El ordenamiento jurídico comunitario. Sistema de fuentes.

Derecho originario y derivado

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Derecho originario y derivado

El ordenamiento jurídico comunitario europeo. Sistema de fuentes.

El ordenamiento jurídico comunitario, también denominado acervo comunitario, comprende la

base común de derechos y obligaciones que vincula al conjunto de los Estados miembros de la
Unión Europea. En constante evolución, engloba:

 el contenido, los principios y los objetivos políticos de los Tratados;

 la legislación adoptada en aplicación de los Tratados y la Jurisprudencia del Tribunal
de Justicia;
 las declaraciones y resoluciones adoptadas en el marco de la Unión;
 los actos adoptados en las materias de Política Exterior y de Seguridad Común, en
las que la UE no funciona como organización supranacional de integración sino
como organización sometida al principio de cooperación internacional,
 los Acuerdos Internacionales celebrados por la Comunidad y los celebrados por los
Estados miembros entre sí en el ámbito de las actividades de la Unión.

Así pues, además de abarcar el Derecho Comunitario Europeo propiamente dicho, el acervo
comunitario engloba todos los actos adoptados en el marco de los pilares segundo y tercero de
la Unión, a los que se suman los nuevos contenidos en el Tratado de Lisboa y los objetivos
comunes fijados por los Tratados. La Unión tiene por objeto el mantenimiento íntegra y
permanentemente del acervo y su desarrollo. Los países candidatos deben aceptarlo antes de
adherirse a la Unión y las exenciones al mismo son escasas y de alcance limitado. Para integrarse
en la Unión, los países candidatos deben transponer el acervo en sus legislaciones nacionales y
aplicarlo desde el momento de su adhesión efectiva.

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Derecho originario

El Derecho originario, Derecho primario o fuente primaria, es el Derecho supremo de la Unión

Europea, es decir, que prevalece sobre cualquier otra fuente de Derecho. El Tribunal de Justicia
es el encargado de hacer respetar ese carácter prevalente mediante distintos instrumentos
jurídicos como el recurso de anulación y el recurso prejudicial.

El Derecho primario incluye esencialmente los Tratados de UE. Estos Tratados contienen las
normas formales y materiales que enmarcan la aplicación de las políticas europeas, determinan
las normas de reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros y fundamentan
el poder de las instituciones europeas.

Respecto del ámbito del Derecho primario cabe señalar que está formado por el conjunto de
los Tratados fundacionales de la UE más los instrumentos que los han modificado a lo largo del
tiempo, y en particular, por:

 los Tratados «fundacionales», que constituyen la UE

 los grandes Tratados modificativos de la UE
 los protocolos anexos a los mencionados Tratados
 los Tratados complementarios
 los Tratados de adhesión

Tratados «fundacionales» y constitutivos de las Comunidades Europeas:

 Tratado de París (1951)

 Tratados de Roma (Tratado Euratom y Tratado constitutivo de la Comunidad Económica
Europea) (1957)
 Tratado de Maastricht (Tratado la Unión Europea o TUE, de 1992)

Con la entrada en vigor del TUE el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea
pasó a denominarse "Tratado constitutivo de la Comunidad Europea" y con la entrada en vigor
del Tratado de Lisboa (2009) cambió de nuevo su denominación a Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea (TFUE), siendo uno de los cuatro documentos que configuran la
constitución material de la Unión Europea, junto con el Tratado de la Unión Europea (TUE), el
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Tratado Euratom) y la
Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDF).

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Según el artículo 1 del TFUE,

Artículo 1

1. El presente Tratado organiza el funcionamiento de la Unión y determina los ámbitos, la delimitación y las
condiciones de ejercicio de sus competencias.

2. El presente Tratado y el Tratado de la Unión Europea constituyen los Tratados sobre los que se fundamenta la
Unión. Estos dos Tratados, que tienen el mismo valor jurídico, se designarán con la expresión "los Tratados".

Tratados modificativos:

 Acta Única Europea (1986)

 Tratado de Ámsterdam (1997)
 Tratado de Niza (2001);
 Tratado de Lisboa (2007), que entró en vigor en 2009.

A los que hay que añadir los Tratados complementarios, que aportan modificaciones sectoriales
a los Tratados fundacionales, son, por ejemplo, Tratado de Bruselas por el que se modifican
determinadas disposiciones financieras de los Tratados comunitarios por el que se creó el
Tribunal de Cuentas (1975).

Tratados de adhesión:

 Reino Unido, Dinamarca, Irlanda y Noruega (1972);

 Grecia (1979);
 España y Portugal (1985)
 Austria, Finlandia, Noruega y Suecia (1994), si bien para Noruega nunca entró en
vigor al ser rechazado en referéndum.
 Chipre, Estonia, Hungría, Malta, Polonia, Letonia, Lituania, República Checa,
Eslovaquia y Eslovenia (2003);
 Rumanía y Bulgaria (2005).
 Croacia (2011)

La salida del Reino Unido de la Unión Europea, también conocida popularmente como
Brexit, fue un proceso político que consiguió el abandono por parte del Reino Unido de
su condición de Estado miembro de la Unión Europea.
Tras un referéndum celebrado el 23 de junio de 2016 en el que el 51,9 por ciento de los
votantes apoyó abandonar la Unión Europea, el Gobierno británico invocó el artículo 50
del TUE, iniciando un proceso de dos años que debía concluir con la salida del Reino
Unido el 29 de marzo de 2019. Ese plazo fue prolongado en primer término hasta el 12
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de abril de 2019 y posteriormente hasta el 31 de octubre de 2019. Por tercera y última

vez, el plazo volvió a ser prorrogado hasta el 31 de enero de 2020. Pasada esa fecha,
tras haberse aprobado definitivamente el Acuerdo de Retirada a las 00:00 horas del
viernes 31 de enero, Reino Unido abandonó automáticamente la Unión Europea.

En virtud de dicho acuerdo, hubo un periodo transitorio hasta el 31 de diciembre de 2020

por el cual Reino Unido se mantuvo en el mercado europeo y los ciudadanos y las
empresas no notaron diferencias; el Reino Unido y la UE negociaron un tratado de
comercio y cooperación que regula sus relaciones a partir de dicha fecha.

Por lo que se refiere al ámbito de aplicación territorial del Derecho primario, se aplica a los
territorios metropolitanos de los Estados miembros y a algunas islas y territorios de ultramar
(como Madeira, o las Islas Canarias) y a los territorios cuyas relaciones exteriores corresponden
a un Estado (como Gibraltar).

Por lo que se refiere al ámbito de aplicación temporal, el Derecho primario se aplica en el

momento de la entrada en vigor del Tratado, salvo período transitorio. En lo que respecta a la
duración de la aplicación, los textos dependientes de la esfera del Derecho primario tienen, en
principio, una duración ilimitada (por ejemplo, el TFUE).

Derecho derivado

Por su parte, el derecho derivado, o secundario, es aquél que emana de las instituciones
europeas y adopta las siguientes modalidades:

Vinculantes:

 Reglamento
 Directiva
 Decisión

No vinculantes:

 Recomendaciones
 Dictámenes

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Pero este listado no agota todas las modalidades de actividad normativa comunitaria: existen
además toda una serie actuaciones, como resoluciones, declaraciones, actos organizativos o
internos, cuya denominación, estructura y efectos jurídicos se derivan de determinadas
disposiciones específicas y además hay que destacar que la denominación oficial de una medida
no es definitoria de su régimen jurídico, sino que lo relevante para sus efectos es su objeto y de
su contenido material. Asimismo resultan destacables, como medidas previas a actos jurídicos,
los Libros Blancos, Libros Verdes y programas de acción. Con ellos, las instituciones de la Unión,
y más concretamente la Comisión, promueven sus objetivos, en la mayoría de los casos a largo
plazo, como por ejemplo:

 el Libro Blanco, Hoja de Ruta hacia un Espacio Único Europeo de Transporte:

por una política de transportes competitiva y sostenible,
 el Libro Verde sobre Movilidad Urbana,
 el Programa Europeo de Seguridad Vial

El programa es, por regla general, un conjunto de objetivos para los que se establecen una
financiación concreta y cuya consecución se mide a través de una serie de indicadores,

Los libros tienen que ver con las propuestas oficiales en las políticas específicas y los procesos
de audiencia para que los actores interesados hagan sus aportaciones:

 los Libros Verdes (Green Papers), que son sometidos a un período de consulta a
escala europea
 los Libros Blancos (White Papers) son publicados después de los libros verdes y
son documentos que contienen propuestas de acción específica en un área
determinada

Mientras que los libros verdes contienen ideas presentadas en un marco de discusión pública y
debate, los libros blancos contienen ya una propuesta oficial de una política específica.

A continuación, se describe brevemente la tipología normativa secundaria o derivada del

Derecho Comunitario Europeo y su relación con el Ordenamiento Jurídico de los Estados
miembros.

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El Reglamento

El Reglamento ha sido visto como la verdadera “ley comunitaria” ya que es obligatorio en todas
sus partes, tiene alcance general y sus destinatarios pueden ser

o personas,
o Estados miembros
o instituciones de la Unión

El Reglamento es directamente aplicable sin necesidad de un acto nacional de transposición, y

entra en vigor, si no se establece una fecha concreta, a los 20 días de su publicación en el Diario
Oficial de la Unión Europea.

De este modo, el Reglamento garantiza la aplicación uniforme del Derecho comunitario en todos
los Estados miembros y elimina la legislación nacional incompatible con la normativa europea
ya que, en aplicación del principio de cooperación leal, disposiciones de ejecución de los Estados
miembros no podrán alterar ni ampliar el alcance o los efectos de un Reglamento.

La Directiva

A diferencia del Reglamento, la Directiva solo obliga al Estado miembro destinatario en cuanto
al resultado y al plazo en que debe conseguirse, dejando libertad para escoger la forma o los
medios para lograr dicho resultado (por ejemplo, si se aprueba una Directiva en materia de
medio ambiente que fije unos objetivos a cumplir, el Estado miembro podrá aprobar normativa
que imponga obligaciones, derogar las normas anteriores que sean contrarias a dichos objetivos,
podrá adoptar medidas de fomento que incentiven un determinado comportamiento y medidas
sancionatorias que desincentiven otros comportamientos o podrá adoptar una mezcla de todas
estas regulaciones).

Por lo tanto, los destinatarios primordiales de una Directiva son los Estados miembros, ya sea
de manera individual o colectiva, que deben adoptar un acto de transposición o “medida
ejecutiva nacional” mediante el cual el Derecho nacional se adapta a los objetivos determinados
por Europa. Será este acto jurídico de transposición de la Directiva al Derecho nacional el que,
en esencia, confiera derechos o imponga obligaciones al ciudadano, existiendo una obligación
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de transposición en el plazo establecido por la Directiva mediante disposiciones jurídicas

vinculantes internas que satisfagan los criterios de seguridad y claridad jurídicas y que
establezcan una posición inequívoca para que los destinatarios puedan acogerse a los derechos
derivados de la norma europea. Además, como consecuencia del denominado efecto de
bloqueo de la Directiva, las disposiciones jurídicas de transposición no pueden ser objeto de
modificaciones posteriores que vayan en sentido contrario al mandato de la Directiva, ya que se
frustraría su finalidad.

Para garantizar los derechos de los ciudadanos, el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas ha decidido que, de forma excepcional, las disposiciones de una Directiva también
podrán causar efectos directos para los ciudadanos, que verán salvaguardados los derechos que
la normativa europea les confiere a pesar de que el Estado Miembro al que pertenecen no haya
aprobado la correspondiente normativa de trasposición. A este respecto, existe Jurisprudencia
constante desde 1970 que descansa fundamentalmente en los principios de eficacia y de
aplicación uniforme del Derecho Comunitario Europeo y que exige que se cumplan las siguientes
condiciones:

 El plazo de transposición ha vencido y la Directiva no ha sido transpuesta o lo ha sido

deficientemente;
 Las disposiciones de la directiva son lo suficientemente claras y precisas;
 Las disposiciones de la Directiva confieren derechos al ciudadano individual.

Hay que destacar, sin embargo, que este efecto directo de las Directivas alcanza solo al
denominado “efecto directo vertical” es decir, el que otorga derechos a los ciudadanos frente al
Estado miembro que ha incumplido sus obligaciones. Sin embargo, el “efecto directo
horizontal”, que otorgaría derechos a los ciudadanos frente a otros particulares (por ejemplo,
empresas) no se produce en las directivas, sino tan solo en los reglamentos.

Como manifestación de este “efecto directo vertical” el Tribunal ha reconocido además la

responsabilidad patrimonial del Estado incumplidor, que deberá indemnizar al particular
siempre que:

 la Directiva esté destinada a conferir derechos al destinatario

 el contenido de los derechos pueda determinarse sobre la base de la Directiva
 exista relación causal entre la inobservancia de la obligación de transposición y el
perjuicio causado al destinatario.

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Incluso en el caso de que la disposición europea no confiera ningún derecho al particular, pero
exista un contenido claro y preciso en ella que no haya sido adecuadamente transpuesto,
corresponde a las instituciones de los Estados miembros, con arreglo a la jurisprudencia normal
del Tribunal de Justicia, la obligación jurídica de observar la Directiva no transpuesta, en
aplicación de los principios de eficacia, sanción de conductas contrarias a los Tratados y
protección jurídica.

La Decisión

Si el Reglamento es equiparable a la ley o a la disposición de carácter general, la Decisión es

equiparable al acto administrativo; es decir, tiene en común con el reglamento que es
obligatoria en todos sus elementos, pero su alcance no es general, sino particular, ya que solo
es de obligado cumplimiento para sus destinatarios, que pueden ser Estados miembros o
personas físicas o jurídicas.

Por otro lado, y al igual que las Directivas, las Decisiones pueden entrañar para un Estado
miembro la obligación de conceder a un destinatario final, un particular o empresa, una
situación jurídica más ventajosa, en cuyo caso es necesario un acto de transposición por parte
del Estado miembro afectado que, de no adoptarse, puede ocasionar efecto directo vertical en
favor de los particulares.

Las Recomendaciones y los Dictámenes

Las Recomendaciones y Dictámenes emitidos por las instituciones de la UE no son vinculantes y

no crean derechos ni obligaciones para los destinatarios, pero ofrecen orientaciones en relación
con la interpretación y el contenido del Derecho Comunitario Europeo.

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Derecho Complementario de la Unión Europea

Las normas comunitarias que no son Derecho primario ni derivado se denominan

Derecho Complementario y se clasifican en dos grandes grupos: las que se inscriben en el marco
del Derecho Internacional, y las no escritas, que abarcan la jurisprudencia, los principios del
derecho y la costumbre.

 Fuentes del Derecho Internacional:

 Acuerdos concluidos entre sí por los Estados Miembros en el marco de la

cooperación entre Estados
 Acuerdos celebrados por los representantes de los Gobiernos de los Estados
Miembros reunidos en Consejo.
 Declaraciones, resoluciones y tomas de posición adoptadas de común acuerdo por
los Estados Miembros
 Acuerdos concluidos por la Unión Europea con terceros países u organizaciones
internacionales.

 Fuentes no escritas del Derecho Comunitario:

 Los principios generales del Derecho

Podemos distinguir, por un lado, los principios “constitucionales” del sistema, que son los
principios reconocidos en los tratados constitutivos, posición desde la que informan todo el
ordenamiento comunitario (principios de atribución, subsidiariedad, proporcionalidad, no
discriminación...); y por otro lado, los principios generales que carecen de formulación
normativa concreta, pero que reconoce el TJUE, detraídos del Derecho Internacional Público, de
los ordenamientos internos o de las exigencias mismas del Derecho Comunitario.

 La Jurisprudencia

El poder judicial de la Unión, el TJUE, es fuente del Derecho Comunitario, ya que en

muchas ocasiones, a través de un sistema de precedente similar al anglosajón, las sentencias de
las cuestiones prejudiciales vinculan con autoridad de cosa juzgada al juez que planteó la
cuestión ante el TJUE y a los demás órganos judiciales llamados a conocer del mismo litigio y
además imponen una interpretación concreta de la norma a los órganos jurisdiccionales de
todos los Estados miembros que deban aplicarla.

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EL PROCEDIMIENTO NORMATIVO EN LA UE

- Iniciativa normativa: El derecho de propuesta o iniciativa normativa corresponde casi en

exclusiva a la Comisión, siendo pocos los casos en que no es necesaria su propuesta, si bien esta
puede ser “rogada” a instancias del Consejo o del Parlamento.

- Tramitación normativa:

Existen varias modalidades, en función del grado de participación del Parlamento Europeo en el
procedimiento.

El procedimiento legislativo ordinario.

El procedimiento legislativo ordinario da el mismo peso al Parlamento y al Consejo en

muy diversos ámbitos, por ejemplo, gobernanza económica, inmigración, energía, transporte,
medio ambiente o protección del consumidor, de manera que la gran mayoría de las leyes
europeas son adoptadas conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo.

Inicialmente denominado procedimiento de codecisión fue introducido en 1992 por el

Tratado de Maastricht; en 1999, con el Tratado de Ámsterdam, fue ampliado y ajustado para
aumentar su eficacia, y finalmente, con el Tratado de Lisboa, que entró en vigor en 2009, pasa
a llamarse procedimiento legislativo ordinario y se convierte en el principal procedimiento
legislativo del sistema decisorio de la UE.

El procedimiento de consulta.

Este procedimiento se aplica a un número limitado de ámbitos legislativos, como las exenciones
del mercado interior y el Derecho de competencia.

Como procedimiento no legislativo, se exige también la consulta para la aprobación de acuerdos

internacionales en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

En esta modalidad, el Parlamento Europeo puede aprobar o rechazar la propuesta legislativa o

proponer enmiendas a la misma. El Consejo no está jurídicamente obligado a seguir el dictamen
emitido por el Parlamento, pero, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no
puede adoptar la decisión si no dispone de dicho dictamen.

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El procedimiento de aprobación.

Conocido anteriormente como procedimiento de dictamen conforme, se introdujo con el Acta

Única Europea de 1986 en dos sectores: los acuerdos de asociación y los acuerdos de adhesión
a la Unión Europea. El ámbito de aplicación de este procedimiento se ha ido ampliando con las
sucesivas modificaciones a los Tratados.

Como procedimiento legislativo, se emplea en la adopción de nueva legislación para la lucha

contra la discriminación y otorga ahora un derecho de veto al Parlamento.

Como procedimiento no legislativo, suele aplicarse a la ratificación de determinados acuerdos

negociados por la Unión Europea, así como, en particular, a casos de violaciones graves de los
derechos fundamentales para la adhesión de nuevos Estados miembros o para establecer la
forma en que se producirá la retirada de la UE.

El procedimiento de iniciativa.

Por regla general la iniciativa legislativa en la UE corresponde a la Comisión. No obstante, el

Parlamento participa de varias maneras en dicha iniciativa:

 Por un lado, el Parlamento Europeo coopera de manera ordinaria con la Comisión a

la hora de elaborar el programa de trabajo de ésta, y la Comisión debe tomar en
cuenta las prioridades formuladas por el Parlamento en esa fase. Tras su adopción
por la Comisión, se prevé un diálogo a tres bandas entre el Parlamento, el Consejo
y la Comisión para llegar a un acuerdo sobre la programación de la Unión.

 Además, el Parlamento puede, por mayoría de sus miembros, solicitar a la Comisión

que le presente cualquier propuesta legislativa que considere oportuna. La Comisión
puede comprometerse a preparar dicha propuesta o negarse.

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