Ajustes a la Ley 715 de 2001 Y 1176 de 2007: Un Compromiso Inaplazable en la

Agenda Nacional

Por: Oscar Javier Martínez Pardo

La noble intención de la ley 715 del 2001 que intenta distribuir equitativamente los

recursos a través del Sistema General de Participaciones (SGP) a nivel departamental y

municipal, resulta una apuesta hacia la autonomía de las regiones, partiendo del uso racional,

transparente y responsable de los recursos del SGP y demás funciones asignadas, no obstante,

lo que se formula en la norma encuentra grandes escollos en la realidad. En tal sentido, el

presente documento gira en torno a una tesis central: Tanto la ley 715 de 2001 como la Ley

1176 de 2007 requieren modificaciones en los aspectos concernientes al sector educación.

Las primeras líneas de esta disertación estarán orientadas hacia la presentación de los aciertos

y deficiencias que se pueden advertir en estos dos marcos normativos, en especial el de la

Ley 715 de 2001. Finalmente, se esbozarán los elementos críticos de la norma a través de las

acciones, que se requieren en el mediano plazo.

Portillo (2011), sostiene que desde la década de los 80 hubo un interés mundial por

promover la descentralización de algunas funciones de los gobiernos con el fin de fortalecer

la autonomía de las administraciones locales y regionales. Este escenario se enarbolo en los

países desarrollados y se extrapoló rápidamente a Latinoamérica. Es conveniente señalar que

en Colombia este interés por la descentralización estuvo presente desde la década del 50 de

forma jurídica1 y se fue profundizando con la Constitución Política de 1991, luego con la Ley

60 de 1993 y finalmente con la Ley 715 de 2001 y su posterior reforma en 2007, para superar

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Aunque las visiones federales y de descentralización preceden incluso el surgimiento del periodo propiamente
republicano, con el conflicto político - bélico entre federalistas y centralistas.
las bajas tasas de cobertura y calidad de los servicios de salud y educación. Con el

surgimiento del SGP, el estado colombiano corresponsabilizó y brindó una autonomía amplia

a gobernaciones y municipios certificados para administrar los recursos de educación, salud,

agua y saneamiento básico (Valbuena y Hernández, 2015).

Pues bien, ¿Cuáles son los aspectos positivos de la Ley 715 de 2001 y su consecuente

reforma de 2007 en torno al sector educación?

Con la Ley 715, se garantizó la disminución de la volatilidad en la asignación de

recursos pues ya no estuvieron atados a los ingresos corrientes de la Nación sino a la

inflación, así las cosas, el monto transferido año a año a partir del 2001 fue superior a los

transferido en el marco del situado fiscal de la década de los 90. Además, la ley 1176

garantizó la permanencia del SGP y permitió que, bajo ciertas circunstancias,

específicamente cuando los objetivos centrales del SGP como la cobertura total en salud y

educación fuesen cumplidos, hubiese recursos de libre destinación, estimulando la gestión

transparente de ellos (Valbuena y Hernández, 2015).

Como otro elemento positivo, se destaca que con el surgimiento de la ley 715 se logró

la certificación de municipios con población superior a 100.000 habitantes, con ello, se

produjo un aumento en la cantidad de recursos que pasaron a administrar, al menos un 50%

más de lo anteriormente transferido. En 2001 las transferencias eran de un 30% y pasaron en

el 2003 a un 45,7%, asimismo, entre el 2002 y 2007 se evidenció un aumento en los recursos

propios de 5,3% a 9,6% y en el caso de las regalías pasaron de 0,7% a 9,3% (Dirección

General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2013). Un aspecto

crucial que también se constituyó en una gran conquista, fue la ampliación de la cobertura y

el cumplimiento del objetivo de universalización de los servicios de educación y salud a partir

de una asignación más eficiente de recursos en comparación con la ley 60 de 1993 (Valbuena

y Hernández, 2015).

No obstante, son muchas las deficiencias que se presentan en los dos marcos

normativos. A continuación, se esgrimen algunas de ellas:

Para el 2009, luego de la reforma expresada en la Ley 1176 de 2007, se evidenció

que, si bien la dependencia de los entes territoriales al gobierno central había disminuido,

esta se ubicaba por encima del 80%, es decir, la dependencia del nivel central es muy grande

(Santa María, Millan, Moreno y Reyes 2009). Lo anterior obedece a que las bases tributarias

más dinámicas y de mayores ingresos son recaudadas por el nivel nacional. Los entes

territoriales recaudan fundamentalmente los impuestos de industria y comercio, y el impuesto

predial. Lamentablemente de los 1.100 municipios existentes, solo algunos tienen un

desarrollo comercial e industrial amplio que les permite generar recursos propios, por ende,

se configura una brecha económica entre los municipios y departamentos que socaba la

autonomía y las aspiraciones de un auténtico proceso de descentralización (Ocampo y

Martínez, 2011).

De otra parte, durante los últimos 15 años, el monto base de cálculo de las

transferencias ha sido ajustado desfavorablemente, pasando de representar el 46,5% del PIB

en el año 2000, a solo el 29,28% en el 20162 (Ministerio de Hacienda y Presidencia de la

República de Colombia, 2016). Otro aspecto relevante es la canasta educativa, que de

acuerdo con Ortiz y Vizcaíno (2013) para el año 2008 debería tener una asignación per cápita

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El piso que se establece como base para el incremento de las transferencias resulta inferior al registrado en el
año 2000 y, por ende, sin importar el nivel de inflación, es poco probable que los recursos destinados a
educación logren satisfacer las necesidades del sector.
aproximada de $2.300.000 a $2.500.00 anuales, empero, la asignación media del SGP estuvo

por el orden de $1.002.500 (Documento Conpes Social 116 de 2008), es decir, un 60% menos

de lo requerido para garantizar la canasta educativa mínima. Sorprende Vargas (2002), al

señalar que, el Ministerio de Educación Nacional desde el año 2002 a través de un estudio,

reconocía que la asignación por alumno para ofrecer un servicio educativo en condiciones de

eficiencia, no era posible a través de los recursos SGP, pues el déficit era de cerca del 50%.

Finalmente, una comparación de esta asignación por estudiantes en relación con otros países,

ubica a Colombia con un rubro 10 veces menor al de Finlandia, Corea, Canadá y Japón

(OECD, 2011).

En cuanto a la calidad de la educación hay notables mejorías, sin embargo, sigue

siendo baja respecto a otros países. Actualmente los debates en educación se centran en la

mejora de la calidad evaluada a través de pruebas estandarizadas (Saber y Pisa) y en la

extensión de la jornada única, no obstante, los objetivos de la Ley 715 no se encuentran

alineados con los del sector educativo en el tema de calidad (Liñan, 2018). Ejemplo de ello,

es que los recursos que están relacionados con la calidad cuentan con criterios de asignación

poco claros y el monto asignado es bajo, pues se ubica en un 7% del total de recursos

transferidos (Villar,2016).

Cabría preguntar ¿Estaban preparados los entes territoriales para asumir tales

responsabilidades? El Estado no reconoce la singularidad y características de los territorios

y de suyo la asignación de recursos es inadecuada. De acuerdo con el Departamento Nacional

de Planeación (2011), persisten falencias asociadas a la baja capacidad institucional, lo cual

incide en altos niveles de pobreza, desigualdad social, bajo desarrollo económico y, por

supuesto, escasa competitividad regional. Un ejemplo explicito lo ofrece la Contraloría

General de la República (s.f., p. 18) quien señala que los únicos municipios y departamentos

en los que el uso de “los recursos del Sistema General de Participaciones se llevó a cabo

cumpliendo con los principios de economía, eficiencia y eficacia fueron 15 entes

territoriales”.

Adicionalmente, al distribuir los recursos principalmente por población atendida,

gran parte de los dineros se destinan al pago de nómina con criterios inapropiados, y mediante

una metodología compleja que parte de datos que no corresponden a la realidad en términos

de tiempo y estudiantes y que no tiene en cuenta el costo de la planta docente pues no la

conocen y demás gastos que garantizan la prestación del servicio educativo. Estas

metodologías que controlan la distribución de los fondos llegan, son una forma de limitar, la

descentralización y la autonomía, ya que las transferencias tienen una destinación específica,

entre tanto, los recursos de libre destinación solo se pueden liberar bajo determinadas

circunstancias y, por ende, las entidades territoriales no son autónomas (Villar, 2016).

A partir de esta realidad, los elementos críticos que merecen ser modificados en las

normas, responden a las siguientes acciones:

Formular un marco legal que posibilite el acompañamiento de los procesos de

descentralización administrativa, tanto en el campo de las funciones como en el de los

recursos, con medidas de control y seguimiento eficiente (Valbuena y Hernández, 2015).

Mejorar la asignación precisa del costo de la prestación del servicio mediante criterios

claros (menos criterios) que respondan a la realidad de los territorios (Bonet y Galvis, 2016).

Adicionalmente, clarificar la financiación del gasto de nómina no por población atendida

sino por funcionarios reportados por los entes territoriales, sin estimaciones sino fundados en
la planta de personal reportada por cada municipio y departamento, contando con el

monitoreo y control de la gestión financiera a las nóminas (Villar, 2016)

Otra acción ineludible, es eliminar la asignación a calidad que se hace actualmente

por población atendida y conformar otra categoría que integre los rubros por calidad y

matricula, pues dichos rubros se pueden fortalecer con Fondos del Sistema General de

Regalías (Villar, 2016). Y finalmente, es fundamental, rediseñar la política de transferencias,

control y seguimiento de los recursos en educación, atendiendo a las características y

condiciones regionales, para ello, debe crearse una comisión de descentralización,

conformada por representantes de los tres niveles del gobierno, de la academia y de la

sociedad civil con la tarea de concertar las políticas que orientarán el sector de la educación

y que a la postre permitirán la optimización de sus recursos (Barbena, 2010; Bonet y Ayala,

2016 y García, 2004).

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