-
niendo inmensa importancia en la actualidad, pues la permanencia en el propio
domicilio es la querencia fundamental de las personas. Por lo general, no suele
tener carácter totalmente gratuito, salvo para rentas bajas. Es un servicio de
titularidad y gestión municipales Presta, entre otros, los siguientes servicios:
• Atenciones domésticas, relacionadas con la limpieza del domicilio, lavado
y planchado de ropa, comida, compra de alimentos, y similares.
• Colaboración en la atención higiénico-sanitaria y el cuidado personal.
• Mantenimiento de los canales de información de los beneficiarios en sus
domicilios.
• Todos aquellos que permitan a los ciudadanos permanecer en su medio
habitual de vida.
La atención a domicilio se dirige prioritariamente a :
270 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

• La familia, en los casos de enfermedad, hospitalización y otras causas


temporales de alguno de los miembros que dificulten el normal funciona-
miento de la vida familiar.
• Las personas mayores, procurando los medios que les permitan vivir autó-
nomamente en su domicilio.
• Las personas con discapacidad, posibilitando la realización de las tareas
personales y domésticas, cuando no puedan ser totalmente realizadas por
ellas mismas o cuando la gravedad de la discapacidad exija una atención
continua.
• La mujer que, por embarazo con factor de riesgo, grave enfermedad u otras
situaciones especiales, se vea imposibilitada para la realización de sus ac-
tividades habituales.
• Los drogodependientes sujetos a tratamientos domiciliarios de desintoxi-
cación.

c. Servicio social de teleasistencia domiciliaria


Tiene por finalidad la atención de las personas en sus domicilios, especial-
mente personas mayores que viven solas o que pueden encontrarse en situacio-
nes de emergencia sanitaria o social. Consiste en la instalación de un aparato
adaptado en el teléfono del domicilio, que se conecta a una central de alarma
que funciona día y noche. Dicho aparato se complementa con la instalación de
otros dispositivos sonoros conectados entre sí por radiofrecuencia (suelen ser
colgantes o pulseras), de forma que la persona puede estar y deambular tranqui-
lamente por su casa y, ante cualquier emergencia de enfermedad, caída u otro
accidente, pulsa el dispositivo que lleva y se acciona en la centr al de alarmas
todo el sistema de emergencias que está previsto y perfectamente protocolizado.
Ante esa emergencia, la central de alarmas se pone de inmediato en comuni-
cación con el usuario para preguntarle qué ha sucedido y, en función de su res-
puesta, tomar la decisión oportuna; en el supuesto de que no exista respuesta,
se desplaza de inmediato una ambulancia al domicilio con las llaves de éste,
que siempre están depositadas en la central de alarmas. Se avisa, asimismo,
a los familiares, cuyo teléfono también se pide antes de instalar el servicio. De
esta forma se procura una asistencia sanitaria y social de urgencia que, de otro
modo, no hubiera sido posible ofrecer. Este servicio no sólo funciona a instancias
de llamadas del usuario, sino también del personal de la central, a través de
llamadas periódicas para interesarse por la situación de aquél. En el supuesto
de personas que viven solas en su domicilio, es un magnífico instrumento de
comunicación verbal entre ellas y el personal de la central para conocer la situa-
ción anímica, sanitaria, nutricional, de horario de vida, etc. de la persona que se
encuentra sola en su domicilio.
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 271

Estamos ante un servicio social económicamente muy eficiente, pues implica


bajo coste y gran eficacia social. Aunque goza de gran implantación, en especial
en determinadas comunidades autónomas, su futuro no va a quedar circunscrito
al ámbito domiciliario donde se inició. Las nuevas técnicas de localización de
personas, GPS y similares, van a facilitar un mayor desenvolvimiento personal
con la garantía de que, ante alguna circunstancia adversa, se pueda tener la se-
guridad de una rápida localización de la persona; de hecho estas técnicas ya se
están experimentando a nivel de grupos concretos, como por ejemplo personas
con enfermedad de Alzheimer en grado incipiente. Asimismo, la teleasistencia
llegará a ser con el tiempo no sólo un sistema de telealarma como es ahora, sino
algo más, pues puede servir como instrumento para realizar muchas gestiones
que personas con limitaciones de movilidad no pueden realizar.

d. Servicio social de promoción de la autonomía personal y atención


a las personas en situación de dependencia
Este servicio ha adquirido gran importancia con la promulgación de la LA-
PAD. Sea en las Leyes autonómicas de servicios sociales (Cantabria, Navarra,
por ejemplo), sea en otras normas autonómicas de menor rango, todas las comu-
nidades autónomas confieren competencias a los servicios sociales de atención
primaria en materia de atención a la dependencia. Se realiza especialmente en
aquellas de territorio más extenso y con organización pluriprovincial. El servicio
tiene por objeto, en el nivel de atención primaria, posibilitar a las personas en
situación de dependencia la permanencia en su medio habitual el mayor tiempo
posible y, de forma especial, prevenir la aparición de situaciones de dependencia
mediante el desarrollo de actuaciones que fomenten su autonomía personal. Lo
hace en especial a través de prestaciones de servicios. Tiene también por objeto,
asimismo, dar formación y apoyo a las personas que se dedican, con carácter ha-
bitual, al cuidado en el domicilio de personas dependientes. Entre sus funciones
se subrayan las siguientes:
• Recabar la documentación exigida para el reconocimiento de la situación
de dependencia y del derecho a las correspondientes prestaciones.
• Elaboración de los informes sobre el entorno que han de acompañar a la
valoración de la situación de dependencia y del informe social previo al
programa individual de atención que ha de hacerse a cada beneficiario
(PIA).
• Formular, en determinadas comunidades autónomas, la propuesta de pro-
grama individual de atención.
• Funciones de intermediación entre las familias y los servicios sociales es-
pecializados en el trámite de audiencia previo al establecimiento del pro-
grama individual de atención.
272 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

• Gestión de las prestaciones de la teleasistencia y de la ayuda a domicilio


cuando así se establezca en el programa individual de atención.
• Colaboración con los servicios sociales de atención especializada en el se-
guimiento de la ejecución del programa individual de atención y en la
gestión de las otras prestaciones por dependencia.

e. Servicio social de intervención familiar


Tiene por objeto apoyar a las familias, unidades de convivencia o a algu-
nos de sus miembros, cuando existan situaciones de crisis o vulnerabilidad, así
como promover formas alternativas a la convivencia familiar ordinaria en los
supuestos en que ésta sea inviable por no existir la unidad familiar o porque
presente una situación de deterioro psicológico, afectivo y social que impide su
reintegración a corto plazo. Desarrolla, en colaboración y bajo las directrices del
respectivo servicio social de atención especializada, las siguientes funciones:
• Fomento de la tutela y la adopción entre posibles familias adoptantes.
• Promoción del sistema de familias sustitutas, en régimen tempor al, así
como de sistemas de acogimiento familiar, especialmente para niños con
discapacidad y mayores alejados del domicilio o de la unidad familiar.
• Planificación y, en su caso, gestión de micro-residencias y viviendas tutela-
das, especialmente para personas mayores válidas, jóvenes y mujeres que
carezcan de unidad familiar.
Son beneficiarios de este servicio:
• Los ciudadanos que no están integrados en ninguna unidad familiar y no
puedan satisfacer por sí mismos sus necesidades básicas.
• Aquellas personas que, aun estando integrados en alguna unidad familiar,
tienen que desplazarse para recibir los servicios a lugares distantes del
domicilio.

f. Servicio social de promoción y cooperación social


Tiene por objeto potenciar la vida de la comunidad, facilitando la participa-
ción en tareas comunes e impulsando la iniciativa social, primordialmente el
voluntariado y el asociacionismo. Desarrolla, entre otras, las siguientes funcio-
nes:
• Impulsar el asociacionismo y la participación, mediante campañas de di-
vulgación y mentalización social.
• Canalizar las dificultades que encuentren los usuarios en la prestación de
los servicios que reciben.
• Potenciar las organizaciones de voluntariado social.
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 273

• Establecer programas de cooperación entre las distintas organizaciones


públicas y privadas sin ánimo de lucro, y las Administraciones públicas.
• Favorecer el desarrollo de las zonas deprimidas, urbanas y rurales, pro-
moviendo el esfuerzo de la comunidad y Administración para elevar su
nivel de vida.

g. Servicio social de incorporación social


Este servicio está dirigido a las personas que se encuentran en situación de
exclusión social o en riesgo de estarlo. Su finalidad es la detección de las necesi-
dades sociales de las personas, teniendo en cuenta sus carencias, capacidades y
prioridades, para dar una primera respuesta a esas necesidades o derivar a los
servicios sociales de atención especializada. Este servicio es propio de la aten-
ción primaria porque es ésta quien primero conoce, por razones de proximidad, la
exclusión económica, familiar y social en que las personas pueden encontrarse.
Uno de los principales instrumentos que todos los sistemas de servicios sociales
autonómicos han configurado es la renta mínima de inserción, a la vez presta-
ción económica y medidas activas de inserción. Sustituye en versión moderna, y
en algunas comunidades autónomas como prestación de derecho subjetivo, a la
antigua asistencia social de competencia municipal, cuya finalidad era subvenir
las necesidades más básicas de las personas sin ningún tipo de recursos econó-
micos. Aunque a renglón seguido debe decirse que la exclusión viene originada
no sólo por motivos de índole económica; también la discapacidad, la vejez, la in-
fancia desamparada, la drogodependencia y factores similares pueden ser causa
de exclusiones importantes que son objeto de protección por este servicio social
en el nivel de atención primaria, y sin perjuicio de que sean objetivo específico
también de la atención especializada. Son funciones principales de este servicio,
entre otras, las siguientes:
• Analizar las situaciones personales, familiares y sociales en que viven las
personas y los grupos sociales, dentro del ámbito de su actuación territo-
rial, con el fin de diagnosticar cuáles constituyen situaciones de exclusión
social.
• Realizar las intervenciones sociales oportunas para la mejor integración
de las personas o grupos, derivándolas a otros recursos o prestaciones
cuando sea preciso.
• Tomar las medidas preventivas necesarias para evitar situaciones de ex-
clusión social o riesgo de padecerlas.
• Hacer un seguimiento de las medidas de inserción que se hayan tomado
por el equipo multiprofesional
• Colaborar con los servicios de atención especializada en la tramitación de
las prestaciones para atender las situaciones de exclusión social que éstos
274 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

gestionan, en especial la renta mínima de inserción y la prestación econó-


mica de emergencia social.

D. Equipamientos
A diferencia de sanidad, donde existe uniformidad para designar al centro
donde se dispensa la atención sanitaria -el centro de salud- en la legislación
autonómica de servicios sociales los centros generales de atención primaria re-
ciben diversas denominaciones: centros sociales de base (País Vasco), centros de
atención primaria (Cantabria), centros sociales (Comunidad Valenciana), cen-
tros de servicios sociales (Galicia, Madrid), centros básicos de servicios sociales
(La Rioja), centros de acción social (Castilla y León), etc. Quizá la más conocida,
cuyo antecedente está en el Plan Concertado, sea la de centro de servicios socia-
les. Tiene carácter polivalente, está integrado por equipos multiprofesionales y
es de composición variable según la dimensión y territorio de actuación de los
centros. Responde a una concepción integral de la acción comunitaria en mate-
ria de servicios sociales y se perfila como el centro desde donde se otorgan los
servicios sociales de atención primaria o se deriva al ciudadano a los servicios
de atención especializada. Los centros de servicios sociales son de titularidad
municipal; t ambién existen en las comunidades que tienen organización admi-
nistrativa por provincias, comarcas, en las mancomunidades y en otras Entida-
des locales equivalentes. Cuando las poblaciones son grandes, existen varios,
generalmente uno por distrito o zona en que la población se divide. Aunque en
ellos existen equipos multiprofesionales, el personal que predomina son los t ra-
bajadores sociales, con funciones múltiples en trabajo social de casos, de grupos,
como informadores de situaciones familiares y sociales, etc. En ellos se desarro-
llan los servicios sociales de atención primaria antes enumerados; se colabora
estrechamente, asimismo, con los servicios de atención especializada, pues la
existencia de dos niveles no significa independencia de cada uno de ellos, sino
complementariedad y coordinación.
Las unidades más pequeñas, con similares funciones a los centros de servi-
cios sociales, reciben el nombre de unidades de trabajo social; están en estrecha
conexión con aquéllos. Existen también en este nivel otro tipo de centros: cen-
tros de día, centros ocupacionales, centros de acogida, comedores, residencias de
estancia limitada, viviendas tutelados, albergues y similares. Puede afirmarse,
en suma, que ha existido una evolución desde el primitivo centro social de base,
con funciones genéricas y dotación escasa, hasta los actuales centros de servicios
sociales formados por equipos multiprofesionales, con funciones de acogida, de-
tección, información, orientación, valoración y otras relacionadas con la primera
atención que debe darse al ciudadano, y los pequeños centros antes citados que
una función concreta (manutención, alojamiento, ocupación), también de aten-
ción social primaria, de carácter no permanente ni exclusivamente sectorial.
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 275

7.2. Servicios sociales de atención especializada


A. Los servicios sociales de la Seguridad Social
De alguna manera puede afirmarse que los servicios sociales nacidos en el
ámbito de la Seguridad Social constituyen el antecedente de los actuales servi-
cios sociales de atención especializada. La noción jurídica de servicios sociales
nace en la Seguridad Social, como prestación complementaria de la asistencia
sanitaria y de las prestaciones económicas reguladas en dicho sistema. Está pre-
sente en la Ley de Bases de 1963 y se desarrolla en el Texto Articulado de 1966,
pero será la Ley de Perfeccionamiento y Reforma de 1972 la que dará el ver-
dadero impulso a los servicios sociales. Inicialmente fueron varios los servicios
sociales existentes, pero cuando se produce la reforma de la gestión institucional
en 1978, quedaron reducidos a los dos subsistentes en la actualidad, el Servicio
Social de Recuperación y Rehabilitación de Minusválidos Físicos y Psíquicos y
el de Tercera Edad. Ambos servicios sociales se dirigían a colectivos específicos y
los atendían mediante actuaciones concretas: prestaciones económicas y centros
de recuperación y asistenciales en el caso de las personas con discapacidad; ayu-
da a domicilio, centros de día y residencias para personas mayores válidas.
Aquellos primeros servicios sociales fueron evolucionando constantemente,
al mismo ritmo que los servicios de atención especializada autonómicos, de for-
ma que, en la actualidad, tanto los de la Seguridad Social como los autonómicos
presentan una connotación más avanzada. Puede sintetizarse en los siguientes
caracteres: 1) las residencias para personas mayores ofrecen servicios especiali-
zados de atención a la dependencia, tales como asistencia sanitaria de mante-
nimiento, fisioterapia, terapia ocupacional, recuperación funcional y activida-
des socioculturales, que los distancia de su anterior concepción como centros
de alojamiento y manutención para pensionistas; 2) son centros abiertos a toda
la población que los necesite, no sólo a beneficiarios de la Seguridad Social, en
buena parte porque ésta ya no tiene sólo modalidad contributiva; 3) las presta-
ciones de servicios sociales van dejando progresivamente su carácter graciable;
y 4) no sustituyen, sino que complementan a los servicios sociales de atención
primaria.
Es necesario indicar que los servicios sociales de la Seguridad Social, aten-
ción a personas con discapacidad y personas mayores, siguen subsistentes en la
legislación de Seguridad Social. La ejecución de dichos servicios, en virtud de
lo dispuesto en el artículo 149.1.17ª de la Constitución y los Estatutos de Au-
tonomía, ha sido traspasada a las comunidades autónomas, en un período que
ha durado de 1981a1996. Ello ha supuesto, en la práctica organizativa de las
comunidades autónoma, la integración de los servicios sociales de la Seguridad
Social y de los autonómicos. Ha de tenerse en cuenta, no obstante, que el Esta-
do se ha reservado la gestión de algunos servicios, especialmente los llamados
centros de referencia estatal para personas con discapacidad y para personas
mayores.
276 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

B. Funciones generales
Como más arriba se dijo, los servicios de atención social especializada dan
respuesta a necesidades que presentan una especial intensidad o complejidad.
Constituyen preferentemente prestaciones de servicios, ofrecidas a través de
centros y programas, aunque también existen prestaciones económicas. Están
dirigidos a grupos concretos de población. Sus modalidades, configuración y con-
tenidos están en función de las características peculiares que presenta cada
sector protegido (edad, sexo, integración familiar, tipo y grado de discapacidad,
posibilidades de autovalimiento, etc.). Por lo general son de competencia auto-
nómica; también son gestionados por municipios con gran número de población.
Entre sus funciones se mencionan las siguientes:
• Evaluar y diagnosticar situaciones de desprotección severa.
• Prevenir y atender las situaciones de dependencia y promover la autono-
mía personal.
• Valorar y determinar el acceso a las prestaciones económicas propias de
este nivel de actuación.
• Realizar intervenciones específicas con las personas en situación de nece-
sidad que no sea posible resolver en el nivel básico de atención.
• Gestionar centros, recursos, programas y prestaciones específicas que ofrez-
can un tratamiento especializado.
• Dar apoyo técnico y prestar colaboración a los servicios sociales de aten-
ción primaria.

C. Servicios sociales incluidos


El hecho de que los servicios sociales tengan carácter universal y estén dirigi-
dos a toda la población hace que, en el nivel de atención social especializada, se
incluyan numerosos servicios sociales. Su descripción detenida llevaría muchas
páginas, y desbordaría el marco introductorio en que estamos situados. Vamos
a hacer, no obstante, mención sintética de los que más se citan en las Leyes
autonómicas de servicios sociales, lista que no es cerrada porque, a medida que
surgen nuevas necesidades, se crean servicios nuevos.
• Familia. Su :finalidad es orientar y asesorar a las familias, favoreciendo
el desarrollo de la convivencia, interviniendo en situaciones de conflicto a
través de la mediación familiar y previniendo la marginación social.
• Infancia y adolescencia. Tiene por objeto el desarrollo de actuaciones pa-
ra la atención social de niños y a dolescentes, en orden a conseguir las
mayores cotas de promoción y protección de las unidades habituales de
convivencia, así como adoptar medidas correctoras en instituciones comu-
nitarias cuando no puedan ser solucionadas en el medio habitual de con-
vivencia.
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 277

• Juventud. Tiene por objeto el desarrollo de actuaciones y creación de equi-


pamientos, encaminados a normalizar las condiciones de vida de la juven-
tud con alto riesgo de marginación, evitar que ésta se produzca y procurar
la integración de los jóvenes, favoreciendo el mantenimiento en su am-
biente y promoviendo su participación.
• Personas mayores. Tiene por objeto desarrollar actuaciones y establecer
equipamientos encaminados a normalizar las condiciones de vida de la
persona mayor, fomentando su autonomía y libertad personal y el respeto
a sus derechos individuales y sociales, manteniendo su capacidad funcio-
nal, previniendo situaciones de marginación, favoreciendo la permanencia
en su medio habitual de vida, atendiendo las situaciones de dependencia,
en coordinación con los distintos servicios de atención a domicilio.
• Personas con discapacidad. Tiene por objeto la integración social de las
personas con discapacidad, promoviendo la prevención de la discapacidad,
la instauración lo más precozmente posible de un tratamiento integral, la
rehabilitación y la integración ocupacional y laboral, sin desarraigadas,
siempre que sea posible, de su entorno familiar. Tiene por finalidad, asi-
mismo, el apoyo a sus familias y la coordinación con otras Administracio-
nes para llevar a cabo acciones diversas que facilitan su integración social:
educativas, de ocio y convivencia, eliminación de barreras arquitectónicas,
deportivas, etc.
• Personas con enfermedad mental. En colaboración con los servicios de sa-
lud mental, tiene por objeto el desarrollo de distintas actividades de in-
tegración familiar y social de las personas con enfermedad mental grave
y crónica, así como de apoyo a sus familias, tales como rehabilitación psi-
cosocial, rehabilitación laboral, minirresidencias y pisos tutelados, cursos
para las familias y personas cuidadoras, y actuaciones similares.
• Atención a las situaciones de dependencia . Este servicio social incluye a
algunos sectores de colectivos que ya se han citado con anterioridad, es-
pecialmente personas m ayores, con discapacidad y con enfermedad men-
tal. Se hace, no obstante, referencia específica a él por la importancia que
tiene desde la promulgación de la LAPAD. Tiene por finalidad la promo-
ción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de
dependencia, a través del establecimiento de prestaciones de servicios y
económicas tendentes a su asistencia y cuidado.
• Personas drogodependientes. En colaboración con los servicios de salud,
tiene por objeto el desarrollo de programas encaminados a la prevención,
tratamiento e integración social de las personas sujetas a drogodependen-
cias, así como la dotación de personal y equipamientos adecuados a sus
necesidades.
• Prevención, atención y reinserción social de la delincuencia. Tiene por ob-
jeto el desarrollo de actuaciones tendentes a la prevención de la delin-
278 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

cuencia, la reinserción social de los internados en centros penitenciarios


y de aquellos que hubiesen cumplido ya condena, así como la atención de
sus familias.
• Mujer. Su finalidad es la atención e inserción social de aquellas mujeres
que se encuentren en situación de riesgo por malos tratos, carencia de
apoyo familiar, ausencia de recursos personales, marginación por razón
del sexo u otras circunstancias.
• Minorías étnicas. Tiene por objeto la atención de las minorías étnicas, me-
diante la promoción de actuaciones que, con pleno respeto a los valores
culturales de dichas minorías, favorezcan la igualdad efectiva de los ciu-
dadanos pertenecientes a ellas y eliminen las discriminaciones institucio-
nales o sociales.
• Personas inmigrantes. Tiene por finalidad poner a disposición de las per-
sonas inmigrantes los instrumentos especializados de que disponen los
sistemas de servicios sociales para lograr una integración eficaz en la so-
ciedad de acogida, tanto de ellos como de sus familias.
• Personas en situaciones de exclusión social. La finalidad de este servicio es
la atención de las personas que, especialmente por no encontrar empleo
e insuficiencia de recursos económicos, se encuentran en situación de ex-
clusión social o en riesgo de padecerla. Las actuaciones correspondientes
a este nivel se realizan en estrecha colaboración con los servicios sociales
de atención primaria. La prestación más específica es la renta mínima de
inserción, o denominación equivalente, así como la creación de centros y
el establecimiento de medidas de inserción adecuadas, generalmente de
índole formativa, para lograr salir de la situación de exclusión.
• Personas en situación de emergencia social. Tiene por objeto desarrollar
programas y actuaciones encaminadas a procurar el apoyo necesario a
aquellas personas o grupos que, por circunstancias propias o ajenas, sean
objeto coyunturalmente de marginación social y no puedan, con sus pro-
pios medios, hacer frente a tal situación.
• Tutela de adultos. Son más numerosas cada vez las comunidades autó-
nomas que han establecido servicios especializados para la protección de
las personas adultas que han sido declaradas judicialmente incapaces y
necesitan la protección de los poderes públicos, bajo las formas jurídicas
de la tutela y de la curatela, al no encontrarla en su entorno familiar.
Como puede verse, el repertorio es bastante amplio. Las Leyes autonómicas
han adoptado conscientemente una postura abierta, distinta a la existente con
anterioridad. Lo cual presenta también algunas desventajas. Quizá haya hecho
perder mayor concreción a los servicios sociales, al difuminar su acción sobre un
amplio conjunto de la población, en la que también inciden organismos sanita-
rios (servicios sociales de drogodependencias, de personas mayores, de personas
con discapacidad, de enfermos mentales crónicos, dependencia, inmigración),
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 279

educativos (servicios sociales de infancia, juventud, discapacidad, inmigración),


penitenciarios (servicios sociales de ex reclusos), de orden público (servicios so-
ciales de inmigración), laborales (servicios sociales de discapacidad, de la mujer,
de personas en exclusión social), de Seguridad Social (personas mayores, disca-
pacidad, dependencia), etc. Pero ya se sabe que los servicios sociales sirven para
apuntalar acciones específicas de otros sectores. Asimismo, hace que el ámbito
de los servicios sociales sea inmenso, y dificil el acceso a una regulación unitaria
de la materia.

D. Equipamientos
Los establecimientos donde se otorgan las prestaciones de servicios sociales
de atención especializada son de muy diversa índole. Su descripción y definición
más detenida se encuentra en los reglamentos de desarrollo de las Leyes auto-
nómicas, especialmente en los que regulan los catálogos de servicios. Se hace a
continuación una somera referencia a los principales.
• Servicio social de la familia: 1) servicios de orientación familiar, que pres-
tan orientación y apoyo técnico a la familia; 2) centros y servicios de me-
diación familiar, cuya finalidad es intervenir en situaciones de separación
u otros conflictos familiares, para una mejor solución de éstos; 3) puntos de
encuentros familiares, lugares de encuentro entre padres e hijos en situa-
ciones de separación de sus padres.
• Servicio social de la infancia: 1) centros de día infantiles, cuya finalidad
es prestar apoyo a la familia o sustituirla durante unas horas al día, en
número igual o inferior a la jornada laboral; 2) centros de acogida tempo-
ral, para niños que han quedado sin hogar o cuya familia presenta pro-
blemáticas graves de convivencia, cuya finalidad es realizar la valoración
y orientación adecuadas; 3) centros de acogida permanente, para niños
en situación de desamparo, supuestos de acogimiento familiar público y
similares.
• Servicio social de la juventud: 1) centros de día y centros de acogida tem-
poral, con las mismas funciones que las anteriormente indicadas para la
infancia; 2) minirresidencias y viviendas tuteladas, cuya finalidad es ser-
vir de apoyo a acciones educativas, prelaborales o laborales.
• Servicio social de personas mayores: 1) centros de día para personas ma-
yores válidas (llamados también centros de mayores, hogares, clubes, y
denominaciones similares), cuya finalidad es ofrecer todo tipo de activi-
dades, de ocio, culturales, ocupacionales, a la persona mayor, con el fin de
fomentar su integración social; 2) centros de día para personas mayores
dependientes, en los que se ofrece transporte desde el domicilio, rehabili-
tación funcional, terapia ocupacional, fisioterapia y cuidados personales
a la persona mayor, a la vez que se posibilita que sus cuidadores fami-
liares puedan conciliar su vida personal con la profesional; 3) centros de
280 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

noche, para personas mayores dependientes, con finalidad similar a la de


los centros de día antes citados; 4) apartamentos y pisos tutelados, para
mayores autónomos, en los que la persona mayor realiza personalmen-
te las actividades normales de su vida diaria, la compra, la comida, el
lavado de ropa, si bien cuenta con un apoyo social básico; 5) residencias
para personas mayores autónomas, que ofrecen alojamiento y estancia a
la persona mayor; 6) residencias para personas mayores dependientes, que
ofrecen alojamiento y estancia, rehabilitación funcional, fisioterapia, tera-
pia ocupacional y cuantos cuidados personales requiere la persona mayor
dependiente; 7) residencias psicogeriátricas, para personas mayores de-
pendientes que presentan alteraciones de conducta; etc.
• Servicio social para personas con discapacidad: 1) servicios de prevención,
función estrechamente vinculada a los servicios sanitarios; 2) centros de
diagnóstico, valoración, orientación y calificación, cuya finalidad es va-
lorar el grado global de discapacidad de la persona, a efectos de ser be-
neficiario de las distintas prestaciones económicas, beneficios fiscales y
laborales establecidos en legislación vigente (en especial la laboral y de
Seguridad Social), así como para acceder a otros centros especializados
de recuperación funcional, integración ocupacional o laboral; 3) unidades
de atención temprana, cuya finalidad es ofrecer una intervención precoz
desde el primer momento en que se detecta la discapacidad; 4) centros de
día para personas con discapacidad grave, que ofrecen transporte adap-
tado, recuperación funcional y terapia ocupacional a dichas personas; 5)
centros de día ocupacionales, dirigidos de forma especial a personas con
discapacidad intelectual, en los que se dispensan actividades de todo tipo
de índole ocupacional; 6) centros de iniciación productiva, modalidad de
centro ocupacional de día, concebidos como preparación para la inserción
laboral de la persona con discapacidad en un centro especial de empleo o
empresa ordinaria.; 7) centros de recuperación profesional, cuya finalidad
es ofrecer formación profesional y residencia mientras dicha formación
se recibe; 8) centros residenciales para personas con discapacidad física o
psíquica grave, que ofrecen alojamiento, estancia, cuidados personales y
rehabilitación funcional.
• Servicio social para personas con enfermedad mental: 1) centros de día,
de rehabilitación psicosocial y de rehabilitación laboral, cuya finalidad es
el tratamiento psicoterapéutico y la preparación a la actividad laboral,
respectivamente, de los usuarios de este servicio; 2) minirresidencias, en
las que, junto al tratamiento personalizado que requiera la persona con
enfermedad grave y crónica, se ofrece alojamiento y estancia.
• Servicio social de atención a la dependencia: 1) Unidades de valoración
para aplicar el baremo de valoración del grado y nivel de dependencia; 2)
los distintos centros para personas mayores, con discapacidad y enfermos
mentales dependientes que se mencionaron en incisos anteriores.
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 281

• Servicio social de personas drogodependientes: 1) servicios de prevención,


orientación y tratamiento familiar; 2) centros de día, que actúan en colabo-
ración con los centros sanitarios de deshabituación; 3) centros de acogida
y adaptación.
• Servicio social de la mujer: 1) servicios de orientación y asesoramiento; 2)
centros de acogida o viviendas tuteladas, generalmente de carácter tempo-
ral, para la atención de mujeres víctimas de maltrato u otras circunstan-
cias que requieren una atención especial de la mujer.
Cuestión distinta es la ubicación territorial de estos equipamientos. No tie-
nen una distribución territorial tan precisa como en la organización territorial
sanitaria especializada, ni tampoco como en los servicios sociales de atención
primaria. Estos últimos van configurándose de forma progresiva en unidades
con distribución homogénea en el territorio respectivo, con la consiguiente cer-
canía a la población que deben atender. Pretender lo mismo respecto de los ser-
vicios de atención social especializada es todavía un desideratum: juegan en
contra la desigual distribución actual de recursos, la insuficiencia de éstos en
relación con las necesidades, la dificultad de unificar los distintos servicios so-
ciales especializados en un mismo territorio, y variables similares. En cualquier
caso, siempre será una meta a la que habrá de tenderse, de modo especial en
aquellos equipamientos en los que sea más necesaria la proximidad de los usua-
rios a sus familiares.

8. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LOS SISTEMAS DE


SERVICIOS SOCIALES
Utilizando los términos de la Ley de la Comunidad de Madrid, por organi-
zación territorial se entiende la adscripción de centros, servicios y recursos de
servicios sociales a un ámbito territorial determinado, de forma que sirvan, pre-
ferentemente, para la satisfacción de las necesidades sociales de los ciudadanos
que residan en él, y con el fin de que los servicios sociales tengan la mayor proxi-
midad a los ciudadanos. En la planificación de recursos de servicios sociales, ya
sea su finalidad la de dispensar prestaciones de atención social primaria o la de
atención social especializada, se procurará una distribución territorial equili-
brada, con el objeto de ofrecer una mayor accesibilidad a los recursos sociales y
conseguir una cobertura espacial homogénea.
Algunas Leyes autonómicas mencionan explícitamente cuáles deben ser las
unidades territoriales (Cantabria, Baleares, por ejemplo), si bien lo más frecuen-
te es remitir esta cuestión a la vía reglamentaria, a la aprobación de un mapa
de servicios sociales donde figure la comunidad autónoma dividida territorial-
mente, así como la coordinación entre sí de los distintos recursos. La tendencia
más frecuente, aunque no unívoca, en las Leyes más recientes es establecer dos
282 JOSÉ MARíA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

unidades territoriales de referencia: la zona básica de servicios sociales y el área


de servicios sociales, que se corresponden, a su vez, con los niveles de atención
social primaria y atención social especializada, respectivamente. La zona básica
de servicios sociales ha de estar constituida por uno o varios municipios limí-
trofes, mancomunidades de municipios, concejos o comarcas; en su delimitación
han de tenerse en cuenta criterios demográficos, geográficos, de comunicación
y sociales; su equipamiento básico es el centro de servicios sociales. El área de
servicios sociales es una estructura territorial y organizativa constituida por la
agrupación de zonas básicas de servicios sociales, según criterios de eficacia y
eficiencia en la distribución de programas, servicios y centros de servicios socia-
les, tanto de atención primaria como especializada; por lo general, los equipa-
mientos de la atención especializada hacen referencia a las áreas.

9. PRESTACIONES DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SER-


VICIOS SOCIALES
En este apartado se describe la naturaleza y tipología de las prestaciones de
servicios sociales. Algunas consideraciones iniciales: 1) en las Leyes autonómi-
cas no existe una total correspondencia entre la tipología de prestaciones y la
estructura funcional más arriba descrita, pues existen prestaciones que pueden
concederse en ambos niveles de actuación, pero se manifiesta una tendencia a
la convergencia entre ambas; 2) los servicios sociales tienen, por definición, la
naturaleza de prestaciones técnicas, pero su evolución como "sistemas" ha mo-
tivado la inclusión de prestaciones económicas, sustitutivas o complementarias
de los servicios, si bien alguna comunidad autónoma, (Cataluña, por ejemplo)
ha regulado por ley distinta a la de servicios sociales prestaciones económicas
de asistencia social; 3) algunas Leyes, del mismo modo que lo hace la LAPAD,
incluyen las prestaciones en las llamadas carteras o catálogos de servicios, que
son objeto de desarrollo reglamentario más detenido; y 4) las últimas Leyes de
servicios sociales (Aragón, Islas Baleares, Cantabria, Cataluña, Galicia, Nava-
rra, País Vasco) diferencian las prestaciones garantizadas, esenciales o exigibles,
que tienen la naturaleza de derecho subjetivo, de aquellas otras prestaciones no
garantizadas o complementarias, exigibles sólo si existe disponibilidad presu-
puestaria. Se enumera a continuación la clasificación de prestaciones siguiendo
el esquema de la Ley deAragón, que las distingue según los dos niveles de aten-
ción, primaria y especializada.

9.1. Prestaciones de servicios


Se consideran prestaciones de servicio las intervenciones realizadas por
equipos profesionales, cuya finalidad es atender situaciones de necesidad social
mediante la prevención, la información, la orientación, la atención doméstica
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 283

y personal, el acompañamiento, la mediación, la protección, y la promoción de


medidas de inserción social.
En particular, son prestaciones de servicio en los servicios sociales de aten-
ción primaria, con las funciones más arriba señaladas al describir los distintos
servicios sociales correspondientes a este nivel, las siguientes:
• Información, valoración, diagnóstico y orientación.
• Ayuda a domicilio.
• Intervención familiar.
• Apoyo a personas cuidadoras.
• Promoción de la animación comunitaria y de la participación.
• Atención de emergencias sociales.
• Teleasistencia .
En particular, son prestaciones de servicio en los servicios de atención espe-
cializada:
• Información especializada. Tiene por objeto ofrecer a las personas usua-
rias de los servicios sociales especializados la información que precisen.
• Valoración especializada. Son servicios destinados a evaluar situaciones
personales específicas mediante la aplicación de instrumentos especiali-
zados.
• Atención psicosocial, de rehabilitación y tutela. Servicios destinados a la
prevención, detección precoz, el diagnóstico y la atención, rehabilitación y
tutela en aquellos supuestos de trastornos que conlleven un menoscabo de
la autonomía personal o patrimonial de las personas afectadas.
• Atención residencial, de carácter permanente o temporal. Centro residen-
cial que ofrece servicios continuados de cuidado integral de la persona en
todas sus necesidades, de forma permanente o temporal, con las siguien-
tes modalidades en función de sus destinatarios: 1) centros para perso-
nas en situación de dependencia; 2) centros para menores en situación
de desamparo, protección y reforma; 3) centros para mujeres víctimas del
maltrato doméstico o violencia de género; 4) centros para personas con
discapacidad; 5) centros para otras situaciones.
• Apoyo al mantenimiento de las personas en su domicilio. Conjunto de re-
cursos orientados a la atención especializada de las personas y al apoyo
de sus familias, entre los que se incluyen: 1) centro de día asistencial; 2)
centro de día ocupacional; 3) centro de noche.
• Prevención de la exclusión social. Medidas orientadas a evitar la exclusión
social y a promover la autonomía de las personas a través de programas,
prestaciones económicas o acciones dirigidos tanto a personas como a gru-
pos.
284 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

Como puede observarse, el catálogo de prestaciones no difiere en lo esencial


del contenido de los servicios de cada uno de los niveles de actuación, atención
primaria y especializada. Lo cual indica que, en el futuro, es previsible que las
rúbricas "estructura funcional", "prestaciones" y "catálogo de servicios" tengan
una denominación común.

9.2. Prestaciones económicas


Se consideran prestaciones económicas del sistema público de servicios socia-
les las aportaciones dinerarias cuya finalidad sea facilitar la integración social,
promover la autonomía personal, paliar las consecuencias económicas de las si-
tuaciones de emergencia social y dependencia, apoyar y compensar a las perso-
nas cuidadoras no profesionales, adquirir prestaciones tecnológicas y similares.
En particular, son prestaciones económicas:
• La prestación económica de renta mínima de inserción (renta básica o
denominación equivalente).
• Las ayudas económicas de emergencia social, de carácter extraordinario y
no periódico, destinadas a facilitar la superación de situaciones en las que
concurra una necesidad económica coyuntural.
• Las ayudas económicas temporales para apoyar procesos de integración
social.
• Las ayudas económicas a particulares para el fomento del acogimiento
familiar de menores de edad, personas mayores y personas con discapaci-
dad.
• Las pensiones no contributivas de invalidez y de jubilación de la Seguri-
dad Social, así como el subsidio de garantía de ingresos mínimos, el sub-
sidio por ayuda de tercera persona, y el subsidio de movilidad y gastos de
transporte establecidos en la Ley de Integración Social de los Minusváli-
dos (LISMI).
• Las prestaciones económicas previstas en la LAPAD para las personas en
situación de dependencia: prestaciones económicas vinculadas a un servi-
cio, para cuidadores familiares no profesionales, y para asistente personal
de la persona dependiente.
• Prestaciones económicas para la adquisición de prestaciones tecnológicas,
ayudas técnicas, adaptaciones en el hogar y para la accesibilidad univer-
sal.
• Subvenciones a instituciones sin fin de lucro para el desarrollo de progra-
mas de servicios sociales.
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 285

9.3. Prestaciones tecnológicas


Tienen este carácter las ayudas técnicas que permiten mantener la autono-
mía de la persona para desenvolverse en el entorno.
En particular, son prestaciones tecnológicas:
• La asistencia tecnológica.
• Las distintas ayudas instrumentales destinadas a mantener o mejorar la
autonomía personal en la vida diaria.
• La asistencia para la accesibilidad universal.

10. PLANIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES


Los métodos de la planificación y programación por objetivos, contenidos, ac-
tividades e indicadores de resultados, que en la actualidad se han impuesto co-
mo instrumento de trabajo común en los grupos empresariales, se han incorpo-
rado también a la actuación diaria del trabajo social, y de las ciencias sociales en
general. Gran parte de las Leyes autonómicas de servicios sociales contemplan
la elaboración de un Plan Estratégico de Servicios Sociales y de Planes Secto-
riales. Son útiles en la medida en que ayudan a diseñar una política de servicios
sociales a medio plazo, alejada de improvisaciones, y a determinar los recursos
personales, materiales y financieros que la hagan posible.

10.1. Plan Estratégico de Servicios Sociales


Se establece la elaboración de un Plan Estratégico de Servicios Sociales para
un determinado período de tiempo, con la finalidad de ordenar las medidas, ser-
vicios, recursos y las acciones necesarias para cumplir los objetivos del sistema
de servicios sociales. Se encomienda su elaboración a la consejería competen-
te, con la participación de las Entidades locales y de los órganos consultivos
de servicios sociales correspondientes; la aprobación suele quedar reservada al
Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma. Ha de ir acompañado de una
memoria económica, desglosada por anualidades, en la que se consignen los cré-
ditos necesarios para su efectiva aplicación.

10.2. Planes y Programas sectoriales


Como complemento del Plan Estratégico de Servicios pueden elaborarse los
Planes sectoriales que se juzguen de interés en cada momento, en virtud de las
necesidades y problemas sociales detectados. Se suelen contemplar planes sec-
toriales dirigidos a la atención de la infancia y adolescencia, personas con disca-
pacidad, personas mayores, personas en situación de dependencia, extranjeros
286 JOSÉ MARíAALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

inmigrantes, y personas en situación de exclusión social. Tienen un período de


vigencia plurianual y han de ser elaborados contando con la participación de
las Entidades locales y de los distintos interesados en el área que se planifica.
Asimismo, pueden elaborarse Planes o Programas integrales para municipios,
comarcas, barrios u otros ámbitos territoriales que, por las especiales circuns-
tancias de la población que las habita, sus condiciones de vida en relación con el
entorno ambiental, u otras circunstancias, precisen de una acción coyuntural a
corto o medio plazo. Su período de vigencia será el que se considere más oportu-
no en función de las necesidades sociales a satisfacer. Los Planes y Programas
han de contener las siguientes especificaciones:
• Análisis de las necesidades y de la demanda social que motiva el Plan o
Programa.
• Definición de los objetivos de cobertura y establecimiento de períodos tem-
porales indicativos para su consecución.
• Tipificación y distribución territorial de los recursos necesarios para el
logro de los objetivos previstos.
• Criterios y mecanismos indicados para el seguimiento y la evaluación del
Plan.

11. FINANCIACIÓN DE LOS SISTEMAS PÚBLICOS DE SER-


VICIOS SOCIALES
Sobre la financiación de los servicios sociales cabe decir, ya desde el comien-
zo: 1) se realiza, fundamentalmente, con cargo a fondos públicos; 2) las fuentes
de financiación están diversificadas, proceden de distintas Administraciones;
3) en determinadas prestaciones de servicios (centros de día y residencias, por
ejemplo) los usuarios contribuyen parcialmente a la financiación del coste del
servicio, cuando así se encuentre establecido; y 4) los servicios sociales carecen
todavía de financiación suficiente.
Las fuentes de financiación que aparecen en las distintas Leyes son las si-
guientes:
• Los créditos establecidos en los presupuestos generales de la comunidad
autónoma.
• Los créditos fijados en los presupuestos de las diputaciones provinciales o
entidades asimiladas (diputaciones forales, consejos insulares, cabildos).
• Los créditos establecidos en los presupuestos de los ayuntamientos o man-
comunidades de servicios sociales.
• Los recursos de carácter extraordinario que se destinen por las Adminis-
traciones autonómicas y locales para servicios sociales
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 287

• La asignación de créditos por la Administración general del Estado, in-


cluidos los de Seguridad Social. De modo especial las aportaciones finalis-
tas para atención a la dependencia.
• Los precios públicos u otras aportaciones de las personas usuarias de los
servicios.
• Las herencias, donaciones y otras aportaciones que realicen las personas
físicas o jurídicas de naturaleza privada, de acuerdo con lo establecido en
la normativa de aplicación.
Los instrumentos de financiación suelen ser los convenios interadministra-
tivos, entre el Estado y comunidades autónomas, y entre éstas y los ayunta-
mientos. Téngase en cuenta que, salvo municipios con gran población, los ayun-
tamientos tienen escaso poder recaudatorio, por lo que los servicios sociales de
atención primaria han de ser financiados en parte por el Estado, pero sobre todo
por la comunidad autónoma. Dígase algo similar respecto de las relaciones Es-
tado-comunidades autónomas, pues el Estado es quien más impuestos recauda.
Ahora bien, aquí entra en juego todo el sistema de financiación autonómica, que
constituye un entramado de ingresos recibidos por el Estado pero entregados a
las comunidades autónomas, de impuestos estatales cedidos, de impuestos au-
tonómicos, materia en la que no podemos entrar en esta visión introductoria de
los sistemas de servicios sociales.
Por lo que se refiere a la participación de los usuarios en el coste de los servi-
cios, ha de decirse que se hace siempre en función de sus ingresos, generalmente
los derivados de la renta por la dificultad práctica de computar el patrimonio.
Existen topes máximos y mínimos, de manera que al usuario le quede siempre
un remanente para su libre disposición y para que, en ningún caso, nadie se vea
privado del servicio por falta de recursos económicos.

12. PARTICIPACIÓN CIUDADANA


Todos los sistemas autonómicos de servicios sociales, sin excepción, contem-
plan la participación ciudadana como uno de sus pilares básicos, entre otras
cosas porque la participación de los individuos y de las organizaciones en su
creación y mantenimiento es, según la definición que de ellos da la Carta Social
Europea, uno de sus componentes básicos. Dicha participación se concreta en
la existencia de distintos órganos colegiados: un Consejo general de servicios
sociales, Consejos locales, Consejos sectoriales (de personas mayores, de per-
sonas con discapacidad, infancia, etc.) y órganos de participación en centros.
Se describe someramente el antes citado Consejo general; los otros Consejos
tienen composición y funciones similares, referidos a su respectivo territorio de
influencia. Su denominación es variada, Consejo Asesor de Servicios Sociales,
Consejo Asesor de Bienestar Social, Consejo Regional de Bienestar Social, etc.
288 JOSÉ MARfA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

Es un órgano consultivo, presidido por el titular de la consejería competente en


materia de servicios sociales, y por numerosos vocales que representan a las dis-
tintas Administraciones que actúan en el territorio de la comunidad autónoma,
asociaciones, entidades sindicales, empresariales y colegios profesionales. Actúa
en pleno, en comisión permanente y en comisiones de trabajo. Sus funciones son
variadas. Entre ellas, las siguientes:
• Evaluar las políticas y los resultados en la ejecución de los programas de
servicios sociales.
• Informar los proyectos de programación y la normativa de servicios socia-
les.
• Emitir los dictámenes que le sean solicitados.
• Fomentar el asociacionismo y la participación de la sociedad.

13. CONCLUSIONES
Se mencionan algunas conclusiones de manera muy breve:
a) Los servicios sociales constituyen en la actualidad sistemas sólidamente
establecidos, que forman parte, de pleno derecho, del sistema más global
de protección social, junto con los otros sistemas de educación, sanidad y
Seguridad Social. Son, asimismo, sistemas necesarios para la configura-
ción del Estado de bienestar, y forman parte esencial del Estado social de
Derecho proclamado por nuestra Constitución.
b) Son sistemas jurídicos sometidos al Derecho público, lo cual comporta que
las Administraciones públicas han de garantizar las prestaciones y servi-
cios establecidos. En este sentido ha de afirmarse que, en los últimos años,
se ha dado un cambio verdaderamente decisivo, al pasar de un sistema
de reconocimiento graciable de las prestaciones a otro de reconocimiento
de derecho subjetivo a ellas. Esta tendencia no parece tener vuelta atrás,
hecho que debe ser saludado con satisfacción desde una política social de
progreso. En su consecución ha tenido influencia decisiva la promulgación
delaLAPAD.
c) En cuanto sistema jurídico público, disponen los sistemas de servicios so-
ciales de todos los elementos que conforman un sistema público como tal:
finalidad, responsabilidad, organización, gestión, procedimiento, financia-
ción y régimen de garantías públicos.
d) Los servicios sociales no son un sistema que pueda simplificarse a un fácil
reduccionismo, por la variedad de necesidades que atienden. Las presta-
ciones que conceden no son unívocas en todas las comunidades autónomas,
ni el modo de gestión, ni la estructura funcional, ni la organización territo-
rial. Pero existen elementos que los dotan de cierta homogeneidad. Entre
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 289

ellos, y como más destacable, la existencia de dos niveles de actuación, la


atención primaria de competencia municipal, y la atención especializada
de competencia autonómica.
e) Lo anteriormente dicho prefigura una esperanza prometedora en el de-
venir de los servicios sociales, cuyo desarrollo tenderá a ser creciente, al
compás de una sociedad que busca de modo permanente mayores cotas de
bienestar social.
f) Paralelamente, también surge un cierto temor ante el hecho de que los
actuales niveles de protección puedan ser mantenidos e incrementados
en el futuro, por las dificultades de financiación que los servicios sociales
siempre han padecido. Temor que tampoco debe llevar al desánimo, pues
nunca como en estos tiempos se ha dedicado tanta financiación a ellos y se
están descubriendo también como fuente generadora de empleo y rique-
za.
g) Manifestar, finalmente, que el porvenir de los servicios sociales es tarea de
todos. Cabe insistir aquí de nuevo en la participación de la sociedad como
pilar esencial de los servicios sociales. Sólo en la medida en que Adminis-
traciones, iniciativa privada, voluntariado, personas y todos los agentes
que operan en el ámbito social, seamos capaces de crear y mantener unos
servicios sociales adecuados a las necesidades sociales de cada momento,
lograremos vernos beneficiados de sus indudables efectos beneficiosos.

14. ANEXO LEGISLATIVO: LEYES AUTONÓMICAS DE SER-


VICIOS SOCIALES
• Andalucía: Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios Sociales (BOE núm. 154,
de 28 de junio).
• Aragón: Ley 5/2009, de 30 de junio, de Servicios Sociales de Aragón (BOE
núm. 201, de 28 de agosto).
• Principado de Asturias: Ley 1/2003, de 24 de febrero, de Servicios Sociales
(BOE núm. 86, de 10 de abril).
• Islas Baleares: Ley 4/2009, de 11 de junio, de Servicios Sociales de las Illes
Balears (BOE núm. 163, de 7 de julio).
• Canarias: Ley 9/1987, de 28 de abril, de Servicios Sociales (BOE núm.126,
de 27 de mayo).
• Cantabria: Ley 2/2007, de 27 de marzo, de derechos y servicios sociales
(BOE núm. 94, de 19 de abril).
• Castilla-La Mancha: Ley 3/1986, de 16 de abril, de Servicios Sociales (BOE
núm. 174, de 22 dejulio).
290 JOSÉ MARÍA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

• Castilla y León: Ley 18/1988, de 28 de diciembre, de Acción Social y Servi-


cios Sociales (BOE núm. 57, de 8 de marzo de 1989).
• Cataluña: Ley 12/2007, de 11 de octubre, de Servicios Sociales (BOE núm.
266, de 6 de noviembre).
• Extremadura: Ley 5/1987, de 23 de abril, de Servicios Sociales (DOE núm.
37, de 12 de mayo).
• Galicia: Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de Servicios Sociales de Galicia
(BOE núm. 15, de 17 de enero).
• Comunidad de Madrid: Ley 11/2003, de 27 de marzo, de Servicios Sociales
de la Comunidad de Madrid (BOE núm. 157, de 2 de julio).
• Región de Murcia: Ley 3/2003, de 10 de abril de Servicios Sociales de la
Región de Murcia (BOE núm. 35, de 10 de febrero).
• Navarra: Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de Servicios Sociales
(BOE núm. 27, de 31 de enero de 2007).
• País Vasco: Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales del País
Vasco (BOE núm. 246, de 24 de diciembre).
• La Rioja: Ley 7/2009, de 22 de diciembre, de Servicios Sociales de La Rioja
(BOR núm. 160, de 28 de diciembre).
• Comunidad Valenciana: Ley 5/1997, de 25 de junio, por la que se regula el
Sistema de Servicios Sociales en el ámbito de la Comunidad Valenciana
(BOE núm. 192, de 12 de agosto).

TEXTOS

Texto 1
Seguridad social y ayuda social
1. La Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social y a los ser1icios sociales
que garantizan una protección en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la dependen-
cia o la vejez, así como en caso de pérdida de empleo, según las modalidades establecidas por el Derecho de la
Unión y las legislaciones y prácticas nacionales.
(...)
3. Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social
y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos
suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas
nacionales.

Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea hecha en Estrasburgo en 2007, artículo 34.
EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 291

Texto 2

"Resulta legítimo constitucionalmente que Ja Seguridad Social, en cuanto función de Estado destinada a cubrir las
situaciones de necesidad que puedan generarse, incluya en su seno prestaciones de naturaleza no contributiva.
Pero ello no abona que tal expansión merme o restrinja el ámbito propio de la «asistencia social», pues esta ten-
dencia, que, de profundizarse, incluso podría determinar el vaciamiento de esta última materia, con el consiguiente
menoscabo de /as competencias autonómicas, no ha sido querida por el constituyente, en la medida en que atri-
buye el apoyo a /as situaciones de necesidad a todos /os poderes públicos, de manera que cada cual actúe en su
respectivo ámbito de competencias. Y ello «con independencia de que el sistema de Seguridad Social pueda ir en
la misma direccióm> (STC 7611986, FJ 7) que la llamada «asistencia social». De este modo, una interpretación del
art. 41 CE en el marco del bloque de constitucionalidad, permite inferir Ja existencia de una asistencia social «inter-
na» al sistema de Seguridad Social y otra «externa» de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas".
Sentencia del Tribunal Constitucional 239/2002, de 11 de diciembre, f. j. 5..

Texto 3
"Los seNicios {de atención a Ja dependencia) tendrán carácter prioritario y se prestarán a través de la oferta pública
de Ja red de seNicios socia/es por /as respectivas comunidades autónomas mediante centros y seNicios públicos
o privados concertados debidamente acreditados".
Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las
personas en situación de dependencia, articulo 14.2..

Texto 4

"La necesidad de garantizar a la ciudadanía un marco estable de recursos y seNicios obliga a inteNenir en este
ámbito con una ley que configure una nueva modalidad de prestación socia/, y que amplíe y complemente Ja
acción protectora de la comunidad autónoma de las /l/es Ba/ears que haga que la atención social se constituya
como verdadero derecho subjetivo para /as personas usuarias de /os seNicíos socia/es. Se trata, por Jo tanto, de
configurar un nuevo despliegue de /os seNicios socia/es de /as /l/es Balears que potencie el progreso del modelo
del estado social que consagra la Constitución Española, y de conseguir el compromiso de todos /os poderes
públicos para promover y dotar /os recursos necesarios para hacer efectivo un sistema de seNicios socia/es de
calidad, garantista y plenamente universal".

Ley 4/2009, de 11 de junio, de servicios sociales de las Islas Baleares, E. Motivos ..

Texto 5

"El sistema gallego de seNicios sociales se regirá por los principios de:

(. ..)
c) Responsabilidad pública: los poderes públicos garantizarán el derecho subjetivo, universa/ y exigible a los seNi-
cios sociales con criterios de igualdad y equidad, mediante la disponibilidad de seNicios sociales públicos a través
de Ja regulación y aportación de /os medios humanos, técnicos y financieros y de Jos centros necesarios".

Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia, artículo 4°.c)..


292 JOSÉ MARfA ALONSO SECO y PEDRO FERNÁNDEZ SANTIAGO

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EL SISTEMA PÚBLICO DE SERVICIOS SOCIALES 293

EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN

1. La expresión "sistema de servicios sociales" se encuentra por vez primera en:


a. La Constitución de Cádiz de 1812.
b. La Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963.
c. La Constitución de 1978.
d. La primera Ley autonómica de servicios sociales (País Vasco, 1982).

2. Las entidades privadas prestadoras de servicios sociales requieren para iniciar sus actividades:
a. Sólo autorización administrativa previa a su funcionamiento.
b. Autorización administrativa previa a su funcionamiento e inscripción en un registro oficial.
c. Con la nueva normativa de la Unión Europea no requieren autorización administrativa., sino sólo
comunicación a la Administración de su funcionamiento e inscripción en un registro oficial.
d. Es suficiente con darse de alta en el Censo de Empresarios y Profesionales de la Administración
tributaria.

3. El principio de universalidad referido a los servicios sociales significa que:


a. Los servicios sociales deben ser accesibles para todos los ciudadanos.
b. Los servicios sociales deben ser gratuitos para todos los ciudadanos.
c. Todas las Administraciones públicas están obligadas a conceder prestaciones de servicios socia-
les.
d. Los servicios sociales constituyen un conjunto de recursos, tanto públicos como privados.

4. Los servicios sociales de atención primaria:


a. Son de competencia municipal preferentemente.
b. Son de competencia autonómica preferentemente.
c. Son de competencia municipal o autonómica, indistintamente.
d. Son de competencia municipal, provincial o autonómica, indistintamente.

5. El Servicio Social de la Tercera Edad creado en la Seguridad Social.


a. En la actualidad ha sido traspasado totalmente a las comunidades autónomas, sin que el Estado
se haya reservado ninguna competencia de gestión.
b. Ya no existe.
c. Sigue subsistiendo.
d. Está subsumido en el servicio social de personas mayores de las distintas comunidades autóno-
mas.
Capítulo 8
SITUACIÓN ACTUAL Y
PERSPECTIVAS DE LOS
SERVICIOS SOCIALES EN
ESPAÑA*
CARMEN ALEMÁN BRACHO

• Este cap. ha sido realizado con la colaboración de los Prof. PILAR MUNUERA, BLANCA GmELA REJóN
y J ESús FERNANDEZ RonRfGUEz.
ESQUEMA

Capítulo 8
Situación actual y perspectivas de los servicios sociales en España

En el análisis de los Servicios sociales en España en los últimos años, se pueden destacar los siguientes logros
conseguidos:

1° Gran avance de marco Jurídico.


2° Consolidación de la Organización administrativa.
3° Expansión de los Equipamientos.
4° Intensa política de reclutamiento de personal.
5° Consolidación de la Estructura y campos de actuación de los Servicios sociales.
6° Avances, aunque también retrocesos en la Universalización de servicios.

Entre los Debates o Tendencias de futuro se pueden mencionar los siguientes:

1° Debate sobre las desigualdades.


2° Debate sobre la descentralización.
3° Evaluación de resultados y análisis de costes.
4° Debate sobre el Estado de bienestar y sus efectos sobre los servicios sociales.
5° Implicación de la Iniciativa social.
6° Necesidad de incrementar las políticas de prevención y de reinserción.
Capítulo 8
Situación actual y perspectivas de los
servicios sociales en España

l. SITUACIÓN ACTUAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN


ESPAÑA
Los Servicios sociales en España cuentan con precedentes muy variados en el
tiempo y en las influencias o aportaciones que han contribuido a su nacimiento
y desarrollo. Pero sin duda la Transición política y la Constitución de 1978 son
acontecimientos capitales para entender la situación actual.
Si tuviéramos que sintetizar lo realizado en España a partir de la Transi-
ción política, podemos enumerar varios rasgos destacables en la evolución de los
Servicios Sociales. No son todos los aspectos destacables, pero si nos parecen los
más relevantes:

1.1. Avances de los servicios sociales desde 1978


l.- El primero tal vez sería que ha quedado prácticamente cerrado todo el
marco jurídico que regula este campo. La Constitución de 1978 abrió una di-
námica muy viva de transformación de la situación anterior, convirtiendo a los
Servicios Sociales en un sector más, como podría ser el de la Sanidad, Educa-
ción, Empleo, Seguridad Social etc.
Pero, sobre todo, la Constitución abrió un campo de desarrollo normativo muy
diversificado y preciso. Decisivo fue la posterior aprobación de -los 17 Estatutos
de Autonomía con referencias, en todos ellos, aunque con diversas denominacio-
nes, a los Servicios Sociales.
También la aprobación de -la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, con
la ya bien conocida referencia a como los Municipios con población superior a
20.000 habitantes deben prestar Servicios sociales.
O la aprobación ulterior de las respectivas - Leyes autonómicas de Servicios
Sociales, que han intentado dar respuesta a las necesidades específicas de cada
Autonomía en esta materia. En la actualidad se están aprobando leyes autonó-
micas de Servicios sociales de segunda generación.
También deben mencionarse leyes que regulan sectores concretos como -Ley
Orgánica General Penitenciaria, -Ley reguladora del derecho de Asilo y de la
condición de refugiado, -Ley de Protección Jurídica del Menor, -La Ley de Con-
ciliación de la vida familiar y laboral, -La Ley sobre Derechos y libertades de los
Extranjeros en España, -Ley de Familias numerosas, - La Ley de Violencia de
300 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Genero, o -las leyes autonómicas de Salario Social o del Ingreso mínimo de in-
serción, por mencionar algunas de las más significativas, -la Ley de promoción
de la Autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia
y -la Ley de Igualdad.
Todo esto, ha dado lugar a un intenso desarrollo normativo ulterior a nivel
Central y en cada Autonomía, con rango de Decretos, Ordenes, Reglamentos etc.
sobre los distintos campos de actuación.
Además ha producido un entramado jurídico muy extenso, muy articulado,
quizá con escasa diversidad y poca originalidad. Pero ha tenido otros efectos re-
levantes. La armadura jurídica a los Servicios Sociales, ha dotado a este campo
del respaldo propio de un Estado de Derecho, de la fijeza y seguridad propias de
un sector ya estabilizado y consolidado. La formalización jurídica alcanzada ha
anclado a los Servicios Sociales, en la sociedad y en el sector público, de manera
muy firme.
2.- Otra segunda dimensión verdaderamente relevante ha sido la consoli-
dación de la Organización Administrativa. Es, si se quiere, la estructura opera-
tiva y de gestión del intenso esfuerzo de expansión de los Servicios Sociales en
España. Pero, también, es lo que ha dotado de gran visibilidad a los Servicios
Sociales, popularizando su existencia tanto entre la población destinataria de
los Servicios, como en la población en general.
La aparición de -Ministerios, -Consejerías, -Direcciones Generales de Gobiernos Centrales y Autonómi-
cos, -Institutos, como podría ser el IMSERSO, o el Instituto de la Mujer- Concejalías etc. Cada uno de disUnta
Administración Publica sea Central, Institucional, Autonómica o Local ha favorecido, tanto la legitimación de
las acciones politicas, como la legitimación del campo de los Servicios Sociales como tal.
La consolidación administrativa ha servido, para favorecer la mejora de los niveles de calidad de los
servicios, la mejora -muy sustancial- de los datos y estadísticas disponibles sobre este sector, y en última
instancia en la modernización de los estilos de gestión.

Es importante destacar la aprobación de Planes de Actuación administrativa,


como: el Plan concertado de prestaciones básicas de servicios sociales o Planes
sectoriales como: el Plan de apoyo a la Familia, Plan de acción para las personas
mayores, Plan de acción para las personas con Discapacidad, Plan nacional para
la inclusión social, Planes para la igualdad de oportunidades de la mujer, Plan
de lucha contra la droga etc. También tienen su equivalente en muchas Comuni-
dades Autónomas así por ej. los Planes Regionales de Bienestar social.
3.- Un tercer nivel de actuación, donde los progresos han sido rápidos y rele-
vantes, ha sido en la creación de Infraestructuras y Equipamientos.
Es la dimensión material, fisica, de la actuación administrativa. Todas las
regiones han hecho esfuerzos muy relevantes para incrementar las dotaciones
de locales: Residencias, Albergues, Comedores sociales, Centros de día, Centros
de servicios sociales comunitarios, Centros ocupacionales, Centros especiales de
empleo etc. puestas a disposición de los Servicios Sociales.
SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTNAS DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN... 301

Se ha creado en pocos años, un parque de infraestructuras, en ciudades, ba-


rrios y pueblos, muy importante, con un gran esfuerzo presupuestario.
Estos esfuerzos operan en la misma dirección que la consolidación de la organización administrativa.
También con la creación de infraestructuras se ha dado gran visibilidad a los Servicios Sociales y dotándoles
de una legitimidad -ante los usuarios y ante el conjunto de la población- aproximándose a la que disponen
los sistemas educativos o los sanitarios, asentados como ya es sabido, con anterioridad a los Servicios
Sociales.

4.- En cuarto lugar, habría que mencionar como legado de estas dos décadas,
la intensa política de reclutamiento de personal. En unos años de intensa crisis
de empleo, puede decirse que los Servicios Sociales han sido un sector con unas
tasas de crecimiento de empleo muy acusado, de hecho es uno de los nuevos Ya-
cimientos de empleo señalados por la Unión Europea.
Se ha desarrollado un importante sector funcionarial -en su sentido más
amplio, sean de cuerpos administrativos, con contratos laborales o de cualquier
otro tipo-, muy amplia en un corto plazo de tiempo; de una media de edad, en
general, muy baja; con una alta tasa de feminización.
Merece reflexionarse que en todos los niveles de gestión de los Servicios So-
ciales son, sobre todo, mujeres las responsables. Son sobre todo, mujeres las que
tienen o han tenido a su cargo los Ministerios, Consejerías, Direcciones Gene-
rales, Delegaciones, Concejalías con competencias en Acción Social o Servicios
Sociales. A ello hay que añadir que también los usuarios del sector son, sobre
todo, mujeres.
5.- En quinto lugar, estas tres décadas han visto consolidar -gracias a la
regulación jurídica, la organización administrativa, y la expansión de las in-
fraestructuras- la Estructuración y los campos de actuación de los Servicios
Sociales.
Pese a la diversidad Autonómica, en la práctica, los campos de actuación de los Servicios Sociales se
han delimitado de manera bastante homogénea. Las diversidades incluso regionales, no han conducido a
disparidades relevantes en la actuación de los Servicios Sociales.

Los Servicios Sociales actúan prácticamente con el mismo marco organiza-


tivo: es decir Servicios sociales Comunitarios y Especializados y en los mismos
campos o sectores: Personas con discapacidad, toxicómanos, mayores, menores
etc.
La diversidad se produce en los programas de actuación, del énfasis en sec-
tores con problemas más acuciantes en una región o en otra -(como podría ser,
por ejemplo, en Andalucía los programas para minorías étnicas)- o en las prio-
ridades políticas que se ponen en práctica en una u otra región etc.
Destaco esta dimensión porque me parece sumamente relevante. Cualquier
observador habría apostado que ocurriría justo lo contrario. La multiplicación
de Leyes de Servicios Sociales, las diversidades políticas de los gobiernos regio-
302 CARMEN ALEMÁN BRACHO

nales, podrían hacer suponer un crecimiento muy heterogéneo de este sector.


Incluso unas estrategias de intervención muy diferentes.
Si además la incluso anunciada y debatida en su momento, Ley General de
Servicios Sociales , no llegó a aprobarse, todo permitiría suponer una gran diver-
sidad en los campos de actuación de los Servicios Sociales.
Esto creo que no hubiera sido positivo para el sector. Pero, en todo caso, esas
hipótesis pesimistas no se han cumplido. Las dinámicas homogeneizadoras han
tenido más éxito que los riesgos de la heterogeneidad.
6. En sexto lugar, habría que mencionar la tendencia hacia la universaliza-
ción del sistema de protección social. La extensión de la protección pública del
ciudadano es una de las características fundamentales del Estado de Bienestar
que en nuestro país se fue consolidando con la implantación de la Democracia.
Muestra de esta tendencia, se puede mencionar, "La universalización de las prestaciones de la Seguri-
dad Social para mayores y personas con discapacidad en el marco de la Ley de Pensiones no Contributivas·.
Se trata de un paso más en la trayectoria de unos servicios o recursos, a los que tienen derecho todos los
ciudadanos por el mero hecho de serlo, superándose así la tradición de carácter benéfico-asistencial, para la
que son los casos individuales de necesidad, los que configuran el objeto de su atención.

También se podrían traer aquí a colación la generalización de la Asistencia


Sanitaria a personas sin recursos, o las prestaciones Asistenciales de Desempleo
(temas tangenciales entre el Sistema público de Seguridad Social y el Sistema
de Servicios Sociales).
O bien el reconocimiento de la Universalización en todas las leyes de Servi-
cios Sociales, si nos ceñimos a su sentido estricto.
El Libro Verde y el Libro Blanco de la política social europea y del empleo,
señalaron una serie de desafios o problemas que se están planteando en el pre-
sente, y que van a tener gran repercusión en el futuro, como son: -La Evolución
demográfica (envejecimiento de la población), -la caída del mercado de trabajo,
-cambios en las estructuras familiares, (familias monoparentales, personas so-
las), -fenómenos de nueva pobreza y -de desestructuración social (parados de
larga duración, jóvenes que no logran acceder al primer empleo, drogodependen-
cia, delincuencia, xenofobia etc.).
Todos estos desafios, unidos a la Mundializaci6n del comercio y de la pro-
ducción, al impacto de las nuevas tecnologías, entre otros, han demandado en
Europa y en España una nueva política de bienestar.
En la actualidad se demanda una reformulación o replanteamiento del pacto
social originario, basado en el modelo de protección social a través de la Seguri-
dad Social contributiva, se concedían los derechos a los trabajadores y sectores
de la población que participan en el proceso productivo y por haber aportado
una renta y se excluían a los ciudadanos carentes de empleo.
SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN... 303

El nuevo modelo de bienestar se sustenta en el principio de universalidad de


los derechos sociales, de igualdad de oportunidades, y por el mero hecho de ser
ciudadano y no por haber contribuido a la Seguridad Social.
Por tanto, no solo se producen cambios en el marco legislativo o en el ámbito material y doctrinal sino que
se contempla una transformación cultural en la que, de la idea de individuo aislado -propia de la concepción
benéfico-asistencial-, se pasa a la idea de ciudadano, a la persona dentro de la comunidad. Y en última ins-
tancia al ciudadano-cliente, con derecho a exigir al Sistema Público de Servicios Sociales, no solo cobertura
de toda la población en virtud del principio democrático de justicia o equidad, sino también calidad yeficiencia
en la prestación de estos servicios como establece el art. 103 de la Constitución Española.

El resumen de los logros alcanzados, bajo cualquier óptica que se efectúe la


evaluación, es esperanzador. Son muchos los avances conseguidos en un corto
plazo de tiempo.
Pero no hay camino sin sombras, ni logros sin incertidumbres. Y de la misma
manera que deben resaltarse los aciertos del pasado reciente, no podemos que-
dar parados, satisfechos de lo ya conseguido.
De alú que parezca necesario examinar -en la segunda parte del capítulo-,
algunas cuestiones que son objeto de debate o que, van a serlo en el inmediato
futuro.

1.2. Principales Debates y Tendencias de futuro


1.- El primer debate que debe mencionarse es el de las Desigualda-
des sociales y regionales. Las desigualdades son todavía muy marcadas a
muchos niveles de intervención de los Servicios Sociales.
Las desigualdades son acusadas entre los niveles de servicios disponibles en
las distintas Comunidades Autónomas. También hay disparidades o desequili-
brios entre -las ciudades y medio rural- y dentro de cada Comunidad Autó-
noma.
Habría que señalar que subsisten diferencias muy notables en el grado de
atención, inversiones y recursos disponibles en los distintos sectores a que se
dirigen los Servicios Sociales; la atención que reciben sectores como: Mayores,
Menores, Toxicómanos etc. son muy diferentes.
Hasta ahora las divergencias existentes no han suscitado controversias, ni
debates públicos crispados. Pero nada garantiza que esa situación vaya a man-
tenerse indefinidamente. Por lo tanto, el debate sobre la equiparación entre los
niveles del servicio disponibles por los diversos grupos de ciudadanos, constitu-
ye un reto obligado del inmediato futuro. Haya o no debate público, es un reto de
obligado análisis por los especialistas
Es preciso reconocer que se ha avanzado poco en la puesta en práctica de
dinámicas de equiparación de la situación entre los ciudadanos. Las medidas
aplicadas han sido escasas y con pocos resultados, tanto entre Comunidades
como dentro de cada Comunidad. La ley Orgánica de Financiación de las Comu-
304 CARMEN ALEMÁN BRACHO

nidades Autónomas (LOFCA), el Fondo de Compensación Inter-territorial, los


Fondos de la Unión Europea (Feder, Fondos de cohesión) o el Plan Concertado de
prestaciones básicas de Servicios Sociales, todavía no han generado homogenei-
dad en la situación real. Y por consiguiente, la puesta en práctica, consensuada,
de indicadores comparativos de situaciones y la adopción de acuerdos para ate-
nuarlos, darán lugar, sin duda, a debates en el inmediato futuro.
2.- Otro problema a abordar en el inmediato futuro será el de la Des-
centralización. Desde la aprobación de la Constitución, Los Estatutos de Auto-
nomía, la Ley de Bases de Régimen local y las respectivas Leyes Autonómicas de
Servicios Sociales, los problemas de la descentralización han sido, de naturaleza
técnica y económica.
En efecto, desde el restablecimiento de la Democracia, se pone en marcha un
proceso de transferencia de actividades, servicios, recursos y personal, desde la
Administración Central hacia las respectivas Autonomías.
En ese proceso ha habido problemas, de todos conocidos, en la valoración económica de recursos,
medios transferidos y discrepancias también, respecto al ritmo y velocidad a que esas transferencias se
producían.

Pero en el horizonte se atisban otros problemas. Son los que se refieren a la


Distribución de competencias -dentro de cada Autonomía- y entre el poder
Autonómico, las Diputaciones y los Ayuntamientos, la llamada segunda descen-
tralización.
La articulación del equilibrio de funciones y competencias entre los pode-
res Autonómicos y la Administración Local: Diputaciones y Ayuntamientos por
ejemplo pueden generar tensiones y dificultades de gestión. Porque los proble-
mas pueden no ser solo de atribuciones formales, sino los suscitados por la fi-
nanciación, por la gestión, por el control, supervisión de ayudas, subvenciones,
medidas de promoción, etc. En definitiva, no solo por cuestiones de alta política,
sino por la delimitación, en provecho de una u otra Administración, de parcelas
de poder o de control en lo que podríamos denominar, la pequeña política coti-
diana.
3.- Otro debate a que habrán de hacer frente los servicios Sociales, es el de
la Evaluación de resultados y análisis de costes.
Hasta ahora los Servicios Sociales han venido creciendo, respaldados por una
gran aceptación de la población y los dirigentes políticos, respecto a la legitimi-
dad del uso de los recursos públicos destinados a este campo.
Pero, una vez implantados los Servicios, una vez consolidado el sector, como
cualquier otra rama de la Administración, tendrán que hacer frente al reto de la
evaluación de resultados y análisis de costes.
Son muchas las razones que avalan este pronóstico. Pudiera decirse, en pri-
mer lugar, que se trata de una tendencia; si se quiere hasta una moda, cada vez
más difundida en las Administraciones de todos los países europeos. Que en
SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN... 305

España, todavía, se haga un uso más restringido, no significa nada más que se
incorpora más tardíamente al proceso.
Pero junto a esta razón, hay también otro argumento más relevante e inten-
so. En un sistema de recursos escasos, la obtención de partidas presupuestarias
-ante las decisiones pero, también, ante los ciudadanos que suministran los
medios económicos-, se va a fundamentar por razones de justicia, pero respal-
dado con la acreditación de la Eficacia en el uso de los medios. La realización de
estudios de evaluación de resultados será indispensable para acreditar la utili-
dad de los esfuerzos puestos en práctica. Serán las credenciales políticas para
conseguir recursos, por ejemplo el Programa de Termalismo, demostrar que se
ponen enfermos con menor frecuencia, que se reducen los gastos de hospitaliza-
ciones, que se genera empleo en el sector turístico en temporada baja, etc.
Por supuesto que la evaluación no va a realizarse solo a Servicios sociales
concretos. Junto a ella se desarrollará la evaluación y análisis de los efectos de
las diferentes Políticas, el objetivo no es tanto o no es solo, ahorrar dinero, sino
sobre todo hacer un uso optimo de los recursos disponibles.
4.- Otro aspecto que será objeto de debate, es el referido al Estado del Bien-
estar, y sus posibles efectos en los Servicios Sociales.
Los Servicios Sociales van a verse afectados por el debate sobre el Estado de
Bienestar, en varias direcciones:
1° Dificultando el crecimiento de los recursos públicos destinados a los Ser-
vicios Sociales. El crecimiento e, incluso, el mantenimiento de las inversiones,
tendrá que ser cada vez más sustentado y apoyado en estudios sobre la evalua-
ción de resultados y análisis de costes, como instrumentos de legitimación de los
gastos destinados a este sector. Una de las críticas más comunes al Estado de
Bienestar es que a mayor crecimiento del papel del Estado, más gasto público,
lo que da lugar a más déficit público y por tanto crisis fiscal del Estado. Y de
ahí que como planteamiento de posible respuesta, se plantee el tema del Plura-
lismo del Bienestar, ya que hay bastante consenso en que lo se plantea no es el
desmantelamiento del Estado de bienestar, sino en el grado de reformas que es
necesario introducir, y en que sectores, para mantener el principio básico que es
la protección social publica a los ciudadanos.
2° En segundo lugar, el debate sobre el Estado de Bienestar puede incidir en
los Servicios Sociales, suscitando la cuestión sobre la privatización. Una cues-
tión susceptible de abordar desde muy diferentes perspectivas.
Una primera es plantear la cuestión de quien es el titular jurídico que eje-
cuta un servicio (Estado, un empresario, una Organización no gubernamental).
Es una cuestión que afecta, en las sociedades desarrolladas a gran número de
actividades de la Administración, que en muchos casos son transferidas para su
gestión por el sector privado ej. Los Colegios concertados en el ámbito educativo,
Fondos de pensiones privados, Hospitales o Residencias de entidades privadas,
etc.
306 CARMEN ALEMÁN BRACHO

Esta interpretación de la privatización va a tener escasa influencia sobre los


Servicios Sociales. No parece que se vaya a hacer una transferencia generaliza-
da de Servicios Sociales al sector privado, aunque cabria plantearse la respon-
sabilidad pública de unos mínimos suficientes y que la asistencia y prestaciones
complementarias sean libres, como recoge el art. 41 de la Constitución en mate-
ria de Seguridad Social.
Pero hay otra dimensión de la privatización, que sí puede tener más efectos
en este sector. Se trata en concreto de la introducción de técnicas -hasta ahora
exclusivas del sector privado- de gestión privada en los servicios públicos.
La introducción de técnicas gerenciales de los Servicios sociales, -la realiza-
ción de contratos programas por los responsables de los servicios, -la cuantifi-
cación de objetivos, -el control permanente de satisfacción de usuarios, -la res-
ponsabilidad de los gestores vinculada al logro de objetivos, entre otros muchos
mecanismos, sin duda que irán introduciéndose paulatinamente en la gestión
cotidiana de los Servicios Sociales, así por ejemplo que las retribuciones vengan
condicionadas al logro de objetivos.
3º. Es importante también destacar el debate sobre la contribución de los
usuarios al coste y mantenimiento de las prestaciones.
En España de la misma manera que, por ejemplo, en la sanidad, las presta-
ciones farmacéuticas son en parte abonadas por los usuarios - salvo para los
pensionistas o personas internados en hospitales-.
El debate sobre los Servicios sociales, no va a plantearse a niveles de prin-
cipio, sino en la determinación de: ¿Qué servicios?, ¿en qué porcentajes? y ¿a
partir de qué niveles de ingresos o bienes? puede aplicarse el abono privado de
alguna clase de los servicios. Por ejemplo, qué porcentaje de una pensión de jubi-
lación puede ser destinada a abonar, en parte, el internamiento en una Residen-
cia de ancianos, como ya se hace en la actualidad, o la posibilidad de pagar por
recibir un servicio de ayuda a domicilio, en función de la capacidad económica
del usuario. La Ley de Dependencia, contempla explícitamente mecanismos de
pago por parte de los usuarios, en función del patrimonio; una prueba de que el
debate sobre la cuestión está abierto.
5.- Otro tema central de la agenda política es la implicación de la Iniciativa
Social o Tercer Sector, en la prestación de Servicios Sociales, no solo a través de
aportaciones de carácter económico, sino también, a través del trabajo de carác-
ter voluntario.
Sin embargo, las relaciones entre Administración Social e Iniciativa Social
estarán presididas por la dialéctica de la cooperación y el conflicto. Diversos
puntos protagonizarán este debate, entre ellos.
Por una parte, la posibilidad de que los conciertos y subvenciones estable-
cidos para favorecer la acción voluntaria, lleve a un cuestionamiento de la
imparcialidad de las organizaciones que conforman este amplio abanico
al que conocemos como ONG o Tercer sector, hasta el punto que podría
SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN... 307

llegar a cuestionarse su carácter de Organizaciones no gubernamentales,


si entendemos esta denominación en su sentido lato.
Por otra parte, el temor de ciertas sectores de la sociedad, a que el trabajo
voluntario limite la posibilidad de creación de nuevos puestos de trabajo
dentro de uno de los sectores más dinámicos de nuestra economía.
6.- Otro debate que queda por plantear será el de la Prevención y
Reinserción.
Hasta ahora, los servicios sociales han tenido una orientación muy proyecta-
da a hacer frente a los problemas ya desencadenados.
Esta orientación resulta claramente insuficiente. Tendrán que desarrollar-
se de manera mucho más acusada las estrategias destinadas a la prevención
de las causas de los problemas. Lo mismo puede decirse de la reinserción. Dos
temas que van a plantear numerosos retos a los Servicios sociales. Sobre todo
en un contexto en que por la crisis de empleo, las sociedades tienen todavía
importantes tasas de paro, y como es sabido muchas políticas de reinserción
pasan por encontrar un empleo, por ej. a emigrantes retornados, a ex-reclusos,
ex-toxicómanos, etc.
Las estrategias de prevención y reinserción tendrán que articular todo el de-
sarrollo de la actividad de los Servicios Sociales. Los recursos presupuestarios,
la organización administrativa, los servicios, el trabajo profesional y la forma-
ción tienen, que dar mucha más relevancia a estos temas.
Por suerte, en este camino no se parte de la nada. Hay ya un trayecto recorri-
do y experiencia importante adquirida en el campo de la prevención y reinser-
ción pero hay que ampliarlo a otros sectores e institucionalizar este recorrido.
El esfuerzo realizado, por ejemplo, en el tema de las drogas, con los programas
informativos en las escuelas y medios de comunicación, red de artesanos, pisos
de reinserción etc.
Naturalmente las cuestiones abordadas no cierran el panorama. No es po-
sible agotar las perspectivas del tema. Ni en el examen del pasado, ni en la
reflexión de su futuro o porvenir.
Tan solo hemos pretendido aportar unos puntos de reflexión que sirvan para,
con el trabajo de todos, abrir la reflexión sobre el futuro. La t area no es fácil.
Pero solo haciéndolo conjuntamente estaremos a la altura de los desafíos que
nos esperan.

2. CONCLUSIONES
Los Servicios sociales en España, han avanzado mucho en los últimos años,
se puede afirmar que cuentan con las características de un sistema público, es
decir, normativa propia, un ámbito de actuación diferenciado, estructuras admi-
308 CARMEN ALEMÁN BRACHO

nistrativas específicas, equipamientos propios y todo ello con financiación públi-


ca. Pero quedan todavía debates por resolver para seguir mejorando y elevando
los niveles de calidad de los Servicios.

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SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN... 309

EJERCICIOS DE AUTOEVALUACIÓN

1. El nuevo modelo de bienestar se sustenta:


a. En el principio de universalidad de derechos sociales.
b. Haber contribuido a la seguridad social.
c. El principio de solidaridad.
d. Principio de integración.

2. Según la Ley de Bases de Régimen Local los Municipios deben prestar Servicios sociales si su pobla-
ción es superior a:
a. 5.000 habitantes.
b. 10.000 habitantes.
c. 20.000 habitantes.
d. 50.000 habitantes.

3. Entre las tendencias de futuro en relación a los Servicios sociales pueden mencionarse:
a. La rígida selección de los usuarios.
b. La intensa política de reclutamiento de personal.
c. La reducción de Centros de Servicios Sociales Comunitarios.
d. Evaluación de resultados y análisis de costes.

4. El Libro Verde y el Libro Blanco de la Política Social Europea señalaron como desafíos para los servi-
cios sociales:
a. Caída del mercado de trabajo.
b. La descentralización.
c. La organización administrativa.
d. Necesidad de reforzar los equipamientos.

5. Cual de los siguientes Planes de actuación administrativa NO es un plan sectorial:


a. Plan de apoyo a la Familia.
b. Plan Concertado de prestaciones básicas de Servicios sociales.
c. Plan para la igualdad de oportunidades de la Mujer.
d. Plan de acción para las personas con Discapacidad.
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ISBN 978-84-9876-889-3