BARZELAY en SHAFRITZ y HYDE Atravesando La Burocracia

JAY M.
SHAFRITZ
ALBERT C. HYDE .
CLÁSICOS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
. COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLÍTICAS

Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C.
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE CAMPECHE
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
MÉXICO
XLVII. ATRAVESANDO LA BUROCRACIA*
MICHAEL BARZELA y
Y BABAK J. ARMAJANl
MÁS ALLÁ DEL PARADIGMA BUROCRÁ neo
Imaginemos cómo funcionaría el gobierno si cada decisión operativa

-incluso la contratación y el despido de personal- se tornara sobre
bases políticas partidistas; si muchas dependencias gastaran todas sus
asignaciones anuales durante los tres primeros meses del año fiscal; si
las partidas se asignaran a las dependencias sin que ninguna de ellas
hubiera formulado un presupuesto de ingresos y egresos para la juris-
dicción en general, y si ningún órgano ni persona del Poder Ejecutivo
tuviera autoridad para supervisar las actividades de las dependencias
gubernamentales.
A decir verdad, este estado de cosas era la norma en los Estados
Unidos en el siglo XIX. El que esto nos suene tan caótico y atrasado
obedece al éxito logrado por los reformadores de principios del siglo xx.
al influir en la política y la administración en los niveles municipal,
estatal y federal. Corno resultado de esta influencia, actualmente la ma-
yor parte de los estadunidenses da por sentado que las decisiones admi-
nistrativas deben tomarse de una manera seria y competente, que el
Poder Ejecutivo debe organizarse jerárquicamente, que la mayoría de
los jefes de las dependencias deben ser nombrados por el Ejecutivo en
jefe, que el proceso de asignaciones debe empezar cuando este funcio-
nario somete un presupuesto general a la consideración de la legislatura,
que la mayor parte de los puestos deben ser ocupados por personas
califícadas.que los materiales de trabajase deben comprar a proveedo-
,'" T0madode BretlkiHg thro/tgh B/tretlllcracy, de Michael BarzelayyBabakJ. Am\anj~.

Ci:>l'YriSktOl992. The Regentsofthe Universityof Calífornia. Se ~produce con auro.
riZaci6n dietatJniversilyofCalífornia Fress. Se rri.oclific61anumeraci6n de las notas.
951
952 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
res responsables con base en criterios objetivos, y que los sistemas de

control fiscal y de rendición de cuentas deben ser confiables.'
Los movimientos políticos que favorecen esta forma de gobierno bu-
rocrático surgieron en parte como respuesta a los problemas sociales
creados por la transformación de los Estados Unidos de una sociedad
rural y sumamente descentralizada en una sociedad urbana, industrial
y nacional.? Para que el gobierno aborde los problemas sociales de ma-
nera eficiente, solían repetir los reformadores, las dependencias guber-
namentales necesitan administrarse de manera muy semejante a las
organizaciones empresariales que, en aquel entonces, estaban haciendo
realidad la transformación industrial.' Para los estadunidenses que apo-
yaban los movimientos de reforma y de reorganizac,ión, la burocracia
significaba eficiencia y la eficiencia era sinónimo de buen gobierno.'
Los reformadores de mentalidad conformada burocráticamente tam-
1 WilliamF. Willoughby, TheMonementJorBudgetaryReformin theStates,D. Appleton,

Nueva York, 1918; Leonardo D.White, Trends in Public Administration, McGraw-
HiH, Nueva York, 1933; Lloyd M. Short y Carl W. Tiller, TheMinnesota Commiesion on
Administration and Finance, 1925-39: An Administrative History, University ofMinnesota
Press, Minneápolis, 1942; Fritz Morstein Marx (comp.), Elements ofPublicAdministration,
2a. ed., Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N. J., 1959; Barry Dean Karl, ExecutiueReorga-
nizaiion and Reform in theNeto Deal, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1963;
Aaron Wildavsky, The Neto Politics of the BudgetaryProcess, Seott, Foresman, Glenview,
Ill., 1988, pp. 53-63.
2 Stephen Skowronek, Buildinga Neui AmericanState: TheExpansion ofNational Admi-
nietratiie Capacities, 1877-1920, Cambridge University Press, Cambridge, Inglaterra, 1982.
3 Véanse,engeneral,JackH. KnottyGaryJ. Miller,Refi>rming Bureaucraoj: ThePolitics
oflnstitutional Choice, N. J., Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1987, y Robert B. Reich, The
Next AmericanFrontier, Times Books, Nueva York, 1983. De acuerdo con Charles Perrow,
sociólogo de Yale: "Los fundadores de organizaciones de todo tipo y los reformadores
de las que ya existían, una y otra vez consideraron al modelo de organización industrial
-las fábricas, en general- corno la innovación social importante de la época. Y era
cierto". "A Society of Organizations", Estudios del Instituto [uan March de Estudios e
Investigaciones, Madrid, octubre de 1990, p. 33.
4 En palabras del historiador Barry Dean Karl, las creencias y las acciones de estos
movimientos (tanto como los de múltiples partidarios del Neui Deal) eran"por muchos
conceptos, consecuencia tanto de la industrialización como del nacionalismo. El valor
principal de la centralización se apoyaba en el aumento de la eficienciaque ésta invariable-
mente parecía traer al creciente caos urbano e industrial. Pero la eficiencia también podía
identificarse con el propósito nacional. La idea de que el esfuerzo humano podía per-
derse cuando carecía de dirección y control [...}era esencial en el creciente interés por la
eficiencia, la dirección y la planeación", Executite Reorgtmizationand Reform, pp. 182-183.
ATRAVESANDO LA BUROCRACIA 953
bién atribuían un gran valor al ejercicio impersonal de la autoridad

pública. Con este fin, afirmaban que las acciones destinadas al control
de otras personas debían basarse en la aplicación -de reglas y que no se
podía emprender acción alguna sin autorización. Cuando las acciones
de los funcionarios no podían determinarse plenamente aplicando las
reglas, había que depender de la pericia profesional o técnica para hacer
que la acción oficial fuese impersonal.5 Esta perspectiva se extendía a la
contratación ya las compras. Era de esperar que la aplicación congruen-
te de reglas universales que incorporaran el principio del mérito garan-
tizara que los funcionarios gubernamentales actuarían de manera com-
petente en aras del interés público, al mismo tiempo que socavaban el
poderío de las maquinarias partidistas que dominaban la política y la
administración. 6 Se podía esperar que la aplicación congruente de reglas
universales a las adquisiciones redujera los costos operativos del gobier-
no y tuviera consecuencias políticas similares?
Los valores de eficiencia y la administración impersonal, aunados a
la orden de ponerlos en práctica en el gobierno, constituyeron, a princi-
pios del siglo xx, un sistema de creencias apremiante. A este sistema se
le puede llamar visión dela reforma burocrática.
Lapersistencia del paradigma burocrático
La visión de la reforma burocrática perdió influencia en la imaginación

política de los grupos reformadores, una vez que se introdujeron el
servicio civil y el presupuesto ejecutivo y que la Gran Depresión planteó
nuevos y apremiantes problemas colectivos. En cambio, como sistema
5 Un excelente replanteamiento contemporáneo de esta perspectiva se ofrece en Jerry

1. Mashaw, Bureaucmtic [ustice: ManagingSocial SecurituDisabilityClaims, Yale Univer-
sity Press, New Haven, Conn., 1983. Rspecto a un examen del concepto de adminis-
tración impersonal desde una perspectiva sociológica e histórica, véase Charles Perrow,
Complex Organizations: A Critical Essay, 3a. ed., Random House, Nueva York, 1986,
pp. 1-29.
6 Véase Woodrow Wilson, "The Study of Public Administration", Political Science
Quarterly, junio de 1887, pp. 197-202. Véase también Skowronek, Buildinga NetoAmeri-
canState, pp. 47-84.
7 VéaseStevenKelman,Procureme1ltand Public Management: The FearofDiscretionand
theQualityofGovernmentPerjornzullce, American Enterprise lnstitute, Washington, D. e,
1990, pp. 11-15.
de creencias acerca de la administración pública, la visión de la reforma

burocrática sobrevivió -aunque no totalmente intacta- a cambios po-
líticos, como la Gran Sociedad y el reaganismo, ya una serie de esfuerzos
por mejorar la administración en el gobierno, incluyendo el análisis de
sistemas, la administración por objetivos y el presupuesto de base cero.
Entre los legados de los movimientos de reforma burocrática se hallan
profundamente arraigados algunos hábitos de pensamiento," En este
libro llamamos paradigma burocrático a esos hábitos y al sistema de creen-
cias en que se apoyan."
A fin de averiguar si el paradigma burocrático constituye una buena
guía para la administración pública, a un siglo de que los movimientos
de reforma comenzaran, es importante conocer las creencias clave que
contiene. Entre las creencias arraigadas en el paradigma burocrático
que merecen un examen detenido, se cuentan las que siguen:
* En el Poder Ejecutivo, cada función está definida por las delegaciones

específicas de autoridad. Los funcionarios que desempeñan cual-
quier función determinada sólo deben actuar cuando expresamente
permitan hacerlo la regla o las instrucciones dadas por autoridades
superiores en la cadena de mando. Los empleados del Poder Ejecuti-
vo son responsables ante sus supervisores.
8 Otros legados clave son los ordenamientos institucionales, entre ellos las ramas
ejecutivas jerárquicas y las dependencias staff, además de las rutinas organizativas.
Estos ordenamientos, dependencias y rutinas introducen en las personas que trabajan
en el gobierno ciertos hábitos de pensamiento.
9 Una definición de paradigma que encaja en este uso es " la manera fundamental de
percibir, pensar, evaluar y vincularla a una particular visión de la realidad. Un para-
digma dominante rara vez, de serlo, se plantea explícitamente; existe como entendi-
do indiscutible y tácito que se transmite por medio de la cultura y a generaciones
sucesivas y, más que enseñarse, se transmite por la experiencia directa". Willis Harrron,
An lncomptete GuidetotheFuiure, Norton, Nueva York, 1970,citado en [oel Arthur Barker,
Discouering theFuiure: The Business ofParadigms, tu Press, Sto Paul, Minn., 1985, pp. 13-14.
Una frase similar puede hallarse en la bibliografía sobre administración pública: "Todos
nosotros vivimos con diversos paradigmas en un momento dado [oo.] Según parezca
apropiado, cada quien adopta los paradigmas y los abandona a lo largo de cualquier día
de trabajo, casi sin pensar en los sistemas de valores y de creencias que los circundan",
Yvonna S. Lincoln (comp.), " Introduction", en Organizationai Theorv and Inquin): The
Paradigm Reuolution, Sage, Beverly Hills, CA., 1985, p. 30. La palabra pamdigm se empe-
zó a usar en las comunidades de las ciencias na turales y sociales tras la publicación
de Structure of Scientific RéllollltiOllS de Thomas S. Kuhn, Universíty of Chícago Press,
Chicago,1962.
* En el ejercicio de la autoridad, los funcionarios deben aplicar las re-

glas y los procedimientos de manera uniforme. La falta de apego a las
reglas debe recibir la sanción apropiada.
* Los expertos en materias sustantivas -como los ingenieros, el perso-
nal que aplica las leyes y los prestadores de servicios sociales- deben
ser asignados a las dependencias operativas, en tanto que los expertos
en presupuesto, contabilidad, compras, personal y métodos de traba-
jo deben destinarse a las funciones centralizadas de staff.
* Las responsabilidades clave de la función financiera consisten en
preparar el presupuesto ejecutivo yen evitar que el gasto real exceda
las asignaciones. Las responsabilidades clave de la función de com-
pras son reducir al mínimo el precio pagado por bienes y servicios del
sector privado e implantar, reglas de compra. Las responsabilidades
clave de la función de personal incluyen la clasificación de empleos,
el examen de solicitantes y el llevar a cabo los nombramientos para
ocupar las plazas."
* De manera general, el Poder Ejecutivo operará honrada y eficiente-
mente mientras las funciones centralizadas de staff ejerzan un control
unilateral sobre las acciones administrativas de las dependencias
operativas.
Desenredando el paradigma burocrático
El paradigma burocrático fue blanco de la crítica de los intelectuales

desde los años treinta. Algunos censuraban la idea de que la organiza-
ción formal fuera la principal determinante de la eficiencia y la efectivi-
dad.'! Otros instaban a que el control se considerara como un proceso
en el que todos los empleados buscaran coordinar su labor con la de los
demás.F Algunas voces criticaban la idea de que, dentro de las jerar-
10 Instituto de Investigación Gubernamental, "Proposal for a National Service of

General Administration", Washington, D. c., 1929. Véase también 5hort y Tiller,
Minnesota Commission on Administration end Finan ce. Véase la exposición sobre direc-
ción administrativa en Karl, Execu tille Reorganization andReform, pp. 195-210.
11 Véase un resumen de esta bibliografía en Perrow, Compiex Organizations, pági-
nas 62-118.
12 Mary PatkerFollett/'The Process-of Control", en L. Guliky L. Urwick (comps.),
O"
Papers the ScienceofA:dministratioJI, lnstitute of Public Administration, Nueva York,
1937, pp. 161-169.
quías, el ejercicio unilateral de la autoridad fuese una receta para el buen

gobierno.POtros más argumentaban que, enel paradigma burocrático,
el significado de economía y eficiencia era conceptualmente confuso.v
Muchos llegaron a sugerir que los responsables del presupuesto anali-
zaran los costos y los beneficios sociales de los programas gubernamen-
tales, en vez de enfocar su atención exclusivamente en los gastos." Al-
gunos manifestaron su preocupación acerca de la inclinación de los
empleados de las dependencias operativas a guiarse por la obligación y
no por la misión." Ciertos intelectuales también hallaron indicios para
sugerir que las operaciones de algunos sistemas administrativos contra-
decían el sentido comúnY Múltiples ideas y argumentos de este tipo
fueron incorporados a la corriente principal de la práctica y al pensa-
miento académico sobre la administración pública. No obstante, mu-
chas de las creencias del paradigma burocrático han escapado a la obje-
ción seria."
13 Charles E. Lindblom, "Bargaining: The Hidden Hand of Government (1955)", cap.
7, en Demoeraey andMarket System, Imprenta de la Universidad de Noruega, Oslo, 1988,
pp. 139-170; Charles E. Lindblom y David Braybrooke, The Strategy of Decision, Free
Press, Nueva York, 1963; Charles E. Lindblom, The IntelligeneeofDemoeraey, Free Press,
Nueva York, 1965. Una crítica pertinente fue hecha por Martin Laudau, "Redundancy,
Rationality, and the Problem of Duplication and Overlap", PublicAdministration Reoieto,
julio-agosto de 1969, pp. 346-358.
14 Herbert A. Simón, Admínistratine Behaoior, 3a. ed., Free Press, Nueva York, 1976,
pp. 61-78; Herbert Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, PublieAdminis-
tration, Knopf, Nueva York, 1950; Robert A. Dahl YCharles E. Lindblom, Polities, Eeono-
mies,andWelfare, Harper Brothers, Nueva York, 1953; Karl, Executite Reorganization and
Reform, pp. 224-226,YJames Q. Wilson, Bureaucraoj: Wfzat Gouerment AgenciesDo and VVhy
They DoIt, Basic Books, Nueva York, 1989, pp. 315-332.
15 Véase, por ejemplo, Guy Black, The ApplieationsofSystems Analysis to GOl1ernment
Operations, Praeger, Nueva York, 1968; Robert Haveman (comp.), Public Expenditures
and PoliCl) Analysis, 3a. ed., Houghton Mifflin, Boston, 1983; Ida R. Hoos, Systems Analysis
in Public Policu: A Critique, ed. rev., University of California Press, Berkeley, 1983.
16 Wilson, Bureaucracf, pp. 113-136.
17 Kelman, Procu rement and PublicManagement, p. 52.
18 La creencia enque la política y la administración pública son campos separados de
la acción social fue fundamental en la visión de la reforma burocrática. Esta idea ha sido
criticada a lo largo de décadas tanto por académicos como por educadores. De acuerdo
con Wilson, "los científicos políticos nunca dejan de recordar a sus estudiantes, el primer
día de clases, [que] en este país no existe una clara diferencia entre la política y la
administración", Bureaucracf, p. 241. Suponemos que estas enseñanzas han tenido in-
fluencia suficiente para merecer que la atención se enfoque en otra parte. La separación
prescrita del paradigma burocrático entre sustancia y administración institucional den-
Surgida en el mundo de la práctica, la más importante de las recientes

objeciones conceptuales al paradigma burocrático es la idea de que las
dependencias gubernamentales deben guiarse por el usuario y orientar-
se hacia el servicio. Una de las aspiraciones recurrentes de los adminis-
tradores públicos y los supervisores que ponen en práctica estos concep-
tos consiste en resolver los problemas operativos haciendo a sus orga-
nizaciones sensibles, dinámicas y prestadoras competitivas y amistosas
de valiosos servicios a los clientes. Pensar en función de estos últimos y
del servicio ayuda a los administradores públicos y a los observadores
a articular sus preocupaciones respecto al rendimiento en las operacio-
nes gubernamentales de que son responsables. Cuando se complementa
con el análisis del modo en que estos conceptos se han pues to en práctica
en otros entornos, el razonamiento acerca de los usuarios y del servicio
ayuda a los funcionarios a encontrar soluciones alternativas a los pro-
blemas particulares que, según su propia definición, merecen ser aten-
didos. En muchos casos, la variedad de opciones generadas de este
modo es sustancialmente distinta de la que arroja el razonamiento en el
marco del paradigma burocrático.l?
Alertas ante la fuerza de estos recursos conceptuales en los Estados
Unidos de hoy, muchos funcionarios públicos están identificando a los
que consideran sus clientes y se encuentran usando métodos de admi-
nistración estratégica de-servicios para mejorar sus operaciones.P Por
tro del componente administrativo de la dicotomía política/ administración ha recibido

una atención y un escrutinio inadecuados.
19 Hablando en sentido estricto, los conceptos de dien te y servicio en el sector público
típicamente constituyen metáforas estructurales. Introducir nuevos conceptos estruc-
turados como metáforas en un sistema conceptual existente marca cierta diferencia en
el modo de razonar de la gente. De acuerdo con George Lakoff y Mark Johnson: "Las
metáforas nuevas poseen el poder de crear una nueva realidad. Esto puede empezar a
ocurrir cuando por primera vez comprendemos nuestra experiencia en términos de una
metáfora y se constituye en una realidad más honda cuando empezamos a actuar en
términos de ella. Si una nueva metáfora entra en el sistema conceptual en que basamos
nuestras acciones, alterará tanto el sistema corno las percepciones y las acciones a las que
éste da lugar. Gran parte del cambio cultural surge de la introducción de nuevos concep-
tos metafóricos y de la pérdida de los antiguos. Por ejemplo, la occidentalización de las
culturas del mundo entero en parte es cosa de introducir en ellas la metáfora de'el tiempo
es oro' ",Metaphors We Liue By, University of Chicago Press, Chicago, 1980, p. 145.
20 Entre las fuerzas que hacen interesante el servicio al cliente como esquema concep-
tual se incluyen el surgimiento de los servicios como sector preponderante de la nación;

una atmósfera que hace de la privatización, en sus diversas formas, una posibilidad
ejemplo, el Comando de Reclutamiento del Ejército Estadunidense ha

desarrollado una estrategia sumamente elaborada a fin de atraer a sus
clientes externos -los jóvenes estadunidenses calificados- para que
ingresen en la milicia.P Esa estrategia fue diseñada para satisfacer las
necesidades de estos clientes en cuanto a empleo futuro garantizado,
capacitación profesional, ingresos inmediatos, autoestima, individuali-
dad y trato justo, a modo de llenar la necesidad de una fuerza laboral de
alta calidad que tienen los clientes internos. Reforzado por la publicidad
televisiva, el concepto de servicio clave en la operación de reclutamiento
castrense consiste en ofrecer a los clientes externos una "reservación
garantizada" de puestos para programas de entrenamiento en ocupa-
ciones militares específicas. Como apoyo a este concepto de servicio, los
contratistas del ejército han diseñado un complejo sistema de informa-
ciónconocido como Solicitud. Operado por reclutadores especializados
a los que se conoce como consejeros guía, el sistema Solicitud prepara la
oferta castrense de pertenencia multianual, empleo, capacitación, efec-
tivo inmediato y otros beneficios, La oferta es mejor cuanto más intere-
sante sea el recluta, de acuerdo con una serie de pruebas estándar. Este
ejemplo explica cabalmente el modo en que, en su intento por implantar
políticas públicas -en este caso, mantener un nutrido ejército perma-
nente capaz de hacer la guerra y dotarlo de voluntarios-, una orga-
nización gubernamental pone en práctica el enfoque del cliente y del
servicio.P
La administración estratégica de los servicios también se practica en
situaciones en que la transacción entre gobierno y ciudadano es invo-
omnipresente; el descontento público con la burocracia; la renovada apreciación de las
formas de coordinación social orientadas hacia el mercado; la innovación tecnológica
(especialmente en sistemas de información); las directivas de la Oficina de Administra-
ción y Presupuesto y la Oficina del Secretario de la Defensa, y la disponibilidad de fondos
para entrenamiento. La lista podría ampliarse. Todavía tendrá que escribirse la historia
intelectual y social del movimiento en curso.
21 Véase el estudio de caso de la [ohn F. Kennedy School of Governrnent, "El ejército
y Solici tud", por Steven Kelman.
22 El meollo del ejemplo no es que la sustitución del enfoque burocrático por una
orientación hacia el diente necesariamente mejore la operación del gobierno; antes bien,
sugiere que la aplicación del enfoque en el diente probablemente altere lo que hacen en
las dependencias del gobierno, cambiando de ese modo los resultados de las operacio-
nes gubernamentales. Evaluar si el resultado alterado constituye una mejoría exige un
acto de criterio y voluntad. Corno cuestión empírica, el criterio del ejército y desus
otorgantes es que, en general, esta aplicación es deseable.
luntaria y por tanto hay imposición de obligaciones. Ejemplo de este tipo

de situación es la operación de los sistemas impositivos. En la actuali-
dad, algunas oficinas recaudadoras identifican a los individuos y a las
empresas contribuyentes corno clientes suyos; otras identifican corno
tales a los intereses colectivos de la gente que paga impuestos y recibe
servicios gubernamentales, al tiempo que conciben la prestación de ser-
vicios corno una manera de facilitar efectivamente al costo el cumpli-
miento voluntario.P Estas oficinas vienen efectuando cambios operati-
vos -por ejemplo, simplificar las formas fiscales, redactar instrucciones
en un inglés llano, brindar asistencia al contribuyente y crear la capaci-
dad de efectuar rembolsos oportunos-, con la mira de hacer más fácil
y más remunerador para la gente el cumplimiento de sus obligaciones.
En un contexto de cumplimiento, este enfoque de la administración de
oficinas recaudadoras pone en práctica dos prjncipios clave de la admi-
nistración de operaciones de servicio: primero, que los clientes partici-
pan tanto en la producción corno en la prestación del servicio y, segundo,
que el proceso de prestación de servicios suele operar más fácilmente
cuando los clientes entienden lo que se espera de ellos y sienten que la
organización y sus prestadores de servicios están haciendo un esfuerzo
razonable por satisfacer sus necesidades.
Laformulación de una altematioa
De tal suerte, el concepto de la organización de servicios impulsada por

el cliente es una herramienta cada vez más usada por los funcionarios pú-
blicos en la definición y la solución de problemas.e En un nivel de gene-
ralidad superior, este concepto también aporta muchos de los recursos
necesarios para formular una alternativa coherente al paradigma buro-
crático.P Ya se están enfocando tanto los esbozos de esta alternativa
Z3 Massachusetts adoptó el primer enfoque -véase Massachusetts Department of
Revenue, AnnualReports, Boston, 1983-1984-, en tanto que Minnesota adoptó el segun-
do (véase" AStrategy for the 1990s", s. p. de i., s. f., St. Paul, Minn.).
24 Véase RonZemke, "PuttingService Back intoPublic Service", Training, noviembre
de 1989, pp. 42-49, sobre las mejoras en el otorgamiento de licencias para vehículos de
motor y servicios de registro. Véase Mary Faulk, "Customer Service and Other Unbu-
reaucratic Notions", Olympia, Department of Licensing, Estado de Washington, s, f.,
mimeografiado. El caso de "Middlesex Country Jury System", Cl6-86-656, de la John F.
Kennedy Schol of Government, es otro ejemplo.
25 Excelentes críticas académicas de versiones más generales del paradigma burocrá-
como su modo de identificar y atacar los puntos vulnerables del para-

digma burocrático. Los siguientes pares de proposiciones destacan las
principales líneas retóricas de batalla.>
* Una dependencia burocrática se enfoca en sus propias necesidades y

perspectivas. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca en
las necesidades y las perspectivas de éste.
* Una dependencia burocrática se enfoca en las funciones y las respon-
sabilidades de sus partes. Una dependencia impulsada por el cliente
se enfoca en ayudar a que toda la organización funcione como equipo.
tico se pueden encontrar en Perrow, Complex Organizations; Gareth Morgan, lmages of
Organization, Sage, Beverly Hills, CA., 1986, Y Wilson, Bureaucracf. Estos destacados
teóricos de la organización no se valen del enfoque en el servicio para criticar la teoría o
la práctica de la burocracia. Entre las obras en que nos basamos para sintetizar el sistema
conceptual del servicio al cliente se encuentran aquellas que fueron escritas por acadé-
micos y asesores de escuelas de negocios: Theodore Levitt, "The Industrialization of
Service", Haniard Business Reoieto, septiembre-octubre de 1976, pp. 63-74; Richard B.
Chase, "Where Does the Customer Fit in a Service Operation?", HaruardBusiness Reuieto,
noviembre-diciembre de 1978, pp. 137-142; Thomas J. Peters y Robert H. Waterman, [r.,
In Search ofExcellence: Lessonsfrom America'e Best-Run Companies, Warner, Nueva York,
1982; Geoffrey M. Bellman, The Qllestfor StaffLeadership, Scott, Foresman, Glenview, Ill.,
1986; James L. Heskett, Managing in the Seroice Economu, Harvard Business Sehool Press,
Boston, 1986; James L. Heskett, "Lessons in the Service Sector", HanJll rd Bueiness Reuieui,
marzo-abril de 1987, pp. 118-126; Karl Albrecht,At America'e SenIice, Dow [ones-Irwin,
Homewood, 111., 1988; Christian Grónroos, "The Relationship Approach to Marketing
in Service Contexts: The Marketing and Organizational Behavior Interface", [ournal of
BusinessResearch, 20, 1990, pp. 3-11; William R. George, "Infernal Marketing and Orga-
nizational Behavior: A Partnership in Developing Customer-Conscious Employees at
Every Level", JOII mal ofBlIsiness Research, 20, 1990, pp. 63-70; Christian Grónroos, Service
Managemen!and Marketing: Managing the Momeni of'Trutl: in Sennce Competition,Lexing-
ton Books, Lexington, Mass., 1990; David E. Browen, Richard B. Chase, Thomas G.
Cummings et al., Senlice Managemeni Effectiuenese, [ossey-Bass, San Francisco, 1990, y
James L. Heskett, W. Earl Sasser, [r., y Christopher W. L. Hart, Senlice Breakthroughs, Free
Press, Nueva York, 1990. Entre la bibliografía del sector público sobre la administración
de servicios se incluye Charles C. Goodsell (comp.), The Public Encounier:l'Vhere State and
Ciiizens Meet, Indiana University Press, Bloomington, 1981.
26 La palabra retórico no tiene intención peyorativa. Por el contrario, la retórica es un
medio valioso para movilizar recursos y testimonios conceptuales. Véase Giandomeni-
co Majone, Eoidence, Argument, and Persuasion in ihe Polio) Procese, Vale University Press,
New Haven, Conn., 1989. Véase también Alasdair Roberts, "The Rhetorical Problems of
the Manager", trabajo presentado en la Conferencia de Investigación Anual de la Aso-
ciación para el Análisis y la Administración de la Política Pública, San Francisco, octubre
de 1990.
* Una dependencia burocrática se define tanto por la cantidad de re-

cursos que controla corno por las tareas que desempeña. Una depen-
dencia impulsada por el cliente se define por los resultados que logra
en beneficio de sus clientes. .
* Una dependencia burocrática controla los costos. Una dependencia
impulsada por el cliente crea un valor neto de costo.
* Una dependencia burocrática se aferra a la rutina. Una dependencia
impulsada por el cliente modifica sus operaciones como respuesta a
las demandas cambiantes de sus servicios.
* Una dependencia burocrática lucha por ganar terreno. Una depen-
dencia impulsada por el cliente compite por obtener más negocio.
* Una dependencia burocrática insiste en seguir los procedimientos
normales. Una dependencia impulsada por el cliente introduce la
opción en sus sistemas operativos, cuando al hacerlo cumple un pro-
pósito.
* Una dependencia burocrática anuncia políticas y planes. Una depen-
dencia impulsada por el cliente emprende con sus clientes una comu-
nicación en ambos sentidos, con objeto de evaluar y revisar su estra-
tegia operativa.
* Una dependencia burocrática separa el trabajo de pensar del trabajo
de hacer. Una dependencia impulsada por el cliente otorga a los em-
pleados operativos la autoridad de emitir juicios sobre el modo de
mejorar tanto el servicio al cliente corno su valor.F
27 La retórica del servicio al cliente se viene haciendo ubicua en las declaraciones de
misión y estrategia por parte de las organizaciones gubernamentales. Véase, por ejem-
plo, U. S. General Services Administration, "1991 Strategic Plan", Washington, D. C,
1990. Asimismo, esta retórica se está constituyendo en lugar común en los artículos es-
critos para administradores públicos. Véanse, por ejemplo, Organización para la Coope-
ración y el Desarrollo Económicos, Administration as Seruice: The Publicas Clieni, París,
1987; Zernke, "Putting Service Back into Public Service"; Steven Kelman, "The Renewal
of the Public Sector" , American Prospect, verano de 1990, pp. 51-57; David Osborne, "Ten
Ways to Turn D. C Around", Washington Post Magazine, 9 de diciembre de 1990, pp.
19-42; Barbara Bordelon y Elizabeth Clernmer, "Custorner Service, Partnership,
Leadership: Three Strategies That Work", GAO [ournal, invierno de 1990-1991, pp. 36-43;
Monte Ollenburger y JeffThompson, "A Strategy for Service?", PublicManagement, abril
de 1990, pp. 21-23; George D. Wagenheim y [ohn H. Reurink, "Custorner Service in
Public Administration", PublicAdministration Rel.'iew, mayo-junio de 1991, pp. 263-270;
Tom Glenn, "The Formula for Success in TQM", Bureaucrai, primavera de 1991, pp. 17-20,
YJoseph Sensenbrenner, "Quality Comes to City Hall", Haniard Business Retiietn, mar-
zo-abril de 1991, pp. 64-75. Las asociaciones profesionales de administradores públicos
El hecho de que se esté divulgando el uso de esta clase de retórica

sugiere que ahora se dispone de una nueva alternativa al paradigma
burocrático, basada en un trabajo práctico e intelectual muy anterior. A
medida que se formule adecuadamente y sea bien recibida, es ta alterna-
tiva puede constituir el marco de referencia para la mayor parte de los
esfuerzos encaminados a diagnosticar los problemas operativos del sec-
tor público y a encontrarles solución. Por consiguiente, ha llegado la
hora de definir tan cuidadosamente como sea posible en qué consiste
esta alternativa, tarea que asume este libro.P
EL PARADIGMA POSBURoeRÁneo
DESDE UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA
El uso cada vez más común de términos como clientes, calidad, servicio,
valor, incentivos, innovación, autorización y flexibilidad, por parte de quie-
nes tratan de mejorar las operaciones gubernamentales, indica que, en
los Estados Unidos, el paradigma burocrático ya no es la única fuente
importante de ideas y argumentación acerca de la administración pú-
blica.i? En la búsqueda de mejor rendimiento, hay quienes abogan por
desregular el gobierno.v Otros proponen re inventarlo, concepto éste
están llamando la atención de sus miembros hacia estas ideas. Véanse, por ejemplo, los
trabajos presentados en la Conferencia Nacional de la Sociedad Norteamericana para la
Administración Pública de 1990, publicados en el número de otoño de 1990 de Bureau-
erat. Es más, los programas de educación ejecutiva usan cada vez más los conceptos de
dientes y servicio. Véase Michael Barzelay y Linda Kaboolian, "Structural Metaphors
and Public Management Educatíon", !ol/mal of PolicyAnalysis and Management, otoño
de 1990, pp. 599-610.
28 Al emprender esta tarea, es importante tener presentes dos observaciones hechas
hace muchos años por el teórico jurídico Kark N. Uewellyn. Primero, "es difícil tomar
las cosas poco convencionales o conocidas para el destinatario y decirlas de manera que
lleguen tal como se quiso [...] Me atrevo a decir que todos lo sabemos y todos tratamos
de escudriñar y prepararnos, de escoger bien las palabras y arreglarlas mejor, a modo de
que puedan ser fieles mensajeras". Segundo, "las panaceas no existen", TheCommon ÚlW
Tradition:DecidingAppeals, Little, Brown, Boston, 1960, pp. 401-403.
29 Los conceptos de presupuesto por programas, evaluación de programasy análisis po-
lítico ampliarony mejoraronel paradigma burocrático, aportando algunas de las simientes
para el paradigma posburocrátíco, pero no desafiaron la idea del paradigma burocrático
sobre la administración, la producción, la organización y la rendición de cuentas.
30 James Q. Wilson, Bureaucraof: Wtat Gollemment Agencies Do and Wty They Do lt,
Basic Books, Nueva York, 1989, pp. 369-376.
;'-
que alienta a los estadunidenses a tomar nota de los marcados cambios

de prácticas operativas que tienen lugar en un conjunto de actividades
públicas.v Como un desafío al pensamiento convencional, muchas de-
pendencias gubernamentales vienen invirtiendo millones de dólares en
programas de capacitación estructurados con base en un sistema con-
ceptual en el que están incluidos los clientes, la calidad, el valor, el
control de procesos y la participación de los empleados.F Para incre-
mentar la flexibilidad y la responsabilidad financiera, algunos preconi-
zan una gran expansión de las relaciones de intercambio y pago, en vez
del financiamiento mediante fondos generales; muchos argumentan
también en pro de la utilización de la competencia como dispositivo
para hacer que las unidades de operación gubernamentales sean res-
ponsables ante sus clientes.P Entre los conceptos programáticos surgi-
dos de la estudiada crítica al modo en que la visión de la reforma y del
paradigma burocráticos han influido en las organizaciones de acata-
miento y servicio se cuentan los incentivos a la regulación ambiental
basados en el mercado.v la promoción del cumplimiento voluntario en
31 David Osborne y Ted Gaebler, Reinuenting Gouemment: Hoto the Entrepreneurial

Spirit Is Transforming the PublicSector, Addison-Wesley, Reading, Mass., 1992. El término
se usó en 1991en el discurso inaugural del gobernador de Massachusetts, William Weld.
Véase "What 'Entrepreneurial Government' Means to Governor Weld"/ BastanGlove, 8
de enero de 1991/ pp. 17-18..
32 Sobre el movimiento por la calidad en el gobierno, véase Christopher Farrell, "Even
Unc1e Sam Is Starting to See the Light", Business Week, Special1991 Bonus Issue: "The
Quality Imperative"/ 25 de octubre de 1991/ pp. 132-137. Sobre los orígenes de los con-
ceptos y las prácticas de la administración de calidad, véase David A. Garvin, Managing
Quality: The StrategicAnd Competitine Edge, Free Press, Nueva York, 1988. La influencia
del MCT en el departamento de defensa puede verse, por ejemplo, en Tom Varian,
"Beyond the TQM Mystique Real-World Perspectives on Total Quality Management",
American Defense Preparedness Association, Arlington, Va., 1990; Defense Communi-
cations Agency, "Vision 21jTQM: Venturing Forth into the 21st Century"/ 2a. ed., Wash-
ington/ D. C/ marzo de 1989; Navy Personnel Research and Development Center,." A
Total Quality Management Process Improvement Model" / San Diego, CA./ diciembre
de 1988. Todavía está por aparecer alguna bibliografía sobre la administración de la
calidad total en el gobierno.
33 Donald B. Shykoff, "Unit Cost Resourcing Guidance" / Washington, D. C/ Depart-
ment of Defense, s. p. d. i., octubre de 1990/ citado en Fred Thompson y L. R. Jones,
"Management Control and the Pentagon", manuscrito, octubre de 1991/ p. 16.
34 Project 1988/"Round II:Incentives for Action: Designing Market-BasedEnvironmen-
tal Strategies",Washington,D.C/1991/yRobertN.Stavins/"qeanProfits:UsingEconomic
Incentives to Protect the Environment"/ PolicyReview, primavera de 1989/ pp. 58-63.
la administración fiscal, la vigilancia comunitaria.v la integración del

servicio social." el sis tema de jurados de un día o de un caso.Vla admi-
nistración basada en la escuela" y la opción escolar."
¿Existe una idea medular única -reductible, tal vez, a una pulsación
sonora- tras este fermento de pensamiento y práctica? Algunos lecto-
res responderán que la idea central es el servicio. O el enfoque en el
cliente. O bien la calidad. O los incentivos. O tal vez la creación de valor.
O quizás la autorización. Pero los principales conceptos de la naciente
práctica no se organizan jerárquicamente, con la idea maestra en lo alto.
A modo de señalamiento, el concepto de incentivos no incluye la tam-
bién útil idea de autorización, que puede definirse como un estado de
cosas en que los individuos y los grupos se sienten psicológicamente
responsables de los resultados de su trabajo. Dado que la argumentación
y la práctica nacientes se hallan estructuradas por un paradigma en vez
de una única idea medular, quienes deseen obtener el mayor beneficio
de los nuevos recursos conceptuales deberán entender cómo se relacio-
nan entre sí los diversos componentes del sistema.'?
35 MalcolmK. Sparrow, Mark H. MooreyDavid M. Kennedy, Befond 911: A'Neu: Era

for Policing, Basic Books, Nueva York, 1990.
36 Beth A Stroul y Robert M. Friedman, " A System of Care for Severely EmotionaUy
Disturbed Children and Youth", Georgetown University Child Development Center,
Washington, D. C, julio de 1986.
37 "Middlesex County Jury System", [ohn F. Kennedy School of Government, casó
C16-86-656.0.
38 Theodore R. Sizer, Horace's Compromise: The Dilemma o/ the American High Sehool,
Houghton Mifflin, Boston, 1984, y Paul T. Hill Y[osephine Bonan, " Decentralization and
Accountability in Public Educatíon", RAND, Santa Mónica, CA, 1991.
39 [ohn E. Chubb y Eric A Hanushek, "Reforming Educational Reform", en Henry
Aaron (comp.), Setting NationalPriorities, Brookings Institution, Washington, D. C, 1990,
pp. 213-247, Y John E. Chubb y Terry M. Moe, Polities, Markets, and America's Schools,
Brookings Institutíon, Washington, O. C, 1990, pp. 185-229. Respecto a una reseña crítica
de libros de Chubb y Moe, véase Richard F. Elmore, louma! o/PoliCl) Analysis and Mana-
gement, otoño de 1991, pp. 678-694.
40 Un paradigma es un sistema conceptual basado en la experiencia. D~ manera más
específica, un paradigma podría concebirse como un sistema de conocimiento, esque-
mas mentales, teorías de sentido común y razones generales para la acción. Para ver
cómo se estructura este sistema, considérese un importante concepto contenido en el
paradigma de la sociedad moderna: la producción. Este concepto realza la conciencia de
ciertos tipos de procesos de trabajo (como el trabajo fabril) y disminuye otros (como el
trabajo doméstico). El concepto de producción da lugar a un complejo esquema mental,
que incluye otros conceptos como los de trabajadores, tareas, máquinas, especialización
ATRAVE5ANDü LA BUROCRACIA 965
Entender la estructura y el funcionamiento del paradigma más mo-

derno, lo suficientemente bien como para mejorar la administración
pública, exige atención y meditación, aunque no las refinadas aptitudes
de un filósofo analítico o de un lingüista social. Nuestra sugerencia es
que el nuevo paradigma se puede entender fácilmente trabajando con
la metáfora de una familia ampliada de ideas. La imagen de una familia
ampliada es útil porque indica que, en cierto modo, todas las ideas se
vinculan entre sí e implica que, para identificar exactamente cómo, es
necesaria cierta concentración. La misma metáfora se puede llevar más
Iejos.v Imagínese al nuevo paradigma, lo mismo que al paradigma bu-
rocrático, corno a una generación en el seno de una familia ampliada.
Aunque los miembros de cada generación tal vez no disfruten de la
misma posición, sus relaciones -como las de los conceptos en uno u
otro paradigma- no son jerárquicas. Todos los primos pueden ser
compatibles en muchas situaciones, pero es probable que sus persona-
lidades -en gran parte corno las implicaciones de los conceptos de
incentivos y autorización- difieran marcadamente. Es más, así corno
los hermanos y los primos tratan de demostrar que, individual y colec-
tivamente, son distintos de la generación de sus padres, así las autode-
finiciones del nuevo paradigma subrayan las divergencias con el para-
digma burocrático. En las familias ampliadas y los paradigmas, las di-
ferencias entre generaciones también reflejan cambios en los entornos
sociales, económicos y políticos en que han vivido. Para llevar la metá-
fora un paso más adelante, así corno los hermanos y los primos tienen
mayor influencia de la generación anterior de la que quieren ver o acep-
tar, así los conceptos del nuevo paradigma se hallan profundamente
aptitudes, organización, supervisión, insumo total, inventario de trabajo en curso, "cue-

llos de botella", defectos, inspección, relaboración, costos y eficiencia. Este complejo
esquema mental estructura las teorías de sentido común acerca de la producción. Una
teoría de sentido común históricamente importante sostenía que la prosperidad y la
conveniencia modernas exigían eficiencia; la eficiencia demandaba red ucir los costos de
producción, y los costos podían reducirse mediante la especialización del trabajo, la
estrecha supervisión de los trabajadores y la organización racional. De esta teoría de
sentido común se desprendía una razón general para la acción en la sociedad industrial:
la eficiencia.
41 Sobre las trayectorias del terreno de origen al terreno previsto, véase George Lakoff
y Mark Turner, More Than Cool Reason, University of Chicago Press, Chicago, 1989,
pp. 57-65.
CUADRO 1. Comparación deparadigmas

Paradigma burocrático Paradigma poeburocrático
Interés público Resultados que valoran los ciudadanos
Eficiencia Calidad y valor
Administración Producción
Control Lograr el apego a las normas
Especificar funciones, autoridad Identificar misión, servicios, clientes
y estructura y resultados
Justificar costos Entregar valor
Implantar responsabilidad Construir la rendición de cuentas
Fortalecer las relaciones de trabajo
Seguir reglas y procedimientos Entender y aplicar normas
Identificar y resolver problemas
Mejorar continuamente los procesos
Operar sistemas administrativos Separar el servicio del control
Lograr apoyo para las normas
Ampliar la acción colectiva
Ofrecer incentivos
Evaluar y analizar resultados
Enriquecer la retroalimentación
condicionados por sus relaciones lineales con los conceptos del paradig-
ma burocrático que los precedió.
El término más adecuado para la nueva generación de la familia
ampliada de ideas sobre el modo de hacer productivas y explicables las
operaciones del gobierno es el de paradigma posburocrático. Este término
implica que el paradigma posburocrático sea tan multifacético corno su
predecesor. Un nombre inconexo habría ocultado el hecho de que, en
tanto que cuestión histórica, la generación de ideas más joven ha evolu-
cionado a partir del paradigma burocrático.
En el cuadro 1 se describe esa evolución. Este marco guía el esfuerzo
por identificar el paradigma posburocrático y por enfocarlo desde una
perspectiva histórica.
A TRAVESAr....roo LA BUROCRACIA 967
El cambio de paradigmas
Del interés públicoa los resultados

que aprecian los ciudadanos
El propósito de las reformas burocráticas era permitir al gobierno po-

nerse al servicio del interés público.v Los reformadores decían que el
gobierno serviría al interés público si era honrado y eficiente. Por hon-
rado, entendían un gobierno limpio de particularismos, de molicie y del
robo sin reservas de los dineros del pueblo. Por eficiente, concebían un
gobierno que mejorara la infraestructura urbana, impartiera educación
y promoviera la salud pública.P
Andando al tiempo, la estrategia de los reformadores, orientada a ser-
vir a los intereses de la población, llegó a definir el interés público. Uno
de los elementos centrales de aquella estrategia era reclutar, desarrollar
y conservar expertos en los campos de la contabilidad, la ingeniería y el
trabajo social. Esta estrategia fue concebida no sólo para lograr resulta-
dos, sino también para usar la pericia como manera de legitimar las
acciones de los funcionarios no electos en un Estado administrativo.
Como consecuencia no prevista, pero tampoco sorpresiva, estos funcio-
narios dieron en suponer que el interés público quedaba servido siem-
pre que aplicaran sus diversos cuerpos de conocimiento y de normas
profesionales a problemas existentes dentro de sus respectivos campos
de autoridad.
En tiempos de la reforma burocrática, cuando la demanda efectiva de
lucha contra las enfermedades, construcción de obras públicas y conta-
bilidad para el erario público apenas había alcanzado importancia, re-
42 Entre estas reformas se incluía la introducción de las protecciones del servicio civil,
la votación abreviada, la reorganización, el proceso presupuestario ejecutivo y las com-
pras competitivas.
43 Alo largo de los años, el concepto del interés público ha sido examinado hábilmen-
te por los científicos políticos. Véase, por ejemplo, Charles E. Lindblom, "Bargain-
ing: The Hidden Hand in Government (1955)", cap. 7 de Democracu and MarketSystem,
Norwegian University Press, Oslo, 1988, pp. 139-170. El historiador Richard Hofstadter
señala que, en general, el interés público era lo que los reformadores -principalmente
los profesionistas y las élltes de la clase media que habían perdido el poder ante
las maquinarias políticas- consideraban que haría de los Estados Unidos una me-
jor sociedad. Véase TheAgeofReform: From Brymr toF. D. Ro, Vintage, Nueva York, 1955,
pp. 174-214. .
sultaba razonablemente sostenible la presunción de que las decisiones

tomadas de acuerdo con las normas profesionales eran congruentes con
las necesidades y las exigencias colectivas de los ciudadanos. Hacer esta
presunción ha dejado de ser razonable. El gobierno a menudo deja de
obtener los resultados deseados desde el punto de vista ciudadano,
cuando, en su propio seno, cada comunidad profesional está segura de
que sus normas definen el interés público.
Para estimular una mayor investigación y una mejor deliberación
acerca del modo en que la labor gubernamental guarda relación con los
deseos de los ciudadanos, el paradigma posburocrático sugiere que la
frase retórica específica"el interés público" debe confinarse a los libros
de historia sobre la política y la administración estadunidenses. Una de
las expresiones sustitutas deseables es "los resultados que valoran los
ciudadanos". Comparada con su predecesora, la expresión más reciente
se puede usar para motivar mayor investigación, argumentación más
clara y deliberación más productiva acerca de los resultados que los
ciudadanos valoran colectivamente. Esta construcción retórica también
evoca la red de ideas acerca de las organizaciones enfocadas en el cliente,
subraya los resultados sobre insumas y procesos e implica que, dentro
del gobierno, las comunidades profesionales no pueden presuponer lo
que valoran los ciudadanos.v
44 Algunos tal vez critiquen el uso de cualquier concepto como el de interés público.
En la bibliografía sobre la discusión y la administración públicas se pueden hallar
argumentos para apoyar nuestra premisa de que si se suprime la categoría retórica del
interés público, se la debe sustituir por una idea funcionalmente semejante. Véase Ste-
ven Kelman, Making Public Poliey: A Hopeful ViewofAmericanGaoernment, Basic Books,
Nueva York, 1987, 215. Véase también Robert B. Reich (comp.), The Pouier of PublicIdeas,
Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1990; Dennis F. Thompson, "Repre-
sentatives in the Welfare State", en Amy Gutmann (comp.), Democraoj and theWelfare
State, Princeton Uníversíty Press, Princeton, N. J., 1988, pp. 136-143, YMark H. Moore,
"Creating Value in the Public Sector", en prensa. Puede encontrarse apoyo a la premisa
de que la retórica contribuye a la deliberación en diversas obras como las de Donald N.
McCloskey, The Rhetoric of Economice, University of Wisconsin Press, Madison, 1985;
Warren Bennis y Richard Nanus, Leaders: Strategies for TakingCharge, Harper and Row,
Nueva York, 1985; David Johnston, TheRhetoric ofLeviathan, Princeton University Press,
Princeton, N. J., 1986, YGiandomenico Majone, Euidence, Argummt, and Pereuasiotrin the
Policy Process, Yale University Press, New Haven, Conn., 1989.
De la eficiencia a la calidad y el valor
Los dirigentes del movimiento de administración científica de princi-

pios del siglo xx elaboraron y popularizaron una teoría del sentido co-
mún en torno a las causas, la naturaleza y la importancia de la eficien-
cia. 45 Esta teoría tenía sentido porque explicaba el progreso industrial
característico de la época y la información acerca del funcionamiento de
las fábricas modernas era ampliamente conocida. No hay más que dar
un pequeño paso para inferir que los reformadores usaban su conoci-
miento de la administración industrial eficiente para dar forma a su
concepto de la administración pública eficiente.v
¿Qué sabían los reformadores de la administración fabril? Sabían que
un sistema fabril eficiente lograba producir cantidades siempre crecien-
tes de bienes, al mismo tiempo que reducía el costo de la producción.'?
También conocían las recetas para alcanzar aquel éxito. En las fábricas,
los administradores controlaban la producción con gran detalle me-
diante las estructuras jerárquicas de supervisión. Sabían que los siste-
mas productivos y administrativos eran concebidos y operados por
expertos, que trabajaban en oficinas responsables del personal, de la
contabilidad, la inspección, la energía y la construcción, la ingeniería, el
diseño del producto, los métodos, la eficiencia productiva y los pedi-
dos. 48 Asimismo,los reformadores burocráticos sabían que los adminis-
45 Simplificamos aquí omitiendo la explicación del concepto de economía. Economía

era la contraseña de quienes deseaban reducir los gastos y los impuestos gubernamen-
tales; la eficiencia era destacada por los que querían mejorar el rendimiento del gobierno.
También simplificamos aquí la explicación de eficiencia enfocando el movimiento de la
administración científica y la administración fabril. Respecto de una exposición más
completa sobre el concepto de eficiencia en la antigua administración pública, véase
Dwight Waldo, The Admini stratioe S tate, 2a. ed., Holmes and Meier, Nueva York, 1984.
46 En este contexto, entendemos por conocimiento el conocimiento ordinario exami-
nado en Charles E. Lindblom y David K. Cohen, Usable Knouiledge: Social Scienceand
Social Problem Soluing, Yale University Press, New Haven, Conn., 1979, pp. 12-14. Sobre
las trayectorias del terreno de origen al terreno previsto, véase Lakoff y Turner, More
Than CooI Reason, pp. 57-65.
47 Robert B. Reich, The Next American Frontier, Times Books, Nueva York, 1983,
pp. 22-82.
48 Alfred D. Chandler, [r., "Mass Production and the Beginnings of Scientific Mana-
gement", en Alfred D. Chandler, Jr. y Richard S. Tedlow (comps.), The Coming ofMana-
gerialCapitalism: A Case Bookin the History of American Economic lnstiíutions, Richard D.
Irwin, Homewood, Il1., 1985, p. 465.
tradores y los expertos fabriles aplicaban su autoridad y su pericia a la

administración industrial, sin interferencia política partidista.
De tal suerte, la indus tria no sólo era fuente de retórica en torno a un
gobierno eficiente; la comprensión de los principales ingredientes de
un gobierno eficiente por parte de los reformadores -reorganización,
sistemas contables, pericia y control de costos- se hallaba arraigada en
su conocimiento de la industria." Los reformadores elaboraron algunos
otros ingredientes para procesos y técnicas específicos, como la cuida-
dosa definición de funciones y responsabilidades, el estudio centraliza-
do de estimaciones presupuestarias, las compras centralizadas, la pro-
gramación del trabajo, los sistemas para presentación de informes y el
análisis de métodos. Sin embargo, un concepto clave -el producto-
no recorrió el trayecto de la industria al gobierno.f?
Dado que excluía el concepto de producto, la influyente idea de go-
bierno eficiente que tenían los reformadores representaba un problema
latente. Alentaba el florecimiento del notorio enfoque burocrático en los
insumos y permitía a las funciones especializadas ser mundos encerra-
49 "La contabilidad sistemática estaba revolucionando el control sobre la producción

industrial, señalando el rumbo no sólo de la eficiencia y la utilidad acrecentada, sino tam-
biénel de la honestidad", Barry Dean Karl, Executioe Reorganization and ReJorm in theNeui
Deal, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1963, p. 35. Destacando el papel de la
industria como terreno de origen del conocimiento acerca del gobierno eficiente, no pre-
tendemos que otras fuentes de conocimiento sean ajenas. A decir verdad, Karl señala que
los antiguos reformadores se vieron influidos por la administración municipal en Ale-
mania y el sistema parlamentario inglés, aunque la influencia de estos modelos estuviera
mediada por el conocimiento del comercio y la industria en los Estados Unidos. Véase
Executiue Reorganization and Reform, pp. 95-96. Karl también dice que la fuerza de los
argumentos acerca de la práctica industrial se vio acrecentada por el ultraje moral contra
la corrupción y el desperdicio. Véase ExecutiueReorganization and Reform, pp. 141-143.
50 ¿Cómo se explica este acertijo? Uno de los argumentos podría ser que los productos
del gobierno son diferentes de los productos fabriles. Pero este argumento falla porque
el concepto de producto podría haber servido como metáfora estructural-como ocurre
en la actualidad- en los esfuerzos por conceptualizar la relación entre las metas y el
trabajo organizacional. En contra de esta idea, podríamos argumentar que los reforma-
dores no sabían pensar metafóricamente. Pero el concepto de un gobierno eficiente trae
consigo el uso de la metáfora estructural: "El gobierno es industria". En gran parte, que
los reformadores supieran que hablaban metafóricamente está fuera de lugar. Conjetu-
ramos que el concepto de producto fue descartado porque los reformadores estaban
comprometidos con el racionalismo y el profesionalismo y rehuían los procesos de
mercado y los valores comerciales, en el contexto del gobierno. También se dejó sentir
la influencia de los conceptos legales de organización.
dos en sí mismos. Más específicamente, en el gobierno, se podía reivin-

dicar un aumento de eficiencia siempre que se redujera el gasto en insu-
mas, en tanto que en un entorno industrial, resultaba mucho más fácil
argumentar que la reducción de costos mejoraba la eficiencia sólo cuan-
do implicaba una disminución en el costo por unidad de producto. Es
posible que a los administradores industriales no les resulte fácil lograr
que cada miembro especializado de la organización se concentre en el
producto, pero, en este concepto -incorporado en los bienes que se
mueven a lo largo de la corriente de producción y que "salen por la
puerta"-, por lo menos tenían un modo de pensar precisa y significa-
tivamente sobre cómo podía alcanzar eficiencia la integración de fun-
ciones diferenciadas. Por razones planteadas con anterioridad, el con-
cepto de interés público no poseía las facultades de integración del
concepto de producto; a decir verdad, la estrategia de definir rigurosa-
mente las funciones y las responsabilidades y de exaltar la pericia espe-
cializada se escurría en dirección opuesta. 51 La línea de fondo -ejem-
plificada en las historias de horror narradas en el capítulo l l - es que la
búsqueda de la eficiencia sin tendencias adecuadas hacia la integración
funcional era una ficción.V
La palabra "eficiencia" debe eliminarse del léxico de la administra-
ción pública, corno lo ha sido de las elaboradas teorías prácticas sobre la
manufactura y la administración de empresas de servicios.P En su lugar,
al deliberar acerca de la naturaleza y del valor de las actividades guber-
namentales.Ios servidores públicos deben recurrir a los conceptos inte-
rrelacionados de producto o servicio, calidad y valor, como sus contra-
partes de las organizaciones no gubernamentales. Lo que se pretende es
que, en estos términos, la deliberación en el sector público es tan útil
como en cualquier otra parte. 54
51 Véase Herbert A. Simón, Adminietratíve Behctnor, 3a. ed., Free Press, Nueva York,
1976, pp. 134-145.Simon replantea los argumentos para respetar las líneas de autoridad.
independientemente de los méritos de la decisión particular.
52 Sobre la importancia de integrar las funciones y adaptar las organizaciones al
entorno, véase Kenneth R. Andrews, The Concept of Corporate Strategy, ed. rev., R. D.
Irwin, Homewood, Ill., 1980.
53 La palabra eficiencia no aparece ni en el índice de Michael E. Por ter, Competitive
Advantage: Creatingand Suetaimng Superior Performance, Free Press, Nueva York, 1985,
ni en el de James L. Heskett, W. Earl Sasser, Ir. y Christopher W. L. Hart, SeniiceBreakth-
roughs, Free Press, Nueva York, 1990.
S4La información proporcionada en los capítulos lII-V de este libro es testimonio de
esta pretensión.
El paradigma posburocrático no trata de conciliar la mayor parte de

las controversias en torno a las definiciones generales de los conceptos
de producto o de servicio, de calidad y de valor.P Probablemente sea
futillegislar sobre la definición precisa de estas categorías retóricas y
analíticas; sea como fuere, para nuestros propósitos, lo importante aquí
es hasta qué punto, en la práctica, la gente hace un uso adecuado de estos
conceptos al formular y discutir argumentos a la medida, oad hoc, sobre
el modo de evaluar y mejorar el rendimiento de determinadas organi-
zaciones.é
Para sacar el mayor provecho de esos esfuerzos deliberativos, es ne-
cesario cierto acuerdo mínimo sobre los términos. Primero, la perspec-
tiva adecuada desde la que deben definirse estos conceptos es la del
cliente. Por esta regla, es aceptable la recurrente definición de calidad,
en tanto que adaptación a las exigencias del cliente. Segundo, el valor
neto debe distinguirse del valor, tomando en cuenta los cos tos. Confor-
me a esta regla, la pretensión de que es deseable la reducción de gastos
debe estudiarse en términos del efecto en el costo y el valor de los pro-
ductos y los servicios. Tercero, deben tenerse en cuenta los costos no
pecuniarios soportados por los clientes, cuando coproducen servicios o
acatan las normas. Por esta regla, los costos medidos mediante sistemas
contables convencionales deben ajustarse en contextos de servicio o
cumplimiento.
55 Sobre definiciones antagónicas del concepto de producto, véase Derek Abell, De-
fining the Business: TI/e Starting Point of Strategic Plmming, Prentice-Hall, Englewood
Cliffs, N. J., 1980. Respecto a discusiones del concepto de creación de valor, véase Porter,
Competitite Adnantage, pp. 33-61, Y David A. Lax y James K. Sebenius, The Managers
Negoiiator, Free Press, Nueva York, 1986, pp. 63-116. El concepto de creación de valoren
ambas obras encaja en la difundida tradición de consecuentismo del bienestar. Véase
Amartya Sen y Bernard Williams (comps.), Utilitarianism and Beyond, Cambridge Uní-
versity Press, Cambridge, Inglaterra, 1982.
56 Sobre el papel de los argumentos ad hoc en la razón práctica y la ciencia social,
véanse, respectivamente, [oseph Raz, Practical Reason and Norms, Princeton University
Press, Princeton, N. J., 1990, pp. 28-35, Y Charles E. Lindblom, lnqlliry and Change: The
Ttoubted Attempt to Llnderstand and Shape Saciety, Yale University Press, New Haven,
Conn., 1990, pp. 169-170.
,
De la administración ala producción
Los reformadores burocráticos tenían una teoría sobre la manera en que

los servidores públicos individuales contribuían a una administración
eficiente. La teoría decía que el propósito de la administración era resol-
ver problemas públicos, aplicando las leyes de manera eficiente. Las
dependencias desempeñaban sus funciones subdiviendo las responsa-
bilidades y asignándolas a las plazas. Asignados a sus puestos con base
en el mérito, los servidores públicos desempeñaban sus funciones com-
petentemente aplicando su pericia." Esta teoría prometía orden y racio-
nalidad en ese nuevo campo de la cosa pública denominado adminis-
tración'" y combinaba sutilmente un argumento político acerca de la
legitimidad administrativa con un argumento organizacional respecto
a la eficiencia. La teoría también ofrecia una razón para creer que el
trabajo de los servidores públicos servía al interés público.
Hasta cierto punto, esta teoría del trabajo en la rama administrativa
del gobierno aún subsiste. Pídase a los servidores públicos describir su
trabajo y muchos relatarán hechos acerca de las funciones de su organi-
zación y de sus propias responsabilidades. Con objeto de comunicar lo
que hace el titular de un cargo. algunas dependencias componen títu-
los que imitan lacadena de mando. Por ejemplo, un antiguo gerente de
la Administración de Veteranos tenía el título de Subdirector Médico
Asociado Asistente en Jefe.
Esta estrategia para definir el trabajo ya no satisface a los servidores
públicos." Los miembros más jóvenes de la fuerza de trabajo se mues-
tran menos dispuestos a aceptar la supervisión estrecha.s? Es inferencia
razonable que la especificación de pues tos organizacionales resulta una
manera poco satisfactoria de caracterizar su identidad y su propósito en
el trabajo. Otro de los problemas de la explicación normal es que los
ciudadanos sean escépticos acerca de lo que vale el trabajo desempeña-
57 Sobre la teoría de organización clásica, véase Gareth Margan, Images cf Organiza-
tion, 5age, Newbury Park, CA., 1986, pp. 19-38.

58 Acerca del clásico argumento de que la administración es un terreno identificable
de la actividad gubernamental, véase Woodrow Wilson, "The Study of Administra-
tion", Political Science Qllarterly, junio de 1887, pp. 197-222.
59 National Commission on the Public Service, Leadership jor America: Rebuilding the
PublicSeroice, Washington, D. c. 1989, pp. 173-175.
60 Rosabeth Moss Kanter, The CIz(/nge Masters: Innouation and Entrepreneurship in the
AmericanCotperation; Símon and Schuster.Nuéva York, 1983, pp. 56-58.
do por los servidores públicos... y que éstos lo sepan.s! El paradigma

burocrático ofrece a los servidores públicos de fines del siglo xx pocas
herramientas para explicarse a sí mismos y a los demás por qué vale su
trabajo.
El testimonio acumulativo de que la producción es una poderosa
alternativa a la idea de la administración proviene del movimiento de
administración de la calidad total (ACT). La ACT proporciona a los em-
pleados métodos para identificar y mejorar los procesos de producción,
como el análisis de flujo de procesos.s? La mayor parte de los empleados
gubernamentales, cuya experiencia con los conceptos y los métodos de
la ACT ha sido positiva, se hallan profundamente comprometidos con la
idea del análisis y del control de procesosP
¿Por qué es la producción una idea convincente? Una de las razones
es que los empleados de nivel operativo se hallan típicamente implica-
dos en la toma de decisiones; otra, que los métodos de razonamiento
formalizados han sido considerados -a menudo por primera vez- en
las deliberaciones sobre el modo en que deben organizarse los procesos
de producción. Tanto el compromiso de los empleados como el análisis
objetivo mitigan el sentimiento de impotencia entre los que laboran en
las jerarquías organizacionales.e Es más, usando métodos de análisis de
procesos, los empleados pueden desarrollar una representación visual
compartida de la organización, sin hacer referencia alguna a su estruc-
tura o a sus límites jerárquicos. Aún más importante es que, por medio
del análisis de procesos, cada empleado pueda visualizar y describir
para los demás la manera en que su trabajo conduce a la entrega de un
61 National Commission on the Public Service, Leadership jor America:Rebuilding the

Pllblic Seroice, pp. 21-41.
62 Para una discusión sobre el proceso de control, véase Robert H. Hayes, Steven C.
Wheelwright y Kim B. Clark, DsmamicManufacturing: Creating Ole LearningOrganiuuion,
Free Press, Nueva York, 1988, pp. 185-341, Y Hesket, Sasser y Hart, Service Breakihroughs,
pp. 112-158.
63 Esta pretensión empírica no se puede verificar con base en la investigación cientí-
fico-social. Queda corno testimonio anecdótico derivado del extenso contacto con admi-
nistradores del sector público y del trabajo de campo realizado para "Denise Fleury and
the Minnesota Office of State Claims", [ohn F. Kennedy School of Governrnent, caso
C15-87-744.0.
64 Marshall Bailey, de la Agencia Logística de la Defensa, dice que el análisis dé
procesos es una manera de enfrentar el PRÓC (la Profecía, el Rumor, la Opinión y la

Conjetura), que menoscaba el empeño de los empleados y el rendimiento organizativa.
servicio o de un producto valiosos. Y los compañeros de trabajo pueden

comprender -y apreciar-la labor que desempeña cada quien.s"
Para precaverse de las analogías erróneas entre la operación guber-
namental y el proceso manufacturero, el paradigma posburocrático su-
giere que el concepto de producción se exprese como prestación de
servicios.é" Esta terminología recuerda a los servidores públicos la com-
pleja e íntima relación existente entre el proce~o y el producto en la
prestación de servicios: en tanto que la producción de bienes constituye
un proceso separado de la distribución y del consumo, muchos servicios
se producen, se entregan y se consumen en el mismo proceso, a menudo
con la participación de los clientes como coproductores.v?
Del control a la consecución delapego a las normas
En la visión del gobierno que tenían los reformadores burocráticos, el

control era el alma de una administración eficiente. Se le consideraba tan
vital que la intención de fortalecerlo servía corno efectiva premisa prin-
cipal en los argumentos con los cuales se apoyaba a un nutrido grupo de
prácticas que profundizaban y ampliaban las reformas burocráticas.
Entre ellas se incluían los sistemas contables, los congelamientos presu-
puestarios, las reorganizaciones, los requisitos de un informe e inconta-
bles medidas para reducir el ejercicio de la discrecionalidad por parte
de la mayoría de los servidores públicos.
65 Una entrevistada para el caso de Denise Fleury informó que antes de dedicarse al
análisis del flujo de procesos, los colaboradores se veían entre sí como categorías labo-
rales; después, se vieron como personas.
66 Algunas actividades del gobierno, como la acuñación de moneda y la fabricación
de armamento, se asemejan más a la manufactura que a la prestación de servicios. La
mayor parte de las actividades de cumplimiento se parecen más a los servicios que a las
manufacturas. Ganarapego a lasnormas es un término adecuado para la producción en
un contexto de cumplimiento.
67 Las descripciones típicas de la administración de la calidad total no establecen la
distinción vital entre la producción industrial y la prestación de servicios. Respecto a un
planteamiento de esta diferencia, véase James L. Hesket, M.anaging in theSeniice Economy,
Harvard Business School Press, Bastan, 1986. A decir verdad, los terrenos de origen
de las prácticas de administración de la calidad total son las industrias y las empre-
sas de servicios públicos. Vista de cerca, la fal ta de establecer la diferencia entre servicio
e industria es una desventaja importante para la ACT.
¿Por qué fue reverenciada por los defensores de la administración

eficiente esta fría y mecánica idea? La respuesta radica en que el control
era un concepto importante en todas las líneas de pensamiento entrela-
zadas en la visión de la reforma burocrática.s'' El control era esencial para
alcanzar la meta de una rama ejecutiva unificada. Se debía ejercer
para purgar a las decisiones administrativas de influencias particularis-
taso El control era la base para la operación eficiente de las organizacio-
nes en gran escala.s? y aseguraba al público que alguien, a saber el fun-
cionario principal, estaba a cargo de la administración.
Influidos por las ideas de burocracia legal racional y por la práctica
industrial, los creadores del paradigma burocrático persiguieron las
metas del orden, racionalidad, administración impersonal, eficiencia y
rendición de cuentas política, ins tituyendo sistemas de reglas controla-
dos desde el centro. El enfoque en las reglas, la obligatoriedad de la
centralización y el énfasis en la aplicación generaban consecuencias
preocupantes, que se orientaron a hacer de la palabra "burocracia" un
término más peroyativo que descriptivo. El paradigma burocrático
alentaba las actividades de control para el desarrollo de sistemas de
reglas cada vez más densos, como respuesta a las circunstancias cam-
biantes o a los nuevos problemas. 70 Cuando los sistemas de reglas fueron
extremadamente complejos, se necesitaron operaciones staff de alcance
considerable -localizadas en las dependencias tanto staffcomo opera-
tivas- para entenderlos, administrarlos y actualizarlos.
68 Una razón básica fue la influencia de las metáforas de la máquina en el pensamiento
organizacional. Véase Morgan, ImagesofOrganization, pp. 19-38.

(f) Véase JoAnne Yates, Control throllgh Communication: TheRiseofSystem in American
Management, [ohns Hopkins University Press, Baltimore, Md., 1989, pp. 1-20. Según
Yates, los conceptos de control y de sistemas fueron desarrollados como filosofía admi-
nistrativa durante los años noventa del siglo XIX.
70 Respecto a una exposición sobre las frecuentes incompatibilidades entre las reglas
y las realidades operativas, véase James Q. Wilson, Bureaucracu, pp. 333-345, YSteven
Kelman, Procurement and Public Manugemeni: The Fear of Discretion and ihe QlIality
of Gooemment Performance, American Enterprise Institute, Washington, O. c., 1990,
pp. 88-90.
La centralización
El paradigma burocrático instaba a las autoridades a centralizar, en las

dependencias staff, la responsabilidad y la autoridad para tomar deci-
siones administrativas. Por lo general, las operaciones staffcentralizadas
carecían de capacidad para procesar de manera expedita las solicitudes
que recibían, fuera porque su fuerza en el proceso presupuestario era
escasa, o porque su compromiso era con la idea de ahorrar dinero a los
contribuyentes. Como consecuencia adicional, las decisiones tomadas
desde el centro no tenían en cuenta la complejidad y la variabilidad de
las situaciones confrontadas por las dependencias operativas.
La implantación
Era típico que las dependencias staff encargadas de la implantación

fueran ciegas a las oportunidades de corregir los problemas en su ori-
gen.?' Por ejemplo, las dependencias a menudo eran incapaces de cum-
plir con las normas porque sus empleados no sabían cómo aplicarlas a
situaciones específicas. Muchos de aquellos problemas de cumplimien-
to se podían haber resuelto proporcionando educación y asesoría espe-
cífica acerca del modo de mejorar los procesos administrativos o pro-
ductivos; no obstante, las organizaciones de cumplimiento que hacían
hincapié en la aplicación solían invertir poco en la solución de proble-
mas. Es más, cualquier énfasis en la implantación creaba innecesaria-
mente relaciones antagónicas entre las actividades de control y las de-
pendencias sujetas al cumplimiento. Esta clase de relación desalentaba
los esfuerzos orientados a cumplir voluntariamente con las normas."
71 Como ya se ha mencionado, el movimiento por la administración de la calidad total
no se ha enfocado en los procesos de cumplimiento. De tener que desarrollar ese enfo-
que, podría empezar señalando las similitudes entre las visiones de implantación en el
cumplimiento y los enfoques de inspección en la manifestación de calidad. Al diagnos-
ticar problemas con el enfoque de implantación, la experiencia con la inspección podría
servir como útil terreno de origen. Similarmente, como dispositivo heurístico para es-
tructurar un mejor enfoque en el cumplimiento, las opciones preferidas de la ACT a la
inspección deben usarse como terreno de origen. Desde una perspectiva posburocrática
la ACT no debe ser el único de estos terrenos .de origen. Entre otros terrenos de este tipo
se incluyen las líneas republicanas liberal y cívica de la teoría política estadunidense y
la experiencia reciente con.la administración de servicios.
71 Acerca de una exposición sobre esta consecuencia de una orientación a la ímplan-'
En nuestra opinión, al cabo de más de medio siglo de uso, el concepto

de control se halla tan ligado al obsoleto enfoque en las reglas, la centra-
lización y la implantación que el persistente uso de la palabra constituye
un obstáculo para el pensamiento innovador acerca de la manera de
alcanzar resultados que valoren los ciudadanos. No son totalmente ade-
cuados corno sustitutos los términos alternativos que hoy se usan, entre
ellos, delegación, descentralización, simplificación, regulación basada en los
incentivos y cumplimientovoluntario. Sea cual fuere el término que venga
a estructurar el pensamiento posburocrático, el concepto debe servir
para: 1) destacar otros medios distintos de las reglas, corno los princi-
pios, a fin de enmarcar y comunicar las normas a las que deben apegarse
las dependencias; 2) reconocer la complejidad y la ambigüedad de las
situaciones especiales que enfrentan las dependencias sujetas al cumpli-
miento, y 3) subrayar el papel que las recompensas y las relaciones de
trabajo positivas pueden desempeñar en la motivación de las depen-
dencias sujetas al cumplimiento de tornar buenas decisiones. El término
conseguir elapego alas normas está concebido para llenar esta función. Este
concepto señala varias líneas de pensamiento posburocrático en torno
a las estrategias organizacionales de las actividades de cumplimiento,
una de las cuales merece destacarse aquí.
Dado que ganar el apego a las normas exige gente que elija entre las
opciones, en condiciones de complejidad y ambigüedad, las estrate-
gias de cumplimiento deben facultar a las dependencias sujetas a él a
aplicar las normas a sus circunstancias particulares. Por definición, estas
dependencias quedan facultadas cuando se sienten personalmente res-
ponsables de acatar las normas y se encuentran psicológicamente inves-
tidas de la tarea de hallar la mejor manera de hacerlo. Para tornar buenas
decisiones de acatamiento, es tan importante asumir una responsabili-
dad personal por los resultados corno entregar bienes y servicios de
calidad.
Tal corno lo han descubierto los analistas al estudiar las fuentes de
productividad y calidad en el seno de las organizaciones, el hecho de asu-
mir una responsabilidad personal está sustancialmente influido por
el entorno laboral. En particular, los investigadores dicen que hay ma-
yor probabilidad de que los empleados asuman una responsabilidad
tación en el contexto de la regulación social, véase Eugene Bardach y Robert A. Kagan,

Going by the Book: TheProblem ofReglllatoryUnreasonabteneee, Temple University Press,
Filadelfia, 1982, pp. 93-119.
personal en el trabajo cuando reciben directivas claras acerca de los

propósitos y los resultados deseados, además de educación, asesoría,
recursos materiales, retroalimentación y reconocimiento." Estos descu-
brimientos sugieren que la asunción de una responsabilidad personal
de acatar las normas probablemente mejore cuando las personas sujetas
al cumplimiento entiendan el propósito de las normas, obtengan edu-
cación y asesoría acerca del modo de aplicar las normas a las situaciones
que enfrentan, reciban información oportuna y útil en torno al grado
en que se está logrando el cumplimiento y reciban un reconocimiento
por sus logros.
La voluntad de asumir una responsabilidad personal de cumplir con
las normas también depende de varios factores más, entre ellos la medi-
da en que la comunidad de sujetos a cumplimiento las apoye; el hecho
de que otros miembros de la comunidad estén asumiendo sus obligacio-
nes; que las organizaciones de cumplimiento traten de simplificar el
proceso correspondiente, y que sea evidente la capacidad de imponer
las normas a quienes no obran de acuerdo con ellas.?' El paradigma
posburocrático reconoce que algunas personas tal vez no respondan
adecuadamente a los esfuerzos por lograr su cumplimiento. Por este
motivo, la imposición sigue siendo función indispensable, aun cuando
el enfoque siga residiendo en ganar el apego a las normas." Estos facto-
res son cada vez más reconocidos por las administraciones fiscales y
otras dependencias, cuyo éxito depende principalmente de la voluntad
y la habilidad de las personas y las organizaciones para apegarse a las nor-
mas.7 6 El paradigma burocrático definía las organizaciones en términos
73 Véase J. Richard Hackman y Greg R. Oldham, Work Redesign, Addison-Wesley,

Reading, Mass., 1980.
74 Véase, en general, Joseph Raz (comp.), "Introducción", en Authority, New York
University Press, Nueva York, 1990, pp. 1-19.
75 Véase la discusión sobre las manzanas buenas y malas en Bardach y Kagan, Going
by the Book, p. 124.
76 Véase Jeffrey A. Roth y [ohn T. Scholz (comps.), Taxpayer Compliance: Social Science
Perspectives, vol. 2, University of Pennsylvania Press, Filadelfia, 1989; Malcolm K. Spa-
rrow, "Informing Enforcement", Cambridge, Mass., s. p. d. í., diciembre de 1991); Mark
H. Moore, 'IOn theOffice ofTaxpayer and theSocial Process ofTaxpaying", en Philip
Sawicki (comp.), Income TaxCompliance, American Bar Association, Reston, Va., 1983,
pp. 275-292;Manuel Ballbé i Mallol, Catherine Moukheibir, Michael Barzelay y Thornas
D. Herman, "The CriminalInvestigation and Prosecution of Tax Fraud in Advanced
Societies", Ministerio de Economía y Finanzas, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
de las funciones que se les asignaban, la autoridad que se delegaba en

ellas y su estructura formal. Las funciones eran categorías abstractas de
trabajo que debían desempeñarse dentro de la maquinaria organizativa
mayor del gobierno. La autoridad era el derecho de tomar decisiones y
demandar obediencia de los subordinados en materias vinculadas al
otorgamiento de autoridad. La estructura formal se refería al sistema de
relaciones entre jefes y subordinados, que comparaba la autoridad de-
legada con las funciones subdivididas, en última instancia, en el nivel
de los puestos individuales.
Las críticas a este punto de vista son legendarias. El enfoque en las
funciones hacía que las organizaciones parecieran instrumentos técni-
cos y no instituciones cuyos miembros se hallaran comprometidos con
el logro de propósitos." El enfoque en la autoridad ocultaba la fuerza de
otros métodos de cálculo y control sociales, entre ellos la persuasión y
el intercambio." El enfoque en la estructura formal puso la carreta de los
medios de organización ante el caballo del propósito y de la estrategia
organizativos.??
Desde una perspectiva posburocrática, el principal desafío de las
organizaciones es canalizar las energías humanas a pensar en el trabajo
socialmente útil y a desarrollarlo. Para enfrentar este reto, los servidores
públicos necesitan mejores categorías que las funciones, la autoridad y
la estructura. Los conceptos de misión, servicios, clientes y resultados
son valiosos porque ayudan a los servidores públicos a articular sus
propósitos y a deliberar acerca del modo de adaptar el trabajo para
alcanzarlos.s? Las misiones son reclamos acerca de la aportación clara
septiembre de 1991, y State of Minnesota, Department of Revenue, "Strategies for the
'90s", Sto Paul, 1990.
77 Acerca del planteamiento clásico de la diferencia entre las organizaciones como
instrumentos técnicos y como formas de gobierno comprometidas, véase Philip Selz-
nick, Leadership in Adminieiration: A Sociological Interpretation, Harper and Row, Nueva
York, 1957. Sobre un argumento reciente del mismo tenor, véase Albert O. Hirschman,
Getting Ahead Collectillely: Grassroots Experienees in Latin America, Pergamon, Nueva
York,1984.
78 RobertA. Dahl y Charles E. Lindblom, Polities, Eeonomies,andWelfare, Harper Bros.,
Nueva York, 1953, y Charles E. Lindblom, Polities andMarkets, Basic Books, Nueva York,
1977.
79 Alfred D. Chandler, [r., Strategyand Structure, MIT Press, Cambridge, Mass., 1962.
80 Otro concepto valioso es la estrategia, especialmente como se define en Lax y
Sebenius, Manager asNegotiator, pp. 261-268.
A TRAVESANDO LA BUROCRACIA 981
de una organización hace al bien público.t! Los servicios son los produc-
tos de esa organización.V Los clientes son los individuos o los cuerpos
colectivos -de dentro o de fuera de la organización- ante los cuales los
empleados rinden cuentas en tanto que partes de las relaciones de clien-
tes. 83 Los resultados son estados de cosas bien definidos, que la organi-
zación trata de provocar mediante sus actividades.s-
De la imposiciónde la responsabilidad
a la construcción de la rendición de cuentas
De acuerdo con el paradigma burocrático, una de las funciones clave de

los administradores consistía en usar su autoridad para imponer res-
ponsabilidad a sus subordinados.P En tanto que mandato para dirigir
gente en las organizaciones, este concepto formalista, jerárquico y co-
rrectivo de responsabilidad dejaba mucho que desear. El formalismo
81 Esta definición está influida por MarkH. Moore, "WhatSortofIdeas Become Public
Ideas?", en Robert B. Reich (comp.), The Patoer ofPublic Ideas, Harvard University Press,
Cambridge, Mass., 1990, pp. 55-83, YRonald Jepperson y John W. Meyer, "The Public
Order and the Construction of Formal Organizations", en Walter W. Powel y Paul J.
DiMaggio (comps.), The Neto Inetítutíonalism in Organizational Theory, University of Chi-
cago Press, Chicago, 1991, pp. 183-203.
82 Como ya se ha mencionado, en el sector público, los servicios y los productos con
frecuencia se definen metafóricamente. El papel de las metáforas estructurales en el
pensamiento y la práctica de la administración del sector público merece considerable
atención. En principio, véase Michael Barzelay y Linda Kaboolian, "Structural Metap-
hors and Public Management Education". [oumal of Palicy Analysis and Management,
otoño de 1990, pp. 59-610.
83 Véanse los principios expuestos en el capítulo anterior.
84 El paradigma burocrático enfocaba su atención en las funciones y en las metas no
operativas más que en la producción de los estados de cosas deseados. En este contexto,
el término resultado tiene un significado diferente del que posee en la bibliografía acadé-
mica sobre política pública, donde el concepto de resultado generalmente se refiere a las
consecuencias definitivas previstas de una intervención política pública. Tal como se
usa aquí, un resultado puede ser equivalente a los logros aproximados del trabajo de
una organización. Por ejemplo, entre los resultados deseados de una operación de ad-
ministración de plantas se incluye la limpieza de los edificios y la satisfacción de los
clientes.
85 Herbert A. Simón, Donald W. Smithburg y Víctor A. Thompson, Public Adminis-
iration, Knopf, Nueva York,1950, p. 513.
pasaba por alto las funciones que desempeñan las emociones, los com-
promisos y las normas para los grupos de colegas en la conformación de
la motivación y el comportamiento intrínsecos. El enfoque en la jerar-
quía desviaba la atención de la administración de los sistemas de inter-
dependencias entre subordinados y empleados que rendían cuentas a
distintos superiores. Además de lo cual, la idea de imposición de la
responsabilidad daba a ésta un tinte retrospectivo y de descubrimiento
de defectos.
Desde una perspectiva posburocrática, la manera más efectiva de
hacer responsables a los empleados es lograr que éstos sientan serlo. 86
En parte, este camino hacia la responsabilidad es interesante porque los
empleados quieren ser responsables. Quieren serlo porque es la única
manera que tienen, y tenemos, de ser importantes. De acuerdo con un
connotado filósofo contemporáneo:
La importancia tiene dos aspectos. El primero implica causar impacto o

efecto externo, siendo el origen causal de los efectos externos, un lugar desde
el cual fluyen los efectos, de tal modo que otras personas u otras cosas se ven
afectadas por nuestras acciones. El segundo aspecto de la importancia im-
plica ser tomado en cuenta, contar. Si el primero conlleva ser una fuente
causal-de la que fluyen los efectos, el segundo implica ser un lugar hacia
el cual fluyen las respuestas, respuestas a nuestras acciones, nuestras ca-
racterísticas o nuestra presencia. En cierto modo, nos prestan atención
y nos toman en cuenta. Que simplemente nos presten atención, es lo que
queremos.V
86 En Hackman y Oldham, Work Redesign, pp. 71-98, se desarrolla el argumento de

que la responsabilidad es un estado de cosas psicológico que puede recibir influencia
del entorno del individuo. En una vena similar, otros psicólogos sociales concluyen,
sobre bases experimentales, que la responsabilidad despierta" inquietudes acerca de la
evaluación social, de suerte que el interés de un individuo por parecer pensativo, lógico
e industrioso supera la motivación para haraganear". Véase Elizabeth Weldon y Gina
Gargano, "Cognitive Loafing: The Effects of Accountability and Shared Responsibility
on Cognitive Effort", Personality and Social Psychology Bulletin, 1988, p. 160, citado en
Robert E. Lane, TheMarket Experience, Cambridge University Press, Cambridge, Ingla-
terra, 1991, p. 49.
87 Robert Nozick, The Examined Lije: Philosophical Meditations, Simon and Schuster,
Nueva York, 1989, p. 174. Nozick, también dice, en efecto, que ser responsable en este
sentido es necesario para tener una vida plena y moral. Basándose en la teoría política
lockeana, Rogers M. Smith plantea un argumento similar. Véase Liberalism andAmerican
Constitutional Law, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1985, pp. 205-206.
CUADRO 2. Las relaciones de trabajo
Lasrelaciones conelcliente
Clientes individuales u organizacionales
• en las organizaciones
• en el gobierno
• fuera del gobierno
Clientes colectivos
• en las organizaciones
• en el gobierno
• fuera del gobierno
Relaciones de producción
Relaciones de coproducción con los clientes
Relaciones con los cumplidores
• en el gobierno
• entre el gobierno y el público
Relaciones con los proveedores
• en el gobierno
• proveedores
Relaciones de equipos
• entre individuos
• entre grupos de tarea
• entre funciones
Relaciones de socios
• en el gobierno
• entre los sectores público y privado
Relaciones desupervisión
Relaciones con la jefatura del Poder Ejecutivo y su personal
Relaciones con los cuerpos legislativos, los legisladores y el personal
Relaciones con los tribunales
Relaciones entre miembros
Relaciones de empleo
• entre empleados y sus dirigentes organizacionales
• entre empleados y sus superiores inmediatos
• entre los empleados y el patrón
• Relaciones a nivel comunitario
• entre dependencias
• entre servidores públicos
Relaciones de grupos de colegas
• entre funcionarios
• entre miembros de una especialidad profesional
Los psicólogos especializados en el estudio del trabajo dicen que los

empleados se sienten responsables cuando creen que los logros de la
labor que se proponen tienen consecuencias para otros, cuando reciben
información sobre ellos y pueden atribuirlos a sus propios esfuerzos,
iniciativas y decisiones." Inspirado en este tipo de argumento, el para-
digma posburocrático valora los esfuerzos de los administradores pú-
blicos y sus autoridades para producir estados de cosas en que los ser-
vidores públicos se sientan responsables de alcanzar los resultados de-
seados.
Como modo de superar la arremetida jerárquica y correctiva de la
responsabilidad en el paradigma burocrático, la atención debe enfocar-
se en la diversidad de relaciones de trabajo, entre ellas la relación con el
cliente, mediante las cuales los servidores públicos crean resultados que
valoran los ciudadanos. (En el cuadro 2 se muestra un esquema de
clasificación de las relaciones de trabajo.) Desde una perspectiva posbu-
rocrática, la rendición de cuentas entre las partes comprometidas en
estas relaciones debe ser una vía de doble sentido. Por ejemplo, los
proveedores deben rendir cuentas ante los clientes para satisfacer sus
necesidades en calidad y valor, en tanto que los clientes deben rendir
cuentas ante los proveedores, para aclarar sus propias necesidades y
proporcionar retroalimentación. De manera más general, al reflexionar
y deliberar acerca de la rendición de cuentas ante los clientes y otras
personas, los administradores públicos deben tener presentes todos los
elementos de las relaciones que funcionan convenientemente: una com-
prensión consistente del propósito y del carácter de la relación; una
comprensión detallada de los comportamientos y los resultados que las
partes considerarían satisfactorios; el suministro de retroalimentación
acerca del grado en que las partes se desempeñan convenientemente y
del modo en que podrían superarse, y la reconsideración de la relación
de trabajo, a la luz de las circunstancias cambiantes y de la experiencia
acumulativa.
88 Hackman y Oldham, Work Redesign, pp. 77-81. Para un sumario reciente de la

bibliografía sobre las motivaciones intrínsecas y extrínsecas en el trabajo, véase Lane,
""
Market E~rit?'ce, pp. 339-371.
De lajustificación de costos a la entrega de valor
De acuerdo con el paradigma burocrático, la determinación del presu-

puesto era un proceso que desembocaba en los planes de gasto anual.
Corno parte del proceso presupuestario, se encargaba a los administra-
dores la tarea de realizar estimaciones sobre las necesidades de su orga-
nización.s? En la práctica, ellos asumían la labor de desarrollar argumen-
tos convincentes para que sus necesidades durante el siguiente año
presupuestario fueran mayores que durante el año en curso. Entre las
principales categorías de testimonios aceptables en los argumentos so-
bre las necesidades se contaban el gas to corriente, los aumentos previs-
tos en el costo de funcionamiento y el costo estimado de elevar el nivel
de actividad de la organización. Tras recibir las estiinaciones respecto
de las necesidades, las oficinas centrales de presupuesto elaboraban
argumentos que apoyaran su pretensión de que los costos de la depen-
dencia eran menores que los estimados, como parte de un esfuerzo por
juzgar qué peticiones de recursos eran más jus tificadas. 90
El paradigma burocrático para la determinación del presupuesto era
congruente con muchos otros aspectos. Por ejemplo, la retórica de la
necesidad concordaba con la idea de los reformadores en el sentido de
que el gobierno debía satisfacer las necesidades de los ciudadanos sin
malgastar los dólares de los contribuyentes. También era congruente
con la creencia de que la responsabilidad de hacer al gobierno eficiente
debía dejarse primordialmente en manos de la autoridades y de sus
especialistas presupuestarios. Por lo demás, la tarea de hacerlo eficiente
significaba examinar costos.
Algunos defensores del paradigma posburocrático plantean provo-
cativos interrogantes en torno a esta idea.?' Especulan que los ciudada-
89 Simon, Smithburg y Thompson, Public Administration, pp. 508-509.

90 Al1en 5chick presenta un planteamiento matizado de este aspecto del paradigma
burocrático: "Las dependencias que gastan habitualmente se comportan como deman-
dantes, pero en su mayor parte tienen procedimientos para conservar los recursos que
están a su disposición [...). Asimismo, la oficina central del presupuesto desempeña una
función principal en la conservación de recursos, pero ocasionalmente sirve de deman-
dante para los usos que favorece. No es raro que la oficina del presupuesto diga que a
algunos programas se les deben dar más fondos de los que han solicitado". Véase" An
Inquíry into the Possibility of a Budgetary Theory", en Irene S. Rubin (comp.), Nao
Directione in Blldget Theory, State University of New York Press, Albany, 1988, p. 65.
91 Véase Peter Hutchinson,Babak Artnajani y JohnJames, "Enterprise Management:
nos se interesan mucho más por la calidad y el valor de los servicios

públicos que por sus costos; de ahí que sea un error de las autoridades
el examen de costos en el transcurso de las deliberaciones presupuesta-
rias. Avizoran un mundo en que estas deliberaciones les permitan hacer,
de las dependencias, adquisiciones fundamentadas de servicios por el
interés del público. También afirman que el mejoramiento de la calidad
y del valor de los servicios públicos puede lograrse con base en la rutina,
cuando es de esperar que las dependencias rastreen los cambios de
exigencias de los clientes y aumenten la productividad mediante una
mejor administración de los procesos de producción; en cambio, señalan
que, bajo el paradigma burocrático, los procesos presupuestarios moti-
van a los administradores públicos a emplear su limitado tiempo justi-
ficando costos. Desde una perspectiva posburocrática, es urgente deter-
minar lo que implican en la teoría y en la práctica estas afirmaciones y
es tas especulaciones.
Más allá de las reglas y delos procedimientos
La premisa de los incontables argumentos planteados a partir del para-

digma burocrático señala que el curso de la acción (o la inacción) pro-
puesto es congruente con las reglas y los procedimientos existentes. Las
discusiones previas sobre los conceptos de eficiencia, administración y
control explican por qué estos argumentos generalmente eran convin-
centes.
Desde un ángulo posburocrático, los argumentos asentados como
premisas de acuerdo con las reglas y los procedimientos existentes se
deben acoger con razonable grado de escepticismo. Los que se formulen
con base en las reglas deben refutarse, para replantear el problema en
términos tales que se logre el mejor resultado posible, tomando en cuen-
ta tanto la intención subyacente tras las reglas, la complejidad y la am-
bigüedad de la situación, como la habilidad para lograr el apoyo de
quienes implantaron las normas. De este modo, la metáfora predomi-
nante en el trabajo puede ser la solución de problemas, en vez del segui-
Designing Public Services as if the Customer Really Mattered (Especially now that
Government Is Broke)", Center of theAmerican Experiment, Minneápolis, 1991; así
como las instrucciones presupuestarias fiscales 1992-1993 para el gobierno del estado
de Minnesota, reproducidas como 1.' Apéndice 3".
AIRAVE5ANDO LA BUROCRACIA 987
miento de rutinas burocráticas. Asimismo, los argumentos presentados

como premisas con apoyo en los procedimientos vigentes se deben con-
trarrestar instigando a la deliberación sobre el modo en que el mejora-
miento de los pr,ocesos puede elevar a la vez la calidad y el valor de los
servicios.
Más alládelossistemas administrativos en operación
Las dependencias s taffcentralizadas fueron la encarnación institucional

de la visión de la reforma burocrática. Mediante los sistemas adminis-
trativos operantes, estas organizaciones ponían en práctica los concep-
tos de eficiencia, administración y control. Sus culturas y sus rutinas
produjeron muchas de las restricciones y de los incentivos que tuvieron
ante sí las dependencias operativas que, desde una perspectiva posbu-
rocrática, ahora desvirtúan la habilidad del gobierno para entregar re-
sultados que valoren los ciudadanos.
Si ha llegado el momento de abrirse paso entre la burocracia, las
operaciones staff centralizadas deben formar parte del proceso. En aras
de este propósito, esas operaciones necesitan transformar sus estrate-
gias organizacionales. Como ocurre con las dependencias operativas, se
pueden beneficiar usando los conceptos de misión, servicios, clientes,
calidad, valor, producción, obtención del apego a las normas, construc-
ción de la rendición de cuentas y fortalecimiento de las relaciones de
trabajo. De manera más específica, las operaciones staff centralizadas
deben separar los servicios del control, alentar la acción colectiva, pro-
porcionar incentivos, cuantificar y analizar resultados y enriquecer la
retroalimentación en el contexto de todas las relaciones de trabajo. Lo
que esta familia ampliada de conceptos signifique en la práctica debe
evolucionar constantemente por medio de la deliberación y la innova-
'ción acumulativa. Un punto de partida para ambos procesos es la infor-
mación y la argumentación contenida en este libro.
Lafuncián delosadministradores públicos
Elparádigma burocrático informaba a los administradores públicos que

entre sus responsabilidades se incluían la planeación, la organización,
la dirección y la coordinación. Planear significaba mirar más allá de las

operaciones cotidianas de cada función, con objeto de determinar cómo
debía evolucionar el trabajo de la organización en general. Organizar
quería decir dividir las responsabilidades de trabajo y delegar en cada
puesto la autoridad indispensable sobre la gente y la materia de que se
tratara. Dirigir implicaba informar a los subordinados sobre sus respec-
tivas funciones en la ejecución de los planes y asegurarse de que las
desempeñaran de acuerdo con las normas. Coordinar significabaar-
monizar esfuerzos y relaciones entre los subordinados." Durante más
de 40 años, las deficiencias de esta idea de las funciones han sido amplia
y hábilmente catalogadas por los autores especializados en la adminis-
tración.
El paradigma posburocrático valora la argumentación y la delibera-
ción acerca del modo en que deben enmarcarse las funciones de los
administradores públicos. En la actualidad, los administradores públi-
cos informados entienden y aprecian conceptos de función tan diversos
como ejercer la dirección, crear una misión enaltecedora y una cultura
organizativa, hacer planeación estratégica, administrar sin autoridad
directa, encontrar caminos, plantear problemas, identificar a los clien-
tes, andar a tientas, reflejarse en la acción, asesorar, estructurar incenti-
vos, promover productos, inculcar un compromiso de calidad, crear un
clima de innovación, formar equipos, rediseñar el trabajo, invertir en
recursos humanos, negociar mandatos y administrar paseándose." Co-
mo aportación a la deliberación actual, sugerimos que abrirse paso entre
la burocracia es útil complemento del acervo de ideas señalado. Este
92 Muchos lectores reconocerán estas responsabilidades como subgrupo del clásico
marco de funciones POSDCORB. Tratan sobre las definiciones de planeación, organización,

dirección y coordinación los trabajos de Luther Gulick, "Notes toward a Theory of
Organization", en L. Gulick y L. Urwick (comps.), Papers on theScienceofAdministration,
Institute of Public Adrninistration, Nueva York, 1937, pp. 3-45; Joseph L. Massie, "Ma-
nagement Theory", en James G. Marck (comp.), Handbook of Organizations, Rand
McNally, Chicago, 1965, pp. 387-401, YSimon, AdministrativeBehavior, pp. 123-153.
93 Entre los numerosos autores que han formulado, elaborado, replanteado y / o po-
pularizado estos conceptos se encuentran Mary Parker Follett, Peter Drucker, Herbert
Simón, Philip Selznick, Warren Bennis, Donald Schón, J. Richard Hackman, Harold
Leavitt, James Q. Wilson, Rosabeth Moss Kanter, James Sebenius, James Heskett, Robert
Behn, Philip Crosby, Thomas Peters y Robert H. Waterman, [r. Estos temas conceptuales
siguen siendo ampliadosen su bibliografía sobre la administración pública por autores
como Jameson Doig, Steven Kelman, Mark Moore, Ronald Heifetz, Philip Heymann y
Robert Reich.
ATRAVE5ANDO LA BUROCRACIA 989
concepto alerta a los administradores públicos sobre la necesidad de

tornar en serio la profunda influencia del paradigma burocrático en las
prácticas comunes y corrientes, los modos de argumentación y la mane-
ra en que los servidores públicos logran un significado a partir de su
trabajo.
Empeñados en abrirse paso entre la burocracia, los administradores
públicos históricamente conscientes ayudarán a sus compañeros de tra-
bajo a entender que, por error, el paradigma burocrático solía definir el
propósito organizativo corno hacer el trabajo asignado. Dirán que uno
de los cambios decisivos que enfrentan todas las organizaciones consiste
en imbuir un esfuerzo laboral con propósito, al tiempo que frustran la
inclinación a suponer que las prácticas corrientes entregan todo el valor
posible. Dentro y en torno a las organizaciones, crearán la capacidad de
deliberar acerca de la relación existente entre10s resultados que valoran
los ciudadanos y el trabajo hecho.
Guiados por la idea de atravesar la burocracia, los administradores
públicos no sólo deben emplear una combinación de conocimiento his-
tórico e ideas posburocráticas, como herramientas para diagnosticar
situaciones poco satisfactorias y detectar inadecuaciones de argumen-
tos arraigados en el paradigma burocrático, sino también enfrentar crea-
tivamente el hecho de que muchos servidores públicos se encuentran
emocionalmente investidos del paradigma burocrático. Con base en
nuestra experiencia, los servidores públicos generalmente se hallan dis-
puestos a adoptar alguna nueva manera de pensar y practicar la admi-
nistración pública, si están convencidos de que los esfuerzos que des-
plegaron en el pasado no se verán despreciados por el cambio. Una de
las maneras efectivas de vencer la res istencia al cambio, surgida de es ta
fuente, consiste en esgrimir el fundamentado argumento de que, tal
corno se aplicaban en el campo particular de la organización, los supues-
tos del paradigma burocrático fueron razonables durante la mayor parte
del siglo xx, pero que aquellos tiempos han cambiado.v'
94 El proceso de cambio en Minnesota, descrito en los capítulos 11I-v,se aceleró después

de plantearse estos argumentos, dados a conocer por los resultados de la investigación
que condujo a la elaboración de este libro.

BARZELAY en SHAFRITZ y HYDE Atravesando La Burocracia

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JAY M.

. COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLÍTICAS

MÁS ALLÁ DEL PARADIGMA BUROCRÁ neo

Imaginemos cómo funcionaría el gobierno si cada decisión operativa

,'" T0madode BretlkiHg thro/tgh B/tretlllcracy, de Michael BarzelayyBabakJ. Am\anj~.

res responsables con base en criterios objetivos, y que los sistemas de

1 WilliamF. Willoughby, TheMonementJorBudgetaryReformin theStates,D. Appleton,

bién atribuían un gran valor al ejercicio impersonal de la autoridad

Lapersistencia del paradigma burocrático

La visión de la reforma burocrática perdió influencia en la imaginación

5 Un excelente replanteamiento contemporáneo de esta perspectiva se ofrece en Jerry

de creencias acerca de la administración pública, la visión de la reforma

* En el Poder Ejecutivo, cada función está definida por las delegaciones

* En el ejercicio de la autoridad, los funcionarios deben aplicar las re-

Desenredando el paradigma burocrático

El paradigma burocrático fue blanco de la crítica de los intelectuales

10 Instituto de Investigación Gubernamental, "Proposal for a National Service of

quías, el ejercicio unilateral de la autoridad fuese una receta para el buen

Surgida en el mundo de la práctica, la más importante de las recientes

tro del componente administrativo de la dicotomía política/ administración ha recibido

tual se incluyen el surgimiento de los servicios como sector preponderante de la nación;

ejemplo, el Comando de Reclutamiento del Ejército Estadunidense ha

luntaria y por tanto hay imposición de obligaciones. Ejemplo de este tipo

Laformulación de una altematioa

De tal suerte, el concepto de la organización de servicios impulsada por

como su modo de identificar y atacar los puntos vulnerables del para-

* Una dependencia burocrática se enfoca en sus propias necesidades y

* Una dependencia burocrática se define tanto por la cantidad de re-

El hecho de que se esté divulgando el uso de esta clase de retórica

que alienta a los estadunidenses a tomar nota de los marcados cambios

31 David Osborne y Ted Gaebler, Reinuenting Gouemment: Hoto the Entrepreneurial

la administración fiscal, la vigilancia comunitaria.v la integración del

35 MalcolmK. Sparrow, Mark H. MooreyDavid M. Kennedy, Befond 911: A'Neu: Era

Entender la estructura y el funcionamiento del paradigma más mo-

aptitudes, organización, supervisión, insumo total, inventario de trabajo en curso, "cue-

CUADRO 1. Comparación deparadigmas

Del interés públicoa los resultados

El propósito de las reformas burocráticas era permitir al gobierno po-

sultaba razonablemente sostenible la presunción de que las decisiones

De la eficiencia a la calidad y el valor

Los dirigentes del movimiento de administración científica de princi-

45 Simplificamos aquí omitiendo la explicación del concepto de economía. Economía

tradores y los expertos fabriles aplicaban su autoridad y su pericia a la

49 "La contabilidad sistemática estaba revolucionando el control sobre la producción

dos en sí mismos. Más específicamente, en el gobierno, se podía reivin-

El paradigma posburocrático no trata de conciliar la mayor parte de

Los reformadores burocráticos tenían una teoría sobre la manera en que

tion, 5age, Newbury Park, CA., 1986, pp. 19-38.

do por los servidores públicos... y que éstos lo sepan.s! El paradigma

61 National Commission on the Public Service, Leadership jor America:Rebuilding the

procesos es una manera de enfrentar el PRÓC (la Profecía, el Rumor, la Opinión y la

servicio o de un producto valiosos. Y los compañeros de trabajo pueden

Del control a la consecución delapego a las normas

En la visión del gobierno que tenían los reformadores burocráticos, el

¿Por qué fue reverenciada por los defensores de la administración

68 Una razón básica fue la influencia de las metáforas de la máquina en el pensamiento

organizacional. Véase Morgan, ImagesofOrganization, pp. 19-38.

El paradigma burocrático instaba a las autoridades a centralizar, en las

Era típico que las dependencias staff encargadas de la implantación

En nuestra opinión, al cabo de más de medio siglo de uso, el concepto

tación en el contexto de la regulación social, véase Eugene Bardach y Robert A. Kagan,

personal en el trabajo cuando reciben directivas claras acerca de los

73 Véase J. Richard Hackman y Greg R. Oldham, Work Redesign, Addison-Wesley,