Tema 14: Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia

Para aproximarnos a este tema, que resulta, a todas luces, inabarcable en una única lección,
comenzaremos por una escueta introducción y la alusión a sus bases normativas.

En primera instancia, puede afirmarse que la Unión Europea constituye un Espacio de

Libertad, Seguridad y Justicia, dentro del respeto a los derechos fundamentales y distintos
sistemas y tradiciones jurídicas de los Estados miembros, garantizando la ausencia de
controles de las personas en las fronteras interiores y desarrollando una política común de
inmigración, asilo y control de las fronteras exteriores, basada en la solidaridad entre Estados
miembros y equitativa respecto de apátridas y nacionales de terceros países.

En esta misma línea, la Unión garantizará un nivel alto de seguridad articulando medidas de
prevención de la delincuencia, racismo y xenofobia, medidas de coordinación y cooperación
entre autoridades policiales y judiciales y otras autoridades competentes, y utilizando el
reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en materia penal.

Llegados a este punto, y sin perjuicio de que hagamos referencia a otros preceptos
posteriormente, es preciso referirse al artículo 3.2 del Tratado de la Unión Europea (TUE) que
explicita los objetivos que inspiran a la Unión Europea, otorgando especial relevancia a la
creación de un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Por su parte, los artículos 67 a 89
del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) se dedican al análisis del ELSJ,
abordando aspectos como la política de inmigración, la política de asilo, los controles en
fronteras exteriores, la cooperación judicial en materia penal, la cooperación judicial civil o
la cooperación policial. A todo ello, sumaremos el artículo 16 del TFUE que se refiere a la
protección de los datos de carácter personal.

La primera vez que se hizo referencia a la creación de un Espacio de Libertad, Seguridad y

Justicia fue en el Consejo Europeo de Tampere en 1999. En 2009, el Tratado de Lisboa
eliminó el tercer pilar comunitario basado en la cooperación intergubernamental, y generalizó
un procedimiento de toma de decisiones más democrático en el marco del ELSJ. Se introduce
un nuevo papel reservado para los Parlamentos nacionales que disponen de un plazo de ocho
semanas para analizar cualquier proyecto de acto legislativo en relación al principio de
subsidiariedad y se otorgan mayores competencias del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, al que se puede acudir para que se pronuncie con carácter prejudicial sobre todos los
aspectos del ELSJ, fortaleciéndose el papel de la Comisión europea que puede presentar
recursos por incumplimiento contra los Estados miembros que no respeten las disposiciones
establecidas en el marco del ELSJ.

Finalmente, para la supervisión de las políticas imbricadas con el ELSJ se han creado agencias
como: EUROPOL (cooperación policial), CEPOL (formación policial), EUROJUST
(cooperación judicial penal), FRA (Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea), FRONTEX (Agencia Europea de la Guardia de Fronteras Exteriores y Costas),
EASO (Oficina Europea de Apoyo al Asilo) y la EU-­‐LISA (Agencia Europea para la Gestión
Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y
Justicia)

Política de imigración

En primera instancia, es necesario revisar los artículos 79 y 80 del Tratado de Funcionamiento

de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos de la Unión:

- Gestionar la inmigración regular o legal y gestionar las fronteras exteriores: En la

frontera marítima no debemos perder de vista el Mediterráneo y el Atlántico porque la
vía Canarias y la vía Andalucía son, tristemente, dos de las rutas irregulares más
mortíferas: recordemos que sólo en 2021 más de 4.404 personas, de las cuales 205 eran
menores, fallecieron ahogadas intentando llegar a España. Por otro lado, tras una
consulta pública, en septiembre de 2021, la Comisión Europea adoptó un Plan de
Acción renovado de la UE contra el tráfico ilícito de migrantes (2021-­‐2025), que
prevé también la intensificación de los esfuerzos para eliminar la criminalización de la
ayuda humanitaria.
- Luchar contra la inmigración irregular.
- Perseguir y sancionar la trata de seres humanos.
- Garantizar un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residen
legalmente en los Estados miembros.
- Fomentar una cooperación más estrecha con terceros países.

La Unión Europea está facultada para:

1. Establecer las condiciones de entrada y residencia legal de nacionales de terceros

países en un Estado miembro.
1. Regular el derecho a la reagrupación familiar (Directiva 2003/86/CE del Consejo,
de 22 de septiembre de 2003
2. Fomentar y apoyar acciones de los Estados miembros en la integración de los
nacionales de terceros países.

Con arreglo al Tratado de Lisboa, las políticas de inmigración se regirán por el principio de
solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también
en el aspecto financiero (artículo 80 del TFUE).

Los cambios legislativos han sido de profundo calado desde 2008. Añadimos, pues algunas (la
lista sería muy extensa) de las normas más relevantes organizadas desde una perspectiva
material:
Mediante la Directiva 2009/50/CE, relativa a las condiciones de entrada y residencia de
nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado, se creó la «tarjeta
azul UE», un procedimiento abreviado de expedición de un permiso especial de residencia y
de trabajo con unas condiciones más atractivas que permite a los trabajadores de terceros países
acceder a un empleo altamente cualificado en los Estados miembros.

La Directiva 2011/98/UE establece un procedimiento común y simplificado para los

nacionales de terceros países que soliciten un permiso de residencia y de trabajo en un Estado
miembro, así como un conjunto común de derechos que han de concederse a los inmigrantes
legales.

La Directiva 2014/36/UE regula las condiciones de entrada y estancia de nacionales de

terceros países para fines de empleo como trabajadores temporeros durante un período máximo
de entre cinco y nueve meses (variable en función del Estado miembro).

El 11 de mayo de 2016 se adoptó la Directiva 2016/801 relativa a los requisitos de entrada y

residencia de los nacionales de países terceros con fines de investigación, estudios, prácticas,
voluntariado, programas de intercambio o proyectos educativos y au pair.

Por último, el estatuto de los nacionales de terceros países que son residentes de larga duración
en la Unión Europea sigue estando regulado por la Directiva 2003/109/CE del Consejo,
modificada en 2011 con el fin de extender su ámbito de aplicación a los refugiados y
beneficiarios de protección internacional.

Más allá del mínimo derecho al respeto de la vida privada y familiar reconocido en el artículo
8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) se situaría la interesante Directiva
2003/86/CE del Consejo que establece disposiciones relativas al derecho a la reagrupación
familiar.

La trata de seres humanos se aborda en la Directiva 2011/36/UE relativa a la prevención y

lucha contra la trata de seres humanos, y en la Directiva 2004/81/CE del Consejo, que prevé
la expedición de un permiso de residencia a víctimas de la trata o tráfico ilícito de seres
humanos que cooperen activamente con las autoridades. Por su parte, en la Directiva
2012/29/UE se regula la protección y derechos de las víctimas.

La Directiva sobre retorno 2008/115/CE contempla normas y procedimientos comunes de la

Unión para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. La Unión
celebra acuerdos de readmisión con los países de origen y de tránsito para el retorno de los
migrantes irregulares y coopera con estos países en la lucha contra la trata de seres humanos.

Por su parte, FRONTEX (Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas) apoya en las
actividades de retorno, cuya eficacia no solo debe medirse en términos de tasas de retornados,
sino sobre todo, en el retorno con respeto a los derechos fundamentales.
La Directiva sobre sanciones a los empleadores (2009/52/CE) especifica las sanciones y
medidas aplicables en los Estados miembros a los empleadores de nacionales de terceros países
en situación irregular.

Política de asilo

Para aproximarnos al marco general de la política de asilo comunitario, debemos consultar el

artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y artículos 67.2,
78 y 80 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos de la Unión:

- Establecer una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y

protección temporal con el fin de ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un
tercer país que necesite protección internacional y garantizar el respeto del principio de
no devolución. Las bases de esta política deberán ajustarse a la Convención de Ginebra
sobre el Estatuto de los Refugiados de 28 de julio de 1951 y a su Protocolo de Nueva
York de 31 de enero de 1967
- Avanzar en el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA). En la etapa inicial (1999-
­‐2004) establece criterios y mecanismos comunes de determinación del Estado
miembro responsable del examen de solicitudes de asilo, creando la base de datos
EURODAC para la conservación y comparación de datos de impresiones dactilares
- Aprobar normas mínimas comunes que los Estados miembros tenían que respetar
en materia de acogida de los solicitantes de asilo, de los requisitos para la
protección internacional y la naturaleza de la protección otorgada y de los
procedimientos para la concesión o retirada de la condición de refugiado
- Regular la protección temporal para supuestos de afluencia masiva de personas a
la frontera UE
- Desarrollar el papel que debe desempeñar la Oficina Europea de Apoyo al Asilo
(EASO).

El Tratado de Lisboa, que entró en vigor en diciembre de 2009, supone una innovación
relevante ya que incluye estatutos y procedimientos uniformes englobando los siguientes
elementos:

1. Estatuto uniforme de asilo

2. Estatuto uniforme de protección subsidiaria
3. Sistema común de protección temporal
4. Procedimientos comunes para conceder o retirar el estatuto de asilo o protección
subsidiaria.
5. Criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable de examinar
una solicitud.
6. Normas relativas a las condiciones de acogida.
El artículo 80 del TFUE recoge la aplicación del principio de solidaridad y reparto equitativo
entre los Estados miembros, incluida toda carga financiera.

Las normas más relevantes organizadas desde una perspectiva material:

El Sistema de Dublín está vigente desde que se aprobó el Convenio de Dublín en 1990. El
Reglamento de Dublín 604/2013 establece criterios para determinar qué Estado miembro es
el responsable de examinar una solicitud de protección internacional (en principio, aunque
existen más criterios, el primer país de entrada). Existe un mecanismo de asignación correctora
para aliviar la carga de los Estados miembros sometidos a una presión desproporcionada.

A lo anterior, sumamos la Directiva de protección temporal 2001/55/CE del Consejo, de 20

de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en
caso de afluencia masiva de personas desplazadas.

Como aspecto llamativo, es preciso traer a colación que en marzo de 2016, el Consejo Europeo
y Turquía llegaron a un acuerdo para reducir la afluencia de migrantes irregulares y solicitantes
de asilo hacia Europa a través de Turquía. Según la Declaración UE-­‐Turquía todos
los que entrasen desde Turquía en las islas griegas y cuyas solicitudes se declarasen
inadmisibles debían ser retornados, pero a Turquía. Por cada sirio devuelto a Turquía otro sirio
debía ser reasentado en la Unión, a cambio de una mayor liberalización en materia de visados
para los ciudadanos turcos y el pago de 6.000 millones EUR en el marco del Mecanismo para
los refugiados en Turquía hasta finales de 2018. En marzo de 2020, Turquía suspendió la
readmisión y la UE está intentando persuadirla para que reanude la readmisión.

Por otro lado, pero no menos importante, tendremos en consideración que tras la invasión rusa
de Ucrania, en febrero de 2022, más de 4 millones de personas ya se han visto obligadas a
buscar refugio en los países vecinos. La Unión Europea decidió conceder protección temporal
a las personas procedentes de Ucrania (exención de visado y libre circulación + derechos
sociales) y esto ha supuesto la absorción de más de millones de desplazados (mayoría de
mujeres y menores de edad), muestra que cuando la UE quiere, puede, sin que esas personas
hayan socavado nuestra capacidad de recepción ni el modelo social distintivo de la UE.

Gestión de las fronteras exteriores

Partimos del artículo 3.2 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y de los artículos 67 y 77 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

El espacio Schengen requiere una política común en materia de gestión de las fronteras
exteriores y el Código de Fronteras Schengen es el pilar central de esta gestión, que ha debido
adaptarse a la llegada sin precedentes de potenciales refugiados e inmigrantes irregulares. Estas
medidas obligan a los Estados miembros a llevar a cabo controles sistemáticos de todas las
personas, incluidas aquellas con derecho a la libre circulación conforme al Derecho de la Unión
(es decir, los ciudadanos de la UE y los miembros de sus familias que no sean ciudadanos de
la UE) cuando crucen las fronteras exteriores de la Unión (aire, mar y tierra) tanto a la entrada
como a la salida.
Por lo que respecta al mar, la Guardia Europea de Fronteras y Costas (FRONTEX) comenzó a
funcionar en octubre de 2016 y se ocupa de vigilar las fronteras marítimas exteriores de la
Unión colaborando con los Estados miembros en la detección y resolución de cualquier
amenaza para la seguridad.

Las bases de datos utilizadas para comprobaciones incluyen el Sistema de Información de

Schengen (SIS) y la base de datos de INTERPOL sobre documentos de viaje perdidos y
robados. El SIS es el sistema informático más eficiente en el Espacio de Libertad, Seguridad
y Justicia a efectos de introducir y consultar descripciones de personas sospechosas, personas
buscadas, objetos buscados, descripciones preventivas de menores en riesgo de sustracción
parental, etc…

Por otro lado, el Sistema de Entradas y Salidas (SES) refuerza los controles fronterizos de los
nacionales de terceros países que viajan a la UE, sustituyendo el sellado manual de los
pasaportes por el registro electrónico en la base de datos, reduciendo también los retrasos en
los controles fronterizos.

La UE ha desarrollado otros sistemas informáticos centralizados a gran escala (VIS,

EURODAC y SEIAV) para la recogida, el tratamiento y el intercambio de información esencial
para cooperar en materia de seguridad, que permitiría la comparación de datos biométricos
(impresiones dactilares e imágenes faciales), aspecto muy debatido y controvertido.

Finalmente, en el ámbito terrestre, antes de la crisis de los refugiados en Europa, pocos países
habían levantado vallas en las fronteras exteriores: España (la instalación se terminó en 2005 y
se amplió posteriormente), Grecia (terminada en 2012) y Bulgaria (en respuesta a la actuación
griega, terminada en 2014), pero un número cada vez mayor de Estados han comenzado a
construir vallas fronterizas con el fin de impedir que migrantes y solicitantes de asilo entren en
su territorio nacional. También se han construido vallas dentro del espacio Schengen, por
ejemplo entre Austria y Eslovenia, mientras que las prácticas de España en Melilla han sido
objeto de examen por parte del Tribunal Europeo de Derechos Humanos con sede en
Estrasburgo (recordemos la Sentencia del Tribunal de Estrasburgo de 3 de octubre de 2017
(Asunto ND y NT c. España) que contiene la condena a España por las llamadas coloquialmente
“devoluciones en caliente” por considerarlas ilegales y contrarias al CEDH. No olvidemos
tampoco los graves hechos del 24 de junio de 2022 en la frontera entre Nador y Melilla paso
que están siendo investigados)

La cooperación judicial en materia penal

Partimos de los artículos 82 a 86 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

La eliminación progresiva de los controles fronterizos ha permitido a los delincuentes actuar a

escala transnacional y para afrontar ese reto se precisan medidas destinadas a promover la
cooperación judicial en materia penal entre los Estados miembros. El punto de partida es el
respeto del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales.
De este modo, se han adoptado medidas para:

- Luchar contra la delincuencia transnacional.

- Luchar contra el terrorismo.
- Luchar contra la corrupción, el fraude, el blanqueo de capitales
- Asegurar que se respeten los derechos de las víctimas, sospechosos y privados de
libertad.

Algunas normas relevantes:

Directiva 2016/800 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativa
a las garantías procesales de los menores sospechosos o acusados en los procesos penales;

Directiva 2016/1919 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2016,

relativa a la asistencia jurídica gratuita a los sospechosos y acusados en los procesos penales y
a las personas buscadas en virtud de un procedimiento de orden europea de detención.

Directiva 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa
a la lucha contra el terrorismo y Reglamento 2021/784 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 29 de abril de 2021, sobre la lucha contra la difusión de contenidos terroristas en
línea;

Directiva 2014/42 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, sobre el
embargo y el decomiso de instrumentos y productos del delito;

Directiva 2018/1673 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2018,

relativa a la lucha contra el blanqueo de capitales mediante el Derecho penal

Reglamento 2018/1805 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018,

sobre el reconocimiento mutuo de las resoluciones de embargo y decomiso;

Directiva 2011/93 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011,

relativa a la lucha contra los abusos sexuales, explotación de menores y la pornografía infantil;

Directiva 2011/99/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011,

sobre la orden europea de protección;

Decisión Marco del Consejo de 13 de junio de 2002, sobre la orden europea de detención y
entrega (modificada en 2009). Vid. Ley española 23/2014.

Es necesario aludir, al menos, a dos agencias y organismos de cooperación judicial en materia

penal: EUROJUST y la Fiscalía Europea.
 - EUROJUST con sede en La Haya (Países Bajos) es la Agencia de la Unión Europea
para la Cooperación Judicial Penal que promueve y mejora la coordinación de las
investigaciones y la cooperación entre las autoridades de los Estados miembros. En
particular, facilita la ejecución de las solicitudes de asistencia judicial mutua
internacional y el cumplimiento de las peticiones de extradición

Tras la agresión militar a Ucrania por parte de Rusia, que comenzó en febrero de 2022,
se activó un equipo conjunto de investigación de la UE, apoyado por EUROJUST, en
Ucrania que ha estado operativo desde marzo para analizar, guardar y compartir pruebas
de crímenes de guerra, genocidio y crímenes de lesa humanidad con las autoridades
judiciales competentes de los Estados miembros y con la Corte Penal Internacional.

- FISCALÍA EUROPEA con sede en Luxemburgo, encargada de la investigación, el

ejercicio de la acción penal y la administración de justicia para los delitos contra el
presupuesto de la Unión, como el fraude, la corrupción o el fraude transfronterizo del
IVA por un valor superior a 10 millones EUR. La lista de delitos podría ampliarse en
el futuro, incorporando, por ejemplo, el terrorismo.

La cooperación policial

En primera instancia, nos referiremos a los artículos 33 (cooperación aduanera), 87, 88 y 89

del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

La cooperación policial entre los Estados miembros se inició en 1976 a través de lo que se
conocía como el “Grupo de Trevi”, una red intergubernamental formada por representantes de
los Ministerios de Justicia e Interior. Más adelante, el Tratado de Maastricht estableció
cuestiones de interés común (terrorismo, drogas y otras formas de delincuencia internacional)
que justificaban esa cooperación policial y la creación de una Oficina Europea de Policía. El
Convenio Europol se firmó el 26 de julio de 1995 y la Oficina comenzó sus actividades el 1 de
julio de 1999.

EUROPOL o Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial es un pilar basilar

del de la seguridad interior de la Unión y presta una atención especial atención a la lucha contra
el terrorismo, la ciberdelincuencia y otras formas graves de delincuencia (delincuencia
organizada, trata de seres humanos, terrorismo, tráfico de drogas, blanqueo de capitales,
falsificación del euro o, entre otros, delitos informáticos)

Por su parte, la CEPOL o Agencia de la Unión Europea para la Formación Policial, con sede
en Budapest (Hungría), coordina la formación de los agentes con funciones policiales, al
tiempo que contribuye a una Europa más segura al facilitar el intercambio de conocimientos
entre agentes con funciones policiales de los Estados miembros y en terceros países.
Finalmente, el INTCEN o Centro de Inteligencia y de Situación de la Unión Europea es un
órgano del Servicio Europeo de Acción Exterior y se ocupa de análisis estratégicos,
contribuyendo indirectamente a la cooperación policial al evaluar amenazas basándose en la
información que le proporcionan los servicios de inteligencia, las fuerzas militares, los
diplomáticos y los cuerpos policiales.

Respecto a algunas de las normas reseñables podemos mencionar:

Reglamento (UE) 2018/1726 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre

de 2018, relativo a la Agencia de la Unión Europea para la Gestión Operativa de Sistemas
Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (eu-­‐LISA);

Reglamento (UE) 2018/1862 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de noviembre

de 2018, relativo al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información
de Schengen (SIS) en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal;

La protección de los datos personales

Resulta de interés consultar el artículo 16 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

(TFUE); los artículos 7 y 8 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
que reconocen el respeto de la vida privada y la protección de los datos de carácter personal
como derechos fundamentales independientes, y Reglamento UE 2016/679 (Vid. Ley española
3/2018)

Las nuevas normas de la Unión en materia de protección de datos, que refuerzan los derechos
de los ciudadanos y simplifican las normas en el marco de una sociedad global caracterizada
por la rápida evolución de la tecnología, entraron en vigor en mayo de 2018.

Entre esos instrumentos legislativos debemos destacar:

- Reglamento General de Protección de Datos 2016/679, del Parlamento Europeo y

del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en
lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos.
Su objetivo es proteger a todos los ciudadanos comunitarios frente a las vulneraciones
de su privacidad; exigir un consentimiento expreso para el tratamiento de sus datos;
regular el derecho al olvido: un ciudadano puede solicitar que se supriman sus datos;
así como la libertad de transferir los datos de un proveedor de servicios a otro y el
derecho a saber si los datos han sido pirateados.
- Directiva 2016/680 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016,
relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos
personales por parte de las autoridades competentes para fines de prevención,
investigación, detección o enjuiciamiento de infracciones penales o de ejecución de
sanciones penales, y la libre circulación de dichos datos.
 - Directiva 2002/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de
2002, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad
en el sector de las comunicaciones electrónicas.

El SEPD o Supervisor Europeo de Protección de Datos es una autoridad de control

independiente encargada de garantizar que las instituciones y los órganos de la Unión cumplen
sus obligaciones en materia de protección de datos.

Por último, es menester recordar que planteada la cuestión de la conservación de datos, que se
ha presentado ante el TJUE, su jurisprudencia declara que el Derecho de la Unión se opone a
la conservación generalizada e indiscriminada de datos de tráfico y de localización.

No olvidemos, tampoco, que el Parlamento Europeo ha expresado sus dudas sobre la

adecuación de la protección ofrecida a los ciudadanos comunitarios en el marco UE-­‐
EEUU, poniendo de manifiesto el panorama de los operadores que comercian con datos
personales transferidos a los Estados Unidos y las reformas que deben introducirse en el sistema
federal de los Estados Unidos para restituir la confianza en las transferencias de datos
transatlánticas.