ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO /

CUMPLIMIENTO DE LA LEY / SERVICIO MÉDICO ASISTENCIAL / MUERTE

DEL PACIENTE / ACTUACIÓN IRREGULAR DE LA ADMINISTRACIÓN /
INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO MÉDICO ASISTENCIAL /
AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA
DEL SERVICIO / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE / CARGA DE LA
PRUEBA POR AL ACCIONANTE / FALLA DEL SERVICIO MÉDICO
ASISTENCIAL / VALORACION DE LA PRUEBA / SERVICIO MÉDICO
DILIGENTE / AJUSTE DE LA LEX ARTIS / CONFIRMACIÓN DE LA
SENTENCIA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA

[L]a actuación de la entidad demandada E.S.E Assbasalud se ajustó a los

parámetros y protocolos técnicos legalmente preestablecidos para casos como el
que ocupa a esta Corporación, por lo que no se puede concluir que su actuación u
omisión produjo, propició o incrementó la probabilidad de muerte de la [paciente],
puesto que no existió ninguna actuación irregular que se pueda considerar como
una falla del servicio; por consiguiente no es posible que sea declarada
responsable y obligada a reparar los daños causados a la parte demandante. [E]n
razón de los anteriores argumentos, […] la parte demandante no logró acreditar a
lo largo del proceso que el fallecimiento de la [víctima] tuviera su origen en una
falla en la prestación del servicio médico de la E.S.E Assbasalud; contrario a ello,
los medios de convicción presentes en el plenario, dieron cuenta que de la
atención médica fue oportuna, diligente y ajustada a la lex artis; en consecuencia,
confirmara la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.

TRASLADO DEL PACIENTE / ACTO MÉDICO COMPLEJO / SERVICIO

MÉDICO ASISTENCIAL / NEGACIÓN DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE
SALUD / SERVICIO MÉDICO DILIGENTE / RESPONSABILIDAD MÉDICA /
SERVICIO MÉDICO HOSPITALARIO / PRESTACIÓN DEL SERVICIO MÉDICO
DE URGENCIA / REGISTRO DE INFORMACIÓN EN LA HISTORIA CLÍNICA /
PRUEBA DE VALORACIÓN MÉDICA / TRATAMIENTO MÉDICO

[L]a Sala considera acertada y pertinente la decisión de remitir a la paciente a una

institución de mayor complejidad para que atendiera su caso, pues contrario a una
falta de atención o una denegación de los servicios de salud, refleja la diligencia
de la entidad que en las ocasiones mencionadas brindó la atención médica a la
[paciente]. [L]as remisiones efectuadas el 18 de abril al Hospital Santa Sofía y el
21 de abril a la Clínica de Manizales, desde que ingresó a los centros de urgencias
de Assbasalud hasta la hora que ingresó a los centros de mayor nivel, no
transcurrió un tiempo excesivo conforme a lo registrado en las historias clínicas de
las instituciones mencionadas, de manera que una vez fue valorada se inició el
proceso de remisión y durante el tiempo que estuvo en las unidades de urgencias
de Assbasalud, la paciente recibió atención y tratamiento médico.

VALOR PROBATORIO DE LA HISTORIA CLÍNICA / TESTIMONIO MÉDICO /

CONCEPTO DEL MÉDICO TRATANTE / ATENCIÓN AL PACIENTE / EMPRESA
SOCIAL DEL ESTADO / CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES DE LA
ENTIDAD ESTATAL / PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD POR PARTE
DEL MUNICIPIO / PRESTACIÓN DEL SERVICIO MÉDICO DE URGENCIA /
EXAMEN MÉDICO / LABORATORIO CLÍNICO / RADIOLOGIA /
DESMEJORAMIENTO DEL PACIENTE

[A] partir de la historia clínica y de los testimonios rendidos por los médicos
[tratantes] que atendieron a la paciente en dichas ocasiones, la Empresa Social
del Estado cumplió en la prestación del servicio, toda vez que le brindó la atención
en las 3 veces que ingresó a sus unidades de urgencias, se le practicaron los
exámenes que se encontraban a disposición de los centros donde fue atendida,
correspondientes a exámenes de laboratorio, una radiografía de pelvis y la última
vez, es decir el 21 de abril al ingresar inconsciente, en estado crítico, se le tomó
un electrocardiograma considerando las diferentes actuaciones tendientes a
estabilizarla.

PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD / SERVICIO MÉDICO ASISTENCIAL /

DIAGNÓSTICO DEL PACIENTE / ENFERMEDAD DEL PACIENTE / EXAMEN
MÉDICO / REGISTRO DE INFORMACIÓN EN LA HISTORIA CLÍNICA /
CONCEPTO DEL MÉDICO TRATANTE / CLASES DE TRATAMIENTO
MÉDICO / PRESTACIÓN DEL SERVICIO MÉDICO DE URGENCIA

[S]e observa que el servicio de salud prestado a la [víctima] se realizó en

concordancia con la norma o protocolo de atención, toda vez que […], según la
sintomatología que consistía esencialmente en dolor de abdomen tipo cólico y
epigastrio y el examen físico en el que se registró dolor a la palpación de
epigastrio, tal como quedó consignado en la historia clínica, no dio lugar a pensar
que hubiera masas o anomalía alguna que permitiera concluir al médico tratante
que se necesitara una atención de un mayor nivel, razón por la cual, como
impresión diagnostica se anotó gastritis aguda y al presentar mejoría con el
tratamiento que se suministró, la atención en urgencias […] estuvo dentro de los
parámetros legales, puesto que la paciente fue estabilizada, se examinó, se
realizó un diagnóstico de impresión teniendo en cuenta que se trataba de una
patología de menor severidad, por lo que se le suministró el tratamiento pertinente
en urgencias.

OBLIGACIONES DE LA ENTIDAD TERRITORIAL / PRESTACIÓN DEL

SERVICIO DE SALUD POR PARTE DEL MUNICIPIO / PRESTACIÓN DEL
SERVICIO DE SALUD / COMPETENCIA DE LA EMPRESA SOCIAL DEL
ESTADO / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / PERSONALIDAD
JURÍDICA / AUTONOMÍA DE LA ENTIDAD DESCENTRALIZADA /
RESPONSABILIDAD DEL MUNICIPIO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL
SERVICIO MÉDICO ASISTENCIAL / PRESTACIÓN DEL SERVICIO MÉDICO /
TOTALIDAD DE LOS MEDIOS DE PRUEBA / AUSENCIA DE
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

[L]a Sala considera que si bien el Municipio de Manizales tiene a su cargo

obligaciones legales respecto del sector salud y que puntualmente en cuanto a la
prestación del servicio, debe asegurarlo en el primer nivel de complejidad, al
hacerlo a través de entidades tales como la E.S.E Assbasalud donde ocurrieron
los hechos por los que se impetró la acción; y que dicha entidad como Empresa
Social del Estado con personalidad jurídica guarda autonomía del municipio, no se
le pude endilgar responsabilidad a este último por la asistencia médica, ya que no
fue quien prestó el servicio que se cuestiona, pero además porque a partir del
acervo probatorio no se llegó a establecer los hechos constitutivos del daño
irrogado por el Municipio de Manizales.

INTERPRETACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / RÉGIMEN DE

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FALLA PROBADA DEL SERVICIO /
IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO /
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ERRORES EN LA
ACTIVIDAD MÉDICA / OBLIGACIONES DE LA PARTE DEMANDANTE /
PRUEBA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / IMPUTABILIDAD DE LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ADMISIÓN DE LOS
MEDIOS DE PRUEBA / PROCEDENCIA DE LA PRUEBA INDICIARIA /
CAUSAS DE MUERTE DE LA PERSONA / FALLA DEL SERVICIO DE SALUD

[L]a posición jurisprudencial unificada se funda en la aplicación del régimen de

falla probada del servicio como factor de imputación para determinar si hubo
responsabilidad del Estado por la actividad médica, de modo que es a la parte
demandante a quien le corresponde probar el daño antijurídico y adicionalmente,
su imputabilidad a la entidad demandada, para lo cual se admite cualquier medio
probatorio legalmente aceptado, teniendo la prueba indiciaria una gran
importancia. En estos términos, en el caso concreto es necesario establecer si la
muerte de la [víctima] se derivó de la falla en la prestación del servicio de salud de
las entidades demandadas.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad del Estado derivada de la

actividad médica, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de
agosto de 2006, rad. 15772, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / COMPAÑERO PERMANENTE / DERECHOS

DEL HIJO / FAMILIA DE LA VÍCTIMA / CAUSAS DE MUERTE DE LA
PERSONA / FALLA DEL SERVICIO PRESUNTA / FALLA DEL SERVICIO
MÉDICO ASISTENCIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA /
RESPONSABILIDAD DEL MUNICIPIO / EPS / EMPRESA SOCIAL DEL
ESTADO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR FALLA DEL SERVICIO
MÉDICO / MUERTE DEL PACIENTE / IMPUTACION FACTICA / IMPUTACION
JURIDICA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO

[E]sta Judicatura considera que se encuentran legitimados para actuar el […]

compañero permanente [y los hijos] de la [víctima], quien falleció por una presunta
falla médica relacionada en los hechos. [E]n cuanto a la legitimación en la causa
por pasiva, al Municipio de Manizales, a la E.P.S SOLSALUD S.A y a la E.S.E
ASSBASALUD se les ha endilgado responsabilidad por la presunta falla en el
servicio en la atención médica prestada a la [paciente], lo que ocasionó su
fallecimiento. [L]a Sala observa que respecto de los accionados se efectuó una
imputación fáctica y jurídica concreta, lo que permite concluir que están
legitimados en la causa de hecho.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la legitimación en la causa, cita: Consejo de

Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de octubre de 2013, rad. 25869, C. P.
Enrique Gil Botero.

INTERPRETACIÓN DE LA NORMA CONSTITUCIONAL / RESPONSABILIDAD

DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURÍDICO / IMPUTABILIDAD DE LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ACCIÓN
ADMINISTRATIVA / DAÑO CAUSADO POR OMISIÓN / CLASES DE
AUTORIDAD PÚBLICA / DEMOSTRACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO /
AFECTACIÓN A BIEN / BIEN JURÍDICO TUTELADO / RUPTURA DEL
EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS / OBLIGACIÓN INDEMNIZATORIA /
CAUSACIÓN DE PERJUICIOS / CLASES DE INDEMNIZACIÓN DE
PERJUICIOS / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO

El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia de 1991 prevé que: "el

Estado responderá patrimonialmente por los daños antijuridicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas". [E]l
Estado es responsable cuando se cause un daño antijuridico, es decir una
afectación o lesión a un bien jurídicamente tutelado, que el administrado o en
general la persona que lo ha sufrido no está en la obligación de soportar y que
este sea imputable a la administración, lo que "supone establecer el fundamento o
razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de
la materialización de un daño antijurídico". En este sentido, existen diferentes
regímenes o títulos de imputación que han sido reconocidos dentro del marco de
la responsabilidad extracontractual.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la reparación del daño antijurídico, cita: Consejo

de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de julio de 1993, rad. 7622, C. P.
Carlos Betancur Jaramillo.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto de los consejeros

Guillermo Sánchez Luque y Nicolás Yepes Corrales.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 17001-23-31-000-2010-00107-01(53190)

Actor: HILDEBRANDO BUSTAMANTE SALAZAR

Demandado: MUNICIPIO DE MANIZALES, ASSBASALUD E.S.E., SOLSALUD

S.A.

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA)

La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante 1

contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas - Sala de
Decisión, el 2 de octubre de 20142, en la que se negaron las pretensiones de la
demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO

La señora Norma Milena Suárez Arboleda ante un dolor constante de abdomen,

acudió en diferentes ocasiones a la E.S.E Assbasalud; al no presentar mejoría se
remitió para que fuera valorada por un especialista en cirugía general en un centro
de mayor nivel; razón por la cual fue atendida días posteriores en la E.S.E Hospital
Santa Sofía, donde una vez fue revisada por el médico cirujano y se le practicó
una ecografía, se evidenció que tenía una masa en la pelvis, ante dicho hallazgo
se le ordenó un examen de marcadores tumorales.

Sin embargo, el dolor persistía e incluso incrementó, por lo que al día siguiente
ingresó a la unidad de urgencias del Centro Piloto de Assbasalud, donde el
médico tratante decidió remitirla nuevamente al Hospital Santa Sofía.
Infortunadamente los síntomas empeoraron con el paso de los días, por lo que el
21 de abril de 2008 llegó en ambulancia en estado crítico a la Clínica la Enea de
Assbasalud; dada la gravedad de la situación, fue enviada en un primer momento
a la Clínica de Manizales y luego al Hospital Santa Sofía, donde falleció el 22 de
abril de 2008 por causa de un shock hipovolémico.

II. ANTECEDENTES

1
Folios 787 a 796 C.P.
2
Folios 775 a 785 C.P.
2.1 . La demanda

El señor Hidelbrando Bustamante Salazar en nombre propio y en representación

de sus hijos menores de edad, Hidelbrando Bustamante Suárez y María de los
Ángeles Bustamante Suárez, presentó demanda por intermedio de apoderado
judicial3 en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del Municipio de
Manizales, la E.S.E Assbasalud y la E.P.S Solsalud S.A., con la pretensión de
que sean declaradas administrativa y extracontractualmente responsables de
forma solidaria de los perjuicios materiales y morales causados por la muerte de la
señora Norma Milena Suárez Arboleda el 22 de abril de 2008, con ocasión de la
“injusta, mala, deficiente, negligente y descuidada atención médica brindada”.

Teniendo como fundamento, los siguientes hechos:

- La señora Norma Suárez decidió consultar inicialmente a la E.S.E Assbasalud

remitida por la E.P.S Solsalud y posteriormente al Hospital Santa Sofía por un
dolor abdominal, donde fue diagnosticada con colecistitis interrogada y abdomen
agudo.

- En el Hospital Santa Sofía le hallaron una masa en un ovario, descartando el

diagnóstico de colecistitis; sin embargo, luego de ser examinada por ginecología,
fue enviada a casa con una prescripción de médicamentos para controlar el dolor.

- El 21 de abril de 2008 los síntomas incrementaron, por lo que la señora Norma

Suárez a las 2:40 pm acudió a uno de los centros de Assbasalud; institución en la
que le suministraron medicamentos y le sugirieron una hospitalización que no se
pudo concretar, por lo que en horas de la noche volvió a ingresar a la clínica del
barrio la Enea de Assbasalud prácticamente inconsciente y en muy malas
condiciones de salud, situación que le permite inferir al accionante que era
necesario una intervención quirúrgica inmediata.

- Todo lo anterior desencadenó en la muerte de la señora Norma Suárez por la

presunta ruptura del tumor o quiste del que padecía desde hace algunos meses.

En atención a estos hechos, la parte demandante aduce que se debió a la falta de

atención oportuna de los servicios médicos de urgencia y de un diagnóstico
preciso, toda vez que al no presentar mejoría con el tratamiento que se le estaba
dando, era necesario buscar una mejor evaluación médica y ordenar los
exámenes pertinentes para determinar la patología correspondiente, como
omisiones atribuibles al personal médico; razones que condujeron al resultado
conocido.

2.2 Trámite procesal relevante

La demanda fue admitida mediante auto del 11 de junio de 2010 4 por el Tribunal
Administrativo de Caldas, notificado en debida forma al Ministerio Público y a las
partes demandadas.

La E.S.E Assbasalud presentó escrito de contestación de demanda 5, en el que se

opuso a las pretensiones, declaraciones y condenas, en la medida que, en las
unidades de urgencias de la entidad, como lo son el Centro Piloto, la Clínica La
Enea y en el Centro de Salud El Carmen, la señora Norma Suárez fue atendida de
manera oportuna de acuerdo con su capacidad científica, ya que se trataba de
centros de primer nivel o de baja complejidad.

3
Folios 3 a 19 C.1.
4
Folio 89 C.1.
5
Folios 247 a 265 C.1.
En estas condiciones, la parte accionada aduce que no es posible demostrar que
el fallecimiento de la señora Norma Suárez se derivó de la mala, deficiente,
negligente y descuidada atención médica, puesto que Assbasalud cumplió con
todos los protocolos y no le negó la atención requerida; así mismo, se le realizaron
los exámenes clínicos y paraclínicos según los medios que se encontraban a su
disposición y fue remitida a niveles superiores en diferentes ocasiones.

A su vez, propuso las siguientes excepciones: inexistencia de nexo causal entre el

fallecimiento de la señora Norma Milena Suárez y la presunta falta atribuida a la
entidad demandada; existencia del hecho fortuito no provocado por Assbasalud,
buena fe, caducidad de la acción y falta de legitimación por pasiva.

El Municipio de Manizales por su lado contestó la demanda 6, oponiéndose a cada

una de las pretensiones y formuló como excepción: la ineptidud de la demanda por
falta de legitimación por pasiva, pues el municipio actuó conforme a sus deberes
legales, en estos términos, refiere que para el año 2008 suscribió el respectivo
contrato de Administración de Recursos del Régimen Subsidiado de Seguridad
Social con la E.P.S Solsalud S.A., por lo que sería esta última con la red
prestadora del servicio de salud, los que en ejercicio de su función de brindar la
atención médica, pudieron ocasionar el daño a la señora Norma Suárez.

En escrito separado, el Municipio de Manizales por medio de su apoderado solicitó

llamar en garantía7 a la Compañía Aseguradora LA PREVISORA S.A.

Mediante auto del 20 de enero de 2011 8 se admitió el llamamiento en garantía,

razón por la cual, LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS contestó la
demanda en los siguientes términos 9: coadyuvó a la excepción propuesta por el
ente territorial y presentó como excepciones: la falta de legitimación en la causa
por pasiva ante la ausencia de falla del servicio por parte del municipio, la
ausencia de nexo causal entre el ámbito competencial del municipio y el
fallecimiento de la paciente, e inexistencia y/o sobreestimación de los perjuicios
solicitados.

En cuanto al llamamiento en garantía, formuló las siguientes excepciones: la

póliza no cubre los hechos materia del litigio ya que son sucesos que se
desprenden de las actividades normales del asegurado, la cobertura de los daños
a terceros causados por los contratistas y subcontratistas del asegurado opera
solo en exceso de los valores asegurados de las pólizas tomadas por los
contratistas o subcontratistas, debe respetarse la suma máxima asegurada para el
amparo de los contratistas y la existencia de deducible.

Finalmente, la E.P.S Solsalud allegó copia simple de la contestación de la

demanda10, donde se opuso a las pretensiones, en la medida que la señora Norma
Suárez se encontraba afiliada dentro del régimen subsidiado y la entidad tuvo
contrato vigente para la prestación de los servicios médicos requeridos; en este
sentido, los supuestos hechos generadores traducidos en presuntas fallas
médicas no vinculaban a la entidad promotora de salud.

Sin embargo, por medio de auto del 22 de septiembre de 2011 11 en el que se abrió
la etapa probatoria en la cual se practicaron las pruebas decretadas, se tuvo por
no contestada la demanda de la E.P.S Solsalud, toda vez que el poder otorgado a

6
Folios 170 a 180 C.1.
7
Folios 197 a 198 C.1.
8
Folios 324 a 327 C.1.
9
Folios 331 a 355 C.1.
10
Folios 100 a 150 C.1.
11
Folios 388 a 396 C.1.
la abogada para comparecer en el presente proceso no cumplió con los requisitos
exigidos en los artículos 65 y 84 del Código de Procedimiento Civil.

Agotado el periodo probatorio, con auto del 18 de julio de 2013 12 , se corrió

traslado a las partes por el termino de 10 días, para que presentarán los
respectivos alegatos de conclusión y el Ministerio Publico rindiera concepto.

Así lo hicieron, la PREVISORA SEGUROS S.A. 13, la E.S.E Assbasalud14 y la E.P.S

Solsalud S.A.15

2.3 . La Sentencia Recurrida

El Tribunal Administrativo de Caldas, profirió fallo de primera instancia el 2 de

octubre de 2014 , en el cual, de una parte, declaró no probadas las excepciones
de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por el
Municipio de Manizales y Assbasalud y, de otra, negó las pretensiones de la
demanda16, pues si bien se acreditó el daño derivado del fallecimiento de la señora
Norma Suárez, no era posible imputar el mismo a las entidades demandadas, ya
que no hubo omisión en el cumplimiento de sus deberes legales, en los siguientes
términos:

En cuanto al Municipio de Manizales, estableció que dentro de sus funciones se

encontraba la prestación de los servicios de salud en primer nivel de atención y el
aseguramiento de la población pobre y vulnerable no afiliada al sistema de salud,
como era el caso de la señora Norma Suárez, las cuales no fueron desconocidas;
en primer lugar, porque Assbasalud como entidad pública cuyo objeto es la
prestación de los servicios de salud en el primer nivel de atención, permitía
concluir que el municipio contaba con la entidad adecuada para la prestación del
servicio en el nivel que le correspondía; y en segundo lugar, porque una vez
identificada la señora Norma Milena dentro de la población pobre y vulnerable fue
afiliada a una E.P.S del régimen subsidiado de conformidad con el contrato
celebrado para la administración de los recursos de dicho régimen, vigente para la
época de los hechos.

Respecto de la E.P.S Solsalud, dispuso que cumplió con su obligación legal de

contratar los servicios de salud a los cuales tenía derecho la señora Norma
Suárez, lo que se evidenció en el hecho que Assbasalud en ningún momento le
negó la atención a la paciente.

Finalmente, en relación con la E.S.E Assbasalud y la prestación del servicio de

salud tanto en urgencias como en el centro de salud, el a quo consideró que la
señora Norma Suárez fue atendida de la forma que le correspondía a un centro
de primer nivel, y que la circunstancia de que fuera remitida al Hospital Santa
Sofía como una entidad de tercer nivel dado la persistencia de los síntomas,
permitía evidenciar que dicha entidad obró dentro de sus competencias legales
que era brindar una atención según su capacidad y remitir a la paciente a un

12
Folio 548 C.1 A.
13
Folios 555 a 573 C.1 A,
14
Folios 574 a 601 C.1 A.
15
Folios 602 a 626 C.1 A.
16
Folios 775 a 785 C.P.
centro hospitalario de mayor nivel de complejidad ante los síntomas que
presentaba; además remarcó que la conducta de la paciente al retirarse
voluntariamente dos veces del centro de urgencias, contribuyó considerablemente
en la evolución desfavorable de la enfermedad.

2.4 Recurso de apelación

El 23 de octubre de 2014 la parte demandante interpuso recurso de apelación 17,

expresando su discrepancia respecto del fallo de primera instancia, puesto que
contrario a lo que dispuso el Tribunal, precisó que sí hubo una demora en el
tratamiento y en el diagnóstico de la patología de la señora Norma Suárez, en la
medida que se le debieron practicar los exámenes necesarios e incluso ser
intervenida quirúrgicamente de forma inmediata, teniendo en cuenta su estado,
por lo que la no atención médica a tiempo contribuyó a su fallecimiento.

Así las cosas, refirió que las entidades demandadas ni de forma conjunta ni
individual cumplieron con su obligación de prestar el servicio de salud de manera
integral y oportuna.

En estos términos, expuso que Assbasalud, Solsalud E.P.S o los terceros

contratados debieron practicar los exámenes pertinentes para determinar la
patología de la señora Norma Milena y no solamente intentar calmar el dolor con
analgésicos; en cuanto al Municipio de Manizales, consideró que su obligación no
se limitaba a la afiliación en el régimen subsidiado, sino que debía garantizar la
asistencia médica de la población que hacía parte de dicho régimen.

Por lo anterior, el recurrente concluyó que, ante la negligencia o el mal servicio

prestado, al no haber tenido un diagnóstico preciso, ni suministrar un tratamiento
integral, se constituyó una falla presunta tanto de la entidad prestadora del servicio
como de sus funcionarios, toda vez que la función médica es altamente
especializada, por lo que las fallas que se presentan dentro de dicha actividad no
se pueden cualificar, sino que son inexcusables.

2.5 . Trámite en segunda instancia

El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación el 8 de abril de 2015 18 y
en auto del 13 de mayo de la misma anualidad 19, se ordenó correr traslado a las
partes para alegrar de conclusión y al Ministerio Público para rendir su concepto.

Las partes guardaron silencio, al igual que el Ministerio Público.

En estas condiciones, la Sala procede a resolver el asunto de acuerdo con las

siguientes

III. CONSIDERACIONES

3.1. PRESUPUESTOS PROCESALES DE LA SENTENCIA DE MÉRITO

3.1.1. Competencia

17
Folios 787 a 796
18
Folio 782 C.P.
19
Folio 784 C.P.
La Sala es competente para conocer el presente caso, iniciado en ejercicio de la
acción de reparación directa, dado que la cuantía de la demanda 20, determinada
por la pretensión mayor21, supera el monto mínimo exigido por el artículo 132 del
Código Contencioso Administrativo22, para que el asunto sea de conocimiento de
los Tribunales Administrativos en primera instancia y de esta Corporación en
segunda instancia.

3.1.2 Vigencia de la acción

El artículo 136 numeral 8° del Código Contencioso Administrativo establece que la

acción de reparación directa “caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años,
contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u
operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra
causa”.

En el sub lite, la acción de reparación directa que tiene por objeto el

reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados al accionante, se encontraba
vigente al momento de la presentación de la demanda, pues la muerte de la
señora Norma Suárez acaeció el 22 de abril de 2008 23 y la demanda se interpuso
el 22 de abril de 2010; pero además, en el presente caso la parte actora por medio
de apoderado formuló solicitud de conciliación prejudicial el 26 de octubre de
2009 ante la Procuraduría 28 Judicial II Administrativa de Manizales 24 y el 11 de
diciembre de la misma anualidad se expidió la respectiva constancia en la que se
declaró fallida la diligencia y se dio por terminado el trámite conciliatorio 25,
actuaciones que suspendieron el termino para el ejercicio oportuno de la acción tal
como lo prevé el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, luego, la Sala colige que fue
presentada en tiempo.

3.1.3 Legitimación en la causa

En lo concerniente a la legitimación en la causa por activa, el señor Hidelbrando

Bustamante Salazar en nombre propio y en representación de sus hijos menores,
Hidelbrando y María de los Ángeles Bustamante Suárez promovieron el proceso
de la referencia, por lo que están legitimados en la causa de hecho.

En relación con la legitimación material, es decir las personas que de una u otra
forma tuvieron una participación real en la situación jurídica o cuyo interés jurídico
en el proceso es susceptible de ser resarcido 26, esta Judicatura considera que se
encuentran legitimados para actuar el señor Hidelbrando Bustamante Salazar en
su calidad de compañero permanente27 e Hidelbrando y María de los Ángeles
20
La pretensión mayor es de 1000 salarios mínimos por concepto de los perjuicios morales según escrito de
demanda a folio 11 C.1.
21
Artículo 20.2 del Código de Procedimiento Civil. “La cuantía se determinará así: (…) 2. Por el valor de la
pretensión mayor cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones”.
22
Artículo 132 del Código Contencioso Administrativo. Disposición modificada por el artículo 40 de la Ley 446
de 1998, que estableció: “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes
asuntos: (…) 6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos
legales mensuales”.
23
Copia autentica de su registro civil de defunción a folio 27 C.1.
24
Folio 24 C.1.
25
Acta de la audiencia de conciliación y constancia de cumplimiento del requisito de procedibilidad a folios 21
a 22 y 24 a 25 C.1.
26
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 9 de julio de
2018, exp. 39786.
27
Toda vez que, para acreditar su condición allegó al plenario, la declaración extraprocesal del 21 de octubre
de 2009 ante la Notario Quinto de Manizales a folio 25 del C.1. en la que los señores Julián Alexander
Blandon Ceballos y José Arquímedes Morales, establecieron que el señor Hidelbrando Bustamante Salazar y
la señora Norma Milena Suárez Arboleda convivieron de forma ininterrumpida y permanente desde 1996
hasta el momento de su fallecimiento y que dicha unión nacieron sus dos hijos Hidelbrando y María de Los
Ángeles, prueba documental allegada con la demanda que no fue tachada de falsa, ni desconocida por la
Bustamante Suárez como hijos28 de la señora Norma Milena Suárez, quien falleció
por una presunta falla médica relacionada en los hechos.

Ahora bien, en cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, al Municipio de

Manizales, a la E.P.S SOLSALUD S.A y a la E.S.E ASSBASALUD se les ha
endilgado responsabilidad por la presunta falla en el servicio en la atención médica
prestada a la señora Norma Milena Suárez, lo que ocasionó su fallecimiento.

En estas condiciones, la Sala observa que respecto de los accionados se efectuó

una imputación fáctica y jurídica concreta, lo que permite concluir que están
legitimados en la causa de hecho; y en lo que respecta a la legitimación en la
causa material se considera pertinente que su análisis se lleve a cabo dentro del
acápite relativo al estudio de la imputación 29, teniendo en cuenta la conexidad que
existe entre las obligaciones o deberes legales en cabeza de los entes
demandados y su relación mediata o inmediata con el daño.

3.2 CONSIDERACIONES SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO

3.2.1 Problema jurídico

A partir del juicio del a quo y los cargos del recurso interpuesto por la parte
demandante, los problemas jurídicos a resolver son los siguientes:

¿Se encuentra probado el daño antijurídico ocasionado al actor, producto del

fallecimiento de la señora Norma Milena Suárez Arboleda?

¿Se presentó en este caso una falla en la prestación del servicio médico imputable
a las entidades demandadas, que determine responsabilidad del Estado y por tal
razón, la obligación de indemnizar perjuicios al accionante?

3.2.2 Análisis de la Sala sobre la responsabilidad

El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia de 1991 prevé que: “el

Estado responderá patrimonialmente por los daños antijuridicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.

Así las cosas, el Estado es responsable cuando se cause un daño antijuridico, es

decir una afectación o lesión a un bien jurídicamente tutelado, que el administrado
o en general la persona que lo ha sufrido no está en la obligación de soportar 30 y
que este sea imputable a la administración, lo que “supone establecer el
fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado
perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico” 31.

En este sentido, existen diferentes regímenes o títulos de imputación que han

sido reconocidos dentro del marco de la responsabilidad extracontractual, que
corresponden a: por falta (subjetiva) y sin falta (objetiva), tales como la falla del
servicio, la materialización del riesgo excepcional, el daño especial (la ruptura de
parte contraria, por lo que debe recibir el predicado de autenticidad que la ley otorga a dichos documentos, tal
como lo dispone el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil; así mismo, los testimonios de los señores
German Bustamante Salazar y Christian Camilo Bustamante López a folios 7 a 10 C.2. demuestran que el
señor Hidelbrando Bustamante era el compañero permanente de la señora Norma Suárez, luego de que
manifestaran que ellos vivían juntos con sus hijos.
28
Para lo cual se aportó copia auténtica de los registros civiles de nacimiento a folios 28 a 29 C.1.
29
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 24 de octubre de
2013, exp. 25869.
30
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 27 de septiembre
de 2000, exp.11601.
31
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 12 de julio de
1993, exp.7622.
la igualdad frente a las cargas públicas), sin que estos constituyan regímenes o
títulos taxativos; de modo que la Sección Tercera unificó su posición en los
siguientes términos:

“La jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos “títulos de imputación”

como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su
consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda
entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar
frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación.

En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la
realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución
obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la
responsabilidad extracontractual del Estado”32.

3.2.3 Consideraciones relativas al primer problema jurídico

En el presente caso, los demandantes predican el padecimiento de un daño

derivado del fallecimiento de la señora Norma Suárez el 22 de abril de 2008,
hecho que queda acreditado con el respectivo registro civil de defunción con
indicativo serial 0651131433.

Teniendo en cuenta que la muerte de la señora Norma Suárez configura una

lesión definitiva a un derecho fundamental e inviolable, que goza de protección
constitucional como es la vida y que a su vez causa una afectación a intereses
jurídicamente tutelados de sus familiares más próximos.

3.2.4 Consideraciones relativas al segundo problema jurídico

Demostrado el daño y por consiguiente resuelto el primer problema jurídico, es

necesario determinar si este le es imputable a las entidades demandadas, en esta
medida se debe precisar que el juicio de imputación del daño causado con ocasión
de la actividad médica ha tenido una constante evolución jurisprudencial, de
manera que inicialmente se enmarcó en la falla del servicio, estando a cargo de la
parte actora la obligación de probar la falla de la entidad demandada, por lo que la
sola ocurrencia del daño no era suficiente para atribuirle la responsabilidad del
mismo al accionado34.

Posteriormente, se aplicó el título de imputación de falla presunta del servicio, el

cual se enmarcó en la presunción de la actuación irregular de la administración,
invirtiendo la carga de la prueba a los prestadores del servicio médico, a quienes
les correspondía demostrar la ausencia de falla para lograr la exoneración de
responsabilidad35, considerando que la complejidad y el tecnicismo de la actividad
médica podía ocasionar una barrera al actor para probar aquellos hechos o
circunstancias en torno de dicha actividad, como el caso en que se pretendiera
acreditar que hubo imprudencia o negligencia al momento de brindar servicios
médicos u hospitalarios, por lo que se estimó que eran los prestadores del servicio
los que se encontraban en mejores condiciones en cuanto al conocimiento técnico
para comprobar la idoneidad de su actuación.

32
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia de 12
de abril de 2012, expediente 21515.
33
Folio 7 C.1.
34
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Sentencia de 27 de marzo de
1987, exp. 3671.
35
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 4 de septiembre
de 1997, exp.10251.
No obstante, la aplicación generalizada del principio de la falla presunta dio lugar
a controversias, en la medida que en algunos eventos era el paciente quien se
encontraba en una posición más favorable para probar los hechos relativos a la
conducta de la entidad prestadora del servicio, por lo que se introdujo a dichos
casos el principio de la carga dinámica de la prueba, en el sentido que era labor
del juez determinar cuál de las partes se encontraba en la posición más favorable
para demostrar los hechos relativos a la actuación del accionado 36.

Pero ante algunos cuestionamientos procesales, actualmente la posición

jurisprudencial unificada37, se funda en la aplicación del régimen de falla probada
del servicio como factor de imputación para determinar si hubo responsabilidad del
Estado por la actividad médica, de modo que es a la parte demandante a quien le
corresponde probar el daño antijurídico y adicionalmente, su imputabilidad a la
entidad demandada, para lo cual se admite cualquier medio probatorio legalmente
aceptado, teniendo la prueba indiciaria una gran importancia 38.

En estos términos, en el caso concreto es necesario establecer si la muerte de la

señora Norma Suárez se derivó de la falla en la prestación del servicio de salud de
las entidades demandadas.

Así las cosas, está probado en el expediente que la señora Norma Milena Suárez
ingresó al servicio de la unidad de urgencias de C.S.S del Centro de Assbasalud,
el 6 de marzo de 2008 con la siguiente sintomatología: “cuadro de 2 días de
evolución de dolor abdominal tipo cólico en epigastrio con emesis sin manejo”
según la historia clínica, en donde se anotó como hallazgos: “abdomen sin signos
de irritación peritoneal, con dolor a la palpación de epigastrio peristaltismo
aumentado”39. Por lo anterior, el médico tratante estableció como impresión
diagnostica gastritis aguda y se le aplicó a la paciente ranitidina, buscapina
compuesta y metoclopramida, así mismo se ordenó dejar en observación 40.

A pesar de dicha orden, la señora Norma Suárez decidió firmar retiro voluntario,
dejándose la salvedad en la historia clínica que la paciente salió consciente,
afebril, hidratada y por sus propios medios41.

El 25 de marzo de 2008, volvió a ingresar a la unidad de urgencias de C.S.S del

centro de Assbasalud con síntomas similares; al ser examinada se consignó en la
historia clínica los siguientes hallazgos: “abdomen blando, depresible, no masas,
no megalias, dolor a la palpación de epigastrio, sin signos de irritación peritoneal”,
llevando a reiterar la impresión diagnostica de gastritis, razón por la cual se le
aplicó nuevamente ranitidina y buscapina 42 y se ordenó salida43.

El 8 de abril de 2008, fue atendida nuevamente en el servicio de urgencias de

C.S.S del Centro de Assbasalud, con un cuadro clínico consistente en dolor en
epigastrio y mesogastrio derecho, mareo, náuseas, hiporexia y deposiciones con
sangre, a lo cual la señora Norma Suárez agregó que había consultado por dicha
sintomatología tres veces sin obtener mejoría, según el resumen de atención de
urgencias presente en la historia clínica 44; en esta ocasión el médico tratante anotó
como hallazgos: “abdomen doloroso a la palpación en epigastrio mesogastrio y

36
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 10 de febrero de
2000, exp.11878.
37
Consejo de Estado; Sección Tercera, Sentencia del 31 de agosto de 2006, exp.15772.
38
Consejo de Estado; Sección Tercera, Sentencia del 31 de agosto de 2006, exp.15772.
39
Folio 194 C.4.
40
Folio 197 C.4.
41
Folio 197 C.4.
42
Folio 198 C.4.
43
Folio 199 C.4.
44
Folio 203 C.4.
flanco derecho. Murphy + puño percusión renal derecha positiva” y por
consiguiente como impresión diagnostica colelitiasis interrogada, por lo que se
ordenó la aplicación de ranitidina, metoclopramida y buscapina, y la realización de
exámenes de laboratorio45.

Posteriormente, se registró que la señora Norma Suárez se encontraba en buenas

condiciones, que el dolor abdominal había disminuido notablemente y se dejó
constancia de los resultados de los exámenes practicados, dándola de alta con
formula ambulatoria, y para dar seguimiento a su cuadro clínico, se solicitó
consulta externa con ecografía46.

El 11 de abril de 2008, la paciente fue valorada en consulta externa en el centro de

salud el Carmen de Assbasalud, donde se reiteró como impresión diagnostica
colecistitis - colelitiasis interrogada y se decidió remitir al servicio de cirugía
general conforme al formato de solicitud de remisión de pacientes 47, resaltando
que se trataba de una solicitud prioritaria.

Razón por la cual el 17 de abril de 2008, acudió a la E.S.E Hospital Santa Sofía de
Caldas, donde en un primer momento fue valorada por el médico cirujano quien
reiteró el diagnóstico de colecistitis aguda, teniendo como resultado de la
valoración “abdomen blando, pero con dolor en hipocondrio derecho con Murphy
presente”, tal como es enunciado en la historia clínica de dicha institución 48.

Dado lo anterior, se remitió a urgencias del hospital puesto que presentaba un

dolor intenso y constante, ordenándose ultrasonografía de hígado, páncreas, vía
biliar y vesícula, exámenes de laboratorio y nueva valoración por cirujano de
turno49.

Ese mismo día se realizó la ecografía 50 en la cual se evidenció lo siguiente: “masa

heterogénea, solida anexial derecha de contornos lobulados asociado con gran
cantidad de líquido ascítico libre en la cavidad abdominopélvica”, por lo que se
solicitó valoración por ginecología y se le suministraron analgésicos 51.

Así las cosas, fue examinada por ginecología y obstetricia, quienes rindieron el
siguiente concepto52:“no hay abdomen agudo, es necesario estudiar el origen
tumoral y la ascitis para descartar proceso maligno, aunque el aspecto ecográfico
y el estado de la paciente no lo aparentan. Se debe solicitar marcadores
tumorales y valoración por consulta externa”, por lo que en horas de la tarde,
según la nota médica de la historia clínica, después de registrar que la paciente
presentaba mejoría del dolor abdominal y que ya había sido valorado por
ginecología, se dio salida con orden para el examen de marcadores tumorales 53.

El 18 de abril de 2008, debido a la persistencia del dolor, la señora Norma Suárez

ingresó por la unidad de urgencias del Centro Piloto de Assbasalud a las 10:17;
como motivo de la consulta se precisó en la historia clínica: “dolor en fosa iliaca
derecha, concomitante con estreñimiento, vómito y fiebre no cuantificada”, razón
por la cual realizado el examen físico se registró como hallazgos: “dolor abdominal
difuso con asas distendida – puño percusión derecha ++” 54 y como impresión

45
Folio 206 C.4.
46
Folio 203 C.4.
47
Folio 213 C.4.
48
Folio 35 C.1.
49
Folio 35 C.1.
50
Folio 37 C.1.
51
Folio 38 C.1.
52
Folio 38 C.1.
53
Folio 38 C.1.
54
Folio 216 C.1.
diagnostica: tumefacción, masa o prominencia intrabdominal y pélvica e íleo
paralítico, así mismo se ordenó aplicar ranitidina y metoclopramida, y realizar
radiografía de abdomen simple55.

Una vez se dio el reporte de la radiografía en la que se evidenció pocos niveles de

hidroaéreos en ángulo cólico derecho, se inició el proceso de remisión 56 a un
centro de mayor nivel para que fuera valorada por cirugía dada la complejidad de
sus síntomas por medio del CRUE 57; remisión que fue efectuada al Hospital Santa
Sofía de Caldas a las 18:30 en ambulancia según la hoja de evolución de la
historia clínica58.

Por consiguiente, ingresó al servicio de urgencias del Hospital Santa Sofía a las
20:17; allí luego de ser valorada, le aplicaron analgésicos y dado que no
presentaba obstrucción intestinal, se le dio salida, ordenando analgésico
ambulatorio y espironolactona para el manejo de la obstrucción de ascitis de
acuerdo con el registro de evolución de la historia clínica 59.

El 21 de abril de 2008, la paciente consultó nuevamente a urgencias del Centro

Piloto a las 14:21 por el incremento del dolor abdominal puesto que se había
generalizado, dentro del examen físico se evidenció: “abdomen globoso, doloroso
difuso a palpación” , esta vez el médico tratante confirmó el diagnóstico de
abdomen agudo60; dado los síntomas se le aplicó ranitidina, metoclopramida y se
le pasó una sonda nasogástrica; sin embargo, según el registro de atención en la
unidad de urgencias de la historia clínica, la paciente en dicha ocasión manifestó
que no deseaba ser hospitalizada ya que tenía pendiente practicarse un examen
de marcadores tumorales y que cuando tuviera los resultados se dirigiría
directamente al Hospital Santa Sofia61, por lo que firmó acta de retiro voluntario 62.

A las 21:40 del mismo día, acudió en ambulancia en esta ocasión a la Clínica la
Enea de Assbasalud, en donde según el resumen de atención se constató lo
siguiente: “paciente que ingresa en ambulancia de la Cruz Roja. Acompañante: la
mama y socorristas de la Cruz Roja. Motivo de consulta: paciente quien llega
inconsciente. Enfermedad actual: paciente con cuadro clínico de
aproximadamente dos horas con inconciencia”, luego del examen físico el médico
de turno consignó como impresión diagnostica: tumor de ovario roto interrogado,
shock hipovolémico interrogado y sepsis interrogada 63, circunstancia por la que se
decidió remitir a un centro de mayor nivel, en esta ocasión a la Clínica de
Manizales y dada la urgencia, se especificó en el formato de solicitud de remisión
de pacientes que a pesar de que la comunicación telefónica con la clínica fue
imposible, había sido autorizada por el CRUE64.

En efecto, ingresó a la Clínica de Manizales con posible shock hipovolémico –

shock séptico65; fue valorada por ginecología quien consideró que el estudio del
tumor ovárico no era urgente pues ante el cuadro neurológico agudo era necesario
estabilizarla en primer lugar66; a su vez, la señora Norma Milena fue examinada
por un cirujano general, quien le colocó un catéter subclavio y la entubó, tal como

55
Folio 220 C.4.
56
Folio 222 C.4.
57
Folio 224 C.4.
58
Folio 217 C.4.
59
Folio 5 C.1.
60
Folio 226 C.4.
61
Folio 227 C.2.
62
Folio 232 C.2.
63
Folio 236 C.2.
64
Folio 237 C.2.
65
Folio 61 C.2.
66
Folio 59 C.2
se relató en la hoja de evolución de la historia clínica 67, pero como no tenían
camas disponibles para prestar el servicio de UCI, se solicitó la remisión, y una
vez se aceptó, fue contra remitida al Hospital Santa Sofía a las 23:45 68.

Finalmente, a las 12:37 am del 22 de abril de 2008 llegó en ambulancia al Hospital

Santa Sofía en shock profundo con ventilación asistida y tubo orto traqueal mono
bronquial, de conformidad con el registro de evolución de la historia clínica;
minutos después entró en paro y aunque fue reanimada por un tiempo
considerable se declaró su fallecimiento69.

En preciso señalar, que la señora Norma Suárez fue identificada dentro de la

población pobre y vulnerable por lo que hacía parte del grupo familiar registrado
en el SISBEN y se encontraba en la base de datos del régimen subsidiado para el
mes de abril del año 2008, según el oficio allegado al proceso por la Secretaria de
Salud de la Alcaldía de Manizales70.

En relación con lo anterior, el Municipio de Manizales para garantizar el

aseguramiento en el régimen subsidiado de la población pobre y vulnerable
celebró contrato para la administración de los recursos de dicho régimen mediante
subsidios plenos con la empresa promotora de salud Solsalud S.A. 71, obligándose
esta última a prestar el servicio contenido en el Plan Obligatorio de Salud
Subsidiado a los beneficiarios, el cual tuvo como duración del 1 de abril de 2008 al
31 de marzo de 200972.

Por otra parte, se puede evidenciar que la señora Norma Milena Suárez se
encontraba afiliada a la EPS Solsalud S.A desde el 1 de octubre de 2006 hasta el
3 de marzo de 2009 conforme al certificado expedido por la Coordinadora
Operativa Regional Caldas Solsalud E.P.S 73, y que la atención por la patología de
dolor abdominal fue principalmente brindada en la E.S.E Assbassald
considerando que dicha entidad pública ostentaba la calidad de Empresa Social
del Estado, de régimen especial, descentralizada con autonomía propia y
patrimonio independiente, cuyo objeto era la prestación de los servicios de salud
en el primer nivel de atención y los servicios complementarios, de acuerdo con su
capacidad, por lo que estaba habilitada para prestar los servicios relativos al plan
de atención básica (PAB), el plan obligatorio de salud (POS) y el plan obligatorio
de salud subsidiado (POS - S), tal como se dispuso en el Decreto Extraordinario
234 del 15 de julio de 199674 del Municipio de Manizales.

En este sentido, se observa que para el ejercicio de sus funciones Assbasalud

como institución prestadora de servicios de salud contaba para la época de la
ocurrencia de los hechos con diferentes centros, dentro de los cuales se
encuentran el Centro Piloto, la Clínica La Enea y el Centro de Salud el Carmen, de
conformidad con el certificado de la Dirección Territorial de Caldas 75 y que del
mismo modo, según la visita efectuada por la Subdirección Prestación de
Servicios de la Dirección Territorial de Caldas en los meses de abril y mayo de
2007, los centros previamente mencionados cumplían con las condiciones de
habilitación; igualmente, que en el periodo de 2006 a 2010 la Clínica La Enea y el

67
Folio 61 C.2.
68
Folio 62 C.2.
69
Folio 5 C.5.
70
Folios 36 a 37 C.2.
71
Folios 182 a 196 C.1.
72
Folios 191 C.1.
73
Folio 163 C.1.
74
Folios 270 a 286 C.1.
75
Folios 8 a 10 C.4.
Centro Piloto prestaban servicios de urgencias de baja complejidad y que el
Centro de Servicios de Salud El Carmen no tenía dicho servicio 76.
Teniendo en cuenta las anteriores circunstancias, está probado que los hechos
por los cuales acudieron los actores en ejercicio del derecho de acción
acaecieron en la E.S.E Assbasalud, la E.S.E Hospital Santa Sofía y la Clínica de
Manizales S.A., entidades que fueron las encargadas de prestar directamente el
servicio de salud a la señora Norma Suárez y que según su naturaleza pública o
privada ostentan personería jurídica por lo que tenían capacidad para comparecer
directamente al proceso; no obstante, la Sala no hará ningún reparo frente a la
atención médica brindada en el Hospital Santa Sofía y la Clínica de Manizales,
toda vez que el juicio de responsabilidad no está dirigido a esas instituciones
médicas.

Ahora, en cuanto al Municipio de Manizales el accionante pretende atribuir

responsabilidad, en el sentido que su deber no se limitaba a la afiliación de la
señora Norma Suárez dentro del Régimen Subsidiado como parte de la población
pobre y vulnerable, sino que le asistía una obligación solidaria de atención médica
eficaz, oportuna e integral de la paciente; el anterior argumento no es de recibo
para esta Judicatura puesto que dentro de sus competencias en el sector salud,
las cuales se encuentran previstas en el artículo 44 de Ley 715 de 2001 le
corresponde dirigir y coordinar dicho sector y el Sistema General de Seguridad
Social en Salud en su jurisdicción; puntualmente en cuanto al aseguramiento de la
población pobre y vulnerable según el numeral 44.2 de la ley previamente
mencionada, debe cofinanciar la afiliación de dichas personas al régimen
subsidiado e identificar las personas pobres y vulnerables.

Un análisis de la norma permite inferir que las competencias que son asignadas a
los entes territoriales están relacionadas con la promoción de planes de salud,
vigilancia de los prestadores del servicio de salud y funciones administrativas, las
cuales no son censuradas por la parte demandante.

Por otro lado, como ente territorial de acuerdo con el artículo 6 de la Ley 10 de
1990 incorporado y sustituido por el artículo 722 del Decreto 1298 de 1994, dentro
de sus funciones se encuentra la dirección y la prestación de servicios de salud
del primer nivel de atención, la cual puede ser efectuada de forma directa o
indirecta a través de entidades descentralizadas o contratos con entidades
públicas; función que según el artículo 1° del Decreto 1762 de 1990 comprende:

“Las acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, las de tratamiento

y rehabilitación de la misma que se practiquen a la comunidad y a los miembros de ésta,
en el primer nivel de atención, en los ámbitos comunal y hospitalario”.

Según el acervo probatorio, el municipio cumplió con dicho deber toda vez que la
E.S.E Assbasalud como entidad pública descentralizada de categoría especial del
orden municipal con personería jurídica y patrimonio propio según el Decreto
Extraordinario Municipal 234 de 1996 le correspondía la prestación del servicio de
salud en el primer nivel en el municipio 77; pero además, que en el caso concreto
fue a la entidad donde la señora Norma Suárez acudió como centro de baja
complejidad, así como se puede evidenciar en la historia clínica de Assbasalud
presente en el plenario78.
En estos términos, la Sala considera que si bien el Municipio de Manizales tiene a
su cargo obligaciones legales respecto del sector salud y que puntualmente en
cuanto a la prestación del servicio, debe asegurarlo en el primer nivel de
complejidad, al hacerlo a través de entidades tales como la E.S.E Assbasalud

76
Folio 7 C.4.
77
Folio 272 C.1.
78
Folio 194 a 242 C.4.
donde ocurrieron los hechos por los que se impetró la acción; y que dicha entidad
como Empresa Social del Estado con personalidad jurídica guarda autonomía del
municipio, no se le pude endilgar responsabilidad a este último por la asistencia
médica, ya que no fue quien prestó el servicio que se cuestiona, pero además
porque a partir del acervo probatorio no se llegó a establecer los hechos
constitutivos del daño irrogado por el Municipio de Manizales 79.

De forma muy similar, la Sección Tercera de esta Corporación declaró la falta de

legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Salud 80, en un
proceso de reparación directa por falla en el servicio médico, en la medida que
Ministerio no prestaba directamente el servicio de salud, toda vez que sus
funciones se enmarcaban en la realización de las políticas generales de salud,
conforme a los artículos 49 de la Constitución Política 68.

Razones que permiten concluir que el municipio no está legitimado en la causa por
pasiva para ser parte dentro de la relación jurídica objeto de la controversia y, por
consiguiente, se declarará probada la excepción propuesta por el apoderado del
ente territorial en la contestación de la demanda.

En cuanto a la E.P.S Solsalud S.A la parte demandante cuestiona su conducta en

el sentido que la afiliación y su permanencia no eran sus únicas obligaciones, sino
que así mismo le correspondía garantizar una atención médica oportuna e integral
a la señora Norma Suárez.

En efecto, como empresa promotora de salud el artículo 177 de la Ley 100 de

1993 prevé que su función principal es la de organizar y garantizar directa o
indirectamente la prestación del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados, del
mismo modo, el artículo 179 de la ley previamente citada reitera que este tipo de
entidades para garantizar el Plan de Salud Obligatorio, deben prestar directa o
contratar los servicios de salud con las instituciones prestadoras y los
profesionales correspondientes .

En el caso concreto, la señora Norma Suarez se encontraba afiliada a la E.P.S

Solsalud por lo que su obligación se dirigía a garantizarle la prestación del Plan
Obligatorio de Salud; en este sentido, se observa que la señora Norma Suarez
cuando consultó por la patología que infortunadamente le causó la muerte en los
centros de los diferentes niveles de complejidad, estos le brindaron la atención y
según las historias clínicas allegadas al plenario de Assbasalud, la Clínica de
Manizales y el Hospital Santa Sofia no se le negó el acceso cuando acudió por los
servicios de urgencias o de consulta externa; de la misma manera, se evidencia
que en las ocasiones en que los centros de baja complejidad solicitaron la
remisión de la paciente a un centro de mayor nivel, se efectuó, lo que permite
inferir, que la E.P.S Solsalud no incumplió sus obligaciones legales relativas a la
prestación y organización del Plan Obligatorio de Salud; pero además, no incurrió
en conductas que contribuyeran al fallecimiento de la señora Suarez, toda vez que
no tuvo a su cargo la prestación directa del servicio médico que presuntamente
causó el daño a la fallecida .

Específicamente, sobre esta empresa promotora de salud, es preciso señalar que

entró en proceso de liquidación y que de conformidad con la copia de la
Resolución Número 3802 de 2014 81 allegada al proceso junto con la copia del
aviso en el diario La República en la que se informó de la expedición de dicha

79
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 24 de octubre de
2013, exp.25869.
80
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 27 de abril de
2011, exp.20374.
81
Folios 639 a725 C.1 A.
resolución82, el agente especial liquidador se pronunció sobre las reclamaciones
extemporáneas y los procesos ordinarios que cursaban o llegaran a notificarse en
contra de Solsalud E.P.S S.A. en liquidación, y estableció en relación con el
proceso de la referencia, que se rechazaba las obligaciones litigiosas, declarando
la imposibilidad material y financiera de la sociedad de constituir cualquier reserva
técnica y económica, por lo que en caso de imponerse una condena, no se podría
efectuar el pago83.

En estos términos, ante la inexistencia de reserva para algún tipo de condena por
concepto del proceso de la referencia, el agotamiento total de sus activos y al
tratarse de una persona jurídica extinta por encontrarse liquidada, es claro que le
resultaría imposible asumir obligaciones que se deriven de un proceso judicial 84,
por lo que no se le podría atribuir responsabilidad en el caso concreto.
De manera que esta Judicatura centrará su análisis en las actuaciones
desplegadas por la E.S.E Assbasalud a la cual se le endilga responsabilidad por la
muerte de la señora Norma Milena Suarez, en el sentido de si su conducta al
momento de prestar el servicio de salud fue negligente e inoportuna a partir de las
pruebas existentes en el plenario, toda vez que la parte demandante expone que
hubo una demora en el diagnóstico y el tratamiento brindado a la señora Norma
Suarez, a pesar del evidente deterioro de su salud, lo que ocasionó su deceso,
remarcando el hecho que la entidad no intervino quirúrgicamente; además, que si
los servicios de urgencia hubieran sido oportunos o el diagnóstico preciso, no se
hubiera llegado al resultado conocido.

En torno a lo anterior, se debe resaltar el comité AD-HOC de auditoria en salud

que Assbasalud llevó a cabo el 25 de noviembre de 2009 85 para evaluar el caso de
la paciente Norma Suárez, allí se analizó el servicio prestado por dicha entidad y
se emitieron las siguientes conclusiones:

“Assbasalud prestó los servicios de salud a la paciente dentro de su competencia en baja

complejidad.

La entidad en ningún momento negó los servicios a la usuaria. La atendió con diligencia
todas las veces que requirió servicios, inclusive muchas veces fue buscada por
funcionarios de Assbasalud para prestarle servicios de salud, preocupados por cualquier
evento que generara riesgo para su salud o vida.

Assbasalud realizó los análisis clínicos y paraclínicos, así mismo los tratamientos
pertinentes según el estado de salud de la paciente.

De acuerdo a la evolución del estado de salud de la paciente. Los médicos de Assbasalud

consideraron necesaria su remisión a un nivel de mayor complejidad, lo cual se realizó en
4 ocasiones la tercera de las cuales la paciente rechazó, el mismo día que se complicó de
manera extrema su estado de salud.

Assbasalud actuó diligentemente en este caso.

El tratamiento de la patología que padecía la señora Suárez Arboleda estaba fuera del
alcance por parte de Assbasalud y la entidad obró correctamente al remitirla
oportunamente a otro nivel de complejidad donde si existieran los recursos humanos,
científicos y tecnológicos para solucionar su problema de salud”.

En este sentido, los médicos que hicieron parte de dicho comité rindieron
testimonio respecto de la atención médica brindada en los centros de atención de
urgencias y de consulta externa de Assbaslud, aduciendo lo siguiente:
82
Folio 726 C.1. A.
83
Folio 637 a 638 C.1.A.
84
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 25 de enero de
2018, exp. 68001-23-33-000-2015-00181-01.
85
Folios 297 a 304 C.5.
 El doctor Gustavo Betancourt López86, jefe de la oficina de servicios en salud de
Assbasalud, parte del Comité AD-HOC87, expresó que la entidad prestó la atención
pertinente teniendo en cuenta los criterios de accesibilidad, oportunidad, pertinencia y
seguridad del paciente, ya que las veces que acudió a urgencias fue atendida, cuando su
patología lo ameritó recibió atención especializada y fue remitida a un centro de mayor
complejidad.

En cuanto a la patología que presentaba la señora Norma Suárez, expuso que el cuadro
clínico se enfocaba más a una patología abdominal de abdomen alto, por lo que a los
médicos les correspondía examinar el sitio o el órgano que se encontraba afectado, por
esta razón se enfocaron en una inflamación o cálculos en la vesícula, diagnóstico que fue
reiterado por los médicos de consulta externa, los médicos de urgencias e incluso el
especialista del Hospital Santa Sofía quien estuvo de acuerdo con dicho diagnóstico; de
manera que inicialmente se enfocó en una colecistitis o colelitiasis que corresponde a la
inflamación o cálculos en la vesícula y que solo al realizar la ecografía fue que se identificó
la patología de tumor de ovario.

Respecto de los protocolos de atención que los médicos de la entidad debían seguir, hizo
una breve explicación en la que puntualizó que cuando un paciente ingresa con una
sintomatología, le corresponde a los médicos hacer un resumen, un interrogatorio de los
síntomas y el tiempo que lleva con estos; de igual forma se debe realizar un examen físico
y unos exámenes paraclínicos adicionales que para un centro de baja complejidad
corresponden a un cuadro hemático y un parcial de orina para enfocar el diagnóstico, lo
cual se realizó en el presente caso, y que al ver que se necesitaban exámenes más
precisos, se remitió a hospitales de mayor nivel; sobre este último punto, es decir la
remisión, afirmó que según su experiencia se transfiere la responsabilidad de la paciente a
la entidad receptora, por lo que en el presente caso Assbasalud delegó su obligación al
Hospital Santa Sofía y en consecuencia la señora Norma Suárez estaba a cargo de dicha
entidad.

A su vez, señaló que para la época de los hechos es decir abril de 2008, Assbasalud
prestaba servicios de baja complejidad, por lo que los exámenes especializados que
requería la paciente como era el caso de los marcadores tumorales no podían ser
practicados en dicha institución, y que a partir de los recursos técnicos de Assbasalud
como un centro de primer nivel era muy difícil llegar a identificar un tumor y su clase, a
menos que su tamaño fuera muy grande, por lo que dentro del examen físico se pudiera
detectar.

Así mismo, el doctor Carlos Londoño Aristizábal88, médico cirujano, asesor de gerencia
en Assbasalud quien estudió el caso de la señora Norma Milena al ser parte del Comité
AD-HOC89, una vez hizo mención a la estructura de Assbasalud, como una entidad
organizada para prestar los servicios de primer nivel, para lo cual posee una red de servicio
ambulatorio y salud pública, centros de hospitalización como lo son la clínica la Enea, San
Cayetano y Centro Piloto, se refirió a las atenciones brindadas a la paciente en los centros
de la entidad relacionadas con la patología de dolor abdominal; así las cosas, enunció que
la paciente ingresó al servicio de urgencias donde se le diagnosticó una posible colelitiasis,
por lo que se remitió a cirugía general, en este punto resaltó que cuando se hace mención
a una remisión quiere decir que los profesionales generales y los exámenes de primer nivel
no son suficientes para llegar a un diagnóstico, por lo que se debe recurrir al apoyo de
especialistas y de exámenes que en un centro como Assbasalud no se pueden realizar.

Posteriormente indicó, que a pesar de que la atención en consulta de cirugía general se

dio, ante la reagudización de los síntomas la paciente recurrió al servicio de urgencias de
Assbasalud y que allí en razón de los hallazgos del Hospital Santa Sofía relativos a una
tumefacción y el dolor localizado en las áreas inferiores del abdomen, la impresión
diagnostica fue íleo paralítico; dicha reorientación diagnostica llevo a que fuera
nuevamente remitida para valoración por parte del médico cirujano, por lo que fue recibida
en el Hospital Santa Sofía, sin embargo señala que al no superar el cuadro la señora
Norma Suárez consultó nuevamente a Assbasalud.

En este contexto hizo algunas precisiones de la atención brindada; en primer lugar, que
cuando una entidad de baja complejidad realiza una remisión, entrega el paciente al
especialista y consigo se transfiere la responsabilidad, por lo que en este caso estaba a

86
Folio 38 C.4.
87
Folio 297 C.1.
88
Folio 44 C.4.
89
Folio 297 C 1.
 cargo del cirujano general; por otro lado, remarca el hecho de que luego de identificar el
tumor en el Hospital Santa Sofía no se efectuó ninguna contra remisión a Assbasalud, por
lo que al encontrarse la paciente en estudios en un centro de mayor complejidad, cuestiona
la razón por la cual no consultó cuando sus síntomas se incrementaron al Hospital Santa
Sofía sino a Assbasalud; finalmente en relación a la atención del 21 de abril, reprocha el
hecho de que en horas de la noche haya acudido al servicio de urgencias de Assbasalud y
no del Hospital Santa Sofía, ya que la Clínica la Enea estaba más alejada.

Ahora, respecto de la detección y evolución de un tumor de ovario que finalmente

fue la patología que probablemente causó la muerte de la señora Norma Suárez.
El doctor Luis Fernando Uribe Vargas 90, medico gineco-obstetra, miembro del comité
AD-HOC91 que valoró la atención de la señora Norma Milena resaltó que si bien en
principio los síntomas de un tumor de ovario no se confunden con una enfermedad
gástrica, la paciente había consultado a Assbasalud por una enfermedad acido péptica,
pues se quejaba de malestar en el epigastrio y en el hipocondrio derecho; por otra parte,
señaló que para detectar una masa el examen más confiable es una ecografía transvaginal
y ya para determinar si es el tumor es benigno o maligno por medio de los marcadores
tumorales se puede entrar a definir, por lo que a su juicio, lo más urgente en la detección
del cáncer de ovario es un diagnóstico con precisión.

Sobre el manejo que le dio Assbasalud, expuso que como una institución de primer nivel
solamente se le podían dar analgésicos y remitir al siguiente nivel, por lo que su actuación
fue oportuna y diligente; finalmente, en cuanto al diagnóstico, adujo que Assbasalud no
tenía la capacidad médica para detectar un tumor de ovario y más cuando según el reporte
de la ecografía era de 8 cm, es decir una masa muy pequeña, por lo que era muy difícil
detectar por la palpación.

Puntualmente, sobre el servicio de salud prestado a la señora Norma Suárez el 18

y 21 de abril de 2008 que fueron los días en que los síntomas de la paciente se
incrementaron, los médicos que la atendieron en el Centro Piloto y la Clínica la
Enea rindieron testimonio en los siguientes términos:

Por un lado, el doctor Adrián Mauricio Zapata Martínez 92, médico que valoró a la señora
Norma Suárez en la unidad de urgencias del centro piloto el 18 y 21 de abril según la
historia clínica de la entidad 93, expresó que el 18 de abril a partir del examen físico que le
realizó, la paciente presentaba una distención abdominal con dolor difuso y una inflamación
del tracto urinario derecho, en esta ocasión como la madre de la paciente había
mencionado que se encontraba una masa en estudio, se registró como impresión
diagnostica íleo paralitico, es decir que los intestinos habían dejado de moverse de forma
rítmica, razón por la cual decidió aplicarle ranitidina, solución salina, metoclopramida y se
le sacó una radiografía; a su vez la remitió para una valoración por cirugía, en la medida
que el cuadro clínico no se podía definir sin mecanismos diagnósticos.

De igual manera, se refirió a la atención del 21 de abril en horas de la tarde, y señaló que
después de ser valorada, se evidenció abdomen globuloso, dolor abdominal difuso y poca
movilidad del intestino, por lo que se le colocó una sonda nasogástrica, ranitidina,
metoclopramida y se consideró hospitalizar y remitir al Hospital Santa Sofía, pero que la
paciente decidió no quedarse en urgencias por lo que firmó acta de retiro voluntaria,
respecto de lo anterior, indicó que la señora Norma Suárez y su madre decían que estaba
en tratamiento en el Hospital Santa Sofía y que se encontraban a la espera de los
marcadores tumorales, por lo que era en dicha institución donde le realizarían el
tratamiento.

Sobre el retiro voluntario del 21 de abril, expresó que la finalidad de la hospitalización era
colocarla en observación y comenzar el proceso de remisión para que el Hospital Santa
Sofía la valorara con el especialista, ya que la paciente no presentaba ninguna mejoría.

Por otro lado, en cuanto a lo ocurrido en la Clínica La Enea el doctor Pablo Eugenio
Salazar,94 médico que atendió a la señora Norma Suárez en el servicio de urgencias el 21

90
Folio 47 C.4.
91
Folio 297 C.1.
92
Folio 45 C.4.
93
Folios 219 a 222 y Folios 226 a 232 C.4.
94
Folio 41 C.4.
 de abril en horas de la noche de conformidad con la historia clínica de la entidad 95, expuso
que cuando la paciente ingresó, se encontraba en estado crítico, había llegado
inconsciente y con signos vitales comprometidos, por lo que ante la gravedad de la
situación se trató de comunicar con la Clínica de Manizales como entidad de segundo y
tercer nivel de Solsalud, pero que al no tener contacto, luego de canalizarla y tomarle un
electrocardiograma fue remitida en ambulancia; así mismo, expresa que es cuestionable
las razones que llevaron a la paciente a acudir a la Clínica la Enea, toda vez que la
ambulancia teniendo en cuenta la situación, debió remitirla a un hospital de segundo o
tercer nivel como lo era el Hospital Santa Sofía, donde había sido previamente valorada.

Igualmente indicó, que como centro de atención de primer nivel le era imposible realizar
una cirugía de tal magnitud.

En relación con la patología de la paciente, señaló que el tumor de ovario tiene como
sintomatología dolores abdominales localizados en la fosa iliaca, hipocondrio derecho y al
examen físico se detecta una masa, pero que el diagnóstico le corresponde a centros de
segundo y tercer nivel, ya que este se detecta a través de una ecografía o un tac de
abdomen, pues por palpación la masa debe estar muy avanzada para poder sentirla; en
estas condiciones, respecto del dolor abdominal de la señora Norma Suárez, precisó que
estaba localizado en el abdomen derecho donde se encuentra el hígado, la vesícula, el
ovario y parte del intestino, por lo que del examen físico considerando que se trataba de
una entidad de primer nivel podría dar lugar a concluir que se debía a la vesícula o al
ovario, pero era necesario definir con exámenes complementarios, razón por la cual, adujo
que en la atención en urgencias el medico lo que realiza son presunciones diagnosticas a
partir de un examen físico, de modo que un diagnóstico de una masa no se encuentra en la
capacidad de realizar.

De lo anterior, cabe resaltar, que a pesar de que se trata de un Comité AD HOC y

testimonios que provienen de Assabasalud en calidad de parte demandada, pues
quienes los rindieron fueron sus trabajadores, se trata de conceptos técnicos
realizados por médicos ya sea porque conocieron el caso al ser parte del comité
que se encargó de valorar la servicio médico prestado a la señora Norma Suárez,
o porque la atendieron directamente en las diferentes ocasiones que consultó en
los centros de la entidad pública, por lo que no se puede desestimar su eficacia
probatoria, pero además que estas pruebas no fueron objeto de tacha alguna por
la parte actora y los testimonios se practicaron con su intervención.

Contrastando la historia clínica, con los diferentes medios de prueba presentes en

el plenario, se observa que las veces que la señora Norma Suárez acudió a los
centros de Assbasalud por la patología de dolor abdominal, lo hizo principalmente
por el servicio de urgencias y que allí se solicitó inicialmente una valoración por
consulta externa en la misma entidad y luego se remitió a centros de mayor nivel
dada la complejidad de su cuadro clínico.

En estas condiciones, es preciso mencionar que las entidades como Assbasalud

categorizadas en el primer nivel de atención de conformidad con el artículo 6 del
Decreto 1760 de 1990 compilado en el artículo 2.5.3.3.3 del Decreto 780 de 2016
se fundan en los siguientes criterios:

“ (…) a) Base poblacional del municipio o municipios a cubrir; b) Cobertura de atención a la

población del mismo municipio y a la de otros municipios que no cuenten con atención
hospitalaria dentro de su territorio; c) Frecuencia del problema que justifique el servicio; d)
Tecnología de baja complejidad, sencilla y simple de utilizar en la consulta externa,
hospitalización, urgencias y los servicios de apoyo para diagnóstico y tratamiento de
problemas de salud de menor severidad; e) Atención por personal profesional general,
técnico y auxiliar.”

En el mismo sentido, el artículo 11 del Decreto 1762 de 1990 prevé que los
servicios de primer nivel de atención corresponden a:

95
Folios 235 a 243 C.4.
 “a) Prestación de servicios médicos y odontológicos por parte de personal profesional,
tecnólogo, técnico y auxiliar;  b) Prestación de servicios básicos de apoyo como laboratorio
clínico y Rayos X de baja complejidad; c) Hospitalización de menor complejidad;  d)
Suministro de medicamentos esenciales; e) Apoyo técnico y de suministros al equipo
comunal por parte del equipo multidisciplinario de la unidad de salud; f) Referencia y
contrarreferencia oportuna al organismo de salud del nivel de atención o grado de
complejidad necesario”. 

Ahora, puntualmente respecto del servicio de urgencias, en la medida que fue a

donde esencialmente la señora Norma López acudió en los diferentes centros de
Assbasalud, el Decreto 412 de 1992 artículo 3 precisa que la atención inicial de
urgencia abarca:

“(…) todas las acciones realizadas a una persona con patología de urgencia y que tiendan
a estabilizarla en sus signos vitales, realizar un diagnóstico de impresión y definirle el
inmediato, tomando como base el nivel de atención y el grado de complejidad de la entidad
que realiza la atención inicial de urgencia, al tenor de los principios éticos y las normas que
determinan las acciones y el comportamiento del personal de salud”.

Y en cuanto a la organización del servicio de urgencias, el mismo decreto dispone

que:

“Es la unidad que en forma independiente o dentro de una entidad que preste servicios de
salud, cuenta con los recursos adecuados tanto humanos como físicos y de dotación que
permitan la atención de personas con patología de urgencia, acorde con el nivel de
atención y grado de complejidad previamente definidos por el Ministerio de Salud para esa
unidad”.

Por su parte, la Ley 23 de 1981, en su artículo 10, prescribe:

“El médico dedicará a su paciente el tiempo necesario para hacer una evaluación
adecuada de su salud e indicar los exámenes indispensables para precisar el diagnóstico y
prescribir la terapéutica correspondiente.”

Adicionalmente, en relación con la remisión como trámite que los médicos de

Assbasalud efectuaron en diferentes ocasiones frente al cuadro clínico de la
señora Norma Milena, el artículo 4 del Decreto 2758 de 1991 la identifica como el
“procedimiento por el cual se transfiere la atención en salud de un usuario, a otro
profesional o institución, con la consiguiente transferencia de responsabilidad
sobre el cuidado del mismo”, un proceso que se reconoce como una obligación en
cabeza de las entidades de salud en la atención de urgencias, así como le enuncia
el artículo 5 del decreto previamente mencionado en los siguientes términos: “Las
entidades públicas o privadas del sector salud, que hayan prestado la atención
inicial de urgencias, deben garantizar la remisión adecuada de estos usuarios
hacia la institución del grado de complejidad requerida, que se responsabilice de
su atención”.

Por último, el artículo 4 del Decreto 412 de 1992, establece que:

“La entidad que haya prestado la atención inicial de urgencias tiene responsabilidad sobre
el paciente hasta el momento en que el mismo haya sido dado de alta, si no ha sido objeto
de una remisión. Si el paciente ha sido remitido, su responsabilidad llega hasta el momento
en que el mismo ingrese a la entidad receptora”.

De la normativa citada, se desprende entonces, que una entidad de primer nivel si

bien tiene a su cargo la prestación de servicios tales como consulta externa,
hospitalización y urgencias, los procedimientos que realiza son de baja
complejidad, de manera que los recursos que se encuentran a su disposición
permiten el diagnóstico y tratamiento de patologías de menor severidad; así las
cosas, específicamente en el servicio de urgencias aunque la institución
prestadora tiene la obligación de atender al paciente de forma adecuada y
diligente, poniendo a su disposición todos los procedimientos necesarios para
identificar el cuadro clínico y aliviar o mitigar los efectos nocivos, hay que tener
presente el nivel en que es prestado dicho servicio, ya que si se trata de una
patología que requiera de exámenes y personal médico especializado, no podrá
ser diagnosticada ni tratada en un centro de primer nivel, por lo que se tiene un
mecanismo que la misma ley lo ha regulado y es la remisión de los pacientes a
centros con el grado de complejidad requerida, con la finalidad de garantizar un
diagnóstico preciso y brindarle el tratamiento que corresponda.

Esta Judicatura estima que si bien una institución como Assbasalud tiene a su
cargo la prestación del servicio de salud y que en sus unidades de urgencias debe
garantizar una atención oportuna y diligente al paciente, como institución de primer
nivel y por consiguiente de baja complejidad debe cumplir sus obligaciones en la
medida de sus capacidades, de manera que si el cuadro clínico requiere de una
atención de un nivel superior, su obligación más allá de diagnosticar o brindar un
tratamiento idóneo al paciente, va dirigida a una remisión oportuna a un centro
especializado donde se puedan tomar las medidas pertinentes, según cada
evento.

En el caso concreto se observa que el servicio de salud prestado a la señora

Norma Suarez se realizó en concordancia con la norma o protocolo de atención,
toda vez que en la valoración inicial, ante el dolor abdominal que padecía, según
la sintomatología que consistía esencialmente en dolor de abdomen tipo cólico y
epigastrio y el examen físico en el que se registró dolor a la palpación de
epigastrio, tal como quedó consignado en la historia clínica, no dio lugar a pensar
que hubiera masas o anomalía alguna que permitiera concluir al médico tratante
que se necesitara una atención de un mayor nivel, razón por la cual, como
impresión diagnostica se anotó gastritis aguda y al presentar mejoría con el
tratamiento que se suministró, la atención en urgencias en los días 6 y 25 de
marzo de 2008 estuvo dentro de los parámetros legales, puesto que la paciente
fue estabilizada, se examinó, se realizó un diagnóstico de impresión teniendo en
cuenta que se trataba de una patología de menor severidad, por lo que se le
suministró el tratamiento pertinente en urgencias.

Ahora, ante la persistencia de los síntomas en los días posteriores, se evidencia

que el médico en la atención en urgencias cuando la paciente acudió el 8 de abril
de 2008 una vez se le realizó el examen físico, redireccionó su impresión
diagnostica a una patología relacionada con la vesícula específicamente
colelitiasis interrogada, pero que al no tener los recursos técnicos suficientes para
un diagnóstico certero luego de aplicar medicamentos para controlar el dolor y
realizar exámenes de laboratorio, recomendó valoración por consulta externa junto
con un examen que diera mayor precisión a la impresión diagnostica, que en este
caso fue una ecografía según la hoja de atención en la unidad de urgencias de la
historia clínica; a su vez, el médico de consulta externa en la valoración de la
paciente el 11 de abril de la misma anualidad, aunque coincidió con lo registrado
con el médico tratante en urgencias, decidió remitirla para consulta con un
especialista, en este caso cirugía general, dejando la anotación que la remisión
era prioritaria.

A partir de dichas actuaciones se puede afirmar, que en el servicio de urgencias

se le brindó a la paciente la atención cuando acudió al centro de Assbasalud,
tratando de controlar el dolor, pero que al no contar con con más recursos técnicos
a su disposición, optó por remitirla a una institución de mayor complejidad de
acuerdo a su estado, en este caso al Hospital Santa Sofía, donde incluso el
médico especialista que la valoró inicialmente reiteró el diagnóstico de colecistitis -
colelitiasis y que solamente luego de que se le realizara una ecografía de vesícula
en el centro de mayor nivel, se encontró la masa pélvica que en dicha institución
comenzó a ser estudiada.
En el mismo sentido, en las siguientes oportunidades, en lo que respecta a la
atención brindada el 18 y el 21 de abril de 2008 en el servicio de urgencias en el
Centro Piloto y la Clínica La Enea de Assbasalud, a partir de la historia clínica y de
los testimonios rendidos por los médicos Adrián Zapata y Pablo Salazar que
atendieron a la paciente en dichas ocasiones, la Empresa Social del Estado
cumplió en la prestación del servicio, toda vez que le brindó la atención en las 3
veces que ingresó a sus unidades de urgencias, se le practicaron los exámenes
que se encontraban a disposición de los centros donde fue atendida,
correspondientes a exámenes de laboratorio, una radiografía de pelvis y la última
vez, es decir el 21 de abril al ingresar inconsciente, en estado crítico, se le tomó
un electrocardiograma considerando las diferentes actuaciones tendientes a
estabilizarla; no obstante, al haberse descubierto en el Hospital Santa Sofia un
tumor en la pelvis, puntualmente en el ovario derecho, la atención que requería no
estaba acorde a los servicios de baja complejidad que prestaba Assbasalud, sino
que necesitaba de una atención especializada, más aún por los síntomas que
presentó en las últimas ocasiones en que ingresó a las unidades de urgencias de
la entidad de primer nivel.

Así las cosas, los médicos optaron por remitir en dichas ocasiones a la paciente a
instituciones que contaran con personal especializado y recursos técnicos de
mayor nivel de complejidad y si bien en horas de la tarde del 21 de abril no fue
remitida, no se debió a la negligencia del médico Adrián Zapata que la atendió en
dicha oportunidad, ya que como lo expresó en su testimonio y según la
constancia en la historia clínica, su plan de atención se dirigía a hospitalizar a la
paciente para luego iniciar el proceso de remisión al hospital donde la estaban
tratando al no presentar mejoría; sin embargo, la señora Norma Suarez por su
propia voluntad se retiró de la unidad de urgencias una vez fue estabilizada con el
argumento que seguiría el tratamiento en el Hospital Santa Sofía.

En estas condiciones, la Sala considera acertada y pertinente la decisión de remitir

a la paciente a una institución de mayor complejidad para que atendiera su caso,
pues contrario a una falta de atención o una denegación de los servicios de salud,
refleja la diligencia de la entidad que en las ocasiones mencionadas brindó la
atención médica a la señora Norma Suarez.

Pero además, que las remisiones efectuadas el 18 de abril al Hospital Santa Sofía
y el 21 de abril a la Clínica de Manizales, desde que ingresó a los centros de
urgencias de Assbasalud hasta la hora que ingresó a los centros de mayor nivel,
no transcurrió un tiempo excesivo conforme a lo registrado en las historias clínicas
de las instituciones mencionadas, de manera que una vez fue valorada se inició el
proceso de remisión y durante el tiempo que estuvo en las unidades de urgencias
de Assbasalud, la paciente recibió atención y tratamiento médico.

Un elemento que es necesario resaltar, es que la patología consistente en dolor

abdominal que presentaba la señora Norma Suarez dio lugar a que se registrara
como impresión diagnostica por los médicos del servicio de urgencias de
Assbasalud en primer lugar gastritis y posteriormente colelitiasis – colecistitis
interrogada, cuando se trataba de un tumor pélvico que se descubrió en el centro
de mayor nivel; sin embargo, de conformidad con las declaración rendida por el
doctor Gustavo Betancourt se observa que el cuadro clínico inicial de la paciente
se dirigía a un dolor de abdomen alto por lo que daba lugar a pensar que se
trataba de una inflamación de la vincula, en el mismo sentido, el doctor Luis
Fernando Uribe resaltó que la paciente había consultado por un enfermedad acido
péptica y dolor en el epigastrio; además, así como lo remarcaron en sus
declaraciones los doctores Luis Fernando Uribe y Pablo Salazar, era muy difícil
que a partir de un examen físico se pudiera detectar un tumor de ovario, pues
Assbasalud no tenía la recursos tecnológicos para realizar el diagnóstico de una
masa que solamente por medio de exámenes especializados tales como
ecografías o un tac se podía llegar a diagnosticar con certeza.

Por otra parte, se le reprocha a la institución prestadora del servicio la no

intervención quirúrgica de la paciente teniendo en cuenta el cuadro clínico que
presentaba; no obstante, en la misma línea argumentativa, al tratarse de una
entidad de un nivel en la que los procedimientos son limitados a una baja
complejidad, no cualquier intervención quirúrgica podía ser practicada, como lo
expresó el medico Pablo Salazar quien atendió a la señora Norma Suarez el 21 de
abril en la Clínica La Enea, en este sentido una cirugía de una magnitud como la
que posiblemente se requería, no se podía realizar en el centro de Assbasalud,
por lo que la paciente fue remitida a una institución donde sí se le pudiera practicar
los procedimientos que según su condición necesitaba.

De la misma manera, no se le puede endilgar responsabilidad a Assbasalud por la

negligente e inoportuna prestación del servicio, imputándosele la muerte de la
señora Norma Suarez, toda vez que al ser la paciente remitida a otro centro donde
fue valorada, se le hizo el diagnóstico, encontrándose en estudios para iniciar el
tratamiento correspondiente, se transfirió la responsabilidad sobre su evolución a
la entidad donde fue remitida, es decir al Hospital Santa Sofía y según los medios
de prueba allegados al plenario no obra ninguna constancia que la señora Norma
Suarez hubiese sido contra remitida, hecho que resaltado por los médicos
Gustavo Betancourt y Carlos Londoño.

La Sala no puede pasar por alto que la parte accionante recrimina el hecho de que
el Tribunal en primera instancia hizo caso omiso a las pruebas existentes en el
plenario que fueron aportadas y solicitadas con la demanda; pero si bien rindieron
testimonio en el proceso de la referencia los señores Nora Patricia López López 96,
German Bustamante Salazar97,Christian Camilo Bustamante López98 y Liliana
María Morales Quintero99, en sus declaraciones no presentaron argumentos que
puedan brindar claridad a esta Judicatura respecto de las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos por los que imputa los
perjuicios derivados muerte de la señora Norma Suarez a la E.S.E Assbasalud.

De modo que la actuación de la entidad demandada E.S.E Assbasalud se ajustó a

los parámetros y protocolos técnicos legalmente preestablecidos para casos como
el que ocupa a esta Corporación, por lo que no se puede concluir que su actuación
u omisión produjo, propició o incrementó la probabilidad de muerte de la señora
Norma Suarez, puesto que no existió ninguna actuación irregular que se pueda
considerar como una falla del servicio; por consiguiente no es posible que sea
declarada responsable y obligada a reparar los daños causados a la parte
demandante.

En síntesis, esta Colegiatura concluye, en razón de los anteriores argumentos,

que la parte demandante no logró acreditar a lo largo del proceso que el
fallecimiento de la señora Norma Milena Suarez Arboleda tuviera su origen en una
falla en la prestación del servicio médico de la E.S.E Assbasalud; contrario a ello,
los medios de convicción presentes en el plenario, dieron cuenta que de la
atención médica fue oportuna, diligente y ajustada a la lex artis; en consecuencia,
confirmara la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.

3.3 Costas

96
Folio 7 C.2.
97
Folio 8 C.2.
98
Folio 9 C.2.
99
Folio 10 C.2.
No hay lugar a la imposición de costas debido a que no se evidencia en el caso
concreto, actuación temeraria por parte del demandante, condición exigida por el
artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

MODIFICAR la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de

Caldas, el 2 de octubre de 2014, que quedará así:

PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del

Municipio de Manizales.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: En firme esta providencia, ENVIAR el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Presidente

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES

Magistrado Magistrado
Aclaración de voto Cfr. Rad. 48.842- Aclaración de voto
16#4

ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

CONFORME A LOS LINEAMIENTOS EXPUESTOS EN EL EXPEDIENTE 48842
DE 2016, NUMERAL 4

DECISIÓN DE LA SENTENCIA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA TRASLADADA

/ PRUEBA TRASLADADA DE PROCESO PENAL / APRECIACIÓN DE LA
PRUEBA / DELITO DE SECUESTRO / EFECTOS DEL SECUESTRO / LEY
PROCESAL CIVIL / REQUISITOS DE LA PRUEBA TRASLADADA / SOLICITUD
DE PRÁCTICA DE PRUEBA / INDICIO EN CONTRA / AUDIENCIA DE
PRUEBAS / INTERVENCIÓN DE LAS PARTES DEL PROCESO / VALORACIÓN
DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE LA NORMA PROCESAL / VALOR
PROBATORIO DEL INDICIO / VIOLACIÓN DE NORMA DE ORDEN PÚBLICO

De acuerdo con el fallo “al no encontrar reunidos alguno de los presupuestos de

excepción dará valor probatorio a las pruebas trasladas desde el proceso penal
ordinario, apreciando aquellas que no cumplan con los criterios señalados como
indicios, especialmente aquellos que establecen las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en que fue secuestrado” […]. El artículo 185 del Código de
Procedimiento Civil establece como requisito para valorar la prueba trasladada
que en el proceso primigenio se hubiere practicado a petición de la parte contra
quien se aduce o con audiencia de ella y prescribe también que, en el evento en
que esto no ocurra, las partes expresamente deben dar su consentimiento para su
valoración. AI no reunirse las condiciones de aplicación del precepto no es
procedente, como señaló la mayoría, darle un valor probatorio como “indicios“ no
previsto en ese mandato legal de orden público.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 185

PRONUNCIAMIENTO DE LA SENTENCIA / SENTENCIA DE

CONVENCIONALIDAD / FACULTAD DEL JUEZ CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO / VALOR PROBATORIO DE LA INDAGATORIA / PRUEBA
EN EL PROCESO PENAL / LEY PROCESAL CIVIL / DECLARACIÓN DE
TERCEROS PROCESALES / VALOR PROBATORIO DE LA DECLARACIÓN
JURAMENTADA / DECLARACIÓN REALIZADA EN VERSIÓN LIBRE /
INCUMPLIMIENTO DE LA NORMA PROCESAL / IMPROCEDENCIA DE LA
VERSIÓN LIBRE / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS /
INAPLICACIÓN DE LA NORMA / NORMA DE ORDEN PÚBLICO / DERECHO
INTERNACIONAL / ARGUMENTOS DE LA SENTENCIA / AFIRMACIÓN BAJO
JURAMENTO

Dijo la sentencia que “la Sala como juez de convencionalidad y contencioso

administrativo", procedía a valorar las indagatorias rendidas en el proceso penal
[…]. El artículo 227 del Código de Procedimiento Civil exige que las declaraciones
de terceros sean recibidas bajo la gravedad del juramento. [C]omo las
declaraciones contenidas en versiones libres e indagatorias no cumplen con ese
imperativo legal, no es procedente su valoración en procesos como este. Tampoco
se aprecia cómo esta norma procesal pueda contravenir la Convención Americana
de Derechos Humanos. No basta invocar la calidad de juez de “convencionalidad",
el fallo ha debido -si así lo estimaba- proceder a inaplicar las normas de orden
público de derecho interno y expresar los motivos por los que, dichas normas,
vulneran el marco internacional superior. La referencia a la Convención en este
punto no es más que un recurso argumentativo de la decisión, que no tiene la
aptitud para restar valor normativo a la exigencia de las declaraciones bajo
juramento.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 227

CONTENIDO DE LAS NORMAS / NORMA PROCESAL / PREVALENCIA DE

NORMAS / NORMA ANTERIOR / VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO /
OPORTUNIDAD PARA LA PRÁCTICA DE PRUEBA / DECRETO DE PRUEBA /
APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO /
EXPEDICIÓN DE LA NORMA / INAPLICACIÓN DE LA NORMA / VALORACIÓN
DE LA PRUEBA / NORMA VIGENTE / DECRETO Y PRÁCTICA DE PRUEBA

El artículo 40 de la Ley 153 de 1887 establece que las leyes sobre la

sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el
momento que deben empezar a regir, sin embargo, la práctica de las pruebas se
regirá por la ley vigente cuando fueron decretadas. Esta forma de aplicación de la
Ley procesal fue retomada, en esencia, por el artículo 624 del Código General del
Proceso, que modificó la norma citada. De modo que el CGP no es aplicable pues
la valoración de la prueba debe realizarse con arreglo a la normativa vigente al
momento de su decreto y práctica.
FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / LEY 1564 DE 2012 –
ARTÍCULO 624

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 170012331000201000107 01(53190)

Actor: HILDEBRANDO BUSTAMANTE SALAZAR

Demandado: MUNICIPIO DE MANIZALES, ASSBASALUD E.S.E., SOLSALUD

S.A.

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA)

ACLARACIÓN DE VOTO
Me aparto de la decisión que se adoptó en”- la providencia del 1 de febrero de 2016, que
condenó a la Nación-Ministerio de Defensa Ejército Nacional.

1. La jurisprudencia de la Sala tiene determinado que el daño antijuridico sufrido por el

incumplimiento del deber de seguridad es imputable, a título de falla del servicio, en
aquellos eventos en los cuales las autoridades no atienden la solicitud de protección, o
cuando las condiciones especiales de la víctima permitían inferir razonadamente la
vulneración de sus derechos.

En este caso no obran pruebas de que la víctima hubiera formulado la petición de protección,
ni que el secuestro hubiera ocurrido en la entonces zona de distención, como tampoco que
existieran amenazas en contra del demandante, de manera que el daño no era imputable al
Estado.

2. El fallo aplicó el Código General del Proceso para efectos de la valoración de

algunas pruebas, en especial las copias simples que reposan en el expediente (f. 20).

El artículo 40 de la Ley 153 de 1887 establece que las leyes sobre la sustanciación y
ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento que deben empezar
a regir, sin embargo, la práctica de las pruebas se regirá por la ley vigente cuando fueron
decretadas. Esta forma de aplicación de la Iey procesal fue retomada, en esencia, por el
artículo 624 del Código General del Proceso, que modificó la norma citada.
De modo que el CGP no es aplicable pues la valoración de la prueba debe realizarse con
arreglo a la normativa vigente al momento de su decreto y práctica.

3. Según la mayoría el registro civil de nacimiento no puede ser la única prueba del
estado civil cuando se trata de menores, pues ello implicaría “contradecir el mandato
convencional del artículo 1.1” (I. 32).

El artículo 101 del Decreto Ley 1260 de 1970 dispone que el estado civil debe constar en
el registro del estado civil, de manera que para su prueba debe aportarse el registro
civil o el certificado con Ios datos esenciales de la respectiva inscripción.

Esta norma no riñe ni contraviene la Convención Americana de Derechos Humanos y

como el orden interno no es inaplicable en este caso, no había Iugar a invocar una
“examen convencional’, que -por cierto- no expone las eventuales contradicciones con el
orden internacional superior, para considerar otras pruebas para acreditar parentesco.
Reflexión que resultaba innecesaria, pues en el expediente se acreditó, con el registro
civil de nacimiento, el parentesco de Carlos Mario Vásquez Coronado (f. 151).

4. La providencia valoró dos declaraciones extra juicio para acreditar la relación afectiva
entre el demandante y compañera permanente (f. 38 y 39)

El artículo 299 del Código de Procedimiento Civil establece que los testimonios para fines
no judiciales se rendirán exclusivamente ante notarios o alcaldes. Para los que tengan
fines judiciales y no se cite a la parte contraria, esta disposición prescribe que el
interesado afirmará bajo juramento que sólo están destinados a servir de prueba sumaria
en determinado asunto para el cual la Iey autorice esta clase de prueba y sólo tendrá
valor para dicho fin.

Como la declaración extra juicio sólo puede ser valorada como prueba sumaria, si la ley
lo autoriza, en este caso no se podía acreditar la calidad de compañera por esta vía.

5. Dijo la sentencia que “la Sala como juez de convencionalidad y contencioso

administrativo", procedía a valorar las indagatorias rendidas en el proceso penal (f. 52).

El artículo 227 del Código de Procedimiento Civil exige que las declaraciones de terceros
sean recibidas bajo la gravedad del juramento. Sin embargo, como las declaraciones
contenidas en versiones libres e indagatorias no cumplen con ese imperativo legal, no es
procedente su valoración en procesos como este.

Tampoco se aprecia cómo esta norma procesal pueda contravenir la Convención

Americana de Derechos Humanos. No basta invocar la calidad de juez de
“convencionalidad", el fallo ha debido -si así lo estimaba- proceder a inaplicar las normas
de orden público de derecho interno y expresar los motivos por los que, dichas normas,
vulneran el marco internacional superior.
La referencia a la Convención en este punto no es más que un recurso argumentativo de
la decisión, que no tiene la aptitud para restar valor normativo a la exigencia de las
declaraciones bajo juramento.

6. La providencia de la cual me aparto sostuvo que “la Sala como juez de

convencionalidad y contencioso administrativo“, valoraría las fotografías (f. 52).

Conforme al artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, vigente para la época en la cual
se presentó la demanda y según criterio uniforme de esta Sala, las fotografías sólo
podrán ser valoradas cuando se tenga certeza de la persona que las realizó y de las
circunstancias de tiempo, modo y Iugar en las que fueron tomadas.

Nuevamente, la invocación de la Convención no pasa de ser un elemento argumentativo

que no tiene la vocación para desestimar el valor normativo del precepto procesal citado.

7. De acuerdo con el fallo “al no encontrar reunidos alguno de los presupuestos de

excepción dará valor probatorio a las pruebas trasladas desde el proceso penal
ordinario, apreciando aquellas que no cumplan con los criterios señalados como indicios,
especialmente aquellos que establecen las circunstancias de tiempo, modo y lugar en
que fue secuestrado...“( f. 52).

El artículo 185 del Código de Procedimiento Civil establece como requisito para valorar la
prueba trasladada que en el proceso primigenio se hubiere practicado a petición de la parte
contra quien se aduce o con audiencia de ella y prescribe también que, en el evento en que
esto no ocurra, las partes expresamente deben dar su consentimiento para su valoración.

AI no reunirse las condiciones de aplicación del precepto no es procedente, como señaló

la mayoría, darle un valor probatorio como “indicios“ no previsto en ese mandato legal de
orden público.

8. La mayoría adujo que la situación fáctica estudiada configuraba un “acto de lesa

humanidad” (f. 72).

El artículo 7 del Estatuto de Roma prescribe que un crimen es de lesa humanidad cuando
se comprueba un ataque a la población civil generalizado o sistemático, circunstancias
que no se presentaron en el caso estudiado.

La categoría “acto de lesa humanidad” no está prevista en el Estatuto de Roma y su

naturaleza jurídica y efectos en modo alguno pueden asimilarse a los de crimen de lesa
humanidad.

9. Finalmente, la sentencia ordena a la entidad demandada el cumplimiento de varias

medidas de reparación no pecuniarias, sobre las cuales resulta pertinente reiterar algunas
inquietudes que, en situaciones similares y de forma general, han sido planteadas:
¿Resulta pertinente en el ámbito interno señalar expresamente como suelen hacer los
Tribunales Internacionales que la sentencia hace parte de la reparación integral cuando
per se lo es, ya que sin un fallo estimatorio de las pretensiones no habría lugar a reparación
alguna?

¿La difusión de la sentencia en los diferentes medios de comunicación, electrónicos,

documentales, redes sociales y páginas web hace parte de una verdadera “reparación
integraI”?

¿La realización de un acto público de petición de disculpas y reconocimiento a la

memoria de la víctima, en el que se recuerdan hechos dolorosos y vergonzosos, no
configuraría -sin proponérselo claro está- una medida de “revictimización”?

remitir las diligencias que consideren constitutivas de alguna falta disciplinaria a las
autoridades correspondientes?

¿Es procedente ordenar que se incluya a los familiares de la víctima en los procedimientos
de la Ley 1448 de 2011, cuando su artículo 132 regula la indemnización por vía
administrativa y en esta jurisdicción ya se ordenó el pago de una condena?

¿Poner en conocimiento la sentencia para que la tengan en cuenta organismos

internacionales (como la Relatoría Especial de las Naciones Unidas, la Alta Comisionada
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la Fiscalía de la Corte Penal
Internacional y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos) no interfiere la
competencia del Presidente de la República, como Jefe de Estado, en cuanto sólo a él
compete dirigir las relaciones internacionales, de acuerdo al artículo 189 numeral 2 de la
Constitución Política?

¿El incumplimiento en la entrega de los informes relacionados con el acatamiento de las

medidas de “justicia restaurativa", configura una falta disciplinaria de conocimiento de la
Procuraduría General de la Nación?
¿Se midió el impacto fiscal que entrañarían las “medidas de justicia restaurativa" aquí
adoptadas?
Considero que el uso de estas medidas debe reservarse a situaciones que por su magnitud lo
ameriten y, en todo caso, deben adoptarse en el marco de las competencias del juzgador.
Su aplicación indiscriminada puede desnaturalizarlas en tanto que puede.

¿Tendrá sentido práctico que el acto público de reconocimiento de responsabilidad esté a

cargo de funcionarios que no tuvieron conocimiento ni estuvieron relacionados con los
hechos por los cuales fue condenada la entidad?

¿Es una real garantía de no repetición la difusión de la Convención Americana de

Derechos Humanos y de la Convención de Naciones Unidas sobre desaparición forzada
y tortura entre los Comandos, Batallones, Unidades y Patrullas Militares, cuando el
artículo 222 de la Constitución Política impone por vía general el deber de impartir la
enseñanza de los fundamentos de la democracia y de los derechos humanos en los
estudios de formación de los miembros de la fuerza pública? Y por lo mismo, ¿obligar a
estudiar esta sentencia en todos los cursos de formación y ascenso del Ejército Nacional
hace parte de una genuina “reparación integral”?

¿Remitir la providencia y el expediente a la Fiscalía General de la Nación para que

continúe con las investigaciones penales a que haya lugar y se pronuncie sobre si el caso
merece la priorización en su trámite, hace parte de una “reparación integral”, cuando el
artículo 67 del Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004) establece la obligación
para los funcionarios públicos de remitir las diligencias que consideren constitutivas de
algún tipo penal a las autoridades correspondientes?

¿Remitir copia del expediente a la Procuraduría General de la Nación para que inicie las
investigaciones disciplinarias, constituye una medida de “reparación integral”, cuando el
artículo 70 del Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2002) prevé la obligación para los
jueces de desembocar en un uso extendido, que le puede llegar a restar eficacia y
contundencia?

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE