ENTIDADES TERRITORIALES DE COLOMBIA

CONTENIDO
pág.

INTRODUCCIÓN 3

ENTIDADES TERRITORIALES DE COLOMBIA 4

ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES 4

MODELO DE ESTADO Y RÉGIMEN TERRITORIAL 4

LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 5

ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y CULTURA 6

PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN DE LA DIVERSIDAD ÉTNICA Y CULTURAL DE

LA NACIÓN 7

LA CULTURA COMO BASE DE UN PROYECTO REGIONAL 8

ENTIDADES TERRITORIALES DE COLOMBIA 8

LAS REGIONES 9

EL DEPARTAMENTO 10

EL MUNICIPIO 11

LAS PROVINCIAS 12

LAS ÁREAS METROPOLITANAS 12

DISTRITO CAPITAL 13

DISTRITOS ESPECIALES 13

RECURSOS DE FINANCIACION DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES 14

OTRAS FORMAS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL 15

EL GOBIERNO NACIONAL REGLAMENTARÁ LA MATERIA. 17

CONTROLES 18

CONCLUSIONES 19
BIBLIOGRAFÍA 20

INTRODUCCIÓN

Con la aprobación de la nueva Constitución, en 1991, los constituyentes lucharon

por atacar el excesivo centralismo presente en el régimen constitucional anterior.
Así, apostaron por un Estado unitario pero con autonomía política, administrativa y
financiera para sus entes territoriales. En relación con las piezas que conformarían
el conjunto de la organización territorial, es decir, las entidades territoriales, los
constituyentes introdujeron varias modificaciones a la Constitución anterior,
creando como entidades territoriales los departamentos, los municipios, los
distritos y las entidades territoriales indígenas, dejando abierta la posibilidad para
que una vez creadas las provincias y las regiones éstas también puedan adquirir
dicho estatus.

Cabe resaltar que a partir de la Constitución de 1991 la potestad para definir,

concretar y cerrar nuestro modelo territorial quedó en manos del legislador, que es
el encargado de desarrollar los mandatos constitucionales en esta materia. Por
otra parte, el papel que ha jugado la jurisprudencia de la Corte Constitucional
sin duda merece reconocimiento, pues si bien en muchas ocasiones se ha
actuado en desmedro de la autonomía de los entes territoriales dando primacía al
principio unitario, el alto tribunal también ha aportado elementos indispensables
para continuar con el proceso de construcción del aparato territorial colombiano.

Una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, como su nombre lo indica, tiene

por objeto básico ordenar el territorio de manera que se permita ejecutar un plan
conforme a un criterio u orientaciones determinadas. En el caso colombiano el
ordenamiento territorial debería ser el aterrizaje del proyecto de Estado
establecido en la Constitución de 1991: un Estado social de derecho, organizado
en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades
territoriales: la Ley de Ordenamiento Territorial debería entonces ocuparse
esencialmente de establecer las competencias, entidades, autoridades, recursos,
funciones y servicios, respondiendo a la lógica de la descentralización y a la
garantía de la autonomía de los entes territoriales.

No hay duda de que el ordenamiento del territorio es necesario para que en cada
nivel de gobierno se tenga claridad de las responsabilidades y facultades que les
corresponden y así atender los asuntos políticos, administrativos, ambientales,
fiscales y geográficos. Resulta imprescindible además, que para evitar que la
norma pierda su eficacia material de antemano, se diseñe considerando las

2
necesidades básicas insatisfechas, las capacidades institucionales y las
particularidades culturales, sociales, demográficas y económicas del territorio.

ENTIDADES TERRITORIALES DE COLOMBIA

ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

En 1990, la necesidad de una nueva Carta Política se hizo inaplazable; así las
cosas, los estudiantes universitarios y algunas fuerzas políticas decidieron
organizarse y movilizarse en procura de una reforma constitucional. Dichos
esfuerzos políticos culminaron con la convocatoria a una Asamblea Nacional
Constituyente (en adelante anc). El trabajo de dicha Asamblea se distribuyó por
materias que debían ser objeto de proyectos y propuestas para presentar y debatir
en diversas comisiones integradas por los constituyentes.

El tema del ordenamiento territorial se dejó en manos de la Comisión Segunda; no

obstante, resulta importante señalar que la discusión sobre la forma del Estado
quedó a cargo de otra comisión distinta: la Comisión Primera. A lo largo de los
debates que se llevaron a cabo en estas dos comisiones se hizo palpable un
sentimiento de rechazo al excesivo centralismo predominante en el régimen
constitucional anterior, los constituyentes eran muy conscientes de la grave
situación que vivía el país debido a una concentración del poder en los órganos
centrales, que dejó a los territorios periféricos en una posición de total abandono y
absoluta desatención.

MODELO DE ESTADO Y RÉGIMEN TERRITORIAL

El estado colombiano está ordenado por completo alrededor del principio de

unidad1. Existe un solo centro de impulso político en las tres ramas del poder
público: ejecutivo, legislativo y judicial y, en el estado unitario el que asigna las
competencias y establece la organización en el nivel territorial. El estado central
ostenta la cláusula general de competencias, lo cual significa que las entidades
territoriales disponen sólo de aquellas que les son expresamente atribuidas. Le
corresponde así al nivel central actuar sobre todo.

Las decisiones políticas se toman en el nivel central, a través del Congreso y del
gobierno. El artículo 150 de la Constitución faculta al Congreso para definir la

1
HAURIOU, André. Derecho constitucional e instituciones políticas. Madrid, Editorial Ariel, 1980, pág 184.

3
división general del territorio y definir las competencias de las entidades
territoriales. Es posible afirmar que el Congreso ejecuta a partir de las leyes, la
Cláusula General de Competencias.
La Corte Constitucional se ha pronunciado con respecto al significado del Estado
Unitario (sentencia C 216 de 1994 con ponencia del magistrado Vladimiro
Naranjo), en los siguientes términos:

“El estado unitario supone el principio de centralización política, que se traduce en

unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de legislación, unidad en la
administración de justicia y, en general, en las decisiones de carácter político que
tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional. La centralización política
no es otra cosa que una jerarquía constitucional dentro de la organización jurídica
del Estado2.”

LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La Ley de Ordenamiento Territorial (LOOT); por encargo directo de la Carta

Política, debería reglar las competencias y funciones de las diferentes entidades y
niveles territoriales. La Constitución establece los lineamientos generales de cómo
debe ser esta distribución y reparto de competencias y además, señala cuáles
deben ser los contenidos básicos de la LOOT. Al respecto, las disposiciones más
relevantes se sintetizan a continuación:

a. El artículo 151 dispone que el Congreso debe expedir una Ley Orgánica relativa
a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.

b. El artículo 288 prescribe que la LOOT debe establecer la distribución de

competencias entre la nación y las entidades territoriales, y que éstas atribuciones
se regirán conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad.

c. Las exigencias para la formación de nuevos departamentos se deberían

establecer en la LOOT, conforme al artículo 297.

2
Gaceta de la Corte Constitucional, tomo 4, abril de 1994, págs. 265-279, especialmente, pág.273 y ss. Esta
postura de la Corte Constitucional se repite en varias de sus sentencias, por ejemplo, en la C-517 de 1992 y
en la C- 497A de 1994.

4
d. La LOOT debe establecer las condiciones para convertir una región en entidad
territorial, sus atribuciones, órganos de administración y recursos, bajo el
entendido del artículo 307.
e. En el artículo 319 se establece que la LOOT debe adoptar un régimen
administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas, así como la forma de
convocar y realizar las consultas populares que decidan sobre la vinculación de
los municipios a las áreas metropolitanas; también se indica que esta ley debe
establecer las condiciones bajo las cuales las áreas metropolitanas podrían
convertirse en distritos.

f. La LOOT también debe reglar la conformación de las entidades territoriales

indígenas, según el artículo 329.Como se puede observar, la Constitución dedica
buena parte de su contenido a los asuntos del ordenamiento territorial 3; no
obstante, genera un amplio espacio de configuración al legislador al determinar
que mediante la LOOT, se sistematizarían las competencias y funciones relativas
a la administración del territorio. El hecho de que la Carta obligue a que la
reglamentación de los asuntos del territorio deban ser tramitados mediante una
Ley Orgánica, hacen evidente la especial relevancia que este tema tiene en los
asuntos del Estado y para la vida de los ciudadanos. Lo anterior se explica en que
la aprobación de esta ley exige un quórum calificado, un contenido específico y el
propósito legislativo explícito de que el proyecto de ley en estudio se encamina a
la expedición una ley orgánica de esta materia 4.

La lógica que acompaña a esta una serie de exigencias formales para la

aprobación de una ley de este tipo y contenido, es que las columnas sobre las que
se construye el ordenamiento del territorio están dictadas por la Constitución, y
todo aquello no establecido en la misma y que es esencial para la construcción de
la estructura del Estado en esta materia, debería ser el contenido de ésta ley.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y CULTURA

Las relaciones entre O.T. y cultura son evidentes. Sin embargo, es un tema que
hasta ahora se está empezando a considerar y que tal vez no se le ha dado aún la
3
El título XII de la Constitución, dedica 46 artículos en asuntos de la organización territorial. Además de estas
disposiciones, a lo largo de la Constitución se encuentran otras relativas al ordenamiento territorial que
indudablemente deben orientar el contenido de la LOOT.
4
Corte Constitucional. Sentencia C-795 de 2000. "Se ha advertido, a propósito de las leyes orgánicas, que
junto a los requisitos relativos a la existencia de un quórum cualificado y de una materia específica, debe
concurrir también el propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo. Esto es, la
intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la
adopción o reforma de una de tales leyes".

5
relevancia que tiene, no sólo desde el punto de vista de cumplir con los mandatos
constitucionales, sino de ser uno de los puntos claves para lograr promover la
internacionalización de la economía en el territorio nacional. La cultura se puede
manifestar desde el punto de vista de la protección y promoción de la diversidad
étnica y cultural de la nación, y del papel que cumple en la promoción de
proyectos políticos regionales.

PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN DE LA DIVERSIDAD ÉTNICA Y CULTURAL DE

LA NACIÓN

Las características culturales de la nación colombiana, evidenciadas en la

presencia de una gran diversidad de grupos étnicos y de tradiciones culturales
dentro de todo el territorio nacional, junto con el precepto constitucional de
"protección de la diversidad étnica y cultural" de la nación, exigen que estos temas
se constituyan de forma integral, en uno de los aspectos prioritarios de "nuestro
ordenamiento territorial". Por primera vez, se considera la diversidad cultural como
un valor de la sociedad. La diversidad cultural que tenemos en nuestro país se
manifiesta en la presencia de más de doscientos grupos étnicos, los cuales se
caracterizan entre otros, por presentar su lengua propia y una variedad en las
formas de organización social y política. La Constitución de 1991 reconoce esta
diversidad cultural y además crea el espacio político-administrativo para que los
territorios indígenas adquieran una categoría especial dentro del marco nacional
bajo la figura de "Entidades Territoriales Indígenas".

Este tema es de virtual importancia ya que se trata no solamente de reconocer la

coexistencia en nuestro país de diferentes etnias y culturas, sino de generar
políticas integrales que permitan que en sus territorios se puedan implementar
igualmente de forma integral, políticas sociales, económicas y ambientales. Esta
situación va mas allá del reconocimiento de los territorios indígenas como ETIs
para buscar, proponer y evaluar alternativas de ocupación del territorio que
confluyan con los principios de equidad social y sostenibilidad, lo cual puede
significar la necesidad de reconstruir sus propios territorios, para garantizar una
sostenibilidad en sus condiciones de vida.

Esta dimensión cultural no solamente debe enfocarse hacia la problemática

indígena, sino también a las comunidades negras existentes en todo el país, a los
raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y a todas las comunidades
campesinas tradicionales, cuyas formas de desarrollo socio-cultural tengan un
significado especial en el nuevo orden territorial colombiano.

6
LA CULTURA COMO BASE DE UN PROYECTO REGIONAL

La cultura entendida desde un punto de vista integral, que trasciende del problema
de los grupos étnicos y las tradiciones culturales en el país, se considera como el
eje para la conformación de regiones y el desarrollo de proyectos políticos que
verdaderamente se inserten en las problemáticas de la población. Boisier 5,
menciona de forma reiterativa la importancia que tiene hoy en día en los proyectos
de desarrollo regional, la construcción de lo que él define como "Proyecto cultura
regional", que elimine los clivajes e induzca la autopercepción colectiva de
pertenencia.

Este concepto de proyecto cultura se orienta hacia dos temas: por una parte,
lograr apropiarse desde el punto de vista regional, de las culturas locales y por
otra, apropiarse adecuadamente en la cultura universal. En muchas situaciones se
ha dicho que la internacionalización de la economía y de las comunicaciones
conlleva necesariamente a la conformación de una especie de cultura universal,
sin embargo, se ha visto en muchas áreas del mundo que lo que se ha dado es el
fortalecimiento de las culturas locales y de las minorías étnicas. Esto significa en
otras palabras el "humanizar" la internacionalización de la economía y colocarla al
servicio de las personas.

Según Boisier6, la consolidación de regiones culturales, que son la base a su vez

para la definición de proyectos políticos, se basa en:

El grado de cohesión social de una población en un territorio.

El sentimiento de pertenencia de los habitantes en una dada.

El grado de participación de la sociedad en los procesos.

ENTIDADES TERRITORIALES DE COLOMBIA

El art. 286 dice que se define así los departamentos, distritos, los municipios, los
territorios indígenas y también la ley podrá darles este carácter a las provincias,

5
BOISIER,Sergio. 1996. Modernidad y Territorio. Cuadernos ILPES
6
Ibid.

7
previo los requisitos que señale la ley de ordenamiento territorial. Su finalidad es la
de establecer la unidad de la República mediante el reconocimiento de su
autonomía y por medio de la descentralización administrativa, democracia
participativa y pluralismo social.

Para facilitar la comprensión del concepto, un ejemplo de entidad territorial es un

municipio, enmarcado dentro de unos límites geográficos, que a su vez hace parte
de un departamento y por tanto sigue las directrices marcadas por los
gobernadores, y que  a su vez hace parte de una nación, para nuestro caso
Colombia, que hace parte del continente Americano, uno de los continentes
identificados dentro del planeta Tierra.  A su vez cualesquiera sea la entidad
territorial deberá regirse por políticas mundiales que buscan el bienestar de las
comunidades que están conformadas por países, que dependiendo de sus
particularidades diseñan estrategias que deberán ser aplicadas a nivel
departamental, para trascender a los municipios, que aplica o diseña estrategias
acordes a sus necesidades para alcanzar las meta propuestas en todos los
ámbitos.

Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y

dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el

cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales.

LAS REGIONES

La constitución y la ley reputan institucionalmente la realidad social-económica y

cultural de la región, configurándola como persona jurídica pública, asignándole
sus órganos, competencia y régimen legal.
Se distinguen dos niveles de regiones

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1. La región como entidad administrativa y de planificación, con personería
jurídica, autonomía y patrimonio propio, formada por dos o más departamentos
comprometidos con el desarrollo colectivo.

2. La región como entidad territorial; la región está sustentada por departamentos,

tienen la facultad de revestir la calidad de entidad territorial por decisión del
Congreso, sujeta a referéndum en sus respectivos departamentos.

La ley definirá las atribuciones, los órganos y su participación de las cuotas que
debe recibir del Fondo Nacional de Regalías.

Elementos: 

- Continuidad geográfica

- Modo de producción predominante

- Organización clasista

- Identidad cultural

EL DEPARTAMENTO

De conformidad con los artículos 286 y 298 de la Constitución Política, son

entidades territoriales que tienen autonomía para la administración de los asuntos
seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro
de su territorio en los términos establecidos por la Constitución. Los
departamentos ejercen funciones administrativas, decoordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los
municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las
leyes.

Elementos:

- Territorio

- Población
 
- Capacidad económica

9
Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los
municipios y de prestación de los servicios que determine la Constitución y las
leyes. En cada departamento habrá una corporación administrativa de elección
popular que se denominara asamblea departamental, la cual estará integrada por
no menos de once miembros ni más de treinta y uno. Dicha corporación gozara de
autonomía administrativa y presupuesto propio.

En cada uno de los departamentos habrá un gobernador que será el jefe de la

administración seccional y representante legal del departamento; el gobernador
será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden
público y para la ejecución de la política económica general, así como para
aquellos asuntos que mediante convenios la Nación acuerde con el departamento.

EL MUNICIPIO

Es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado

con autonomía política, fiscal y administrativa dentro de los limites que el señale la
constitución y la ley cuya finalidad es buscar el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio.

Al municipio le corresponde:

I. restar los servicios públicos que determine la ley.

II. Construir las obras que demande el progreso local.

III. Ordenar el desarrollo de su territorio.

IV. Promover la participación comunitaria.

V. El mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

VI. Cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

En cada municipio habrá una corporación administrativa elegida popularmente

para periodos de cuatro años que se denominara concejo municipal, integrada no
por menos de siete, ni más de veintiún miembros según lo determine la ley, de
acuerdo con la población respectiva. Los concejales no tendrán la calidad de

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empleados públicos. Su aceptación de cualquier empleo público, constituye falta
absoluta. En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y
representante legal del municipio, que será elegido popularmente para periodos
institucionales de cuatro años, y no podrá ser reelegido para el periodo siguiente.
El presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley,
suspenderán o destituirán a los alcaldes.

LAS PROVINCIAS

El art. 321 CN dice que las provincias se constituyen con municipios o territorios
indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento y que deja en
manos de la ley fijar su régimen administrativo. Su objeto es permitir
desconcentrar funciones y servicios a cargo del departamento; así como para
cumplir funciones que le deleguen las entidades del orden nacional o central a los
municipios y territorios indígenas que la integren.

Pueden ser creadas por ordenanzas a iniciativa del gobernador, por medio de
acuerdos a iniciativa de los alcaldes o los residentes en los municipios o territorios
indígenas mediante los mecanismos de participación ciudadana, contemplados en
la ley 134. Para el ingreso a una provincia ya constituida deberá realizarse una
consulta popular en los municipios interesados. El departamento y los municipios
aportarán a las provincias el porcentaje de sus ingresos corrientes que determinen
la asamblea y los concejos respectivos.

LAS ÁREAS METROPOLITANAS

De conformidad con el artículo 1° de la Ley 128 de 1994, es una entidad

administrativa, formada por un conjunto de dos o más municipios integrados
alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas
relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y
coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios
públicos requiere una administración coordinada. Las áreas metropolitanas están
dotadas de personería jurídica de derecho público, autonomía
administrativa, patrimonio y autoridades propias.

DISTRITO CAPITAL

Entidad territorial que forma parte del territorio del departamento de

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Cundinamarca, pero cuya administración estatal autónoma y su régimen político,
fiscal y administrativo es el que determine la constitución y la ley; especialmente,
en las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes
para los municipios. El distrito capital en la constitución anterior, era un distrito
especial de Bogotá. Se denomina distrito capital de Bogotá ahora, y es capital
tanto de la República como del departamento de Cundinamarca.

El régimen jurídico aplicable inc. 2ª art. 322 CN

1. La constitución señala su régimen político, fiscal y administrativo

2. Las leyes especiales que se dicten para el distrito capital, actualmente la

principal ley, es el decreto ley 1421/93mediante el cual se dictó el “Régimen
Especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”

3. En defecto de las anteriores normas se aplicaran al distrito, las disposiciones

vigentes para los municipios.

4. Tiene un concejo especial cuyo número de miembros es diferente al

determinado por la ley, se compone por 45 concejales.

5. Se divide en localidades; cada una de las cuales tiene un alcalde menor que es
nombrado por el alcalde mayor de ternas enviadas por las JAL.
El distrito capital, podrá formar un área metropolitana conformada por los
municipios circunvecinos, y una región con otras entidades de carácter
departamental.

El distrito capital por su tamaño, número de habitantes, magnitud de sus recursos

económicos y de toda índole, se puede considerar por sí mismo una región. 

DISTRITOS ESPECIALES

En nuestro país hay 4 distritos especiales divididos así:

Atlántico: Barranquilla, Distrito Especial, Industrial y Portuario, desde 1993. 

Bolívar: Cartagena, Distrito Turístico y Cultural, desde 1991. 

Cundinamarca: Bogotá, Distrito Especial, desde 1954 hasta 1991 y en adelante

Distrito Capital. 

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Magdalena: Santa Marta, Distrito Turístico, Cultural e Histórico, desde 1991. |

TERRITORIOS INDIGENAS

La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo

dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se
hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las
comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento
Territorial.

Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable. La ley definirá las

relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen
parte. De conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas
estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y
costumbres de sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones:

 
1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y
poblamiento de sus territorios.

2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social

dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.

3. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida

ejecución.

4. Percibir y distribuir sus recursos.

5. Velar por la preservación de los recursos naturales.

6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes

comunidades en su territorio
.
7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de
acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.

8. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a

las cuales se integren.

9. Las que les señalen la Constitución y la ley.

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RECURSOS DE FINANCIACION DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos,

distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo,
dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar,
primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y
saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con
énfasis en la población pobre.

El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y

Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la
variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante
los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto
en ejecución. Cuando una entidad territorial alcance coberturas universales y
cumpla con los estándares de calidad establecidos por las autoridades
competentes, en los sectores de educación, salud y/o servicios públicos
domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, previa certificación de la
entidad nacional competente, podrá destinar los recursos excedentes a inversión
en otros sectores de su competencia.

OTRAS FORMAS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

Hasta aquí se ha visto cómo el Constituyente de 1991 estableció la posibilidad de

que convivan seis niveles diversos de gobierno y administración, distintos e
independientes del Gobierno nacional, que pueden alcanzar el estatus de
entidades territoriales, con lo que esto significa: autonomía política, administrativa
y financiera. Adicionalmente, en nuestro ordenamiento jurídico se consagraron
dos figuras que contribuyen a aumentar esas formas de administración a nivel
territorial, pero que no pueden alcanzar la categoría de entidades territoriales; se
trata, entonces, de entidades administrativas diseñadas con fines específicos.

Por una parte se encuentran las asociaciones de municipios. Se trata de figuras de

origen legal (Ley 36/1994, arts. 148 a 153) que se forman por la unión de dos o
más municipios (que pertenezcan a uno o más departamentos) con el fin de
alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia así como el desarrollo integral de
sus territorios mediante la prestación conjunta de servicios públicos, la ejecución
de obras, o el cumplimiento de funciones administrativas.

14
Estas asociaciones son entidades administrativas de derecho público, con
personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la
conforman; se rigen por sus propios estatutos y sus actos serán revisables por
jurisdicción contencioso-administrativa. Para el desarrollo de sus objetivos cuentan
con los mismos derechos, prerrogativas y excepciones otorgadas por la ley a los
municipios.

Para su formación se requiere la manifestación voluntaria del ánimo de asociación

por parte de los futuros miembros, es decir, los municipios. Además, la firma de un
convenio por parte de los respectivos alcaldes, previa autorización de los concejos
municipales. Las asociaciones de municipios cuentan con sus propios órganos de
administración. Así, tendrán una asamblea general de socios; una junta directiva,
elegida por aquella; y un director ejecutivo, nombrado por la junta, que será el
representante legal de la asociación.

Por último, cabe señalar que la figura de la asociación de municipios en cierta

forma se presenta como un límite a la autonomía municipal. Es decir, los
municipios asociados no podrán prestar separadamente los servicios y funciones
encomendados a la asociación. Así mismo, los municipios asociados están
obligados a cumplir los estatutos de la asociación y demás reglamentos que esta
apruebe, junto con las decisiones que adopten sus directivas para el cumplimiento
de sus fines.

Por otra parte, se encuentran las áreas metropolitanas como figuras de rango
constitucional (art. 319) y cuya reglamentación ha sido conferida al legislador
orgánico (Ley de Ordenamiento Territorial). Sin embargo, en desarrollo de este
precepto constitucional se expidió la Ley 28 de 1994 (Ley Orgánica de las áreas
Metropolitanas).

Al hablar de las áreas metropolitanas se hace referencia a entidades

administrativas con un régimen fiscal y administrativo de carácter especial,
dotadas de personalidad jurídica propia, autonomía administrativa, patrimonio
propio (loam, art. 2.º) y órganos propios de dirección y administración (junta
metropolitana, alcalde metropolitano, gerente, unidades técnicas y consejo
metropolitano de planificación. loam, arts. 7 a 20).

Sus finalidades han sido establecidas en la Constitución (art. 319) y en la ley

(loam, art. 4.º). Se trata de la programación y coordinación del desarrollo armónico
e integrado de los respectivos municipios; de la racionalización en la prestación de

15
los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran; de la prestación
conjunta de servicios públicos y de la ejecución de obras de interés metropolitano.

Su formación está determinada por la unión de dos o más municipios, con

relaciones económicas, sociales y físicas, que se integran alrededor de un
municipio núcleo o metrópoli (loam, art. 1.º). Para la creación de las
áreas metropolitanas es preciso que se elabore un proyecto de Constitución para
dicha entidad administrativa, que sea aprobado en consulta popular con el voto
favorable de la mayoría de los sufragantes, bajo la iniciativa de los alcaldes de los
municipios interesados, de la tercera parte de los concejales de dichos municipios,
o del 5% de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizado de los
municipios que quieren formar el área metropolitana.

Una vez realizada la consulta, de resultar aprobada la conformación del área

metropolitana, dicho documento se protocolizará ante notario (Constitución, art.
319, y loam, art. 5.º). Por último, se debe señalar que tanto en la Constitución (art.
319) como en ley (loam, art. 5.º) se previó la posibilidad de que las áreas
metropolitanas transformen su naturaleza, es decir, realicen un proceso de
conversión. Se trata de la mutación de las áreas metropolitanas en distritos. Es
decir, si realizada una consulta popular a los ciudadanos residentes en el área
metropolitana, estos aprueban por mayoría de votos en cada uno de los
municipios dicha conversión, los municipios que integran el área metropolitana
desaparecerán como entidades territoriales autónomas y se convertirán en
localidades del nuevo distrito.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia. Art. 362; Los bienes y rentas

tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las
entidades territoriales, son de propiedad exclusiva y gozan de las mismas
garantías que la propiedad y renta de los particulares.

Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional

y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente
en caso de guerra exterior. El endeudamiento de las entidades territoriales no
podrá exceder su capacidad de pago.

CONTROLES

El Gobierno Nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control

integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema

16
General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura
y calidad. Esta estrategia deberá fortalecer los espacios para la participación
ciudadana en el control social y en los procesos de rendición de cuentas.

Ninguna entidad territorial podrá, sin autorización del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público cuando su
relación intereses/ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la
deuda/ingresos corrientes supere el 80%. Para estos efectos, las obligaciones
contingentes provenientes de las operaciones de crédito público se computarán
por un porcentaje de su valor, de conformidad con los procedimientos establecidos
en las leyes y en los reglamentos vigentes.

17
 CONCLUSIONES

Como se vio a lo largo de estas páginas, los constituyentes de 1991 optaron por
preservar la forma unitaria del Estado; pero al mismo tiempo quisieron afrontar los
retos de un Estado moderno y descentralizado, tomando la autonomía territorial
como bandera y explorando un mar de posibilidades de gobiernos y
administraciones territoriales.

Sin embargo, al debate constituyente en materia territorial le faltó “madurez”, lo

que arrojó como resultado un conjunto excesivo de normas; algunas con
propuestas novedosas, otras que buscaban mantener elementos del régimen
constitucional anterior; pero, en términos generales, un conjunto de preceptos que
presentan dificultades para articularse entre sí.

Sin duda, ante esta situación, la Corte Constitucional y el Congreso de la

República se vieron de un momento a otro colmados de trabajo. Por una parte, la
Corte, entre otras muchas labores, debía tratar de articular la forma unitaria del
Estado con el nuevo principio de autonomía territorial y dotar de contenido a este
último. y en segundo término, el legislador tenía a su cargo expedir las leyes que
regularan las relaciones entre las diversas entidades territoriales y dieran
desarrollo al principio de autonomía.

En este orden de ideas, durante los años de vigencia constitucional, tanto en los
pronunciamientos de la Corte como en las leyes del Congreso, se ha podido
observar un tímido desarrollo debido a algunas posturas que podrían calificarse
como propias del régimen constitucional anterior, debido a sus dosis excesivas de
centralismo. Sin embargo, no por esto debe creerse que el artículo 1.º de la
Constitución, al establecer la autonomía de los entes territoriales como principio
fundamental del Estado, consagró una expresión inútil; por el contrario, intentó
abrir la puerta a un cambio de estructura territorial en Colombia y a un cambio en
la concepción del Estado unitario.

Para concluir puede afirmarse que las perspectivas para Colombia en materia
territorial serán positivas en la medida en que el modelo de Estado se defina
claramente y el sistema de ordenamiento territorial se cierre y se concrete; y para
ello, el Congreso de la República y el Gobierno están llamados a adquirir
compromisos serios.

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 BIBLIOGRAFÍA

ROBLEDO, Paula. El panorama territorial colombiano. Revista Derecho del Estado

n° 21. 2008.

HAURIOU, André. Derecho constitucional e instituciones políticas. Madrid,

Editorial Ariel, 1980, pág 184.

GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. Tomo 4, abril de 1994, págs. 265-

279, especialmente, pág.273 y ss. Esta postura de la Corte Constitucional se
repite en varias de sus sentencias, por ejemplo, en la C-517 de 1992 y en la C-
497A de 1994.

BOISIER, Sergio. 1996. Modernidad y Territorio. Cuadernos ILPES

LEYES

* Ley orgánica de ordenamiento territorial.

* Ley 358 de 1997

* Ley 136 de 1994 (junio 2)

* Ley 128 de 1994

* Ley 134

* CONSTITUCIÓN POLITICA DE 1991

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