DesafÃ - Os Del Federalismo Argentino. Provincias y Municipios. Competencias Concurrentes. InterpretaciÃ N Jurisprudencial Abalos, MarÃ - A Gabriela

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Sumario: I. Introducción.— II. Federalismo argentino.— III. Autonomías provinciales y facultades

concurrentes.— IV. Autonomía municipal y margen de apreciación local.— V. Federalismo y
competencias concurrentes en emergencia.— VI. Propuesta: ley convenio de emergencia con
presupuestos mínimos.
(*)
I. Introducción
El análisis competencial de los distintos órdenes de gobierno en un sistema federal se ve impactado por la
complejidad de ese proceso sociopolítico, tanto como por la variabilidad de sus elementos. Se trata de dilucidar
las relaciones de poder que existen entre esos órdenes de gobierno y que se manifiestan en competencias
ricamente estructuradas a partir de principios de distribución que arrojan variadas clasificaciones (v.gr.
delegadas, propias, concurrentes, compartidas, prohibidas, excepcionales, etc.) (1).
En el federalismo argentino, el principio que alumbra estas vinculaciones es el que parte de reconocer que el
poder reservado a las provincias es más extenso que el delegado al gobierno nacional, porque el primero es
indefinido y comprende todo lo que abraza la soberanía del pueblo, mientras que el segundo es limitado y se
compone en cierto modo de excepciones, pero ambos órdenes de gobierno deben desempeñar sus atribuciones
armónicamente, cuidando de no entorpecer la acción exclusiva de cada uno (2).
En este marco cabe analizar las competencias provinciales originalmente reservadas y las que expresamente
incorpora al texto nacional la reforma de 1994 y luego llevar a cabo la vinculación con el reparto de atribuciones
con relación al ámbito municipal. Ello así, dejando expresamente de lado la distribución de recursos económico-
financieros entre la Nación y las provincias, y entre estas y sus municipios, dado que supondría un tratamiento
especial y complejo.
En este sentido, el principio inspirador es la máxima de fortalecer el federalismo, cometido perseguido por la
última reforma constitucional, en cumplimiento de lo cual, entre otras medidas, por un lado, se amplió la
participación de las provincias a través del ejercicio de facultades concurrentes y compartidas, y, por otro lado,
se reconoció la autonomía municipal y se impuso su regulación al poder constituyente provincial.
Cabe enriquecer este análisis con la interpretación jurisprudencial de la mano de señeras resoluciones de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación buscando extraer de ellas máximas y principios rectores.
Por último, algunas reflexiones ineludibles en torno al funcionamiento federal y al ejercicio competencial en
el marco de la emergencia sanitaria que exige replantear el funcionamiento del Congreso en clave republicana y
sobre todo federal, cerrando con una propuesta de ley convenio de emergencia con presupuestos mínimos.
II. Federalismo argentino
II.1. Texto constitucional
La diversidad de orígenes y la compleja trama de este fenómeno sociopolítico permite afirmar que existen
tantos federalismos como Estados federales, sin embargo, es posible distinguir elementos distintivos, aunque
con concreciones particulares en cada Estado. Ellos son principalmente: dos o más órdenes de gobierno que
participan del poder estadual; una ley fundamental de la que surgen estos órdenes y al que están subordinados;
un ordenamiento jurídico descentralizado; un principio de unión que permite la existencia de comunidades
diversas; la participación y la autonomía de los Estados partes; el reparto de competencias; las relaciones entre
los poderes, elementos que se amalgaman bajo los principios de buena fe, solidaridad y subsidiariedad (3).
En el origen de la organización política argentina, como bien advertía Alberdi, el problema más difícil
consistía en determinar cuál sería la base más conveniente para el arreglo de su gobierno central, si la forma
unitaria o la federativa, ya que, las dos tenían antecedentes tradicionales en la vida del país (4). Ello se ve
reflejado en la consagración de un federalismo en el texto constitucional de 1853 que buscó conciliar y superar
los diversos intereses nacionales y provinciales, y así, el conjunto de factores que tendían a la unidad y a la
diversidad confluyen en una fórmula mixta, la conocida fórmula alberdiana de la Unidad-federativa o
Federación-unitaria. Luego va mutando en 1860 con un aumento de notas federales, pasando por las prácticas de
concertación de mediados del siglo XX, más la altamente consensuada reforma de 1994, y su configuración
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posterior en la práctica institucional con importantes avances y retrocesos (5).

Los protagonistas principales de este federalismo en el texto de 1853/60 son el Estado nacional y las catorce
provincias históricas, a las que luego se le van sumando las nuevas paulatinamente creadas, quedando relegados
los municipios a merced del poder constituyente provincial (6).
Este esquema se modifica con la reforma de 1994 y el rol conferido a la Ciudad de Buenos Aires a través de
su estatus autónomo configurado principalmente en el art. 129, dándole así un papel activo como sujeto con
participación directa en la relación federal (7). Mientras que, a través del art. 123 se reconoce la autonomía
municipal pero no se modifica sustancialmente su inserción en la relación federal, son sujetos "en" la relación
federal pero no "de" la relación federal porque son parte de esta a través de la provincia en cuyo seno existen
(8).
Se configura así el federalismo argentino sobre la base de tres sujetos que conforman veinticinco actores (la
Nación, las veintitrés provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aries). En tanto que, en torno a la
descentralización como fraccionamiento del poder en relación al territorio, se consolidan cuatro órdenes de
gobierno, ya que se suman al nacional y a los provinciales, el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el de
los municipios autónomos (9).
Esta conformación del poder con relación al territorio se ve reflejada en la mayor participación dada a las
provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través del ejercicio de facultades concurrentes y
compartidas a partir de la reforma de 1994. A ello se suma la complejidad relacional que acarrea el
reconocimiento de las autonomías municipales exigiendo sin duda un mayor esfuerzo de armonización entre los
distintos órdenes de gobierno (10).
II.2. Interpretación jurisprudencial
Frente al panorama sucintamente descripto, los aportes interpretativos, sobre todo, de la mano de los
recientes pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación son esclarecedores. Pueden extraerse
verdaderas lecciones de federalismo del caso "Ciudad Autónoma de Buenos Aires contra Estado nacional" (11)
del 4 de mayo de 2021, donde se citan además principales precedentes en la materia:
1. El federalismo es un sistema cultural de convivencia, cuyas partes integrantes no actúan aisladamente,
sino que interactúan en orden a una finalidad que explica su existencia y funcionamiento, el ejercicio de las
competencias constitucionalmente asignadas debe ser ponderado como una interacción articulada, evitando que
confronten unas con otras (12).
2. La asignación de competencias en el sistema federal no implica subordinación de los estados particulares
al gobierno central, sino coordinación de esfuerzos y funciones dirigidos al bien común general (13).
3. La Constitución no ha querido hacer un solo país para un solo pueblo. No habría Nación si cada provincia
se condujera como una potencia independiente; pero tampoco la habría si fuese la Nación la que socavara las
competencias locales (14).
4. El federalismo argentino se funda en el principio de "lealtad federal" o "buena fe federal", que sirve para
evitar el abuso de las competencias de un estado en detrimento de los otros (15).
5. El armónico desenvolvimiento del sistema federal depende de tres pilares: buena fe, coordinación y
concertación recíproca entre los cuatro órdenes de gobierno (Nación, provincias, Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y municipios), ya que constituyen el modo razonable para conjugar los diferentes intereses en juego y
encauzarlos hacia la satisfacción del bien común (16).
6. El sistema federal argentino se compone de sujetos jurídicos "necesarios" o "inexorables": la Nación, las
provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios, frente a los "posibles" o "eventuales: las
regiones (17).
7. El federalismo argentino desde 1994 tiene un nuevo Estado participante que es la Ciudad de Buenos Aires
y su autonomía política la ejerce de manera coordinada con el resto de las unidades que integran la federación
(18).
8. Conforme a la distribución de competencias que emerge de la Constitución Nacional, los poderes de las

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provincias son originarios e indefinidos (art. 121), en tanto que los delegados a la Nación son definidos y
expresos (art. 75), lo que importa una interpretación favorable a la competencia autónoma y restrictiva de sus
limitaciones (19).
9. Las autonomías provinciales no significan independencia, sino que son competencias que se ejercen
dentro de un sistema federal que admite poderes concurrentes sobre ciertas materias que son de competencia
tanto federal como de las provincias y que deben ser ejercicios de manera coordinada (20).
10. El federalismo concertado es diálogo constructivo entre la nación y las provincias (21).
La interpretación jurisprudencial vista, volcada resumidamente en estos diez puntos, le aporta al federalismo
argentino una gran fortaleza en términos de concertación y coordinación en el ejercicio competencial, con
obligaciones y derechos para las partes integrantes.
III. Autonomías provinciales y facultades concurrentes
III.1. Texto constitucional
1. En el marco federal referido, la autonomía provincial se pone de manifiesto en la potestad de dictarse su
propia carta fundamental (arts.5 y 123 CN), de darse sus instituciones locales, regirse por ellas y de elegir sus
autoridades sin intervención del Gobierno federal (art. 122 CN) (22). Ello así, si bien se dan sus propias normas
fundamentales, se encuentran subordinadas al cumpliendo de las condiciones impuestas por la Constitución
Nacional (arts. 5 y 123), que supone una clara limitación a su poder constituyente ciertamente condicionado
(23).
De esta forma, gozando de una autonomía de primer orden, donde se encuentran en plenitud todos los rasgos
característicos del concepto de autonomía, involucra la descentralización política, de legislación, de
autoorganización y de autogobierno, pero con subordinación a un ente superior (24).
2. En relación con la distribución de competencias, son las provincias las que conservan todo el poder no
delegado por la Constitución Nacional al Gobierno federal (art.121 CN) (25). En principio, el gobierno federal
es un gobierno de facultades delegadas, limitadas y excepcionales, en tanto que los gobiernos locales detentan
facultades reservadas o conservadas. Sin embargo son tantas y de tal magnitud las facultades delegadas que el
concepto de "excepción" o "limitación" adquiere una especial dimensión, a lo que se suma que, si bien estos
poderes son "solamente" los delegados, en su ámbito, son supremos (art. 31 de la CN).
La reforma de 1994 ha explicitado nuevas competencias provinciales, sin embargo, en función de la cláusula
de deslinde referida, todas las atribuciones que no habían sido delegadas a la Nación mediante el texto de
1853/60, se mantenían en la órbita provincial. En este sentido, lo que ha hecho el constituyente de 1994 es
manifestarlo expresamente en el texto nacional pero su función no fue la de crear nuevas atribuciones
provinciales, sino la de visibilizarlas con mayor claridad al colocarlas en la Constitución y agregarles cláusulas
demarcatorias de su ejercicio. En coincidencia con lo afirmado, fueron primero las provincias las que
incorporaron en sus textos constitucionales, con sus propios matices, la mayor parte de las atribuciones que
luego en forma concurrente, compartida o propia recogería la reforma de 1994.
Se advierte el aumento de facultades compartidas y concurrentes entre nación y provincias, con la
intervención de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en forma expresa en algunas de ellas. Ello supone
fortalecer las relaciones de coordinación que implican la distribución de las funciones estatales y competencias
entre Nación y provincias, agregándose a la Ciudad Autónoma, sobre la base de una clara delimitación
constitucional de competencias (26). Entre Nación y provincias como entre una provincia y sus respectivos
municipios, estas relaciones se hacen efectivas toda vez que el texto constitucional nacional y provincial, en su
caso, reconoce sobre una misma materia, la posibilidad de su ejercicio por parte de los centros de poder
involucrados.
3. Puntualmente las competencias concurrentes suponen materias respecto de las cuales se autoriza la
cogestión de la Nación y de las provincias, involucrando en muchos casos a la ciudad de Buenos Aires y a los
municipios. Significa que cada gobierno reglamenta en "su orden" respectivo actividades referidas por la
Constitución, y que confluyen dirigidos por un fin de bien superior.

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a. El primer caso a destacar es la denominada cláusula del progreso, que incluye la de los constituyentes de
1853, en el anterior art. 67 inc.16 y actual 75 inc. 18 como mandato al Congreso, en concordancia con el primer
párrafo del art. 125 que proviene del texto constitucional histórico y dispone los poderes concurrentes de las
provincias. Luego la que acuñan los convencionales de 1994 como tarea legislativa en el art. 75 inc. 19, acorde
con el segundo párrafo del art. 125 que involucra a las provincias (27).
Así el art. 125 primer párrafo, en su segunda parte, reedita el art. 75 inc. 18 —y ambos reproducen
textualmente a los anteriores arts. 107 y 67 inc. 16 respectivamente—, y establece atribuciones para las
provincias que hacen a su desarrollo: "promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y
canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de
nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos por leyes protectoras a
estos fines y con sus recursos propios", las cuales se canalizarán a través de los tratados parciales para fines de
administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común que indica el mismo art. 125.
Con la reforma de 1994 surge una nueva dimensión contenida actualmente en el art. 75 inc. 19: la del
desarrollo humano (28), junto al progreso económico con justicia social, la productividad de la economía
nacional, la generación de empleo, la formación profesional de los trabajadores, la defensa del valor de la
moneda, la investigación y el desarrollo científico y tecnológico. Dichas atribuciones deben ser interpretadas
como de ejercicio concurrente, aunque no exista una identidad absoluta con el segundo párrafo del art. 125 que
contempla el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el
conocimiento y la cultura. Esta interpretación se ajusta a la realidad federal para cuya concreción es fundamental
el esfuerzo provincial. Además, el art. 125 in fine incluye a la Ciudad de Buenos Aires en el cumplimiento de
dichos cometidos (29).
b. Otro supuesto de facultad concurrente aparece en el inc. 2 del art. 75 referido a las contribuciones
indirectas (30).
c. La reforma de 1994 introduce además una nueva forma de concurrencia por complementariedad o por
participación provincial en el art. 41, que se refiere a la protección del medio ambiente y del patrimonio natural
y cultural, donde a la Nación le corresponde dictar los presupuestos mínimos de protección y a las provincias,
las normas complementarias (31).
d. Otro supuesto es el que se presenta con respecto a la protección y defensa de usuarios y consumidores
(art. 42). En este caso, la Nación deberá establecer "... procedimientos eficaces para la prevención y solución de
conflictos y los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria
participación de las asociaciones de consumidores y de usuarios y de las provincias interesadas, en los
organismos de control" (art. 42). Es decir, que esta facultad nacional se vuelve de ejercicio concurrente por
voluntad de las provincias, toda vez que estas podrán participar de los organismos de control, siempre que estén
interesadas.
e. También la reforma de 1994 introduce facultades concurrentes en relación con las atribuciones legislativas
relativas a la identidad y derechos de los pueblos indígenas (art. 75 inc.17) (32). Sin embargo, también en este
punto, las provincias antes de tal reforma, plasman en sus textos constitucionales cláusulas al respecto (33).
f. El constituyente de 1994 incorpora además la especial referencia a las particularidades locales cuando, por
ejemplo, en el art. 75 inc. 19 refiriéndose a las atribuciones del Congreso, en el tercer párrafo, indica que le
compete sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional
respetando las particularidades provinciales y locales (34). Clara muestra de respeto por las singularidades
locales, en concordancia con la exigencia del art. 5 CN vinculada a la educación primaria y sobre todo con la
incorporación en el art. 125, segundo párrafo, como de competencia provincial en ejercicio concurrente con la
Nación.
g. Mención especial merecen las competencias en materia de salud pública. La interpretación jurisprudencial
desde antaño reconoció como propio de la legislación local el ejercicio del poder de policía en materia de
salubridad, moralidad y seguridad. Desde los conocidos casos de "Plaza de Toros" en 1869 (35) y "Saladeristas
de Barracas" de 1887 (36), se convalida dicho poder en la esfera provincial, sin embargo se impone la

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coordinación entre los sujetos del federalismo, ya que el Estado Nacional ejerce las competencias sustantivas en
el diagrama de las políticas públicas en materia de salud (37).
Después de la reforma constitucional de 1994, el derecho a la salud resulta expresamente de los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos con jerarquía constitucional que incorpora el inc. 22 del art. 75 CN, a lo
que las provincias, con anterioridad, ya le habían dado cabida en sus textos constitucionales como en Córdoba,
Buenos Aires, Santa Fe, Jujuy, Entre Ríos, entre otros.
De esta forma, tanto el Estado Federal como las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires se ven obligados al cumplimiento de los deberes emergentes de los tratados de derechos humanos
que amparan el derecho a la salud, junto a las cláusulas constitucionales provinciales que también lo
contemplan. Así se impone el ejercicio coordinado de atribuciones donde la Nación aporte el piso de igualación
respetando las potestades locales. Se trata del establecimiento del piso mínimo de protección que en materia de
salud lo brinda la legislación nacional de manera específica, y los demás órdenes, la complementariedad para
mejorar y abundar la plena realización del derecho en cuestión (38).
III.2. Interpretación jurisprudencial
En la interpretación de la distribución de competencias y del ejercicio de las facultades concurrentes, la
Corte Suprema de Justicia cumple un rol muy importante construyendo principios hermenéuticos de gran valor,
como los siguientes:
1. Los poderes de las provincias son originarios e indefinidos, mientras que los correspondientes a la Nación
son delegados y definidos (39), por ello, los poderes conferidos a la Nación deben interpretarse de forma tal que
no invalidan, anulen ni excluyan a las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (40).
2. Se impone la interpretación restrictiva para las potestades puestas en cabeza de la Nación, excepto en los
casos en que, en términos explícitos, la Constitución le concede al Congreso nacional un poder exclusivo, o se
ha prohibido expresamente a las provincias, o cuando existe una absoluta y directa incompatibilidad o
repugnancia efectiva en el ejercicio de facultades concurrentes por estas últimas (41).
3. La supremacía del derecho federal en los términos de los arts. 5 y 31, está condicionada a que el ejercicio
de la potestad normativa nacional haya sido encausado dentro de las pautas formales y sustanciales exigidas
constitucionalmente, respetando la distribución de competencias (42).
4. El desborde competencial tanto en el ejercicio de la autoridad local como nacional genera
inconstitucionalidad ascendente y descendente (43).
5. Se exige la debida justificación competencial como un imprescindible recaudo de validez de una norma
nacional (44).
6. El gobierno nacional no puede impedir o estorbar a las provincias el ejercicio de aquellos poderes de
gobierno que no han delegado o reservado, porque por esa vía podría llegarse a anularlos por completo (45).
7. Cuando una norma nacional pueda afectar el ejercicio de idéntica competencia de otro orden de gobierno,
la motivación debe ser adecuada y se debe explicitar la proporcionalidad entre el objeto de la decisión y su
finalidad, que debe hallarse en necesaria correspondencia con la de las normas competenciales invocadas por el
órgano emisor (46).
8. Las competencias concurrentes aluden a la regla de distribución que otorga al Congreso competencia para
tomar decisiones concernientes a los intereses del país como un todo y a las provincias para dictar leyes con
imperio exclusivamente dentro de su territorio (47), lo que permite coexistencia legislativa manteniéndose en
sus propias esferas jurisdiccionales.
9. Este ejercicio competencial concurrente habilita al gobierno federal a intentar coordinar a las autoridades
locales, pero ello no implica que las provincias y la Ciudad de Buenos Aires renuncien a facultades
constitucionales propias e indelegables (48).
10. Las facultades concurrentes deben interpretarse de forma tal que las autoridades de la una y de las otras
se desenvuelvan armoniosamente, evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes de
gobierno central en desmedro de las facultades provinciales y viceversa (49).

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III.3. Educación y salud pública. Interpretación jurisprudencial

Mención especial merece el ejercicio de facultades por parte de las provincias y de la Nación en materia de
educación (50) y de salud pública (51), sobre todo en el contexto de la emergencia generada por el COVID-19.
De la interpretación jurisprudencial en relación con las competencias en materia de educación se extrae:
1. La educación y su regulación involucra tanto al Estado Nacional como las provincias; el primero en
función del inc. 19 del art. 75 CN tiene en sus manos sancionar "leyes de organización y de base de la
educación" respetando las "particularidades provinciales y locales" (52), mientras que las segundas, conservan
la facultad de asegurar la "educación primaria" en sus textos constitucionales (art. 5).
2. Las provincias y la Ciudad de Buenos Aires tienen la atribución de decidir sobre los modos de promover y
asegurar la educación de sus habitantes, ello en función del art. 125 in fine CN (53).
3. La educación se ubica entre las atribuciones de la policía del bienestar de las provincias y de la Ciudad
(art. 125) (54).
4. La educación es competencia concurrente entre la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires (55).
5. No basta con la mera invocación de atribuciones nacionales en materia de sanidad para restringir
atribuciones en materia de educación (56).
6. La pandemia no permite ingresar en materia propia de las provincias y de la Ciudad, puesto que, si bien la
situación sanitaria excede todo límite interprovincial y nacional, ello no habilita el desplazamiento total y
absoluto de las autoridades locales (57).
7. La organización y funcionamiento del sistema educativo es de competencia local, por lo que no basta con
la invocación del bienestar general para sustentar la supremacía de una norma nacional (58).
8. Cuando no se arriba a acuerdos de concertación en materia de educación, la competencia es de la Ciudad
o de las provincias, ello porque el Estado Nacional solamente tienen en sus manos delinear las bases de la
educación y debe respetar las particularidades provinciales y locales (59).
9. El Estado nacional solo puede regular el ejercicio del derecho a la educación de modo concurrente con las
provincias, estableciendo las bases, pero no puede sustituirlas ni decidir de modo autónomo apartándose del
régimen legal vigente (60).
Mientras que de la interpretación jurisprudencial en relación con las competencias en materia de salud
pública se extrae:
1. La regulación de la salud se reconoció a las provincias en ejercicio de su poder de policía desde "Plaza de
Toros" (1869) y Saladeristas" (1887) hasta "Nobleza Piccardo" (61) y también a la Ciudad de Buenos Aires con
su autonomía plena (62).
2. El Estado Nacional ostenta atribuciones concurrentes para regular ciertas cuestiones de la salud (art. 75
inc. 18) y se amplía en relación con el desarrollo humano (art. 75 inc.19), fruto de la reforma de 1994 (63).
3. El inc. 18 del art. 75 habilita facultades concurrentes en materia sanitaria, el hecho que exista una norma
nacional que regule aspectos sanitarios no implica que, por su sola condición de norma nacional, deba siempre
prevalecer y desplazar la posibilidad del ejercicio de potestades locales sobre el mismo asunto (64).
4. En materia sanitaria las competencias son concurrentes entre la Nación y las provincias y deben ser
interpretadas de modo que se desenvuelvan armoniosamente, evitando interferencias o roces susceptibles de
acrecentar los poderes del gobierno central en desmedro de las facultades provinciales y viceversa, y procurando
que actúen para ayudarse y no para destruirse (65).
IV. Autonomía municipal y margen de apreciación local
IV.1. Texto constitucional
El fortalecimiento de la autonomía municipal hunde sus raíces en el derecho público provincial, no
solamente a través del movimiento reformador que se inició en 1986, sino también a partir de los importantes
precedentes constitucionales como fueron, por ejemplo, la Constitución santafecina de 1921 y la cordobesa de

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1923 (66).
La importancia de la descentralización municipal viene dada por su inescindible vinculación con el
federalismo. La relación es directamente proporcional, a mayor autonomía local se robustece la
descentralización del poder. De ahí que, la reforma de 1994 que tenía como uno de sus objetivos el de fortalecer
el federalismo, introduce el nuevo art. 123 que viene a completar al citado art. 5, en relación con las condiciones
que deben cumplir las Cartas provinciales para que el Gobierno Federal garantice a cada provincia el goce y
ejercicio de sus instituciones. Así las constituciones provinciales deberán asegurar no solamente el régimen
municipal, sino que además este deberá poseer autonomía en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero, con la salvedad que le corresponderá a cada constitución de provincia reglar su alcance
y contenido (67).
Mucho se ha escrito sobre el significado de los términos empleados en este artículo; se advierte que la
Constitución Nacional solamente declara tal autonomía y enumera sus ámbitos característicos, pero no la define,
deja a cada provincia la facultad de delinear su contenido conforme con su propia realidad municipal. Sin
perjuicio de ello, es posible precisar el sentido de cada uno de estos órdenes de la siguiente forma: el
institucional: supone la facultad de dictarse su propia carta fundamental mediante una convención convocada al
efecto; el político: elegir a sus autoridades y regirse por ellas; el administrativo: la gestión y organización de los
intereses locales, servicios, obras, etc.; y el económico-financiero: organizar su sistema rentístico, administrar su
presupuesto, recursos propios, e inversión de ellos sin contralor de otro poder (68).
Cabe cuestionarse qué ocurriría si una provincia al reformar su texto luego de 1994 desconociese lo
dispuesto en torno a la autonomía municipal en el art. 123. Las respuestas se dividen, tal omisión tornaría
inconstitucional a la reforma provincial, implicando una clara violación a la prelación normativa que se impone
desde el art. 31, con el art. 75 inc. 22 y demás normas de la Constitución Nacional, y que suponen relaciones de
supraordinación y de subordinación entre la Nación y las provincias (69); pero también podría dar lugar a la
declaración de intervención federal, prevista en el art. 6, a la provincia incumplidora, con el objeto de anular las
normas emanadas de su poder constituyente local y restablecer la vigencia de la plena conformidad del
ordenamiento local con la Ley Suprema de la Nación (70).
El mandato constitucional exige reconocer al municipio como un verdadero gobierno que se integra en el
federalismo con el orden nacional, las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cada uno en su
esfera de competencia y con sus autoridades propias. De ahí que, al fijar el "alcance y contenido" de la
autonomía municipal, ninguna provincia podrá extremar las limitaciones que puedan llegar a privar al municipio
de un contenido mínimo en cada grado de autonomía ni extralimitarse de forma tal que se dificulte el ejercicio
de potestades nacionales o provinciales. En el cumplimiento de lo expresado surge necesaria una buena
coordinación de potestades que permita el crecimiento municipal en beneficio de la provincia para el
fortalecimiento nacional (71).
Como es de competencia provincial encuadrar a sus respectivos municipios dentro de los ámbitos de
autonomía indicados, pero reconociendo un mínimo en cada orden, es constitucional que en una misma
provincia coexistan municipios con un status de autonomía plena y otros con una autonomía semiplena o
relativa acorde con su propia realidad. Sin embargo, lo que no podrá la provincia es desconocer la autonomía
institucional a todos sus municipios, pues estaría incumpliendo el mandato constitucional ya que existiría un
orden en el cual no se aseguraría un mínimo de autonomía.
La recepción de esta exigencia del art. 123 de la CN por el constitucionalismo provincial es mayormente
positivo, aunque a veintisiete años de la reforma de 1994 siguen existiendo casos puntuales de reprochable
retraso, como son los de las provincias de Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires que, frente a las veinte restantes,
persisten en la omisión de ajustarse al texto constitucional nacional que manda reconocer la autonomía
municipal en forma plena. Además de algunos supuestos de cumplimiento formal con una falta de concreción
real de la autonomía local en lo institucional, como ocurre en las provincias de Entre Ríos, Tucumán, La Rioja,
La Pampa, Santa Cruz y Formosa (72).
IV.1. Interpretación jurisprudencial. Margen de apreciación local

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En ese proceso de fortalecimiento de la autonomía municipal han contribuido, sin duda, la perseverancia de
la doctrina autonomista y la creciente jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir de
pronunciamientos emblemáticos como "Rivademar" en 1989 y "Municipalidad de Rosario" de 1991, y luego de
la reforma de 1994, especialmente a través del caso "Ponce" (73) de 2005 en torno a la autonomía política,
reafirmando el aspecto económico financiero en "Intendente de la Municipalidad de La Rioja" (74), de
noviembre de 2014 y cuatro años después, en agosto de 2018, con "Municipalidad de La Banda" (75), incluso
formulando exhortaciones firmes a las autoridades provinciales para que dicten las normas necesarias para dar
cumplimiento al mandato que emerge del art. 123 de la CN (76).
La interpretación jurisprudencial pone el acento en el municipio como el orden de gobierno de mayor
proximidad con la ciudadanía (77), descentralización local trascendente en el diseño federal argentino (78).
En este sentido se recuerda que la reforma de 1994 incorpora a los municipios como actores necesarios del
federalismo que buscó fortalecer y por ello "... acentuar la expresión democrática de la ciudadanía, reconocer la
tradición histórica y las instituciones más próximas a los vecinos y potenciar la aptitud de los municipios para
lograr —en razón de esa cercanía— una mayor eficiencia en el ejercicio de la administración pública" (79). Se
potencia ciertamente la participación de los municipios en el orden federal argentino como sujetos políticos de
existencia necesaria.
Estas consideraciones se ven reforzadas por la posición de mayoría conformada por los votos de Maqueda,
Rosatti y Lorenzetti en el pronunciamiento en relación con la "Municipalidad de Arroyito" (80) que, desde la
defensa del margen de apreciación local, junto a una interpretación que se focaliza en la razonabilidad del
ejercicio de la libertad de comercio, interpreta las particularidades de la comunidad local, los acuerdos y
consensos logrados en el marco del diseño federal.
De este último pronunciamiento se pueden extraer las siguientes proposiciones:
1. El municipio tiene un rol trascendente en el diseño institucional argentino en tanto orden de gobierno de
mayor proximidad con la ciudadanía (81).
2. Los municipios de provincia son sujetos necesarios del federalismo argentino conforme al art. 5 de la CN,
con el estatus de derecho público que ostenta su autonomía (82).
3. Los contenidos de la autonomía municipal citados en el art. 123, son taxativos y comprenden los ámbitos
institucional, político, administrativo, económico y financiero; y los alcances conforman el variable perímetro
que corresponde a cada contenido, el constituyente los deriva a la regulación propia del derecho público
provincial (83).
4. La determinación de los "contenidos" evita que la autonomía quede "reducida a una simple fórmula
literaria grandilocuente, pero, en la práctica, vacía de contenido, porque no puede haber municipio autónomo
verdadero si no le reconocemos explícitamente entidad política o le retaceamos la capacidad de organizar su
administración y realizar los actos administrativos necesarios para el cumplimiento de sus funciones o los
privamos del sustento económico-financiero indispensable para que preste aquellos servicios públicos que la
provincia le asigne, inherentes a su existencia o le impedimos ejercer su "autonomía institucional" (84).
5. El poder de autodeterminación municipal se inscribe en el de las provincias, que conservan su soberanía
absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación, sin más limitaciones que las enumeradas en
el art.126 de la CN, ellas deben coordinar el ejercicio de los poderes que conservan de forma tal que se garantice
"el mayor grado posible de atribuciones municipales" en los ámbitos analizados con anterioridad (85).
6. La necesaria existencia de un régimen municipal "determina que las leyes provinciales no solo deben
imperativamente establecer los municipios", sino que "no pueden privarlos de las atribuciones mínimas
necesarias para desempeñar su cometido (86).
7. Asegurar el régimen municipal importa no solo el reconocimiento del estatuto municipal autónomo sino el
de las facultades mínimas y necesarias para no desarticular sus fines y su funcionamiento (87).
8. La autonomía municipal debe ser interpretada como parte de un sistema institucional orientado hacia la
descentralización y fundado en un federalismo cooperativo (88).

Documento
9. La descentralización institucional es un poderoso instrumento para el desarrollo de las regiones, ciudades

y diferentes tipos de actividades (89).
10. El significado concreto del federalismo es fortalecer ámbitos locales de decisión autónomos compatibles
con una base de presupuestos mínimos nacionales (90).
En este mismo pronunciamiento en relación con la "Municipalidad de Arroyito" (91) hay un expreso
tratamiento del margen de apreciación local, concepto que este Tribunal ha ido configurando en varios
precedentes anteriores (92). Este margen se inscribe en el respeto por las particularidades locales que los
distintos órdenes de gobierno manifiestan en el ejercicio de su poder constituyente y en el ámbito competencial
propio. Esas diversidades configuran el denominado margen de apreciación que recepta las peculiares
manifestaciones del ejercicio particular y propio de la potestad constituyente de cada provincia, de cada
municipio y de la Ciudad de Buenos Aires.
Así se pueden extraer las siguientes máximas en relación con la autonomía municipal en el margen de
apreciación local:
1. Los "alcances" de cada contenido autonómico deben reflejar la heterogeneidad ínsita en todo régimen
federal y por tanto ser fijados por cada provincia, atendiendo a las diferencias observables en la escala de vida
vecinal a lo largo y ancho del territorio nacional, con el debido respeto de lo dispuesto por los arts. 5 y 123 de la
CN (93).
2. Resultaría ilógico e irrazonable que desde la norma constitucional federal se impusiera a las provincias un
determinado y uniforme alcance del régimen municipal que iguale a municipios urbanos o rurales, densamente
poblados o con pocos vecinos, longevos o nuevos, con perfil sociocultural dominantemente cosmopolita o
tradicional, etc. (94).
3. El constituyente reformador ha diferido a cada provincia la especifica delimitación de los alcances de cada
contenido autonómico, para que en ejercicio del respectivo "margen de apreciación local" sea cada jurisdicción
la que defina el standard jurídico conforme su especifica e intransferible realidad (95).
4. La cercanía del municipio con su gente hace que dicha jurisdicción cuente con los elementos necesarios
para valorar la idiosincrasia social imperante (96).
V. Federalismo y competencias concurrentes en emergencia
V.1. La irrupción de la pandemia de COVID-19 fuerza el reconocimiento y declaración de emergencia cuyas
consecuencias se materializan en el acrecentamiento del poder estatal, el desencadenamiento de procesos de
decisión de carácter excepcional y la obligada reglamentación y mayor restricción en el ejercicio normal de los
derechos. Este estado de emergencia que amplifica y extiende los alcances del poder de policía estatal tiene, sin
embargo, que ajustarse a presupuestos constitucionales ineludibles como son la razonabilidad, la
proporcionalidad, la temporalidad y por supuesto el principio de legalidad.
En el texto constitucional de 1853/60, las situaciones de emergencia previstas a partir del estado de sitio y de
la intervención federal dan participación al Congreso y al Poder Ejecutivo, en la adopción de estas herramientas
de excepción, bajo el control de constitucionalidad en manos del Poder Judicial. La reforma de 1994, con la
incorporación de los decretos de necesidad y urgencia (art. 99 inc. 3) y de los decretos delegados (art. 76)
permite al Ejecutivo el ejercicio de facultades legislativas en casos excepcionales en el primero, y de emergencia
pública, en el segundo, con mecanismos de control en manos del Congreso con la intervención de la Comisión
Bicameral Permanente que no han sido demasiado eficaces (97). En esos casos, el control sobre el cumplimiento
de los requisitos impuestos debe ser estricto y de interpretación restrictiva, toda vez que la admisión del
ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace únicamente bajo condiciones de
rigurosa excepcionalidad y con sujeción a las exigencias formales en cuestión. Asimismo, corresponde ser
todavía más estrictos en el control cuando se reglamenten, limiten o suspenden transitoriamente, las libertades y
los demás derechos fundamentales de las personas (98).
A ello se suma desde la conformación del estado federal, la necesaria participación de las provincias y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la toma de decisiones de emergencia a través del pleno funcionamiento

Documento
del Congreso, como, asimismo, el indispensable respeto a la distribución de competencias entre los sujetos que
conforman dicho estado, preservando el ejercicio concurrente con base en los principios de subsidiariedad,
solidaridad y lealtad federal (99).
En lo referido a la limitación de los derechos, la configuración y alcance del poder de policía en general y en
materia sanitaria en particular exige el ejercicio concurrente, la cogestión que alcanza a los cuatro órdenes de
gobierno, donde tanto la Nación, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como los municipios que
a partir del inc. 30 del art. 75 de la CN. se suman en el ejercicio coordinado y armónico (100).
V.2. En relación con la emergencia y la limitación de derechos, como asimismo en torno al ejercicio de
facultades concurrentes que involucra a los sujetos del federalismo, la interpretación judicial de la mano de la
resolución en el conflicto suscitado por la suspensión de las clases presenciales entre la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y el Estado nacional (101), ofrece las siguientes precisiones:
1. La emergencia no es una franquicia para ignorar el derecho vigente (102).
2. La emergencia está sujeta al derecho, es una situación jurídicamente regulada y ella no implica en modo
alguno que cualquier medida que pudiera representarse como eficaz para atender la situación sea, por esa sola
razón, constitucionalmente admisible (103).
3. La emergencia no crea poderes nuevos (104).
4. La emergencia no libera del poder regulativo del derecho, las autoridades deben encarar la
responsabilidad de atender los problemas que ella plantea dentro de los limites formales y sustanciales que les
impone la Constitución (105).
5. La emergencia no justifica el desconocimiento del esquema constitucional de reparto de competencias
entre la nación y las provincias (106).
6. La legislación de emergencia merece un juzgamiento estricto ("Massa" (107), "Maggi" (108) y "Lee"
(109)).
7. Las medidas limitativas de los derechos deben ser acotadas temporalmente, legales, razonables,
estrictamente necesarias y proporcionales (110).
8. Debe buscarse el criterio de menor restricción posible a través del medio más idóneo disponible para
asegurar la eficacia en la obtención de la finalidad perseguida (111).
9. El principio de razonabilidad exige que los preceptos mantengan coherencia con las reglas
constitucionales (112).
10. Las medidas que establecen restricciones, tanto si se trata de una ley o de un decreto, cualquiera sea la
autoridad que los emite, deben respetar el criterio de menor restricción posible (113).
A modo de síntesis, en esta causa puntualmente, se afirma que cuando se desconoce la distribución de
potestades en el diseño federal, aun cuando se instrumente mediante ley formal del Congreso, la tacha de
constitucionalidad se mantiene incólume (114), porque usurpar funciones que corresponden a los gobiernos
locales supone subvertir el carácter representativo del sistema pues se disociaría a los gobiernos locales de las
políticas que rigen en sus respectivos territorios, liberándolos de la responsabilidad que les cabe por ellas (115).
V.3. Conforme a estos preceptos, delineados prolija y contundentemente por la Corte Suprema, se esbozan
algunas consideraciones sobre el proyecto de ley enviado por el Ejecutivo al Congreso, el 10 de mayo de 2021,
que tiene por objeto la fijación de parámetros de riesgo epidemiológico y sanitario en el contexto de emergencia
por la pandemia del COVID-19. Dicha iniciativa obtuvo media sanción de Senadores con 38 votos a favor
versus 26 en contra (116), y fue remitida a discusión de Diputados el 20 de mayo de 2021, contando con
dictamen favorable de las comisiones de Asuntos Constitucionales y de Acción Social y Salud Pública, emitido
el 10 de junio del mismo año (117).
Cabe aclarar que las apreciaciones que se formulan solamente tienen que ver con el análisis competencial en
el federalismo argentino en relación con las potestades en materia de salud pública y las limitaciones de
derechos, en el marco de la emergencia declarada a raíz del COVID-19.
1. En cuanto al objeto del proyecto referido, detalla el art. 1 que tienen como "... finalidad proteger la salud

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pública, lo que constituyen una obligación del Estado Nacional de conformidad y en cumplimiento con lo
establecido ..." y comienza a citar los arts. 41, 42 y 75 inc. 22 de la CNac., junto a los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos con jerarquía constitucional, "... en virtud la declaración de
pandemia ... y de la emergencia pública en materia sanitaria ampliada por el decreto 260/20 (...) y en atención a
la situación epidemiológica y sanitaria existente en las distintas regiones del país en relación con la COVID-19".
Lo primero que se advierte es que la salud pública no es solamente un cometido del Estado Nacional, la
competencia de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es concurrente y no puede ser
desconocida ni siquiera por una ley de Congreso. Como ya clarificó la Corte Suprema, la pandemia no permite
ingresar en materia propia de las provincias y de la Ciudad, puesto que, si bien la situación sanitaria excede todo
límite interprovincial y nacional, ello no habilita el desplazamiento total y absoluto de las autoridades locales
(118).
2. Este reproche se confirma con el art. 2 que detalla como objeto de la norma "... establecer medidas
sanitarias generales de prevención, contención y disminución de contagios por COVID-19 que se aplicarán en
todo el país", desconociendo las particularidades locales y la adopción de medidas por cada provincia y por la
Ciudad de Buenos Aires. Puesto que las facultades concurrentes deben interpretarse de forma tal que las
autoridades de la una y de las otras se desenvuelvan armoniosamente, evitando interferencias o roces
susceptibles de acrecentar los poderes de gobierno central en desmedro de las facultades provinciales y
viceversa (119).
No basta para superar esta crítica, la cita a los gobernadores y gobernadoras como al jefe de la Ciudad de
Buenos Aires habilitando que adopten medidas sanitarias ante la verificación de parámetros epidemiológicos y
sanitarios que establece el mismo proyecto, y que luego en el art. 4, sujeta al art. 128 de la CN, como agentes
naturales del gobierno federal. Ello así porque en la interpretación correcta de dicho artículo, lo que deberían
hacer las autoridades locales es exigir el pleno respeto por el texto constitucional, que conlleva a fortalecer la
división de poderes, en el marco de la distribución de competencias entre los distintos órdenes de gobierno
(120).
De ahí que, cada provincia como la Ciudad de Buenos Aires, y en su caso los municipios, en ejercicio de sus
potestades en materia de salud pública, pueden disponer medidas restrictivas de los derechos, solamente
mediante sus respectivos poderes legislativos.
El proyecto desconoce tanto el texto constitucional como la interpretación jurisprudencial citada en torno al
principio de legalidad en materia de limitación de derecho, ya que en lo referido a la gestión de las medidas
sanitarias, el art. 4 como también los arts. 14, 15 y 18, contienen una amplia habilitación a los ejecutivos
provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para que dicten las medidas necesarias para
implementar lo dispuesto en el proyecto, con la cita al art. 128 referido, lo que suponen claramente medidas
restrictivas de los derechos y libertades.
Como se ha resuelto, la emergencia no es una franquicia para ignorar el derecho vigente (121), sino que por
el contrario está sujeta al derecho, es una situación jurídicamente regulada y ella no implica en modo alguno que
cualquier medida que pudiera representarse como eficaz para atender la situación sea, por esa sola razón,
constitucionalmente admisible (122).
V.4. En el art. 4 se lleva a cabo una delegación de facultades legislativas al Ejecutivo invocando el art. 76
CN, indicándose que se efectúa en el marco de la emergencia pública en materia sanitaria y en cumplimiento de
los compromisos internacionales de protección de los derechos humanos asumidos por el Estado, habilitándose
al Presidente para la "Adopción de medidas razonables, temporarias y oportunas para proteger la vida y la salud
pública en relación con la pandemia por COVID-19", y la "Creación de condiciones para el acceso a la atención
y asistencia médica adecuadas".
Los términos amplios e imprecisos suponen un desborde competencial de la Nación que vacía de contenido
el ejercicio de la misma atribución en los demás sujetos federales. Claramente la emergencia no crea poderes
nuevos (123), ni puede ser un pretexto para desconocer los límites formales y sustanciales que impone la
Constitución (124). La emergencia no justifica el desconocimiento del esquema constitucional de reparto de

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competencias entre la nación y las provincias (125).

V.5. Por último, las materias sobre las que el proyecto habilita expresamente al Ejecutivo a disponer distinto
tipo de restricciones son múltiples y abarcan territorialmente a todo el país, afectando derechos y libertades que
van desde la circulación interior y exterior, el comercio, las reuniones sociales hasta cuestiones laborales, clases
presenciales, actividades deportivas y el transporte público de pasajeros.
Adviértase que, a mayor injerencia del Ejecutivo en materia legislativa, además de achicar el ámbito de
actuación del Congreso afectando la división de poderes, hiere al federalismo impidiendo la participación en la
discusión de cada una de esas medidas restrictivas de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires.
VI. Propuesta: ley convenio de emergencia con presupuestos mínimos
Frente a lo analizado, cabe destacar que si bien la emergencia generada por la pandemia del COVID-19
supuso inicialmente la necesaria celeridad en la toma de decisiones y en su ejecución, lo cual se concretó a
través del accionar del ejecutivo con las críticas señaladas (126). Sin embargo, con el correr de los meses y el
pleno funcionamiento del Congreso mediante sesiones virtuales a partir del 13 de mayo de 2020, debe ser este
órgano el que disponga las medidas necesarias para afrontar la situación imperante. Se impone su
funcionamiento continuo, en sesiones permanentes como garante de la división de poderes y de la participación
provincial en la toma de decisiones en emergencia, respetando el principio de legalidad en materia de
restricciones de derechos.
El accionar del Congreso es clave entonces para garantizar la toma de decisiones donde las provincias y la
Ciudad de Buenos Aires tengan presencia efectiva. Además es fundamental para limitar la hiperactividad
ejecutiva no solamente fulminando el ejercicio de facultades legislativas por vía decretos de necesidad y
urgencia, sino también impidiendo tal accionar por medio de resoluciones administrativas del Jefe de Gabinete.
A su vez, el funcionamiento permanente y efectivo del Congreso también implica, por un lado, la innecesariedad
de recurrir a la delegación legislativa como también, por otro lado, un importante freno a las respuestas
atomizadas y sin coordinación que pretendieran dar los miembros de la federación.
En este marco, sesionando diariamente, se propone el debate y aprobación de una ley convenio de
emergencia con presupuestos mínimos acordadas por todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires.
Implicaría buscar los acuerdos interjurisdiccionales posibles para estructurar el bloque de emergencia nacional
para todo el territorio, reservándose los gobiernos locales el dictado de sus propias disposiciones legislativas en
la medida que complementen y no contradigan a las nacionales.
Esta ley convenio de emergencia, con un tiempo limitado expresamente previsto, permitiría a cada
provincia, y a su interior, a los propios municipios, y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, brindar las
respuestas locales en el marco nacional fijado por dicha norma. Sería la instrumentación de un federalismo de
concertación y de diálogo que promueva el fortalecimiento de las relaciones interjurisdiccionales como también
la asunción responsable de las atribuciones propias de cada orden de gobierno. Además implicaría la concreción
del principio de subsidiariedad, que daría prioridad a las iniciativas locales dentro de sus respectivas esferas
competenciales, circunscribiendo la intervención nacional en las cuestiones que deben ser atendidas y resueltas
desde ese ámbito.
El tratamiento federal de la emergencia exige una ley del Congreso que respete el margen de apreciación
local (127), poniendo en manos de las provincias junto a sus municipios, y de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, a través de sus legislaturas sesionando diariamente, y con el brazo ejecutor de sus ejecutivos, las
decisiones particulares respecto de permitir o limitar el ejercicio de derechos, libertades, actividades, etc., según
la realidad de cada distrito con razonabilidad y proporcionalidad. Todo ello, bajo el control final del Poder
Judicial en su rol de garante de derechos y libertades constitucionales y convencionales.
Como corolario, la república y el federalismo exigen el máximo respeto del marco competencial, tanto como
de la división de poderes, que garanticen la menor restricción posible de derechos, en la excepcionalidad que la
emergencia sanitaria impone.
(A) Doctora en Ciencias Jurídicas y Sociales. Especialista y Magister en Magistratura y Gestión Judicial.
Profesora titular de Derecho Constitucional, Facultad de Derecho (UNCuyo). Profesora titular de Derecho

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Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales

(UMendoza). Juezadel Tribunal de Gestión Judicial Asociada en lo Tributario de Mendoza. Miembro del
Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos. Miembro Correspondiente de la Academia
Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.
(1) Ver entre otros a CASTORINA de TARQUINI, María Celia, "El Federalismo" en Dardo PÉREZ
GUILHOU y otros, Derecho Público Provincial, Dist. Depalma, Mendoza, 1993, t. I, p. 157 y La Ley, Buenos
Aires, 2003, t. I, ps. 111 y ss. De la misma autora, "Federalismo e Integración"; Ediar, Buenos Aires, 1997; "El
régimen federal y la reforma constitucional", en PÉREZ GUILHOU, Dardo y SEISDEDOS, Felipe, Derecho
Constitucional de la Reforma de 1994, Depalma, Mendoza, 1995, t. II, ps. 337 y ss.; HERNÁNDEZ, Antonio
M., "Federalismo y Constitucionalismo provincial", Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2009; "Estudios de
Federalismo comparado. Argentina, Estados Unidos y México", Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2018; BARRERA
BUTELER, Guillermo, "Provincias y Nación", Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, LEVAGGI, Abelardo,
"Confederación y federación en la génesis del Estado argentino", Departamento de Publicaciones de la Facultad
de Derecho, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 2007; BERNAL, Marcelo, y PIZZOLO, Calógero,
"Procesos federales actuales, descentralización del poder y desafíos del gobierno multinivel", coedición de
Astrea y Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 2018; ÁBALOS, María Gabriela, "Las provincias y sus
relaciones con la Nación y los municipios en el federalismo argentino" en Aspectos jurídicos e institucionales
del Federalismo Argentino, HERNÁNDEZ, Antonio M. (dir.), Academia Nacional de Derecho y Ciencias
Sociales de Córdoba, Instituto de Federalismo, Colección Federalismo v. III; Ed. Advocatus, 2011, ps. 211 y ss.;
BERNAL, Marcelo (dir.) "Un federalismo en pausa. Normas, instituciones y actores de la coordinación
intergubernamental en Argentina", Ed. de la Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 2020, etc.
(2) Así ha interpretado la Corte Suprema "...que los poderes de las provincias son originarios e indefinidos y los
delegados a la Nación son definidos y expresos, pero aquellos poderes provinciales no pueden enervar el
ejercicio razonable de los poderes delegados al gobierno federal, so pena de convertir en ilusorios los propósitos
y objetivos de las citadas facultades que fincan en la necesidad de procurar eficazmente el bien común de la
Nación toda, en el que necesariamente se encuentran engarzadas y del cual participan todas las provincias
(Fallos: 304:1186 y 312:1437). Resulta de esencial importancia que la relación entre las provincias y la Nación
se desenvuelva armónicamente, cuidándose una de no entorpecer la acción exclusiva de la otra y viceversa" (CS,
Molinos Río de la Plata Fallos 332:66).
(3) FRIEDRICH, Carl, "Teoría y realidad de la organización constitucional democrática", Fondo de Cultura
Económica, México, 1946, p. 207. También ver BOWIE, Robert R. y FRIEDRICH, Carl, "Estudios sobre
federalismo", Editorial Bibliografía Argentina, Buenos Aires, 1958; LA PÉRGOLA, Antonio, "Los nuevos
senderos del federalismo", Centro de Estudios Constitucionales, Madrid; 1994; BLANCO VALDÉS, Roberto
L., "Los rostros del federalismo", Alianza Editorial, Madrid, 2012, entre otros.
(4) ALBERDI, Juan Bautista, "Bases y puntos de partida para la organización política de la República
Argentina", Francisco Cruz, Buenos Aires, 1914, cap. XVII, p. 102. Afirma Pérez Guilhou que la fórmula mixta
no es novedad en las Bases porque ya la había planteado cuando la redacción de Las palabras simbólicas.
(PÉREZ GUILHOU, Dardo, "El pensamiento conservador de Alberdi y la Constitución de 1853. Tradición y
modernidad", Ediunc, Mendoza, 2003, 2ª ed. corregida y ampliada, p. 119).
(5) Ver entre otros a Antonio M. Hernández, "Estudios de Federalismo comparado. Argentina, Estados Unidos
y México", ob. cit.; "Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional
de 1994", Depalma, Buenos Aires, 1997; Marcelo Bernal (dir.); "Un federalismo en pausa", ob. cit.; PÉREZ
GUILHOU, Dardo y otros; "Derecho Público Provincial y Municipal", La Ley, 2003-2007, 2ª ed. actualizada;
PALAZZO, Eugenio L., "Federalismo y declaraciones de derechos", EDCO. 2012-473; del mismo autor "El
federalismo en el origen, consolidación, desarrollo y superación del constitucionalismo", Prudentia Iuris, nº 70,
p. 51; SERAFINI, Gustavo, "El federalismo argentino. Debates sobre su origen y composición", LA LEY
20/05/2021, 1; ÁBALOS, María Gabriela, "La descentralización y el federalismo argentino luego de la reforma
de 1994", en Debates de Actualidad; Asociación Argentina de Derecho Constitucional; año XVIII-nro. 189,
Rubinzal Culzoni, Santa Fe, octubre 2002/marzo 2003, ps. 126/132; "Semblanza del federalismo argentino", en

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el Primer Seminario Internacional de Cooperación Judicial argentino-chilena, Libro de ponencias; Imprenta

Oficial del Poder Judicial de Mendoza, octubre de 2013, ps. 76/86, etc.
(6) PÉREZ GUILHOU, Dardo, "Nación y provincias: competencias. Enfoque histórico-político", en PÉREZ
GUILHOU, Dardo y otros, Atribuciones del Congreso Argentino, Depalma, 1986, p. 85; ÁBALOS, María
Gabriela, "La descentralización y el federalismo argentino luego de la reforma de 1994", en Debates de
Actualidad; Asociación Argentina de Derecho Constitucional; año XVIII - nro. 189, Rubinzal Culzoni, Santa
Fe, octubre 2002/marzo 2003, ps. 126/132, entre otros.
(7) Entre otros ver ÁBALOS, María Gabriela, "La ciudad de Buenos Aires luego de la reforma de 1994: ¿un
nuevo sujeto del federalismo?", en Instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, La Ley, Buenos
Aires, 2001, ps. 3/21; "Ciudad de Buenos Aires: aspectos institucionales y jurisprudenciales actuales", en
PALACIO de CAEIRO, Silvia (dir.) Competencia Federal, La Ley, Buenos Aires, 2012, ps. 1097/1138; "La
Ciudad de Buenos Aires y el federalismo argentino: el desafío de las relaciones institucionales", ED Supl. de
Derecho Constitucional, 18/07/2014.
(8) BARRERA BUTELER, Guillermo, "Provincias y Nación", ob. cit., p. 246. También Frías, antes de la
reforma de 1994, entendía que los municipios no podían ser incluidos entre las fuerzas autónomas convergentes
de nuestro federalismo, sin perjuicio de tenerlos presentes por su significación política y los servicios que
prestan. (FRÍAS, Pedro José, "Derecho Público Provincial"; Depalma, Buenos Aires, 1987, p. 23).
(9) HERNÁNDEZ, Antonio M., "Aspectos históricos y políticos del federalismo argentino", en Aspectos
históricos y políticos del federalismo argentino, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de
Córdoba, Instituto de Federalismo, Córdoba, 2009, p. 42. Del mismo autor ver también "Federalismo,
autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994", Depalma, Buenos Aires,
1997, p. 27.
(10) CASTORINA de TARQUINI, María Celia, "El régimen federal y la reforma constitucional", en PÉREZ
GUILHOU, Dardo y SEISDEDOS, Felipe, Derecho Constitucional de la Reforma de 1994, ob. cit., t. II, ps. 337
y ss.
(11) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires contra Estado Nacional (Poder Ejecutivo
Nacional) s/acción declarativa de inconstitucionalidad", 04/05/2021. Ver los comentarios de ÁBALOS, María
Gabriela, "Consolidación de la Ciudad de Buenos Aires como sujeto autónomo del federalismo argentino.
Principios interpretativos rectores, LA LEY 31/05/2021, 1 y "Lecciones de federalismo. Autonomía de la
Ciudad de Buenos Aires y facultades concurrentes en la interpretación jurisprudencial", Supl. de Derecho
Constitucional ED, 28/05/2021.
(12) Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 3. Se reitera lo resuelto en causas como "La Pampa" (01/12/2017 -
Fallos 340:1695) y "Corrientes" (11/03/2021 - Fallos 344:251). Son también vertidas estas consideraciones en el
voto de Lorenzetti en el Considerando 10 en la causa CS, "Shi, Jinchui contra Municipalidad de Arroyito
s/acción declarativa de inconstitucionalidad", 20/05/2021.
(13) Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 3. Se apoya en precedentes que claramente afirman que en este
sistema las partes integrantes no actúan aisladamente, sino que interactúan en orden a una finalidad que explica
su existencia y funcionamiento. El ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas debe ser
ponderado como una interacción articulada evitando que confronten unas con otras. El sistema federal importa
asignación de competencia a las jurisdicciones federal y provincial; ello no implica subordinación de los Estados
particulares al gobierno central, pero sí coordinación de esfuerzos y funciones dirigidos al bien común general,
tarea en la que ambos han de colaborar, para la consecución eficaz de aquel fin; no se trata de enfrentamiento de
poderes, sino unión de ellos en vista a metas comunes (Fallos: 330:4564, consid. 11 y Fallos: 304:1186;
305:1847; 322:2862; 327:5012, entre otros).
(14) Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 3. Cita como precedente el caso "Bressani, Carlos H. y otros
contra Provincia de Mendoza", 02/06/137 Fallos 178:9.
(15) Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 4. Así expresan que "... el ideario federal en el que descansa
nuestro sistema de gobierno parte de la base de que el Estado Nacional, las provincias, la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y los municipios coordinan sus facultades "para ayudarse y nunca para destruirse" ("Bazán",

Documento
04/04/2019 Fallos: 342:509 y "Telefónica Móviles Argentina", 02/07/2019, Fallos: 342:1061 voto de los jueces
Maqueda y Rosatti, consid. 9) Así, este principio rector del federalismo argentino implica asumir una conducta
federal leal que tome en consideración los intereses del conjunto federativo, para alcanzar cooperativamente la
funcionalidad de la estructura federal "in totum" ("La Pampa, Provincia de", Fallos: 340:1695).
(16) Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 4.
(17) Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 6. Se citan los precedentes "Bazán", 04/04/2019 Fallos: 342:509 y
"Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires contra provincia de Córdoba", 04/04/2019 Fallos 342:533.
(18) Del voto de Rosenkrantz. Consid. 6.
(19) Del voto de Lorenzetti. Consid. 9, se citan los precedentes (Fallos: 304:1186; 312:1437; 329:976; 332:66,
entre muchos otros).
(20) Del voto de Lorenzetti. Consid. 10.
(21) Del voto de Lorenzetti. Considerando 10 que recuerda lo decidido en "Barrick Exploraciones Argentinas
S.A. y otro c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", 04/06/2019, Fallos 342:917.
Reitera estas consideraciones el mismo magistrado en CS, "Shi, Jinchui contra Municipalidad de Arroyito
s/acción declarativa de inconstitucionalidad", 20/05/2021 (Consid. 10).
(22) A este conjunto de poderes reservados por las Provincias, el maestro Pedro J. Frías lo denomina
"autonomía institucional"; en Autonomía y dependencia de las Provincias; FRÍAS, Pedro J. y otros, "Derecho
Público Provincial", ob. cit., p. 24. También puede verse, del mismo autor, "Introducción al Derecho Público
Provincial", Depalma, Buenos Aires, 1980, p. 28.
(23) CORDEIRO PINTO, Luis, "El Estado Provincial"; en FRÍAS, Pedro J., "Derecho Público Provincial", ob.
cit., p. 60. Comenta este autor que debe distinguirse en nuestro federalismo la soberanía atribuida al Estado
Federal de la autonomía reservada a las provincias, señalando que el comienzo de la diferenciación en el alcance
de los términos y su significación data de una cita que Matienzo atribuía a Mitre quien habría expresado que
"He sido defensor de la soberanía de las provincias y que ahora se llama autonomía. Yo mismo introduje la
palabra autonomía para reemplazarla a aquella, a fin de que no se equivocaran las provincias sobre el alcance de
su jurisdicción" (p. 59).
(24) Esta autonomía tiene caracteres particulares y consiste en la "facultad de organizarse, en las condiciones de
la ley fundamental, dictando sus instituciones con absoluta prescindencia de todo otro poder y de ejercer dentro
de su territorio el poder absoluto y exclusivo de legislación y de jurisdicción con relación a todo otro asunto no
comprendido en las atribuciones delegadas por la constitución al gobierno federal, respetando las garantías y
limitaciones que la misma establece" (BAS, Arturo M., "El derecho federal argentino. Nación y Provincia",
Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1927, t. I, p. 29).
(25) BARRERA BUTELER, Guillermo, "Provincias y Nación", ob. cit., p. 39.
(26) Ver de DIAZ RICCI, Raúl Marcelo, "Relaciones Gubernamentales de Cooperación", Ediar, Buenos Aires,
2009 y de BERNAL, Marcelo (dir.), "Un federalismo en pausa. Normas, instituciones y actores de la
coordinación intergubernamental en Argentina", ob. cit.
(27) Entre otros ver de ÁBALOS, María Gabriela, "La cláusula del progreso y el federalismo en la Constitución
Nacional: algunas consideraciones"; en "Defensa de la constitución. Garantismo y controles", Libro en
reconocimiento al Dr. Germán J. Bidart Campos, BAZÁN, Víctor (coord.), Ediar, Buenos Aires, 2003, ps.
1207/1220.
(28) Ver la completa obra de RECALDE, María Cecilia, "El desarrollo como derecho humano", Astrea, Buenos
Aires, 2019.
(29) En este sentido, haciendo hincapié en el bagaje de atribuciones reservadas originalmente por las
provincias, se observa en el poder constituyente provincial tanto antes como después de la reforma de 1994, la
inclusión de expresas referencias a los aspectos vistos, especialmente al desarrollo humano. Así podemos
distinguir unas veinte herramientas previstas en el derecho público provincial para el desarrollo humano.
Muchas de ellas responden al concepto de margen de apreciación provincial, entendido como la adopción de
disposiciones locales que responden a la idiosincrasia propia de cada provincia, a las especiales características
culturales, sociales, económicas de cada comunidad, bajo el paraguas de la diversidad que caracteriza a toda

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federación. Por ejemplo el desarrollo humano como objetivo general en el Preámbulo aparece en las
constituciones de Tucumán (1990/2006), Chubut (1994), Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996); el
desarrollo humano como principio interpretativo e inspirador de las políticas públicas, en los casos de Jujuy
(1986), La Rioja (1986/98/02/08), Santiago del Estero (1986/05), San Luis (1987/11), Chubut (1994), Neuquén
(1994/06), Buenos Aires (1994) y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996); el desarrollo económico al
servicio del desarrollo humano en las constituciones de Tierra del Fuego (1991), Santa Fe (1958/62), Salta
(1986/98/05), Entre Ríos (2008), el desarrollo humano y la educación (San Juan (1986), La Rioja, Salta,
Santiago del Estero, San Luis, Catamarca (1988), Formosa (1991/2003), Corrientes (1993/2007), Buenos Aires,
Chubut, Chaco (1994) y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires); el desarrollo científico y tecnológico en San
Juan, Jujuy, Santiago del Estero, Catamarca, Río Negro (1988), Tucumán, Tierra del Fuego, Formosa, Buenos
Aires, Chubut, Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Ver entre otros a ÁBALOS, María Gabriela, "El desarrollo
humano y el margen de apreciación local en el derecho público argentino", ED Constitucional, 2017,
20/10/2017.
(30) Ver entre otros a ÁBALOS, María Gabriela, "Autonomías provinciales: competencias y recursos", Sup.
Esp. Const. 2019 (noviembre), 289.
(31) Ver entre otros a ESAÍN, José A., "El control de complementariedad", LA LEY, 2019-B, 834.
(32) Puede verse entre otros a Paula Bravo; "Pueblos originarios. Aportes para la construcción de una sociedad
multicultural", Ediar, Buenos Aires, 2012, también a SEGOVIA, Gonzalo y SEGOVIA, Juan Fernando, "La
protección de los indígenas", en PÉREZ GUILHOU, Dardo y SEISDEDOS, Felipe, Derecho Constitucional de
la Reforma de 1994, ob. cit., t. I, ps. 317 y ss.
(33) Por ejemplo la provincia de Salta reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas que
residen en su territorio y "reconoce la personalidad de sus propias comunidades y sus organizaciones a efectos
de obtener la personería jurídica y la legitimación para actuar en las instancias administrativas y judiciales de
acuerdo con lo que establezca la ley". Además "reconoce y garantiza el respeto a su identidad, el derecho a una
educación bilingüe e intercultural, la posesión y propiedad comunitaria de las tierras fiscales que
tradicionalmente ocupan, y regula la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano. Ninguna de
ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes ni embargos. Asegura su participación en la
gestión referida a sus recursos naturales y demás intereses que los afecten de acuerdo a la ley" (art. 15). En
similar sentido las constituciones de Tucumán, Neuquén, Chaco, Río Negro, La Pampa, Buenos Aires, San Luis.
También se suma la interpretación jurisprudencial en torno a que "... tanto la Nación como las provincias tienen
la competencia suficiente de reglamentación en materia de derechos de los pueblos originarios en sus
respectivas jurisdicciones, siempre que ello no implique por parte de los estados provinciales una contradicción
o disminución de los estándares establecidos en el orden normativo federal". Por su parte la Corte Federal en la
causa "Confederación Indígena del Neuquén c/ Provincia del Neuquén s/acción de inconstitucionalidad";
10/12/2013. Fallos: 336:2271, en relación con las facultades concurrentes entre Nación y provincias en relación
con cuestiones vinculadas al reconocimiento de la personería jurídica de las comunidades originarias y su
correspondiente inscripción registral, en el marco de lo dispuesto por el art. 75 inc. 17 CN entendió que "... el
adecuado respeto al régimen federal de gobierno impone a los estados locales a la hora de ejercer su potestad
legisferante y reglamentaria reconocer y aceptar los respectivos estándares de referencia fijados a nivel
normativa federal cuyas disposiciones constituyen una guía de contenidos mínimos a tener en cuenta por todas
las provincias que integran el Estado argentino" (Cons. 7).
(34) Ver entre otros a EGÜES, Carlos, "La educación en el Derecho Público Provincial" en PÉREZ
GUILHOU, DARDO y otros, "Derecho Público Provincial y Municipal", La Ley, Buenos Aires, 2004, 2ª ed., t.
II, ps. 87 y ss.
(35) CS, "Empresa Plaza de Toros c/ Prov. de Buenos Aires", 1869, fallos 7:150. "(...) La policía de las
provincias está a cargo de sus gobiernos locales, entendiéndose incluido en los poderes que se han reservado, el
de proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos, y que, por consiguiente, pueden
lícitamente dictar leyes y reglamentos con estos fines, no habiéndose garantido por el art. 14 CN a los habitantes
de la República el derecho absoluto de ejercer su industria o profesión, sino con sujeción a las leyes que

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reglamentan su ejercicio".
(36) CS, "Saladeristas Santiago, José y Jerónimo Podestá y otros contra Provincia de Buenos Aires",
14/05/1887, Fallos 51: 274.
(37) URREJOLA, Gastón, "El derecho a la salud en el federalismo argentino: breves consideraciones",
Suplemento de Derecho Constitucional, ED abril 2020, no. 2, 27/04/2020.
(38) Se ha dicho que el Consejo Federal de Salud (COFESA) y el Consejo Federal de Legislación Sanitaria
(COFELESA) se presentan como una plataforma básica sobre la que desarrollar una estrategia global y
sistémica en el complejo "mapa" jurisdiccional e institucional del Sector en nuestro país, lo que permitiría el
ejercicio de los Roles de Rectoría y de Garante del Estado Nacional. Así lo afirman BONPLAND, Viviana y
BOZZOLO, Alberto, "Federalismo sanitario en la reforma constitucional de 1994",
https://dpicuantico.com/sitio/wp-content/uploads/2015/07/Salud-Doctrina-2015-07-13.pdf
(39) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires contra Estado Nacional (Poder Ejecutivo
Nacional) s/acción declarativa de inconstitucionalidad". Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 16. Se cita a
"Juan Bautista Alberdi, Derecho Público Provincial Argentino, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1998, p. 146.
Asimismo, causa "Blanco" de 1864 (fallos: 1:170), entre muchas otras hasta la más reciente "Cablevisión S.A.",
Fallos: 329:976. (Consid. 16).
(40) CS, "Gobierno ...", fallo citado. Voto de Maqueda y Rosatti. Considerando 16. También el magistrado
Lorenzetti en esta misma causa señala la defensa de los poderes originarios e indefinidos de las provincias y los
de la Nación como definidos y expresos, lo que importa una interpretación favorable a la competencia autónoma
y restrictiva de sus limitaciones. De acuerdo con la distribución de competencias que emerge de la Constitución
Nacional, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 121), en tanto que los delegados a la
Nación son definidos y expresos (art. 75) (Fallos: 304:1186; 312:1437; 329:976; 332:66, entre muchos otros).
Ello implica que las provincias pueden dictar las leyes y estatutos que juzguen conducentes a su bienestar y
prosperidad, sin más limitaciones que las prohibiciones enumeradas en el art. 126 de la Carta Magna, y la
razonabilidad, que es requisito de todo acto legitimo (Fallos: 7:373; 289:238; 320:89, 619; 322:2331 y
330:3098, disidencia de los jueces Lorenzetti y Zaffaroni; y 342:1061)". (Consid. 9).
(41) CS, "Gobierno ...", fallo citado. Voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 16. Se cita el prólogo de Clodomiro
Zavalía a los Comentarios de la Constitución de la Confederación Argentina de Domingo F. Sarmiento, 1929,
Rosso, Buenos Aires, p. 17 y 19). También se reitera en el caso del 30 de junio de 2021 "Farmacity S.A. contra
Fisco de la provincia de Buenos Aires y otro s/pretensión anulatoria, recurso extraordinario de inaplicabilidad de
ley", voto de los magistrados Highton de Nolasco y Lorenzetti, Consid. 13.
(42) CS, "Gobierno ...", fallo citado. Voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 17. El magistrado Rosenkrantz en
esta causa recuerda precedentes por los cuales se ha sostenido que no todas las leyes dictadas por el Congreso
son supremas respecto a las provincias, sino solamente las que han sido sancionadas en consecuencia de los
poderes que la Constitución ha conferido al Poder Legislativo expresa o implícitamente (Consid. 12, se cita
Fallos 239:343 CS, "Giménez Vargas Hnos. Soc. Com. e Ind. Contra Provincia de Mendoza", 1957).
(43) CS, "Gobierno ...", fallo citado. Voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 17.
(44) Agrega "Así, el objeto del acto normativo en cuestión tiene que evidenciar su necesaria vinculación con la
competencia constitucional en razón de la materia que pretendió ejercerse en el, pues de otro modo quedaría
desvirtuado el cumplimiento de ese imprescindible recaudo de validez que, más allá de los criterios utilizados
para determinar su alcance, debe ser siempre una atribución normativa y previa a su accionar" (CS,
"Gobierno ...", fallo citado. Voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 18).
(45) CS, "Gobierno ...", fallo citado. Voto de Rosenkrantz. Cita Fallos: 341:1148 (Consid. 12).
(46) Se afirma que para que una norma federal constituya el válido ejercicio de una atribución propia del Estado
debe contar con debida justificación que lo respalde en relación con las medidas concretas adoptadas con ese
objetivo. (Consid. 19).
(47) CS, "Gobierno ...", fallo citado. Voto de Rosenkrantz. Considerando 12. Cita como precedente Fallos:
243:276; 249:292, voto del juez Oyhanarte. También cita Fallos 239:343.
(48) CS, "Gobierno ...", fallo citado. Voto de Rosenkrantz (Consid. 14). También en el voto de Lorenzetti

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(Consids. 10 y 17), se señala que las autonomías provinciales no significan independencia, sino que son
competencias que se ejercen en un sistema federal que admite poderes concurrentes con el Estado nacional,
donde las provincias y la nación debe ejercerlos de manera coordinada.
(49) CS, "Gobierno ...", fallo citado. Del voto de Lorenzetti (Considerando 11). Se cita el fallo "COVIMET
S.A. (TF 19404-I) c/ DGI s/", del 6/08/2011, Fallos 334: 891.
(50) Los jueces Maqueda y Rosatti en la causa "Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ...", citado, expresan
que la educación constituye un "interés vital" del Estado desde los orígenes de la construcción del estado
nacional, es una cuestión constitucional. Citan el caso "Arenzon" de 1984 donde el Tribunal marcó que tal
interés debe corresponderse con "la necesidad de cimentar una sociedad democrática e inteligente" ("Arenzón",
Fallos: 306:400, voto de los jueces Belluscio y Petracchi). (Considerando 11). En dicho caso se dijo "Que
también es verdad que el Estado tiene en la educación un interés vital. Por lo mismo, cabe preguntarse si no
sería más compatible con la estructura democrática de aquel, antes que el requisito del metro y sesenta, la
exigencia de un juramento de lealtad a la Constitución Nacional que incluya el expreso compromiso de repudiar
desde la cátedra la promoción por parte de cualquier persona, simple ciudadano o funcionario de los poderes
constituidos, de toda idea o acto que conduzcan al desconocimiento de sus principios y garantías fundamentales.
Al cabo, nadie es más alto que la Constitución" (Considerando 13 del voto de Belluscio y Petracchi). Por su
parte el magistrado Lorenzetti expresa que la educación es un derecho humano con sustento en el bloque de
constitucionalidad y en el derecho público provincial. (Considerando 3 en la causa "Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires ...", citado).
(51) El magistrado Lorenzetti en la causa "Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ...", del 04/05/2021, ya
citado, refiere que el derecho a la salud en tanto presupuesto de una vida que deber ser protegida, es pasible del
más alto grado de protección a nivel constitucional. Afirma que "La tutela de este derecho es, por lo tanto, una
manda consagrada por la Constitución Nacional, y contemplada en las Constituciones provinciales (arts. 5 y
121), y por los tratados internacionales que tienen tal jerarquía (art. 75, inc. 22, de la Ley Suprema; art. 12, inc. c
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; inc. 1 de los arts. 4 y 5 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos —Pacto de San José de Costa Rica—; inc. 1, del art. 6 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; como así también el art. XI de la Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del Hombre y el art. 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; Fallos:
330:4647, y causa CSJ 670/2006 (42-S)/CS1 "Sánchez, Elvira Norma c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales
para Jubilados y Pensionados y otro", 15/05/2007). (Considerando 4). Agrega que garantizar el derecho a la
salud con acciones positivas es un deber impostergable que tiene la autoridad pública tanto nacional como de las
jurisdicciones locales.
(52) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", fallo citado. Voto de Maqueda y Rosatti.
(Considerando 12). Muy importante remisión a lo resuelto en "Castillo" 2017 fallos 340:1795. Se cita
expresamente que lo referido a "sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden ... la
igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna", persiguió "un doble objetivo: consagrar
expresamente con la máxima jerarquía normativa ciertos principios básicos que habían caracterizado a la
educación pública argentina y a la vez asegurar, mediante nuevos mecanismos, la igualdad real de oportunidades
en el acceso a la educación" ("Defensoría de Menores e Incapaces nº 6 y otros", Fallos: 343:1805 —disidencia
de los jueces Maqueda y Rosatti— y "Castillo", Fallos: 340:1795, consid. 13 y disidencia parcial del juez
Rosatti, consid. 11 in fine). También el magistrado Rosenkrantz Considerando 8.
(53) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", fallo citado. Voto de Maqueda y Rosatti.
Considerando 13. Además se señala que la Ciudad en su Constitución tiene disposiciones sobre educación (arts.
20, 21, 23, 24, 25, 27 y 42) y atribuciones en materia educativa en cabeza de sus autoridades. (arts. 80 y 81)
(Consid. 10).
(54) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", fallo citado. Del voto de los jueces Rosatti y
Maqueda. Considerando 13.
(55) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", fallo citado. Del voto del magistrado
Lorenzetti. Considerando 12. Agrega que la ley 26.206 reconoce tal concurrencia entre los tres sujetos del

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federalismo argentino y el ámbito de concertación es el Consejo Federal de Educación. Señala que el Consejo
Federal de Educación es el que articula las medidas para arribar a los acuerdos, entre esas medidas la Resolución
no. 387/21 priorizó la apertura de las escuelas y la reanudación de clases presenciales en todo el país, sujeta a
ciertas condiciones, lo que supone que cada unidad geográfica puede decidir evaluando la situación
epidemiológica, cita apoyo en recomendaciones internacionales como la de Unicef del 15 de enero de 2021.
(Considerando 15).
(56) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", fallo citado. Del voto de los jueces Rosatti y
Maqueda. Se expresa que "El reconocimiento de las atribuciones regulatorias sanitarias de la Nación no
significa que alcance con la mera invocación de la salud para sellar la validez de su pretendido ejercicio. En
efecto, en un sistema como el de nuestra Constitución Nacional, para que una norma federal constituya el valido
ejercicio de una atribución propia del Estado Nacional debe contar con una debida justificación que lo respalde
en relación a las medidas concretas adoptadas con ese objetivo" (Consid. 19).
(57) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", fallo citado. Del voto de Rosenkrantz.
Considerando 10. Agrega en el Considerando 11 que "Si se supusiera que el alcance transnacional de la
pandemia —que, por lo demás, es conceptual y deriva de la propia calificación del fenómeno como tal—
determina por sí mismo el carácter interjurisdiccional de cualquier regulación vinculada con ella, ello implicaría
el desplazamiento total y absoluto de las autoridades locales en cualquier situación o aspecto de la realidad que
guardase un mínimo de conexión con aquel grave problema. Una tesis tal es inadmisible, especialmente cuando
la decisión del Estado Nacional impacta en el modo de operación y funcionamiento del sistema educativo a
nivel local. No debemos olvidar que, de acuerdo con el conocido canon interpretativo, no debe prescindirse de
las consecuencias que se derivan de la adopción de los distintos criterios interpretativos posibles, pues ellas
constituyen uno de los índices más seguros acerca de su razonabilidad y coherencia con el sistema normativo
(Fallos: 310:1267; 323:3619; 324:1481; 326:417; 327:769; 328:53, entre muchos otros). No basta, entonces, el
carácter transnacional de la situación sanitaria que se intenta paliar para dar por acreditada una suerte de
interjurisdiccionalidad per se respecto de cualquier medida que se adopte con la finalidad de combatirla".
(58) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", fallo citado. Del voto de Rosenkrantz. Agrega
"Ahora bien: dado que, como se dijo, lo que se encuentra en juego es la organización y funcionamiento del
sistema educativo a nivel local, no basta la mera invocación del bienestar general para sustentar una norma
nacional como la cuestionada. La única consideración invocada por el Estado Nacional que podría estar ligada al
bienestar general ha sido, nuevamente, que la modalidad de dictado de clases en el ámbito de la Ciudad de
Buenos Aires tendría un impacto interjurisdiccional, pero —como ya se sostuvo— esa consideración no excede
lo meramente conjetural. En consecuencia, para poder justificar la medida que pretende adoptar el Estado
Nacional, este debía explicar por qué otra razón la continuidad de la modalidad de clases presenciales en el
ámbito de la ciudad afecta el bienestar general de todas las provincias. Y no lo ha hecho" (Consid. 12).
Lorenzetti. Rescata que durante gran parte del período de la emergencia sanitaria provocada por el COVID-19,
los tres sujetos ejercieron las facultades concurrentes en materia sanitaria y educativa de modo pacífico,
recuerda la ley 27.541 que declaró la emergencia pública y su ampliación por decreto 260, rescatando el trabajo
conjunto (Consid. 13).
Lorenzetti Considerando 17.
(61) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", fallo citado. Del voto de Maqueda y Rosatti.
Así expresaron "Ya en los primigenios precedentes "Plaza de Toros" (Fallos: 7:150) y "Saladeristas" (Fallos:
31:2734), se convalidaron restricciones locales, luego de declarar que el poder de policía para "proveer lo
concerniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos fue reservado por las provincias", como así
también se corroboró la validez de una ley provincial que obligaba a retirar a los saladeros establecidos en
Barracas, ya que "por exigirlo así la salud pública, no es contraria a la ley constitucional, ni ataca el derecho de
propiedad". Más recientemente, en el caso "Nobleza Piccardo" (Fallos: 338:1110), este Tribunal declaró la
constitucionalidad de la competencia sanitaria que había ejercido la Provincia de Santa Fe para regular la

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publicidad del tabaco". (Consid. 15). También en el Consid. 7 del voto de Rosenkrantz.
(62) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", 04/05/2021 fallo citado. Del voto de Maqueda
y Rosatti Afirman que "... tales atribuciones legislativas sanitarias le corresponden asimismo a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires en su carácter de "ciudad constitucional federada" ("Bazán" Fallos: 342:509), en los
términos del consid. 9" (Consid. 15). También en el Consid. 7 del voto de Rosenkrantz.
(63) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", fallo citado. Del voto de Maqueda y Rosatti.
Importantes consideraciones en torno a que "A la par de la existencia de estas competencias legislativas locales
—y sin perjuicio de ellas— la jurisprudencia de esta Corte también le reconoció al Estado Nacional atribuciones
concurrentes para regular ciertas cuestiones de la salud en tanto atañen a la "prosperidad del país, al adelanto y
bienestar de todas las provincias" (anterior art. 67 inc. 16, actual art. 75 inc. 18), mandato que luego de la
reforma de 1994 fue complementado por la atribución para proveer lo conducente al "desarrollo humano" (art.
75 inc. 19)". Se cita casos donde se ha convalidado "... el ejercicio de esas atribuciones federales para regular
sobre la actividad farmacéutica en "Belcastro" y en "Diócesis de San Martín" (Fallos: 308:943 y 333:1279, voto
del juez Maqueda), sobre actividades relacionadas con la sangre humana en "Leiva" (Fallos: 315:1013) y sobre
los seguros de salud y obras sociales en "Boto" (Fallos: 320:786), entre otras" (Consid. 15). También se reitera
en el caso del 30 de junio de 2021 "Farmacity S.A. contra Fisco de la provincia de Buenos Aires y otro
s/pretensión anulatoria, recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley".
(64) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", 04/05/2021. Del voto de Rosenkrantz. Con
claridad se indica que "Si bien no caben dudas de que el Estado Nacional posee potestades concurrentes en
materia sanitaria, que hallan cabida en el art. 75 inc. 18 de la Constitución (Fallos: 315:1013; entre otros), estas
"no son exclusivas, ni excluyentes de las que competen a sus unidades políticas en sus esferas de actuación, sino
que, en estados de estructura federal, pesan sobre ellas responsabilidades semejantes que también se proyectan
sobre entidades públicas y privadas que se desenvuelven en este ámbito" (Fallos: 331:2135, consid. 8º y sus
citas). Y el hecho de que exista una norma nacional que regula determinada materia sanitaria no implica que,
por su sola condición de norma nacional, deba siempre prevalecer y desplazar la posibilidad del ejercicio de
potestades locales sobre el mismo asunto". (Consid. 12).
(65) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", 04/05/2021. Del voto de Lorenzetti. Consid.
11. Cita "Fallos: 338:1110; voto de los jueces Maqueda y Highton de Nolasco y voto concurrente del juez
Lorenzetti; Fallos: 342:1061 "Telefónica Móviles Argentina S.A - Telefónica Argentina S.A", voto de los jueces
Maqueda y Rosatti; "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional y otro s/ proceso de conocimiento",
08/04/2021, voto del juez Rosenkrantz).
(66) Ver de ÁBALOS María Gabriela, "La autonomía municipal", en MANILI, Pablo (dir.), "Máximos
precedentes Derecho Constitucional", La Ley, Buenos Aires, 2013, t. IV, p. 698/705; "Avances de la autonomía
municipal en treinta años de democracia", en Revista de Derecho Constitucional, No.3, Facultad de Ciencias
Jurídicas, Universidad del Salvador, 21/11/2013, IJ-LXIX-879; "La autonomía municipal"; en GARCÍA LEMA,
Alberto y HERNÁNDEZ, Antonio M. (coords.) "A veinte años de la reforma constitucional de 1994", 2014-III;
"El municipio y su autonomía económico-financiera en el derecho público provincial a veinte años de la reforma
constitucional de 1994", en BASTONS, Jorge Luis (dir.), Derecho Municipal; Abeledo- Perrot, Buenos Aires,
2016, t. I, ps. 115/138, entre otros.
(67) Sobre las distintas posiciones doctrinarias y jurisprudenciales ver ÁBALOS, María Gabriela, "El régimen
municipal en el derecho público provincial: principales aspectos", en PÉREZ GUILHOU, Dardo y otros,
Derecho Público provincial y municipal, La Ley, Buenos Aires, 2003, t. I, ps. 317/345, y "Evolución
jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en torno al régimen municipal", en Visiones de una
Constitución; Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales, Buenos Aires, 2004, ps. 155/189.
(68) Ver el excelente desarrollo de este punto en GIULIANO, Diego A., "Derecho Municipal. Autonomía y
regionalización asociativa", Ediar, Buenos Aires, 2006, p. 56 y ss.
(69) En este sentido, Losa señala refiriéndose a la Constitución de la Provincia de Buenos Aires que, reformada
con posterioridad a la reforma nacional, no incluye la autonomía municipal que, "... la falta de adecuación a la
ley suprema torna inconstitucional la reforma bonaerense pues se ha asumido una actitud omisiva para ciento

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veintisiete municipios de la mayor provincia argentina, con las consecuencias y efectos que ello implica y
vulnerando la Constitución Nacional" (en LA LEY, 1995-A, 727). También comparte esta solución entre otros,
Vanossi, quien explica que "... frente a un apartamiento de tal relación de supra y subordinación (entre Nación y
Provincia), cuando la infracción proviene del poder subordinado —que es el poder constituyente local— cabe,
en consecuencia la declaración de inconstitucionalidad de las normas provinciales infractoras de la supremacía
federal (con efecto de inaplicabilidad en el caso concreto)" (conf. VANOSSI, Jorge Reinaldo A., "Teoría
Constitucional", Depalma, Buenos Aires, 2000, 2ª ed., p. 459; ver también la 3ª ed. de la La Ley, 2013).
(70) Agrega Vanossi que, "... el instituto excepcional de la "intervención federal" puede llegar a ser el
instrumento necesario y adecuado para obtener dentro del cauce institucional el reacomodamiento o reubicación
del poder constituyente local dentro de los límites fijados por el poder constituyente nacional (VANOSSI, Jorge
R., "Teoría Constitucional", ob. cit., p. 459).
(71) Ver de ÁBALOS, María Gabriela, "Municipio y poder tributario local. Análisis doctrinario y
jurisprudencial. Derecho tributario nacional, provincial y municipal", Ad Hoc, Buenos Aires, 2007.
(72) Ver entre otros de ÁBALOS, María Gabriela, "Los municipios y su autonomía a veinticinco años de la
reforma de 1994"; en Revista de Derecho Público 2019-2, 25 años de la reforma constitucional de 1994- II,
Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2019, ps. 97/146; "El municipio y su autonomía económico-financiera en el
derecho público provincial a veinte años de la reforma constitucional de 1994", en BASTONS, Jorge Luis (dir.),
"Derecho Municipal", Abeledo- Perrot, Buenos Aires, 2016, t. I, ps. 115/138, "La autonomía municipal", en
MANILI, Pablo (dir.), Máximos precedentes Derecho Constitucional, La Ley, Buenos Aires, 2013, t. IV, p.
698/705; "Avances de la autonomía municipal en treinta años de democracia", en Revista de Derecho
Constitucional, No. 3, Facultad de Ciencias Jurídicas, Universidad del Salvador, 21/11/2013, IJ-LXIX-879; "La
autonomía municipal"; en GARCÍA LEMA, Alberto y HERNÁNDEZ, Antonio M., (coords.), "A veinte años de
la reforma constitucional de 1994", ob. cit.
(73) CS, "Ponce, Carlos contra Provincia de San Luis", 24/02/2005, ver el comentario de ÁBALOS María
Gabriela, "La Corte Suprema, su jurisdicción constitucional frente a la autonomía municipal y otros temas
trascendentes" en Asociación Argentina de Derecho Constitucional; Debates de Actualidad; año XX, nro. 195,
mayo - noviembre 2005, Santa Fe, 2005, p. 74. También de HERNÁNDEZ, Antonio M., "La Corte Suprema,
garante de la autonomía municipal", en Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Debates de
Actualidad; año XX, nro. 195, ob. cit., p. 146 y de CARNOTA, Walter F., "Dos intendentes y una Corte
Suprema", LA LEY, 2005-B, 219.
(74) CS, Fallos I. 150. XLVIII, 11/11/2014. Ver el comentario a este fallo de DOMÍNGUEZ, Andrés Gil,
"Coparticipación, omisiones y control de constitucionalidad", LA LEY 27/11/2014, 6. También de ÁBALOS,
María Gabriela, "Federalismo y autonomía municipal: la Corte Suprema reafirma su función arquitectónica en el
desarrollo constitucional argentino", en Suplemento de Derecho Constitucional, ED /02/2015.
(75) CS, "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Municipalidad de la Ciudad de La Banda contra
Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero s/conflicto entre poderes públicos", 23/08/2018, con nota de
ÁBALOS María Gabriela, "Autonomía municipal y coparticipación impositiva en el diseño federal, LA LEY
26/09/2018, 7.
(76) CS, "Asoc. Pers. Munic. Las Colonias c/Fed. Sind. Trab. Munic. Festram y otros s/acción de amparo",
29/10/2020.
(77) CS, "Intendente de la Municipalidad de La Rioja", 11/11/2014.
(78) CS, "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Municipalidad de la Ciudad de La Banda contra
Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero s/conflicto entre poderes públicos", 23/08/2018.
(79) CS, "Telefónica Móviles Argentina S.A. - Telefónica Argentina S.A. c/ Municipalidad de Gral. Güemes s/
acción meramente declarativa de inconstitucionalidad", 02/07/2019, consid. 8 del voto en minoría de Maqueda y
Rosatti.
(80) CS, "Shi, Jinchui contra Municipalidad de Arroyito s/acción declarativa de inconstitucionalidad",
20/05/2021. Ver el comentario de ÁBALOS, María Gabriela, "Autonomía municipal, margen de apreciación
local y libertad de comercio. Interpretación jurisprudencial en el diseño federal", Instituto de Estudios

Documento
Constitucionales, Fundación para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 05/07/2021 https://fecic.org.ar/opinion-

2/.
(81) Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 7. Se cita la disidencia conjunta de los jueces Maqueda y Rosatti,
consid. 8, en la causa fallada el 02/07/2019, "Telefónica Móviles Argentina S.A. contra Municipalidad de
General Güemes s/acción declarativa de inconstitucionalidad", Fallos 342:1061.
(82) Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 7. Citan el caso "Bazán", 04/05/2019 (Fallos 342:509).
(83) Del voto de Maqueda y Rosatti, consid. 7.
(84) Del voto de Maqueda y Rosatti, consid. 7. Se menciona a la Convención Constituyente Nacional, sesión
del 8 de agosto de 1994, intervención del Convencional Merlo, y refiere a los precedentes "Municipalidad de La
Banda" (Fallos: 341:939, consid. 6) y el caso "Asoc. Pers. Munic. Las Colonias c/Fed. Sind. Trab. Munic.
Festram y otros s/acción de amparo", Fallos 343:1389, voto de los jueces Maqueda, Lorenzetti y Rosatti.
(85) Del voto de Maqueda y Rosatti, Consid. 8. Se cita el precedente "Cadegua S.A. contra Municipalidad de
Junín", 05/10/2004 (Fallos 327: 4103) y del 02/07/2019, "Telefónica Móviles Argentina S.A. contra
Municipalidad de General Güemes s/acción declarativa de inconstitucionalidad", disidencia conjunta de los
jueces Maqueda y Rosatti, consid. 10, (Fallos 342:1061).
(86) Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 8. Se apoya en los importantes precedentes "Rivademar" (Fallos:
312:326), "Municipalidad de Rosario contra provincia de Santa Fe" (Fallos 314:495) y "Municipalidad de La
Banda" (Fallos 341:939, consid. 5).
(88) Del voto de Lorenzetti. Consid. 11. No lo menciona en este voto, pero esa misma frase la utiliza el juez
Lorenzetti en el Considerando 16 de su voto, en "Ponce, Carlos c. Provincia de San Luis", 24/02/2005.
(90) Del voto de Lorenzetti. Consid. 11. Se agregar que la riqueza cultural, económica de cada región,
provincia, o ciudad se potencia en la medida en que pueden funcionar de acuerdo con proyectos que reflejen sus
identidades. De este modo se generan múltiples decisiones diferentes, flexibles, que dialogan entre sí y
ascienden progresivamente hasta formar un modelo más general.
(91) CS, "Shi, Jinchui contra Municipalidad de Arroyito s/acción declarativa de inconstitucionalidad",
20/05/2021.
(92) Así puede observarse por ejemplo en los casos "Castillo y otros contra Provincia de Salta s/amparo",
12/12/2017. También puede consultarse los casos "Unión Cívica Radical contra Provincia de La Rioja s/
amparo" 22/03/2019; "Frente para la Victoria contra Provincia de Río Negro s/ amparo", 22/03/2019; CS,
"Canales, Mariano", 02/05/2019; "Alonso de Martina, Marta Inés", 12/11/2019, CS, "Caballero, Adolfo c.
Capello, Mario s/dyp.", 17/07/2020.
(95) Del voto de Maqueda y Rosatti. Consid. 7. Se cita el caso "Caballero, Adolfo contra Capello, Mario
s/dyp.", 17/07/2020, (Fallos: 343:580, voto de los jueces Maqueda y Rosatti, consid. 9).
(96) Del voto de Lorenzetti. Consid. 11, se destaca que prueba de ello son los acuerdos mencionados que
sirvieron de base para el dictado de la Ordenanza 1660 atacada en el caso.
(97) Así lo demuestran los fundados trabajos de SANTIAGO, Alfonso; VERAMENDI, Enrique y CASTRO
VIDELA, Santiago, "El control del Congreso sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo", La Ley,
Buenos Aires, 2019; También de SANTIAGO, Alfonso y CASTRO VIDELA, Santiago M., "La delegación
legislativa a 20 años de la reforma Constitucional de 1994"; Sup. Const. 2014 (octubre), 165, SANTIAGO,
Alfonso; VERAMENDI, Enrique y CASTRO VIDELA, Santiago y DACUNTI, Patricio, "La Comisión
Bicameral Permanente de Control Legislativo. Balance y reflexiones a doce años de su conformación", LA LEY
14/03/2019, 1, WERNER, Alexis M., "Cuando la emergencia sanitaria es verdaderamente un estado de
"necesidad y urgencia": ¿respetan las pautas constitucionales los decretos de necesidad y urgencia 260/2020,
274/2020 y 297/2020?", La Ley Sup. Const. 2020 (abril), 1, entre otros.
(98) GONZÁLEZ ZAMBÓN, Ignacio, "Primeras aproximaciones al derecho administrativo en tiempos de

Documento
COVID-19; ED 288, 222020/05/. También PÉREZ HUALDE, Alejandro "¡La emergencia de la emergencia! Al
rescate del Defensor del Pueblo y de la Comisión Bicameral Permanente" en ED. Constitucional febrero 2020,
entre otros.
(99) En este sentido la concurrencia deviene de la materia sobre la que recae la actividad estatal, teniendo en
cuenta la identidad de fines entre el Gobierno central y los gobiernos locales involucrando en muchos casos a la
ciudad de Buenos Aires y a los municipios, y significa que cada gobierno reglamenta en "su orden" respectivo
las actividades referidas por la Constitución, y que confluyen dirigidos por un fin de bien superior. Así las
facultades concurrentes suponen materias respecto de las cuales se autoriza la cogestión de los órdenes de
gobierno, como son la salud, los recursos naturales, la educación, el desarrollo humano, la cultura, etc., cuyo
contenido linda con el desarrollo económico-social. Ver entre otros a ÁBALOS, María Gabriela, "Las
provincias y sus relaciones con la Nación y los municipios en el federalismo argentino", en Aspectos jurídicos e
institucionales del Federalismo Argentino, dirigido por el Dr. HERNÁNDEZ, Antonio, Academia Nacional de
Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Instituto de Federalismo, Colección Federalismo v. III, Advocatus,
2011, ps. 211 y ss.
(100) Como ya se analizó en relación con el fallo citado del 4 de mayo de 2021, "Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires ...". Además, se ha puntualizado con acierto que en numerosos casos durante el
siglo XX se expropiaron materias subnacionales al amparo de la teoría de los poderes implícitos del Estado
federal (MARCHIARO, Enrique J., "Derecho municipal y pandemia. Los municipios pueden regular de más en
tanto no interfieran en el interés nacional", LA LEY 25/05/2020, 13).
(101) CS, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ...", 04/05/2021.
(104) Del voto de Rosenkrantz. Se cita lo resuelto en "Fallos: 172:21; 313:1638; doctrina tomada de los
precedentes estadounidenses "Wilson v. New", 243 U.S. 332, y "Home & Loan Building Ass'n v. Blaisdell",
290 U.S. 398)". Y agrega que "Tiene dicho este Tribunal que "[...] los poderes de emergencia nacen
exclusivamente de la Constitución, la que los conforma y delimita, por lo que todo avance más allá de ese marco
conceptual desborda la legitimidad, tornándose en arbitrariedad y exceso de poder" ("Antinori", Fallos:
321:2288)". (Consid. 5)
(105) Del voto de Rosenkrantz. Recuerda que "La emergencia no crea el poder, ni aumenta el poder concedido,
ni suprime, ni disminuye las restricciones impuestas sobre el poder concedido, o reservado [...]" (Fallos:
322:2817, disidencia del juez Petracchi, consid. 5). (CENA, Juan Manuel c/ Provincia de Santa Fe", 18/11/1999,
Fallos 322:2817). Consid. 5).
(106) Del voto de Rosenkrantz. Cita el voto de Petracchi donde dijo que "... la invocación de la emergencia
tampoco puede justificar el desconocimiento del esquema constitucional de reparto de competencias legislativas
entre la Nación y las provincias. La necesidad de enfrentar circunstancias de esa naturaleza solamente explica
que las atribuciones que la Constitución Nacional distribuye entre cada una de ellas sean excepcionalmente
ejercidas de un modo más intenso, sin alterar la sustancia de los derechos reglamentados: 'La emergencia no
crea el poder, ni aumenta el poder concedido, ni suprime, ni disminuye las restricciones impuestas sobre el
poder concedido, o reservado [...]'" (Fallos: 322:2817, disidencia del juez Petracchi, consid. 5º). ("Cena, Juan
Manuel c/ Provincia de Santa Fe", 18/11/1999, Fallos 322:2817). Consid. 5).
(107) Del voto de Lorenzetti. CS, "Massa, Juan Agustín c/ Poder Ejecutivo Nacional - dto. 1570/01 y otro s/
amparo ley 16.986" - 27/12/2006, Fallos 329:5913, voto del juez Lorenzetti consid. 30, allí expresó "... Quienes
redactaron nuestra Constitución sabían lo que eran las emergencias, ya que obraron en un momento en que la
Nación misma estaba en peligro de disolución, pero decidieron sujetarse rígidamente a una Carta Magna con el
propósito de no caer en la tentación de apartarse de ella frente a necesidades del momento... Un sistema estable
de reglas y no su apartamiento por necesidades urgentes es lo que permite construir un Estado de Derecho".
(108) CS, "Maggi, Mariano c/ Corrientes, Provincia de s/ medida autosatisfactiva", 10/09/2020, Fallos:
343:930. (Consid. 5).
(109) CS, "Lee, Carlos Roberto y otro c/ Consejo de Atención Integral de la Emergencia COVID-19 Provincia

Documento
de Formosa s/ amparo colectivo", 19/11/2020; Fallos: 343:1704.

(110) Del voto de Lorenzetti. Agrega que deben ser acordes con los demás requisitos desarrollados en el
derecho interamericano de los derechos humanos, tal como lo ha dispuesto la Corte Interamericana de Derechos
Humanos el 9 de abril de 2020 en la declaración titulada "COVID-19 y Derechos Humanos".
(111) Parte de reconocer que "... quien pretenda restringir el derecho, tiene la obligación de buscar primero los
modos alternativos que puedan existir para evitar esa restricción pues, constituye una regla esencial del sistema,
que cualquier limitación a los derechos fundamentales debe ponderar el criterio de la menor restricción posible a
través del medio más idóneo disponible para asegurar la eficacia en la obtención de la finalidad perseguida (arg.
art. 1713 Código Civil y Comercial de la Nación)" (Considerando 6).
(112) Cita fallos 316:3104; 328:566; 337:1464; 340:1480) (Considerando 5).
(113) Del voto de Lorenzetti (Considerando 7).
(114) Del voto de Maqueda y Rosatti. Así señalan que "En definitiva, lo decidido por el Tribunal en torno a que
el último párrafo del art. 10 del DNU 235/2021, a partir de la modificación dispuesta por el art. 2 del DNU
241/2021, no constituye el ejercicio de potestades constitucionales que le competen a las autoridades federales,
sino que vulnera atribuciones y potestades propias de la autonomía política reconocida por la Constitución
Nacional a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, torna innecesario ponderar la validez constitucional del
instrumento jurídico en que se ha plasmado la norma (es decir, su carácter de decreto de necesidad y urgencia)"
(Consid. 25). Por su parte, del voto de Lorenzetti los criterios aplicables a las medidas que establecen este tipo
de restricciones son aplicables si se establecen en una ley o en un decreto cualquiera sea la autoridad que los
emite (Consid. 7).
(116) https://www.senado.gob.ar/prensa/19357/noticias (11 de julio de 2021).
(117) https://www.diputados.gov.ar/prensa/noticias/noticias-podio/noticias_1602.html (11 de julio de 2021).
(118) Así se extrae el voto de Rosenkrantz (Consid. 10) en la causa "Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires ..." citado del 4 de mayo de 2021, junto a los demás votos antes analizados.
(119) Son las expresiones de Lorenzetti (Consid. 11) del fallo del 4 de mayo de 2021, "Gobierno ...", fallo
citado, donde cita el fallo "COVIMET S.A. (TF 19404-I) c/ DGI s/", del 6/08/2011, Fallos 334: 891.
(120) Ver entre otros a ÁBALOS, María Gabriela, "Los agentes naturales del gobierno federal y su
interpretación en emergencia", en Suplemento de Derecho Constitucional, Ed. El Derecho, 23 de .ulio de 2020.
cita digital: ED-CMXXII-233.
(121) Así lo ha dicho el juez Rosenkrantz (Consid. 5) en el fallo "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires ...", cit.
(122) En la misma causa citada, del voto de Rosenkrantz. Consid. 5.
(123) Del voto de Rosenkrantz. Se cita lo resuelto en "Fallos: 172:21; 313:1638; doctrina tomada de los
precedentes estadounidenses "Wilson v. New", 243 U.S. 332, y "Home & Loan Building Ass'n v. Blaisdell",
290 U.S. 398)". Y agrega que "Tiene dicho este Tribunal que "[...] los poderes de emergencia nacen
exclusivamente de la Constitución, la que los conforma y delimita, por lo que todo avance más allá de ese marco
conceptual desborda la legitimidad, tornándose en arbitrariedad y exceso de poder" ("Antinori", Fallos:
321:2288)". (Consid. 5)
(124) Del voto de Rosenkrantz. Recuerda que "La emergencia no crea el poder, ni aumenta el poder concedido,
ni suprime, ni disminuye las restricciones impuestas sobre el poder concedido, o reservado [...]" (Fallos:
322:2817, disidencia del juez Petracchi, consid. 5º) ("Cena, Juan Manuel c/ Provincia de Santa Fe"; 18/11/1999,
Fallos 322:2817). Consid. 5).
(125) Del voto de Rosenkrantz. Cita el voto de Petracchi donde dijo que "... la invocación de la emergencia
tampoco puede justificar el desconocimiento del esquema constitucional de reparto de competencias legislativas
entre la Nación y las provincias. La necesidad de enfrentar circunstancias de esa naturaleza solamente explica
que las atribuciones que la Constitución Nacional distribuye entre cada una de ellas sean excepcionalmente
ejercidas de un modo más intenso, sin alterar la sustancia de los derechos reglamentados: 'La emergencia no
crea el poder, ni aumenta el poder concedido, ni suprime, ni disminuye las restricciones impuestas sobre el

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poder concedido, o reservado [...]'" (Fallos: 322:2817, disidencia del juez Petracchi, consid. 5º) ("Cena, Juan
Manuel c/ Provincia de Santa Fe"; 18/11/1999, Fallos 322:2817). Consid. 5).
(126) Ver de ÁBALOS, María Gabriela, "Poderes públicos y emergencia: diagnóstico y propuestas"; en
Suplemento de Derecho Constitucional, ED junio de 2020 y en Revista Digital Constitución y emergencia
sanitaria", no. IV, 19 de junio de 2020; Asociación Argentina de Derecho Constitucional;
http://aadconst.org.ar/revistadigital/revista/se-iv/; también "La federación unitaria en tiempos de emergencia";
en Revista de Derecho Administrativo, edición especial COVID-19, julio-agosto 2020, Abeledo Perrot, ps. 3/12.
(127) Ya visto en la interpretación jurisprudencial y también en la doctrina entre otros, Emilio Rosatti; "La
emergencia y el margen de apreciación -nacional y local-", en Asociación Argentina de Derecho Constitucional;
Suplemento II de su revista digital, destinado al tema "Constitución y Emergencia Sanitaria"
(http://aadconst.org.ar/revistadigital/). (9 de mayo de 2020). También ver sobre margen de apreciación local,
entre otros, a ÁBALOS, María Gabriela, "El desarrollo humano y el margen de apreciación local en el derecho
público argentino", ED Constitucional, 2017, 20/10/2017, no. 14.291.

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posterior en la práctica institucional con importantes avances y retrocesos (5).

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III.3. Educación y salud pública. Interpretación jurisprudencial

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9. La descentralización institucional es un poderoso instrumento para el desarrollo de las regiones, ciudades

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competencias entre la nación y las provincias (125).

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Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales

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el Primer Seminario Internacional de Cooperación Judicial argentino-chilena, Libro de ponencias; Imprenta

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de Formosa s/ amparo colectivo", 19/11/2020; Fallos: 343:1704.

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