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Para efecto de desarrollar la caducidad del contrato estatal, por medio del presente documento se
presentará su concepto, causas de las figuras (¿Qué genera?), momento en que se declarar u
oportunidad, efectos: Contractuales - Personales (inhabilidad) – Económicas y un ejemplo o caso
abordado o estudiado por el honorable Consejo de Estado.
Esta cláusula exorbitante si bien implica un poder especial del Estado, ello no quiere decir que sea un
poder que no tenga límites, de tal suerte que debe respetar entre otras la garantía del debido proceso y
el derecho de defensa y contradicción.
La caducidad implica la terminación unilateral y anticipada del contrato, por un grave incumplimiento
que amenaza su paralización. Este incumplimiento no puede ser de cualquier naturaleza, como se
mencionó, debe ser un incumplimiento grave y directo que amenaza con la paralización del contrato,
es decir, la inejecución de su objeto.
El Consejo de Estado respecto a la caducidad ha señalado que «Así, en la medida en que se acredite el
incumplimiento de obligaciones que son fundamentales para la realización del objeto contratado, la
entidad estatal, con un proceder diligente, advertirá que la prestación principal, el objeto del contrato,
no será satisfecho dentro del plazo de ejecución y, por tal motivo, decretará la caducidad.»1
La administración para tomar esta decisión, debe agotar el procedimiento establecido en el artículo 86
de la Ley 1437 de 2011, y deberá hacerlo durante la vigencia del contrato, pues como se señaló, la
caducidad implica una terminación anticipada del contrato, por lo cual, para que opere debe estar en
ejecución.
1. Declarar el incumplimiento grave y directo de la ejecución del contrato que pudo conducir a
su paralización.
2. Declarar la ocurrencia del siniestro de la garantía única de cumplimiento que ampara el
contrato.
3. Ordenar la liquidación del contrato en los casos que proceda esta figura
4. Ordenar hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria en caso que se haya pactado.
1
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 12 de julio de 2012,
exp. 15.024. C.P. Danilo Rojas Betancourth.
2
Regulada en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993.
Frente a este acto administrativo procede el recurso de reposición; de igual forma, es susceptible de
control de legalidad por parte del juez de lo contencioso administrativo.
Se debe recordar que, los contratos estatales son un vehículo de la administración para
satisfacer una necesidad y con ello coadyuvar el cumplimiento de los fines del Estado, en tal
sentido, la caducidad debe ser declarada por la entidad Estatal dentro del término de
vencimiento del plazo del contrato, pues en dicho término la necesidad de la administración
continua, por lo cual, el legislador estableció que, el porcentaje pendiente por ser ejecutado,
podía ser contratado con el proponente que en su momento hubiese ocupado el segundo orden
de elegibilidad en el respectivo proceso de selección siempre y cuando reúna unas calidades y
requisitos que debe analizar la administración.
Es importante recordar lo señalado por la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado «la
caducidad comparte con los demás poderes exorbitantes la teleología de la protección al
interés colectivo, de ahí que se trate de una prerrogativa a favor de la administración, cuya
finalidad siempre será el beneficio general en la celebración de un contrato estatal.» 3 P.29
ii. Ahora bien, declarada la caducidad o la declaratoria de caducidad implica que la Entidad
podrá tomar posesión de la obra. Frente a este punto la norma establece: «La declaratoria de
caducidad no impedirá que la entidad contratante tome posesión de la obra o continúe
inmediatamente la ejecución del objeto contratado, bien sea a través del garante o de otro
contratista, a quien a su vez se le podrá declarar la caducidad, cuando a ello hubiere lugar.»
iii. El otro tema importante que no habíamos precisado es que, ante la caducidad se declara la
inhabilidad del contratista por 5 años. Está inhabilidad también implica una incompatibilidad;
es decir, que, a partir de dicho momento, el contratista no solamente no podrá contratar con la
administración, sino que también se genera la imposibilidad para continuar ejecutando los
demás contratos que tenga con el Estado, ósea tendrá que terminar los contratos que tenga en
ejecución con otras entidades públicas4.
Finalmente, se debe indicar que de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 las cláusulas
exorbitantes son obligatorias, potestativas o prohibidas pactarlas, según la naturaleza del contrato:
3
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del veinticuatro (24)
de octubre de dos mil trece (2013), exp. 24697. C.P. Enrique Gil Botero
4
Literal i, del numeral 1, del artículo 8 de la Ley 80 de 1993.
1. Obligatorias: el numeral 2 establece la obligatoriedad de las cláusulas exorbitantes o
cláusulas excepcionales ¿cuándo son obligatorias?
Fecha: 29/04/2015
Hechos relevantes
· Durante los meses de enero y febrero de 2004, la Empresa Social del Estado Departamental
del Hospital Universitario Quindío San Juan de Dios convocó a un concurso de contratación
directa para el servicio de mantenimiento general. El 12 de diciembre se inició el proceso, que
finalizó el 19 de diciembre de 2003.
· La Resolución por la que se declara la terminación del "acuerdo contractual" con Taller
Electromecánico Empresa Unipersonal fue remitida a la Cámara de Comercio local mediante
escrito formal de fecha 2 de febrero de 2004, a fin de que se practiquen las actuaciones
pertinentes.
· El 24 de abril de 2004, la empresa estatal emitió la Resolución No. 510 de 2004, que
ordenaba el pago de $4'132.919 a Taller Electromecánico Empresa Unipersonal por los servicios
prestados en enero.
· En la demanda presentada, el demandante alega que la Empresa Social del Estado violó la
Ley 80 de 1993 al declarar injustamente la caducidad del contrato y no cumplir con las normas
legales aplicables. Específicamente, se afirma que la normativa se violó al considerar el
incumplimiento en el caso de las plantas eléctricas, ya que presentaban fallas desde 2003 debido a
su mal estado, y se argumenta que el hospital debería haber sido responsable de su reparación
según los informes presentados. Además, se argumenta que el hospital desconoció las normas
legales que establecen que todo contrato debe cumplirse de buena fe y que se debe indemnizar los
perjuicios causados por el incumplimiento, según lo dispuesto en los artículos 1602, 1603, 1613,
1614, 1615 del Código Civil y 870 y 871 del Código de Comercio. Por lo tanto, el demandante
busca impugnar los actos acusados y obtener una compensación por los perjuicios causados.
· En respuesta a la demanda, la Empresa Social del Estado negó los hechos relacionados con
la adjudicación del contrato, alegando que la propuesta de la demandante no obtuvo la mejor
calificación y que la jefa de recursos físicos del hospital expresó la necesidad de mantener el
servicio. La empresa afirmó que en el acta de adjudicación se decidió que los contratistas debían
continuar con sus servicios a "costos congelados" y que la demandante fue notificada
adecuadamente sobre la Resolución No. 68 que impuso la caducidad, sugiriendo que podría
haberla impugnado. Además, la demandada presentó excepciones argumentando la improcedencia
de la acción contractual y la existencia de un acto complejo, alegando que la demanda incluía
actos y hechos precontractuales que no estaban adecuadamente enmarcados en la acción
contractual solicitada.
· El 30 de julio de 2009, el Tribunal a quo emitió una sentencia que desestimó la demanda
presentada, al considerar que el contrato entre las partes era inexistente. En consecuencia, no se
pudo realizar un control de legalidad sobre la Resolución No. 68 de 2004 que declaraba la
caducidad, ni se pudo conceder la nulidad del acto administrativo. El Tribunal razonó que la falta
de un contrato impedía analizar la legalidad del acto de caducidad, y concluyó que dicho acto
carecía de validez al no haberse fundado en un contrato validez. Adicionalmente, se destacó que
la Resolución No. 510 de 2004 era una contraprestación por un servicio previamente prestado y,
por lo tanto, no se podía conceder una condena por la misma.
· Para intentar anular la sentencia del tribunal de primera instancia, el demandante interpuso
un recurso de apelación.
· Análisis de los incumplimientos. tipificación de la falsa motivación del acto que declaró la
caducidad.
El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 1 de 1984), derogado por el artículo
309 de la Ley 1437 de 2011, que entró a regir a partir del dos (2) de julio del año 2012 establece el
plazo de caducidad de la acción contractual en los contratos estatales, especificando que si la
administración no liquida el contrato en un plazo de dos meses después del vencimiento del plazo
acordado o establecido por ley, el interesado puede acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación
en sede judicial dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar. La
Resolución No. 510 del 15 de abril de 2004 ordenó la liquidación de una cantidad de dinero por
servicios prestados y, a partir de la ejecutoria de esta resolución, comenzó a correr el plazo de
caducidad de la acción.
A pesar de que no se conoce la fecha exacta de notificación y ejecutoria de la Resolución No. 510, se
determina que no hubo caducidad de la acción, porque la demanda se presentó dentro del plazo de dos
años establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. La demanda se presentó
el 10 de noviembre de 2005, contado a partir de la fecha del acto de liquidación.
Es fundamental destacar que esta conclusión se mantiene aún si se considera que el plazo de dos años
para presentar la acción contractual debería empezar a contar a partir de la notificación de la
Resolución No. 68 del 2004, que se notificó el 30 de enero de 2004. Sin embargo, en cualquier caso,
la demanda se presentó dentro del plazo establecido.
Durante el proceso legal, se presentaron diversas pruebas documentales que respaldaban las fallas y
necesidades de mantenimiento en los equipos eléctricos del hospital. Entre estas pruebas se incluyeron
cotizaciones, comunicaciones y documentos relacionados con las subestaciones eléctricas y las
plantas de emergencia. Además, se presentaron correspondencia y comunicados que detallaban las
fallas en las plantas eléctricas específicas, así como informes y formularios que evidenciaban las
actividades realizadas por el contratista de mantenimiento. Todas estas pruebas documentales
confirmaron la existencia de problemas en los equipos eléctricos y respaldaron la participación de la
empresa contratista en su reparación y mantenimiento.
Se determinó en este caso que la cláusula de caducidad no existió ya que no fue acordada por las
partes ni incluida en ningún escrito relacionado con el contrato. Además, en la convocatoria de
diciembre de 2003 no se hizo mención a las cláusulas exorbitantes. Como el contrato en cuestión no
estaba sujeto a las disposiciones de la Ley 80 de 1993 que exigían la presencia de la cláusula de
caducidad, y esta cláusula debía seguir la formalidad del acuerdo escrito según lo establecido por la
ley, se concluyó que la Empresa Social del Estado carecía de la competencia para emitir el acto
administrativo que impuso la caducidad del contrato con Taller Electromecánico E.U. En
consecuencia, se declaró la nulidad del acto administrativo debido a la incompetencia de la entidad de
acuerdo con lo establecido en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Aunque el cargo
de incompetencia no se presentara explícitamente, se aplicó el principio "iura novit curia" para
acceder a la pretensión de nulidad. Además, la Sala analizó los cargos presentados por la demandante
relacionados con la violación del debido proceso y la inexistencia del incumplimiento.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la competencia para
declarar la caducidad de un contrato administrativo tiene un límite temporal que expira al finalizar el
plazo del contrato. En este caso, la Empresa Social del Estado no contaba con la competencia
necesaria para declarar la caducidad del contrato RF 08/03, ya que este había finalizado el 31 de
diciembre de 2003. La conclusión a la que llega la Sala es que la caducidad solo puede ser declarada
durante el tiempo previsto para la ejecución del contrato y no durante la etapa de liquidación.
Además, una vez transcurrido el plazo de ejecución, la administración pierde la competencia para
declarar la caducidad. En consecuencia, la Resolución No. 068 se declara nula debido a la falta de
competencia y motivación genuina del acto administrativo.
La Resolución No. 510 de 2004 fue impugnada únicamente porque se consideró que su legalidad
dependía de la caducidad declarada ilegalmente en la Resolución No. 68 de 2004. Sin embargo, la
Resolución No. 510 de 2004 no presentó ninguna irregularidad, ya que reconocía plenamente el pago
correspondiente y dispuso la liquidación completa por el servicio prestado en enero de 2004. Es
importante destacar que dicha liquidación no estaba relacionada con la caducidad del contrato ni
requería la existencia de una cláusula de caducidad. La ilegalidad de la Resolución No. 68 de 2004 no
afectó de ninguna forma la decisión contenida en la Resolución No. 510 de 2004, que se refería
exclusivamente a la liquidación de una cuenta y no tenía objeciones.
No se concedió la condena por intereses debido a la presunción de legalidad que se mantenía antes de
la sentencia que declaró la nulidad del acto administrativo. En cuanto al daño moral ocasionado por la
caducidad del contrato, se requería una evidencia fehaciente que demostrara tanto su existencia como
su magnitud. La demandante tenía que demostrar de manera concreta el daño emocional o psicológico
sufrido debido a la pérdida imputable al Estado. No era posible generalizar la afectación por la
declaración de caducidad, dado que las reacciones y la capacidad de resiliencia de las personas podían
variar considerablemente. En este caso, las afirmaciones de los testigos sobre la depresión del
demandante resultaron insuficientes, y no se presentó una prueba técnica para respaldar el reclamo del
daño moral.
Fue revocada la sentencia que había sido emitida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 30 de
julio de 2009. En su lugar, se declaró como nula la Resolución No. 68, fechada el 23 de enero de
2004, que había sido emitida por la Empresa Social del Estado Hospital Universitario del Quindío San
Juan de Dios y que declaraba la caducidad del acuerdo contractual con la empresa Taller
Electromecánico Empresa Unipersonal. Adicionalmente, se ordenó que la Empresa Social del Estado
Hospital Universitario del Quindío San Juan de Dios debiera pagar la suma de veintiséis millones
setecientos veintitrés mil ciento siete pesos ($26.723.107) como indemnización por perjuicios
materiales a Taller Electromecánico Empresa Unipersonal. No se concedió ninguna otra
indemnización ni hubo condena en costas.
REFERENCIA