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TECNOCRATAS vs PUNTEROS

Nueva falacia de una vieja dicotoma: poltica vs administracin1


Por MABEL THWAITES REY
Cada nuevo equipo poltico que asume la tarea de gobernar reactualiza el dilema clsico
de cmo conducir la estructura burocrtica heredada. Cmo hacer para poner en marcha
sus planes de gobierno, que implican una valoracin especfica de prioridades, con un
conjunto de oficinas y personas que permanecen en sus lugares desde mucho tiempo
antes y que no necesariamente comparten sus objetivos, es una inquietud recurrente. La
desconfianza acerca de la lealtad que encontrarn en los funcionarios de carrera para
ejecutar las tareas encomendadas por la conduccin poltica, sumada a una visin muy
negativa basada sobre la realidad, pero tambin sobre profundos prejuicios- sobre la
capacitacin y voluntad de trabajo del personal de planta, llevan a los noveles
funcionarios polticos a entusiasmarse con las posibilidades de cambios profundos en la
administracin y, muchas veces, a proponer ambiciosos proyectos de reforma. Ms
temprano que tarde, sin embargo, tales ambiciones suelen terminar diluidas en el mar de
las buenas intenciones, reactualizando los interrogantes acerca de las causas del fracaso
de las polticas pblicas.
Pero los gobiernos y los ciudadanos se enfrentan tambin con otros dilemas: cul es la
sustancia de la accin de gobierno, en funcin de la cual ser calificado como bueno,
regular o malo por los distintos sectores de la sociedad? En otras palabras, sobre qu
gobierna el gobierno?. Tiene poder real para conducir todos los aspectos de la vida
social y la maquinaria de rganos permanentes que conforman el estado? Cul es el
espacio de la poltica, en el sentido de definicin de metas y objetivos sociales validables
democrticamente, para delimitar el campo de accin cotidiano de todo el denso
entramado de oficinas burocrticas que constituyen el aparato estatal? El gobierno,
facultado a hablar en nombre del Estado, puede dirigir la economa? Qu es lo que
permanece en el Estado como invariable y qu es lo que puede y debe cambiar? Dnde
reside el poder para ejecutar polticas pblicas? Un esbozo de respuesta a estos
interrogantes lleva a toparse con la vieja dicotoma entre poltica y administracin, que a
su vez se enmarca en otra que expresa la tambin clsica tensin entre la sociedad y el
Estado, entre el mercado y el Estado o, como se la suele presentar frecuentemente, entre
poltica y economa.
Dilucidar los rasgos de ambas dicotomas y cmo se articulan entre s constituye el
objetivo principal de la reflexin que haremos en estas pginas
I- POLITICA VS ADMINISTRACION: una antigua sucesin de imgenes
La teora y la prctica se encargaron hace mucho tiempo de descartar cierta ilusin de los
gobiernos flamantes de hacer un borrn y cuenta nueva drstico en la administracin
pblica, equivalente a cerrar hasta la ltima oficina y expulsar a todo su personal, para
refundarla con una mstica y vocacin diametralmente opuestas y cualitativamente
superiores. Ni Lenin pudo hacerlo tras la revolucin bolchevique. Ni Ral Alfonsn, cuando
1

Versin larga del artculo publicado en revista ENCRUCIJADAS N 6, abril de


2001, UBA, Buenos Aires

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quiso trasladar la capital a Viedma y refundar la administracin pblica, en la primera


mitad de los ochenta. Y aunque para ello se pudiera contar con un aplauso inicial de los
cansados ciudadanos, quien lo intentara se topara muy pronto con la realidad de que las
oficinas pblicas, adems de hacernos demasiado a menudo la vida difcil, se encargan
de la administracin cotidiana y permanente de asuntos de la importancia de casarnos,
educarnos, cuidar nuestra salud, recaudar impuestos, asegurar el cumplimiento de las
normas urbanas, asistir a los ms dbiles y desprotegidos, por nombrar slo algunos.
Adems de hacerlo en forma continuada, implican la posesin de capacidades tcnicas y
entrenamientos especficos que requieren, muchas veces, tiempos largos de adquisicin.
Este planteo nos remite a un tema clsico del que hace ya ms de un siglo da cuenta la
literatura especializada: la dicotoma bsica en la gestin gubernamental, que contrapone
poltica a administracin. Es decir, la tensin entre la definicin de los rumbos de accin,
ligados al mbito de la poltica propiamente dicha, y la puesta en marcha cotidiana y
permanente de los planes establecidos por los gobiernos. Esta diferenciacin remite, a su
vez, a la idea de que el Estado se encarga de una serie de tareas especficas que deben
ser cumplidas de manera rutinaria, que requieren la dotacin de recursos personales y
humanos especficos y constantes. Es el campo de la administracin, el mbito de la
burocracia. Pero esa maquinaria funciona segn los rumbos que le son fijados,
supuestamente definidos de conformidad con las preferencias seleccionadas por el
gobierno, portador de la legitimidad democrtica. Es el campo de la poltica, en el que se
ponen en juego intereses y perspectivas diversos sobre el rumbo social.
Los enfoques que se orientan a analizar el polo de la poltica, por lo general, apuntan a
desentraar cules son los mecanismos de definicin de las metas sociales relevantes y
de seleccin de la conduccin poltica, de los liderazgos. En este encuadre se estudian en
particular los sistemas electorales, las modalidades de acceso a los cargos pblicos, el
funcionamiento de los partidos polticos. Se trata, en suma, de las variables polticas en
su sentido ms restringido. Las perspectivas que estudian en particular el polo de la
administracin, en cambio, suelen apuntar a cmo resolver el problema que plantea la
existencia de la burocracia y tienden a reflexionar sobre las opciones para mejorar la
capacitacin de los agentes pblicos y el desempeo funcional de las estructuras
administrativas, con la mira puesta en asegurar una accin de gobierno eficaz y eficiente.
La dicotoma poltica-administracin, en este marco, se liga a cmo compatibilizar las
exigencias de cambios tangibles y prontos impuestas por la poltica, sujeta a la puja de
intereses y a las negociaciones, con los lmites que impone a la accin la necesidad de
cumplir con reglas preestablecidas que aportan previsibilidad y con un saber hacer
calificado en las distintas reas en que se divide el trabajo. Aberbach y Rockman (1988)
plantean como esta escisin poltica vs. administracin puede ser presentada, en el
transcurso de un siglo, como una sucesin de diversas imgenes dominantes que
responden a valoraciones igualmente diferenciadas sobre la naturaleza del problema de
gobernar.
Ya por 1887, Frank Goodnow y Woodrow Wilson sostenan la necesidad de despolitizar la
administracin para otorgarle una mayor eficiencia. Partan de una imagen en la cual la
poltica se identificaba con el lugar del desorden, la competencia y la ausencia de una
estructura de direccin, mientras que la administracin era percibida como el lugar del
orden y la regularidad. (Aberbach y Rockman, 1988)

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Weber, pisando el siglo XX, tambin escinda poltica y administracin, pero atribuyendo a
ambos polos funciones precisas y complementarias. Mientras la burocracia aporta la
imprescindible racionalidad para el desarrollo de las complejas sociedades modernas, que
exigen sofisticadas rutinas asignadas segn una divisin social del trabajo muy extendida,
el mbito de la poltica aporta la tambin imprescindible conduccin de esa maquinaria.
Se trata entonces, para Weber, de procurar la mejor forma de seleccionar liderazgos
polticos responsables, capaces de fijarle a la administracin lneas claras de accin, de
fiscalizar el cumplimiento de las metas propuestas y de conjurar el peligro de una
autonomizacin extrema del aparato burocrtico, lo que pondra en peligro la libertad e
individualidad humanas. El buen gobierno se funda, para el terico alemn, en garantizar
la mayor calidad en las rutinas burocrticas, ineludibles para otorgar previsibilidad a las
sociedades de masas del capitalismo desarrollado, a partir de una conduccin poltica
firme, que proponga objetivos coherentes y controle posibles desvos en la administracin.
Queda as planteada la separacin tajante entre el mbito de la poltica (donde se
formulan los rumbos) y el de la administracin (encargada de la ejecucin experta).
Pero como sealan Aberbach y Rockman, esta imagen tan dicotmica no se corresponde
con las prcticas concretas, que muestran como la poltica, en el sentido de expresar
voluntades e intereses, no queda acotada al momento de la formulacin de una poltica
concreta, sino que impregna todo el proceso de ejecucin. Aparece as otra imagen, que
se construye focalizando en la idea de que los burcratas estn orientados por los
hechos, mientras que lo polticos se interesan por las cuestiones vitales. La distincin se
desplaza entonces entre racionalidad poltica y racionalidad administrativa, que
implica que mientras los burcratas siguen firmemente las reglas establecidas sin ver
nada ms, los polticos orientan su accin en funcin de la necesidad de satisfacer a
coaliciones polticas y grupos sociales. En tal sentido, los burcratas seran guardianes
del estado contra los motivos particularistas de los polticos. Sin embargo, estos autores
sealan que la evidencia indica que los altos funcionarios de las democracias
occidentales estn ntimamente conectados con el mundo de las organizaciones de
intereses, y a menudo ofician de mediadores entre tales organizaciones y los intereses del
estado.
Aparece entonces una tercera imagen, en la que se establece la distincin entre las ideas
de energa y equilibrio. En esta concepcin, tanto los burcratas como los polticos
son vistos como involucrados en el proceso de definicin de las polticas, pero de un
modo diferenciado. La burocracia refleja un paralelogramo de fuerzas, en el cual los altos
funcionarios median entre los intereses establecidos, y usualmente se apartan del statu
quo slo en modestos incrementos. As vistos, los altos funcionarios son, esencialmente,
estabilizadores del sistema, en tanto los polticos, por lo contrario, tienen impulsos
direccionales fuertes alimentados por sus perspectivas ideolgicas y partidarias. Los
polticos, en este sentido, imparten energa al proceso de gobierno. Mientras en gran
parte los polticos todava dirigen el cambio poltico, los burcratas, con su minucioso
conocimiento de los programas y de las ideas polticas relevantes, a menudo proveen las
soluciones para que los polticos escojan entre ellas. Esto se emparenta, sin duda, con la
clsica atribucin que haca Weber al liderazgo poltico de capacidad para movilizar los
cambios requeridos por la estructura permanente de gobierno encarnada en la burocracia.
Como seala Oszlak (1984), la persistencia de estas imgenes que separan ambos
aspectos sirve como una suerte de cobertura instrumental, porque la separacin permite al
administrador actuar en poltica (como la aplicacin de criterios racionales tcnicos en la
poltica pblica) y al poltico influir sobre decisiones anunciadas por instituciones no polticas,

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que no estn obligadas a dar cuenta de sus actos. Adems, resulta un efectivo mecanismo
de deslinde de responsabilidades. Porque en la medida en que, segn el saber popular, la
formulacin de polticas es entendida como expresin del inters general (legitimado por
derivar de un proceso democrtico o por aplicacin de criterios racionales a la solucin de
procesos sociales) y la implementacin corresponde a la esfera burocrtica, que es vista
como el reino de la ineficiencia y corrupcin, de modo tal que el fracaso de las polticas
puede explicarse por la actitud "conspirativa" de la burocracia. As, deslindar la formulacin
de la implementacin, destaca Oszlak, configura un operativo interesante para preservar la
legitimidad de la institucin auspiciante y trasladar el fracaso a un engranaje burocrtico
annimo y, en ltima instancia, no responsable.
Una cuarta imagen, segn Aberbach y Rockman, ha emergido en aos recientes en las
democracias desarrolladas: es la que plantea la existencia de funcionarios igualmente
dotados de talento gerencial o tcnico y de entusiasmo poltico. Sera algo as como un
funcionario polticamente correcto y tcnicamente capaz. Esta imagen, aunque segn los
autores no es enteramente nueva ni la dominante y coexiste con las dems, representara
conceptualmente la culminacin de un proceso en el cual los burcratas pasan de ser
simplemente pequeas piezas de una maquinaria, a convertirse en actores sensibles a
cuestiones polticas, en tanto los polticos clsicos pierden terreno.
Una forma particular de esta imagen se ha desarrollado durante la ltima dcada en la
realidad latinoamericana, y particularmente en la argentina. Se advierte el nuevo papel
protagnico de una categora de funcionarios designados polticamente, pero con perfil
netamente tcnico en cuanto a sus calificaciones e inserciones previas, que se articula con
otro tambin novedoso- tipo de polticos aggiornados, que exhiben una especial
sensibilidad hacia los perfiles tcnicos. Estas nuevas categoras tecnocrticas plantean una
vuelta de tuerca importante en trminos no slo de la clsica dicotoma polticaadministracin, sino en relacin con la tambin clsica tensin entre estado y mercado, o en
su expresin ms corriente, entre poltica y economa. En los apartados siguientes
desarrollaremos in extenso esta problemtica.
II- POLITICOS Y BURCRATAS ARGENTINOS
Al analizar el proceso de transformacin del Estado argentino operado en la dcada de los
noventa se advierte, por una parte, que ciertas premisas generalmente aceptadas sobre el
funcionamiento de las burocracias pblicas y la relacin entre poltica y administracin no se
verificaron. En efecto, una difundida y estereotipada visin sostiene que las burocracias son
el principal obstculo para producir transformaciones en el sector pblico, ya que,
atrincheradas en sus lugares de poder, logran obstruir cualquier tipo de cambio impulsado
desde los niveles polticos que atente contra su supervivencia como tales. Sin embargo, en
la etapa denominada como primera reforma del Estado y bsicamente centrada en las
privatizaciones, es posible advertir una fuerte subordinacin a los criterios polticos impuestos por el Ejecutivo, y dentro de ste, a algunos segmentos polticos -en detrimento de
otros- por sobre los niveles burocrticos tradicionales. La "lgica poltica superior" gobern el
funcionamiento de las distintas agencias y oficinas intervinientes en los procesos de
privatizacin, reteniendo as la cuota mayor de capacidad de definicin poltica, a expensas
de los resortes reformuladores que suelen reconocerse a las reas administrativas de
implementacin. En la medida en que estas reformas, tambin conocidas como de
primera generacin, implicaron una transferencia de funciones al sector privado, y su
objetivo no fue mejorar su desempeo sino eliminarlas de la rbita pblica, la capacidad
de resistencia a los cambios atribuida a la burocracia se vio severamente acotada. Qued

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de manifiesto, de este modo, que las estructuras estatales no tienen un poder propio por
fuera de las contradicciones que las atraviesan, y que su mayor o menor grado de
autonoma est en funcin del poder social que expresan y no de su configuracin en s.
Esto quiere decir que si logran resistir es en funcin del poder externo a ellas de
individuos, grupos u organizaciones sociales, econmicos o polticos- que las determinan y
no de sus cualidades de autorreproduccin.
Simultneamente, cabe destacar que, siguiendo un patrn frecuente en Amrica latina
(Haggard, 1998),2 durante los aos que dur el proceso de ajuste y desmantelamiento del
viejo aparato estatal en la Argentina, la fe en las bondades curativas del mercado conspir
contra una racionalizacin planificada de las estructuras burocrticas necesarias para el
desempeo de tareas irrenunciables. Los ajustes del personal, funciones y estructuras
estuvieron signados, fundamentalmente, por las restricciones presupuestarias. Ejemplo de
ello son las sucesivas reducciones porcentuales aplicadas a todos los organismos
pblicos, sin distincin de su relevancia, cada vez que fue preciso hacer un recorte de
gastos por dficit de presupuesto. En los ajustes en los organismos tambin se puso de
manifiesto la capacidad de resistencia a la poda de cada uno de ellos. Pero esto no se
dio en funcin de una supuesta habilidad para conservar o acrecentar cuotas de poder de
la propia burocracia, sino del peso relativo de los funcionarios polticos a cargo de las
respectivas agencias pblicas vis a vis la estructura global de poder poltico o de los
apoyos sociales externos cosechados. Es decir que los lazos polticos de quien est al
frente de un organismo, su mayor o menor proximidad con la cspide del poder en
trminos partidarios o personales, es una variable central a la hora de evaluar la
capacidad de una agencia dada para incrementar o preservar sus recursos, ms all de la
importancia relativa de la funcin formalmente encomendada.
Para enmarcar este proceso cabe sealar que, a raz del fuerte endeudamiento externo
latinoamericano, el FMI, el Banco Mundial, los acreedores y la Reserva Federal de EEUU
tuvieron la posibilidad de condicionar financieramente el convencimiento de los
encargados de tomar las decisiones polticas a favor del ajuste estructural. Ms an, una
de las condiciones ms evidentes para la concesin de crditos ha sido la aplicacin de
polticas previamente diseadas por el Banco Mundial. La mayora de las privatizaciones
argentinas, por ejemplo, partieron de la base de proyectos elaborados por este
organismo, que fueron asumidos como propios por el Ejecutivo y luego sometidos a
algunas reformas en las propias oficinas ministeriales o en el Parlamento, aunque sin
cambiar lo esencial. Sin embargo, no puede dejar de apuntarse el papel altamente
significativo que ha tenido, como factor motorizador de las reformas, la emergencia de un
diagnstico autnomo, conformado al interior de los gobiernos, que fuera especialmente
promovido por grupos de especialistas y tcnicos incorporados a la funcin pblica. Este
conjunto de intelectuales-expertos, nucleados en centros de investigacin y produccin de
saberes especializados, est estrechamente vinculado con diversas fuentes de poder
locales e internacionales, a travs de un complejo entramado de relaciones personales,
2

Al respecto, este autor seala que la fuerza motriz subyacente a la reforma del servicio civil en la dcada
pasada fueron las restricciones fiscales. El crecimiento del gasto gubernamental en salarios, sueldos y
beneficios fue indudablemente anterior a la crisis fiscal de los aos 80. Las presiones sobre los ingresos del
gobierno que siguieron a esta situacin forzaron una aguda restriccin del gasto gubernamental. La mayora
de los pases en desarrollo, incluyendo a los de Amrica Latina, no respondieron reduciendo el empleo
pblico; por el contrario, el empleo en el sector pblico se expandi. Sin embargo, los sueldos cayeron en
forma dramtica, y las escalas salariales se comprimieron. En primera instancia, la solucin concebida para el
problema fue simplemente la de recortar el tamao del servicio civil, a veces arbitrariamente en forma
general. (Haggard, 1998)

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profesionales y polticas. (Camou, 1997) Los crculos de expertos, a la par que


contribuyen a configurar sus propios intereses, inciden sobre las polticas estatales con el
fin de disciplinar a los agentes econmicos y al propio estado de acuerdo con patrones de
anlisis y evaluacin derivados de los modelos y teoras econmicas hegemnicos. Los
llamados tecnopolticos cumplen una importante funcin de amalgama, de produccin de
visiones y creencias congruentes con las dominantes en el nivel mundial, y a partir de sus
saberes calificados logran definir las medidas bsicas de polticas pblicas y el discurso
legitimador del paradigma hegemnico. Como subraya Camou, la enredada trama
institucional conformada por consultoras econmicas especializadas, centros de
investigacin, tanques de pensamiento y fundaciones polticas ha comenzado a constituir
desde hace un tiempo a esta parte una dimensin fundamental e ineludible del proceso de
elaboracin de polticas pblicas. (Camou, 1997: 66)3
Pero aunque la accin estatal estaba desprestigiada en la perspectiva neoliberal, la propia
dinmica del ajuste estructural argentino llev a que se reforzaran las reas consideradas
clave, como el Ministerio de Economa, sobre todo a partir de la llegada de Domingo
Cavallo, en 1991. Porque no obstante la filosofa antiestatista dominante, la magnitud de
las reformas encaradas tornaba imprescindible una conduccin estatal fuerte y
tcnicamente dotada que fuera capaz de conducir el proceso. Para hacerlo, las
autoridades econmicas se toparon con dos obstculos: uno, los dficit reales de la
burocracia existente, con limitaciones funcionales y, en muchos casos, de capacitacin
tcnica. El otro obstculo resida en una concepcin fuertemente prejuiciosa y de
subestimacin por definicin- de las capacidades de la burocracia estatal. Por eso se
opt por configurar nuevos planteles, principalmente a travs de la contratacin de
expertos bajo la modalidad de consultora, financiados con fondos especficos de los
organismos de crdito internacional (Banco Mundial, BID) por fuera del presupuesto
asignado a cada sector en particular.
Ingres as a la conduccin de la Administracin Pblica Nacional un conjunto de
funcionarios calificados y con una elevada cohesin interna que les permita conformar un
equipo bajo el liderazgo fuerte de un ministro que tena objetivos estratgicos claros. En
funcin de poseer habilidades tcnicas de gestin y, en muchos casos, buenos contactos
con el empresariado local y el mundo de las altas finanzas internacional, estos
tecncratas fueron los encargados de encarar una cierta recuperacin de la capacidad
autnoma del Estado en la toma de decisiones en algunas reas, especialmente las
ligadas a los nudos econmicos clave.
Esto dio lugar al surgimiento de una suerte de burocracia paralela que se extendi
especialmente en Economa, pero tambin en otros ministerios Educacin, Trabajo,
Accin Social, Salud- y organismos, superpuesta a los agentes de carrera. La modalidad
de personal contratado directamente, sin ser sometido a concurso y sin estabilidad en el
puesto, pero con salarios mucho ms altos que los de planta, fue justificada como un
mecanismo apropiado y flexible para atraer al desprestigiado sector pblico a expertos
3

En esos nuevos espacios institucionales se traman vinculaciones entre polticos, empresarios, acadmicos,
consultores, funcionarios de organismos multilaterales e inversores externos, y se producen y hacen circular
ideas e informaciones, indicadores de coyuntura y encuestas de opinin, anlisis polticos y proyectos de ley,
estudios de factibilidad y tarjetas ejecutivas en los que se trata de persuadir al Prncipe de turno de la
necesidad de tomar un determinado rumbo de accin, se resume el sentido de una poltica, se argumenta a
favor de una resolucin ministerial o se alega por un cambio en un rgimen impositivo. Los destinatarios de
esas ideas son los tomadores de decisiones que conforman las elites gobernantes del pas... (Camou, 1997:
66).

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calificados, evitando supuestamente- los costos de engrosar el plantel estatal de manera


permanente.
La permanencia de la lgica de reduccin permanente del aparato estatal termin as
configurando una suerte de profesionalidad del ajuste, orientada a la realizacin de
estudios y evaluaciones sobre la manera ptima de reducir gastos y personal, mejorar los
sistemas de gestin y privatizar los aparatos empresarios en manos estatales. Su premisa
bsica es que el Estado se adapte a los criterios propios de la empresa capitalista, a la
que se supone eficiente, bien orientada, con personal directivo y cuadros de mejor
calidad, incorporando administradores provenientes del mbito privado. Lo destacable de
este tipo de tecnocracia es que logra conformarse como un sector multiforme, con
calificaciones profesionales importantes - en general ligadas a la administracin y al
management-, que tiene una visin muy internacionalizada de su propia carrera, que
alterna cmodamente el trabajar dentro y fuera del estado e incluso simultneamente en
ambos- y le es sumamente til a la estrategia dominante (Campione,1997).4
En la prctica, sin embargo, las consecuencias de la irrupcin de la lgica tecnocrtica
son ms complejas. Por una parte, porque ms all de la circulacin de un ncleo
reducido de verdaderos expertos, tampoco logra garantizar una genuina seleccin
meritocrtica. De hecho, los mecanismos de contratacin flexibles tambin sirven para
que ingresen con sueldos ms altos personas allegadas a los funcionarios que las
designan, sin acreditar una capacitacin adecuada, y para cargos que no requieren
apartarse de la estructura funcional vigente (tales como secretarias, ordenanzas y
asesores inespecficos). La justificacin, en esta cuestin, siempre aparece por el lado
de la necesidad poltica de contar con personal de confianza, frente a una burocracia
heredada hostil y aletargada por aos de incompetencia. Pero la existencia de personal
con salarios notoriamente dispares sin que se corresponda con estructuras funcionales
claramente delimitadas y pblicamente conocidas, no contribuye a mejorar el desempeo
global. Porque en el intercambio entre ambos tipos de personal aparecen obvias
tensiones que redundan en prdidas significativas de eficiencia en la labor concreta. Por
ejemplo, un experto contratado con un sueldo alto debe operar en una estructura de
funcionarios que, aun con buena calificacin, se encuentran desmotivados por el atraso
salarial y la falta de confianza en sus capacidades.
III POLTICOS-GERENTES, TECNCRATAS Y PUNTEROS
La contrapartida de estos tecncratas es la emergencia, dentro del campo
especficamente poltico, de los llamados polticos-gerentes que se diferencian de las
formas ms tradicionales de hacer poltica por su adhesin a los valores que les asignan un
papel mediador entre las exigencias de los votantes y las condiciones impuestas por la
estructura de poder social dominante. El poltico-gerente es refractario a las discusiones de
tipo ideolgico y al trabajo de tipo militante, al que considera superado por la historia y
ofrece como sus mritos principales para la accin poltica moderna, los vnculos
reales o supuestos- con factores de poder y su habilidad para construir cierta imagen
4

Una variante especfica de los "nuevos tecncratas" son las consultoras, que trabajan con el sector pblico
y el privado, dan empleo a ex-funcionarios, captan a figuras destacadas dentro de la funcin pblica, albergan
tambin a "managers" retirados de empresas. De ellas van y vienen funcionarios pblicos, tanto "polticos"
como de carrera, que incluso en ocasiones trabajan "en paralelo" entre la consultora privada y el puesto
estatal. La insercin ms directa posible en el aparato estatal, es a su vez para las consultoras un "crdito"
muy importante a la hora de conseguir clientes entre las grandes empresas a la bsqueda de negocios que se
originan en el mbito del sector pblico. (Campione,1997)

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positiva en los medios masivos de comunicacin. Esta especie de polticos-gerentes se


destaca por una conducta imitativa de lo que consideran un gerente moderno,
caracterizada por el uso de una jerga tecnolgica y financiera y la adhesin razonable y
responsable a los valores de la economa de mercado. Cualquiera sea su procedencia
partidaria, comparten una concepcin sumamente elitista de la conduccin del Estado,
basada sobre negociaciones y contactos "reservados". Reemplazan la tradicional
militancia, ligada a principios, valores y programas, por la idea de funcionariado, lo que
supone privilegiar el acceso a los cargos polticos de mayor nivel, desde los cuales se
administra el statu quo. (Campione,1997) Desde esta perspectiva, la actividad poltica se
convierte en una profesin ms, en una fuente de renta como cualquier otra, con sus
reglas especficas de acceso a los mejores puestos y sus propios planes de carrera,
equiparable a las dems actividades lucrativas. Poniendo entre parntesis la cuestin
compleja de la profesionalidad en la poltica, este tipo especfico de modalidad de
insercin tiene como caracterstica ser producto, y al tiempo productora, del
distanciamiento del conjunto de los ciudadanos de la accin poltica. Porque, por una
parte, la emergencia de la modalidad gerencial tiene que ver con una etapa histrica en la
cual ya no se movilizan los sectores populares para producir cambios sustantivos en el
orden social. Pero a la vez, la reproduccin de estas prcticas elitistas y rentistas renueva
con acciones concretas el distanciamiento generalizado de la sociedad respecto de la
potencia de la participacin poltica. As, es usual que desde la lgica gerencial se
desestimule concientemente la apertura de canales idneos para que la sociedad se
exprese y acte en poltica. La labor de los partidos y agrupaciones polticas queda
reducida, de este modo, a las prcticas de pequeos grupos de activistas, ms
interesados en obtener recursos y ocupar cargos en la estructura estatal que les aseguren
sustento personal que en sostener proyectos polticos colectivos. Simultneamente, se
afirma la tendencia a favorecer una relacin meditica entre los dirigentes y la sociedad,
resuelta a travs de la exposicin en los medios de comunicacin y basada sobre las
encuestas de opinin, convertidas casi en el nico termmetro para detectar las
preferencias y el humor de los ciudadanos.
Puede decirse, ciertamente, que se verifica un avance de los polticos-gerentes, que la
gestin directa de los asuntos econmicos, en particular, es asumida por tcnicos con
escasas o nulas credenciales partidarias pero con reconocidos antecedentes
profesionales, y que han proliferado los tcnicos apartidarios en los ms altos rangos de
la toma de decisiones gubernamentales. Pero tambin es preciso sealar que, como
correlato, sobreviven entrelazadas las tendencias histricas signadas por el personalismo
y el clientelismo partidista en el proceso de reclutamiento de los funcionarios pblicos, que
es uno de los problemas ms serios para la conformacin de aparatos estatales con una
mnima eficiencia funcional y verdadera legitimidad democrtica. Ello significa el
nombramiento, en puestos relevantes de la administracin pblica, de personas sin
capacitacin tcnica especfica y cuyo mrito excluyente es la lealtad poltica o la mera
amistad con quien procura su ingreso al sector pblico, a la par que la inflacin sistmica
de los puestos ms bajos con personal con escasa o nula acreditacin de mritos
relativos a la tarea encomendada. Este no es un fenmeno novedoso: una de las
caractersticas clsicas de los partidos latinoamericanos ha sido repartir entre sus
afiliados y contribuyentes financieros favores y privilegios estatales. La ocupacin del
aparato estatal como medio de vida se convierte as en la razn de ser de la accin
poltica partidaria, con independencia de las metas sociales que se ponen en juego en la
lucha por el poder.

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De modo tal que, coexistiendo con los polticos-gerentes, aparece la figura del dirigente
poltico que maneja una pequea o mediana estructura de poder partidario territorial,
conocido como puntero, que ocupa personalmente, o a travs de sus seguidores o
allegados, determinados cargos en la estructura estatal, que no tienen que ver con sus
saberes profesionales especficos, ni tampoco, incluso, con sus competencias polticas.
As, el reparto del manejo de la estructura estatal en funcin de criterios partidocrticos,
patrimonialistas o clientelares aleja toda posibilidad de armar una conduccin poltica del
Estado acorde con las exigencias que plantea la gestin de gobierno y, menos an, para
responder a las demandas de la sociedad.
Desde la perspectiva tecnocrtica pura, se da entonces la disputa por acotar al mximo
este tipo de funcionariado poltico, descalificado por su impertinencia profesional. Se
supone que en tanto el mbito tcnico procura maximizar la eficiencia, el poltico persigue
disminuir el costo poltico (para su partido y para ellos mismos) de las medidas por
adoptarse. En tal sentido, Corrales apunta que los tcnicos de mercado no slo buscan la
eficiencia, sino tambin limpiar el mercado poltico de clientelismo, favoritismos y
prebendas. Prefieren que el mercado (no los polticos) decida la asignacin y reparticin
de los recursos. A los polticos de un partido populista, adems de reducir los costos
polticos, les interesa tambin proteger el papel que juega el partido como repartidor de
rentas y prebendas. En la medida en que tcnicos de mercado busquen suprimir esta
oferta, se puede decir que sus intereses difieren entonces con los intereses de los
polticos populistas. (Corrales, 1997: 96)
Para la visin neoliberal, el radio de accin de lo poltico debera limitarse a lo mnimo
indispensable, dejando libres a las fuerzas de mercado para que organicen a la sociedad
conforme con un ptimo social que resultar, precisamente, de ese libre juego. Entonces,
toda poltica, toda regla que altere relaciones de fuerzas dadas, toda interferencia
deliberada en las leyes del mercado ser vista como algo costoso, nocivo y, en ltima
instancia, ilegtimo. La sospecha se extiende as hacia cualquier tipo de accin poltica y
hacia cualquier vocacin manifiesta de hacer poltica. Por contraposicin, se exalta el
componente tecnocrtico, atribuyndole el lugar del saber calificado, pero como una
reformulacin justificatoria de la separacin entre poltica y administracin.
En la medida en que los tcnicos econmicos confluyen en una cosmovisin con las
corrientes hegemnicas, al punto de convertirse en portavoces de las recetas impulsadas
por la comunidad de negocios internacional, es para ellos un rasgo de profesionalismo
valorable, por ejemplo, profundizar en las tendencias globalizadoras ms all de las
consecuencias sociales y polticas internas en el corto o, incluso, en el mediano plazo. De
hecho, exhibir esa adhesin incondicional al recetario prevaleciente les permite asegurar
su desarrollo profesional una vez fuera del gobierno. Inversamente, el convocar a
expertos reconocidos por el mundo de los negocios internacional otorga a los gobiernos
valoradas credenciales a la hora de negociar prstamos o promover inversiones. A los
polticos tradicionales, en cambio, suele moverlos la obtencin de ventajas de corto plazo
para sus sostenes partidarios o sociales, que les permitan mantenerse en los tiempos
acotados que median entre un proceso eleccionario y otro.
Los polticos profesionales, entonces, segn el tecnocratismo de mercado, deberan
ser educados para que comprendan que su papel responsable se reduce a actuar como
mediadores, como intrpretes de la voluntad de mercado, frente al conjunto de individuos
aislados que constituyen la ciudadana. La tarea debe ser, a despecho de toda pretensin
demaggica, hacerles entender a los votantes cuales son las reglas de juego que no

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tienen que ser perturbadas. Los polticos responsables, entonces, son los que renuncian
a toda pretensin de cambio del statu quo y los que se alinean incondicionalmente con los
sectores dominantes.
En este punto es preciso subrayar lo que subyace a esta falaz dicotoma entre
tecncratas y punteros, ms all de lo que se presenta a primera vista. No obstante la
aparente contradiccin entre una visin moderna de la accin gubernamental y otra
atrasada, puede afirmarse que ambas resultan complementarias para el proceso de
reestructuracin estatal que an contina. Pese a las quejas por los costos de la poltica,
esa clase de reparto funcional ha significado que, mientras los intereses dominantes se
reservan los lugares decisivos en el aparato estatal, colocando all a tecncratas
globalizados, dejan para sus aliados polticos el manejo de las reas no centrales a tales
intereses dominantes, ms all de los ruidos que algunas decisiones polticas pueden
causar.
Lo que vale la pena destacar, sin embargo, es que tambin esta suerte de
complementariedad de roles antiguos y modernos tiene costos crecientes, no slo
materiales, sino en trminos de legitimidad poltica, que son los que deberan ser
resueltos de una manera radicalmente diferente a como usualmente se la plantea. Porque
el impacto principal ha sido sobre la imagen misma de la poltica como espacio de accin
colectiva para determinar el rumbo social. Este es el punto donde se reinstala la clsica
escisin entre economa y poltica del liberalismo, reforzada por el sentido demonizador
de la instancia poltico-democrtica que le ha impreso el giro neoconservador desde los
aos ochenta.
Es indudable que el desprestigio de la poltica est en directa relacin con la
insatisfaccin de la gente con las respuestas que el sistema democrtico ofrece a su nivel
y calidad de vida. La demanda de los ciudadanos respecto del Estado, de los
gobernantes, es que aseguren que se pueda vivir dignamente, que haya trabajo, que el
dinero alcance para cubrir las necesidades bsicas, que se proteja la salud, que se
jerarquice la escuela, que se les pague mejor a los jubilados. Se pide a los representantes
polticos que se esfuercen por lograr esas metas y que no se encierren en sus cotos para
trabajar para su propio bienestar. Se reclama a la poltica, en suma, que gobierne (y
bien) la economa.
Si se parte de la expectativa de que la poltica puede y debe conducir el ciclo
econmico, cuando desde la cabeza visible del poder institucional se hace explcito que
no se puede gobernar lo econmico, ya completamente naturalizado y regido por sus
propias leyes inexpugnables, que no se puede alterar el curso de la economa en el nivel
mundial y en el nacional, que es preciso aceptar como dado el orden existente y, junto a
l, las estrategias vigentes, la desconfianza y la desazn frente a toda accin colectiva
resulta su corolario ms evidente. Entonces, los polticos como individualidades y los
partidos como agregados colectivos aparecen como una clase de mercaderes que
medran para s mismos cumpliendo un rol formal, y adems costoso, porque lo paga la
sociedad con sus impuestos. Toda labor partidaria se tie as de la sospecha de ser
solventada para defender intereses particulares, mediante la malversacin de los dineros
pblicos. Y lo peor es que muchas prcticas concretas terminan reproduciendo de manera
efectiva esta modalidad predatoria de la poltica entendida en su peor sentido. Esto
tambin ayuda a explicar la desilusin de buena parte de la sociedad frente a la poltica y
la identificacin casi sin matices de toda prctica poltica con afn de lucro y de toda
accin de las estructuras del Estado con corrupcin.

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IV- RESITUANDO EL PROBLEMA DE LA BUROCRACIA


Por eso es importante resituar el problema de la burocracia. En primer lugar, la burocracia
es decir, la gente concreta que desempea tareas en el Estado- no vive al margen de la
sociedad, sino que es una parte de ella, de donde sus bondades y demritos, sus aciertos
y errores, estn atravesados por los conflictos que la sociedad se plantea y le plantea
para que resuelva en cada momento histrico. En segundo lugar, tanto su conformacin
sus mecanismos de seleccin y permanencia- como su desempeo, no son
autocentrados ni se definen autnomamente, como vimos, sino que tienen una estrecha
relacin con el sistema poltico, porque las tareas que ejecuta y las modalidades que
adopta son definidas en funcin de proyectos polticos cuya elaboracin generalmente la
trasciende. En este plano, la utilizacin de la estructura del Estado para paliar los dficit
de creacin de empleo en el sector privado seguro de desempleo encubierto-, o para
pagar favores personales o polticos y sostener la maquinaria partidaria general o de la
agrupacin interna financiamiento poltico indirecto y oculto-, son consubstanciales a la
forma que adopta la administracin pblica en nuestro pas. En tercer trmino, reaparece
aqu la dicotoma poltica-administracin, porque en la formulacin de cursos de accin
para cada una de las reas del Estado resulta imprescindible la capacitacin tcnica que,
no obstante todas sus limitaciones, posee buena parte de los agentes pblicos que se
desempean en ellas. Adems, est claro que no slo la definicin del plan de accin es
una cuestin poltica, sino que en su ejecucin la administracin- interviene tambin la
cuestin poltica, torciendo, adaptando, cambiando, reformulando rumbos y estrategias.
Y ello no ocurre en razn de la perversidad intrnseca de los burcratas, sino porque las
pujas polticas atraviesan inexorablemente la administracin, superponiendo caticamente
decisiones contradictorias segn las relaciones de fuerzas sociales en pugna.
Frente a esta realidad es que aparece el elogio desmedido de la tecnocracia, que induce
a creer que existen razones tcnicas autnomas e incuestionables, que no admiten
valoraciones ni opciones diversas. De este modo, slo se tratara de elegir al tcnico
mejor calificado, sin importar sus dems valores, creencias y compromisos, ni su
procedencia y trayectoria. Esto equivale a pensar que existe un solo modelo de accin
posible, por lo que se trata meramente de seleccionar a la persona ms apropiada para
implementarlo. Este enfoque pretende eliminar por completo de la escena las molestias
de la poltica, no ya en su acepcin de puja partidocrtica, sino entendida en el sentido de
discusin y lucha legtima entre distintos intereses, visiones y opciones en juego. Pero
est claro que en la opcin tecnocrtica la poltica permanece, slo que encarnada en la
perspectiva los intereses- que logra hacerse hegemnica y aparecer como razn
tcnica, neutral, no poltica. Se vela as el sentido profundo de las relaciones de poder,
que son a un tiempo polticas y econmicas. Se oculta que tambin en la definicin
tcnica interviene la variable del poder.
La visin opuesta, la lgica punteril, hace caso omiso de las capacidades especficas
que se requieren para conducir los segmentos especializados del Estado y somete al
sector pblico a los vaivenes de la poltica en su acepcin ms estrecha y desprestigiada
de lucha facciosa o de apetencias personales, tambin distantes de las necesidades de la
gente comn. De modo tal que no slo el puado de funcionarios de carcter
especficamente poltico, sino incluso los que ocupan cargos que implican conocimientos
tcnicos acotados, terminan siendo elegidos en funcin casi exclusiva de las pujas,
negociaciones y tcticas de poder que atraviesan a los gobiernos y no de conformidad
con las capacidades que requerira el puesto por cubrir. La experiencia argentina muestra

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que, cuanto ms compleja es la coalicin poltica gobernante, ms tiende a volcarse sobre


el aparato del Estado un esquema de reparto de oficinas y puestos en funcin de criterios
de negociacin poltica entre los distintos sectores partidarios que excluye la idoneidad y
ms abajo en la estructura funcional del Estado penetra esta modalidad. De modo tal que
la ocupacin de los cargos, polticos o politizados, se hace en funcin de la
disponibilidad de cuadros del sector de la coalicin al que ha sido asignado cada
segmento estatal especfico, con independencia de los parmetros de formacin
profesional para su ejercicio. La capacitacin necesaria para manejar asuntos complejos
del sector pblico queda as completamente desvirtuada y la eficiencia queda librada a la
casualidad de que en el reparto poltico el sector a cargo de un rea tenga en su lnea
personas idneas para ocuparla. De lo contrario, y por lo comn, los cargos de
conduccin son ocupados polticamente por personas totalmente ignorantes del rea
que deben conducir, aun en el caso de tener calificaciones formales para otras materias.5
Creemos que el problema debe ser planteado en otros trminos, que llevan a su vez a
dilucidar algunas cuestiones clave relativas a una peculiar articulacin de los trminos
economa-poltica y poltica-administracin. En primer lugar, el punto de partida es el
imperativo de recuperar la legitimidad de la poltica como el lugar central de la definicin
de las metas sociales mayoritarias, que incluye las formas materiales de vida falazmente
entendidas como economa. Se trata de superar la falsa escisin entre economa y
poltica, para reincorporarlas en su nica dimensin de reparto de poder social. La
economa, por ende, no debe ser concebida como espacio naturalizado que se maneja
autnomamente de las relaciones de poder explcitamente implicadas en la variable
poltica. Esto significa volver a resituar el peso de la relacin de fuerzas sociales capaz
de expresarse en el contexto democrtico para conducir un rumbo social, econmico y
poltico que satisfaga las necesidades de las mayoras. Solo as podr recuperarse el
sentido autntico de la prctica poltica como vehculo de la transformacin social en un
sentido superador del orden vigente. Slo as los dirigentes polticos obtendrn legitimidad
para conducir a la sociedad y producir reformas sustantivas y consensuadas en el aparato
estatal. Y slo una conduccin poltica coherente podra dinamizar al conjunto de
funcionarios dispuestos a trabajar en los cambios, que suelen ser ms de lo que los
prejuicios permiten pensar.
En segundo lugar, y ligado a ello, aparece la necesidad y absoluta legitimidad de que los
cargos de naturaleza eminentemente poltica, que definen cursos de accin, sean
ocupados por personas compenetradas con el proyecto poltico gubernamental y
comprometidas en su implementacin. Porque de eso se trata, precisamente, la lucha
democrtica. En tercer trmino, directamente relacionado con la preocupacin central de
estas pginas, est la correlativa exigencia de capacitacin especfica para encarar las
tareas pblicas encaminadas a satisfacer las demandas de la sociedad. Es indiscutible
que en las sociedades modernas, en las que el trabajo social se halla completamente
dividido y altamente profesionalizado, resulta insoslayable contar con los saberes
particulares. De ello se sigue que la falta de idoneidad para conducir con solvencia
segmentos especializados del Estado por parte de los funcionarios polticos, puede
derivar en problemas serios de articulacin con la llamada lnea de funcionarios tcnicos
permanentes o contratados-, que son los encargados de llevar a la prctica los
lineamientos trazados, y puede hacer naufragar las propuestas mejor intencionadas.
5

En una investigacin actualmente en curso, varios entrevistados sealaron que su ignorancia sobre el rea
en la que tenan un cargo de conduccin no era relevante, ya que ellos eran funcionarios polticos y estaban
de paso hacia otras posiciones mas importantes, que eran su verdadera meta.

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La legitimidad que supone ser portador de un proyecto poltico consagrado en las urnas
no exime a los funcionarios polticos del deber de conocer el mbito en el que van a
desempearse, ni de tener con el cargo que ocupan un compromiso ms profundo que el
de mero trampoln hacia otras metas ms apetecibles, o de coto partidario para manejar
una cuota de poder y utilizarlo con criterios clientelares. Esto implica que no puede haber
lugar para el funcionario poltico que se jacta de no saber y de su falta de vocacin para
aprender la problemtica ligada al cargo en el que fue designado, escudado en su
condicin de poltico y, por definicin, de paso ms o menos ligero por esa funcin. El
problema es que, histrica y genricamente, los partidos no se han propuesto
sistemticamente mejorar la calidad de sus cuadros, con nefastas consecuencias para el
sector pblico, en particular, y para la sociedad, en general. Poco suelen tener que ver,
por ejemplo, los equipos tcnicos que, en forma permanente o en los perodos de
campaa electoral, se reunen para discutir y disear plataformas de accin
gubernamental en las diferentes reas, con quienes efectivamente ocupan cargos
pblicos en ellas tras el triunfo electoral. A esto se le agrega una caracterstica central del
sistema poltico argentino: el presidencialismo, que rigidiza an ms la estructura de
decisiones, al tornarla vertical y poco afecta al trabajo colectivo y relativamente autnomo
que suponen los equipos especializados.
Una derivacin de ello es que la estrategia del funcionario poltico que asume un cargo
para el que no est capacitado, en general, es ignorar, por desconfianza o ineptitud, el
aporte especfico de los funcionarios tcnicos de planta o contratados. En cambio, se
rodea de asesores que, en el mejor de los casos, conocen el tema pero actan desligados
de y superpuestos a la estructura permanente, con sueldos ms altos pagados con
financiamiento externo especial, generndose as resentimientos, incoherencias e
ineficiencias mayores que las que se aduce querer remediar. Ello sin contar que este
personal contratado suele terminar engrosando la nmina de agentes estatales, en
muchos casos habiendo ingresado para asesorar en un tema que desconoce, e incluso
tras concursos diseados a medida y sustanciados con el propsito de dejar ocupados
con gente leal los cargos polticos estratgicos, ms all de la finalizacin sea por
cumplimiento de mandato o por un cambio de gabinete- de la gestin poltica que los
design. El peligro simtrico es el abandono de las decisiones polticas importantes en
manos de tecncratas, cuyo principal compromiso es con la valoracin profesional de sus
pares, que los juzgan segn los paradigmas hegemnicos sobre lo que es debido.
Porque la primaca del concepto pretendidamente ascptico de carrera tcnicoacadmica ha conducido a la proliferacin, como sealamos, de supuestas fundaciones
apartidarias, que no son ms que una pantalla para acomodar intereses de grupos
econmicos concretos en sectores clave. Esta dinmica perversa favorece la entrada al
sector pblico de quienes presumen de su saber tcnico, pero que en sus prcticas en el
Estado aprovechan para cambiar su estatus social y colaboran para reproducir las lgicas
ms corruptas de la burocracia y la poltica que en sus discursos denostan, esta vez
revestidas de la jerga eficientista.
La opcin, entonces, no puede estar entre diletantismo politiquero o tecnocracia
globalizada. La opcin debe apuntar a que se anen las capacidades tcnicas con la
compenetracin poltica en un proyecto que suponga la participacin plena de las
mayoras populares. Porque no caben dudas de que para movilizar la enorme cantidad de
energa requerida para producir transformaciones significativas en el sector pblico hace
falta, ms que recetarios pretendidamente novedosos y manuales de buena tcnica de
gestin, tener objetivos claros, metas concretas y firmeza en la decisin poltica de

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llevarlas a cabo. Ello debe complementarse con la esencial capacidad de conduccin y


liderazgo intermedio para despertar la imprescindible motivacin hacia el cambio y el
compromiso con la labor cotidiana de los agentes pblicos que conforman la
administracin. De eso se trata cuando proponemos un nuevo tipo de articulacin entre el
saber tcnico-profesional y la vocacin poltica. Ms an, una prctica poltica
verdaderamente representativa de la voluntad popular (POLITICA) exige una conexin
profunda con la sociedad representada, a partir de la habilitacin de mecanismos que
aseguren no solo la transparencia de los actos de gobierno, sino la posibilidad de
participacin amplia de los ciudadanos en la determinacin permanente de metas y
prioridades. Una administracin pblica abierta a la sociedad requiere que internalice los
valores polticos que se expresan en formas de demanda de la sociedad, apuntando a
superar la escisin dicotmica entre poltica y administracin. No se trata, entonces, de
que se politicen los burcratas ni que se tecnocraticen los polticos. No basta, tampoco,
con sancionar buenas leyes, ni con garantizar jueces probos, ni con disear reformas
institucionales detalladas para la gestin pblica, por muy necesarios que sean. Se trata de
construir nuevas formas de hacer poltica que partan genuinamente de la participacin
activa y permanente de la gente en las definiciones que hacen a la cosa pblica y lograr su
verdadero involucramiento en la gestin comn. Para ello es preciso abrir las
organizaciones estatales a la sociedad, transparentando y simplificando sus actividades,
de modo tal de lograr una alianza estratgica entre los servidores pblicos meritorios
electos o designados- y los ciudadanos, en pos no slo de mejores servicios sino de una
mejor calidad de vida democrtica. Porque la corrupcin, destructora de la confianza
poltica, anida siempre a la sombra de los despachos clausurados para la luz pblica, de los
procedimientos oscuros e ininteligibles a espaldas de la gente, de la ausencia de
rendiciones de cuenta, de la invisibilidad de las decisiones de cenculo. Y, sobre todo, del
tremendo miedo que produce el desorden de la presencia popular en la toma de
decisiones y en la gestin de lo que es de todos.
Claro que para hacer realidad esta aspiracin es preciso, nada ms ni nada menos, que
se conforme una voluntad poltica firme, convencida y convincente, capaz de movilizar a
las mayoras populares en un proyecto que las tenga por protagonistas principales. La
tarea, necesariamente colectiva, azarosa, compleja y plagada de contradicciones, slo
podr gestarse si implica formas de participacin distintas a las actuales. Formas, en suma,
que superen la escisin entre poltica y administracin y, sobre todo, entre gobernantes y
gobernados, entre dirigentes y dirigidos.

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