MICHAEL BARZELAY

Con la colaboración de
BABAK J. ARMATANI

ATRAVESANDO
LA BUROCRACIA
Una nueva perspectiva
de la administración pública

Estudio introductorio de
HÉCTOR MARTÍNEZ REYES

~~
~
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLÍTICAS
Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C.
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
MÉXICO
Primera edición en inglés, 1988
Primera edición en españoL 1998
Primera reimpresión, 2000

Se- prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra

~incluido el diseño tipográfico y de portada-,
sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico,
sin el consentimiento por escrito del editm:

Título original:
Breaking Through Bureaucracy. A New Vision for Managing Govermnel1!
D. R © 1992, The Regents of the University of California
Publicado por acuerdo con The University of California Press
ISBN 0-520-07801-2 (rústica)
ISBN 0-520-07800-4 (tela)

D.R.© 1998, fONDO DE CULTURA ECONÓMICA

Carretera Picacho-Ajusco 227; 14200 México, D. F.
www.fce.com.mx

ISBN 968-!6-4916-8
Impreso en México
 l. MÁS ALLÁ DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO

IMAGINEMOS cómo funcionaría el gobierno si cada decisión operativa

-incluso la contratación y el despido de personal- se tomara sobre ba-
ses políticas partidistas; si muchas dependencias gastaran todas sus
asignaciones anuales durante los tres primeros meses del año fiscal; si
las partidas se asignaran a las dependencias sin que ninguna de ellas
hubiera formulado un presupuesto de ingresos y egresos para la juris-
dicción en general,. y si ningún órgano ni persona del Poder Ejecutivo
tuviera autoridad para supervisar las actividades de las dependencias
gubernamentales.
A decir verdad, este estado de cosas era la norma en los Estados Uni-
dos en el siglo XJX. El que esto nos suene tan caótico y atrasado obedece al
éxito logrado por los reformadores de principios del siglo xx, al influir en
la política y la administración en los niveles municipal, estatal y federal.
Como resultado de esta influencia, actualmente la mayor parte de los
estadunidenses dan por sentado que las decisiones administrativas de-
ben tomarse de una manera seria y competente, que el Poder Ejecutivo
debe organizarse jerárquicamente, que la mayoría de los jefes de las de-
pendencias deben ser nombrados por el Ejecutivo en jefe, que el proceso
de asignaciones debe empezar cuando este funcionario somete un pre-
supuesto general a la consideración de la legislatura, que la mayor parte
de los puestos deben ser ocupados por personas calificadas, que los ma-
teriales de trabajo se deben comprar a proveedores responsables con base
en criterios objetivos, y que los sistemas de control fiscal y de rendición
de cuentas deben ser confiables. 1
Los movimientos politicos que favorecen esta forma de gobierno
burocrático surgieron en parte como respuesta a los problemas sociales
creados por la transformación de los Estados Unidos de una sociedad
rural y sumamente descentralizada en una sociedad urbana, industrial y

1 William F. Willoughby, The Movement for Budgetary Refonn in the States, D. Appleton,
Nueva York, 1918; Leonard D. White, Trends in Public Administration, McGraw·Hill, Nueva
York, 1933; Lloyd M. Short y Cad W. Tiller, The Minnesota Commission on Administration
and Finance, 1925-39: An Administrative History, University of Minnesota Press,
Minneápolis, 1942; Fritz Morstein Marx (comp.), Elements of Public Administration, za ed.,
Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J., 1959; Bany Dean Karl, Executive Reorganization and
Reform in the New Deal, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1963; Aaron
Wildavsky, The New Politics ofthe Budgetary Process, Scott, Foresman, Glenview, Ill., 1988,
pp. 53-63.

39
40 ESTABLECIENDO LA AGENDA

nacionaF Para que el gobierno aborde los problemas sociales de manera

eficiente, solían repetir los reformadores, las dependencias gubernamen-
tales necesitan administrarse de manera muy semejante a las organiza-
ciones empresariales que, en aquel entonces, estaban haciendo realidad
la transformación industriaJ.3 Para los estadunidenses que apoyaban los
movimientos de reforma y de reorganización, la burocracia significaba
eficiencia y la eficiencia era sinónimo de buen gobierno. 4
Los reformadores de mentalidad conformada burocráticamente tam-
bién atribuían un gran valor al ejercicio impersonal de la autoridad pú-
blica. Con este fin, afirmaban que las acciones destinadas al control de
otras personas debían basarse en la aplicación de reglas y que no se
podía emprender acción alguna sin autorización. Cuando las acciones
de los funcionarios no podían determinarse plenamente aplicando las
reglas, había que depender de la pericia profesional o técnica para hacer
que la acción oficial fuese impersonaJ.S Esta perspectiva se extendía a la
contratación y a las compras. Era de esperar que la aplicación consistente
de reglas universales que incorporaran el principio del mérito garantizara
que los funcionarios gubernamentales actuarían competentemente en
aras del interés público, al mismo tiempo que socavaban el poderío de las
maquinarias partidistas que dominaban la política y la administración. 6
Se podía esperar que la aplicación consistente de reglas universales a las

2 Stephen Skowronek, Building a New American State: The Expansion of National

Administrative Capacities, 1877~ 1920, Cambridge University Press, Camblidge, Inglaterra, 1982.
3 Véanse, en general, Jack H. Knott y Gary J. Miller, Refonning Bureaucracy: The
Politics of Institutional Choice, N. J., Prentice-Hall, Eng1ewood Cliffs, 1987, y Robert
B. Reich, The Next American Frontier, Times Books, Nueva York, 1983. De acuerdo con
Charles Perrow, sociólogo de Yale: "Los fundadores de organizaciones de todo tipo y los
reformadores de las que ya existían una y otra vez consideraron al modelo de organi~
zación industrial -las fábricas, en general- como la innovación social importante de la
época. Y era cierto". "A Society of Organizations", Estudios del Instituto Juan March de
Estudios e Investigaciones (Madrid, octubre de 1990), p. 33.
4 En palabras del historiador Barry Dean Karl, las creencias y las acciones de estos mo-
vimientos (tanto como los de múltiples partidarios del New Deal) eran "por muchos
conceptos, consecuencia tanto de la industrialización como del nacionalismo. El valor
principal de la centralización se apoyaba en el aumento de la eficiencia que ésta invaria-
blemente parecía traer al creciente caos urbano e industrial. Pero la eficiencia también
podía identificarse con el propósito nacional. La idea de que el esfuerzo humano podía
perderse cuando carecía de dirección y control [... ] era esencial en el creciente interés por la
eficiencia, la dirección y la planeacíón", Executive Reorganization and Reform, pp.182-183.
S Un excelente replanteamiento contemporáneo de esta perspectiva se ofrece en lerry
L. Mashaw, Bureaucratic Justice: Managing Social Security Disability Claims, Yale University
Press, New Haven, Conn., 1983. Respecto a un examen del concepto de administración
impersonal desde una perspectiva sociológica e histórica, véase Charles Perrow, Complex
Organizations: A Critica[ Essay, 3a ed., Random House, Nueva York, 1986, pp. 1-29.
6 Véase Woodrow Wilson, "The Study of Public Administration", Political Science

Quarterly (junio de 1887), pp. 197-202. Véase también Sko\.vronek, Building a New American
State, pp. 47-84.
 MÁS ALLÁ DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO 41

adquisiciones redujera los costos operativos del gobierno y tuviera con-

secuencias políticas similares. 7
Los valores de eficiencia y la administración impersonal, aunados a la
orden de ponerlos en práctica en el gobierno, constituyeron, a principios
del siglo XX, un sistema de creencias apremian te. A este sistema se le
puede llamar visión de la reforma burocrática.

LA PERSISTENCIA DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO

La visión de la reforma burocrática perdió influencia en la imaginación

política de los grupos reformadores, una vez que se introdujeron el ser-
vicio civil y el presupuesto ejecutivo y que la Gran Depresión planteó
nuevos y apremiantes problemas colectivos. En cambio, como sistema
de creencias acerca de la administración pública, la visión de la reforma
burocrática sobrevivió -aunque no totalmente intacta- a cambios po-
líticos, como la Gran Sociedad y el reaganismo, y a una serie de esfuer-
zos por mejorar la administración en el gobierno, incluyendo el análisis
de sistemas, la administración por objetivos y el presupuesto de base
cero. Entre los legados de los movimientos de reforma burocrática se
hallan profundamente arraigados algunos hábitos de pensamiento. 8 En
este libro llamamos paradigma burocrático a esos hábitos y al sistema de
creencias en que se apoyan. 9
A fin de averiguar si el paradigma burocrático constituye una buena
guía para la administración pública, a un siglo de que los movimientos
7 Véase Steven Kelman, Procurement and Public Management: The Fear of Discretion
and the Quality of Government Per[omance, American Enterprise Institute, Washington, D. C.,
1990, pp. 11-15.
8 Otros legados clave son los ordenamientos institucionales, entre ellos las ramas ejecu~
tivas jerárquicas y las dependencias staff, además de las rutinas organizativas. Estos orde-
namientos, dependencias y rutinas introducen en las personas que trabajan en el gobierno
ciertos hábitos de pensamiento.
9 Una definición de paradigma que encaja en este uso es "la manera fundamental de
percibir, pensar, evaluar y hacer vinculada a una particular visión de la realidad. Un pa-
radigma dominante rara vez, de serlo, se plantea explícitamente; existe como entendido
indiscutible y tácito que se transmite por medio de la cultura y a generaciones sucesivas y,
más que enseñarse, se transmite por la experiencia directa". Wíllis Harmon, An Incomplete
Cuide to the Future, Norton, Nueva York, 1970, citado en Joel Arthur Barker, Discovering
the Future: The Business of Paradigms, ILI Press, St. Paul, Minn., 1985, pp. 13-14. Una frase
similar puede hallarse en la bibliografía sobre administración pública: "Todos nosotros
vivimos con diversos paradigmas en un momento dado[ ... ] Según parezca apropiado,
cada quien adopta los paradigmas y los abandona a lo largo de cualquier día de trabajo,
casi sin pensar en los sistemas de valores y de creencias que los circundan", Yvonna
S. Lincoln (comp.), "Introduction", en Organizational Theory and lnquiry: The Paradigm
Revolution, Sage, Beverly Hills, Calif., 1985, p. 30. La palabra paradigm se empezó a usar en
las comunidades de las ciencias naturales y sociales tras la publicación de Structure of
Scientif'ic Revolutions de Thomas S. Kuhn, University of Chicago Press, Chicago, 1962.
42 ESTABLECIENDO LA AGENDA

de reforma comenzaran, es importante conocer las creencias clave que

contiene. Entre las creencias arraigadas en el paradigma burocrático
que merecen un examen detenido, se cuentan las que siguen:
-En el Poder Ejecutivo, cada función está definida por las delegaciones espe-
cíficas de autoridad. Los funcionarios que desempeñan cualquier función
determinada sólo deben actuar cuando expresamente permitan hacerlo la regla
o las instrucciones dadas por autoridades superiores en la cadena de mando.
Los empleados del Poder Ejecutivo son responsables ante sus supervisores.
-En el ejercicio de la autoridad, los funcionarios deben aplicar las reglas y
los procedimientos de manera uniforme. La falta de apego a las reglas debe
recibir la sanción apropiada.
-Los expertos en materias sustantivas -como los ingenieros, el personal
que aplica las leyes y los prestadores de servicios sociales- deben ser asigna-
dos a las dependencias operativas, en tanto que los expertos en presupuesto,
contabilidad, compras, personal y métodos de trabajo deben destinarse a las
funciones centralizadas de staff.
-Las responsabilidades clave de la función financiera consisten en pre-
parar el presupuesto ejecutivo y en evitar que el gasto real exceda las asigna-
ciones. Las responsabilidades clave de la función de compras son reducir al
mínimo el precio pagado por bienes y servicios del sector privado e implantar
reglas de compra. Las responsabilidades clave de la función de personal in-
cluyen la clasificación de empleos, el examen de solicitantes y el llevar a cabo
los nombramientos para ocupar las plazas. lO
-De manera general, el Poder Ejecutivo operará honrada y eficientemente
mientras las funciones centralizadas de staff ejerzan un control unilateral so-
bre las acciones administrativas de las dependencias operativas.

DESENREDANDO EL PARADIGMA BUROCRÁTICO

El paradigma burocrático fue blanco de la crítica de los intelectuales

desde los años treinta. Algunos censuraban la idea de que la organiza-
ción formal fuera la principal det~rminante de la eficiencia y la efectivi-
dad.11 Otros instaban a que el control se considerara como un proceso
en el que todos los empleados buscaran coordinar su labor con la de los
demásJ2 Algunas voces criticaban la idea de que, dentro de las jerarquías,
el ejercicio de la autoridad unilateral fuese una receta para el buen go-
10 Instituto de Investigación Gubernamental, "A Proposal for a National Service of Ge-
neral Administration" (Washington, D. C., 1929). Véase también Short y Tiller, Minnesota
Commission on Administration and Finance. Véase la exposición sobre dirección adminis-
trativa en Karl, Executive Reorganization and Reform, pp. 195-210.
11 Véase un resumen de esta bibliografía en Perrow, Complex Organizations, pp. 62-118.
12 Mary Parker Follett, "The Process of Control", en L. Gulik y L. Urwick (comps.),
Papers on the Science o( Administration, Institute of Public Administration, Nueva York,
1937, pp. 161-169.
 MÁS ALLÁ DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO 43

biemo. 13 Otros más argumentaban que, en el paradigma burocrático, el

significado de economía y eficiencia era conceptualmente confuso. 14
Muchos llegaron a sugerir que los responsables del presupuesto analizaran
los costos y los beneficios sociales de los programas gubernamentales,
en vez de enfocar su atención exclusivamente en los gastos. 15 Algunos
manifestaron su preocupación acerca de la inclinación de los emplea-
dos de las dependencias operativas a guiarse por la obligación y no por
la misión. 16 Ciertos intelectuales también hallaron indicios para sugerir
que las operaciones de algunos sistemas administrativos contradecían el
sentido comúnP Múltiples ideas y argumentos de este tipo fueron in-
corporados a la corriente principal de la práctica y al pensamiento acadé-
mico sobre la administración pública. No obstante, muchas de las creen-
cias del paradigma burocrático han escapado a la objeción seria. 18
Surgida en el mundo de la práctica, la más importante de las recien-
tes objeciones conceptuales al paradigma burocrático es la idea de que
las dependencias gubernamentales deben guiarse por el usuario y orien-
tarse hacia el servicio. Una de las aspiraciones recurrentes de los ad-
ministradores públicos y los supervisores que ponen en práctica estos
conceptos consiste en resolver los problemas operativos haciendo a sus
13 Charles E. Lindblom, "Bargaining: The Hidden Hand of Government (1955)", cap. 7,
en Democracy and Market System, Imprenta de la Universidad de Noruega, Oslo, 1988, pp.
139N 170; Charles E. Lindblom y David Braybrooke, The Strategy of Decision, Free Press,
Nueva York, 1963; Charles E. Lindblom, The Intelligence of Democracy, Free Press, Nueva
York, 1965. Una crítica pertinente fue hecha por Martin Landau, "Redundancy; Rationality,
and the Problem of Duplication and Overlap", Public Administration Review UulioMagosto
de 1969), pp. 346·358.
14 Herbert A. Simon, Administrative Behavior, 3" ed. Free Press, Nueva York, 1976, pp.
61-78; Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg y.Victor A. Thompson, Public Adminis-
tration, Knopf, Nueva York, 1950; Robert A. Dahl y Charles E. Lindblom, Politics, Econo-
mics, and Welfare, Harper Brothers, Nueva York, 1953; Karl, Executive Reorganization and
Reform, pp. 224-226, y James Q. Wilson, Bureaucracy: What Goverment Agencies Do and Why
They Do It, Basic Books, Nueva York, 1989, pp. 315-332.
15 Véase, por ejemplo, Guy Black, The Application of Systems Analysis to Government
Operations, Praeger, Nueva York, 1968; Robert Haveman (comp.), Public Expenditures and
Policy Analysis, 3a ed., Houghton Mifflin, Boston, 1983; Ida R. Hoos, Systems Analysis in
Public Policy: A Critique, ed. rev., University of California Press, Berkeley, 1983.
16 Wilson, Bureaucracy, pp. 113-136.
17 Kelman, Procurement and Public Management, p. 52.
18 La creencia en que la política y la administración pública son campos separados de
la acción social fue fundamental en la visión de la reforma burocrática. Esta idea ha sido
criticada a lo largo de décadas tanto por académicos como por educadores. De acuer-
do con Wilson, "los científicos políticos nunca dejan de recordar a sus estudiantes, el
primer día de clases, [que] en este país no existe una clara diferencia' entre la política y la
administración". Bureaucracy~. 241. Suponemos que estas enseñanzas han tenido in-
fluencia suficiente para merecer que la atención se enfoque en otra parte. La separación
prescrita del paradigma burocrático entre sustancia y administración institucional dentro
del componente administrativo de la dicotomía política/administración ha recibido una
atención y un escrutinio inadecuados.
44 ESTABLECIENDO LA AGENDA

organizaciones sensibles, dinámicas y prestadoras competitivas y amis-

tosas de valiosos servicios a los clientes. Pensar en función de estos últi-
mos y del servicio ayuda a los administradores públicos y a los obser-
vadores a articular sus preocupaciones respecto al rendimiento en las
operaciones gubernamentales de que son responsables. Cuando se com-
plementa con el análisis del modo en que estos conceptos se han puesto
en práctica en otros entornos, el razonamiento acerca de los usuarios y
del servicio ayuda a los funcionarios a encontrar soluciones alternativas
a los problemas particulares que, según su propia definición, merecen
ser atendidos. En muchos casos, la variedad de alternativas generadas de
este modo es sustancialmente distinta de la que an-oja el razonamiento
en el marco del paradigma burocrático. 19
Alertas ante la fuerza de estos recursos conceptuales en los Estados Uni-
dos de hoy, muchos funcionarios públicos están identificando a los que
consideran sus clientes y se encuentran usando métodos de adminis-
tración estratégica de senricios para mejorar sus operaciones. 20 Por
ejemplo, el Comando de Reclutamiento del Ejército Estadunidense ha
desarrollado una estrategia sumamente elaborada a fin de atraer a sus
clientes externos -los jóvenes estadunidenses calificados- para que
ingresen en la milicia 21 Esa estrategia fue diseñada para satisfacer las
necesidades de estos clientes en cuanto a empleo futuro garantizado,
capacitación profesional, ingresos inmediatos, autoestima, individuali-
dad y trato justo, a modo de llenar la necesidad de una fuerza laboral de
19 Hablando en sentido estricto, los conceptos de cliente y servicio en el sector público

típicamente constituyen metáforas estructurales. Introducir nuevos conceptos estructura~

dos como metáforas en un sistema conceptual existente marca cierta diferencia en el
modo de razonar de la gente. De acuerdo con George Lakoff y Mark Johnson: "Las metá-
foras nuevas poseen el poder de crear una nueva realidad. Esto puede empezar a ocurrir
cuando por primera vez comprendemos nuestra experiencia en términos de una metáfora
y se constituye en una realidad más honda cuando empezamos a actuar en términos de
ella. Si una nueva metáfora entra en el sistema conceptual en que basamos nuestras aedo~
nes, alterará tanto el sistema como las percepciones y las acciones a las que éste da lugar.
Gran parte del cambio cullural surge de la introducción de nuevos conceptos metafóricos y
de la pérdida de los antiguos. Por ejemplo, la occidentalización de las culturas del mundo
entero en parte es cosa de introducir en ellas la metáfora de 'el tiempo es oro'", Metaphors
We Live By, University of Chicago Press, Chicago, 1980, p. 145.
20 Entre las fuerzas que hacen interesante el servicio al cliente como esquema concep~
tual se incluyen el surgimiento de los servicios corno sector preponderante de la nación;
una atmósfera que hace de la privatización, en sus diversas formas, una posibilidad
omnipresente; el descontento público con la burocracia; la renovada apreciación de las
formas de coordinación social orientadas hacia el mercado; la innovación tecnológica
(especialmente en sistemas de información); las directivas de la Oficina de Administra~
ción y Presupuesto y la Oficina del Secretario de la Defensa, y la disponibilidad de fondos
para entrenamiento. La lista podría ampliarse. Todavía tendrá que escribirse la historia
intelectual y social del movimiento en curso.
21 Véase el estudio de caso de la John F. Kennedy School of Government, "El ejército y
Solicitud", por Steven Kelman.
 MÁS ALLÁ DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO 45

alta calidad que tienen los clientes internos. Reforzado por la publicidad
televisiva, el concepto de servicio clave en la operación de reclutamiento
castrense consiste en ofrecer a los clientes externos una /<reservación
garantizada" de puestos para programas de entrenamiento en ocupacio-
nes militares específicas. Como apoyo a este concepto de servicio, los
contratistas del ejército han diseñado un complejo sistema de informa-
ción conocido como Solicitud. Operado por reclutadores especializados
a los que se conoce como consejeros guía, el sistema Solicitud prepara la
oferta castrense de pertenencia multianual, empleo, capacitación, efec-
tivo inmediato y otros beneficios. La oferta es mejor cuanto más intere-
sante sea el recluta, de acuerdo con una serie de pruebas estándar. Este
ejemplo explica cabalmente el modo en que, en su intento por implantar
políticas públicas -en este caso, mantener un nutrido ejército permanen-
te capaz de hacer la guerra y dotarlo de voluntarios-, una organización
gubernamental pone en práctica el enfoque del cliente y del servicio. 22
La administración estratégica de los servicios también se practica en
situaciones en que la transacción entre gobierno y ciudadano es involun-
taria y por tanto hay imposición de obligaciones. Ejemplo de este tipo de
situación es la operación de los sistemas impositivos. En la actualidad,
algunas oficinas recaudadoras identifican a Jos individuos y a las empre-
sas contribuyentes como clientes suyos; otras identifican como tales a
los intereses colectivos de la gente que paga impuestos y recibe servi-
cios gubernamentales, al tiempo que conciben la prestación de servicios
como una manera de facilitar efectivamente al costo el cumplimiento
voluntario 23 Estas oficinas vienen efectuando cambios operativos -por
ejemplo, simplificar las formas fiscales, redactar instrucciones en un
inglés llano, brindar asistencia al contribuyente y crear la capacidad de
efectuar rembolsos oportunos-, con la mira de hacer más fácil y más
remunerador para la gente el cumplimiento de sus obligaciones. En un
contexto de cumplimiento, este enfoque de la administración de oficinas
recaudadoras pone en práctica dos principios clave de la administra-
ción de operaciones de servicio: primero, que los clientes participan
tanto en la producción como en la prestación del servicio y, segundo,
que el proceso de prestación de servicios suele operar más fácilmente
22 El meollo del ejemplo no es que la sustitución del enfoque burocrático por una orien-
tación hacia el cliente necesariamente mejore la operación del gobierno; antes bien, sugiere
que la aplicación del enfoque en el cliente probablemente altere lo que hacen en las depen-
dencias del gobierno, cambiando de ese modo los resultados de las operaciones guberna-
mentales. Evaluar si el resultado alterado constituye una mejoría exige un acto de criterio
y voluntad. Como cuestión empírica, el criterio del ejército y de sus otorgantes es que, en
general, esta aplicación es deseable.
23 Massachusetts adoptó el primer enfoque -véase Massachusetts Department of
Revenue, Annual Reports (Boston, 1983Nl984)-, en tanto que Minnesota adoptó el segunN
do (véase "A Strategy for the 1990s", s. p. de i., s. f., St. Paul, Minn.).
46 ESTABLECIENDO LA AGENDA

cuando los clientes entienden lo que se espera de ellos y sienten que la

organización y sus prestadores de servicios están haciendo un esfuerzo
razonable por satisfacer a sus necesidades.

LA FORMULACIÓN DE UNA ALTERNATIVA

De tal suerte, el concepto de la organización de servicios impulsada por

el cliente es una herramienta cada vez más usada por los funcionarios
públicos en la definición y la solución de problemas. 24 En un nivel de
generalidad superior, este concepto también aporta muchos de los re-
cursos necesarios para formular una alternativa coherente al paradigma
burocrático. 25 Ya se están enfocando tanto los esbozos de esta alternativa
como su modo de identificar y atacar los puntos vulnerables del paradig-
ma burocrático. Los siguientes pares de proposiciones destacan las
principales líneas retóricas de batalla: 2 6
24 Véase Ron Zemke, "Putting Service Back into Public SetVice", Training (noviembre
de 1989), pp. 42-49, sobre las mejoras en el otorgamiento de licencias para vehículos de mo~
tor y servicios de registro. Véase Mary Faulk, "Customer Service and Other Unbureaucratic
Notions" (Olympia, Department of Licensing, Estado de Washington, s.f., mimeografiado).
El caso de "Middlesex County Jury System", Cl6-86-656, de la John F. Kennedy School of
Govemment, es otro ejemplo.
zs Excelentes criticas académicas de versiones más generales del paradigma burocráti-
co se pueden encontrar en Perrow, Complex Organizations; Gareth Morgan, lmages of
Organization, Sage, Beverly Hills, Calif., 1986, y Wilson, Bureaucracy. Estos destacados
teóricos de la organización no se valen del enfoque en el servicio para criticar la teoría o la
práctica de la burocracia. Entre las obras en que nos basamos para sintetizar el sistema
conceptual del servicio al cliente se encuentran aquellas que fueron escritas por acadé-
micos y asesores de escuelas de negocios: Theodore Levitt, "The Industrialization of
Service", Harvard Business Review (septiembre-octubre de 1976), pp. 63-74; Richard
B. Chase, 'Where Does the Customer Fit in a Service Operation?, Harvard Business Review
(noviembre-diciembre de 1978), pp. 137-142; Thomas J. Peters y Robert H. Waterman, Jr.,
In Search ofExcellence: Lessons from America's Best-Run Companies, Wamer, Nueva York,
1982; Geoffrey M. Bellman, The Quest for Sta.ff Leadership, Scott, Foresman, Glenview,
Ill., 1986); James L. Heskett, Managing in the Service Economy, Harvard Business School
Press, Boston, 1986; James L. Heskett, "Lessons in the Service Sector", Harvard Business
Review (marzo-abril de 1987), pp. 118-126; Karl Albrecht, At America's Service, Dow
Jones-Irwin, Homewood, 111., 1988; Christian Gr6nroos, "The Relationship Approach to
Marketing in Service Contexts: The Marketing and Organizational Behavior Interface",
Joumal of Business Research, 20 (1990), pp. 3-11; William R. George, "Interna! Marketing
and Organizational Behavior: A Partnership in Developing Customer-Conscious Employees
at Every Level", Journal of Business Research, 20 ( 1990), pp. 63-70; Christian Grónroos,
Service Management and Marketing: Managing the Moment of Truth in Service Competition
Lexington Books, Lexington, Mass., 1990, David E. Bowen, Richard B. Chase, Thomas
G. Cummings, el al., Service Management Effectiveness, Jossey-Bass, San Francisco, 1990,
y James L. Heskett, W. Earl Sasser, Jr. y ChristopherW. L. Hart, Service Breakthroughs, Free
Press, Nueva York, 1990. Entre la bibliografía del sector público sobre la administración
de servicios se incluye Charles C. Goodsell, comp., The Public Encounter: Where State and
Citizens Meet, Indiana University Press, Bloomington, 1981.
26 La palabra retórico no tiene intención peyorativa. Por el contrario, la retórica es un
 MÁS ALLÁ DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO 47

-Una dependencia burocrática se enfoca en sus propias necesidades y pers-

pectivas. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca en las necesi-
dades y las perspectivas de éste.
-Una dependencia burocrática se enfoca en las funciones y las responsa-
bilidades de sus partes. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca
en ayudar a que toda la organización funcione como equipo.
-Una dependencia burocrática se define tanto por la cantidad de recursos
que controla como por las tareas que desempeña. Una dependencia impulsada
por el cliente se define por los resultados que logra en beneficio de sus clientes.
-Una dependencia burocrática controla los costos. Una dependencia im-
pulsada por el cliente crea un valor neto de costo.
-Una dependencia burocrática se aferra a la rutina. Una dependencia im-
pulsada por el cliente modifica sus operaciones como respuesta a las deman-
das cambiantes de sus servicios.
-Una dependencia burocrática lucha por ganar terreno. Una dependencia
impulsada por el cliente compite por obtener más negocio.
-Una dependencia burocrática insiste en seguir los procedimientos nor-
males. Una dependencia impulsada por el cliente introduce la opción en sus
sistemas operativos, cuando al hacerlo cumple un propósito.
-Una dependencia burocrática anuncia políticas y planes. Una dependenw
cia impulsada por el cliente emprende con sus clientes una comunicación en
ambos sentidos, con objeto de evaluar y revisar su estrategia operativa.
-Una dependencia burocrática separa el trabajo de pensar del trabajo de
hacer. Una dependencia impulsada por el cliente otorga la autoridad a los
empleados operativos de emitir juicios sobre el modo de mejorar tanto el serw
vicio al cliente como su valor. 27

medio valioso para movilizar recUrsos y testimonios conceptuales. Véase Giandomenico

Majone, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process, Yale University Press,
New Haven, Conn., 1989. Véase también Alasdair Roberts, "The Rhetorical Problems of
the Manager", trabajo presentado en la Conferencia de Investigación Anual de la
Asociación para el Análisis y la Administración de la Política Pública, San Francisco,
octubre de 1990.
27 La retórica del servicio al cliente se viene haciendo ubicua en las declaraciones de
misión y estrategia por parte de las organizaciones gubernamentales. Véase, por ejemplo,
U. S. General Serv:ices Administration, "1991 Strategic Plan" (Washington, D. C., 1990). Asi-
mismo, esta retórica se está constituyendo en lugar común en los artículos escritos para
administradores públicos. Véanse, por ejemplo, Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos, Administration as Service: The Publicas Client (París, 1987);
Zemke, "Putting Service Back into Public Service"; Steven Kelman, "The Renewal of the
Public Sector", American Prospect (verano de 1990), pp. 51-57; David Osborne, ''Ten Ways
to Turn D. C. Around", Washington Post Magazine, 9 de diciembre de 1990, pp. 19-42; Bar-
bara Bordelon y Elizabeth Clemmer, "Customer Service, Partnership, Leadership: Three
Strategies That Work", GAO Joumal (invierno de 1990-1991), pp. 36-43; Monte Ollenburger
y Jeff Thompson, "A Strategy for Service?", Public Management (abril de 1990), pp. 21~23;
George D. Wagenheim y John H. Reurink, "Customer Service in Public Administration",
Public Administration Review (mayo~junio de 1991), pp. 263~270; Tom Glenn, "The Formula
for Success in TQM", Bureaucrat (primavera de 1991), pp. 17-20, y Joseph Sensenbrenner,
"Quality Comes to City Hall", Harvard Business Review (marzo~abtil de 1991), pp. 64~75.
Las asociaciones profesionales de administradores públicos están llamando la atención de
48 ESTABLECIENDO LA AGENDA

El hecho de que se esté divulgando el uso de esta clase de retórica su-

giere que ahora se dispone de una nueva alternativa al paradigma buro-
crático, basada en un trabajo práctico e intelectual muy anterior. A me-
dida que se formule adecuadamente y sea bien recibida, esta alternativa
puede constituir el marco de ,·eferencia para la mayor parte de los es-
fuerzos encaminados a diagnosticar los problemas operativos del sector
público y a encontrarles solución. Por consiguiente, ha llegado la hora
de definir tan cuidadosamente como sea posible en qué consiste esta
alternativa, tarea que asume este libro. 28
Al caracterizar el paradigma posburocrático, este libro presenta una se-
rie de contrastes ante su predecesor burocrático, en dos diferentes niveles
de generalidad. En el nivel general, ambos paradigmas se comparan en
sus respectivas afirmaciones sobre cómo se deben administrar los proce-
sos de producción gubernamental, cómo hay que ejercer el control y qué
ideas deben preocupar profundamente a los servidores públicos. En el ni-
vel específico, ambos paradigmas se comparan en sus afirmaciones res-
pecto a cómo se deben conducir las relaciones entre las dependencias staff
centralizadas, las dependencias operativas y las autoridades. 29

LOS OBJETIVOS DE LAS DEPENDENCIAS "STAFF"

Las relaciones entre dependencias staff operativas y autoridades son

un foco ideal para nuestra atención, porque su patrón histórico consti-
sus miembros hacia estas ideas. Véanse, por ejemplo, los trabajos presentados en la Con~
ferencia Nacional de la Sociedad Norteamericana para la Administración Pública de 1990,
publicados en el número de otoño de 1990 de Bureaucrat. Es más, los programas de edu-
cación ejecutiva usan cada vez más los conceptos de clientes y servicio. Véase Michael
Barzelay y Linda Kaboolian, "Stntctural Metaphors and Public Management Education",
Journal of Policy Analysis and Management (otoño de 1990), pp. 599-610.
28 Al emprender esta tarea, es importante tener presentes dos observaciones hechas
hace muchos años por el teórico jurídico Karl N. Llewellyn. Primero, "es dificil tomar las
cosas poco convencionales o conocidas para el destinatario y decirlas de manera que
lleguen tal como se quiso[ ... ] Me atrevo a decir que todos lo sabemos y todos tratamos de es-
cudriñar y prepararnos, de escoger bien las palabras y arreglarlas mejor, a modo de que
puedan ser fieles mensajeras". Segundo, "las panaceas no existen", The Common Law
Tradition: Decidíng Appeals, Little, Brown, Boston, 1960, pp. 401~403.
29 El concepto de paradigma posburocrático fue introducido por Michael Barzelay y
Babak J. Armajani, "Managing S tate Government Operations: Changing Visions of Staff
Agencies", Journal of Policy Analysís and Management (verano de 1990), pp. 307-338. El
término posburocrático también ha aparecido en una reseña de libros sobre administra~
ción del sector privado: Charles Heckscher, "Can Business Beat Bureaucracy?", American
Prospect(primavera de 1991), pp. 114-128. La palabra se ha escogido por el mismo tipo de
razones de que lo fuera el término sociedad posindustrial. Es más, paradigma de servicio no
es un marbete adecuado, porque hacemos de una nueva idea de responsabilidad y control
un nuevo paradigma y deseamos establecer una clara diferencia entre los conceptos a
menudo combinados para desarrollar una orientación hacia el cliente e introducir en el
gobierno procesos semejantes a los del mercado.
 MÁS ALLÁ DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO 49

tuye un importante obstáculo para la experimentación continua con el

enfoque del servicio y del cliente. Las dependencias staft" ejercen enorme
influencia en la administración de las operaciones gubernamentales,
porque las autoridades las facultan para controlar todos los insumos
suministrados a los procesos de producción de las dependencias opera-
tivas: dinero, trabajo, sistemas de información, datos, espacio de oficinas,
materiales, equipo, capacitación, viajes y demás. Las dependencias staff"
suelen ejercer su autoridad de acuerdo con leyes y regulaciones cuyas
consecuencias rara vez son sometidas a análisis sistemáticos. Es más,
las dependencias staft" generalmente son conocidas por su carencia de
sensibilidad respecto de lo que piden de ellas las dependencias opera-
tivas. 30 En ausencia de un cambio en sus rutinas de operación, las de-
pendencias staft" son un posible cuello de botella en el proceso de poner
en práctica el paradigma posburocrático. Este estrangulamiento se
explica y se analiza en el capítulo siguiente.
Luego, se explora un ejemplar esfuerzo por eliminar este posible es-
trangulamiento que, como hemos mencionado en el prefacio, se desarro-
lló durante el periodo 1983-1990 en el gobierno del estado de Minnesota.
En un principio, este esfuerzo fracasó ante la resistencia al cambio. A
muchos empleados de las dependencias staft"les horrorizaba la idea de
sensibilizarse ante las demandas de las dependencias operativas. El jefe
de compras insistía en que si su unidad fuese sensible, las dependencias
operativas comprarían Cadillacs en vez de Chevrolets. Los expertos en
personal avizoraban la muerte del "sistema" de reglas que protegía el
empleo por méritos, el ingreso igualitario y la acción afirmativa. A los
funcionarios de información les preocupaba que las dependencias no
tuvieran la pericia necesaria para administrar los recursos ~nformativos
de manera eficiente y efectiva.
Estos temores reflejaban la cultura de las organizaciones para las
cuales habían trabajado aquellos individuos durante la mayor parte de
sus carreras. Estaban imbuidos de los valores de la administración im-
personal, la economía y la eficiencia, tanto como de la creencia de los
reformadores en que las dependencias operativas estaban dirigidas por
gente que subvertiría el interés público si no era controlada estricta-
mente por las autoridades centrales. Para ellos, sensibilizarse ante las
dependencias operativas implicaba renunciar a su misión.
Al fomentar el cambio organizativo, los funcionarios del Departamen-
to de Administración echaron mano de los recursos conceptuales exami-
30 Gordon Chase y Elizabeth C. Reveal, How to Manage in the Public Sector, Addison~
Wesley, Reading, Mass., 1983, seiialaron que "las dependencias superiores usan una diver-
sidad de tácticas para frustrar al administrador público y mantener el control del dinero y
de la gente" (p. 73).
50 ESTABLECIENDO LA AGENDA

na dos con anterioridad. 31 En un principio, la mayor parte de los admi-

nistradores mostraron desconcierto cuando se les preguntó cuáles eran
sus clientes. "La pregunta les resultaba interesante, pero no era en abso-
luto algo en lo que hubieran pensado", recuerda el entonces subcomisio-
nado de administración para Jos servicios de las dependencias. 32 Simple
y sencillamente, la palabra cliente no formaba parte del vocabulario de
trabajo del departamento33
Al insistírseles, fue respuesta común entre los empleados asesores
que el cliente era el público en general. Esta respuesta no satisfizo a Jos
funcionarios. Sabían que las dependencias operativas estaban a disgus-
to por la mala calidad de los servicios, los costos crecientes y las reglas
contraproducentes, y que a ciertos legisladores les alarmaba que el
control de las dependencias operativas no se estuviera ejerciendo de
manera efectiva. En consecuencia, los funcionarios del Departamen-
to de Administración insistieron en que cada dependencia normativa
decidiera si sus clientes eran las dependencias operativas o las auto-
ridades.
Los administradores y los empleados que laboraban en los servicios
internos, como el parque vehicular central y el almacén central para el
abasto de oficinas, siempre habían considerado que prestaban un servicio
a Jos usuarios. Aceptaban conceptualizarlos como clientes, pero se resis-
tían a la idea de que los usuarios fuesen clientes ante los cuales ellos
debían rendir cuentas. El concepto de cliente fue aún más problemático
para las unidades staff' orientadas al control. Su propósito no era satis-
facer las necesidades de la dependencia; a decir verdad, algunos de Jos
empleados que trabajaban en estas áreas dijeron que su propósito era el
control. Los funcionarios del Departamento de Administración soste-
nían, en cambio, que el propósito de las actividades de control era cum-
plir con las necesidades del gobernador y de la legislatura en las áreas
de análisis de políticas administrativas, acatamiento generalizado de las
normas del estado, y en el área de información que ayuda a las autori-
dades a que las dependencias operativas rindan cuenta de su desempeño.
Argumentaban que la autoridades eran los clientes de las actividades de
31 Entre los trabajos que alentaron a los funcionarios a usar el concepto de cliente se
encuentran los de Peter F. Drucker, Management: Tasks, Responsibilities, Practices, Harper
& Row, Nueva York, 1973, y Peten y Waterman, In Search o{Excellence.
32 Babak J. Armajani, subcomisionado, citado en "Introducing Marketplace Dynamics
in Minnesola State Govemment", C16-88-826, John F. Kennedy School of Govemment, 3.
33 En este libro, los términos funcionarios y administradores se usan en el mismo sentí~
do que tienen en Wilson, Bureaucracy. La palabra empleados es equivalente a la de ope~
radores de Wilson. La palabra funcionarios se refiere a los comisionados, los subcomisio~
nados y los comisionados asistentes. Son ejemplo de administradores el jefe de compras y
el de la división de administración de materiales, a los que está subordinado el jefe de
compras. En algunos contextos, la palabra empleados engloba a los tres grupos.
 MÁS ALLÁ DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO 51

control, tal como las dependencias operativas lo eran de las actividades

de servicios.
Los funcionarios adquirieron confianza creciente en el uso del con-
cepto de cliente. Insistieron en que el personal normativo identificara a
sus clientes. Sostenían que la principal responsabilidad de los emplea-
dos de cada dependencia staff era servir a sus clientes. Se aseguraron de
que los empleados supieran lo que en opinión de sus clientes constituía
un servicio de calidad. Al mismo tiempo, tuvieron que explicar por qué
era adecuado que los empleados de las dependencias staff fueran res-
ponsables ante las autoridades o las dependencias operativas como
clientes.
Los argumentos elaborados por los funcionarios cobraron cada vez
mayor sentido, a medida que los empleados de las dependencias stafl se
familiarizaron más con ellos. Cierto administrador recuerda que, por
espacio de dos años, pensó que el subcomisionado había "perdido total-
mente la chaveta", pero que un buen día "despertó y decidió que tenía
toda la razón".3 4 Muchos otros llegaron también a conclusiones simila-
res. Contribuyó a profundizar su aceptación el llenar algunos puestos
clave de la administración media con individuos que entendieran y estu-
vieran de acuerdo con esta nueva manera de pensar y trabajar. 35 Tam-
bién intervinieron muchos otros factores. Entre ellos, no fue el menos
importante el echar las bases organizativas y tecnológicas que permitie-
ran a los empleados staff estar bien a ojos de sus clientes.

34 Entrevista con James Kinzie, St. Paul, Minnesota, diciembre de 1988, acerca de su
cambio de parecer ocurrido en 1986. Kinzie empezó su carrera en la oficina central de
compras en 1969. En 1986, el subcomisionado de administración era Babak ArmajanL
Esta entrevista aporta indicios respecto a la afirmación de que el tipo de reorganización
cognoscitiva en la que se comprometieron personas como Kinzie es equivalente a un cam~
bio de paradigma. Sobre la psicología de los cambios de paradigma, véase, por ejemplo,
Barker; Discovering the Future, pp. 34~39. (Disentimos de Barker en que el pensamiento o
el comportamiento que conducen a esta marcada reorganización cognoscitiva que carac-
teriza un cambio de paradigma estén adecuadamente clasificados como no racionales.)
35 James P. Kinzie, "From Economy and Efficiency to Creating Value: The Central Pur-
chasing Function", trabajo presentado en la Conferencia sobre Administración de Opera-
ciones del Gobierno del Estado: Cambiando las Visiones de las Dependencias Staff, John
F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, 19-20 de junio de 1989, p. 9;
John Haggerty, "From Control-thru Chaos- to Customer Service", trabajo preparado
para la Conferencia sobre Administración de Operaciones del Gobierno del Estado: Cam-
biando las Visiones de las Dependencias Stafl; John F. Kennedy School of Government,
Universidad de Harvard, 19-20 de junio de 1989, pp. 7-8; Elaine Johnson, Joe Kurcinka y
Julie Vikmanis, "From Personnel Administration to Human Resource Management:
Changing Visions of the Central Staffing Function", trabajo presentado en la Conferencia
sobre Administración de Operaciones del Gobierno del Estado: Cambiando las Visiones de
las Dependencias Staff, John F. Kennedy School of Govemment, Universidad de Harvard,
19-20 de junio de 1989, pp. 19-20.