Oposici6n Caminos
ADMINISTRACI6N PUBLICA. Tema 6
Mayo 2006
1er GRUPO: Administracion Publica: Organizacion y Funcionamlento.
TEMA6
La Union Europea.
comunitario.
Instituciones.
Fuentes
del
derecho
1.- La Union Europea
Baja Ia denominacion de Union Europea, termino acuiiado por el Tratado de Ia
Union Europea, firmado en Mastricht en 1992, nos referimos hoy a una
estructura jurldica compleja, formada por tres organizaciones internacionales: La
comunidad Europea del Carbon y del Acero, CECA; Ia Comunidad Europea, CE,
llamada antes Comunidad Economica Europea, CEE; y Ia Comunidad Europea de
Ia Energfa Atomica, CEEA. Y por un sistema institucionalizado de cooperacion
entre sus miembros.
A todo este conjunto, como hemos dicho, se le denomina Union Europea o bien,
Comunidades Europeas o, mas simplemente, Ia Comunidad.
Desde mediados del siglo pasado hasta Ia actualidad, Ia fisionomfa de Ia Europa
unida ha cambiado mucho. Inicialmente, Ia UE estaba compuesta por solo seis
pafses: Belgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Pafses Bajos. En
1973 se adhirieron binamarca, Irlanda y el Reino Unido; en 1981 se adhirio
Grecia; en l,9S6 se adhirieron Espana y Portugal; y en 1995 se adhirieron
Austria, Finlandia y Suecia. En 2004 tuvo Iugar Ia mayor ampliacion, con Ia
adhesion de 10 nuevos pafses. Lo que en un principia se planteo como una Union
fundamentalmente basada en intereses economicos y comerciales ha dado paso
a una UE implicada en muchos otros temas que repercuten diariamente en
nuestra vida cotidiana.
Ante los Iegros conseguidos, las Comunidades Europeas se han ide ampliando en
cuanto al numero de Estados miembros, y se han fortalecido en cuanto a Ia
organizacion de sus instituciones y ampliacion de sus competencias. Esto se
consigue a traves de distintos tratados, como el Acta Unica Europea de 1986.
Era necesario, per una parte, profundizar en Ia union economica y monetaria
mediante Ia creacion de una moneda unica, y per otra, era necesario contemplar
los aspectos no economicos de Ia Comunidad, incluido "el concepto de ciudadanfa
europea o de Ia Union" y otras polfticas como Ia educacion, sanidad o proteccion
de los consumidores. Para ella se aprobo el Tratado de Maastricht de 7 de febrero
de 1992, tambien llamado Tratado de Ia Union Europea.
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Este Tratado marco una nueva etapa en el proceso de crear una Union entre los
pueblos de Europa, logrando que las decisiones se adoptaran de forma tan
proxima al ciudadano como fuera posible. La Union tambien se ha esforzado por
asentar su identidad a nivel internacional, en particular, mediante una polltica
exterior y de seguridad comun, que incluye una polltica de defensa comun.
Ademas, Ia Union ha reforzado Ia proteccion de los derechos e intereses de los
nacionales de sus Estados miembros mediante Ia introduccion de Ia ciudadanla de
Ia Union.
El TUE de Maastricht ha sido modificado por el Tratado de Amsterdam de 2 de
octubre de 1997, que ha incorporado el contenido del TUE en el que ha
introducido una serie de modificaciones, existiendQ eo I~ actualidad una version
~-
consolidada. Este Tratado avanza y profundiza aun mas en las reformas iniciadas
por el Tratado de Maastricht.
'
Posteriormente, el Tratado de Niza de 26 de febrero de 2b01, ha modificado el
Tratado de Ia Union Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades
Europeas y otra serie de aetas conexos. En el Tratado de Niza se han
emprendido, fundamentalmente, las reformas instituclonales necesarias para Ia
ampliacion de Ia Union Europea, que en un futuro no muy lejano podra contar
con 27 miembros.
2.- Instituciones.
Las principales instituciones de Ia Union europea son:
El Parlamento Europeo, formado por los representantes elegidos por
votacion por los ciu{ladaqos de los palses miembros. Elabora las !eyes
comuniterias .
...
'
...,.
'
La Comision Europea, cuyos miembros son nombrados por los diferentes
gobiernos de Ia Union Europea. Tiene el poder ejecutivo, es decir, hace
que se cumplan las normas comunitarias.
El Consejo Europeo, formado por los jefes de Estado o de Gobierno y los
ministros de Asuntos Exteriores de los palses miembros. Es el que orienta
Ia polltica de Ia Union.
El Tribunal de Justicia, cuyos jueces son nombrados por los gobiernos.
Vigila el cumplimiento de las !eyes de Ia Union Europea
El Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo, elegido cada 5 anos por sufragio universal directo,
simboliza Ia emanacion democratica de los ciudadanos europeos.
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En el estan representadas las grandes tendencias politicas existentes en los
paises miembros, reunidas en formaciones polfticas paneuropeas.
El Parlamento tiene tres funciones esenciales :
Comparte con el Consejo Ia funcion legislativa, es decir, Ia aprobacion de
las leyes europeas (Directivas, Reglamentos, Decisiones). Su participacion
contribuye a garantizar Ia legitimidad democratica de los textos
adoptados.
Comparte con el Consejo Ia funcion presupuestaria pudiendo, pues,
modificar los gastos comunitarios. En ultimo termino, ado pta el
presupuesto en su totalidad.
Efectua un control democratico sobre Ia Comisi6n. Aprueba Ia designacion
de sus miembros y dispone de Ia facultad de censurarla. Tambien efectua
un control politico sobre el conjunto de las instituciones.
El Consejo de Ia Union Eur.opea
El Consejo constituye Ia principal instancia de decision de Ia Uni6n Europea. Es Ia
emanacion de los Estados Miembros, a cuyos representantes reune regularmente
a nivel ministerial.
Segun las cuestiones del orden del dfa, el Consejo se reune en distintas
formaciones: A~untos Exteriol"es, Finanzas, Educaci~n, Telecomunicaciones, etc.
Es el 6rgano fegislativo de Ia Union; en un amplio abanico de competencias
comunitarias, ejerce ese poder legislativo en codecisi6n con el Parlamento
Europeo.
El Consejo asume varias funciones esenciales:
Garantiza Ia coordinaci6n de las politicas economicas generales de los
Estados Miembros.
Celebra, en nombre de Ia Comunidad, los acuerdos internacionales entre
esta y uno o mas Estados u Organizaciones lnternacionales.
Comparte el poder presupuestario con el Parlamento.
Toma las decisiones necesarias para Ia elaboraci6n y Ia aplicaci6n de Ia
Politica Exterior y de Seguridad Comun, sobre Ia base de las orientaciones
generales que define el Consejo Europeo.
Garantiza Ia coordinacion de Ia acci6n de los Estados Miembros y adopta
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las medidas necesarias en el ambito de Ia cooperacion policial y judicial en
materia penal.
No debe confundirse con el Consejo Europeo, compuesto por los Jefes de Estado
o de Gobierno de los 25 Estados miembros de Ia UE y por el Presidente de Ia
Comision. Este marca el ritmo de Ia vida polftica y del desarrollo de Ia UE, y se
reune al menos dos veces al aiio.
La Comision Europea
La Comision Europea personifica y defiende el interes general de Ia Union. El
Presidente y los miembros de Ia Comision. son .oombrados por los Estados
Miembros previa aprobacion por el Parlamento Europeo.
La Comision es el motor del sistema institucional comunitario, ya que al:
Tener el derecho de iniciativa legislativa, propane los textos de ley que se
presentan al Parlamento y al Consejo.
Ser Ia instancia ejecutiva, garantiza Ia ejecucion de las leyes europeas
(Directivas, Reglamentos y Decisiones), del presupuesto y de los
programas adoptados por el Parlamento y el Consejo.
Ser Ia guardiana de los Tratados, vela por el cumplimiento del Derecho
comunitario, conjuntamente con el Tribunal de Justicia.
Ser Ia representante de Ia Union en Ia escena internacional, negocia los
acuerdos internacionales, prlncipalmente de comercio y de cooperacion.
El Tribunal de :l_u sticia
El Tribunal de Justitia Europeo garantiza el respeto del Derecho comunitario y Ia
uniformidad de interpretacion del mismo. Es competente para conocer de litigios
en los que pueden ser partes los Estados Miembros, las instituciones
comunitarias, las empresas y los particulares. En 1989 se le adjunto el Tribunal
de Primera Instancia.
El Tribunal de Cuentas
El Tribunal de Cuentas europeo comprueba Ia legalidad y regularidad de los
ingresos y gastos de Ia Union y asegura Ia buena gestion financiera del
presupuesto europeo.
Tambien forman parte de Ia Union Europea otros cinco 6rganos:
El Banco Europeo de Inversiones: contribuye a los objetivos de Ia Union
Europea financiando inversiones publicas y privadas a medio y largo plazo.
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El Banco Central Europeo: es responsable de Ia definicion y ejecucion de
Ia polltica monetaria (mica en euros y de realizar operaciones de cambia
de divisas.
El Comite Economico y Social Europeo: comunica a las Instituciones
responsables las opiniones de Ia sociedad civil sobre cuestiones
economicas y sociales.
El Comite de las Regiones: expresa las opm1ones de las autoridades
regionales y locales sobre polftica regional, medio ambiente, educacion,
etc.
El Defensor del Pueblo europeo: se ocupa de las denuncias de los
ciudadanos sobre Ia gestion de una Institucion, un 6rgano, o una Agencia
de Ia Union Europea.
Se completa esta estructura con quince Agencias u Qrganismos especializados y
descentralizados, creados expresamente para cumplir tareas especfficas de
carckter eminentemente tecnico, cientfficoo de gesti6n
3.- Fuentes del derecho comunitario.
El sistema de fuentes del ordenamiento jurldico comunitario comprende dos
grandes apartados:
1.0 El denominado Derecho originar-io que esta c0nstituido por los tres Tratados
Constitutivos de las ComunidaC:Ies Europeas, tal y como han sido, con
posterioridad, modlficados y adaptados .
Las disposiciones <SOntenidas en los tratados tienen Ia maxima jerarqufa y
prevalecen, sin excepci6n, en el ambito de su aplicacion material ante cualquier
otra fuente de Derecho comunitario y ante cualquier acto, unilateral o
convencional, de los Estados miembros.
2.o El denominado Derecho derivado que comprende los actos normativos que se
adoptan por las Instituciones Comunitarias, en aplicacion de los Tratados basicos.
3. o Existen, ademas, otras fuentes de Derecho comunitario, como el denominado
Derecho complementario y las fuentes no escritas que veremos, igualmente, mas
adelante.
Los tratados basicos
Los Tratados que constituyen el Derecho originario o Derecho primario, son los
siguientes:
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1.0 Los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas: El Tratado
Constitutive de Ia CECA, Paris 18 de abril de 1951; el Tratado Constitutive de Ia
CEE, Roma 25 de marzo de 1957; el Tratado Constitutive de Ia CEEA, Roma
1957.
2. o Los Tratados y los Actos modificativos de los Tratados Constitutivos, siendo
los mas importantes: El Convenio por el que se unifican, para las tres
Comunidades, el Tribunal de Justicia y Ia Asamblea, Roma 1957; el Tratado que
constituye un Consejo (mico y una Comision (mica para las tres Comunidades,
conocido como el tratado de fusion de las Instituciones, Bruselas 1965; el Acta
Unica Europea, Luxemburgo y La Haya 17 de febrero de 1986; el Tratado de Ia
Union Europea, Mastricht 7 de febrero de 1992, Tratado de Amsterdam de 2 de
octubre de 1997 y Tratado de Niza de 2.6 de febrero de 2001 .
3.o Tambien integran el Derecho originario los instrumentos de adhesion de
nuevos miembros a Ia Comunidad. El de Irlanda, el Reino Unido y Dinamarca en
1972, el de Grecia en 1979, el de Portugal y Espana en 1985, el que eleva a
quince el numero de Estados miembros con Suecia, Finlandia y Austria en 1994 y
el de 2004 que eleva a 25 paises l.os estados miembro
Los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas o Tratados basicos
tienen el caracter de tratados int~rnacionales y estan sujetos al ordenamiento
jurldico internacional, en especial, al Derect:lo de los tratados, Convencion de
Viena de 23 de mayo de 1969. Se trata de tres Tratados que crean tres
Comunidades distintas: La CECA, Paris 1951, Ia CEE, actualmente, UE, Roma
1957; y Ia CEEA, Roma 1957.
.
El Tratado de Ia CECA determin{l .en su art.79 Ia aplicacion del mismo a los
territories europeos de los Estados miembros, no aplicandose a territories no
europeos. Existen:, no obstante, territories europeos a los que el territorio CECA
no se aplica, ya sea. p.o r tener amplia autonomla interna (Islas Feroe), por estar
ligados a bases mmtares (las zonas de soberanla britanica en Chipre) o por Ia
particular naturaleza de Ia relacion que une a tales territories con el Estado
miembro (las Islas del Canal y Ia Isla de Mann).
El Tratado de Ia CEEA se aplica a Ia totalidad de los territories bajo soberanla de
los estados miembros, art.198. En el Tratado de Ia CE es decir, el Tratado de Ia
CEE modificado por el Tratado de Ia Union Europea, el ambito es el del territorio
de los Estados miembros, pero determina unos reglmenes particulares para
determinados territories dependientes, entre los que hay que destacar el regimen
de asociacion de los territories de ultramar.
Reglamentos, Directivas y Decisiones
El segundo gran apartado del Derecho Comunitario se encuentra constituido por
las normas que integran, el que se denomina Derecho derivado o secundario, y
se expresa a traves de los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones. Tales
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actos normativos se ongman en una propuesta de Ia Comision, sobre Ia que
decide el Consejo, que es el organa legislative principal de las Comunidades.
El Consejo decide, tras consulta a al Parlamento, o bien compartiendo con este Ia
competencia legislativa si se trata de alguno de los procedimientos en los que se
preve su participacion con distintos grades de intensidad. Los procedimientos de
dictamen, conforme, de cooperacion y de codecision, previsto este ultimo en el
Tratado constitutive CE, modificado por el Tratado UE.
Reqlamentos comunitarios.
Constituye sin duda Ia principal fuente de Derecho derivado, por medic de Ia cual
se manifiesta el poder legislative de las Comunidades. Dispone el art.189.2 del
Tratado CE: "el Reglamento tendra un alcance general, sera obligatorio en todos
sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro". Tres son,
pues, las notas a destacar:
a) Alcance general del Reglamente : Dado su caracter normative, el Reglamento
se dirige a todos los sujetos en forma abstracta, tanto los Estados miembros
como a las personas flsicas . o juridicas que caen bajo su ambito material de
aplicacion.
Sin perjuicio de este caracter indeterminado de sus sujetos, el Reglamento
puede, en algun case, disponer una aplicacion no uniforme en los distintos
Estados en funcion de sus circunstancias. La nota de Ia generalidad diferencia al
Reglamento de Ia decision que tiene destinatarios concretes e individualizados.
b) Obligatoriedad en todos sus elementos: Como el Reglamento persigue Ia
uniformidad completa de ~as legislaciones de los Estados miembros obliga, tanto
en el resultado perseguido como en cuanto a las modalidades de aplicacion y
ejecucion. Por ello, no cabe una aplicacion parcial.
El Reglamento comunitario se superpone en su totalidad a las disposiciones del
Derecho interne. La imperatividad de todas sus disposiciones diferencia al
Reglamento de las Directivas que solo obligan en cuanto al resultado.
c) Aplicabilidad directa en cada Estado miembro: Ia aplicabilidad directa del
Reglamento supone:
1. o Que Ia ejecucion del mismo no necesita de ninguna intervencion del poder
normative nacional ni de ningun acto de transposicion per Ia autoridad
nacional.
2.o Que los Reglamentos otorgan
directamente a todos sus destinatarios.
derechos
imponen
obligaciones
3.o que Ia (mica condicion de aplicabilidad de los mismos es su publicacion en
el Diario Oficial de las Comunidades Europeas en las nueve lenguas oficiales,
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entrando en vigor en Ia fecha que elias fijen o, a falta de ella, a los veinte dfas
de su publicacion (art.191).
Las Directivas comunitarias.
Dispone el art.189.3 del Tratado CE que "Ia Directiva obligara al Estado miembro
destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo,
a las autoridades nacionales Ia eleccion de Ia forma y sus medias". Cuatro son
sus notas:
a) Se dirige a los Estados miembros y solo a elias obHga.
b) La Directiva obliga, en cuanto al resultado que deba conseguirse, de ahf que
se este el instrumento preferentemente utilizado por Ia Comunidad para
conseguir Ia necesaria armonizacion de las disposiciones nacionales.
c) La Directiva deja a las autoridades nacionales Ia eleccion de Ia forma y los
medias para su cumplimiento.
Se necesita, por tanto, de un acto de transposici6n de Ia Directiva a cargo de las
autoridades nacionales. La discrec!onalidad de las mismas ha side matizada por
el Tribunal de justicia, precisando que:
1. o Los Estados deben elegir Ia forma y los medias mas adecuados para
garantizar el efecto buscado par Ia Directiva.
2. o El acto de transposicion, efectuado par las autoridades nacionales para
cumplir Ia Directiva, debe llevarse a cabo en el plaza de ejecucion previsto en Ia
misma.
d) La Directiva surte efecto por su notificacion al Estado o Estados destinatarios,
siendo su publicacion en el DOCE simplemente facultativa a efectos de
informacion, excepto que se dirija a todos los miembros o se haya adoptado por
el procedimiento de Ia codecision (art.191 Tratado CE).
Las Decisiones comunitarias.
De acuerdo con el art.189.4 del Tratado, "Ia Decision sera obligatoria en todos
sus elementos para todos sus destinatarios". Tiene, pues, tres notas:
a) Es obligatoria en todos sus elementos, al igual que el Reglamento y al
contrario que Ia Directiva, Ia Decision vincula en todos sus elementos.
b) Es obligatoria unicamente para sus destinatarios, at contrario del Reglamento
Ia Decision tiene un caracter puramente individual no general y abstracto; puede
dirigirse bien a un individuo, a una empresa o a un Estado miembro.
Normalmente aplica las normas de los tratados a los casas particulares.
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c) Surte efecto con su notificaci6n a los interesados al igual que Ia Directiva
( art.191 Tratado).
Recomendaciones y .dictamenes.
El art.189.5 del Tratado recoge ambas figuras, que se distinguen de los restantes
actos que hemos visto, en que no son jurldicamente vinculantes para sus
destinatarios.
La recomendaci6n constituye una invitaci6n a los Estados para que adopten un
determinado comportamiento, por lo que se suele utilizar como medio de
armonizaci6n de legislaciones.
El dictamen es un acto a traves del cual las institucfones comunitarias expresan
su juicio con respecto a un asunto determinado.
Otras fuentes
Por debajo del Derecho primario y del Derecho secundario existen otras fuentes
que Ia doctrina califica como fuentes de Derecho complementario y que son:
a) Las decisiones y acuerdos de los representantes de los Gobiernos de los
Estados miembros reunidos en el seno del Consejo.
Pese a que tales decisiones y acuerdos se adoptan habitualmente por el mismo
procedimiento, aplicable al Derech<:> derivado, Ia principal nota diferenciadora es
que Ia votaci6n, en el seno del Consejo, se sustituye Ia regia de Ia mayorfa
cualificada porIa unanimidad: Se han utilizado frecuentemente en dos ambitos:
1. o Materias que el Tratado de Ia CE reserve a los propios Estados, como por
ejemplo, en Ia aceleraci6n del desarme arancelario.
2. o En problemas que no han sido regulados por el Tratado CE o solo lo han sido
en parte.
b) Los Convenios complementarios concluidos por los Estados miembros entre sf,
los llamados convenios comunitarios, con el objetivo de crear un Derecho
Internacional privado comun a todos los Estados miembros, aplicable a
determinadas materias en el trafico privado intracomunitario.
El art.220 del Tratado originario de Ia CE enumera, como ambitos materiales de
estos tratados a titulo de ejemplo, Ia protecci6n de las personas y Ia tutela de
derechos, Ia supresi6n de Ia doble imposici6n y Ia ejecuci6n de sentencias y de
laudos arbitrales.
Finalmente, es precise referirse a las denominadas por Ia doctrina, fuentes . no
escritas, Ia costumbre, Ia jurisprudencia y los principios generales del Derecho.
a) La costumbre tiene un papel practicamente inexistente en los mementos
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actuales, a causa de Ia juventud de las Comunidades que no ha permitido Ia
verdadera formacion de un Derecho comunitario consuetudinario, sin perjuicio de
que en el futuro pudieran implantarse usos, aceptados por los Estados, que
terminen por crear una conviccion jurfdica a este respecto.
b) En cuanto a Ia jurisprudencia, los autores de los tratados han adoptado Ia
concepcion latina sobre Ia funcion de Ia jurisprudencia, donde Ia decision judicial
no tiene autoridad jurfdica sino para en el caso en concreto que resuelve. Tiene,
no obstante, un importante valor en relacion con Ia interpretacion y aplicacion de
las normas, ya que los Tratados otorgan al T-ribunal de Justicia de las
Comunidades el monopolio de Ia interpretacion unlfqrrne del Derecho comunitario
mediante Ia tecnica del reenvfo prejudicial, que permite a un Juez nacional Ia
consulta al Tribunal Comunitario sobre Ia interpretacion de una norma
comunitaria (art.177 Tratado).
c) Los principios generales del Derecho se han utilizado con frecuencia por el
Tribunal, para precisar y completar las disposiciones de los Tratados, ayudando a
una correcta interpretacion y aplicacion de los mismos. El tribunal comunitario ha
acudido:
1. o A los principios generales del De_recho Internacional aplicables a las relaciones
entre los Estados.
2.0 A principios gener9les ,proplos del Derecho comunitario, ya procedan de los
Estados miembros, como los principios de arigen administrative de igualdad ante
Ia justicia o el respeto a los derechqs adquiridos o ya sean inducidos de los
pro.pios Tratados constj,tutivos, como Ia. igualdad de trato y no discriminacion por
causa de Ia naclonatidad o el de equilibria de poderes en el marco de las
Instituciones Europeas.
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