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CONTENIDOS DE DERECHO CONTRAVENCIONAL

Dr. Alfredo Carrizo
Secretario Judicial Municipal
Justicia Municipal de la Ciudad de San Juan
MODULO 1: EL PODER DE POLICIA
- Concepto.

Poder de policía es el poder del estado para restringir

derechos individuales con el fin de asegurar determinados
bienes jurídicos.

Analizaremos esta definición por partes.

Poder del estado: Es toda la actividad que el estado es capaz de desplegar para
conseguir una meta, una finalidad.
Para restringir derechos individuales: Al desplegar el poder, el estado restringe o
limita los derechos individuales de los ciudadanos.
Asegurar determinados bienes jurídicos: Se restringen los derechos individuales
sólo si ello sirve para asegurar determinados bienes jurídicos. Estos bienes jurídicos
deben tener una importancia tal que justifiquen que el estado restrinja los derechos
individuales.
Esta definición y su naturaleza tripartita se entenderán mejor con un ejemplo.

Bien jurídicamente protegido: Derecho restringido:

Ambiente derecho de propiedad sobre
un inmueble

Poder de policía

Actividad: Despliegue de inspectores

para control de terrenos baldíos

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- Expresión actual del Poder de Policía. Ampliación de los bienes jurídicos

protegidos por el Estado.
El poder de policía se ha adecuado en cada época conforme al modelo de Estado
vigente en cada etapa de la historia. Es así que a los ya conocidos rubros seguridad,
salubridad y moralidad públicas - que definían su objeto- se le han ido sumando otros
bienes jurídicos que el Estado protege a través de la restricción a los derechos de los
particulares, a través del ejercicio del poder de policía.
A continuación enumeramos algunos de los bienes jurídicos protegidos:
a) Tranquilidad pública, manifestado en la prohibición de hacer ruidos molestos,
molestar a los radioescuchas, perturbar espectáculos públicos, etc.
b) La confianza pública: manifestada a través del control de pesos y medidas,
prohibición de hacer envases engañosos, propaganda engañosa, es decir fraude público.
c) La economía pública: defensa del usuario y del consumidor, lealtad comercial
y defensa de la competencia.
d) La estética pública, por ejemplo limitando la construcción de los edificios
hasta cierta altura, de color determinado, etc.
e) La estética pública ; en cuanto a la protección de las buenas costumbres sin
afectar la moralidad pública.
f) La tutela de la diversión y de los entretenimientos públicos.
g) La libertad de tránsito y movimiento.
Esta amplitud de situaciones cuya protección asume el Estado, permite
determinar que el poder de policía se ha ampliado en su objeto y por tanto, hoy
hablamos de orden público o bien común, términos estos que resultan abarcativos, de
toda la actividad de control citada. De lo dicho hasta aquí, puede inferirse que el Estado
en ejercicio del Poder de Policía, no limita ya los derechos de los particulares sólo por
razones de moralidad, seguridad y salubridad pública, sino que se pone al corriente el
bienestar general como fundamento para la limitación de los derechos. Ello implica -tal
como venimos sosteniendo- que no puede generarse un concepto unívoco de poder de
policía o policía.

- El Poder de Policía en las constituciones de la Nación y de la Provincia de San

Juan. Ley Orgánica Municipal y Cartas Orgánicas Municipales.

Constitución Nacional

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Podríamos decir que el poder de policía es un atributo necesario e inherente a

toda soberanía, anterior a las leyes, y no necesita ser concedido ni reconocido por las
constituciones porque es inalienable.
Sin embargo, nuestra constitución nacional contiene el fundamento de este poder en el
artículo 14, que textualmente dice:

Art. 14.- Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes

derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber:
de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar; de
peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir
del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin
censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con
fines útiles; de profesar libremente su culto; de enseñar y aprender.

Podemos ver claramente que el artículo 14 enumera los derechos individuales,

agregando que estos se deben ejercer conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio.
Esto implica que, dentro de ciertas condiciones, el estado ha de intervenir
reglamentando los derechos individuales, llegando a limitarlos para armonizar el
ejercicio de los derechos por todos los integrantes de la comunidad.

Dada la complejidad de derechos reconocidos y la diversidad de los sujetos que

resultan sus titulares, la regulación legal debe procurar posibilitar la compatibilidad de
los mismos y solucionar los conflictos de intereses.
Además, el carácter relativo de los derechos surge de las declaraciones
internacionales de derechos humanos, que por el artículo 75 inc. 22 de la Constitución
de la Nación han obtenido jerarquía constitucional: así puede observarse que en la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano se expresa "...el ejercicio de
los derechos naturales de cada hombre no tiene más límite que aquellos que aseguran a
los demás miembros de la sociedad el goce de los mismos derechos. Estos límites no
pueden determinarse sino por ley.." y la Declaración Universal de los Derechos
Humanos (Año 1948) en su artículo 2 expresa " En el ejercicio de los derechos y en el
disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones
establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los
derechos y libertades de los demás...".
Vemos que todos estos textos no hacen más que reafirmar que ningún derecho es
absoluto, sino que debe estarse a su utilización en función del bien común.

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El artículo 14 procuró establecer el principio de la relatividad de los derechos

constitucionales en base al cual hemos estructurado la definición ya expresada de lo que
entendemos por poder de policía.
Los límites al poder de policía contenidos en la Constitución Nacional son:
o Razonabilidad. El art. 28 de la Const. Nacional establece que los derechos
reconocidos no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.
O sea, que por vía reglamentaria no se podrá mudar, modificar, cambiar de
naturaleza, forma o estado, los derechos que la Constitución avala. Ahora bien,
siempre será cuestión empírica, particular y concreta, evaluada por los órganos
jurisdiccionales, si la reglamentación legal menoscaba, deteriora, corrompe o
destruye el derecho en cuestión.
El principio de razonabilidad obliga a ponderar con prudencia las
consecuencias sociales de la decisión, para evitar la arbitrariedad por
“prohibiciones injustificadas” o por “excepciones arbitrarias”.

o Intimidad. La esfera de libertad, consagrada por el art. 19 de la Const. Nacional,

está exenta de toda reglamentación legal y no condicionada por la ley. Tal
garantía se compatibiliza con la intimidad e inviolabilidad de la persona
humana, de la “defensa en juicio de la persona y de los derechos”, “nadie puede
ser obligado a declarar contra sí mismo”, “inviolabilidad de la correspondencia y
domicilio” (art. 18, Const. Nacional).

o Legalidad. En cuanto consagra que los derechos se ejercen según las leyes que
reglamenten su ejercicio (art. 14), “... y nadie está obligado a hacer lo que no
manda la ley, ni privado de lo que ella no prohibe” (art. 19). En consecuencia,
las limitaciones que no tengan contenido legislativo, v. gr., reglamentos de
policía que imponen penas de policía sin previsión legislativa, son
inconstitucionales, pues el principio es: no hay limitación sin ley.

Constitución de la Provincia de San Juan

La Constitución de la Provincia de San Juan también contiene claras referencias
del poder de policía, sobre todo en su artículo 150. Veamos algunos de sus incisos.

Inciso 1) Dictar las leyes que sean necesarias para hacer

efectivos los derechos, deberes y garantías consagrados por esta
Constitución sin alterar su espíritu.

Vemos que los derechos pueden ser reglamentados por las leyes, pero sin alterar
“su espíritu”
Inciso 3) Establecer tributos en todo el territorio de la
Provincia, destinados al servicio de la administración, seguridad y
bienestar del pueblo.

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Esta expresión del poder de policía nos muestra la facultad que el estado tiene de
limitar nuestro derecho de propiedad, haciendo posible que estemos obligados al pago
de un impuesto, siempre que el mismo se destine al servicio de la administración,
seguridad y bienestar del pueblo.

Cartas Orgánicas Municipales.

Los municipios de 1ª categoría pueden darse sus propias cartas municipales, que
son al municipio lo que la Constitución a la Nación.
Para ilustrar este tema veremos algunos textos de la Carta Municipal de la
Ciudad de San Juan.
En el caso de la Constitución Nacional y Constitución de la Provincia de San
Juan, pudimos ver que los textos deben ser interpretados, y que de esa interpretación se
extraen conclusiones para poder afirmar la existencia del poder de policía.
En el caso de la Carta Municipal de la Ciudad de San Juan los textos son mucho
más claros y concretos pues establecen de manera directa las regulaciones que tienen
que ver con el poder de policía municipal.
Por ejemplo, el artículo 14º de la Carta Municipal contiene varios incisos
referidos directamente a nuestro tema.

Artículo 14° Carta Municipal de la Ciudad de San Juan

Compete al Gobierno Municipal en ejercicio de su autonomía:
Inciso 1 Organizarse jurídicamente, dictar ordenanzas, actos y
medidas en beneficio del interés local.

Inciso 2 Gobernar y administrar los asuntos públicos e intereses de la

comunidad dirigidos al bien común.

Inciso 4 Crear y recaudar tributos de su competencia y aplicar su

renta.

Inciso 7 Organizar la justicia municipal de faltas y la policía

municipal.

Inciso 8 Dictar el Código de Faltas Municipal.

Inciso 12 Establecer normas de prevención contra ruidos molestos, de

la contaminación del aire, del agua y suelo.

Inciso 13 Asegurar la recolección de residuos, la limpieza e higiene

general en el ejido municipal y el mantenimiento de la red vial de su
competencia.

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Inciso 14 Establecer las normas de higiene y salubridad en los

establecimientos comerciales e industriales, fiscalizando la
producción, conservación, comercio, transporte de productos
alimenticios, destinados al abastecimiento público.

Inciso 16 Dictar el reglamento de tránsito urbano y asegurar el

transporte público de pasajeros.

Inciso 18 Ejercer el control de pesas y medidas.

Inciso 19 Controlar el cumplimiento de las calificaciones de los

espectáculos públicos.

Inciso 20 Reglamentar las habilitaciones comerciales y regular el

funcionamiento de los juegos permitidos.

Inciso 36 Ejercer el poder de policía amplio en materia de su

específica competencia, y en todos aquellos casos en que fuere
concurrente con el Estado Provincial y Nacional.

Inciso 43 Además de las funciones señaladas precedentemente, el

municipio podrá realizar cualquier acción de interés local que no se
contraponga a las Constituciones Nacional y Provincial.

En esta enumeración sólo se transcriben aquellos incisos que tienen relación con
el Poder de Policía Municipal.
Puede advertirse que la mayor parte de estos incisos tratan de situaciones
concretas, pero además tenemos también el inciso 36º que contiene de manera expresa
una referencia concreta al Poder de Policía y en el inciso 43º se establece que el
municipio podrá ejercer las funciones municipales, y por ende también el poder de
policía, de manera amplia. El único requisito es no contraponerse a la Constitución
Nacional y Provincial.
Otros textos pueden encontrarse también en la regulación de la Justicia de Faltas,
Código de Faltas y Policía Municipal.

- Distribución del poder de policía entre Nación, provincias y municipios.

Originarios. Conservados. Delegados. Concurrentes. Prohibidos.

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Cuando hablamos de la distribución del poder de policía nos referimos a la

manera en cómo este poder es ejercido por la Nación, por las Provincias y por los
municipios.
En realidad el poder de policía pertenece originariamente a las provincias y a los
municipios. Ello por cuanto las provincias y los municipios son preexistentes a la
Nación. Entonces diremos que el poder de policía originario les pertenece a las
provincias y a los municipios.
Cuando las provincias dieron origen a la Nación, ello implicó organizarse en un
estado federal y para que este estado federal pudiera funcionar, las provincias
conservaron una parte de este poder de policía y delegaron otra parte.
Así, tenemos que existen poderes conservados por las provincias y poderes
delegados a la Nación.
Puede ocurrir también que los poderes delegados funcionen a la par que los
poderes conservados. En estos casos nos encontramos ante los poderes concurrentes.
Por último, la Constitución Nacional prohibe ciertos poderes a la Nación y
también prohibe ciertos poderes a las provincias.
Ejemplos:
Poder conservado: Derecho Contravencional de la tranquilidad, que regula
conductas ilícitas que no llegan a ser delito. Por ejemplo El aprovechamiento malicioso
del crédito previsto por el artículo 192º del código de faltas de la Provincia de San Juan.

Poder Delegado: Infracciones a la Ley Nº 22.351 de Parques Nacionales,

Monumentos Naturales y Reservas Nacionales. Las provincias han delegado a la Nación
el poder de policía dentro de estas áreas protegidas llamadas “Parques Nacionales”,
“Monumentos Naturales” y “Reservas Nacionales”. Esto quiere decir que dentro del
territorio de una provincia la Nación puede declarar un área como parque nacional, y
dentro de esta área la Nación será quien ejerza el poder de policía. En este caso, tal
poder de policía será un poder delegado.

En estas áreas la Nación ha prohibido la enajenación y arrendamiento de tierras

del dominio estatal, la exploración y explotación mineras, la instalación de industrias, la
explotación agropecuaria, forestal y cualquier tipo de aprovechamiento de los recursos
naturales, la pesca comercial, la caza y cualquier otro tipo de acción sobre la fauna,
salvo que fuere necesaria por razones de orden biológico, técnico o científico que

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aconsejen la captura o reducción de ejemplares de determinadas especies, la

introducción, transplante y propagación de fauna y flora exóticas, entre otras
prohibiciones.

Cualquier infracción a la Ley de parques es sancionada con pena de multa.

Poderes Concurrentes: Se trata de poderes que por su naturaleza fueron

delegados, pero conservando las provincias la posibilidad de ejercerlo. Un ejemplo claro
lo constituye la regulación del tránsito. A nivel nacional la Ley Nº 24.449, más
conocida como Ley Nacional de Tránsito contiene las regulaciones de esta materia. Pero
a la vez existen leyes provinciales que también regulan el tránsito. Incluso algunas
provincias adhirieron a la Ley Nacional de Tránsito y otras no. Así, podemos ver que el
tránsito es controlado por la policía de la provincia, por los municipios y también por
organismos nacionales como lo son la Policía Federal y la Gendarmería Nacional.
Poder prohibido a la Nación: Por aplicación del artículo 122º de la Constitución
Nacional, la Nación no puede tener ingerencia en el sistema contravencional municipal
o provincial, no puede tener ingerencia en la designación de los jueces, ni de los policías
de la provincia o de los inspectores municipales.
Poder prohibido a la Provincia: Impuestos o aranceles aplicables a la
importación y exportación, según artículo 126º de la Constitución Nacional. Todo lo
relativo al control de la entrada y salida de productos o mercaderías desde y hacia el
exterior es una cuestión delegada a la Nación y terminantemente prohibida a la
Provincia. Por ejemplo, todo lo que entre desde Chile por la Aduana Argentina ya no
puede ser controlado por la Provincia, pues esto es facultad de la Nación quien puede
cobrar el impuesto a la importación conforme a la ley.

- Materias que comprende; poder de policía reglamentario y de ejecución. Poder

de policía preventivo y represivo.
Poder de policía reglamentario: ya pudimos estudiar que según el artículo 14º y
28º de la Constitución Nacional el estado puede reglamentar el ejercicio de los derechos
a través de leyes, ordenanzas, decretos y resoluciones con el objetivo de lograr
armonizar los distintos derechos y en pos del bienestar general. Este es el poder de
policía reglamentario.

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Poder de policía de ejecución: Está referido a la ejecución o cumplimiento de las

leyes, ordenanzas, decretos o resoluciones a que nos hemos referido en el párrafo
anterior. En este sentido el poder de policía de ejecución puede ser preventivo o
represivo.
Poder de policía preventivo: Está referido a la vigilancia de su
cumplimiento. Por ejemplo, a fin de vigilar el cumplimiento de la Ley de Tránsito la
Policía de la Provincia dispone controles policiales cada 10 kilómetros en las rutas de
acceso a la Provincia. Vemos que el objetivo es ayudar a los particulares a cumplir con
la ley. El objetivo es vigilar el cumplimiento de la ley.
Poder de policía represivo: Está referido al incumplimiento de la ley.
Este poder no opera en la reglamentación, ni tampoco en la prevención. Este poder de
policía supone la violación de la ley. En este caso, como la ley fue violentada de lo que
hablamos es de la posibilidad de ejecutar coactivamente decisiones y sanciones contra el
incumplimiento de la ley. Por ejemplo: ejecución de la pena de arresto impuesta por el
juez de faltas.

Poder de Policía Reglamentario

Poder de Policía Poder de Policía Preventivo

Poder de Policía de Ejecución

Poder de Policía Represivo

- Competencia municipal: material y territorial.

La competencia municipal en materia de poder de policía está referida a un
territorio determinado. Esto resulta sencillo de entender si tenemos en cuenta que los
municipios tienen límites territoriales y es sólo dentro de estos límites donde pueden
ejercer su poder de policía. Este territorio también se conoce como “Ejido municipa”.
Dentro de este Ejido Municipal el municipio puede ejercer el poder de policía
dentro de los límites contenidos en la Carta Municipal o en la Ley Orgánica de

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Municipalidades. Ya citamos textos de ambos ordenamientos, y en ello podemos ver

claros ejemplos de competencia material municipal.
Ejemplos:
Según el artículo 48° de la Ley Orgánica de Municipalidades, es competencia de
los municipios:
1. El funcionamiento, instalación y ubicación de los
establecimientos comerciales e industriales.
2. El acceso y funcionamiento de los espectáculos públicos y
casas de diversión.
3. Elaboración y expendio de sustancias y artículos alimenticios
exigiendo a las personas que intervengan, certificados que acrediten su buena salud.
Etc.
En definitiva, el artículo 48° de la Ley Orgánica de Municipalidades contiene las
reglas de atribución de competencia material a los municipios.
Además, y para aquellos municipios a quienes les está permitido dictar carta
municipal, la competencia se reafirma aún más. El ejemplo citado de la Ciudad de San
Juan es muy claro, y recuerden leer el artículo 14º de la Carta Municipal. Este artículo
contiene las reglas de atribución de competencia de la Ciudad de San Juan.

- Régimen sancionatorio. Códigos de Faltas provincial y municipales.

Este punto en realidad ya viene siendo desarrollado. Lo que en realidad podemos
agregar es que este tipo de conductas no ha sido regulado por otras normativas en razón
de los siguientes factores:
a. En primer lugar las actividades previstas por los códigos de faltas en realidad
implican ejercicio de derechos constitucionales. Por eso el estado no las limitó mediante
el derecho penal o el derecho civil.
b. El concepto de tranquilidad varía según el lugar y la población, por eso resulta
más adecuado que las normas que limiten estas actividades sean de orden local.
Estas razones explican que el estado nacional se desentienda de limitar estas
actividades y confíe en que los gobiernos locales (provincias y municipios) sean quienes
ejerzan el poder de policía limitando estas actividades con el fin de preservar la
tranquilidad pública.

- Tribunales de Faltas: organización, procedimiento y recursos.

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Por cuanto los sistemas contravencionales son sancionatorios y las sanciones

implican serias restricciones a ciertos derechos constitucionales, se erige en mandato
constitucional la necesidad ineludible de que estas sanciones sea impuestas por un juez.
En efecto, sanciones tales como la multa, el decomiso, la clausura o la
inhabilitación tienen un impacto directo sobre el derecho de propiedad. Lisa y
llanamente estas sanciones importan un menoscabo, un detrimento de índole
patrimonial que no puede ser decidido por el estado de cualquier manera.
Es imprescindible que la decisión sea tomada por un juez natural, mediando un
debido proceso legal y regular que se conforme a las garantías previstas en el artículo
18º de la Constitución Nacional.
Por esta razón, toda vez que existe un código de faltas nos encontramos ante la
necesidad de que exista un juez o tribunal de faltas que lo aplique. Si un estado se da un
código de faltas y lo aplica sin un juez natural, o sin respetar un juicio previo nos
encontramos ante una violación de nuestras garantías constitucionales.
Estos tribunales tienen diferentes modos de organizarse, y ello varía de acuerdo
a la Provincia y al Municipio de que se trate.
Por ejemplo, en la Provincia de San Juan el código de faltas es aplicado por tres
jueces de faltas en el conurbano formado por los departamentos de Capital, Rawson,
Rivadavia, Chimbas y Santa Lucía, en tanto que en los otros catorce departamentos el
código de faltas es aplicado por los jueces de paz.
A nivel municipal, los distintos municipios organizan sus tribunales de maneras
variadas. Por ejemplo, en el departamento Capital de San Juan, el código de Faltas
Municipal es aplicado por dos jueces de faltas. En Rivadavia existe sólo un juez, al
igual que en Rawson y en Caucete. En los restantes departamentos no existen jueces de
faltas municipales.
En cuanto al procedimiento, observamos que existen fuertes reminiscencias con
el proceso penal. Estos procesos prevén una instrucción sumarial en sede administrativa
(análogo al sumario prevencional que se labra en sede policial) y luego una etapa de
juicio que se cumple frente al juez de faltas. Se trata de procesos simplificados, pero en
los sistemas que más se ajustan a la Constitución existe siempre la posibilidad de
recurrir las sentencias de los jueces de faltas mediante recursos de apelación, nulidad,
casación e inconstitucionalidad. Ello para garantizar la defensa en juicio en procesos en
que la carga de la prueba ha sido colocada en las espaldas del imputado.

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