RESOLUCION PROCESAL ADMINISTRATIVA

RECURSO DE CASACIÓN No. 221-2008

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CÁMARA CIVIL: Guatemala, nueve de septiembre de dos
mil ocho.
Se tiene a la vista para dictar sentencia el recurso de casación interpuesto por J.C.E.F., en
representación de la MUNICIPALIDAD DE GUATEMALA, contra la sentencia dictada por la Sala
Primera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el quince de enero de dos mil ocho,
dentro del proceso promovido por la señora B.C.A.O., contra la entidad recurrente.
ANTECEDENTES:
A) El presente caso tiene su origen como consecuencia del reporte número mil trescientos dos
(1302), de fecha veinticuatro de junio de dos mil cuatro, emitido por el Departamento de Control
de Construcción de la Municipalidad de Guatemala, en relación al inmueble, propiedad de
B.C.A.O., ubicado en quinta avenida cero siete guión cincuenta y dos de la zona catorce, de
esta ciudad, por cambio de uso de vivienda a oficinas no autorizadas, por estar localizadas en
área residencial.
B) Derivado del reporte indicado, el Juzgado de Asuntos Municipales de la ciudad de
Guatemala, mediante resolución fecha de treinta y uno de agosto de dos mil cuatro, declara que
la reportada es responsable de la falta imputada, por lo que le impone la multa de veinticuatro
mil trescientos quetzales (Q.24,300.00) y ordena el cierre de las oficinas que funcionan en el
inmueble relacionado.
C) Contra la referida resolución la señora A.O., interpuso recurso de revocatoria el cual fue
declarado sin lugar, por medio de la resolución número COM guión trescientos cuarenta y tres
guión cero cinco (COM-343-05) de fecha diecinueve de mayo de dos mil cinco, emitida por el
Concejo Municipal, contenida en el punto doceavo del acta cincuenta y seis de la sesión del
Concejo Municipal de Guatemala, el dieciocho de mayo de dos mil cinco.
C) Contra la resolución indicada anteriormente la demandante planteó proceso contencioso
administrativo, el cual en sentencia de fecha quince de enero de dos mil ocho, resolvió con lugar
la demanda y como consecuencia de ello revoca la resolución controvertida.
D) Contra la sentencia mencionada, la parte recurrente, interpuso el recurso de casación que
ahora se resuelve.
RESUMEN DE LA SENTENCIA RECURRIDA:
La Sala Primera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dictó sentencia en la que declaró:
“ …a) Sin lugar las pretensiones de la parte actora relativas a que se declare la nulidad de la
resolución controvertida y a que se declare improcedente la denegación del cambio de uso del
bien inmueble de su propiedad; b) Con lugar la demanda en cuanto se refiere a declarar la
ilegalidad de la multa impuesta a la señora B.C.A.O. y, en consecuencia, revoca la resolución
identificada como COM – trescientos cuarenta y tres – cero cinco contenida en el Punto
doceavo del acta cincuenta y seis de la sesión del Concejo Municipal de Guatemala el dieciocho
de mayo de dos mil cinco, así como la que le sirve de antecedente…” .
La Sala para llegar a la conclusión anterior, consideró lo siguiente:
“ …Al presentar su demanda, la actora planteó tres pretensiones distintas. La primera en el
sentido de que se declare la nulidad de la resolución controvertida, la segunda que se revoque
dicha resolución declarando improcedente la denegación del cambio de uso del bien inmueble
de su propiedad de vivienda a oficina, así como la multa que se le impuso, y la tercera que se
declare la ilegalidad de la multa impuesta de veinticuatro mil trescientos quetzales… En cuanto
hace relación con la primera de las pretensiones planteadas es necesario recordar que la
potestad de este Tribunal de controlar la juridicidad de los actos y resoluciones de la
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administración pública está regulada, para su ejercicio, por la Ley de lo Contencioso

Administrativo la cual, en cuanto a las resoluciones impugnadas se refiere, limita la actuación
de la Sala a revocar, modificar o confirmar las resoluciones que se discuten ante ella. Como
consecuencia de ello, la pretensión de la demandante de que el Tribunal declare la nulidad de
la resolución impugnada queda fuera de las facultades que la ley otorga a este y en
consecuencia debe ser declarada sin lugar…En lo que se refiere a la segunda pretensión,
relativa a que se declare improcedente la denegación del cambio de uso del inmueble de su
propiedad, el Tribunal estima que la misma es improcedente por las siguientes razones:
mediante la resolución que se controvierte, número trescientos cuarenta y tres del dieciocho de
mayo de dos mil cinco el Concejo Municipal de Guatemala declaró sin lugar el recurso de
revocatoria presentado por la ahora demandante en contra de la resolución del Juzgado de
Asuntos Municipales con fecha treinta y uno de agosto de dos mil cuatro y confirmó esta
resolución. Al proceder al análisis del expediente administrativo, el Tribunal encuentra que el
mismo se inició en virtud del reporte número mil trescientos dos presentado el veinticuatro de
junio de dos mil cuatro, por el Departamento de Control de la Construcción Urbana al Juez de
Asuntos Municipales en virtud del cambio de uso de vivienda a oficinas en el inmueble propiedad
de la actora, sin haber obtenido previamente la licencia respectiva y que por tal razón, el indicado
Juzgado emitió la resolución del treinta y uno de agosto de dos mil cuatro imponiendo a la
demanda la multa de veinticuatro mil trescientos quetzales. Lo dicho significa que en el
expediente administrativo, en la resolución dictada por el Juez de Asuntos Municipales y en la
del Concejo Municipal que se controvierte, no se consideró ni resolvió nada en relación con la
procedencia o improcedencia del otorgamiento de una licencia para cambio de uso que la actora
planteó en otro expediente. De esa cuenta, el tema relativo a la resolución recaída sobre la
solicitud de licencia para cambio de uso no fue motivo de discusión en este expediente, de
manera que, al proceder al análisis de la juridicidad o antijuridicidad de la resolución
controvertida, el Tribunal no puede avocarse al conocimiento de dicho tema. En consecuencia,
la correspondiente pretensión de la actora debe ser declarada sin lugar…En cuanto la tercera
de las pretensiones de la demandante, relativa a que se declare la ilegalidad de la resolución
controvertida, el Tribunal debe, para poder decidir acerca de su procedencia o improcedencia,
analizar la citada resolución a efecto de establecer si la misma ha sido dictada dentro del
necesario marco legal o no. La lectura de la misma permite establecer que, mediante ella, el
Juzgado de Asuntos Municipales de Guatemala impuso a la actora una multa de veinticuatro
mil trescientos quetzales por no haber obtenido licencia municipal antes de proceder al cambio
de uso, de residencia a oficinas, del inmueble de su propiedad situado en la quinta avenida
número siete – cincuenta y dos de la zona catorce de esta ciudad, ordenando, además, el cierre
inmediato de las oficinas que funcionan en el indicado inmueble. Para emitir dicha resolución,
el mencionado tribunal consideró que los artículos 81 y 82 del Reglamento de Construcción
establecen que previo a realizar cualquier actividad de cambio de uso en la ciudad de
Guatemala y dentro del perímetro del área urbana, es requisito indispensable obtener licencia
municipal, graduando sanciones a imponer en caso de su infracción y que, en el presente caso,
es evidente que la persona reportada infringió dichas disposiciones. Sin embargo, la lectura de
las dos normas reglamentarias citadas permite establecer que ninguna de ellas hace relación
alguna a la obligación de obtener licencia municipal para variar el uso que se de a un inmueble.
En efecto, las referidas disposiciones norman lo relativo a la ocupación de un inmueble luego
de la terminación de un edificio cuya construcción fue autorizada por la Municipalidad de
Guatemala y, lógicamente no tienen aplicación en el caso de un inmueble construido con
anterioridad y que se destina a un uso distinto del que tenía antes. Más adelante, la resolución
impugnada expresa que también los artículos 1,2,6,8, y 9 del Reglamento de Declaratoria de
Áreas Residenciales del Municipio de Guatemala; 1 y 2 de la Delimitación de Áreas
Residenciales de las zonas diez y catorce del Municipio de Guatemala delimitan los sectores de
Uso Residencial; 1, 3, 9, 23 y 24 del Reglamento de Construcción de Edificaciones en Áreas
Residenciales del Municipio de Guatemala; 1, 2, 3, 6, 11, 12, 16 del Reglamento de Localización
de Establecimientos Abiertos al Público y sus reformas regulan lo referente a los cambios de
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uso; 109 y 110 del Reglamento de Construcción y sus modificaciones; 1 y 2 del Reglamento de
Diseño de Entradas y Salidas y Disposición de Estacionamientos Privados en el Municipio de
Guatemala y sus modificaciones contemplan lo relativo a los estacionamientos. En los
reglamentos que se han citado no se encuentra norma alguna que tipifique como una falta
administrativa el hecho de que una persona disponga de su propiedad cambiando su uso, como
en el presente caso sucedió, de residencial a oficina, a pesar que en alguno de ellos se hace
relación a dicho cambio de uso pero en forma generalizada sin que se señale que ese hecho es
constitutivo de una falta administrativa. La consecuencia de ello es que el hecho sancionado no
puede considerarse como una falta que amerita una sanción, tal como lo prescribe el Artículo
150 del Código Municipal, de conformidad con el cual serán sancionadas las faltas que estén
expresamente consignadas en las ordenanzas, reglamentos, acuerdos y disposiciones
municipales, que tengan que ser observadas en la circunscripción municipal de que se trate. Si,
como se ha dicho, el cambio de uso de un inmueble no se encuentra expresamente tipificada
como falta por los reglamentos municipales, el Juez de Asuntos Municipales carece de las
facultades legales necesarias para sancionar la comisión de un hecho como el que nos ocupa
y, en tal circunstancia la resolución controvertida mediante la cual se impuso a la actora la multa
que discute, carece del necesario fundamento legal y debe de ser revocada. Debe pues,
emitirse la sentencia que en derecho corresponde, sin hacer declaración alguna en relación a
condena en costas a la parte vencida, por estimar el Tribunal que esta litigó con evidente buena
fe…”
DEL RECURSO DE CASACIÓN:
La Municipalidad de Guatemala, por medio de su representante legal, J.C.E.F., interpuso
recurso de casación por motivo de forma y fondo, e invocó como subcasos de procedencia: Por
motivo de forma: el contenido en el inciso 6º del artículo 622 del Código Procesal Civil y M., que
establece: Cuando el fallo otorgue más de lo pedido, por incongruencia del fallo con las acciones
que fueren objeto del proceso. Por motivo de fondo: invocó violación de ley, regulado en el inciso
1º del artículo 621 del citado código.
CONSIDERANDO
I
POR QUEBRANTAMIENTO SUSTANCIAL DEL PROCEDIMIENTO.
La entidad recurrente argumenta que se incurrió en dicho vicio, debido a lo siguiente: “ …La
demanda… fue interpuesta por la señora B.C.A.O., solicitando lo pertinente de su petición de
fondo, que: “ Se revoque la resolución controvertida número COM-343-05 de fecha 19 de mayo
de 2005, declarando improcedente la denegación del cambio de uso del bien inmueble de mi
propiedad” . La sentencia dictada por la Sala… de fecha quince de enero del año dos mil ocho
en el punto b) de la parte D. del POR TANTO, resuelve: “ b) Con lugar la demanda en cuanto
se refiere a declarar la ilegalidad de la multa impuesta…, revoca la resolución identificada como
COM-trescientos cuarenta y tres- cero cinco contenida en el Punto doceavo del acta cincuenta
y seis de la sesión del Concejo Municipal de Guatemala el dieciocho de mayo de dos mil cinco,
así como la que le sirve de antecedente” . Como puede observarse, es obvio que en la sentencia
hay desatención al principio de congruencia. En efecto, la demanda es clara y precisa al solicitar
que se revoque una resolución, identificándola por su fecha como la dictada el diecinueve (19)
de mayo de dos mil cinco (2005), pero la sentencia se pronuncia revocando una resolución
identificándola por su fecha como la dictada el dieciocho (18) de mayo de dos mil cinco (2005),
de manera tal que se peticionó una concreta pretensión, pero la sentencia se pronunció sobre
una pretensión que no fue formulada por la parte actora en el proceso, o sea, la sentencia
resuelve lo que no le fue solicitado por la parte demandante, disponiendo la procedencia de una
acción que no fue objeto del proceso. Y como ya se dijo también, resolvió más de lo pedido al
pronunciarse por revocar una resolución que le sirve de antecedente que la parte actora jamás
solicitó…Ello consuma la infracción al cito artículo 45 de la Ley de lo Contencioso
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Administrativo… porque de conformidad con este precepto legal la sentencia que se dicta en el
proceso contencioso administrativo debe limitarse a confirmar, revocar o modificar el acto o
resolución cuestionada, mientras que la sentencia impugnada mediante el presente recurso, no
revoca la resolución cuestionada sino que otra, para lo cual el Tribunal carece de potestades y
dicho pronunciamiento no corresponde a una acción que hubiere sido objeto del proceso. Así,
se integra el caso de procedencia de incongruencia del fallo con las acciones que fueron objeto
del proceso. El artículo 147 inciso e) de la Ley del Organismo Judicial… establece que las
sentencias se redactarán expresando: “ …e) La parte resolutiva, que contendrá decisiones
expresas y precisas, congruentes con el objeto del proceso.” ….el fallo se pronuncia
incongruentemente con las acciones que fueron objeto del proceso, constituyéndose en una
sentencia ultra petita… la sentencia revoca una resolución diferente de la cuestionada con lo
cual se integra el caso de procedencia de incongruencia del fallo con las acciones que fueron
objeto del proceso… apartándose del requisito que impone el artículo 26 del Código Procesal
Civil y M., con lo cual se consuma la infracción a dicho precepto, porque según el mismo la
sentencia que se dicta en el proceso está regida por el principio de congruencia, que obliga a
que exista concordancia entre la petición y fallo, consistente en que el fallo se pronuncie sólo
sobre lo que ha sido solicitado, mientras que la sentencia revoca una resolución que no es
cuestionada, pronunciamiento que no fue solicitado al Tribunal, con lo cual éste resolvió
incongruentemente con las acciones que fueron objeto del proceso…”
ANÁLISIS:
Es procedente el submotivo de casación por quebrantamiento substancial del procedimiento,
cuando se invoca que el fallo otorgó más de lo pedido, si la sala sentenciadora entra a conocer
puntos que no fueron objeto de la controversia discutida en el proceso y que no formaron parte
de las alegaciones formuladas por el actor.
La entidad recurrente de casación, MUNICIPALIDAD DE GUATEMALA, por medio de su
representante legal, alegó quebrantamiento sustancial del procedimiento con fundamento en el
inciso 6º. del artículo 622 del Código Procesal Civil y M., denunciando que existe incongruencia
del fallo con las acciones que fueron objeto del proceso, y que la sentencia infringió los artículos
45 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, 147 inciso e) de la Ley del Organismo Judicial y
26 del Código Procesal Civil y M., que ordenan que las decisiones de las sentencias deben ser
congruentes con el objeto del proceso y argumenta concretamente: "…que la demanda
Contenciosa Administrativa fue interpuesta por la señora B.C.A.O., solicitando en lo pertinente
de su petición de fondo, que: Se revoque la resolución controvertida número COM-343-2005,
de fecha 19 de mayo de 2005, declarando improcedente la denegación del cambio de uso del
bien inmueble de mi propiedad.”
Al confrontar la sentencia impugnada con las constancias procesales, se advierte que la Sala
sentenciadora al resolver en la parte declarativa literal b) del POR TANTO, resuelve: “ b)… en
consecuencia, revoca la resolución identificada como COM – trescientos cuarenta y tres – cero
cinco contenida en el Punto doceavo del acta cincuenta y seis de la sesión del Concejo Municipal
de Guatemala el dieciocho de mayo de dos mil cinco, así como la que le sirve de antecedente.”
En el presente caso, existe en la sentencia un quebrantamiento substancial del procedimiento,
toda vez que, como consta en autos se enderezó el recurso contencioso administrativo contra
la resolución identificada como COM-trescientos cuarenta y tres- cero cinco, contenida en el
punto doceavo del acta cincuenta y seis de la sesión del Consejo Municipal de Guatemala, el
dieciocho de mayo de dos mil cinco, no siendo objeto de impugnación lo relativo a la resolución
COM-trescientos cuarenta y tres – dos mil cinco, de fecha diecinueve de mayo de dos mil cinco.
W. indica que la congruencia consiste: "en aquella exigencia que obliga a establecer una
correlación total entre los dos grandes elementos definidores de todo proceso: el de la
pretensión y el de la decisión. La pretensión es la causa jurídica del proceso en virtud de su
mismo concepto, ninguna pretensión puede dejar de producir un proceso y ningún proceso
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puede ser mayor, menor o distinto de la pretensión correspondiente. Hay pues, una necesidad
de correlación entre pretensión y decisión que funciona como requisito de todo proceso
verdadero, siquiera no sea un auténtico requisito de fondo, sino requisito previo al
fondo..." (Derecho Procesal Civil, J.W., Tomo Segundo, Parte Especial, Instituto de Estudios
Políticos, Madrid 1,977, página 842).
Nuestra legislación acorde a lo indicado por el tratadista mencionado, consistiendo tal submotivo
en una forma de impedir el exceso en el poder jurisdiccional, y en el presente caso se planteó
una pretensión al inicio de la litis y la parte dispositiva de la sentencia final, en la literal b)
resuelve que revoca la resolución identificada como COM- trescientos cuarenta y tres- cero
cinco contenida en el punto doceavo del acta cincuenta y seis de la sesión del Consejo Municipal
de Guatemala el dieciocho de mayo de dos mil cinco, resolución que no era objeto de juicio, lo
que demuestra claramente lo contradictorio e incongruente entre la petición y la parte dispositiva
de la sentencia, lo que obliga a que se case la sentencia y se anule, estimándose violado el
artículo 147, inciso e), de la Ley del Organismo Judicial. Por lo que debe declararse con lugar
el recurso de casación por forma y en consecuencia ordenar la emisión de la sentencia
respectiva.
Las facultades que otorga la Constitución Política de la República en el artículo 221 a los
tribunales de lo Contencioso Administrativo, para revisar la juridicidad y legalidad de lo resuelto
por la administración pública tiene límites, no son absolutas y deben circunscribirse a los
señalamientos que los propios contendientes realicen en sus alegaciones. De ahí que por tales
razones, debe casarse la sentencia impugnada, y ordenarse el reenvío al Tribunal que dictó el
fallo, a efecto de que se circunscriba a resolver exclusivamente los aspectos que fueron
concretamente objeto de discusión.
Por la forma en que se resuelve esta casación, no se entra a conocer de los otros submotivos
interpuestos.
CONSIDERANDO
II
No obstante lo argumentado en el apartado anterior, se estima que los Magistrados que integran
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo actuaron de buena fe, en el ejercicio de sus
facultades regladas, por lo que se les exime del pago de las costas.

LEYES APLICABLES
Artículos citados y 26, 66, 67, 71, 79, 619, 622 inciso 6º, 626, 627, 628, 630, 631 y 635 del
Código Procesal Civil y M.; 79 inciso a), 141, 143 y 149 de la Ley del Organismo Judicial.
POR TANTO:
LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CÁMARA CIVIL , con base en lo considerado y leyes
citadas, al resolver, DECLARA: I) Procedente el recurso de casación por quebrantamiento
sustancial del procedimiento, interpuesto por la Municipalidad de Guatemala; II) CASA la
sentencia de fecha quince de enero de dos mil ocho, dictada por la Sala Primera del Tribunal
de lo Contencioso Administrativo, y manda remitir los antecedentes a la referida Sala a efecto
de que dicte nuevamente sentencia conforme a la ley. NOTIFÍQUESE y con certificación de lo
resuelto devuélvase los antecedentes a donde corresponda.
V..M.R.W., Magistrado Vocal Octavo de la Corte Suprema de Justicia; A.E.L.R., Magistrado
Vocal Tercero; E.R.P.Y., Magistrado Vocal Sexto; C.E. de León Córdova, Magistrado Vocal
Undécimo. J.G.A.A., Secretario Corte Suprema de Justicia.