OTRAS ÁREAS
DE LA ADMINISTRACIÓN
Y GESTIÓN PÚBLICA
Procedimientos Administrativos
de la Administración Pública
LA QUEJA COMO REMEDIO PROCEDIMENTAL
José Luis SULLCA MAQUERA
Abogado por la Universidad de San Martín
de Porres. Estudios de Maestría en Gestión
Pública en la Universidad ESAN. Diploma
de Experto en la Evaluación de Políticas Pú-
blicas por la Universidad de Sevilla - España.
Diploma de Especialización en Derecho Ad-
ministrativo por la Universidad ESAN.
I. INTRODUCCIÓN
A cuántos de nosotros nos ha pa-
sado que al presentar una solicitud
ante alguna entidad del Estado he-
mos sufrido por la demora en su
tramitación ante lo cual, como es
lógico, nos acercamos a pregun-
tar por el estado de la misma, reci-
biendo la siguiente respuesta “está
en evaluación” o “en despacho
para resolver”.
Cualquiera de dichas respuestas no
solo nos causa incertidumbre, tam-
bién desazón e, inclusive, un per-
juicio económico si es que la solici-
tud presentada conlleva la emisión
de algún título habilitante (autori-
zación, permiso o licencia) para
realizar actividades económicas,
retrasando el inicio de las mismas.
Dicha situación descrita sucede
a diario ante las distintas entida-
des del Estado, ignorando los ad-
ministrados, en muchos casos, la
existencia de la figura jurídica de
la queja en sede administrativa, la
cual permite reencauzar el proce-
dimiento corrigiéndose los actos
u omisiones en que incurrieron
las autoridades encargadas de su
tramitación.
70
RESUMEN
L
a interposición de la queja en sede administrativa da lugar a la re-
visión del procedimiento por parte del superior jerárquico sin sus-
pender el mismo, a fin de que se ordene la corrección de las deficiencias
advertidas en su tramitación, además de iniciar las acciones para de-
terminar la responsabilidad de la autoridad quejada, desincentivando la
comisión de dicha conducta en el resto de funcionarios de la entidad.
En ese sentido, el presente artícu- De la citada definición se advierte
lo tiene por objetivo desarro- que la queja constituye en un me-
llar los alcances de la queja a fin canismo procedimental, mediante
de coadyuvar a su conocimien- el cual el administrado puede re-
to y correcto ejercicio por parte clamar por cualquier defecto en la
de los administrados, así como de tramitación de un procedimiento;
su aplicación y cumplimiento por sin embargo, este no debe ser con-
parte de las autoridades. fundido como un recurso adminis-
trativo, como bien lo indica Garri-
do Falla, al señalar que “no puede
II. DEFINICIÓN Y
considerarse a la queja como un
NATURALEZA JURÍDICA
recurso (…) porque al presentar-
se un escrito quejándose (…), no
De acuerdo a la definición estable- se está tratando de conseguir la re-
cida por la Real Academia de la vocación o modificación de una
Lengua Española(1), la queja repre- resolución sino que el expedien-
senta una “desazón” y la acción de te, que no marcha por negligencia
quejar es la “manifestación de dis- de uno o más servidores públicos
conformidad con algo o alguien”. o cualquier otro motivo no regular
Teniendo en cuenta lo señalado y justificado, sea tramitado con la
podemos definir a la queja admi- celeridad que las normas quieren y
nistrativa como la manifestación que el interesado espera”(2).
de disconformidad del administra-
do por la tramitación de su proce- Ello tiene su fundamento en el he-
dimiento a cargo de la autoridad. cho de que la queja constituye un
(1) Para ingresar al diccionario virtual de la RAE debe seguir el siguiente enlace <http://www.rae.es>.
(2) GARRIDO FALLA, Fernando. La Ley de Procedimiento Administrativos. Serie de estudios administra-
tivos. Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1996, p. 105.
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
remedio de naturaleza netamente
procedimental, que sirve para po-
der reencauzar el mismo, utilizán-
dose de manera excepcional a fin
de que se corrija los errores adver-
tidos en su tramitación, no tenien-
do como su finalidad la revisión de
los actos administrativos emitidos
por la autoridad, como es el caso
de los recursos administrativos.
Nuestro ordenamiento acoge di-
cha figura jurídica al encontrar-
se regulada en el artículo 167 del
TUO de la Ley N° 27444, aproba-
do por Decreto Supremo N° 006-
2017-JUS (en adelante, el TUO de
la Ley Nº 27444), ratificando así
su naturaleza procedimental al es-
tar ubicado dentro del capítulo V
denominado “Ordenación del pro-
cedimiento” y no estar regula-
do dentro del título III correspon-
diente a la revisión de los actos en
vía administrativa.
III. FINALIDAD
Como bien se adelantó líneas arri-
ba, la queja constituye un meca-
nismo procedimental que permi-
te al administrado reclamar ante el
órgano administrativo correspon-
diente por aquel defecto de trami-
tación en la que se haya incurrido
causándole un perjuicio.
De lo expresado se infiere que la
finalidad de dicha figura jurídica
es la de corregir las deficiencias
advertidas en un procedimien-
to administrativo especifico, ello
por cuanto existe el interés de un
administrado en particular para
el correcto trámite de su procedi-
miento, lo cual, a su vez, también
constituye un medio para su im-
pulso en caso de alguna acción u
omisión de la autoridad que obsta-
culice su tramitación.
No obstante, ello no implica que
el funcionario quejado se exima
de la responsabilidad administra-
tiva correspondiente; por el con-
trario, se le debería de iniciar el
respectivo procedimiento disci-
plinario como consecuencia de
declararse fundada la queja pre-
sentada, constituyendo este en un
efecto, de acuerdo a lo estableci-
do en el numeral 167.5 del TUO
de la Ley Nº 27444(3).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 41 / MAYO 2017
La queja en sede
administrativa
permite reencauzar
el procedimiento
corrigiéndose los
actos u omisiones
en que incurrieron
las autoridades
encargadas de su
tramitación.
En el mismo sentido opina Guz-
mán Napurí, al manifestar que “la
queja es una garantía a favor del
administrado que tiene por fina-
lidad obtener la corrección de los
defectos que pueda tener la trami-
tación de los procedimientos, de-
fectos que pueden tener variada
naturaleza y que pueden deberse a
diversas causas. La citada institu-
ción no implica, sin embargo, que
la autoridad pueda eximirse de la
responsabilidad administrativa que
pudiera corresponderle por las de-
ficiencias en el manejo del expe-
diente, y en el caso de demora en la
tramitación del expediente (…)”(4).
IV. SUPUESTOS SOBRE EL
CUAL RECAE
1. Suponga la paralización in-
justificada del procedimiento
Las acciones de las autorida-
des, dentro de un procedimien-
to administrativo, están sujetas al
cumplimiento, entre otros, de los
principios de celeridad, eficacia,
simplicidad y de impulso de oficio
regulados en el artículo IV del Tí-
tulo Preliminar del TUO de la Ley
Nº 27444.
En virtud de la aplicación de di-
chos principios se busca asegu-
rar que el procedimiento adminis-
trativo se lleve a cabo de manera
ágil, sencilla y oportuna, lo cual
(3) “Artículo 167.- Queja por defectos de tramitación
(…)
167.5 En caso de declararse fundada la queja, se dictarán las medidas correctivas pertinentes respecto del
procedimiento, y en la misma resolución se dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias para sancio-
nar al responsable”.
(4) GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del procedimiento administrativo general. Pacifico, Lima, 2013,
pp. 511-512.
no significa que la autoridad deje
de lado las reglas específicas es-
tablecidas en el ordenamiento ju-
rídico para el trámite del procedi-
miento administrativo (como, por
ejemplo, el cumplimiento de re-
quisitos, formalidades esenciales
y plazos).
A fin de darle un carácter impera-
tivo a ciertos actos que debe rea-
lizar la autoridad para darle cele-
ridad al procedimiento, es que, a
través del artículo 148 de la cita-
da norma legal, se regularon las si-
guientes reglas:
- En el impulso y tramitación de
casos de una misma naturaleza
se sigue rigurosamente el orden
de ingreso y se resuelven con-
forme lo vaya permitiendo su
estado, dando cuenta al supe-
rior de los motivos de demora
en el cumplimiento de los pla-
zos de ley que no puedan ser
removidos de oficio.
- En una sola decisión se dis-
pondrá el cumplimiento de to-
dos los trámites necesarios que
por su naturaleza correspon-
da, siempre y cuando no se
encuentren entre sí sucesiva-
mente subordinados en su cum-
plimiento, y se concentrarán en
un mismo acto todas las dili-
gencias y actuaciones de prue-
bas posibles, procurando que el
desarrollo del procedimiento se
realice en el menor número de
actos procesales.
- Al solicitar trámites a ser efec-
tuados por otras autoridades o
los administrados, debe consig-
narse con fecha cierta el térmi-
no final para su cumplimiento,
así como el apercibimiento, de
estar previsto en la normativa.
- En ningún caso podrá afectarse
la tramitación de los expedien-
tes o la atención del servicio
71
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
por la ausencia, ocasional o no,
de cualquier autoridad. Las au-
toridades que por razones de
licencia, vacaciones u otros
motivos temporales o perma-
nentes se alejen de su centro
de trabajo entregarán a quienes
los sustituyan, o al superior je-
rárquico, los documentos y ex-
pedientes a su cargo, con cono-
cimiento de los administrados.
- Cuando sea idéntica la motiva-
ción de varias resoluciones se
podrán usar medios de produc-
ción en serie, siempre que no
lesionen las garantías jurídicas
de los administrados; sin em-
bargo, se considerará cada uno
como acto independiente.
- La autoridad competente, para
impulsar el procedimiento, pue-
de encomendar a algún subor-
dinado inmediato la realización
de diligencias específicas de
impulso o solicitar la colabora-
ción de otra autoridad para su
realización. En los órganos co-
legiados dicha acción debe re-
caer en uno de sus miembros.
- En ningún caso la autoridad
podrá alegar deficiencias del
administrado no advertidas a
la presentación de la solicitud,
como fundamento para dene-
gar su pretensión.
- La autoridad que no tenga en
cuenta lo expuesto será sujeta
a queja salvo que exista alguna
causa objetiva razonable que jus-
tifique la paralización del proce-
dimiento como, por ejemplo, una
causa imputada al propio admi-
nistrado o derivado de un hecho
fortuito o fuerza mayor.
2. Se incumpla los plazos esta-
blecidos
El establecimiento de plazos para
el cumplimiento de ciertas actua-
ciones procedimentales a cargo de
la autoridad se sustenta en el he-
cho de no dejar a la libre discre-
cionalidad de este el tiempo de du-
ración del procedimiento debido a
que podría demorar en su trámi-
te, sin existir justificación alguna,
poniendo en un estado de incerti-
dumbre al administrado al no te-
ner respuesta a lo solicitado.
72
derecho de exigir su cumplimien-
to a través de la interposición de la
La finalidad de la respectiva queja, sin perjuicio de
queja es corregir la aplicación del silencio adminis-
las deficiencias
advertidas en un trativo positivo o negativo, en caso
procedimiento corresponda.
administrativo 3. Se incumpla los deberes fun-
específico, ello cionales
por cuanto existe
el interés de un Los deberes funcionales son obli-
administrado en gaciones que deben de cumplir las
particular para el autoridades dentro del procedi-
correcto trámite de miento, siendo, de acuerdo a lo es-
su procedimiento. tablecido en el artículo 84 del TUO
de la Ley Nº 27444, los siguientes:
- Actuar dentro del ámbito de su
competencia y conforme a los
fines para los que les fueron
El artículo 140 del TUO de la Ley
conferidas sus atribuciones.
Nº 27444(5) establece que toda auto-
ridad debe cumplir de manera obli- - Desempeñar sus funciones si-
gatoria con los plazos estipulados guiendo los principios del pro-
en las normas que regulan el proce- cedimiento administrativo pre-
dimiento, con lo cual se garantiza vistos en el Título Preliminar
que el trámite y la respuesta al ad- de esta Ley.
ministrado sean de forma oportuna.
- Encausar de oficio el procedi-
Sin embargo, atendiendo a que en miento, cuando advierta cual-
la mayoría de casos las normas quier error u omisión de los ad-
que dan origen a un procedimiento ministrados, sin perjuicio de la
no regulan de manera específica el actuación que les corresponda
tramite a seguir, menos los plazos a ellos.
para cada actuación procedimen-
tal, es que a través del artículo 141(6) - Abstenerse de exigir a los ad-
de la citada norma legal se regu- ministrados el cumplimiento
ló de manera genérica los plazos de requisitos, la realización de
máximos que debe tener en cuenta trámites, el suministro de in-
cualquier autoridad para realizar formación o la realización de
actos procedimentales a su cargo. pagos no previstos legalmente.
En caso de demora por parte de la - Realizar las actuaciones a su
autoridad en el trámite del procedi- cargo en tiempo hábil, para fa-
miento, los administrados tienen el cilitar a los administrados el
(5) “Artículo 140.- Obligatoriedad de plazos y términos
140.1 Los plazos y términos son entendidos como máximos, se computan independientemente de cual-
quier formalidad, y obligan por igual a la administración y a los administrados, sin necesidad de apremio,
en aquello que respectivamente les concierna.
Los plazos para el pronunciamiento de las entidades, en los procedimientos administrativos, se contabi-
lizan a partir del día siguiente de la fecha en la cual el administrado presentó su solicitud, salvo que se
haya requerido subsanación en cuyo caso se contabilizan una vez efectuada esta.
140.2 Toda autoridad debe cumplir con los términos y plazos a su cargo, así como supervisar que los sub-
alternos cumplan con los propios de su nivel.
140.3 Es derecho de los administrados exigir el cumplimiento de los plazos y términos establecidos para
cada actuación o servicio”.
(6) “Artículo 141.- Plazos máximos para realizar actos procedimentales
A falta de plazo establecido por lex expresa, las actuaciones deben producirse dentro de los siguientes:
1. Para recepción y derivación de un escrito a la unidad competente: dentro del mismo día de su
presentación.
2. Para actos de mero trámite y decidir peticiones de ese carácter: en tres días.
3. Para emisión de dictámenes, peritajes, informes y similares: dentro de siete días después de solicita-
dos; pudiendo ser prorrogado a tres días más si la diligencia requiere el traslado fuera de su sede o la
asistencia de terceros.
4. Para actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, como entrega de información, res-
puesta a las cuestiones sobre las cuales deban pronunciarse: dentro de los diez días de solicitados”.
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ejercicio oportuno de los actos
procedimentales de su cargo.
- Resolver explícitamente to-
das las solicitudes presentadas,
salvo en aquellos procedimien-
tos de aprobación automática.
- Velar por la eficacia de las ac-
tuaciones procedimentales, pro-
curando la simplificación en
sus trámites, sin más formali-
dades que las esenciales para
garantizar el respeto a los de-
rechos de los administrados o
para propiciar certeza en las
actuaciones.
- Interpretar las normas admi-
nistrativas de forma que mejor
atienda el fin público al cual se
dirigen, preservando razona-
blemente los derechos de los
administrados.
- Los demás previstos en la Ley
o derivados del deber de pro-
teger, conservar y brindar asis-
tencia a los derechos de los ad-
ministrados, con la finalidad
de preservar su eficacia.
Como se podrá apreciar, existe
una lista taxativa de deberes que
deben de tener en cuenta las au-
toridades a fin de no vulnerar los
derechos de los administrados. De
darse dicha situación, las autorida-
des serán sujetas a queja para pos-
teriormente aplicárseles sanciones
administrativas.
4. Exista omisión de trámites
Constituye la abstención de un de-
ber que debe de cumplir la auto-
ridad en la tramitación del pro-
cedimiento, el cual afecta al
administrado en caso de materiali-
zarse. Dicha omisión puede recaer
en la no realización de diligencias
o actuaciones a fin de impulsar el
procedimiento.
5. Otros defectos de trámite en
el procedimiento
Entre estos se encuentra el dene-
gar al administrado el recurso de
impugnación cuando este cumplió
con las formalidades para su pre-
sentación, o denegar el acceso al
expediente cuando este forma par-
te del procedimiento.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 41 / MAYO 2017
V. CONDICIONES PARA SU con la finalidad de identificar
EJERCICIO y enmarcar la acción u omisión
realizada por este dentro del
1. Oportunidad procedimiento, el cual afecta
al administrado.
No existe un plazo legal taxativo
para que el administrado pueda in- - La referencia de la norma le-
terponer la queja por defecto de gal que lo exige: no basta se-
tramitación, ello por cuanto esta ñalar lo indicado en el párrafo
constituye una prerrogativa en su anterior, sino también el admi-
favor pudiéndolo ejercer en cual- nistrado debe de precisar la nor-
quier estado del procedimiento. ma que sustenta el deber incum-
plido por parte de la autoridad.
Sin embargo, dicho derecho no es
indeterminado por cuanto se esta- No obstante, cabe precisar que di-
blece un límite temporal para su cho escrito también debe de cum-
ejercicio, esto es, mientras la auto- plir con los requisitos formales
ridad no haya emitido una resolu- generales estipulados para la pre-
ción definitiva que ponga fin a la sentación del mismo, regulado en
instancia respectiva, es decir, has- el artículo 122 del TUO de la Ley
ta que se emita un acto resoluti- Nº 27444(7), debiéndose tener en
vo por el cual se acepte o denie- cuenta lo que le resulte pertinen-
gue la petición formulada por el te para la presentación de la queja.
administrado.
2. Requisitos VI. TRÁMITE PARA SU
EJERCICIO
Toda queja se presenta ante el su-
perior jerárquico de la autoridad Una vez presentada la queja por el
que tramita el procedimiento de- administrado, cumpliendo con las
bido a que este es el encargado de condiciones indicadas en el pun-
resolver el mismo, con lo cual se to V del presente artículo, el su-
asegura la independencia en la de- perior jerárquico tiene un plazo
cisión que este tome. máximo de tres (3) días para resol-
ver el mismo; con ello se garantiza
El administrado ejerce dicho de- que de determinarse el incumpli-
recho a través de un escrito, en el miento de algún deber de la au-
cual de manera obligatoria se debe toridad se subsane en corto tiem-
citar lo siguiente: po el error en que se incurrió en el
procedimiento.
- El deber infringido: se debe
precisar la conducta en que Por otro lado, a fin de no vulne-
rar el derecho a la defensa(8) del
ha incurrido la autoridad, ello
7 “Artículo 122.- Requisitos de los escritos
Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente:
1. Nombres y apellidos completos, domicilio y numero de Documento Nacional de Identidad o car-
né de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien
represente.
2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando le sea posible,
los de derecho.
3. Lugar, fecha y firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendiéndose por tal, en lo
posible, a la autoridad de grado más cercano al usuario, según la jerarquía, con competencia para co-
nocerlo y resolverlo.
5. La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferen-
te al domicilio real expuesto en virtud del numeral 1. Este señalamiento de domicilio surte sus efectos
desde su indicación y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio.
6. La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en el TUPA.
7. La identificación del expediente de la materia, tratándose de procedimiento ya iniciados”.
(8) El derecho a la defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal, como una garantía al
debido procedimiento, que se encuentra reconocido en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Prelimi-
nar de la Ley Nº 27444, el cual refiere que todo administrado tiene derecho a refutar los cargos imputa-
dos así como de exponer los argumentos y ofrecer pruebas.
73
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Presentación
Dirigido
de la queja
Elaboración propia.
que goza todo ciudadano, se esta-
blece que se debe correr traslado a
la autoridad a cargo del procedi-
miento de la queja interpuesta por
el administrado a efectos de que
este manifieste y adjunte, de con-
siderarlo, la documentación que
considere pertinente para desvir-
tuar lo alegado por el administra-
do, para lo cual tiene el plazo de
un (1) día para presentar el infor-
me correspondiente.
En caso de no remitir la autori-
dad quejada el informe solicita-
do por el superior jerárquico den-
tro de plazo estipulado, no resulta
impedimento para que proceda a
resolver la queja presentada por
el administrado. Asimismo, cabe
precisar que la queja se tramita en
cuerda separada, es decir, se forma
un expediente distinto al principal
(donde se tramita el procedimien-
to materia de queja), no suspen-
diendo la tramitación de este últi-
mo mientras se resuelve la queja.
Con ello se permite que la autori-
dad, sujeto a queja, no se desen-
tienda de su obligación de resolver
el procedimiento, al contrario, la
práctica demuestra que este, una
vez tomado conocimiento de algu-
na queja, resuelve lo más pronto
posible a fin de no incurrir en res-
ponsabilidad administrativa, con
74
GRÁFICO Nº 1
FLUJOGRAMA DEL PROCEDIMIENTO DE QUEJA
DURACIÓN: 3 días
Superior Autoridad
jerárquico Traslada
quejada
No cabe recurso
impugnatorio
lo que se asegura la eficacia de
esta figura jurídica, más aún si es
que de declararse fundada la queja
se dispone el inicio de las acciones
para sancionar a la autoridad res-
ponsable, desincentivando de esta
forma dicha conducta en el resto
de funcionarios de la entidad.
Sobre la función asignada al supe-
rior jerárquico para resolver la que-
ja, cabe indicar que esta no implica
que realice un juzgamiento sobre
el fondo de la materia discutida en
el procedimiento administrativo,
ello en razón a la naturaleza de la
queja como remedio procedimen-
tal, no constituyendo en un recur-
so administrativo.
Finalmente, contra el acto admi-
nistrativo que resuelve la queja no
procede la interposición de recur-
so impugnativo alguno, tanto por
el administrado como por la au-
toridad quejada, dictando el supe-
rior jerárquico, en caso de decla-
rar fundada la queja, las medidas
correctivas pertinentes para sub-
sanar el defecto en la tramitación
a fin de impulsar el procedimien-
to, así como dispone el inicio de
las actuaciones necesarias contra
la autoridad quejada para deter-
minar la responsabilidad a que hu-
biere lugar.
Plazo: 1 día
Remite Superior
informe jerárquico
E
M
I
T
E
alguno
Resolución
VII. CONCLUSIONES
- La queja constituye un reme-
dio procedimental a través del
cual el administrado manifies-
ta su disconformidad por el trá-
mite de su procedimiento, ori-
ginando su revisión por parte
del superior jerárquico a fin de
que se ordene la corrección de
las deficiencias advertidas.
- El administrado no puede formu-
lar queja por cualquier situación
que se le ocurra, reservándose di-
cho derecho para los aspectos es-
trictamente ligados a los defec-
tos de tramitación, en especial,
los que supongan paralización,
infracción de los plazos estable-
cidos legalmente, incumplimien-
to de los deberes funcionales u
omisión de los trámites.
- El trámite de la queja es de cor-
ta duración, lo cual permite re-
encauzar el procedimiento rá-
pidamente, disponiéndose las
medidas correctivas pertinen-
tes respecto al procedimiento,
así como dar inicio a las actua-
ciones necesarias para sancio-
nar a la autoridad responsable,
desincentivando de esa forma
dicha conducta en el resto de
funcionarios de la entidad. con
lo cual se asegura su eficacia.