Políticas públicas en el sector vivienda en Chile

Serie Minutas Nº 100-16, 11/10/2016

por Boris Lopicich

Resumen

La presente minuta tiene por finalidad asistir a los

parlamentarios asistentes a la Reunión de la Comisión de
Asuntos Económicos, Deuda Social y Desarrollo Regional del
Parlamento Latinoamericano y Caribeño, a realizarse en la
República de Panamá los días 14 y 15 de octubre de 2016. En
ésta, se expone la realidad actual del sector vivienda y algunas
de las políticas públicas más importantes en este ámbito, como
planes para resolver las inequidades generadas por la
reglamentación del uso de suelo, las políticas destinadas a
fortalecer y recuperar barrios y aquellas que intentan disminuir
el hacinamiento y allegamiento en los hogares nacionales.

Departamento de Estudios, Extensión y Publicaciones - Biblioteca del Congreso Nacional

eMail: blopicich@bcn.cl, Anexo: 1784
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Tabla de contenido
1. Políticas públicas en vivienda en Chile. Algunos aspectos determinantes
a analizar........................................................................................4

2. Características del sector vivienda en Chile......................................4

2.1. Políticas de calidad de la vivienda.......................................................6
2.2. Políticas de uso de suelo....................................................................6
2.3. Políticas que buscan reducir el hacinamiento, el allegamiento externo y
mejorar la calidad de los barrios...............................................................2

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1. Políticas públicas en vivienda en Chile. Algunos aspectos

determinantes a analizar.

No cabe duda que la calidad de vida de las personas depende, en primer

lugar, de la calidad de su vivienda. Será en éste espacio en que las personas y
las familias desarrollen su aspecto más íntimo, su vida en pareja, su vida
familiar, la crianza de sus hijos. Además, la vivienda cobija y protege de
condiciones climáticas complejas, por lo que cumple un rol clave no sólo en el
desarrollo personal y familiar, sino también en resguardar la salud de cada uno
de los integrantes del grupo familiar.

Es por esto que la vivienda debe cumplir con ciertos estándares mínimos para
que las personas puedan, saludablemente, desarrollarse con cierta “integración
social y con espacios de promoción y desarrollo individual y familiar”, teniendo
un rol preponderante el barrio en que ésta vivienda se emplazará,
preferentemente “con acceso a servicios, espacios de recreación y encuentro, en
los que las familias puedan generar redes e integrarse de una manera mejor a la
comunidad”1.

En este sentido, el rol del Estado es fundamental para cumplir este fin,
especialmente considerando que en nuestro país dos de cada tres viviendas son
construidas con intervención estatal. ¿Cuáles son las políticas públicas que han
sido impulsadas en esta materia en los últimos años? ¿Qué tanto se ha cambiado
el enfoque desde uno cuantitativo, donde importaba el número de viviendas
construidas, hacia uno cualitativo, en el que se pone énfasis a la reducción del
hacinamiento, a la eficiencia energética y a la calidad de vida de las familias,
entre otros aspectos? En las siguientes líneas se explorarán las principales
características del sector vivienda en Chile, junto con las líneas de acción que el
Gobierno ha impulsado en años recientes.

2. Características del sector vivienda en Chile.

Las cifras en vivienda en nuestro país han cambiado significativamente en las

últimas tres décadas. Si en 1990 existía un total de 955.000 familias allegadas,
1 Informe de Política Social 2011. Ministerio de Desarrollo Social, Gobierno de Chile. Disponible en:
http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/ipos/vivienda-barrio.html (Fecha de consulta: 8-10-
2016).

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con un 13% de hogares con alto grado de deterioro material y un 12% sin
condiciones sanitarias mínimas, a partir de ese año comenzó una altísima
construcción de viviendas por parte del Gobierno, lo que llevó a que 800.000
familias mejoras en sus estándares de vida.

Estas mejoras se ven reflejadas en las condiciones de vida de las personas, ya

que de un promedio de 4,1 personas por vivienda en 1992, se ha logrado llegar
a 3,7 habitantes por hogar2.

En cuanto a los mecanismos de financiamiento para las viviendas, se estima

que el Estado tiene incidencia en la construcción de sobre un 75% de las
viviendas a nivel nacional, lo que transforma en trascendental la creación de
determinadas líneas de acción con distintos programas en materia de vivienda
social. Estas líneas programáticas u “objetivos estratégicos de la política urbana
ocupacional”, según son definidos por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo
(MINVU), van desde políticas que afectan a la ciudad -y que tienden a incorporar
elementos de ciudades inteligentes-, luego a los barrios y finalmente impactan a
nivel hogar, entendiendo que éstos son tres elementos interdependientes e
interrelacionados los unos con los otros, y que no pueden ser regulados de
manera separada.

En cuanto a los esfuerzos realizados por el Gobierno en materia de viviendas

sociales, éstos son canalizados por el MINVU y para el año 2011 ascendieron a la
cantidad de $1.667.845 millones de pesos, equivalentes a dos millones y medio
de dólares. Estos costos se ven reflejados en viviendas de mayor calidad que
hace tres décadas, en las cuales el tamaño promedio ahora alcanza los 50m2.

Los mencionados objetivos estratégicos también deben hacerse cargo de

algunos problemas no menores en nuestro país: el hacinamiento que presenta
alrededor de medio millón de hogares; la mala calidad de su entorno, es decir,
barrios no recuperados que son víctimas de la delincuencia, la drogadicción y la
falta de políticas socio-ambientales adecuadas; y finalmente, la calidad de las
viviendas sociales, las cuales han comenzado a incorporar algunos elementos de
mejora, como colectores sanitarios solares. Estos puntos, identificados como
clave por los expertos en materia de vivienda, serán analizados a continuación
2 ORELLANA, A. Las dos caras del éxito de la política de vivienda en Chile: ¿Una cuestión de
gobernabilidad metropolitana? . Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias
sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, vol. VII, núm. 146(047).
<http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(047).htm> [ISSN: 1138-9788]

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con el objeto de adquirir un panorama fidedigno de la situación de la vivienda en

Chile el día de hoy.

2.1. Políticas de calidad de la vivienda.

Conforme han transcurrido los años, el enfoque de la política de vivienda en

Chile ha variado, pasando de enfocarse en la cantidad de viviendas para
satisfacer al mayor número posible de familias, hasta un enfoque en el cual la
calidad de la vivienda es algo fundamental. Así, se han creado indicadores como
el “Índice de Calidad Global de la Vivienda”, el cual ha mostrado mejoras,
pasando de un 74,2% de hogares calificados como “Aceptable” en el año 2000, a
un 80,7% en el año 2009.
Sin embargo, este crecimiento no es parejo ni igualitario. Si en las regiones
Metropolitana y de Magallanes el indicador es relativamente alto (el año 2009
mostró que un 88,1 y un 87,2% de las viviendas en dichas regiones era de nivel
aceptable), en la Araucanía esa cifra llegaba a un 67,1%. Por lo mismo, el Estado
debe enfocarse en zonas en las cuales este índice es menor. Los factores que
considera son la calidad y durabilidad de la estructura, el acceso a servicios
básicos de saneamiento y las características de la vivienda, como por ejemplo si
es una solución de carácter permanente o transitorio. En el caso de los muros
estos serán considerados aceptables si es que las paredes exteriores son de
acero u hormigón armado, albañilería de ladrillo, bloques de cemento o piedra,
incluso, un tabique forrado por ambas caras con madera calificaría.
Respecto de las soluciones en materia de vivienda para pueblos originarios, el
panorama es claro en este sentido: el porcentaje de hogares con jefatura que
pertenece a algún pueblo originario y que vivía en viviendas de calidad
aceptable, es ampliamente menor al de jefes de hogar no indígenas. Sólo un
64,1% de los hogares con jefe de hogar indígena es de nivel “Aceptable”,
mientras la cifra se eleva a un 81,8% en el caso de los otros hogares3.

2.2. Políticas de uso de suelo.

El suelo constituye un elemento transcendental para las políticas en vivienda,

toda vez que está marcado por fenómenos de especulación y por ende, podría
resultar prohibitivo para determinados quintiles que no puedan acceder a él. La

3 Informe de política social 2011, ya citado. Pág. 115.

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regulación territorial a través de planes regionales y comunales generalmente

han favorecido a grandes constructoras e inmobiliarias que tan sólo
excepcionalmente han invertido en viviendas sociales; y han perjudicado la
migración campo-ciudad, la equidad social y la disponibilidad de terrenos para
viviendas sociales, lo que ha conllevado a un aumento de los precios del sueño y
ha trasladado el subsidio habitacional a sus propietarios. Además de volver poco
atractivo el desarrollo de proyectos para población vulnerable ya que es cada vez
más difícil localizar esos terrenos por la escasez del suelo y la especulación
inmobiliaria4.
Por lo mismo, las medidas del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU)
son vistas con buenos ojos por los expertos. Éste Consejo desarrolló una
propuesta para una política de suelo para la integración social urbana,
explicitando lo necesario que resulta una política de suelo “que valore su función
social a través de generar y perfeccionar herramientas que permitan disponer de
terrenos bien localizados para favorecer la integración social urbana (…) El
Estado cuenta con mecanismo para gestionar el suelo urbano con fines de
integración social, sin embargo su utilización ha sido escasa y poco efectiva” 5.
Estas medidas se enmarcan dentro de los tres ejes propuestos por este
Consejo, los que corresponden a: (1) la creación de un nuevo marco normativo
para la integración social y la equidad urbana; (2) regenerar ciudades
segregadas, y (3) un nuevo rol para la sociedad civil en la construcción de la
ciudad, aumentando la participación ciudadana.
Dentro de las medidas propuestas que tienen directa relación con las políticas
de vivienda, es posible encontrar las siguientes:
 Establecer por ley nuevos estándares nacionales de calidad de vida
urbana. Esto tiene que ver con definir garantías y metas sobre provisión y
mantención de equipamiento social, áreas verdes, espacios de uso público y
estándares de movilidad urbana (servicios de transporte público y calidad
ambiental), todo esto con directa incidencia en la mejora de barrios y en la
plusvalía de las viviendas.

4 Barrientos, Paula, “Políticas Públicas y vivienda social en Chile”, Escuela de Gobierno y Gestión,
Universidad Academia de Humanismo Cristiano, 2015. Disponible en:
http://bibliotecadigital.academia.cl/bitstream/handle/123456789/3373/TADPU%20223.pdf?
sequence=1. Fecha de consulta: 11-10-2016.
5 MINVU, Propuestas de política de suelo para integración social. Informe disponible en:
http://www.minvu.cl/opensite_20150505145801.aspx. Fecha de consulta: 08-10-2016.

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 Fortalecimiento del ordenamiento territorial en las zonas rurales,

reemplazando normas que generen distorsiones del mercado de suelo como
aquellas que propician los asentamientos al margen de la planificación urbana.
 Eliminar las exenciones de impuesto territorial que afecten la equidad
urbana, fomenten la especulación y reducen el financiamiento municipal
necesario para elevar estándares de desarrollo urbano.
 Se sugiere ampliar el concepto de vivienda social al de “Viviendas de
Interés Público”, que abarque ampliamente a los sectores sociales de ingresos
bajos y medios más vulnerables, y que incorpore en su definición elementos
cualitativos, acordes al derecho a una vivienda adecuada consagrado
internacionalmente.
 Facultar a los planes reguladores comunales para definir zonas de interés
social, donde puedan establecerse porcentajes de viviendas de interés público
asociados a incrementos de densificación.
 Establecer en los Instrumentos de Planificación Urbana la obligación
comunal de cumplir con estándares de inclusión social.

Estas medidas, entre otras, responden al mandato expresado por la

Presidenta de la República, Michelle Bachelet, quien señaló que es necesario
enfrentar los desafíos del país en materia de vivienda y desarrollo urbano,
buscando resolver de forma estructural el grave problema de la segregación en
las ciudades del país.

2.3. Políticas que buscan reducir el hacinamiento, el allegamiento

externo y mejorar la calidad de los barrios.

Cada año, acorde a la última información censal, se forman 97.000 nuevos

hogares en Chile, de los cuales alrededor de 60.000 corresponden a familias
ubicadas en los primeros tres quintiles de ingresos. Dos programas de subsidios
aportan en este parámetro: el Fondo Solidario de Vivienda (FSV) y el Sistema de
Subsidio Habitacional (DS40). El FSV entrega anualmente alrededor de 565.000
millones de pesos, mientras que el DS40 otorga alrededor de 85.000 millones.
Esto resulta particularmente importante dados los niveles de hacinamiento en
nuestro país. El hacinamiento es “medio” cuando en un dormitorio residen entre
2,5 y 4,9 personas, mientras que es crítico cuando en un hogar residen 5 o más

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personas por dormitorio. En el caso nacional, al año 2009 426.026 hogares

vivían en situación de hacinamiento: 33.063 de manera crítica, y los 393.143
restantes en un hacinamiento medio. Sin lugar a dudas, una situación mejor que
la de comienzos de este siglo, ya que en el año 2000 el número de hogares
hacinados llegaba a 608.151. Por lo general, la mayor cantidad de hogares
hacinados se da al norte del país, por lo que urgen políticas que reduzcan este
fenómeno en esa zona.
La falta de privacidad y las dificultades para la libre circulación que ocurren
como consecuencia del hacinamiento provocan alteraciones en la salud física y
mental, estrés psicológico y enfermedades infecciosas. Los hogares con jefatura
indígena experimentan mayor hacinamiento que los restantes, lo que también
provoca fenómenos discriminatorios.
En cuanto al allegamiento, las cifras exponen que alrededor de un 5% de los
hogares a nivel nacional están expuestos a este fenómeno, derivado
directamente del déficit habitacional, y que tiene una alta relación con el ingreso
del hogar: el allegamiento externo es prácticamente el doble en los hogares de
los tres primeros quintiles de ingresos que en los del quinto quintil.
Por lo mismo, los subsidios entregados por el Estado resultan claves:
 El FSV busca que familias de escasos recursos accedan a soluciones
habitacionales integrales, según sus características propias. Así, entrega
subsidios a familias vulnerables, generalmente de los primeros dos quintiles, con
un ahorro mínimo de 10 UF y por un máximo de 760 UF. También dispone de una
modalidad que subsidia a quienes deseen vivir en zonas rurales o localidades de
menos de 2.500 habitantes, para favorecer el establecimiento en zonas no
urbanas y la descentralización.
 El subsidio habitacional DS40 ayuda a financiar la adquisición o
construcción de una vivienda económica, nueva o usada. Este programa entrega
hasta 400 UF en algunos casos, y aumenta en 0 UF para quienes estén inscritos
en el Registro Nacional de Discapacidad, como una forma de discriminación
positiva para quienes sufren de distintas discapacidades de toda índole,
requiriendo un ahorro mínimo de entre 100 y 200 UF para los beneficiados.