EL FUTURO ESPACIO EUROPEO DE JUSTICIA PENAL

Por

ÁGATA M.ª SANZ HERMIDA

Profesora de Derecho Procesal
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de Toledo
Universidad de Castilla-La Mancha

Publicado en la Revista General de Derecho Procesal n.º 4 (Junio 2004)

SUMARIO: I. LA CONSTRUCCIÓN DEL ESPACIO EUROPEO DE JUSTICIA

PENAL.- II. EL ESPACIO EUROPEO DE JUSTICIA PENAL EN EL PROYECTO DE
CONSTITUCIÓN EUROPEA: 1. Las competencias de la Unión. 2. Los
instrumentos jurídicos: la superación del sistema del Tercer Pilar. 3. Los
elementos fundamentales: 3.1. La cooperación en materia penal. 3.2. Las
garantías mínimas de la justicia.- III. CONCLUSIÓN.

I. LA CONSTRUCCIÓN DEL ESPACIO EUROPEO DE JUSTICIA PENAL

La consecución de una política criminal coordinada con alcance

transnacional es una necesidad que ha venido impuesta por el devenir de las
relaciones entre Estados y, específicamente, por la propia evolución de la
actual UE. Efectivamente, la creciente internacionalización de las relaciones
humanas -que ha posibilitado la evasión de delincuentes al extranjero y el
desarrollo de una delincuencia típicamente internacional (falsificación de
moneda, tráfico de drogas, trata de seres humanos, terrorismo...)- junto con
la idea, reforzada tras la II Guerra Mundial, de protección de bienes jurídicos
“universales” ha evidenciado las limitaciones de la actuación del ius puniendi
del Estado y la necesidad de establecer parcelas específicas de colaboración
con otros Estados. Desde esta perspectiva la cooperación entre Estados se
erige en elemento indispensable en la lucha contra el crimen; el principio de
reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales, en su piedra angular1; la
aproximación de legislaciones en algunos aspectos de este ámbito, en
mecanismo de facilitación de la consecución de aquellos objetivos; y
finalmente, la protección de los derechos humanos, en garantía de su buen
funcionamiento.
En el ámbito de la UE esta necesaria colaboración se ha visto en los ultimos
años acelerada por dos hechos fundamentales: los avances en la construcción
europea y la búsqueda de instrumentos verdaderamente eficaces en la lucha

1
Así se señala en las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de
Tampere (punto 33).
contra el crimen. En efecto, aunque desde hace algunas décadas se vienen
dando los pasos para la consolidación del denominado “espacio judicial
europeo”2, con fundamento en el reconocimiento de que el espacio de libertad
ha de ser también espacio de seguridad3, es en la década de los 90 cuando
empiezan a producirse avances significativos en este ámbito: primero, con el
Tratado de Maastricht (1991) y, más tarde, con la entrada en vigor del
Tratado de Ámsterdam (1996), donde se señala como objetivo prioritario de
la UE el establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia,
concretado en un amplio programa político elaborado por el Consejo Europeo
de Tampere de 1999 y desarrollado en el Tratado de Niza (2001). Se parte de
la necesidad de cooperación entre Estados en materia penal –policial y
judicial, Título VI TUE- pero con el ambicioso objetivo de superar su
entendimiento tradicional en favor de la consecución de un “sentido común de
la justicia en la Unión”4.
Alcanzar, sin embargo, ese sentido común de la justicia no es tarea fácil en
un espacio en el que cada vez son más los Estados que lo integran y en un
ámbito en el que los Estados se han mostrado tradicionalmente reticentes a
perder competencias por entender se trata de cuestiones íntimamente ligadas
al concepto de soberanía. Por ello, desde la UE se han venido dando pasos a
fin de lograr este objetivo desde perspectivas diferentes como la delimitación
de los ámbitos de actuación (art. 29 TUE) o la adopción de medidas tendentes
a favorecer la vigencia y desarrollo del principio de reconocimiento mutuo de
las resoluciones judiciales, cuya eficacia se condiciona, entre otros
parámetros, a la protección de los derechos y garantías de los afectados –
activa o pasivamente- en estas causas, así como a la definición de normas
mínimas comunes que faciliten el reconocimiento mutuo5, entre otras. Con
este fin se han adoptado en la UE algunas de las medidas para favorecer la
cooperación judicial6, así como la efectividad del principio de reconocimiento
mutuo, bien buscando la aproximación de legislaciones en materia de

2
Expresión acuñada por Giscard D’Estaing en su declaración realizada en el
Consejo Europeo de Bruselas, celebrado los días 5 y 6 de diciembre de 1977
3
MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, José, “La cooperación policial y judicial
en la Unión Europea: primeras reflexiones en torno a lucha contra el
terrorismo y la euroorden”, en ZÚÑIGA/MÉNDEZ/DIEGO DÍAZ-SANTOS, El
Derecho Penal ante la globalización, Madrid, Colex, 2002, pp. 171-191, esp.
pp. 174 y ss.
4
Según la definición de la comisión de la expresión “espacio de libertad,
seguridad y justicia”, en su Comunicación COM (1998) 459 final, 14 de julio
de 1998, “Hacia un espacio de libertad, seguridad y justicia”.
5
Según se establece respectivamente en los parámetros 3 y 4 del Programa
de medidas del Consejo destinado a poner en práctica el principio de
reconocimiento mutuo de las resoluciones en materia penal (DOUE n.º C 12,
de 15 de enero de 2001).
6
Así el Acto del Consejo de 29 de mayo de 2000 por el que se celebra el
Convenio Europeo relativo a la asistencia en materia penal (DOCE, serie C, n.
197, de 12 de julio de 2000) y su Protocolo de 2001 o la Decisión Marco del
Consejo de 13 de junio de 2002, sobre equipos conjuntos de investigación y la
Recomendación del Consejo de 8 de mayo de 2003 relativa a un modelo de
acuerdo por el que se crea un equipo conjunto de investigación.
protección de los derechos de la víctima7, de los imputados o acusados en el
proceso penal8, en la lucha contra el terrorismo9 o tratando de eliminar los
obstáculos y simplificar los procedimientos de colaboración en materia penal
como sucede en el caso de la orden de detención europea10 o en la reciente
iniciativa de la República Helénica con vistas a la adopción de una Decisión en
el marco del Consejo relativa a la aplicación del principio “ne bis in idem”11.
No obstante, la eficacia de la actuación comunitaria en materia de justicia
penal depende no sólo de declaraciones más o menos ambiciosas sobre cómo
debe alcanzarse ese sentido común de la justicia en la Unión, sino
fundamentalmente de la forma jurídica que se le otorgue. Y en este aspecto,
la UE debe superar importantes obstáculos en la consolidación del espacio
europeo de justicia penal como, sin ánimo de exahustividad, la necesidad de
modificar el complejo régimen institucional y de instrumentos jurídicos de
decisión en este ámbito; la coordinación del espacio judicial europeo con el
marco jurídico del Consejo de Europa, evitando duplicaciones normativas
innecesarias o la integración y coordinación de los espacios de cooperación
reforzada en ese espacio judicial europeo. Estos aspectos han sido atendidos
en el Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para
Europa –en adelante PTCE- que, en principio, puede suponer un paso decisivo
en la construcción europea y, consecuentemente, en la mejora y
reforzamiento del espacio europeo como espacio de libertad, seguridad y
justicia.

II. EL ESPACIO EUROPEO DE JUSTICIA PENAL EN EL PROYECTO DE

CONSTITUCIÓN EUROPEA

Con la redacción del PTCE, la Convención europea encargada de su

formulación trató de dar respuesta a las propuestas que le habían sido
encomendadas de “acercar a los ciudadanos al proyecto europeo y a las
instituciones europeas, estructurar la vida política y el espacio político
europeo en una Unión ampliada y hacer que la Unión se convierta en un factor
de estabilidad y en un modelo en la nueva organización del mundo” (Prefacio
del PTCE). Para ello, propone un mejor reparto de las competencias de la
Unión y de los Estados miembros; recomienda la fusión de los Tratados y la
atribución a la Unión de personalidad jurídica; presenta una simplificación de
los instrumentos de actuación de la Unión; propone medidas para aumentar la

7
Por Decisión marco del Consejo de la UE relativa al estatuto de la víctima
en el proceso penal, de 15 de marzo de 2001.
8
Libro Verde de la Comisión sobre garantías procesales para sospechosos e
inculpados en procesos penales en la UE, de 19 de febrero de 2003.
9
Decisión Marco del Consejo de 13 de junio de 2002, sobre la lucha contra
el terrorismo.
10
Decisión Marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden
de detención europea y a los procedimientos de entrega entre los Estados
miembros (DO L 190/1, de 18 de julio de 2002).
11
Decisión en el marco del Consejo, relativa a la aplicación del principio “ne
bis in idem”, de 28 de marzo de 2003 publicada en el DOUE C 100/24, de 26
de abril de 2003 y aprobada por el Parlamento Europeo en el marco del
procedimiento de consulta en sesión plenaria del 2 de septiembre de 2003.
democracia, la transparencia y la eficacia de la UE; presenta las medidas
necesarias para mejorar la estructura y reforzar el papel de cada una de las
tres instituciones de la UE. El objetivo último es, sin duda, la construcción de
un futuro común para los ciudadanos y Estados europeos, que conducirá
también a la progresiva implantación de un sentido común de la justicia.
Por lo que se refiere al denominado espacio judicial europeo, el PTCE inicia
los preceptos dedicados a este ámbito (Sección 1 del Capítulo IV de la Parte
III) con una importante declaración; “la Unión constituye un espacio de
libertad, seguridad y justicia en el respeto de los derechos fundamentales y
atendiendo a las distintas tradiciones y sistemas jurídicos de los Estados
miembros” (art. III-158.1). Se anuncian así las claves para la construcción de
ese espacio judicial europeo que dejará de ser una “acción común” de los
Estados de la Unión (art. 29 TUE), para convertirse en una competencia
compartida de la Unión y los Estados miembros (art. 13 PTCE), cuyo
desarrollo se llevará a cabo guardando el equilibrio entre el Derecho de la
Unión y los sistemas jurídicos de los Estados miembros, siempre en el respeto
a los derechos fundamentales. El objetivo es garantizar un alto grado de
seguridad a través de medidas de prevención y de lucha contra la
delincuencia y contra el racismo y la xenofobia, medidas de coordinación y
cooperación entre autoridades policiales y judiciales penales y las demás
autoridades competentes, así como mediante el reconocimiento mutuo de las
resoluciones judiciales penales y, si fuere necesario, la aproximación de las
legislaciones penales (art. III-158).

1. Las competencias de la Unión

Como se ha señalado, en el PTCE se propone un mejor y más equilibrado

reparto de las competencias de la Unión. El principio rector es el de atribución
(art. 9.1 PTCE), en virtud del cual la Union actuará dentro de los límites de las
competencias asignadas por los Estados miembros en la Constitución, con el
fin de lograr los objetivos que ésta determina, perteneciendo a los Estados
toda competencia no atribuida a la Unión en la Constitución (art. 9.2 PTCE).
No obstante, el PTCE incluye una cláusula de flexibilidad en virtud de la cual,
cuando se considere necesaria una acción de la Unión en el ámbito de las
políticas definidas en la Parte III para alcanzar uno de los objetivos fijados en
la Constitución, sin que se haya fijado en ésta los poderes de actuación
necesarios al efecto, el Consejo de Ministros, a propuesta de la Comisión y
previa aprobación del Parlamento Europeo, adoptará por unanimidad las
disposiciones pertinentes (art. 17 PTCE).
La delimitación de las competencias se hace atendiendo a la capacidad de
legislar y de adoptar actos jurídicamente vinculantes. Así, el espacio de
libertad, seguridad y justicia se delimita como competencia compartida entre
la Unión y los Estados miembros (art. 13.2 PTCE), con lo que se profundiza en
la línea marcada por el Tratado de Ámsterdam (art. 29 TUE) donde se hacía
referencia a este espacio como un ámbito de “acción común”, superando
definitivamente la vaga definición del Tratado de Maastricht como ámbitos de
“interés común” (art. K1). La consideración de esta competencia como
“compartida” significa que tanto la Unión como los Estados miembros tendrán
potestad para legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho
ámbito, pudiendo los Estados miembros ejercer su competencia en la medida
en que la Unión no hubiere ejercido la suya o hubiere decidido dejar de
ejercerla (art. 11.2 PTCE). Sin embargo, el principio de subsidiariedad
posibilita la intervención de la Unión en aquellos ámbitos que no son de su
competencia exclusiva, pero limitada a aquellos supuestos en que los
objetivos de la acción pretendida no pueden ser alcanzados de manera
suficiente por los Estados miembros y pueden alcanzarse mejor a nivel de la
Unión, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada (art.
9.3 PTCE). En todo caso, el ejercicio de cualquier competencia está sujeta al
principio de proporcionalidad, que interviene como criterio de ponderación de
la actuación de la Unión, de modo que el contenido y la forma de la acción no
podrán exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos de la Constitución
(art. 9.4 PTCE).
En cuanto al ámbito de actuación, la realización del espacio de libertad,
seguridad y justicia comprende el establecimiento de normas y políticas
comunes sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración, cooperación
judicial en materia civil, cooperación judicial en materia penal y cooperación
policial y habrá de alcanzarse mediante (art. 41.1 PTCE);
1. La aproximación de las legislaciones nacionales, mediante la adopción de
leyes y leyes marco europeas, en los ámbitos enumerados en la Parte III.
2. La consecución de la confianza mutua entre las autoridades competentes
de los Estados miembros, basada fundamentalmente en el reconocimiento
mutuo de las resoluciones judiciales y extrajudiciales.
3. El logro de una cooperación operativa de todas las autoridades
competentes de los Estados miembros.
Corresponde en todo caso al Consejo Europeo definir las orientaciones
estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de
libertad, seguridad y justicia (art. III-159 PTCE).

2. Los instrumentos jurídicos: la superación del sistema del Tercer Pilar

La opción adoptada por la Convención de unificar en un único texto, el

PTCE, los principios constitucionales y los Tratados existentes de manera
compatible, junto a la atribución de personalidad jurídica única a la Unión,
alcanza también a la actual estructura en pilares, que desaparece12. Así, uno
de los aspectos más destacables del PTCE es la unificación de los
instrumentos jurídicos previstos para el ejercicio de las distintas competencias
que tiene atribuidas la Unión. Este aspecto es de especial importancia para el
desarrollo del espacio europeo de justicia penal que en la actualidad se rige
por un complejo régimen institucional y de decisión que restan efectividad al
sistema.
Efectivamente, el marcado carácter intergubernamental de la toma de
decisiones en este ámbito13, la necesidad de unanimidad en buena parte de

12
ANDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA, Paz, “Hacia una Constitución Europea:
comentarios sobre los trabajos de la Convención”, en Revista General de
Derecho Europeo, n.º 1, iustel.com, Portal Derecho,
http://www.iustel.com/revistas.
13
Así, las decisiones son adoptadas por el Consejo –a propuesta de
cualquier Estado miembro o de la Comisión- por unanimidad, salvo en los
pocos casos en los que se permite la mayoría cualificada (art. 34 TUE), si bien
se generaliza la consulta previa al Parlamento Europeo, salvo excepciones
los casos y la utilización de instrumentos jurídicos sin efecto directo14,
llevaron al Parlamento Europeo, así como al Grupo X encargado de los
asuntos relativos a “Libertad, seguridad y justicia”, a postular la eliminación
del sistema del Tercer Pilar y, en consecuencia, a solicitar la inclusión de las
cuestiones relativas al espacio judicial en el que debiera ser su destino
natural, el marco jurídico general de la UE, participando de los instrumentos
de decisión y de ejecución comunes a cualquier otro sector del Derecho de la
UE, aunque respetando las particularidades de este ámbito15. Junto a ello, el
Grupo X proponía que se elaborara un programa plurianual que definiera un
marco general para la acción de la Unión en relación con la legislación y
colaboración operativa. De esta forma, se vería cumplido además un segundo
objetivo, cual es el de dotar de coherencia y claridad a las políticas operativas
y legislativas en el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia, al
margen de consideraciones estrictamente de política nacional o de prioridades
mediáticas16.
El resultado de estas propuestas se ha visto reflejado en el PTCE en el que
se han establecido unos instrumentos jurídicos únicos para el desarrollo de las

(art. 39 TUE) y se atribuye al TJCE la competencia para pronunciarse, con

carácter prejudicial, sobre la validez e interpretación de las decisiones marco
y de las decisiones, sobre la interpretación de convenios celebrados en este
ámbito y sobre la validez e interpretación de sus medidas de aplicación (art.
35.1 TUE).
14
En cuanto a los instrumentos jurídicos, según se establece en el art. 34.2
TUE, las posiciones comunes definen el enfoque de la UE sobre un concreto
asunto; las decisiones marco se adoptan para la aproximación de las
disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros, no tienen
efecto directo, pero obligan al Estado en cuanto al resultado; las decisiones se
adoptan con cualquier otro fin coherente con la cooperación policial y judicial,
con exclusión de toda aproximación de las disposiciones legales y
reglamentarias de los Estados miembros y son de carácter obligatorio pero sin
efecto directo; y los convenios tienen la particularidad de que pueden entrar
en vigor, cuando hayan sido adoptados por la mitad de Estados parte, para
estos últimos siempre y cuando no se disponga nada en contra.
15
Cfr. Informe final del Grupo X “Libertad, Seguridad y Justicia” , de 2 de
diciembre de 2002 o el parecer del Parlamento Europeo en la discusión sobre
la Propuesta de Resolución tras las preguntas orales B5-0098/2002 y B5-
0099/2002, presentada de conformidad con el apartado 5 del artículo 42 del
Reglamento por Baroness Sarah Ludford, sobre los avances registrados en
2002 en la creación del espacio de libertad, seguridad y justicia (artículos 2 y
39 del Tratado UE).
16
Efectivamente, el Parlamento Europeo, en su Propuesta de Resolución
sobre los avances registrados en 2002 en la creación del espacio de libertad,
seguridad y justicia (artículos 2 y 39 del Tratado UE), critica el hecho de que
algunas de las propuestas llevadas a cabo por los Estados miembros en uso
de su derecho de iniciativa –que comparten con la comisión- respondan
frecuentemente a consideraciones o intereses particulares de política nacional
y a prioridades mediáticas que restan de equilibrio y coherencia al sistema y
llama a la responsabilización democrática y a la necesidad de fundamentar de
forma más rigurosa y menos oportunita cualquier política o acción que
pretenda llevarse a cabo en este ámbito.
distintas competencias de la Unión en todos los ámbitos: la ley europea, ley
marco europea, reglamento europeo, decisión europea, recomendaciones y
dictámenes (art. 32 PTCE). La ley europea, equivalente al reglamento actual,
es de alcance general, obligatoria y directamente aplicable en los Estados
miembros; la ley marco, equivalente a la directiva, obliga en el resultado,
pero deja a las autoridades nacionales la competencia para elegir la forma y
los medios; el reglamento es un acto no legislativo que sirve para la ejecución
de actos legislativos y determinadas disposiciones particulares de la
Constitución; la decisión es un acto no legislativo pero obligatorio; y las
recomendaciones y dictámenes son actos no obligatorios. Además se
establece que el Consejo Europeo será el órgano encargado de definir las
orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el
espacio de libertad, seguridad y justicia (art. III-159 PTCE).
Por lo que se refiere al espacio europeo de justicia penal los instrumentos a
adoptar, en la mayoría de los casos, serán las leyes y leyes marco europeas
(art. 41.1 PTCE), aunque podrán adoptarse reglamentos o decisiones
europeos que establezcan los procedimientos para hacer una evaluación
objetiva e imparcial de la aplicación, por parte de las autoridades de los
Estados miembros, de las políticas de la Unión en este ámbito (art. III-161
PTCE), así como reglamentos europeos encaminados a garantizar la
cooperación administrativa entre los servicios competentes de los Estados
miembros y entre dichos servicios y la Comisión (art. III-164 PTCE).
Concretamente se regularán mediante leyes o leyes marco europeas las
medidas para:
a. Establecer normas y procedimientos para garantizar el reconocimiento
en toda la Unión de las sentencias y resoluciones judiciales en todos sus
ámbitos (art. III-171.1a) PTCE).
b. Prevenir y resolver los conflictos de jurisdicción entre los Estados
miembros (art. III-171.1b) PTCE).
c. Fomentar la formación de los magistrados y del personal de la
administración de justicia (art. III-171.1c) PTCE).
d. Facilitar la cooperación entre las autoridades judiciales o equivalentes de
los Estados miembros en el marco de las acciones penales y de la ejecución
de resoluciones (art. III-171.1d) PTCE).
e. Impulsar y apoyar la actuación de los Estados miembros en el ámbito de
la prevención del delito (art. III-173 PTCE).
Se determinará mediante leyes europeas:
a. La estructura, funcionamiento, ámbito de actuación y cometidos de
Eurojust, así como el procedimiento de participación del Parlamento europeo y
de los Parlamentos nacionales de los Estados miembros en la evaluación de
las actividades de Eurojust (art. III-174.2 PTCE).
b. La creación, competencia, estatuto y normas de funcionamiento de la
Fiscalía Europea para combatir la delincuencia grave que tenga una dimensión
transfronteriza, así como las infracciones que lesiones los intereses de la
Unión (art. III-175 PTCE).
Se podrán establecer mediante leyes marco europeas, normas mínimas:
a. De carácter procesal (art. III.171.2 PTCE), relativas a la admisibilidad
mutua de pruebas entre los Estados miembros; a los derechos de las
personas durante el procedimiento penal; a los derechos de las víctimas de
los delitos; a otros elementos específicos del procedimiento penal que el
Consejo de Ministros habrá determinado antes mediante decisión europea.
b. De carácter sustantivo, relativas a la definición de las infracciones
penales y de las sanciones en ámbitos delictivos de carácter particularmente
grave y con una dimensión transfronteriza (art. III-172.1 PTCE)17, así como
las relativas a la definición de las infracciones y sanciones penales en aquellos
supuestos en los que la aproximación de normas de derecho penal resulte
imprescindible para garantizar la ejecución eficaz de una política de la Unión
en un ámbito que haya sido objeto de medidas de armonización (art. III-
172.2 PTCE).

3. Los elementos fundamentales

El desarrollo del espacio europeo de justicia penal está asentado sobre dos
grandes elementos fundamentales: la cooperación y las garantías mínimas de
la justicia. El primero de ellos supone una conjunción de la actividad judicial y
policial. La cooperación judicial se basa en el principio de reconocimiento
mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales e incluye la aproximación de
las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros en los
ámbitos relacionados con la justicia penal expresamente mencionados en el
PTCE (art. III-171-1 PTCE), mientras que la cooperación policial tiene como
objetivo el desempeño de funciones coercitivas especializadas en la
prevención y en la localización e investigación de los hechos delictivos (art.
III-176 PTCE). Las que hemos denominado “garantías mínimas de la justicia”
se refieren a los derechos, libertades y principios que, en este ámbito,
aparecen expresamente sancionados como tales en la Parte Segunda del PTCE
relativa a la Carta de los derechos fundamentales de la Unión.

3.1. La cooperación en materia penal

Está claro que en la actualidad el principio de cooperación en materia penal

entre los Estados resulta de suma trascendencia en la lucha contra el crimen
debido a la creciente interdependencia socioeconómica de aquellos. Por ello,
la cooperación en este ámbito ha alcanzado un amplio desarrollo tanto en el
ámbito internacional, como europeo y especialmente en el ámbito de la UE.
Las novedades en este desarrollo se pueden observar desde una doble
dimensión: por un lado, desde la cooperación operativa entre los órganos
jurisdiccionales penales y las instituciones de la Administración de Justicia de
los diferentes Estados respecto a determinados procesos penales o a la
ejecución de determinadas resoluciones; por otro, en relación con un
desarrollo común de las normas de Derecho penal, sustantivo y procesal, con

17
Estos ámbitos son: el terrorismo, la trata de seres humanos y la
explotación sexual de mujeres y niños, el tráfico ilícito de drogas y de armas,
el blanqueo de capitales, la corrupción, la falsificación de medios de pago, la
delincuencia informática y la delincuencia organizada, así como aquellos otros
ámbitos determinados, en su caso, por el Consejo de Ministros mediante
decisión europea (art. III-172.1 PTCE).
fundamento en la protección de los derechos humanos y en el consenso
internacional sobre la penalización de determinadas conductas18.
El PTCE contempla y desarrolla esta doble dimensión de la cooperación
operativa y la realización de normas mínimas comunes de Derecho penal
sustantivo y procesal, tal como se había apuntado ya desde el Tratado de
Maastricht, con el objetivo de lograr la simplificación y agilización de la
cooperación y ello se comprueba en todo el articulado dedicado a esta materia
donde se hace referencia al reforzamiento y mejora de la cooperación entre
los órganos judiciales; al principio de reconocimiento mutuo de las decisiones
judiciales y a la armonización aproximación de las legislaciones de los Estados
(art. III-171.1 PTCE).
En cuanto al primero de los aspectos, la cooperación queda definida como
“cooperación operativa” entre los órganos judiciales y de la Administración de
Justicia y entre los órganos policiales. Para ello, el PTCE, tal como se venía
haciendo especialmente desde el Tratado de Ámsterdam, incide por un lado
en la necesidad de mejora de la estructura de los órganos de la
Administración de Justicia y de las fuerzas policiales que han de colaborar,
promoviendo el fomento de su formación en el tratamiento de casos
transfronterizos (arts. III-171.1c) y III-176 PTCE), así como la facilitación de
la cooperación entre los mismos (arts. III-171.1d) y III-176.3 PTCE)19. Por
otro lado, se busca reforzar esta cooperación a través de la consolidación de
estructuras propias de la Unión como Eurojust (art. III.174 PTCE)20, al objeto
de apoyar e intensificar la coordinación y cooperación entre las autoridades
nacionales encargadas de la persecución de la delincuencia grave que afecte a
dos o más Estados miembros o que perseguirse según criterios comunes; la
Fiscalía Europea (III-175 PTCE), para combatir la delincuencia grave que
tenga una dimensión transfronteriza, así como las infracciones que lesiones
los intereses de la Unión21 o Europol (III-177 PTCE)22, para apoyar e

18
HÖPFEL, Frank, “Nuevas formas de cooperación internacional en materia
penal”, en BACIGALUPO ZAPATER, Enrique, El Derecho Penal Internacional,
Cuadernos de Derecho Judicial VII-2001, Madrid, Consejo General del Poder
Judicial, 2001, pp. 225-250, esp. p. 228
19
Se sigue así la línea seguida en las Acciones Comunes de 22 de abril de
1996, adoptada por el Consejo para la creación de un marco de intercambio
de magistrados de enlace que permita mejorar la cooperación judicial entre
los Estados miembros (DOCE serie L, n. 105, de 27 de abril de 1996) y la de
29 de junio de 1998, adoptada por el Consejo por la que se crea una red
judicial europea (DOCE, serie L, n. 191, de 7 de julio de 1998) o en el Acto
del Consejo de 29 de mayo de 2000 por el que se celebra el Convenio relativo
a la asistencia en materia penal entre los Estados miembros de la Unión
Europea (DOCE, serie C, n. 197, de 12 de julio de 2000).
20
Creada por Decisión del Consejo de 28 de febrero por el que se crea
Eurojust para luchar contra las formas graves de delincuencia.
21
Sobre los antecedentes cfr. el Libro Verde presentado por la Comisión
sobre la protección penal de los intereses financieros comunitarios y la
creación de un Fiscal Europeo, de 11 de diciembre de 2001.
22
Creado por el Acto del consejo de 26 de julio de 1995, relativo al
establecimiento del Convenio por el que se crea una Oficina Europea de Policía
(Convenio Europol). (DOCE, serie C, n. 316, de 27 de noviembre de 1995).
intensificar la actuación de las autoridades policiales y demás servicios con
funciones coercitivas de los Estados miembros, así como su colaboración
mutua en la prevención y lucha contra la delincuencia grave que afecte a
varios Estados miembros, el terrorismo y las formas de delincuencia que
lesionen un interés común.
El principio de reconocimiento de las resoluciones judiciales es la piedra
angular de la cooperación judicial, y por tanto, un elemento clave en la lucha
internacional contra la criminalidad. En virtud del mismo, un Estado va a
reconocer las decisiones que emanan de los órganos jurisdiccionales de otros
Estados miembros que, en su caso, servirán de base para la futura
intervención de sus propios órganos jurisdiccionales, bien para va colaborar
en la ejecución de dichas resoluciones –el ejemplo paradigmático lo
encontramos en la orden de detención europea-, bien para impedir el doble
enjuiciamiento de unos mismos hechos atribuidos a un mismo sujeto –como
consecuencia de la vigencia transnacional del principio de “ne bis in idem”23- o
bien incluso para que pueda posibilitarse tener en cuenta todos los
antecedentes penales del delincuente en otros Estados miembros. La vigencia
de este principio presupone la existencia de confianza de los Estados en sus
respectivos sistemas de justicia penal, y precisamente en este aspecto es
donde pueden existir problemas debido a las diferencias de regulaciones
penales –sustantivas y procesales- de los Estados miembros. El hecho de que
todos los Estados miembros son Estados democráticos de derecho, que
respetan los derechos fundamentales y los derechos humanos en general, y
que están obligados por el Convenio Europeo de Derechos Humanos justifica
sobradamente para algunos la existencia de confianza, por lo que las
decisiones judiciales de otros Estados miembros deben reconocerse de forma
automática y sin someterlas a examen, en cuyo caso se equipara el principio
de reconocimiento al “principio de asimilación”24. Sin embargo, la existencia
de confianza para otros requiere una actuación positiva de armonización y
aproximación de legislaciones.
Ésta parece ser la línea marcada en el PTCE donde se hace referencia a la
necesidad de aproximación de las disposiciones legislativas y reglamentarias
de los Estados miembros en este ámbito (III-171 PTCE) a través de la
formulación de marcos jurídicos o de normas mínimas comunes, como
elemento esencial de la cooperación. Con esta previsión se alcanzan dos
objetivos de gran importancia: lograr la simplificación de la cooperación
operativa en los casos concretos y contribuir al deseo de llegar a conclusiones
comunes sobre cuál ha de ser el tratamiento adecuado a determinados

23
Esta idea ha sido puesta de manifiesto recientemente por el TJCE en su
Sentencia de 11 de febrero de 2003 y en la Iniciativa de la República Helénica
con vistas a la adopción de una Decisión marco del Consejo relativa a la
aplicación del principio “ne bis in idem”, citada.
24
Sobre estos aspectos y la crítica al principio de asimilación, cfr. VOGEL,
Joachim, “¿Supresión de la extradición? Observaciones críticas en relación con
la reforma de la Legislación en materia de extradición en la Unión Europea”,
en BACIGALUPO ZAPATER, Enrique, El Derecho Penal Internacional,
Cuadernos de Derecho Judicial VII-2001, Madrid, Consejo General del Poder
Judicial, 2001, pp. 171-198, esp. pp. 185 y ss.
fenómenos delictivos25. Se trata, en definitiva, de favorecer el
establecimiento, en el territorio de la UE, de una coordinada política criminal
que inspire la formulación de un marco jurídico que elimine la tradicional
desconfianza de los Estados en sus respectivos sistemas de justicia penal,
favoreciendo con ello el mejor reconocimiento mutuo de las decisiones
judiciales y, en consecuencia, la colaboración entre Estados.
Asimismo se mantiene, en la futura construcción de este espacio europeo
de justicia penal, la posible existencia de ámbitos de colaboración reforzada
entre algunos de los Estados integrantes de la UE (arts. III-322 y siguientes
del PTCE). La implantación de estos espacios ha sido positiva, ya que ha
servido en algunos aspectos de motor de aceleración de la integración en este
ámbito, como ha sucedido con el espacio o ámbito de Schengen26, en el que
participan un núcleo muy representativo de Estados de la UE27, aunque a la
vez se favorece la implantación de un espacio judicial de dos o más
velocidades, lo que a la postre puede suponer un cierto desequilibrio para su
consolidación.

3.2. Las garantías mínimas de la justicia

Dentro de esa política emprendida por la Convención europea de unificar

tratados y simplificar normas se incluye la incorporación de la Carta de los
derechos fundamentales de la Unión como segunda parte del PTCE, que
adquirirían de esta forma rango constitucional, siguiendo las corrientes en la
redacción de los textos Constitucionales propios de los Estados sociales y
democráticos de Derecho.
En el PTCE se distingue entre derechos –y libertades- y principios. Los
primeros son de aplicación directa e inmediata, aunque su ejercicio puede ser
limitado por ley que habrá de respetar su contenido esencial y las garantías
inherentes al principio de proporcionalidad, de modo que las limitaciones han
de ser necesarias y responder efectivamente a objetivos de interés general
reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y
libertades de los demás (art. II-52.1). Su interpretación se llevará a cabo, en
su caso, de acuerdo con lo preceptuado en el Convenio Europeo para la
protección de los derechos humanos y libertades fundamentales (art- II-52.3)

25
Sobre estos aspectos de la cooperación internacional, cfr. HÖPFEL, Frank,
“Nuevas formas de cooperación ...”, op. cit., pp. 228 y ss.
26
En la actualidad integrado entre el primer y tercer pilares por el Tratado
de Ámsterdam mediante un Protocolo anejo al TUE y al TCE. Las operaciones
de ventilación del acervo de Schengen fueron extremadamente complejas que
finalizaron en dos decisiones del Consejo de 20 de mayo de 1999, en las que
se define, por un lado, el acervo Schengen (Decisión 1999/435/CE) y, por
otro, se determina la base jurídica de cada una de las disposiciones o
decisiones de ese acervo (Decisión 1999/436/CE).
27
El origen del sistema Schengen está en el Acuerdo de Schengen de 14 de
junio de 1985 sobre la supresión de controles en las fronteras comunes entre
los Estados del BENELUX, Francia y Alemania, así como el Convenio de
aplicación firmado por dichos Estados el 19 de junio de 1990. Al mismo se
han sumado posteriormente Italia (1990), España y Portugal (1991), Grecia
(1992), Austria (1995) y Dinamarca, Suecia y Finlandia (1995). Desde esta
última fecha, Noruega e Islandia ostentan la condición de Estados asociados.
y en armonía con las tradiciones constitucionales comunes de los Estados
miembros (art. II-52.4), sin que en ningún caso las disposiciones de la Carta
puedan interpretarse como limitativas o lesivas de los derechos humanos y
libertades fundamentales (art. II-53), ni rebasarse la prohibición del abuso de
derecho (art. II-54). Los principios, sin embargo, sólo podrán aplicarse
“mediante actos legislativos y ejecutivos adoptados por las instituciones y
organismos de la Unión y por actos de los Estados miembros cuando apliquen
el Derecho de la Unión, en el ejercicio de sus competencias respectivas. Sólo
podrán alegarse ante un órgano jurisdiccional en lo que se refiere a la
interpretación y control de la legalidad de dichos actos” (art. II-52.3).
Es destacable, dentro del listado de derechos fundamentales, la inclusión
en el Título VI, de algunos de los derechos y garantías fundamentales del
ámbito de la justicia como el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez
imparcial (art. II-47), la presunción de inocencia y derechos de la defensa
(art. II-48), los principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y
las penas (art. II-49) o el derecho a no ser acusado o condenado penalmente
dos veces por el mismo delito (art. II-50).
No obstante, este listado necesariamente habrá de completarse con otros
derechos y principios que, sin duda alguna, también tienen incidencia en el
ámbito de la justicia penal, aunque se encuentren garantizados en otros
apartados de la Carta, como el derecho a la vida (art. II-2) y a la integridad
de la persona (art. II-3); la prohibición de la tortura y de las penas o de los
tratos inhumanos o degradantes (art. II-4); el derecho a la libertad y a la
seguridad (art. II-6); el respeto de la vida privada y familiar (art. II-7); el
principio de igualdad y la interdicción de la discriminación (arts. II-20 y
siguientes); o la libertad de circulación y de residencia (art. II-45), entre
otros.
La conveniencia de incluir o no en el Proyecto de Constitución un catálogo
de derechos y garantías fundamentales es una disyuntiva en la que se ha
movido la UE28 ya desde la aprobación de la Carta de derechos fundamentales
de la UE29. Por un lado, no se puede negar su carácter positivo al consolidar el
reconocimiento de los mismos en el ámbito de la Unión, otorgando además
seguridad jurídica y el mismo valor jurídico. No obstante, el hecho de que
estos derechos ya estuvieran previamente consolidados y garantizados en
otros Tratados o Convenios de carácter internacional, especialmente en el
Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales, vinculante para todos los Estados miembros de la
Unión en tanto que integrantes del Consejo de Europa, lleva a preguntarse
por la justificación o no de esta reiteración normativa, más aún si se toma en
consideración la necesidad de que su sentido y alcance sean “iguales a los que
se les confiere en dicho Convenio” (art. II-51.3 PTCE) y la prohibición de que
las disposiciones de la Carta sean interpretadas como limitativas o lesivas de
los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en particular,
en el CEDH (art. II-53 PTCE)30. Además, hay que tomar en consideración el

28
Sobre estos aspectos, cfr. FERNÁNDEZ TOMÁS, Antonio, La Carta de
derechos fundamentales de la Unión Europea, Valencia, Tirant lo Blanch,
2001, pp. 54 y ss.
29
DOCE, serie C, n. 364, de 18 de diciembre de 2000.
30
Este mismo asunto de la relación entre el CEDH y el establecimiento de
un catálogo de derechos y libertades fundamentales de la UE, ya fue objeto
hecho de que la jurisprudencia del TEDH mantiene vivos y dinámicos los
derechos y garantías consagrados por el CEDH, dotándoles de un carácter
expansivo al extender y actualizar su contenido, fuerza y alcance.
Estas mismas dudas sobre la mera adhesión al CEDH o la necesidad de
establecer garantías propias en el ámbito de la UE se han suscitado ya
específicamente en la adopción de normas mínimas comunes de protección de
los derechos de los individuos en el ámbito de la justicia penal. Así sucedió en
el seno de la Comisión durante la elaboración del Libro Verde sobre garantías
procesales para sospechosos e inculpados en procesos penales en la Unión
Europea31, cuyo objetivo último es conseguir la adopción de una Decisión
Marco en esta materia. Así, la Comisión llega a la conclusión de que el
reconocimiento de unos derechos o garantías fundamentales en este ámbito,
aunque sean coincidentes con los ya consagrados en el CEDH, tiene como
finalidad garantizar que los derechos definidos se aplican de manera más
coherente y uniforme en todo el territorio de la Unión, evitando de este modo,
las discrepancias en cuanto a los niveles de las salvaguardias operativas en
los diversos Estados miembros.
En todo caso, los derechos y libertades fundamentales en el ámbito de la
justicia reconocidos en la Carta deben ser consideradas como “garantías
mínimas” desde un doble sentido: de un lado, porque el propio PTCE
establece la posibilidad de su ampliación, por ejemplo, a partir del
establecimiento, mediante leyes marco europeas, de normas mínimas
relativas a los derechos de las personas implicadas y de las víctimas en el
procedimiento penal (art. III-171.2 b) y c) PTCE); de otro lado, porque ello no
es óbice para que los Estados miembros mantengan o introduzcan un mayor
nivel de protección en este ámbito (art. III-171.2 PTCE)
La aplicación de estas disposiciones se llevará a cabo por las instituciones,
organismos, agencias de la Unión, así como por los Estados miembros,
“únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión” (art. II-53.1 PTCE), de
modo que la Carta no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión,
ni crea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, ni modifica las
competencias y misiones definidas en las demás Partes de la Constitución
(art. II-51.2 PTCE).

III. CONCLUSIÓN

Quizá este momento, en el que está en marcha el proceso de realización y

adopción de la futura Constitución europea sea el más adecuado para afrontar
algunos de los problemas que gravitan en torno a la consolidación del espacio
judicial europeo. La diversidad y complejidad de la normativa que en materia
penal existe en este momento –tanto por la coexistencia de múltiples
regulaciones jurídicas internas de los Estados parte, como por la coexistencia
de diversas normas de la propia UE, del Consejo de Europa y otras de
carácter internacional– necesariamente ha de encontrar un punto de equilibrio
y de armonía que simplifique el sistema, a la vez que lo dote de coherencia y

de discusión con la aprobación de la Carta de los derechos fundamentales de

la UE. Un panorama de dicha discusión puede obtenerse en PI LLORENS,
Montserrat, La Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea,
Centre d’Estudis Internacionals, Universitat de Barcelona, 2001, pp. 85 y ss. y
en FERNÁNDEZ TOMÁS, Antonio, La Carta ..., op. cit., pp. 108 y ss.
31
De 19 de febrero de 2003. COMM 82003) 75 final.
de eficacia. El objetivo en todo caso es posibilitar el desarrollo de una eficaz
colaboración entre Estados como único modo de poder luchar contra la
criminalidad en una Europa cada vez más unida y en un mundo cada vez más
globalizado.
El PTCE ofrece una perspectiva mucho más simplificada del futuro
desarrollo del espacio judicial europeo al delimitar claramente las
competencias, regular y unificar los instrumentos jurídicos de decisión
poniendo fin definitivamente al sistema del Tercer Pilar. La consideración del
espacio de libertad, seguridad y justicia como competencia compartida, el
fortalecimiento del principio de reconocimiento de las decisiones judiciales,
elemento fundamental de la cooperación en este ámbito, junto con la
armonización y aproximación de legislaciones en el ámbito penal, sustantivo y
procesal, favorecen la consecución de ese sentido común de la justicia y
parecen conducir hacia la implantación de un principio de territorialidad penal
europea.
Pese a ello persisten importantes obstáculos debido, por un lado, a que nos
encontramos en un ámbito todavía muy influenciado por la idea de soberanía
de los Estados, por lo que no será fácil lograr un acuerdo sobre cómo regular
los delitos fundamentales, cuáles deben ser los principios relativos a la
punición, cómo penalizar y aplicar las penas o cuál debe ser la regulación
procesal básica del sistema; y por otro, a la existencia de diversos ámbitos
internacionales de actuación, más amplios, como los llevados a cabo en el
seno del Consejo de Europa, o más reducidos, como los espacios de
cooperación reforzada en el seno de la propia Unión.