La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la regionalización.

Propuesta de integración
regional y metropolitana de cultura(*)(**), Por Arias, Silvina Inés - El Derecho Constitucional,
[2018] - (19/10/2018, nro 14.514)

Introducción

Se propone en este trabajo ensayar un esquema asociativo, en materia cultural, entre la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y los cuarenta municipios que la circundan. También incluimos en este
diseño a la Nación, por las razones expresadas en el punto 8. En este intento de regionalización se
encuentran involucrados cuatro niveles de gobierno, a saber: la Nación, la Provincia de Buenos
Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios del área.

Abordamos, en primer lugar el concepto de región y su jerarquización constitucional, el status

jurídico de los municipios a partir de la reforma constitucional y su contraste con los de la Provincia
de Buenos Aires que, pese a haber modificado su Constitución luego de la reforma de la
Constitución Nacional, no dotó a ellos de autonomía institucional, y el status jurídico que a partir de
la reforma ostenta la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Asimismo, nos referimos a algunos avances en materia de regionalización en la Provincia de

Buenos Aires, fundamentalmente vinculados a cuestiones medioambientales y de transporte.

Para finalizar, se definirá el objeto que motiva la creación de la "Región Metropolitana de Cultura" y
una propuesta de Convenio Tripartito que la haga posible.

2
Concepto de región

Según la Real Academia Española de Letras, la palabra región deriva del latín regio, -onis, siendo
su primera acepción "porción de territorio determinada por caracteres étnicos o circunstancias
especiales de clima, producción, topografía, administración, gobierno, etc."(1).

Castorina de Tarquini cita la definición de Poviña, para quien se trataría de "un agrupamiento
sociológico de tipo geográfico polarizado, en el cual los indicadores unificantes (espacio físico,
estructura económica y estilo de vida) producen una conciencia de unidad regional que sirve como
instrumento natural para la integración de las comunidades"(2).

En tanto que para Frías se trata de "un área homogénea, física, cultural o económica"(3) y Rosatti
le agrega los criterios homogeneizantes que son cuatro, pero ningunos de ellos "es potencialmente
capaz de definir por sí solo a la región"(4).

Esos cuatro criterios son:

a. el geográfico, "resultante de una uniformidad geofísica";

b. el económico, determinado por una "afinidad económica del espacio regional que puede derivar
de la similitud de estructuras de producción, de la homogeneidad de los modelos de consumo, de la
preeminencia de un recurso natural y/o de la pareja especialización de la mano de obra", a la vez
que agrega: "Cuando la vocación económica preponderante se funda en la explotación de recursos
extractivos (petróleo, minerales, etc.), la actividad humana conecta la región económica con la
región geofísica. Cuando la vocación económica deriva de industrias no extractivas entonces lo
económico no solo se conecta con la actividad sino también con la creatividad humana";

c. el sociológico: "la región como expresión localizada de un singular conjunto de ideas, creencias,
sentimientos y costumbres"; a la vez que señala que "…un ejemplo paradigmático de aplicación
preponderante del criterio sociológico es el regionalísmo con base lingüística propio de Bélgica. Allí
existen cuatro regiones lingüísticas (francesa, holandesa, bilingüe de Bruselas y alemana) que han
generado la estructuración de tres regiones constitucionales (los valones con preeminencia
francófona, los flamencos con predominio de lengua holandesa y el área de Bruselas que es
plurilingüe) en el marco de un Estado unitario"(5);

d. el jurídico: la importancia de este criterio es que constituye una consecuencia que puede ser
plasmada constitucional o legalmente y que, sin duda, engloba alguno o todos los criterios
anteriores.

Criterio jurídico

En nuestra Constitución Nacional las regiones están contempladas a partir de la reforma operada
en 1994, como veremos en el punto siguiente.

Existen algunas Constituciones provinciales que también prevén la posibilidad de creación de

regiones intermunicipales. Ejemplo de ello es la Constitución de Córdoba, en cuyo art. 175,
prescribe: "Una ley especial establece la regionalización de la Provincia a los fines de facilitar la
desconcentración administrativa, la más eficiente prestación de los servicios públicos, y unificar los
diversos criterios de división territorial".

En el caso que hoy nos ocupa, la Provincia de Buenos Aires sancionó en 2006 la ley 13.580 que
prevé la formación de consorcios de gestión y desarrollo intermunicipales.

En el derecho comparado existen varios ejemplos.

 El art. 143.1 de la Constitución española establece: "En el ejercicio del derecho a la autonomía
reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas,
culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional
histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo
a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos".

Si bien este artículo hace referencia a la autonomía de las regiones, es interesante apuntar las
referencias que el profesor Alonso de Antonio realiza, desde el estudio del derecho comparado, al
comentar el art. 29 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949, que establece la reorganización por
ley federal del territorio de la Federación teniendo en cuenta los vínculos regionales, los factores
históricos, culturales, la conveniencia económica y la estructura social. El resultado de este principio
es la organización del territorio en lander. Señala, a su vez, que son factores plasmados, de una u
otra manera, en el art. 143.1 de la ya citada Constitución española, con notables diferencias con el
ejemplo alemán, toda vez que en el caso español el acceso a las autonomías se caracteriza por la
voluntariedad y por tratarse España de un país unitario que contrasta con el carácter federal del
Estado alemán(6).

La Constitución de la República Federativa del Brasil en el inc. 3º del art. 25 establece: "Los
Estados podrán mediante una ley complementaria instituir regiones metropolitanas, aglomeraciones
urbanas y microrregiones, constituidas por agrupamientos de municipios limítrofes, para integrar la
organización o el planeamiento y la ejecución de funciones públicas de interés común". El art. 43 se
refiere específicamente a las regiones como articuladoras del desarrollo económico y social y como
medio para corregir desigualdades. Asimismo, se refiere a los organismos regionales, a los
incentivos, y que tales regiones deben ser creadas por leyes complementarias.

Así, la ley complementaria 124, promulgada el 3 de enero de 2007, crea la Superintendencia de

Desarrollo de la Zona Amazónica (SUDAM es la sigla de esta institución en portugués), conformada
por los estados de Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Rondonia, Roraima, Tocantis, Pará y
una porción de Marañón. Entre los objetivos que fija la ley está la de reducir las desigualdades
regionales en consonancia con la política nacional de desarrollo regional.

Las regiones en la Constitución Nacional

 La Constitución histórica de 1853/60 no preveía la existencia de regiones pero tampoco las
prohibía. A ese respecto, Dromi estableció cuáles fueron los mecanismos jurídicos que permitieron
avanzar hacia esquemas regionales, señalando los siguientes: 1. Acuerdos de concertación federal,
como las leyes convenio de coparticipación federal, suscriptos entre las provincias y el Estado
Nacional; 2. Tratados parciales interprovinciales, con conocimiento del Congreso; 3. Tratados
parciales provinciales con entidades o con potencias extranjeras, y 4. Leyes convenio emanadas
del Congreso, al que adhieren las provincias sin poder proponer modificaciones(7).

Prueba de ello lo constituye la creación en 1988 de la región del Nuevo Cuyo, pero también se
conformaron otras con anterioridad a la reforma, hoy subsumidas en las nuevas creadas a partir de
1994, tales como la región del Noroeste Argentino (NOA), que comprendía las provincias de
Tucumán, Salta y Jujuy, y la Región Centro, hoy ampliada, que estaba conformada por las
provincias de Córdoba y Santa Fe.

Si bien la regionalización, como ya apuntáramos, no es un fenómeno nuevo en nuestro país,

ingresa esa facultad –posibilitando su conformación entre provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires– con la reforma de 1994 y se encuentra plasmada en el art. 124, que prescribe: "Las
provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con
facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales
en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades
delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso
nacional. La Ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto…".

Es decir que la potestad de crear regiones le corresponde exclusivamente a las provincias, que la
efectivizan a través de tratados y dotan a estos organismos asociativos de autoridades a los que
atribuyen funciones. "Estos tratados deben ser sometidos a conocimiento, no a autorización, del
Congreso Federal. La interpretación exegética, sencilla y llana del texto constitucional nos lleva a
esta conclusión"(8).

Ekmekdjian cita a Joaquín V. González cuando afirma que "un fenómeno político puede ser
variable a la voluntad del legislador, el fenómeno social y étnico (la región) está por encima del
pensamiento del legislador y, en todo caso, lo más que puede hacer es regularlo, hacerlo coincidir
con el fenómeno político, en cuanto sea posible, dentro de los medios de acción del hombre sobre
la naturaleza"(9).

Debemos, entonces, interpretar que el art. 75, inc. 19, en cuanto a la competencia de dictar
normas en cabeza del Congreso Federal, es de carácter complementario. Así lo expresa Gelli, al
sostener: "Si bien es cierto que la Constitución nacional amplió los límites del ejercicio por parte del
Congreso Nacional, del poder de policía del bienestar reglado en el art. 75, inc. 19, y que el
desarrollo humano y social puede ir en línea con el fortalecimiento de las regiones, la decisión de
crearlas con unas u otras provincias y establecer los organismos para el cumplimiento de sus fines,
constituye una atribución no delegada en el gobierno federal y reservada expresamente por los
entes locales. En efecto la atribución del Poder Legislativo para sancionar normas que instrumenten
políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de las provincias y
regiones, presupone la existencia de estas, establecidas previamente por las provincias. Así la
competencia del Congreso no se superpone a la de las provincias sino que se circunscribe, desde
una visión global de los problemas de desarrollo en el país a contrarrestar los desequilibrios
económicos o poblacionales, a cooperar con provincias y regiones mediante la celebración de
acuerdos y apoyar a las regiones ya creadas, o a las que puedan serlo pero aún no lo son, a lograr
ese objetivo"(10).

Por decisión de los gobiernos provinciales se han constituido, hasta el presente, las siguientes
regiones, a saber(11):

a. La región Norte Grande Argentino, constituida por un tratado interprovincial suscripto en la

provincia de Salta el 9 de abril de 1999 con el objetivo de integrar el NEA y el NOA. Está formada
por las provincias de Tucumán, Salta, Jujuy, Catamarca, Santiago del Estero, Corrientes, Chaco,
Formosa y Misiones. La Rioja se encuentra en proceso de incorporación (resolución T/078 del
Parlamento del NOA, 20-4-12). Cuenta con una población de 8.272.476 habitantes según el censo
de 2010.

b. La región Centro, constituida el 16 de agosto de 1999, por un tratado suscripto en Paraná e

integrada por las provincias de Entre Ríos, Santa Fe y Córdoba. Relanzada en 2004 en la provincia
de Córdoba –en presencia del gobernador de San Juan, el intendente de la región de Coquimbo
(Chile) y el vicegobernador del estado de Mato Grosso (Brasil)–, tiene una población de 7.739.407
habitantes según el censo 2010.

c. La región Cuyo, conformada por las provincias de Mendoza, San Luis y San Juan. Tuvo su
origen en el Tratado de Integración Económica, firmado el 22 de enero de 1988, por el que se
constituyó la región del Nuevo Cuyo, suscripto por las provincias de Mendoza, San Juan, San Luis y
La Rioja. En 2012 La Rioja se separa con el fin de integrarse a la región del Norte Grande
Argentino, como se viera en el punto (a). La región Cuyo cuenta con una población de 2.852.294
habitantes según el censo de 2010.

d. La región Patagónica, constituida por un tratado suscripto el 26 de junio de 1996. Está integrada
por las provincias de La Pampa, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego,
Antártida e Islas del Atlántico Sur, con una población de 2.419.139 habitantes según el censo de
2010.

Status jurídico de los municipios según la Constitución Nacional reformada y, en particular, de los
municipios de la Provincia de Buenos Aires

La autonomía municipal existe con jerarquía constitucional recién a partir de la reforma, operada en
1994. En la Constitución de 1853/60 solo se hacía referencia a los municipios en el art. 5º: "Cada
provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo, republicano, de acuerdo
con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su
administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria…". Como consecuencia
de ello es que la Corte, hasta 1989, consideraba a los municipios como entes autárquicos. Así, en
"Municipalidad de La Plata c. Ferrocarril Sud", en 1911, el Supremo sostuvo que eran
"delegaciones de los mismos poderes provinciales circunscriptos a fines y límites administrativos,
que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia
legislación". En 1989, con el caso "Rivademar, Ángela D. B. Martínez Galván de c. Municipalidad de
Rosario", la Corte cambia radicalmente su postura, siguiendo la normativa plasmada en varias
constituciones provinciales modificadas con posterioridad a 1986 en las que se establecía la
existencia de municipios autónomos de primera categoría, como en el caso de las Constituciones
de las provincias de San Juan, Salta, Santiago del Estero, Jujuy, La Rioja, Córdoba y San Luis.

"Así pues en Rivademar la Corte Suprema sostuvo que mal se aviene con el concepto de
autarquía diversos caracteres de los municipios tales como: 1) su origen constitucional frente al
meramente legal de las entidades autárquicas; 2) la existencia de una base sociológica constituida
por la población de la comuna, ausente en tales entidades; 3) la imposibilidad de su supresión o
desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes
autárquicos; 4) el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente a las
resoluciones administrativas emanadas de las entidades autárquicas; 5) el carácter de personas
jurídicas de derecho público y del carácter necesario de los municipios, frente al carácter posible o
contingente de los entes autárquicos; 6) el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los
habitantes de su circunscripción territorial, y no solo a las personas vinculadas, como en las
entidades autárquicas; 7) la posibilidad de creación de estas entidades en los municipios, ya que no
parece posible que una entidad cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; 8) la elección
popular de sus autoridades, inconcebibles en las entidades autárquicas"(12).
 Posteriormente, en el fallo "Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa Fe" de 1991 el
Supremo "tocó el punto neurálgico de la autonomía municipal. En efecto, dijo la Corte Suprema que
las provincias, además de establecer un régimen municipal, tenían el deber de no privarlo de las
atribuciones mínimas en materia tributaria para desempeñar su cometido"(13).

De lo hasta aquí expuesto coincidimos con Ábalos en que la autonomía municipal surge en el
constitucionalismo provincial, en tanto que "reconocer la autonomía municipal está
inescindiblemente unida al federalismo, en relación directamente proporcional, a mayor autonomía
local más fortaleza en la descentralización del poder que acrece el federalismo"; "…el federalismo
no es una herramienta constitucional que se agote en sus aspectos instrumentales, por el contrario,
es la fórmula básica de la convivencia republicana y su vigencia constituye un imperativo que está
más allá de la convivencia episódica de los gobiernos. El proceso federal marcha conjuntamente a
la evolución de la comunidad, es un proceso de crecimiento intercomunitario donde la autonomía
municipal es clave"(14).

Sin embargo, pese a que la Constitución de la Provincia de Buenos Aires fue modificada con
posterioridad a la Nacional, no receptó lo establecido por esta –art. 123– en lo atinente a la
autonomía municipal. En efecto, en la Sección Séptima de la Constitución provincial, arts. 190 a
197, referida al régimen municipal, no hace más que conservar la letra y el espíritu de la
Constitución de 1934 (arts. 181 a 188). A este respecto Ábalos cita a Losa, quien considera que
tales disposiciones tornarían a la Constitución bonaerense en inconstitucional por la prelación
normativa del art. 31 de la CN(15).

En el mismo sentido, al comentar el art. 123, Sabsay expresa: "Cabe preguntarnos si la presente
cláusula, agregada por la Convención Constituyente de 1994, obligará a aquellas provincias que no
consagren la autonomía municipal a reformar sus constituciones. Creemos que la respuesta
correcta es afirmativa, porque se agregó a los límites impuestos por el artículo 5 un nuevo elemento
y este debe ser respetado por las Provincias, para tornar legítimo el ejercicio de su poder
constituyente derivado. En consecuencia estimamos que las provincias deberán revisar sus
Constituciones para adaptarlas a las nuevas pautas establecidas en la Constitución Federal, pues
de lo contrario, sufrirán el peligro de que se impugne la constitucionalidad de su organización
sustancial"(16).

Para Morello, los municipios, según lo prescripto en la Ley Orgánica de las Municipalidades de la
Provincia de Buenos Aires –decreto ley 6769/58 y sus modificatorias–, son entes cercanos a la
figura de la autarquía pero "con fundamentales previsiones que superan o desbordan el concepto
técnico de autarquía"(17).
 Según lo establecido en el art. 191 de la Constitución provincial se trata de municipios de
delegación. Son las normas provinciales las que van delineando sus competencias, ya que carecen
de la potestad de dictar su propia carta orgánica. El art. 190 de la Constitución establece que cada
partido provincial estará a cargo de una municipalidad compuesta por un departamento ejecutivo y
otro deliberativo; del mismo modo, determina cómo y cuándo deben ser elegidos sus integrantes y
el tiempo de duración de los mandatos. Por su parte, el art. 197 prescribe que, en el caso de
producirse acefalía en una municipalidad, es el Poder Ejecutivo provincial quien debe convocar a
elecciones para constituirla. Sin embargo, jurisprudencialmente se ha avanzado hacia la
autonomía(18).

Status de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La ley 24.309, que declaró la necesidad de la reforma, estableció que "…la ciudad de Buenos
Aires será dotada de un estatus constitucional especial, que le reconozca autonomía y facultades
propias de legislación y jurisdicción". Hernández refiere que, en el debate sobre este punto en el
seno de la Convención Constituyente, hubo ciento setenta y siete votos afirmativos, veintisiete
negativos y tres abstenciones(19).

La doctrina no es pacífica al tratar de definir el status de la Ciudad de Buenos Aires, y no existe

acuerdo ni entre los administrativistas, ni entre los constitucionalistas. Así, para Quiroga Lavié se
trata de una "ciudad estado de nivel provincial", con un ámbito territorial circunscripto al de la
Ciudad de Buenos Aires.

Marienhoff la considera un ente autárquico.

Dromi y Menem entienden que se trata de una semiprovincia(20).

Para Zarini tiene un carácter sui generis que le permite darse su propio estatuto organizativo(21).

En la opinión de Sagüés, "la propia Constitución federal es contradictoria, ya que por un lado
somete a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a la intervención federal, como si fuese una
provincia más (art. 75, inc. 31), y dispone que la distribución de fondos se hará entre la Nación, las
provincias y la Ciudad Autónoma (art. 75, inc. 2º, párr. 3º), a la par que incluye la cláusula de
autonomía dentro del segmento constitucional dedicado a los ''Gobiernos de Provincia''. Pero por
otro lado, no menciona a la ciudad autónoma entre quienes deben elaborar la ley convenio de
coparticipación de impuestos (''la nación y las provincias'': art. 75, inc. 2º), ni entre los poderes
judiciales que deben tener jurisdicción para aplicar ''los Códigos Civil, Comercial, de Minería, Penal
y de Trabajo y Seguridad Social'' (art. 75, inc. 12). Tales inconsistencias evidencian que a la
Convención Constituyente de 1994 le faltó un trabajo final de coherencia, defecto que repercute en
dudas actualmente existentes"(22).

Teniendo en cuenta la dificultad que presenta arribar a un acuerdo sobre su estatus jurídico,
considerando, sin embargo, la voluntad del Constituyente de declararla autónoma, Ábalos concluye
que no habría que asimilarla ni a las provincias preexistentes ni a los municipios y que, de acuerdo
a lo establecido en los arts. 129, 45, 54, 75, 3º párr., y en varias de las cláusulas transitorias de la
Constitución Nacional, tiene un papel activo como sujeto con participación directa en la relación
federal(23).

Atisbos de integración

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, como ya se viera, no

integran ninguna de las regiones existentes en el país.

La integración que proponemos en el presente trabajo incluye los cuarenta municipios(24) que
circundan la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –hasta el tercer cordón del conurbano
bonaerense–. En ese territorio habitan aproximadamente quince millones de personas, lo que
equivale a decir el ochenta y cinco por ciento de los bonaerenses y un tercio de los argentinos, con
un creciente intercambio en materia de educación, salud, trabajo, esparcimiento, consumo de
bienes y servicios, así como otras actividades humanas. Resulta inexplicable entonces que no se
haya arribado a la creación de una región que involucre, en primer lugar, a la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires con la Provincia de Buenos Aires o, como lo proponemos en el presente trabajo, una
región integrada por la Ciudad Autónoma y los cuarenta municipios que la circundan.

Existen algunos avances al respecto. En la Provincia de Buenos Aires se constituyó la Región

Metropolitana Norte en el año 2000, integrada por los Municipios de San Fernando, San Isidro,
Vicente López y Tigre.

En 2004 se creó el Consorcio de Gestión y Desarrollo del Sur (COMCOSUR) integrado por los
Municipios de Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Florencio Varela, Lanús, Lomas de
Zamora y Quilmes. En razón de que la legislación de ese momento resultaba insuficiente para
permitir la plena existencia como persona jurídica de esta asociación intermunicipal, los
funcionarios y legisladores de los municipios que la integran, con el asesoramiento del Tribunal de
Cuentas y el Ministerio de Economía de la Provincia trabajaron para poder arribar a una norma
legal. Así, en 2006 se sanciona la ley 13.580, que en su art. 1º prevé la formación de consorcios de
gestión y desarrollo entre "varios municipios entre sí, entre uno a más municipios con la Nación, la
provincia de Buenos Aires, una o varias personas de existencia ideal de carácter privado o público
que se encuentren ubicados dentro del ámbito territorial de la Provincia de Buenos Aires, o con
personas físicas o entes estatales descentralizados".

En 2016 se creó la Región Metropolitana Norte II, integrada por seis municipios, a saber: Escobar,
Tigre, San Fernando, Pilar, Campana y Malvinas Argentinas.

Resulta obvio que, por tratarse de un gran conglomerado urbano, es en materia medioambiental,
de residuos, de reducción de contaminación hídrica y de transporte que se experimentaron los
mayores avances.

Tales los casos: a. CEAMSE, "Coordinación Ecológica Sociedad del Estado", encargada de la
gestión de residuos sólidos urbanos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y treinta y ocho
municipios del conurbano (1977).

b. Del Comité de Cuenca del Río Reconquista, COMIREC, creada en 2001 por ley provincial
12.653.
 c. De la autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo, ACUMAR, creada en 2006 por la ley nacional
26.168.

d. Del ERAS, Ente Regulador del Agua y Saneamiento, y APLA, Agencia de Planificación, creados
por la ley nacional 26.221 (2006).

e. Del COMILU, Comité de Cuenca del Río Luján (2014), creado por ley provincial 14.710.

f. Del ATM, Agencia de Transporte Metropolitano, creada en 2014 por el decreto 1359.

g. De la Comisión Consultiva del Área Metropolitana, COCAMBA, creada en 2016 por decreto
1126.

Región Metropolitana de Cultura: propuesta de convenio

Como ya anticipáramos, la idea del presente trabajo es proponer la creación de una región cultural
metropolitana de manera que exista un intercambio cultural y de coordinación permanente entre la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Provincia de Buenos Aires y los cuarenta municipios que
circundan la Ciudad.

En la Conferencia Intergubernamental realizada en Bogotá en 1978, reiterada en la Convención de

la Diversidad Cultural firmada en 2005, la UNESCO puso el acento en "la necesidad de
coordinación nacional de los organismos y servicios culturales", en el marco de una "coordinación y
planeamiento de la política cultural del Estado".
 De ahí la razón de ser de esta iniciativa, que surge de la necesidad de asociar políticas públicas
que promuevan el desarrollo social a las diversas manifestaciones simbólicas que expresan y
representan a una comunidad, donde lo urbano y lo cultural "son dos caras de una misma moneda.
Desde este enfoque, la cultura se concibe como tejido de relaciones sociales vivas y al mismo
tiempo, como producto de esas relaciones sociales. Los ciudadanos y ciudadanas son a la vez
creadores y consumidores de cultura"(25).

El crecimiento permanente del ámbito urbano a partir de una ocupación progresiva del territorio
que abarca la Ciudad de Buenos Aires sobre su área de influencia ha ido, por un lado, proyectando
patrones de desarrollo cultural del centro a la periferia, a la vez que incorporando universos
culturales –de origen rural, provinciano o sudamericano– como producto de las migraciones
internas y externas. La presencia de comunidades diversas, poseedoras de rasgos culturales
diferenciados de la matriz cultural porteña, ha generado un sistema cultural de alta complejidad en
el que conviven manifestaciones lingüísticas, artísticas y tradicionales en una interacción continua
que va conformando un nuevo paradigma cultural regional.

El aprovechamiento de estos variados recursos culturales requiere de un reconocimiento y puesta

en valor de ellos, así como una vinculación entre los diferentes ámbitos institucionales de áreas
públicas y privadas, del campo de la acción gubernamental o del terreno de la vida asociativa.
Centros culturales, asociaciones, bibliotecas populares, clubes, asociaciones tradicionalistas,
orquestas, coros, elencos teatrales y coreográficos, sindicatos, universidades e iglesias conforman
el rico mapa de la vida cultural de la región, donde la información circula en el sentido de la
irradiación del gran centro cultural que representa la Capital Federal hasta los bordes del espacio
urbano que penetra y se expande en la gran región metropolitana, que se ordena y reformula
dinámicamente en torno a nuevas centralidades.

Una política pública que se alimente y sostenga a la vez esta vigorosa red de intereses culturales
va a redundar en beneficio del fortalecimiento de la identidad, la creación de ciudadanía, el
fortalecimiento de la inclusión social y el acceso a bienes y servicios culturales por parte de una
sociedad nueva, donde se concentra buena parte del potencial creativo de la nación.

El Plan Estratégico de Cultura de la Ciudad de Buenos Aires(26) planteó la necesidad de asumir

políticas públicas de desarrollo cultural que trascendieran los límites administrativos de la Capital
Federal, reconociendo la interacción permanente de instituciones y prácticas culturales en el
territorio metropolitano extendido. De ahí la necesidad de concebir un instrumento jurídico que
contenga y refleje la real complejidad y riqueza de la vida cultural regional.
 Si bien entendemos que la región debe estar integrada por la Provincia y la Ciudad Autónoma,
involucramos al Estado Nacional porque consideramos que es fundamental que la Nación realice
una gestión cultural federal en todo el territorio del país, por cuanto las principales instituciones
culturales nacionales son financiadas por todos los argentinos, pero tienen su sede,
mayoritariamente, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Nuestra idea, en el caso que hoy nos
ocupa, es establecer circuitos, corredores y programaciones que comprendan a todos los actores
en un solo sistema integrado.

El instrumento jurídico que posibilitaría esta integración de manera permanente, entre cuarenta
municipios, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con la necesaria
intervención de la Nación, sería un acuerdo tripartito que deberá ser aprobado por una ley emanada
del Congreso Federal. En este punto no se diferenciaría de las regiones surgidas del art. 124 ya
que, en el caso de una región interprovincial, también debe tomar conocimiento el Congreso
Nacional.

En el convenio se crearía una Agencia Cultural de la Zona Metropolitana, una especie de órgano
ejecutivo y un Consejo Metropolitano de Cultura, órgano deliberativo y de coordinación de las
políticas públicas en materia cultural, que, como bien señala el art. 124 de la CN, solamente
tendrían como funciones hacer efectivo el cumplimiento de los fines de la región.

De esta forma se propone el siguiente modelo de convenio:

Convenio Tripartito

Entre la Máxima Autoridad de Cultura de la Nación, representada por su titular…, la provincia de

Buenos Aires, representada por su gobernador/a … y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
representada por el /la jefe/a de Gobierno…:

Declaran
 Que de acuerdo a los derechos proclamados en la Constitución Nacional y en las Constituciones
de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; que es obligación del
Estado adoptar medidas de acción positiva tendientes a fortalecer el goce de los derechos sociales,
económicos y culturales y entendiendo que se trata de una región que, desde el punto de vista
geográfico y sociológico, se encuentra integrada.

Que con el objeto de:

1. Fortalecer la integración cultural entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y su zona

metropolitana.

2. Corregir asimetrías y distorsiones existentes entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los
diferentes municipios que integran la zona metropolitana.

3. Mejorar las políticas públicas referidas al acceso a los bienes culturales de los habitantes de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de su zona metropolitana.

4. Fomentar el intercambio de bienes y servicios culturales en las áreas involucradas.

5. Arbitrar los medios para que todos los habitantes de la zona metropolitana de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y tengan acceso a los bienes culturales en igualdad de condiciones,
mejorando así su calidad de vida.

6. Generar un compromiso entre las jurisdicciones involucradas con el fin de lograr un crecimiento
armónico e igualitario en materia cultural.

Que resulta necesario conformar una Agencia Cultural de la Zona Metropolitana de Buenos Aires y
un Consejo Metropolitano de Cultura;
Por ello, las partes acuerdan

Art. 1º – Se dispone la constitución de la Agencia Cultural de la Zona Metropolitana de Buenos

Aires, como una entidad autárquica con la finalidad de:

1. Llevar a cabo un plan estratégico que coadyuve al desarrollo cultural armónico de la Ciudad de
Autónoma de Buenos Aires y de su Zona Metropolitana.

2. Fijar las políticas culturales en consonancia con lo que establezca el Consejo Metropolitano de
Cultura, generando, asimismo, canales de participación ciudadana.

3. Fortalecer las capacidades de planificación y de gestión cultural de los municipios que integran
el Área Metropolitana y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

4. Optimizar los recursos, instituciones e infraestructura existentes.

5. Desarrollar programas de investigación en cooperación con las Universidades Nacionales de la

Región Metropolitana de la Cultura.

6. Coordinar y gestionar la cooperación técnica y financiera internacional promoviendo la

integración, en especial con los países del MERCOSUR.

Art. 2º – La dirección de la Agencia Cultural de la Zona Metropolitana estará integrada por un

representante de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, un representante de la Provincia de
Buenos Aires y un representante del Poder Ejecutivo Nacional, designados por los órganos
ejecutivos de los tres niveles de gobierno involucrados. El domicilio legal, el asiento y sede de la
entidad serán fijados de común acuerdo por las jurisdicciones que lo integran.

Art. 3º – La Agencia Cultural de la Zona Metropolitana llevará a cabo la finalidad prevista en el

artículo primero en el área comprendida por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los siguientes
municipios de la Provincia de Buenos Aires: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso,
Brandsen, Campana, Cañuelas, Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Exaltación de la Cruz,
Ezeiza, Florencio Varela, General Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham,
Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, La Plata, Lomas de Zamora, Luján, Marcos Paz,
Malvinas Argentinas, Moreno, Merlo, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San
Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López y Zárate.

Art. 4º – Se dispone la conformación del Consejo Metropolitano de Cultura, como organismo

interjurisdiccional, de carácter permanente y como ámbito de concertación, acuerdo y coordinación
de la política cultural del área.

Art. 5º – El Consejo Metropolitano de Cultura estará integrado por el o la titular de la máxima

autoridad de Cultura de la Nación, por el o la titular de la Dirección General de Cultura y Educación
de la Provincia de Buenos Aires, por el o la titular del Ministerio de Cultura de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y por los o las representantes de las máximas autoridades del área de cultura de
los municipios de la Provincia de Buenos Aires enunciados en el artículo 3º.

Art. 6º – El Consejo Metropolitano de Cultura deberá realizar por lo menos una asamblea anual
para evaluar el cumplimiento de los fines del presente convenio y coordinar las políticas culturales
que ejecutará la Agencia Cultural de la Zona Metropolitana.

Bibliografía

Ábalos, María G., Cuentas pendientes de la autonomía municipal en la Argentina, LL, 30-1-17.

–, La Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el federalismo argentino: el desafío de las relaciones

institucionales, EDCO, 2014-421.
Alonso de Antonio, José, Portal de la Constitución Española, agosto 2006.

Castorina de Tarquini, María C., La Provincia y la Región, en Pérez Guilhou, Dardo y otros,
Derecho público provincial y municipal, 2ª ed. actualizada por María Gabriela Ábalos, Buenos Aires,
La Ley, 2003, t. I,

Dromi, Roberto - Menem, Eduardo, La Constitución reformada, comentada y concordada, Buenos

Aires, Ciudad Argentina, 1994.

Ekmekdjian, Miguel Á., Tratado de derecho constitucional (Constitución de la Nación Argentina,

comentada y anotada con legislación, jurisprudencia y doctrina), Buenos Aires, Depalma, 1999, t. V.

Frías, Pedro, El federalismo en la reforma constitucional, LL, 1994-D-1122.

Gelli, María A., Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordada, 4ª ed. ampliada y
actualizada, Buenos Aires, La Ley, 2014, t. II.

Hernández, Antonio M., La autonomía plena de la Ciudad de Buenos Aires, publicado en Sup. Act.
21-6-07, cita online: AR/DOC/2072/2007.

Lamoglia, Carlos M., La autonomía municipal en la Provincia de Buenos Aires; una situación
jurídica que necesita consagración legal, ponencia presentada en la reunión para abogados
jóvenes del año 2000 organizada por el Colegio de Abogados de la provincia, desarrollada en
Zárate-Campana.

Rosatti, Horacio D. - Barra, Rodolfo C. - García Lema, Alberto M. - Masnatta, Héctor - Mosset
Iturraspe, Jorge - Paixão, Enrique - Quiroga Lavié, Humberto, La reforma de la Constitución.
Explicada por miembros de la comisión de redacción, con la colaboración del Dr. Jorge Mosset
Iturraspe, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 1994.

Rovner, Eduardo - Castiñeira de Dios, José L. - Chías, Josep, Buenos Aires Crea, Plan estatégico
de Cultura de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, 2001.

Sabsay, Daniel A. - Onaindia José M., La Constitución de los argentinos. Análisis y comentario de
su texto luego de la reforma de 1994, 7ª ed., Buenos Aires, Errepar, 2009.

Sagüés, Néstor P., Derecho constitucional, Buenos Aires, Astrea, 2017, t. II: "Estatuto del poder".

Zarini, Helio J., Constitución Argentina. Comentada y concordada, Buenos Aires, Astrea, 1996.

La cultura, motor de la ciudad del conocimiento, Plan Estratégico de Cultura de la Ciudad de

Barcelona, Barcelona, 2000-2010.

Fundación Metropolitana, Anuario 2017.

VOCES: DERECHO CONSTITUCIONAL - CONSTITUCIÓN NACIONAL - ESTADO NACIONAL -

PROVINCIAS - MUNICIPALIDADES - CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES -
COMPETENCIA - JURISDICCIÓN – CULTURA

(*) Nota de Redacción: Sobre el tema ver, además, los siguientes trabajos publicados en El
Derecho: Reseña histórico-constitucional de la Ciudad de Buenos Aires, por Guillermo Carlos
Schinelli, EDCO, 2007-278; La Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el federalismo argentino: el
desafío de las relaciones institucionales, por María Gabriela Ábalos, EDCO, 2014-421; Federalismo
y autonomía municipal: La Corte Suprema reafirma su función arquitectónica en el desarrollo
constitucional argentino, por María Gabriela Ábalos, EDCO, 2015-20; ¿Está obligada la Ciudad a
aceptar las transferencias de competencias? Un fallo controvertido de la Cámara de Apelaciones en
lo Penal, Contravencional y de Faltas, por Pablo G. González y Gabriel Vilches, ED, 265-295;
Autonomía política de los municipios: límites a las reelecciones a través de ordenanzas locales, por
María Gabriela Ábalos, EDCO, 2017-289; Facultades concurrentes entre la Nación y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires en materia de defensa del consumidor, por Ezequiel N. Mendieta,
EDCO, diario nº 14.391 del 20-4-18; Aportes a la reforma de la Constitución de la Provincia de
Buenos Aires en pos de asegurar la autonomía municipal, por María Eugenia Barragán, EDCO,
diario nº14.410 del 21-5-18. Todos los artículos citados pueden consultarse en
www.elderecho.com.ar.
(**) Trabajo final del módulo de Federalismo de la carrera de Especialización en Derecho
Constitucional, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires.
(1) Diccionario de la Real Academia Española, www.rae.es, consultado el 17-9-18.
(2) Castorina de Tarquini, María C., La provincia y la región, en Pérez Guilhou, Dardo y otros,
Derecho público provincial y municipal, 2º ed. actualizada por María Gabriela Ábalos, Buenos Aires,
La Ley, 2003, t. I.
(3) Frías, Pedro, El federalismo en la reforma constitucional, LL, 1994-D-1122.
(4) Rosatti, Horacio D. - Barra, Rodolfo C. - García Lema, Alberto M. - Masnatta, Héctor - Mosset
Iturraspe, Jorge - Paixão, Enrique - Quiroga Lavié, Humberto, La reforma de la Constitución.
Explicada por miembros de la comisión de redacción, con la colaboración del Dr. Jorge Mosset
Iturraspe, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 1994.
(5) Ídem.
(6) Alonso de Antonio, José, profesor titular, Universidad Complutense, diciembre 2003, revisado
por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución, agosto 2006.
(7) Rosatti, Horacio D. - Barra, Rodolfo C. - García Lema, Alberto M. - Masnatta, Héctor - Mosset
Iturraspe, Jorge - Paixão, Enrique - Quiroga Lavié, Humberto, La reforma de la Constitución…,
cit.
(8) Ekmekdjian, Miguel Á., Tratado de derecho constitucional (Constitución de la Nación Argentina,
comentada y anotada con legislación, jurisprudencia y doctrina), Buenos Aires, Depalma,1999.
(9) Ídem.
(10) Gelli, María A., Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordada, 4ª ed. ampliada
y actualizada, Buenos Aires, La Ley, 2014, t. II.
(11) Según datos del Ministerio del Interior y del INDEC, www.argentina.gob.ar/interior y
www.indec.gob.ar.
(12) Gelli, María A., Constitución de la Nación…, cit.
(13) Ídem. El resaltado nos pertenece.
(14) Ábalos, María G., Cuentas pendientes de la autonomía municipal en la Argentina, LL, 30-1-17.
El resaltado nos pertenece.
(15) Ídem.
(16) Sabsay, Daniel A. - Onaindia, José M., La Constitución de los argentinos. Análisis y comentario
de su texto luego de la reforma de 1994, 7ª ed., Buenos Aires, Errepar, 2009.
(17) Morello, Augusto M., El régimen municipal en la Provincia de Buenos Aires, JA, nº 5992,
3-7-96. Citado en Lamoglia, Carlos M., La autonomía municipal en la Provincia de Buenos Aires;
una situación jurídica que necesita consagración legal, ponencia presentada en la reunión para
abogados jóvenes del año 2000 organizada por el Colegio de Abogados de la provincia,
desarrollada en Zárate-Campana.
(18) "El Superior Tribunal de la Provincia produjo importantes decisorios (…) En ellos se advierte
un importante avance al respecto. Así, la sentencia recaída en los autos 'Municipalidad de La Plata
s/Inconstitucionalidad del Decreto Ley 9111. Tercero C.E.A.M.SE.' de fecha 17-6-97, en la cual la
Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, al analizar si el ejercicio de las facultades
tendientes a garantizar un ambiente sano corresponde a la Provincia o a las municipalidades
expresó, obiter dictum, la jerarquía que le corresponde a las municipalidades en el sistema federal
argentino. En tal sentido el tribunal bonaerense indicó –citando a Alberto Bianchi–: 'Las
destinatarias originales de todos los poderes y competencias eran las provincias. Los Municipios en
consecuencia son fracciones internas, urbanas dentro de las provincias a quien estas reconocen
autonomía, pero esta autonomía siempre debe admitir como primer límite el poder provincial. No es
concebible un municipio sino como referencia a una provincia'. 'Los poderes de los municipios se
encuentran sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una autonomía relativa o de
segundo grado'. Esta sentencia resulta altamente valorable, ya que se enmarca en la corriente
doctrinaria y jurisprudencial citada en los primeros puntos de esta ponencia, y obliga al órgano
legislativo a adecuar las normas para receptar los cambios que el instituto necesita. En este orden
de ideas, la Corte Provincial confirmó su doctrina al fallo en la Causa B-59.200 'Fiscal de Estado c/
Municipalidad de Moreno s/Conflicto Art. 196 Constitución Provincial', sentencia del 4-8-98, causa
en la cual se discutía la facultad del municipio para dictar la revocación de una autorización para la
instalación, organización y explotación de salas de bingo, otorgada oportunamente a una empresa.
Sobre el fondo de la cuestión, la Corte rechazó el planteo de la acción, pues a su criterio la
municipalidad había puesto en 'funcionamiento las atribuciones que, en general, le son reconocidas
para derogar actos que anteriormente hubiera dictado'. En dicha causa, la Fiscalía de Estado había
sostenido la naturaleza de 'entes autárquicos' de los municipios; a lo que el Tribunal indicó que
'…sin perjuicio de que con posterioridad a la reforma introducida en 1994 a la Constitución
Nacional (art. 123), resulten opinables los fundamentos sobre los que descansa la presentación'. La
Corte Suprema Provincial sigue el camino iniciado en la doctrina y marca, acertadamente, las
directivas a seguir con relación a la jerarquía de los municipios en nuestra forma de estado, como
así también la interpretación que debe darse a las normas constitucionales. Igualmente, una vez
más se recurre a la Carta Magna federal para hablar de autonomía municipal en la provincia de
Buenos Aires, ante la imposibilidad de encontrar regulación de la situación. No obstante, resulta
destacable que en los precedentes jurisprudenciales citados la Suprema Corte de la Provincia de
Buenos Aires ha abandonado la noción clásica de 'entes autárquicos territoriales' atribuida a los
municipio por la doctrina administrativista antes citadas y por los fallos de la Corte Nacional".
Lamoglia, Carlos M., La autonomía municipal…, cit.
(19) Hernández, Antonio M., La autonomía plena de la Ciudad de Buenos Aires, publicado en Sup.
Act. 21-6-07, cita online: AR/DOC/2072/2007.
(20) "La constitución organiza a la Ciudad de Buenos Aires como una semiprovincia, la que tendrá
un régimen de gobierno autónomo. Esta autonomía le va a permitir darse sus propias autoridades,
gobernarse por sus propias reglas, autodisponer de su destino. En este sentido, la Constitución
reformada avanza decididamente sobre la elección directa del intendente. Justamente es una nota
de su carácter autónomo que no tenía hasta hoy, y que concebía a la ciudad como un organismo
simplemente autárquico, manejado por un intendente manejado por el Presidente de la Nación.
Además, concurriendo a afianzar este carácter de semiprovincia, la Ciudad de Buenos Aires tendrá
una división de poderes, su propio cuerpo legislativo, su propia organización jurisdiccional y su
jefatura de gobierno". Dromi, Roberto - Menem, Eduardo, La Constitución reformada, comentada y
concordada, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1994.
(21) Zarini, Helio J., Constitución Argentina. Comentada y concordada, Buenos Aires, Astrea, 1996.
(22) Sagüés, Néstor P., Derecho constitucional, Buenos Aires, Astrea, 2017, t. II: "Estatuto del
poder".
(23) Ábalos, María G., La Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el federalismo argentino: el desafío
de las relaciones institucionales, EDCO, 2014-421.
(24) Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Campana, Cañuelas,
Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Exaltación de la Cruz, Ezeiza, Florencio Varela, General
Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La
Matanza, Lanús, La Plata, Lomas de Zamora, Luján, Marcos Paz, Malvinas Argentinas, Moreno,
Merlo, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, San
Vicente, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López y Zárate.
(25) La cultura, motor de la ciudad del conocimiento, Plan Estratégico de Cultura de la Ciudad de
Barcelona, Barcelona, 2000-2010.
(26) Rovner, Eduardo - Castiñeira de Dios, José L. - Chías, Josep, Buenos Aires Crea, Plan
estatégico de Cultura de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, 2001.