5482 Experiencia-Gam Mizque

Desafios para la creación de una
empresa pública municipal
La experiencia del
GAM Mizque “PLAMI”
Título de publicación:
Desafíos para la creación de una empresa pública
municipal. La experiencia del GAM Mizque “PLAMI”.
Autor Institucional:
Programa de Apoyo a la Implementación del Régimen
Autonómico y Descentralización – AIRAD de la GIZ.
Edición:
Comunicación (GIZ/AIRAD).
Esta publicación es apoyada por la Cooperación

Alemana a través de la Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH y el
Encuentre esta publicación en:
Programa de Apoyo a la Implementación del Régimen
Autonómico y Descentralización AIRAD.
Se autoriza la reproducción total o parcial del
presente documento, sin fines comerciales, citando
adecuadamente la fuente.
La Paz, Bolivia, agosto 2019. www.bivica.org
Desafios para la
creación de una
empresa pública
municipal
La experiencia
del GAM Mizque
“PLAMI”
2 Desafíos para la creación de una empresa pública municipal
CONTENIDO
1. Antecedentes y estado de situación de la Planta de Lácteos de Mizque ..............................................................................................5

a) Situación legal................................................................................................................................................................................................................................ 6
b) Situación de la prestación de servicios (alimentación complementaria)........................................................................................ 7
2. Proceso para constitución de la Empresa Pública Municipal de Mizque-PLAMI................................................................... 11

a) Marco Normativo.................................................................................................................................................................................................................... 11
b) Marco Institucional (modelos de gestión).......................................................................................................................................................... 13
c) Estructura organizativa de la futura empresa................................................................................................................................................... 16
Organigrama PLAMI Empresa..................................................................................................................................................................................... 16
d) Mejoramiento y diversificación del proceso productivo para lograr competitividad........................................................ 17
f) Mecanismos implementados para la comercialización dentro y fuera del GAM de Mizque (ampliación de mercados).................19
g) Situación financiera proyectada de la Empresa pública municipal PLAMI.............................................................................. 20
3. Pasos a seguir................................................................................................................................................................................................................................................................. 24
A nivel PLAMI......................................................................................................................................................................................................................................... 24
A nivel GAM Mizque........................................................................................................................................................................................................................ 25
A nivel Estado Central..................................................................................................................................................................................................................... 26
4. Lecciones aprendidas................................................................................................................................................................................................................................................. 27
Bibliografía.............................................................................................................................................................................................................................................. 28
ANEXOS...................................................................................................................................................................................................................................................... 29
La experiencia del GAM Mizque “PLAMI”

3
1.
ANTECEDENTES Y ESTADO
DE SITUACIÓN DE LA PLANTA
DE LÁCTEOS DE MIZQUE
Los valles del municipio de Mizque son privilegiados, así sus suelos, agua y clima
posibilitan una gran producción agrícola y la frutícola. También desde hace apro-
ximadamente veinte años se fortalece la producción lechera a pequeña y mediana
escala.
Este crecimiento paulatino del sector lechero, se fortaleció más por una iniciativa
del Gobierno Autónomo Municipal, a cabeza del alcalde Sr. Jhonny Pardo, quien
implementó la planta de transformación de leche con el propósito de mejorar el
desayuno escolar en el municipio. Para ello, aprovechó una infraestructura que
inicialmente había sido construida para un Centro de Transformación Básica de
Alimentos (CETRAM)1, pero que no estaba en funcionamiento. El equipamiento de
la planta fue posible con el apoyo de UNICEF.
Así, arrancó el funcionamiento de PLAMI en la gestión 2014, bajo las siguientes

características:
1 Esta infraestructura fue construida por la ONG CEDEAGRO, el año 1998.

5
a) Situación legal
PLAMI inició su funcionamiento como un proyecto del GAM Mizque, dependiente

del Órgano Ejecutivo, a través de la “Secretaría de Desarrollo Productivo, Medio
Ambiente y Economía Plural”.
PLAMI no es una institución desconcentrada ni descentralizada, por lo que no tiene

autonomía de gestión y no administra los recursos generados por la venta de sus
productos. Su funcionamiento se rige por la normativa de administración del GAM
y su presupuesto es parte del presupuesto del Órgano Ejecutivo.
Desde la gestión 2014 se tenía el objetivo de consolidar la planta como una empre-
sa pública municipal. Por ello, el GAM Mizque emitió la Ley 022/2014, que establece
una autorización expresa del Concejo Municipal para que el alcalde cree la empresa
pública municipal PLAMI. Sin embargo, el Alcalde no emitió el Decreto de creación
de dicha empresa, y tampoco se elaboraron los Estatutos ni la Minuta de constitu-
ción. Por lo tanto, PLAMI nunca se constituyó en empresa pública y hasta el presente
funciona como un proyecto del GAM.
La Exposición de Motivos de la Ley 022/2014, establece dos razones que motivan

al GAM Mizque a constituir la empresa pública: 1. La provisión de alimentación
complementaria o desayuno escolar a las unidades educativas del municipio y; 2.
La ampliación de la vocación productiva del municipio a partir del fortalecimiento
de la producción de leche2.
Ambos objetivos se han logrado con relativo éxito, pero la mayor cantidad de pro-
ducción y la mejor calidad de sus productos motivan a las autoridades municipales
a trabajar todo el marco normativo para convertir a PLAMI en una de las primeras
empresas públicas del país.
2 “(…) con el fin de agilizar el cambio de matriz productiva del territorio, transformación de las relaciones
sociales de producción en un determinado sector, para lograr mayor equidad en la distribución y soberanía
alimentaria para Mizque (…)”, y “(…) El objetivo de la implementación de la planta de lácteos Mizque, es el
fomento de la producción de leche, y a la vez el mayor consumo per cápita de leche en edad escolar por la
niñez de Mizque utilizando materia prima local con igualdad de oportunidades para todos los lecheros” (Ley
Municipal 22/2014).

b) Situación de la prestación de servicios
(alimentación complementaria)
Son aproximadamente siete mil (7000)3 estudiantes matriculados en los niveles del
subsistema de educación regular del municipio de Mizque. El setenta y cinco por
ciento (75%) del total de estudiantes de los niveles inicial, primaria y secundaria
reciben desayuno escolar suministrado por PLAMI. El veinticinco por ciento (25%)
restante recibe desayuno escolar que no incluye lácteos, sino más bien una ración
seca, debido a que sus unidades educativas son lejanas y de difícil acceso, lo que
impide a PLAMI hacer llegar sus productos debidamente refrigerados.
Los productos nutricionales del desayuno escolar son consensuados anualmente

entre la junta escolar municipal de las unidades educativas y el GAM, a través de la
Secretaria de Desarrollo Humano y la Secretaria de Desarrollo Productivo, Medio
Ambiente y Economía Plural.
• Situación organizativa (equipamiento,

infraestructura y recursos humanos)
Actualmente PLAMI tiene una capacidad de transformación de quinientos (500) a

setecientos (700) litros de leche diarios, recolectados de lunes a viernes sólo en el
turno de la mañana.
El equipamiento con el que cuenta la planta actualmente se distribuye en dos salas

de producción, y es el siguiente:
1. Tina de recepción 200l

2. Envasadora antigua
3. Tanque de almacenamiento 500l
4. Tanque de producción 500l
5. Tanque de pasteurización 200l
6. Tina de queso 500l
7. Mesa de prensado 500l
3 PTDI 2016-2020 (2017)

7
8. 2 Marmitas 100l cada una
9. Tanque de agua 3000l
10. Purificadora de agua
11. Envasadora nueva
El 2018 se amplió la infraestructura dónde funciona la planta, disponiendo de

ambientes administrativos, de almacenamiento de insumos y materiales, e incluso
un laboratorio4.
En cuanto a recursos humanos, desde la gestión 2016 el área de producción tiene

dos técnicos profesionales en ingeniería alimentaria e industrial. En la gestión 2017,
se incorporó un profesional encargado del control de calidad de producción. Pero
además ésta área es apoyada permanentemente por pasantes y estudiantes con
formación técnica.
El área administrativa, tiene una responsable de administración y finanzas y, dos

choferes encargados del recojo de la materia prima y distribución de los productos.
De esta manera PLAMI cuenta con un total 4 profesionales y 2 choferes.
• Situación del proceso productivo (proveedores,

productos y estándares de calidad)
Los proveedores pertenecen a dos asociaciones lecheras de comprenden apro-

ximadamente veinticinco (25) familias, quienes proveen diariamente seiscientos
(600) litros de leche a la planta. Cada familia entrega volúmenes diferentes de leche,
pudiendo oscilar entre cinco (5) a cien (100) litros diarios por familia. Estos datos
reflejan la recolección de leche de febrero a noviembre, meses que corresponden
al calendario escolar.
4 “A mediados del mes de noviembre [2018] tuvieron a disposición los ambientes que se encontraban en
comodato del GAMM a asociaciones de productores locales. Permitiendo así, una mejor disposición de las
oficinas administrativas, ambientes para el almacén de insumos y materiales y un espacio adecuado para
el laboratorio de análisis fisicoquímicos y microbiológicos. Para la ampliación de la cámara de maduración
de quesos y para la utilización de otros recintos que se encontraban en comodato, es importante realizar
un análisis para una asignación adecuada de estos, de manera que permita optimizar el flujo de la materia
prima, producto terminado y las operaciones de forma continua.” (VELTER: Estudio de factibilidad para la
conversión de PLAMI en empresa municipal pública. 2018)

PLAMI se provee sólo de productores de leche asociados, ya que en el municipio
también existen varios no asociados. Esto implica que existe mayor producción de
leche en el municipio que al presente no es absorbida por PLAMI. Por tanto, si la
Planta se consolida como Empresa Pública Municipal y amplía su producción se
puede ampliar la demanda lechera.
Más aún, considerando que diciembre y enero son los meses de mayor pro-
ducción de leche y que corresponden a las vacaciones escolares, por lo que
no hay desayuno escolar. PLAMI, en este periodo baja su producción al mínimo
posible, ya que no cuenta con otros mercados. Esta situación perjudica a las
y los productores de leche. Por ello PLAMI consideraba necesario diversificar
sus productos, más allá del desayuno escolar, como el queso maduro, ya que
al convertirse en empresa podría comercializar sus productos en el mercado
convencional5.
Productos de PLAMI: en el desayuno escolar ofrece yogur saborizado o fru-
tado, leche chocolatada y leche avena, contando todos sus productos con el
sello de calidad del registro sanitario proporcionado por el Servicio Nacional
de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG).
Sobre la comercialización: desde el 2016 PLAMI empezó la venta de yogur en

sachets y botellas de 1 y 2 litros en el mercado del pueblo de Mizque y Aiquile.
Al ser la única planta de lácteos del Cono Sur de Cochabamba (salvo la planta
de la granja lechera de la UMSS en Aiquile), tiene potencial para proveer yogur
en toda la región.
La calidad de los productos es reconocida en el cono sur de Cochabamba.

A pesar, que actualmente los precios del yogur de las empresas privadas PIL
y DELIZIA son más bajos, por lo que existe un mercado potencial tanto en la
provisión de desayuno escolar a otros gobiernos municipales vecinos, como en
el mercado formal, lo cual inspira a las autoridades para hacer de PLAMI una
empresa.
5 PLAMI podría contar con más materia prima para su procesamiento - sin mucho incremento de gastos de
funcionamiento - y así se podría generar ingresos adicionales produciendo 12 meses y aumentando los
volúmenes diarios de acopio y producción incursionando a otras líneas de producción como son los quesos
maduros. El limitante actual para aumentar o duplicar el volumen por el momento son las maquinas que no
tienen mayor capacidad y la falta de dinero para la inversión.

9
El análisis de rentabilidad y de los estados financieros de PLAMI, se presenta de
manera resumida en la siguiente tabla (Informe Interno 2017), misma que ilustra un
incremento de la rentabilidad el 2017 respecto al 2016, gracias a la calidad de los
productos:
% INCREMENTO O
DETALLE GESTIÓN 2016 GESTIÓN 2017
DISMINUCIÓN
Ingreso por Desayuno Escolar 1.081.027,20 1.014.449,50 -6,16
Ingresos por Venta 192.949,00 199.668,10 3,48
Gastos e Inversión 1.168.760,42 1.027.526,86 -12,08
Utilidad Neta 105.215,78 186.590,74 77,34
“Esta gestión (2017) PLAMI cubrió todos los gastos de operación y administrativos
y tuvo una utilidad neta de 186.590,74 bs.- (…) , por lo que se observa que PLAMI
independientemente genera ingresos para el Municipio, incluso la gestión 2017 en
comparación con la gestión 2016, la utilidad de PLAMI aumentó considerablemente
en un 77.34%.” (Informe interno PLAMI 2017)
También en la gestión 2018 – según los informes preliminares – se generó una uti-
lidad de casi 200000 Bs, datos que no hacen más que corroborar el potencial que
tiene PLAMI como futura empresa pública.

2.
PROCESO PARA CONSTITUCIÓN
DE LA EMPRESA PÚBLICA
MUNICIPAL DE MIZQUE-PLAMI
a) Marco Normativo
Para convertir a PLAMI en una empresa pública municipal, primeramente se revisó

el marco normativo vigente, y se evidenció que el nivel central del Estado cuenta
con la Ley N° 466, de la Empresa Pública, que únicamente regula el régimen de las
empresas del nivel central del Estado. La Asamblea Legislativa Plurinacional, en el
marco de las autonomías y sus competencias, sólo estableció los mandatos perti-
nentes para las empresas públicas creadas con recursos del nivel central del Estado,
debido a que la CPE establece que las empresas públicas subnacionales son com-
petencia exclusiva de las ETAs, las cuales deben desarrollar su marco normativo.
En el caso concreto de los Gobiernos Autónomos Municipales, la CPE establece
como competencia exclusiva municipal “Empresas Públicas Municipales” (Art.
302.I.26). Esta competencia les permite no sólo crear sus propias empresas, sino
también establecer todo el marco normativo respecto a su tipología, requisitos y

11
procedimientos necesarios para su constitución. En ese marco, el GAM Mizque ela-
boró y emitió con apoyo del Servicio Estatal de Autonomías y el Programa AIRAD/
GIZ la Ley N° 369, de 20 de noviembre de 2017, “Ley de Empresas Públicas Munici-
pales”. Dicha norma cuenta con el siguiente contenido:
• T ipos de empresa municipal (Empresa Pública Municipal, Empresa Municipal

Mixta, Empresa Municipal Intergubernativa)6.
• Requisitos para la constitución de una empresa.
• Procedimiento para la constitución de empresa.
• Estructura y organización de las empresas.
• Gestión Empresarial.
• Reestructuración, disolución y cierre de la empresa.
A pesar que los GAMs son titulares indiscutibles de la competencia de Empresas

Públicas Municipales, existen muchas materias relacionadas con el funcionamiento
de una empresa que son competencias del nivel central del Estado. Tal es el caso de
la materia comercial y la materia laboral, que están en manos del nivel nacional por
ser una competencia privativa: “Codificación sustantiva y adjetiva en materia civil,
familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minera y electoral” (art. 298.I.21 CPE).
La normativa en materia comercial y laboral, todavía responden al modelo precons-

titucional, razón por la que no prevén mandatos referentes a las empresas subnacio-
nales, existiendo de esta manera vacíos normativos y ambigüedad que confunden
incluso a las instituciones del nivel central del Estado. Ello sin lugar a dudas es una
de las mayores dificultades del proceso de constitución de la futura empresa de
lácteos PLAMI.
La emisión de la Ley municipal N° 369 fue un gran avance, y actualmente orienta el

proceso de constitución de PLAMI. Entre los requisitos establecidos en la menciona-
da Ley, están la aprobación del Proyecto de factibilidad por parte del COPEM (Con-
6 Empresa pública municipal. Empresa conformada únicamente por el Gobierno Autónomo Municipal de
Mizque al cual pertenece 100% del patrimonio.
Empresa Municipal Mixta. Empresa conformada con participación de aportes públicos y privados en
su patrimonio, donde el Gobierno Autónomo Municipal de Mizque participa con un aporte no menor al
cincuenta y uno por ciento (51%) del patrimonio.
Empresa Municipal Intergubernativa. Empresa conformada por la participación del Gobierno Autónomo
Municipal de Mizque y otros gobiernos autónomos y/o por el nivel central del Estado, cuyo patrimonio está
constituido por aportes del Gobierno Autónomo Municipal de Mizque no menores al cincuenta y uno por
ciento (51%).

sejo de Políticas Empresariales)7, el Decreto de constitución emitido por el Órgano
Ejecutivo del GAM, el Estatuto de constitución y la Minuta de Constitución. Tanto el
Decreto, como el Estatuto y la Minuta de Constitución se encuentran pendientes de
conclusión, con ello se daría por constituida la empresa municipal.
b) Marco Institucional (modelos de gestión)
En los últimos años PLAMI ha generado utilidades netas entre cien mil (100000) y
doscientos mil (200000) Bs. de esta manera PLAMI no sólo cubre los costos opera-
tivos de la planta, sino que genera un excedente a favor del GAM Mizque, pese a
moverse en un mercado muy restringido.
El 80% del total de sus ingresos corresponden al desayuno escolar, y el 20% se

generan por las ventas en el mercado local en el mismo municipio y municipios
vecinos como Aiquile y Totora (en 2017).
Los datos son alentadores, sin embargo, se reconoce que PLAMI podría generar
aún más ingresos, ya que como Programa Municipal no puede comercializar sus
productos de manera competitiva en el mercado formal.
Las entidades territoriales autónomas no son unidades económicas que comercia-

licen servicios ni productos, menos aún fuera de su jurisdicción territorial8, por ello
PLAMI no puede ofertar sus productos más allá de sus límites. Por esta razón, las
autoridades municipales se encuentran impulsando la constitución de esta empresa
pública.
Señalar que antes de tomar la decisión de constituir la empresa pública se realizó un

análisis de las diferentes modalidades de gestión para optar por la más adecuada
habiendo las siguientes modalidades de gestión pública:
7 En junio 2018 se constituye - cumpliendo con la ley - el Concejo de Políticas Empresariales Municipales
– COPEM, como máxima instancia de definición de políticas, estrategias y lineamientos generales para la
gestión de las empresas públicas municipales, con el objeto de contribuir a la consolidación de sus objetivos
estratégicos y fines económicos. Está compuesto por Secretario General y los Directores de Desarrollo
productivo, Finanzas, Planificación, y Asesoría legal. Con las funciones que se le atribuye el COPEM es la
instancia que emita criterio de viabilidad para el proyecto de la empresa pública municipal como se aplica
ahora en el caso de PLAMI.
8 La autonomía se ejerce en el marco de las competencias, las facultades y en el jurisdicción de la ETA.

13
• Administración Desconcentrada
• Administración Descentralizada
• Empresa Pública Municipal
4
Empresa Pública
Municipal
3
Administración
Descentralizada
2
Administración
Desconcentrada
1
Administración
Centralizada,
Concentrada o
Directa
Fuente: Elaborado sobre la base de la “Guía para la conformación de entidades de aseo”, Ministerio de Agua y Medio
Ambiente; pp. 42; 2017.

El siguiente cuadro compara de modo general las características de los diferentes
modelos de gestión:
ASPECTOS DE LOS ENTIDAD ENTIDAD EMPRESA PÚBLICA

MODELOS DESCONCENTRADA DESCENTRALIZADA MUNICIPAL
Tiene personería jurídica

propia, autonomía de Unidad económica de
Es parte de la
Administración gestión y manejo de su carácter comercial con
Administración de la ETA
patrimonio y presupuesto personería jurídica propia.
propios.
Derecho público, código
Régimen Derecho público
comercial
Objetivo Garantizar los derechos de los ciudadanos Obtener utilidades
No hay restricción
Alcance Presta servicios únicamente en la jurisdicción de la ETA
territorial
Régimen laboral SABS – Ley 1178 SAP – Estatuto del Funcionario Público Ley General de Trabajo
Ver también tabla en anexo 2.
En el caso de PLAMI, la posibilidad de vender productos en mercados fuera del mu-

nicipio de Mizque, motiva a optar por el modelo de gestión de empresa municipal
pública. Existe demanda expresa y un mercado potencial para los productos lácteos
en los municipios vecinos, como Totora y Aiquile, a la cual PLAMI pueda responder
competitivamente.
La única posible desventaja de optar por el modelo de empresa pública es la Ley

General del Trabajo, ya que todos los trabajadores de las empresas deben regirse
por dicha norma y ello implica que gozan de muchos beneficios sociales que suben
los costos de producción de la empresa. La carga social laboral probablemente
reduciría su rentabilidad. Sin embargo, en algunas empresas del nivel central del
Estado, se contrata personal como consultores en línea, lo cual es posible a partir
de Decretos Supremos que habilitan y hacen posible la contratación de los mismos.
Al respecto, se espera que el Ministerio del Trabajo deje abierta la posibilidad para
que las empresas públicas municipales pueden también realizar este tipo de contra-
tación, sobre todo para garantizar la sostenibilidad.

15
c) Estructura organizativa de la futura empresa
A partir del proyecto de factibilidad de PLAMI, se propone continuar con un equipo

de tres (3) profesionales de las ramas de ingeniería alimentaria e industrial que se
encuentran a cargo de la producción. Área que además cuenta con el apoyo conti-
nuo de pasantes y estudiantes de la región.
Una gerencia responsable de la gestión financiera, administrativa y comercial que li-

dere el proyecto y dos (2) choferes para el acopio y la distribución de la producción,
complementan el equipo.
Organigrama PLAMI Empresa
Directorio
Gerente
General
Técnico en Técnico en Técnico en

Producción 1 Control de
Producción Calidad
Chofer 1
Chofer 2
Fuente: Elaboración propia

d) Mejoramiento y diversificación del proceso
productivo para lograr competitividad
La diversificación de productos es un paso estratégico para llegar a mercados fue-

ra de Mizque. Los quesos maduros son una opción de transformación de la leche
en productos conservables, justamente en la época de alta producción de leche
(noviembre a enero), cuando no hay demanda de desayuno escolar debido a las
vacaciones de fin de año. Además, estos productos pueden ser transportados a
otras ciudades sin riesgo de estropearse.
Para capacitar al equipo en la producción de nuevos productos de alta calidad, se

solicitó el apoyo de la agencia alemana SES (Senior Expert Service) y se recibió el
asesoramiento a corto plazo de parte de un experto quesero suizo jubilado. Gracias
a su presencia en 2018 y 2019 PLAMI amplió su oferta de productos. Además de
los yogures saborizados y frutados, hoy en día incluye yogur griego, derivado del
suero, quesos fresco, semi maduro y maduro.
Entre la producción de derivados del suero, se tiene el ricota, quesos para untar y
mayonesa de leche que son unos productos interesantes con valor agregado que
completan el aprovechamiento de la leche y generan ingresos adicionales.
Los quesos semi maduros y maduros no son tan apreciados en los municipios rura-
les como Mizque pero pueden venderse muy bien y a precios competitivos en las
ciudades grandes, como Cochabamba y Sucre que quedan cerca, a 3 y 4 horas por
la nueva carretera.
PLAMI también está ingresando al mercado de agua potable embotellada con en-
vases de 20 litros, ya que cuenta con una purificadora de agua. En Mizque la deman-
da por agua purificada/ozonizada está en crecimiento, por tanto existe demanda.
“El proyecto para el año 2019 es de duplicar la producción, lo que significa la nece-
sidad de la ampliación de la planta. Tomando en cuenta el escenario de ampliación
mencionado, deben considerase los siguientes puntos:
• R
especto al buen almacenamiento de materia prima, es recomendable contar
con un almacén de refrigeración, que mantenga la leche en la temperatura
adecuada de 4 °C. Una alternativa a este requerimiento, es determinar un

17
espacio definido para la materia prima en el almacén de producto terminado,
considerando los cuidados necesarios para evitar la contaminación cruzada.
Sin embargo, si duplicamos la producción es posible que no se cuente con el
espacio necesario.
• Deben realizarse mejoras en la cámara de frío, con el objetivo de evitar la
condensación de agua en los techos y paredes. De igual manera la revisión,
mantenimiento, reparación y ajuste de los sistemas de enfriamiento/aire
acondicionado.
• Para la producción de quesos se requerirá la ampliación de la sala de ma-
duración que reúna las condiciones de espacio, de humedad y temperatura
apropiadas.
• El laboratorio donde se realizan los análisis fisicoquímicos es de tamaño re-
ducido. (…), los análisis microbiológicos de la materia prima y de producto
terminado, son necesarios. En el caso de que se decida no terciarizar este
servicio, el laboratorio debe ser ampliado y dotado del equipo concerniente.
• Debido a los efluentes contaminantes que resultan del proceso de produc-
ción, limpieza y desinfección, el diseño e implementación de una planta de
tratamiento para aguas residuales es necesario. Este aspecto será crítico en
un eventual proceso de diversificación de producción de queso semi-maduro
y maduro.” (VELTER: Estudio de factibilidad para la conversión de PLAMI en
empresa municipal pública. 2018)
En la actualidad PLAMI ofrece una diversidad de productos lácteos que se muestran

en una tabla, en la sección anexos.

f) Mecanismos implementados para la comercialización dentro
y fuera del GAM de Mizque (ampliación de mercados)
PLAMI necesita un mercado más grande que Mizque para ofertar sus productos y se
puede aprovechar, por ejemplo9, los interesantes mercados de la región, como los muni-
cipios vecinos que demandan productos lácteos para la provisión de desayuno escolar.
Por otro lado, también se puede considerar como potencial mercado el municipio
vecino de Aiquile, dónde en las gestiones 2017 y 2018 se participó en sus ferias
semanales y se logró ventas interesantes de yogur y queso fresco.
Para la venta de quesos semi maduros y maduros PLAMI ha tenido que ingresar a
los mercados de las ciudades capitales más cercanas como Sucre y Cochabamba
donde hay consumidores de productos lácteos de “gustos adquiridos”. En Sucre
se ha podido introducir los quesos del PLAMI en restaurantes gourmet y hoteles
boutique donde los turistas extranjeros son principales clientes.
Actualmente PLAMI comercializa quesos en Cochabamba en determinadas tiendas

y ferias de alimentos saludables y de producción artesanal. Se tiene previsto tam-
bién introducir los productos de PLAMI en supermercados una vez que se constitu-
ya como empresa pública, disponga de NIT y pueda emitir facturas por las ventas.
En cuanto a los precios, son accesibles y competitivos respecto a la calidad de los

productos, así lo señala el estudio de factibilidad de la planta:
“Los precios fijados para los productos elaborados por PLAMI consideran los costos
de producción, comercialización y administración. Estos precios se encuentran den-
tro del rango medio y medio bajo con relación a los productos de la competencia.
Esta estrategia de precios corresponde a una política comercial de introducción de
nuevos productos y el respectivo posicionamiento de éstos dentro del mercado.”
(VELTER, 2019)
9 “El estudio de mercado revela que existe una demanda de productos lácteos en los Gobiernos Municipales
de la región Cono Sur, sin embargo, una gran mayoría de estos requerimientos están orientados a la provisión
de leche en polvo, leche fresca local o leche producida con tecnología UHT. En consecuencia, este factor
limita la posibilidad para que PLAMI pueda aprovisionar, al menos en el corto plazo, este tipo de productos
a los programas de desayuno escolar de los municipios de la región. Otro factor limitante para aquello es el
limitado acceso carretero –y las condiciones propias de los caminos- a las unidades educativas, que encarecen
los costos de logística, transporte y comercialización.” (VELTER, 2019)

19
20
g) Situación financiera proyectada de la Empresa pública municipal PLAMI
COSTOS Y GASTOS
COSTOS DE
2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028
GESTION
Costos de
producción y 818.702,81 893.728,88 986.481,50 1.104.724,59 1.258.346,37 1.463.064,74 1.741.875,33 2.128.968,58 2.675.298,20 3.456.938,15
operación
Mano de obra
365.568,00 365.568,00 611.702,46 611.702,46 611.702,46 645.346,10 645.346,10 680.840,13 680.840,13 680.840,13
directa e indirecta
Comercialización 187.066,46 207.404,48 230.452,18 256.603,74 286.312,47 320.099,79 358.565,55 402.399,93 452.397,12 509.471,14
Desafíos para la creación de una empresa pública municipal

Administración 41.000,00 42.947,50 44.987,51 47.124,41 49.362,82 51.707,56 54.163,67 56.736,44 59.431,42 62.254,41
TOTAL
1.412.337,27 1.509.648,87 1.873.623,65 2.020.155,20 2.205.724,12 2.480.218,18 2.799.950,65 3.268.945,08 3.867.966,87 4.709.503,83
BOLIVIANOS
INGRESOS
RESUMEN DE VENTAS EN BS
MERCADO 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028
Desayuno
1.073.066 1.146.517 1.224.996 1.308.847 1.398.437 1.494.160 1.596.436 1.705.712 1.822.468 1.947.216
escolar
Lácteos 202.245 254.222 319.557 401.683 504.916 634.679 797.792 1.002.824 1.260.550 1.584.511
Quesos 80.662 126.740 199.140 312.898 491.641 772.492 1.213.777 1.907.148 2.996.606 4.708.417
TOTAL
1.355.972 1.527.478 1.743.693 2.023.428 2.394.995 2.901.331 3.608.005 4.615.683 6.079.623 8.240.143
INGRESOS
RESUMEN DE VENTAS EN %
MERCADO 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028
Desayuno
79,1% 75,1% 70,3% 64,7% 58,4% 51,5% 44,2% 37,0% 30,0% 23,6%
escolar
Lácteos 14,9% 16,6% 18,3% 19,9% 21,1% 21,9% 22,1% 21,7% 20,7% 19,2%
Quesos 5,9% 8,3% 11,4% 15,5% 20,5% 26,6% 33,6% 41,3% 49,3% 57,1%

TOTAL
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
INGRESOS
21
Como resultado de diferentes reuniones sostenidas entre el equipo técnico del
GAM Mizque y el equipo consultor VELTER, se realizó el análisis financiero para tener
información clara y fidedigna al momento de constituir la empresa. Las utilidades
generadas anualmente en las gestiones anteriores no son suficientes para afrontar,
en el corto plazo, gastos adicionales relacionados por ejemplo, con cargas sociales
del personal, pago de impuestos, nuevas inversiones, etc. Por lo tanto, se tiene que
explorar nuevos escenarios para potenciar y proyectar a PLAMI en su transición
hacia una empresa pública municipal.
Para ello, se deben considerar las siguientes variables: precio de la leche, número
de empleados en la planta, modalidades de contratación y montos de inversión. Así
también señala los resultados del estudio lo siguiente: “Con los indicadores de ren-
tabilidad de Valor Actual Neto, la Tasa Interna de Retorno, la relación costo- beneficio
y el período de recuperación, el proyecto es factible en el escenario planteado por
el GAM Mizque con una ‘inversión de Bs482.659,50’, con seis empleados en planilla
o como consultores en línea (Gerente PLAMI, Técnico en Producción I, Técnico en
Producción II, Técnico en Control de Calidad, Chofer I, Chofer II), con precio de le-
che en Bs3,20 (…) Se observa una proyección estimada de las ventas por concepto
de quesos, respecto del yogur y el desayuno escolar. Se puede evidenciar que la
estrategia propuesta por el GAM Mizque para promover una mayor diversificación
de la línea de productos de PLAMI, permite una menor dependencia de sus ingre-
sos con respecto al desayuno escolar, lo que incide positivamente en una mayor

sostenibilidad y una reducción de su nivel de riesgo. (…) Un aspecto clave para la
viabilidad de PLAMI como empresa pública municipal, es la posibilidad de disponer
de un capital de operaciones suficiente para cubrir al menos cuatro meses de su giro
comercial (aproximadamente unos 500.000 Bs). La ausencia o carencia de un fondo
que cubra este importante componente puede poner en riesgo la estabilidad finan-
ciera de PLAMI, impidiéndole cumplir con sus obligaciones antes sus proveedores
de materia prima, insumos, pago al personal, gastos de logística y comercialización,
entre otros.” (VELTER, 2019)
En el marco de lo señalado, se puede proyectar que a partir del quinto año de

funcionamiento de PLAMI como empresa pública, se logrará generar utilidades que
el gobierno municipal podría utilizar tanto para la inversión en la propia empresa
como para obras sociales en salud y educación.

23
3.
PASOS
A SEGUIR
A nivel PLAMI
• L a planta debe iniciar un proceso de negociación con las y los proveedores
de leche para poder bajar y regularizar el precio de leche a 3,2 bolivianos
por litro, precio que actualmente se paga en todo el departamento de Co-
chabamba. Con esta medida se puede lograr un escenario factible para que
la empresa pública PLAMI genere beneficios.
• Para contar con procesos y trámites menos pesados que los de la administra-
ción pública, se requiere trabajar en reglamentos internos que faciliten una
operación ágil y rápida, siempre y cuando así lo permita en nuevo Código de
Comercio que entre en vigencia.

• E l proceso de consolidación de la producción y comercialización de queso
fresco y maduro será progresivo y paulatino. Por ello, las gestiones 2019 a
2020 servirán para desarrollar nuevas líneas de producción, marcas e identi-
dad, y conocimiento de dinámicas del mercado, elementos necesarios para
que PLAMI consolide la producción y comercialización de estos productos.
(VELTER, 2019)
• Para poder aumentar los volúmenes de producción, es necesario aumentar
los equipos de la planta: “(…) las mejoras que el Gerente General Ejecutivo
vea necesarias realizar a la planta deberán ser cubiertas con fondos del GAM
de Mizque o de otras fuentes, de tal manera que se promuevan y generen las
condiciones óptimas para que la misma pueda alcanzar sus metas, tanto a
nivel de gestión interna como comercial.” (VELTER, 2019)
A nivel GAM Mizque

• E l Órgano Ejecutivo debe emitir el Decreto Municipal de creación de la Em-
presa Municipal Pública PLAMI.
• El o la asesor/a Jurídico/a del GAM Mizque deben apoyar en la elaboración
de los Estatutos de constitución de la empresa.
• El o la asesor/a Jurídico/a debe inscribir ante notario público la Minuta de
Constitución de la Empresa
• Hasta la fecha PLAMI sigue funcionando como un Programa del Órgano Eje-
cutivo del GAM Mizque, pues su consolidación como empresa pública de-
pende del Decreto Municipal de creación de la empresa, de la elaboración y
aprobación de Estatutos y de la Minuta de constitución de la empresa. Con
la personería jurídica de la empresa podrá tramitarse el código institucional
ante el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, y el NIT ante Impuestos
Internos.
• Es importante el desarrollo de acciones, preferentemente lideradas por el
GAM de Mizque, que permitan el fortalecimiento de capacidades técnicas y
de control sanitario del hato ganadero en el municipio. El aseguramiento de
la calidad de la materia prima es fundamental para el éxito de los productos
que son elaborados por PLAMI. (VELTER, 2019)

25
A nivel Estado Central
• S
e requiere el apoyo y asesoramiento técnico de las instancias competentes
para hacer frente a los vacíos normativos sobre constitución y funcionamien-
to de empresas públicas municipales.
• E
l nuevo Código de Comercio deberá establecer mandatos
claros y específicos que regulen el funcionamiento de este tipo de empresas.
• La normativa nacional deberá establecer con claridad cuál es la instancia
donde se deberán inscribir las empresas públicas municipales y departa-
mentales, sabiendo que las mismas no pueden inscribirse en FUNDEMPRE-
SA o en la instancia del Ministerio de la Presidencia dónde se inscriben las
empresas públicas nacionales.
• El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas debe establecer con claridad
en la normativa que las empresas públicas de las entidades territoriales
autónomas pueden comercializar sus productos en otras jurisdicciones terri-
toriales.
• El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas deberá aperturar un nuevo
código institucional a cada empresa pública municipal.
• La normativa nacional debe esclarecer y establecer los procedimientos para
que las empresas públicas municipales puedan obtener su personería jurídi-
ca y registro correspondiente para desarrollar sus actividades comerciales.
• Impuestos Internos deberá aperturar una nueva codificación y su correspon-
diente reglamentación para otorgar el NIT a las empresas públicas subnacio-
nales.
• En el marco del Pacto Fiscal, que promueve la generación de recursos propios
a las entidades territoriales autónomas, el Servicio Estatal de Autonomías en
su calidad de instancia técnica de asesoramiento deberá acompañar
y asesorar el caso concreto de implementación de la primera
empresa pública subnacional, PLAMI.

4.
LECCIONES
APRENDIDAS
• L a planta de lácteos PLAMI es un proyecto exitoso del GAM Mizque que pro-
vee desayuno escolar a la población estudiantil de manera sostenible y tiene
amplia experiencia en la provisión de este servicio al municipio.10
• Se consideran como factores de éxito dos estrategias principales de PLAMI:
la diversificación de productos y ampliación de mercados. Estas estrategias
ya están encaminadas incluso antes de la conversión a empresa pública, lo
que ha direccionado las proyecciones de la futura empresa.
• Un factor clave ha sido la voluntad política de las autoridades municipales
para desarrollar nuevos escenarios de fortalecimiento del complejo produc-
tivo de lácteos y las gestiones para convertir a PLAMI en empresa pública
municipal. Lo primero ha sido posible a partir del fortalecimiento del área de
producción de la planta, lo que amplió la demanda de leche en beneficio de
10 “Esto representa una fortaleza con relación a su conocimiento como proveedor del Estado, lo que también
le puede permitir tener un conocimiento sólido respecto de los riesgos, limitaciones y exigencias que esto
representa para una eventual estrategia de ampliación de su cobertura a otros municipios de la región del
Cono Sur de Cochabamba.” (VELTER, 2019).

27
las y los pequeños productores del municipio. Lo segundo, conversión de la
Planta en empresa, aún está en proceso.
• Respecto a los vacíos legales que existen a nivel nacional y subnacional para
implementar una empresa pública municipal, las autoridades autonómicas
deben evidenciar mucha valentía, determinación, creatividad y persistencia
para resolver este problema, que demanda un trabajo coordinado con el
nivel central del Estado. Llevar delante de forma innovadora y pionera el
ejercicio de las competencias reafirma el dicho que “la autonomía se hace al
andar”, y el GAM Mizque está abriendo el camino en la implementación de la
primera empresa pública subnacional.
• El bajo presupuesto del GAM Mizque también fue un elemento que dificultó
la dotación de capital de operaciones necesario a la planta de lácteos. Por
ello, la inversión inicial que garantice las condiciones técnicas óptimas para
que PLAMI alcance sus metas todavía no es una realidad.
• La diversificación de la producción, quesos maduros y otros, no hubiera sido
posible lograr con recursos del GAM Mizque, por lo que fue fundamental el
apoyo financiero de la GIZ para traer a Bolivia a expertos queseros interna-
cionales.
• El capital más importante de una empresa es su personal capacitado, quie-
nes se han beneficiado con los conocimientos de expertos internacionales y
hoy en día su permanencia en PLAMI, al menos por unos años, es un deber
moral.
• La empresa pública municipal PLAMI es una experiencia piloto a nivel nacio-
nal y por lo tanto el aprendizaje continuará e irá proporcionando senderos al
caminar.
Bibliografía
• Velter (2019): Elaboración de un estudio de factibilidad para la conversión
de la planta de lacteos PLAMI en empresa pública municipal del Gobierno
Autónomo de Mizque.
• Martínez Andrade, Julio Cesar (2017): estudio de diseño técnico “ampliación
y equipamiento de la planta de lácteos mizque”.
• Gam mizque (2017): ley municipal de empresas públicas del gobierno autó-
nomo municipal de mizque

ANEXOS
ANEXO 1
Cuadro 1: Los productos lácteos de PLAMI al inicio de 2019
CARACTERÍSTICAS DEL PRODUCTO IMAGEN (EMPAQUE)
Producto: Yogur saborizado

Envase: Sachet
Volumen: 170 ml
Venta: Desayuno escolar

Envase: Sachet
Volumen: 180 ml
Venta: Mercado central de Mizque y Aiquile
(feria dominical y tienda encargada)

29

Envase: Botella
Volumen: 1L y 2L
Venta: Mercado central de Mizque, Aiquile
(feria dominical y tienda encargada), Mina
Asientos (feria dominical y tienda encargada) y
Totora (feria dominical).
Producto: Yogur frutado

Envase: Botella
Volumen: 1L
Venta: Mercado central de Mizque, Aiquile
(feria dominical y tienda encargada), Mina
Asientos (feria dominical y tienda encargada) y
Totora (feria dominical).
Producto: Yogur griego

Envase: Vaso plástico
Volumen: 120 g
Producto: Yogur aflanado

Volumen: 150 g

Producto: Budín
Volumen: 150 g
Producto: Queso fresco

Envase:
Peso: 1 kilo, ½ kilo y ¼ kilo
Venta: Externa, mercados de Mizque y Aiquile
Producto: Queso semi-maduro

Envase:
Peso: 1 kilo, ½ kilo y ¼ kilo
Venta: Externa, supermercados y restaurantes
de la ciudad de Cochabamba y Sucre.
Fuente: Elaboración VELTER en base a estudios previos.

31
32
ANEXO 2
Ventajas y Desventajas de Formas Básicas de Organización
Desafíos para la creación de una empresa pública municipal
Administrativa para la Prestación de Servicios Públicos
CENTRALIZADA DESCONCENTRADA DESCENTRALIZADA EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL
VENTAJAS DESVENTAJAS VENTAJAS DESVENTAJAS VENTAJAS DESVENTAJAS VENTAJAS DESVENTAJAS
Carga de burocracia, Permite

Aún se tiene Cuenta con una
debido a que las descongestionar
dependencia personería jurídica
autoridades deben la atención, toma
Costos reducidos, administrativa e instrumentos de
atender los asuntos de decisiones Existe un área
debido a que la y financiera por gestión propios. Por
relativos a todas las y solución de Requiere un específica dentro
instancia encargada parte del gobierno lo tanto, presenta
otras competencias conflictos respecto alto nivel de del gobierno
también tendría municipal lo que mayor celeridad
de la unidad a una determinada coordinación entre municipal que se Complejidad en la
atención de varias genera lentitud en los procesos
administrativa, materia de los las instancias responsabiliza de fase de constitución.
competencias en los procesos de que involucran
generando lentitud órganos jerárquicos municipales la planificación y
a través de una adquisiciones de adquisición de
en los procesos superiores de la involucradas. operatividad en la
sola dependencia bienes o servicios bienes o servicios
de adquisición de municipalidad materia.
administrativa. para la gestión de tal manera de no
bienes o servicios generando
operativa. retrasar la gestión
para la gestión instancias más
operativa.
operativa. ágiles y eficientes.
Presenta una
Existe un área
mayor capacidad
específica dentro
para atender
del gobierno Debilidad de
demandas respecto No tiene personería Presta servicios Cuenta con una
municipal que se su carácter
al servicio público, jurídica propia, ni únicamente en personería jurídica
responsabiliza de operativo por la
en esta unidad patrimonio propio. la jurisdicción de e instrumentos de
la planificación y subcontratación de
ya se contaría la ETA gestión propios.
operatividad del empresas privadas.
con personal
bien o servicio
especializado en la
público.
materia.
Fuente: Elaboración propia con base en resumen por Eduardo Martinez con base en Guía para la conformación de entidades de aseo, Ministerio de Agua y
Medio Ambiente; pp. 44-57; 2017.
Deutsche Gesellschaft für Internationale
Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
Sede de la GIZ
Bonn y Eschborn
Friedrich-Ebert-Allee 36+40
53113 Bonn
T +49 228 44 60-0
F +49 228 44 60-17 66
Dag-Hammarskjöld-Weg 1-5
65760 Eschborn
T +49 6196 79-0
F +49 6196 79-11 15
E info@giz.de
I www.giz.de
Agencia GIZ en Bolivia
Calacoto, Avenida Julio C. Patiño N° 1178
(entre calles 17 y 18)
Casilla 11400
La Paz - Bolivia
T +591(2)277 1380
F +591(2)211 7462
E info@giz.de
I www.giz.de/en/worldwide/389.html

5482 Experiencia-Gam Mizque

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

5482 Experiencia-Gam Mizque

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Desafios para la creación de una

empresa pública municipal

Esta publicación es apoyada por la Cooperación

1. Antecedentes y estado de situación de la Planta de Lácteos de Mizque ..............................................................................................5

2. Proceso para constitución de la Empresa Pública Municipal de Mizque-PLAMI................................................................... 11

La experiencia del GAM Mizque “PLAMI”

Así, arrancó el funcionamiento de PLAMI en la gestión 2014, bajo las siguientes

1 Esta infraestructura fue construida por la ONG CEDEAGRO, el año 1998.

La experiencia del GAM Mizque “PLAMI”

PLAMI inició su funcionamiento como un proyecto del GAM Mizque, dependiente

PLAMI no es una institución desconcentrada ni descentralizada, por lo que no tiene

La Exposición de Motivos de la Ley 022/2014, establece dos razones que motivan

6 Desafíos para la creación de una empresa pública municipal

Los productos nutricionales del desayuno escolar son consensuados anualmente

• Situación organizativa (equipamiento,

Actualmente PLAMI tiene una capacidad de transformación de quinientos (500) a

El equipamiento con el que cuenta la planta actualmente se distribuye en dos salas

1. Tina de recepción 200l

3 PTDI 2016-2020 (2017)

La experiencia del GAM Mizque “PLAMI”

El 2018 se amplió la infraestructura dónde funciona la planta, disponiendo de

En cuanto a recursos humanos, desde la gestión 2016 el área de producción tiene

El área administrativa, tiene una responsable de administración y finanzas y, dos

De esta manera PLAMI cuenta con un total 4 profesionales y 2 choferes.

• Situación del proceso productivo (proveedores,

Los proveedores pertenecen a dos asociaciones lecheras de comprenden apro-

8 Desafíos para la creación de una empresa pública municipal

Sobre la comercialización: desde el 2016 PLAMI empezó la venta de yogur en

La calidad de los productos es reconocida en el cono sur de Cochabamba.

La experiencia del GAM Mizque “PLAMI”

Ingreso por Desayuno Escolar 1.081.027,20 1.014.449,50 -6,16

Ingresos por Venta 192.949,00 199.668,10 3,48

Gastos e Inversión 1.168.760,42 1.027.526,86 -12,08

Utilidad Neta 105.215,78 186.590,74 77,34

10 Desafíos para la creación de una empresa pública municipal

Para convertir a PLAMI en una empresa pública municipal, primeramente se revisó

La experiencia del GAM Mizque “PLAMI”

• T ipos de empresa municipal (Empresa Pública Municipal, Empresa Municipal

A pesar que los GAMs son titulares indiscutibles de la competencia de Empresas

La normativa en materia comercial y laboral, todavía responden al modelo precons-

La emisión de la Ley municipal N° 369 fue un gran avance, y actualmente orienta el

12 Desafíos para la creación de una empresa pública municipal

b) Marco Institucional (modelos de gestión)

El 80% del total de sus ingresos corresponden al desayuno escolar, y el 20% se

Las entidades territoriales autónomas no son unidades económicas que comercia-

Señalar que antes de tomar la decisión de constituir la empresa pública se realizó un

8 La autonomía se ejerce en el marco de las competencias, las facultades y en el jurisdicción de la ETA.

La experiencia del GAM Mizque “PLAMI”

14 Desafíos para la creación de una empresa pública municipal

ASPECTOS DE LOS ENTIDAD ENTIDAD EMPRESA PÚBLICA

Tiene personería jurídica

Ver también tabla en anexo 2.

En el caso de PLAMI, la posibilidad de vender productos en mercados fuera del mu-

La única posible desventaja de optar por el modelo de empresa pública es la Ley

La experiencia del GAM Mizque “PLAMI”

A partir del proyecto de factibilidad de PLAMI, se propone continuar con un equipo

Una gerencia responsable de la gestión financiera, administrativa y comercial que li-

Organigrama PLAMI Empresa

Técnico en Técnico en Técnico en

Fuente: Elaboración propia

16 Desafíos para la creación de una empresa pública municipal

La diversificación de productos es un paso estratégico para llegar a mercados fue-

Para capacitar al equipo en la producción de nuevos productos de alta calidad, se