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XII. UN DISCURSO DE POLÍTICAS

QUE REFLEJA SU MARCO

M a r t in R e i n y D o n a l d S c h o n

E l e n m a r q u e d e l d i s c u r s o d e l a s p o l ít ic a s

M ientras que en la prim era p arte del volum en se h an exam inado las ex­
periencias nacionales con respecto a la relación que hay en tre el co n o ­
cim iento social y el E stado, la segunda p arte ab orda cuestiones acerca
de la relación que existe entre am bas esferas. La p rim era cuestión que
abordarem os es el c arác ter de los procesos de la política p ú b lica a los
que se espera que contribuya la ciencia social. Este capítulo y el siguien­
te, de M ajone, intentan conceptualizar el proceso de políticas en form as
innovadoras, con objeto de aclarar la relación que g u ard a con la ciencia
social orientada hacia las políticas.
E n la práctica de las políticas existen ob stin ad as contro v ersias que
tienden a eternizarse, relativam ente inm unes a toda resolución p o r refe­
re n c ia a los testim o n io s y que r a ra vez llegan a reso lv erse en fo rm a
definitiva. En el m ejor de los casos quedan zanjadas d u ran te u n tiem po
p o r obra de procesos electorales, tom as del po d er o negociación. O, con
los cam bios ocurridos en u n contexto m ayor, sim plem ente pueden des­
aparecer por un tiem po, para reaparecer en alguna form a nueva.
Las trayectorias de estas controversias —podem os p en sar en las disp u ­
tas causadas p o r las arm as nucleares, el b ienestar o la condición de las
m ujeres— no deben in te rp re ta rse en térm in o s de la ya fa m ilia r se p a ­
ració n de cuestiones de valor y cuestiones de hecho, pu es los p a rtic i­
pantes en ellas interpretan los problem as de sus difíciles situaciones de
políticas p o r m edio de marcos en que se integran hechos, valores, teo- •
rías e intereses. Dadas las m últiples realidades sociales creadas p o r m ar-
cqs en conflicto, los p articipantes no sólo están en desacuerdo m u tu o , e*
sino tam bién acerca de la naturaleza de sus desacuerdos.
Las controversias en to rn o a las p o líticas d u rad era s p la n te a n la s i­
guiente cuestión epistem ológica: ¿cuál puede ser la base p a ra resolver
co n flicto s de m arco s c u a n d o los p ro p io s m a rco s d e te rm in a n lo que
c u e n ta com o p ru e b a , y cóm o se h a de in te rp re ta r la p ru e b a ? C om o
re sp u e sta a esta situ a c ió n p ro p o n e m o s en este c a p ítu lo u n a episte­
mología empírica: no una teoría del conocim iento en el sentido filosófi-
 co, sino u n a investigación del conocer en la práctica p o r el cual, en nues­
tra sociedad, tratam o s de resolver las controversias en torno a políticas
a falta de u n a base generalm ente aceptada p ara resolverlas.1
E m pleam os el térm ino discurso de políticas p a ra referim os a las inter-
| acciones de individuos, grupos de interés, m ovimientos sociales e institu­
ciones p o r m edio de los cuales situaciones problem áticas se convierten
en p ro b lem as de políticas, se fijan agendas, se to m an decisiones y se
em p ren d en acciones.2 R econocem os el análisis de políticas com o una
form a de actividad intelectual que puede fun cionar com o causa o conse­
cuencia de m ovim ientos que ocu rren d entro de los procesos de un dis­
cu rso de políticas m ás general. E n p articu lar, nos interesan las condi­
cio n e s en que el d isc u rso de las p o lític a s p u ed e lleg a r a refle jar los
m arcos. A nalizarem os estas cuestiones en el dom inio específico de las
políticas de bienestar.
Enm arque
La idea de los m arcos ha recibido, recientem ente, b u ena difusión. Min-
sky (1978) in tro d u jo el té rm in o m arco en el cam p o de la inteligencia
artificia] p ara referirse, p o r ejemplo, a una form a p articu lar de represen­
ta r el conocim iento. K ahnem an y Tversky (1974) escribieron acerca de
los m arcos q u e d isto rs io n a n n u e s tra in te rp re ta c ió n y a n á lisis de los
datos, tom ando com o pun to de referencia u n a concepción p articular de
la to m a de decisiones racional. El sociólogo W illiam G am son (Gam son y
L asch, de p ró x im a a p a ric ió n ) h a em p lead o el té rm in o em pacar para
referirse a un tipo particu lar de enm arque, a saber: el proceso p o r el cual
encarnam os u n a idea (o m arco) central organizadora, en una posición
de política que luego expresam os m ediante sím bolos ta n condensadores
com o m etáforas o lemas. Goffm an, 1974, ha desarrollado u n a especie de
1 V éa se M ajone, e n el c a p ítu lo x iu d e e ste v o lu m en . E n su e n sa y o , M ajon e s e explaya
so b re otra ruta de la in v e stig a c ió n al m ism o p ro b lem a , a saber: u n a in vestig a ció n d e hasta
qu é p u n to la e p iste m o lo g ía filosófica p u ed e servir ú tilm en te c o m o a n alogía y v eh íc u lo para
el a n á lisis de p ro b lem a s de p o lítica s, in c lu y en d o la s m á s p ro fu n d a m en te arraigadas c o n ­
troversias d e p o lítica s.
2 U na v ez m á s, e n co n tra m o s u n a n o ta b le c o m p lem en ta ried a d en tre n u estro en foq u e y el
de otra co la b o ra ció n a e ste v o lu m en , a saber, la de W ittrock et a i, ca p ítu lo ir. M ientras que
el d iscu rso de p o lític a s se refiere a u n tip o de p r o c eso de con versión , a saber: aqu el por el
c u a l la s in te r a c c io n e s d ir e c ta s e n tr e d iv e r so s in te r e se s se c o n v ie r te n en p r o b le m a s de
p o lític a , é ste en fo c a — para em p lea r su térm ino— la e stru ctu ración del d iscu rso. E n tales
p r o c eso s, p ro b lem a s d e p o lític a d e p a rticu la r im p o rta n cia y p e r siste n c ia p u ed en con ver­
tirse —y fu sio n a rse— e n d isc u r so s in telec tu a les in stitu c io n a lm en te rep rod u cid os, qu e a su
vez p u ed en servir c o m o d e p ó sito s para su u so in term iten te en varias con troversias, ya sea
en u n a fu n c ió n de ilu stra ció n o de d e fen sa (v éa se ta m b ién W eiss [ca p ítu lo x iv ] y W ittrock
[c a p ítu lo x v ] en e ste v o lu m en , q u ie n e s e la b o r a n u n a ser ie de m o d e lo s p r e c isa m e n te de
e sto s tip o s de u tiliz a ció n del c o n o c im ie n to ).
análisis de marcos, que sirve básicam ente para explicar las estructuras
que dan form a a los procesos de interacción social y com unicación.
N uestro em pleo de la idea de enmarque tiene u n aire de familia con
todo lo anterior, pero deseam os reservar el térm ino a u n proceso más
fundam ental en relación con el cual esos otros usos pueden verse como
variaciones especializadas. El enm arque es, según n u estro em pleo del
térm ino, u n a m anera de seleccionar, organizar, in terp retar y dar sentido
a juna realid ad com pleja en tal form a que nos ofrezca puntos de guía
para conocer, analizar, convencer y actuar. Un m arco es u n a perspectiva
desde la cual se puede d ar sentido a una situación am orfa, problem ática
y m al definida, y ac tu ar en consecuencia.
El e n m a rq u e tra n s p ira en tres niveles: la vida p erso n al, la investi­
gación científica o erudita y la hechura de las políticas. Además, a m e­
nos que queram os suponer un m undo de políticas, no habitado por per­
sonas y caren te de conocim iento, deberem os relac io n ar entre sí estos
tres niveles de enm arque.
E studiosos de m uy diversas disciplinas han descubierto independien­
tem ente la im portancia de este sentido m ás fundam ental del enm arque.
El antropólogo Clifford G eertz (1983) reconoce que es necesario cuando
observa que: "el m undo es u n lugar variado, y m ucho puede ganarse [...]
confrontando el espléndido estado de cosas, en lugar de desear que des­
aparezca en un halo a base de generalidades sin fuerza y falsos consuelos”.
El filósofo social Geoffrey Vickers (1975) h a acuñado el térm ino sis­
tema apreciativo para referirse a los sistem as de valores, preferencias, nor­
m as e iaeas sobre la base de los cuales enm arcam os la grandiosa realidad
del m undo, y con ello lo hacem os coherente ante nosotros mismos. En su
opinión, un sistem a apreciativo debe satisfacer tres condiciones:
En prim er lugar, debe corresponder a la realidad, lo suficiente para guiar la
acción. En segundo, debe ser lo b astan te com partido p o r nuestros com ­
pañeros para m ediar en la comunicación. En tercer lugar, debe ser lo bastante
aceptable a nosotros mismos para hacer tolerable la vida.
Es, pues, un constructo mental, en parte subjetivo, en gran parte intersubje­
tivo, es decir, basado en un juicio subjetivo com partido y constantem ente
desafiado y confirmado por la experiencia.
Siem pre debe haber sistem as apreciativos a p a rtir de los cuales per­
sonas, eruditos o activistas políticos construyen sus m arcos.
El filósofo Nelson G oodm an (1978) introdujo el térm in o formación del
m undo para referirse a los procesos p o r los cuales enm arcam os y dam os
form a a las realidades de los m undos en que vivimos. Y, lo que tal vez
sea m ás significativo, el sociólogo K arl M annheim (1936, p. 265) hace
 largo tiem po ya introdujo la idea de u n a sociología del co n o cim iento
como el estudio de:
las diversas m aneras en que los objetos se presentan al sujeto, de acuerdo
con las diferencias de medios sociales (con el resultado de que) las estructuras
m entales inevitablem ente se form an de distintas m aneras en los diversos
medios sociales e históricos.
E stru ctu ras m entales, apreciaciones, form ación del m undo y en m ar­
que son térm inos que captan diferentes rasgos de los procesos p o r los
cuales la gente construye interpretaciones de situaciones problem áticas,
h acién d o las co h eren tes desde n u estras diversas p ersp ectiv as, y d á n ­
donos m arcos evaluativos d entro de los cuales podem os ju z g a r cóm o
actuar. N adie está exento de la necesidad del enm arque. Las prácticas
personal, académ ica y de política dependen de ello.
Controversias de políticas
Lo que hace p ro b lem ático al en m arq u e es que con d u ce a d iferen te s
visiones del m u n d o y crea m ú ltiples realidades sociales. G ru p o s de
intereses y de votantes, estudiosos trabajando en diferentes disciplinas y
personas en diversos contextos de vida cotidiana tienen distintos m arcos
que los co n d u cen a ver diferentes cosas, a h ace r diversas in te rp re ta ­
ciones de cóm o son las cosas y a apoyar distintos cursos de acción, con
respecto a lo que se debe hacer, cómo se debe hacer y p o r quién.
Si los h o m b res ven el m undo com o algo diferente p a ra cad a u n o y
actúan de acuerdo con sus diversas opiniones, entonces el m undo m is­
mo se vuelve diferente. Expectativas, creencias e interpretaciones m ol­
d ean los m u n d o s en que vivimos. La obra de Alfred S c h u tz so b re la
estru ctu ra de la vida cotidiana es un enfoque filosófico al problem a de
las m últiples realidades construidas, m ediadas a través de signos, sím ­
bolos y lenguajes, que conducen a diferentes cursos de acción social
(Schutz y Luckm ann, 1981). Wallace Stevens (1954, p. 165) expresó m uy
bien u n a idea sim ilar en un poem a breve pero incisivo:
Dijeron: "tienes una guitarra azul,
No tocas las cosas como son".
Él replicó: "Las cosas como son
Se cambian con la guitarra azul".3
3 E sta referencia fu e sugerid a p o r L isa Peattie.
Las políticas siem pre se tocan en u n a "guitarra azul”, porque definen
y h a sta cierto p u n to c rean la fo rm a en que son las cosas. C u an d o la
gente no se pone de acuerdo acerca de u n a cuestión de políticas, puede
exam inar los hechos de la situación y d e te rm in a r quién tiene la razón;
los desacuerdos en to m o a políticas surgen dentro de u n m arco co m ú n y
se pueden resolver, en principio, recurriendo a reglas establecidas. Pero
las controversias de políticas no pueden resolverse recu rrien d o tan sólo
a los hechos ni, en realidad, recurriendo a evidencia de ninguna índole,
porque se derivan de m arcos conflictivos, y el m ism o cuerpo de eviden­
cia puede em plearse p a ra apoyar p o stu ras totalm ente distintas respecto
de las políticas.
Los m arcos de p o líticas y sus su b y acen tes sistem as ap re cia tiv o s se
revelan p o r m edio de los relatos que los participantes están dispuestos a
hacer acerca de situaciones de las políticas. E stas narraciones, que p re­
cisan los problem as y frecuentem ente basadas en m etáforas generativas,
enlazan los relatos causales de los problem as de política con propuestas
particulares de acción, y facilitan el salto norm ativo que va del "ser" al
"debe ser" (Rein y Schon, 1977). Dado que la realidad de cualquier situ a ­
ción de las políticas siem pre es m ás rica y m ás com pleja de lo que se
puede ca p tar p o r m edio de cualquier relato en particular, las controver­
sias sobre políticas están sujetas, p o r su esencia m ism a, a relatos hechos
desde m ú ltip les p e rsp e ctiv a s. S ie m p re tie n e n el p o te n c ia l de in te r ­
pretación eñ térm inos de m arcos m últiples y conflictivos, donde no exis­
ten esos m arcos co m únm ente aceptados p ara la resolución. P or tanto,
levantan el espectro del relativism o epistem ológico.
En la filosofía de la ciencia, K uhn (1962) h a distinguido los periodos
de ciencia norm al (cuando los científicos actúan dentro de u n parad ig ­
m a com partido [m arco, en n u estro sentido], y están de acu erdo en las
reglas del juego para zanjar desacuerdos) de los periodos de revolución
científica, en que el desacuerdo científico pasa a través de los p a rad ig ­
m as y no hay u n m arc o ac ep ta d o p a ra za n ja r d isp u ta s. E n el ú ltim o
caso, las controversias pueden desaparecer porque quienes sostenían un
paradigm a com petitivo sufren u n a conversión, o porque sim plem ente se
m ueren y nadie los rem plaza.
En su obra Philosophy and the Mirror o f Nature, R orty (1979) ha tra ta ­
do de m an era m ás general un tem a sem ejante. H a distinguido entre el
discurso norm al y el anormal en la ciencia, así com o en otros cam pos de
investigación. Según el sentido que le da, norm al se refiere al discurso
que p ro ced e de a cu erd o con u n c o n ju n to c o m p a rtid o de reglas, su ­
posiciones, convenciones, criterios y creencias, todo lo cual nos dicen
cóm o, a lo largo del tiem po y en p rin cip io , se p u ed e resolver u n d es­
acuerdo. Aquí, aun cuando en realidad pueda persistir un conflicto, hay

u n a c re e n c ia —ta l vez ilu s o ria — b a s a d a en la su p o sic ió n de q u e las
reglas o rd in arias del d iscurso “e n c a m a n n o rm as aceptadas p a ra llegar a
u n a c u e rd o ". P o r c o n tra s te , el d iscu rso a n o rm a l o c u rre en a q u e lla s
situ acio n es en que las n o rm as co m ú n m en te aceptadas p a ra llegar a un
acu erd o no son los elem entos esenciales en los que se basa la co m u n i­
cación en tre los actores opuestos. Tales situaciones no son definidas p o r
los p a rtic ip a n te s en fu n c ió n de u n m a rc o objetivo d e n tro del cual se
p u e d e n a r b itr a r o a d m in is tr a r los d e sa c u e rd o s. Y sin em b a rg o , a u n
aquí, com o lo h a observado G eertz (1983, p. 223), co m en tan d o la obra
de Rorty:
No se abandona la esperanza de llegar a un acuerdo. En ocasiones la gente
cam bia de opinión, o tiene sus diferencias sobre el resultado de la inteligencia
concerniente a lo que creen los individuos o grupos de individuos cuya mente
corre “en otra pista”.
Según Rorty, la ta re a consiste en "cóm o estu diar el discurso anorm al
desde el p u n to de vista de algún discurso norm al”. H ay algo m uy a tra c ti­
vo en esta form ulación p orque suena a verdad, aunque los térm inos nor­
m al y anorm al parezcan innecesariam ente peyorativos. G eertz propone
el u so del discurso estándar y no estándar, pero esa term inología parece
ta n insatisfactoria com o la sugerencia de Rorty de que se em plee el té r­
m in o herm enéutica p a ra d e sc rib ir el d iscu rso an o rm al, y el de episte­
m ología p a ra d e sc rib ir el d iscu rso norm al. N in g u n a de esas fo rm u la­
ciones parece correcta; n in g u n a parece ofrecer u n a alternativa clara a
u n a visión relativista de los conflictos de enm arque.
La in te rp re ta ció n relativ ista extrem a de los m arco s lleva a so sten er
que to d o s los m arco s son ig ualm ente válidos. Pero au n q u e sea difícil
re fu ta r la lógica relativista a la que conduce u n reconocim iento de en ­
m arque, esa lógica ofende el sentido com ún y el entendim iento com ún.
No todos los m arcos ni todos los relatos en que se les expresa son igual­
m e n te a c e p ta b les o co n v in cen tes. Al p a re c e r, ten em o s u n a s n o rm a s
im plícitas y tal vez hasta consensúales con las cuales podem os ju zg ar lo
a d e c u a d o de los d ife re n te s m a rc o s p a ra la in te rp re ta c ió n , el e n te n ­
dim iento y la acción.
P o r ejem plo, M arch ha sugerido que n os dejam os g u iar en n u estro
ju icio de diferentes m arcos p o r las norm as de belleza, verdad y justicia
(M arch y Olson, 1975). La belleza se refiere a la elocuencia que haya en
la form ulación de un argum ento, especialm ente a la parsim onia en sus
cad e n a s de inferencia. La verdad tiene que ver con la v e riñ c ab ilid a d
y confiabilidad de las im plicaciones de las p rem isas co n ten id as en el
argum ento asociado con un m arco. La justicia se deja guiar por norm as
UN DISCURSO DE POLÍTICAS QUE REFLEJA SU MARCO 333
p a ra las p ro p o sic io n e s n o rm a tiv a s c o n te n id a s en el e n m a rq u e de u n a
situ ació n , y en la re su lta n te o p inión de lo que es co rrec to o in co rrecto
hacer.
E n m u c h o s a sp e c to s, e sta s tre s n o rm a s d e e v a lu a c ió n de m a rc o s
p u e d e n e n tra r en conflicto m u tu o . S in em b a rg o , in tu itiv a m e n te c o m ­
p ren d em o s que no todos los m arcos son de igual valor. P odem os discer­
n ir u n te rre n o q u e se e n c u e n tra en a lg ú n lu g a r e n tre el p o sitiv ism o
extrem o, según el cual to d as las co n troversias im p o rta n te s pu ed en resol­
verse p o r re feren cia a los h e ch o s y la lógica, y el relativ ism o extrem o,
según el cual u n m arco de u n a situ ac ió n es ta n b u e n o com o cualq u ier
o tro .4 Pero las n o rm as p ro p u estas p o r M arch p a ra la a d ecu ació n de los
en m arq u es no d isip an el espectro del relativism o ni nos enseñ an "cóm o
e stu d iar el d iscu rso an o rm al desde el p u n to de vista de algún discurso
n o rm a l”. P o r eje m p lo , p u e d e n re s u rg ir c o n flic to s de m a rc o s c u a n d o
aplicam os las n o rm a s de la verdad, la belleza y la ju stic ia a la evaluación
de los m arcos que intervienen en u n a controversia de políticas específica.
Un estudio del discurso de los m arcos en la política social puede reve­
lar los m odos en que en realidad actu am o s en n u e stra sociedad, con las
situaciones epistem ológicas plan tead as p o r u n conflicto de m arcos. Una
ep istem o lo g ía em p íric a p u ed e a y u d a r a a c la ra r c u áles n o rm a s a p lic a­
m os en realid ad en n u estro juicio sobre lo ad ecu ad o de los m arcos, y p o r
m edio de qué procesos en fo c árn o slo s conflictos de m a rco s a falta de un
m arco co m ú n m en te aceptado p ara resolverlos. E se e stu d io se en fren ta­
ría á la cuestión de los cam bios de marco: cóm o los m a rc o s que p lantean
problem as en m a te ria de política social cam b ian con el paso del tiem po.
A yudaría a a cla ra r las propiedades de un posible discurso que reflejara el
marco: u n d isc u rso de p o líticas en que los p a rtic ip a n te s reflejaran los
conflictos de m arcos que están im plícitos en sus controversias, y explo­
ra ra n los potenciales p ara su resolución.
U na epistem ología em pírica tam b ién en focaría las posibles funciones
de un tipo p artic u la r de análisis de políticas. El an álisis convencional de
p o lític as se p re o c u p a p o r la elección; p re g u n ta có m o el que to m a las
decisiones puede elegir racionalm ente en tre diversas opciones de políti­
ca p ara realizar sus valores. P or lo co n trario , el análisis de políticas que
critica los m arcos in tenta po n er en relieve el discurso de políticas que re­
fleja los m arcos, identificando las suposiciones que se d a n p o r sentadas
y que subyacen en nuestro s en tendim ientos y acciones —ap arentem ente
n a tu ra le s — en u n a situ a c ió n p ro b le m á tic a de p o lític a s. T ra ta de ex­
plicar los m arcos conflictivos inherentes a las controversias de políticas,
4 V é a se ta m b ié n M ajon e (c a p ítu lo x m ), W eiss (c a p ítu lo x iv ) y W ittro ck (c a p ítu lo x v ) de
e ste v o lu m en , q u ien es d e d ifer e n te s m an eras e n fo c a n e ste d ilem a .
 de m odo que podam os reflexionar sobre ellos y ca p ta r m ejor las rela­
ciones que hay entre las prem isas ocultas y las conclusiones norm ativas.
Pero el estudio de los m arcos y de los conflictos de m arcos se ve obsta­
culizado, lam entablem ente, p o r dificultades conceptuales y prácticas,
casi tan difíciles de identificar com o de superar. Si querem os avanzar
hacia u n discurso de políticas que refleje los m arcos, antes deberem os
com prender qué lo hace tan difícil.
Dificultades al estudiar los marcos
Aunque los m arcos ejercen una poderosa influencia sobre lo que vemos
y descuidem os, y sobre cóm o interpretam os lo que vemos, p aradójica­
m ente son difíciles de evaluar. Como son parte del m undo natural —que
dam os p o r sen tad o — a m enudo no nos dam os c u e n ta de su p apel al
organizar nuestras percepciones, pensam ientos y acciones.
En la p ráctica, es m uy difícil d istin g u ir entre los d esa cu e rd o s que
ocurren dentro de un m arco y los conflictos y controversias que ocurren
entre diversos m arcos. Esto se debe, en parte, a que los m arcos son acer­
ca de acción, y el deseo de hacer algo suele conducir a u n com prom iso
de volver realizable esa acción que buscamos. A m enudo lo hacem os "afe-
rrándonos" a u n m arco dom inante con sus m etáforas convencionales,
con la esperanza de “com prar” la legitim idad para un curso de acción
inspirado, en realidad, por diferentes intenciones. De ahí la com ún dis­
crep an cia en tre lo que decim os y lo que en realidad q u erem o s decir.
Como resultado, con frecuencia som os incapaces de d ecir cuál m arco
está en realid ad subyacente en u n a posición de políticas. C uando los
participantes en un discurso de políticas em piezan a "apostar" oscure­
cen los m arcos subyacentes.
El discurso de m arcos es difícil de estudiar, por varias otras razones.
El m ism o curso de acción puede ser congruente con m arcos totalm ente
distintos; p o r ejem plo, en las políticas de b ienestar n o rtea m erica n as,
hubo una m arcada continuidad durante los gobiernos de Ford y de Cár­
ter, au n cuando los portavoces de sus políticas hubiesen adoptado m uy
distintas posiciones.5 El mism o m arco puede conducir a diferentes cu r­
sos de acción; los liberales que sostienen m uy sim ilares posiciones de
política, sin em bargo, están en desacuerdo m utuo acerca del tra to de­
bido a los que son inelegibles p ara los pagos de asistencia social.
Los m arcos hacen referencia a sí mismos, pero no se in terp retan a sí
5 E n el ca p ítu lo v de este volum en . S m ith dem u estra una pauta s im ila r d e c o n tin u id a d a
lo largo del esp ectro p artidista c o n respecto a la p olítica británica de la c ie n c ia so c ia l en los
m u y d iferen tes co n tex to s de las p olíticas de lo s sesen ta y los setenta.
m ism os. Una discusión acerca de los m arcos casi siem pre es acerca de
un aspecto profundo de nosotros m ism os. P or tanto, no es posible sepa­
ra r el m arco, o sea el objeto acerca del cual querem os teorizar, de la p er­
sona que lo sostiene. Pero, com o acabam os de observar, un m arco no
determ ina una posición p articu lar acerca de una cuestión sustantiva de
política, y m uchas posiciones de políticas pueden ser congruentes con
un m arco determ inado. Hay m ás que u n a conexión lógica entre un m a r­
co y sus consecuencias prácticas para la acción.
Las p olíticas, en térm in o s generales, tie n d e n a no ev o lu c io n ar p o r
m edio de cam bios de enm arque autorreflexivos, de alcance general, del
tipo que Heclo (1985) ha descrito com o "cam bios en la autoconciencia”:
"Los cam bios en la autoconciencia im plican los m ás generales cam bios
de paradigm a [marco]: ¿Dónde estam os? ¿Por qué estam os aquí? ¿Adon­
de vam os?" P o r o tra p a rte , ten em o s m u ch o s ejem plos de ca m b io de
m arco en to rn o a cuestiones específicas de política. P o r consiguiente,
n ece sita m o s e n fo c a r el e n m arq u e de las c u e stio n es de p o lític a s que
pueden estar o no estar relacionadas con cam bios de m arco m ás gene­
rales. N ecesitam os p re g u n tar qué es lo problem ático en estas cu estio­
nes, en qué terrenos de políticas se encuentran y cuáles factores explican
las form as en que están enm arcados. Sabem os m ucho m enos acerca de
estas cosas de lo que solemos creer... aunque, sin du d a alguna, en tran en
juego intereses m ateriales y simbólicos.
Es difícil distinguir entre los cam bios de enm arque reales y los poten- .
cíales. Por ejem plo, en el cam po de la política de asistencia pública, la
introducción del ingreso com plem entario del seguro (ssi) podría in te r­
p retarse com o un reenm arque de las políticas norteam ericanas hacia los
pobres, porque significó n acio n alizar las instituciones y la legislación
que solem os relacionar con la Ley para los Pobres, integrándolas en el
m arco de la seguridad social, al m enos para una parte im portante de la
población que depende de la asistencia. Este acontecim iento pudo haber
creado un potencial para un cam bio de en m arque en algún m om ento
posterior; pudo conducir a reenm arcar el problem a de la pobreza en té r­
m inos de u n a concepción m ás general de la responsabilidad social de
ayudar a los pobres. Pero ese potencial de reenm arque no se realizó. No
se introdujeron otras reform as, p o r lo cual el potencial de un reenm ar­
que m ás vasto quedó latente. En realidad, lo que ha ocurrido es que los
a n c ian o s p a re c e n e sta r d isfru ta n d o de u n a p o sició n p riv ileg iad a a
expensas de las fam ilias pobres y los niños dependientes.
Es posible lograr reenm arque sin controversias y controversias sin re-
enm arque. Las políticas pueden cam biar sin la elección de un m arco, y
podem os discutir sobre la elección de m arco sin ningún cam bio político.
P o r ejem plo, d u ran te los sesenta y com ienzos de los setenta surgió en
los E stados Unidos u n debate p o r la introducción de u n im puesto nega­
tivo general sobre la renta. Se efectuaron m uchos experim entos sociales
p a ra m o strar que el ingreso garantizado no p ertu rb aría el esfuerzo labo­
ral ni la estabilidad de las familias, y se introdujeron reform as legislati­
vas. Pero el plan abortó; de ahí no surgió ningún gran cam bio. M ientras
ta n to , las políticas públicas n o rteam erican as seguían com prom etidas
con el concepto de que las personas debieran tener un ingreso puro en
efectivo, en lugar de prestaciones en especie o asignadas con propósitos
específicos, com o vivienda, ate n c ió n m éd ica o alim entos. Pero en la
práctica, pese al com prom iso con la expansión de las opciones indivi­
duales, lo que surgió fue u n a creciente proporción del gasto para benefi­
cios en especie, que lim itó la elección individual a ciertas categorías par­
tic u la re s de gastos com o com b u stib le, alim e n to s y ate n ció n m édica.
H u b o así u n im p o rta n te re e n m a rq u e de las p o líticas, pero sin una
explícita decisión pública de avanzar en dirección del reenm arque.
M uchos cam bios de política consisten ta n sólo en adaptarse a situa­
ciones cam biantes. Em pero, el efecto acum ulativo de m uchas de estas
adaptaciones puede entrañar u n reenm arque del m odo en que pensam os
y actuam os con respecto a la cuestión de políticas de que se trate. Pode­
m os vernos llevados a u n cam bio de m arcos por algo distinto de la evolu­
ción de las ideas o la experiencia de la investigación dentro de un marco.
Los diversos tipos de fenóm enos que obstaculizan u n a epistem ología
em pírica del discurso de políticas p u eden ser, en sí m ism os, objeto de
estudio. Un estudio de los conflictos de m arcos y los cam bios de enm ar­
que debe en focar el enm arque de cuestiones p articulares de política y
aguardar a la interrelación de procesos tales como el "aferrarse”, enm arcar
al nivel de las políticas adoptadas y aplicadas, y la obligación de reenmar-
car p o r m edio de m últiples adaptaciones a circunstancias cam biantes.
U N VOCABULARIO PRELIMINAR PARA EL ESTUDIO DE LOS MARCOS
Nombrar y enmarcar
Una vez nom b rad o u n terreno de políticas, su nom bre parece natural.
Pero el paso de u n a sensación incoherente de que algo, en una situación,
está mal, a u n a especificación de lo que está m al puede estar preñado de
incertidum bre, intelectual y em ocional en sus m anifestaciones.
E n The Feminine Mystique, Betty F riedan (1964) describe la sensación
que tuvo, d u ran te los sesenta, cuando se sentía preocupada por la posi­
ción de las m ujeres pero no sabía qué nom bre d a r a la angustia que sen­
tía. El som etim iento fem enino fue el nom bre dado al fenóm eno que le
parecía ta n p e rtu rb a d o r. El nom bre m ism o indicó im p lícitam en te el
cam in o a la so lución del problem a, a saber: la liberación fem enina.
Desde la perspectiva del m arco resultante, cuestiones políticas específi­
cas —por ejemplo, las cuestiones de la atención durante el día y los pa­
gos de asistencia a las m ujeres— adquirieron significados m uy distintos.
El nom bre asignado a u n terreno problem ático llam a n u estra a te n ­
ción hacia ciertos elem entos y nos lleva a pasar otros por alto. O rganizar
las cosas nom bradas las une en un todo integrado. El proceso com ple­
m entario de n o m brar y de enm arcar construye socialm ente la situación,
define cuál es su problem ática y sugiere cuáles son los cursos de acción
apropiados. Nos da coherencia conceptual, u n a dirección p a ra la ac­
ción, u n a base p a ra la persuasión y un m arco p ara la recabación y el
análisis de datos; orden, acción, retórica y análisis.
Cuando los participantes en una controversia de políticas nom bran y
enm arcan la situación de las políticas de m aneras distintas, a m enudo es
difícil descubrir por qué están luchando. Por ejemplo, no es posible de­
cir, sencillam ente: “C om parem os diferentes perspectivas para resolver
la p o b reza”, pues es probable que cada enm arque del problem a de la
pobreza seleccione y nom bre diferentes características de la situación
problem ática. Ya no som os capaces de decir que estam os com parando
distintas perspectivas sobre "el m ism o problem a”, porque el problem a
m ism o se h a m odificado. P or ejem plo, aunque p o dam os ponernos de
acuerdo en que la pobreza trata de falta de recursos, la naturaleza de lo
que falta puede ser sum am en te oscura. La idea de dependencia hace
p ro b le m ático el pro ceso p o r el cual los pobres a d q u ie re n recursos,
tratándola com o pauperización. Las transferencias de ingreso tendien­
tes a responder a la falta de recursos pueden crear nuevos problem as de
dependencia, o una subclase que obtenga su ingreso gracias a la genero­
sidad del gobierno. C uando se considera la p o b reza en función de la
desigualdad hay u n a preocupación por la distribución relativa de recur­
sos, de m odo que al dar ayuda a los pobres nos vem os obligados a con­
siderar la posición económ ica de los grupos de ingresos altos y m edianos
de la sociedad. E n cada caso, el nom bre dado a la problem ática situa­
ción de la pobreza selecciona diferentes fenómenos —en el mejor de los ca­
sos, traslapantes— para centrar en ellos nuestra atención y los organiza
de m anera distinta.
El contexto
El enm arque de una cuestión de políticas siem pre ocurre en el seno de
un contexto anidado. Las cuestiones de políticas suelen surgir en rela­
ción con program as gubernam entales, que existen en algún entorno de
 políticas, el cual a su vez es p arte de otro m edio político y económ ico
m ás vasto, localizado a su vez dentro de una época histórica. C uando se
m odifica algún rasgo del contexto anidado, los p a rtic ip a n te s p u ed en
d escu b rir que ya no funciona la repetición de u n a fó rm ula que antes
h ab ía tenido éxito. Entonces, esa percibida m odificación del contexto
puede fijar el clim a dentro del cual redes adversarias intentan reenm ar-
car u n a cuestión de política, dando otros nom bres al terreno de las polí­
ticas, reconstruyendo las interpretaciones sobre cómo las cosas llegaron
a ser lo que son y proponiendo lo que puede hacerse al respecto.
Resulta útil distinguir al menos cuatro contextos anidados. Un progra­
m a puede servir com o su propio contexto interno, que se modifique con el
tiem po m ediante el rem plazo de su personal, sus patrocinadores o sus
clientes. Las m etas surgen de las posibilidades de la situación interna y de
la necesidad de adaptarse a los cambios que ocurren en ella. C aracterísti­
cam ente, la organización se adapta a su nueva situación en lugar de in­
ten tar deliberadam ente modificar su marco. Pero unas nuevas reglas de
hacer las cosas, adoptadas con espíritu de ajuste, pueden preparar los fun­
dam entos de u n cam bio considerable del marco, corriente abajo.
El contexto próxim o es el entorno de política en que opera un pro g ra­
ma. Un program a siem pre existe en interacción con otros program as, y
el reenm arque puede ocurrir cuando se modifica el contexto próximo. Por
ejemplo, el alojam iento público en los Estados Unidos fue redefinido en
el curso del desarrollo de un program a de renovación u rb an a que arrojó
a u n a diferente clase de gente a la vivienda pública, m odificando así el
m undo del program a y obligándolo a adaptarse a un m edio nuevo.
El contexto macro incluye los cam bios en las direcciones de las políti­
cas, los cambios de las instituciones destinadas a aplicar medidas políticas,
la realineación de la política partidista y las fluctuaciones económicas. Los
cam bios ocurridos en el contexto m acro no necesariam ente fijan las
condiciones para el reenm arque de las políticas, al m enos a corto plazo,
pero sí pueden conducir a un reenm arque simbólico. Así, como hem os vis­
to, la retórica del desacuerdo puede sugerir un im portante reenm arque de
las políticas, m ientras la práctica m uestra una notable continuidad.
Los cam bios globales de contexto son m ás difíciles de esp ecificar,
aunque sean de extrem a im portancia. Incluyen cam bios de las eras h is­
tóricas en que puede ocurrir u n reenm arque de las cuestiones de políti­
ca. Poco se ha escrito acerca de las eras históricas de tal form a que vuel­
va a vincularlas con las políticas públicas, los entendim ientos científicos
y las p ercep cio n es individuales; sin em bargo, u n cam bio de u n a e ra
h istó rica pued e ejercer u n notable im pacto sobre el en m arq u e de las
cuestiones de política. Por ejemplo, al parecer acabam os de dejar atrás
la e ra de los sesen ta con su evidente com prom iso con la inno v ació n
institucional en favor de los pobres y los desprotegidos. La era de los
ochenta aún parece estar desenvolviéndose, pero tem as com o la repriva­
tización y los lím ites de la in te rv e n ció n g u b e rn a m e n ta l p a re c e n evi­
dentes, acaso com o reacción al afán expansionista de la época anterior.
Hace m ucho tiem po, Innis (1951) nos recordó el célebre aforism o de
Hegel de que "el búho de M inerva levanta el vuelo al caer la noche”, es
decir, la sabiduría de una época sólo llega cuando está term inando. É sta
es una observación cínica, porque es precisam ente en el p u n to en que
una era ha term inado cuando ya no podem os h a ce r n ad a p o r ella. Sin
em bargo, tal vez Hegel tuviera razón, en p arte. Q uizás u n cam bio de
contexto nos m uestre que algo se ha m odificado en u n a sociedad, a u n ­
que el cam bio aú n no haya sido plenam ente captado. Un cam bio de con­
texto puede verse com o el instintivo tanteo de u n a sociedad que tra ta de
com prender, de antem ano, el pleno desarrollo del cam bio social. Por ta n ­
to, el búho de M inerva puede volar al alba m ejor que al anochecer. Las
ideas y los sím bolos del sistem a cu ltu ral de la so ciedad (en té rm in o s
de Parsons) pueden prefigurar los cam bios de su sistem a social antes de
que estos cam bios hayan sido cabalm ente com prendidos (Parsons, 1967).
H asta aquí hem os dicho que el enm arque de las cuestiones de política
responde a los cambios de los contextos m ás vastos de la política, cambios
que a m enudo e n trañ an alteraciones del propio m arco. Pero tam bién es
cjerto que el reenm arque de cuestiones puede d a r form a a los contextos
de los cuales depende. Algunos cam bios de contexto o cu rren cuando in­
dividuos y organizaciones se ad ap tan a sus situaciones locales; el efecto
acum ulativo de sus adaptaciones produce un nuevo m undo social que, a
su vez, conduce a nuevas form as de conducta. El reenm arque de cuestio­
nes de políticas b ro ta de los. cam bios de contexto y tam bién ayuda a p ro ­
ducirlos. Tanto la adaptación cpm o el aprendizaje social son operativos.
E l discurso del marco
La conversación interpersonal tal vez sea el sentido fundam ental del tér­
m ino discurso. El em pleo de este térm ino p ara referirse al diálogo den­
tro de las in stitu cio n es y en tre ellas es u n a extensión m etafórica. Sin
em bargo, el caso prototípico de discurso interpersonal puede in terp re­
tarse al m enos de dos m an eras distintas. Podem os ver a dos personas
hablando entre sí acerca de un asunto en que am bas están directam ente
in terrelacionadas. P o r ejem plo, cada u n a de ellas desea algo que sólo
una puede tener. E n este caso, la controversia de política es de n a tu ra ­
leza interpersonal. O puede verse a dos personas hablando entre sí acer­
ca de una cuestión de políticas m ás general, en relación con la cual fun-
 d o n a n com o agentes de grupos o instituciones que son partes de la con­
troversia de políticas. E n este caso, la controversia es de naturaleza ins­
titucional.
E n cualquiera de estos casos, m ientras el discurso ocurra en un con­
texto interpersonal será im portante hacer referencia al m undo conduc­
tu a l en que está o cu rrien d o . C uando las p e rso n a s h ab lan entre sí sus
ac cio n es tie n e n sig n ificad o s m ú ltiples: no sólo c o m u n ic an m ensajes
cuyos sig n ificad o s p u e d e n ser c o n stru id o s p o r el o tro , sino tam bién
tran sm iten actitudes de segundo nivel hacia la interacción mism a. Tam ­
bién m odelan los m odos de conducta que la o tra p arte po d rá aceptar.
P re se n ta n teo rías en uso p a ra la in te ra c c ió n in terp erso n a l (Argyris y
S ch o n , 1974). Así, com o lo h a señ a la d o B a te so n (1972), el discurso
interpersonal puede ad o p tar la propiedad de la esquizogénesis, o "cuanto
m ás, m ás”. P or ejem plo, cu an to m ás u n b an d o defienda su posición y
trate de ganar, más lo h ará también la otra parte. Las pautas de interacción
interp erso n al pueden con trib u ir a la creación de un m undo conductual
que esté m ás o m enos abierto o cerrado, sea desconfiado o confiado, au­
téntico o engañoso, defensivo o no defensivo, contencioso o cooperativo.
C ada ju g ad a en u n a interacción in terpersonal tiene significado para el
m undo conductual, así com o p ara la cuestión de políticas, que los parti­
cipantes tra ta n com o tem a de su discurso.
El d iscu rso in terp erso n al tam bién debe ten er un lu gar institucional
d e n tro de algún sistem a social m ás general. No hay vacíos institucio­
nales. H asta u n a charla entre am igos íntim os o curre en el m edio institu­
cional de "la casa de alguien” o "un paseo p o r el parque". Cuando los eru­
ditos h ablan en tre sí acerca de u n a controversia de políticas, lo hacen
den tro del contexto institucional de u n a universidad o de un instituto de
investigación. Este nicho institucional es im portante p o r varias razones
p a ra la n atu raleza del discurso. El contexto in stitucional puede llevar
sus propias perspectivas características y m odos de en m arcar los asun­
tos, co m o lo hem o s n o ta d o antes; o b ien p u ed e o fre c e r p a rticu la res
roles, canales y norm as p ara la discusión y el debate; el discurso tiende a
■i ad ap tarse a las norm as de las instituciones en que se encuentra incrus-
tado. P or ejem plo, en un tribunal en que se espera u n a interacción entre
adversarios, cada quien tiende a sup rim ir sus dudas acerca de su propia
posición. Ante la m esa de negociaciones, cada locución tiende a in ter­
pretarse com o u n a jugada en u n juego de regateo. Sin em bargo, aun en
m edios com o éstos, las personas pueden em plear su libre albedrío para
ac tu a r en form a desviada, violando así las norm as institucionales.
C u ando el d iscu rso es público, ad o p ta las form as especiales de las
instituciones reservadas en nuestra sociedad a las interacciones públicas
acerca de controversias de políticas de preocupación pública: los foros
de políticas, que sirven de vehículos institucionales p a ra el debate de
políticas. Incluyen las arenas legislativas, los tribunales, las comisiones
públicas, los consejos de gobierno y de partidos políticos, las páginas
editoriales de revistas y periódicos, los program as de radio y televisión,
y las salas de sem inario y de conferencias de las academ ias.
Los foros de las políticas tienen sus propias reglas del juego. Ahí, por
una parte, las locuciones individuales probablem ente ten d rán significa­
dos y consecuencias alejados del contexto interpersonal en que ocurren.
Por ejemplo, podem os hablam os unos a otros, pero nuestras palabras po­
siblem ente sean registradas y repetidas ante un público m ás num eroso,
ap a rta d as de su inicial interacción cara a cara, y en ese contexto m ás
general tal vez no sepam os cóm o los otros interpretarán y responderán a
nuestras palabras. El discurso puede estar enm arcado dentro de la are­
na de la política form al, interpretado com o si favoreciera a uno u otro
bando en u n a pugna continua entre partidos políticos. Puede ser modifi­
cado por los m edios de la com unicación pública: la prensa, las publica­
ciones especializadas, la radio, la televisión y similares.
E ntre las reglas del juego en los foros de política están las poem as por
las cuales se hacen juicios acerca de la legitim idad de los participantes^,
su categoría com o participantes en la conversación de políticas. Las dispu­
tas dentro de un discurso de políticas pueden tener que ver con la lucha
p o r o b te n e r categ o ría. Los que fu ero n excluidos de la co nversación
pueden lu c h ar p o r intervenir. Como un aspecto de este.tipo de lucha,
ciertos m ovim ientos sociales pueden en trar en acción p a ra poner ciertas
ideas en b u e n a circu la ció n y leg itim ar a sus p ro p io s re p re se n ta n tes
com o p a rticip a n tes en u n a conversación de políticas, em pleando con
este fin todo el re p e rto rio de la acción y la p ro testa sociales. De este
m odo, por ejem plo, el m ovim iento p o r los Derechos de Asistencia, del
decenio de 1960, intentó m odificar los térm inos de referencia del debate
por la asistencia social, e introducir participantes nuevos como actores
legítim os en los foros de políticas de la época.
E n los foros de políticas y a su alrededor hay toda u n a gam a de roles
sociales que ocupan diferentes posiciones en el proceso del discurso de
las p olíticas. P o r ejem plo, hay u n a fu n d am en tal división del trab ajo
entre los interesados por la movilización de la acción y los preocupados
p o r la m ovilización del consenso intelectual. Sin em bargo, com o en la
m ayoría de tales situaciones, el lím ite suele ser borroso. M ediar entre el
pensam iento y la acción lleva a algunos a subrayar el prim ero y a otros a
preferir la segunda, m ientras que otros m ás tratan de tender un puente
entre uno y otra, com binando la investigación y la práctica.6
6 S c h w a r tz m a n , en e l c a p ítu lo XI de e ste v o lu m en , o fr e ce u n r e la to fa sc in a n te d e las
m an eras e n q u e ocu rren los c a m b io s en lo s d isc u r so s d e p o lític a s sob re largos p eriodos,
 Como ya hem os observado, los m arcos n u nca son a u to in terp retati-
vos. La interpretación de asuntos particulares de políticas en térm inos
de varios m arcos siem pre la em prende alguien: habitualm ente grupos de
individuos, o bien organizaciones form ales o inform ales. E stas entida­
des actúan com o patrocinadoras del marco. Cuanto m ás naturales sean
los m arcos que m oldean nuestro pensam iento y cuanto m ás los dem os
p o r sentados, m enos probablem ente cobrarem os conciencia de nuestros
m arcos y a la vez de los transm isores sociales que interpretan las cues­
tiones de políticas en térm inos de marcos.
Los patro cin ad o res de un m arco tratan de desarrollarlo, de explicar
sus im plicaciones p ara la acción y de echar las bases para los argum en­
tos. Tam bién p o d rán inventar m etáforas p ara la com unicación acerca
del m arco: m etáforas diversam ente relacionadas con las que acaso h a­
yan contribuido a la generación del m arco mismo.
El p atro cin io de m arcos puede co rrer a cargo de organizaciones de
investigación dentro de la com unidad de las ciencias sociales. Aquí, los
analistas de las políticas pueden desem peñar una función crítica en la
creación de m arcos, trabajando dentro y fuera de las burocracias guber-
; nam entales en papeles de em presarios, interm ediarios y corredores de
ideas. Ellos pueden nom brar el terreno de las políticas y especificar cómo
deberán vincularse los marcos, los diseños y las acciones de las políticas.
Pueden ac tu a r com o especialistas técnicos que dep u ran los problem as
que surgen en el enm arque de una cuestión de política y, en el proceso,
p onerla en buena circulación.7 Pueden com binar investigación y expe­
riencia en el uso de símbolos, m etáforas com unicativas y suposiciones
sim plificadoras. De todas estas m aneras, ayudan a crear el m arco; pero
estos procesos m ism os pueden llevarlos a los lím ites de sus m arcos y,
p o r tanto, al reenm arque.
Los intelectuales de las políticas desem p eñ an el pap el especial de
explicar las ideas y marcos de políticas implícitos en la acción de los movi­
m ientos sociales. Por ejemplo, en este sentido, Piven y Cloward (1971)
se en co n traro n en tre los intelectuales de las políticas que ay u d aro n a
sacar a la superficie y a defender las ideas im plícitas en las acciones del
m ovim iento p o r los Derechos de Asistencia.
Los tres niveles del discurso de políticas —el individual, el in terp e r­
sonal y el público— están interrelacionados en form as com plejas. Cada
nivel su p e rio r de agregación p resupone la existencia de los que están
in m ed ia ta m en te detrás de lo s giros en las posturas de aqu ellos q u e p ortan las p reten sion es
y tra n sicio n es del co n o c im ie n to en su s d o m in io s in stitu cion ales y p ro fesio n a les.
7 La d e scr ip c ió n del d iscu rso de p o lítica s qu e aq u í d am os e s u n a m o d ific a c ió n d e una
a n tigu a descrip ció n , h ech a por Schon , de lo s p rocesos por los c u a le s las ¡deas d e p o lítica s
cobran a cep ta ció n (S ch on , 1971).
//:■! r-¡ * / -í
debajo. En el discurso interpersonal suponem os que los individuos tam ­
bién llevan adelante u n diálogo paralelo en sus propias m entes, p e n san ­
do para sí m ism os m ientras hablan a otros. E n el discurso público hay
m odos de diálogo interpersonal. Los representantes individuales de las
instituciones en pugna pueden reunirse para u n a discusión inform al y
hablar entre sí ante la m esa de negociaciones, au n cuando sus in terac ­
ciones tendrán allí u n a m ayor resonancia institucional.
A la inversa, cada nivel inferior de discurso puede reflejar el nivel su ­
perior en relación con el cual ocurre. Las personas pueden h a b lar entre
sí de un m odo que m uestre que están tom ando en cuenta a los partidos
políticos o a los diversos grupos de votantes a los que pertenecen. Y aun
en la intim idad de su fuero interno, pueden em plear el lenguaje, obede­
cer las norm as y experim entar los sentim ientos norm ales en la conducta
de una controversia sobre política pública.
El interjuego de los niveles del discurso, la m anipulación de los con­
textos in stitu c io n ales del d iscurso, puede d e se m p e ñ a r p a rte s im p o r­
tantes en la investigación que da form a a la carrera de u n a controversia
de políticas. Por ejemplo, el problem a de lograr u n a resolución satisfac­
toria de u n a disputa de políticas puede estar enm arcado de tal m anera
que perm ita a los individuos liberarse de las restricciones del debate de
las políticas públicas. Por ejemplo, la gente dice: “ju n tem o s a los princi­
pales actores donde pu ed an in te ra ctu ar com o seres h u m an o s” (lleván­
dolos "a lo alto de la m ontaña", donde pueden e n tra r en "su espíritu").
O bien, el problem a de resolver una controversia puede enm arcarse en tal
form a que m ejore el fun cio n am ien to de las in stitu cio n e s p ú b licas en
cuestión: por ejemplo, m ejorando la estructura de un proceso de nego­
ciación colectiva. Si dos personas tienen u n a relación especial que les da
una sólida base de confianza m utua y para una indagación cooperativa,
aunque estén sentadas "en lados opuestos de la m esa”, su relación espe­
cial podrá servir com o vehículo para resolver la controversia. Si u n a p e r­
sona puede en co n trar en sí m ism a toda una m ultiplicidad de opiniones
d iferen tes y co n flictiv as so b re el a su n to en c u e stió n , p u e d e se r que
llegue a estar m ás dispuesta a aceptar las opiniones de los adversarios
con quienes haya trab ad o la disputa.
C a m b io s d e m a r c o : e l e j e m p l o d e l a s p o l ít ic a s d e b i e n e s t a r
E n la compleja interacción de quienes participan en un discurso dé m arco
a través de m últiples tipos y niveles de contexto, ¿cómo ocurren en rea­
lidad los cam bios de m arco? Que nosotros sepam os, hay pocos o ningún
estudio em pírico del reenm arque. Lo que sigue es u n relato, u n tan to
 especulativo e interpretativo, de u no de los m odos en que ocurren los
cam bios de enm arque en el área especial de las políticas de bienestar.8
Desde 1962 ha habido al m enos tres m arcos dom inantes en el terreno
C de la política de bienestar. Los llam am os capital hum ano, incentivos y
obediencia a las normas.
Una de las suposiciones críticas que sirvieron de prem isa a la Guerra
c o n tra la P o b reza fue c a p ta d a p o r la im agen: "U na m an o [...] no un
p u ñ a d o ”. Se h a ría el hin cap ié p ro g ram ático en los servicios, especial­
m ente en el en trenam iento y la preparación de la m ano de obra. Se pen­
só que los pobres y los que recibían pagos de asistencia pública necesita­
b an a d q u irir cap acidades que les p e rm itie ra n p a rtic ip a r en el m undo
laboral. Se dio apoyo a los program as de creación de em pleos cuando la
experiencia indicó que no b a sta b a la p re p a ració n in stitu cio n al en las
aulas. E stos em pleos ten ían am bientes protegidos en que, se pensaba,
las personas lograrían ad q u irir habilidades relacionadas con el trabajo.
Un ta n to p a ra d ó jic a m e n te , la sig u ien te e ta p a de la evolución del
enm arque de las políticas de asistencia pública subrayó el puñado, antes
que la m ano. Después de todo, la preparación requería largo tiem po y no
se podía d a r a todos. La gente necesitaba m ás que capital hum ano; tam ­
bién necesitaba dinero.
Los p a tro c in a d o re s del en fo q u e de los in centivos crey ero n que la
p o b reza tra ta b a b á sic a m e n te de falta de din ero, y de u n sistem a que
consid erab an esencial p a ra red istrib u ir el ingreso a quienes se encon­
tra ra n fu era del m ercad o laboral. E stas p ersonas in v en taro n —m ejor
dicho, reinventaron— u n m ecanism o p ara redistribuir el ingreso, vincu­
lado con el sistem a del im puesto sobre la ren ta popularm ente conocido
com o im p u esto negativo so b re la re n ta . Los experim entos con el im ­
puesto negativo sobre la ren ta pretendieron m ostrar que redistribuir el
ingreso de esa m an era no afectaría negativam ente la conducta en el tra ­
bajo ni p ertu rb aría la vida de familia. E n la política pública norteam eri­
cana, estas ideas se discutieron d u ran te cerca de 10 años. E n las políti­
cas de b ienestar se creó u n sistem a de incentivos, con objeto de alentar a
tra b a ja r a quienes hacían tram p as p ara recibir pagos de asistencia pú­
blica y, con el tiem po, a g a n a r el d in ero suficiente p a ra no te n e r que
recibir esos pagos.
Con el tiem po, el esfuerzo p o r reen m arcar el sistem a de transferencia
del ingreso ab o rtó políticam en te y la idea languideció. Pero al m ism o
tiem po, tam bién el contexto cam bió a la época que nosotros conocemos
hoy com o los ochenta. Varios patrocinadores conservadores prom ovie­
ron nuevos m arcos p ara hacer frente a la pobreza.
8 Gran parte de e ste a n á lisis se b a sa e n c o n v ersa cio n es in form ales sosten id as entre M ar­
tin R ein y H ugh H eclo.
Una prim era estrategia consistiría en m o strar que el problem a de la
pobreza era m ucho más pequeño de lo que se había im aginado. Los par­
tidarios de este enm arque argüyeron que en el atiborrado medio de las
políticas de los sesenta y los setenta se habían desarrollado m uchos pro­
gram as para dar a los pobres recursos económ icos que no fueran en for­
m a de pagos en efectivo. Por ello, era un error definir la pobreza tan sólo
como falta de dinero. Lo que se necesitaba era un esquem a más vasto, en
que el valor m o netario de estos servicios en especie p u d iera c o n tab i­
lizarse y añadirlo al ingreso de los pobres. Según esta m edida, podría con­
siderarse que la pobreza se había exagerado como problem a. De hecho,
sólo 4 o 5% de la población era pobre, dependiendo de los servicios que
se incluyeran en la definición general y del m étodo que se em pleara para
contabilizarlos. Estos patrocinadores creyeron que no debiera em plear­
se u n sistem a de redistribución com o sistem a de incentivos p a ra reducir
la dependencia económ ica. Antes bien, sostuvieron, el m antenim iento
del ingreso para los pobres debiera ser un program a residual, enfocado
a quienes estuviesen fuera del m ercado laboral. El program a general fue
rech azad o en favor de tra ta r el m antenim iento del ingreso com o una
"red de seguridad”.
El enfoque de los incentivos fue rechazado y rem plazado por un com ­
prom iso con la obediencia a las norm as. Se esperó que la gente siguiera
la norm a de trab ajar sin necesidad de incentivos p a ra alterar su conduc­
ta. Se creyó que la p o lítica d ebía su p rim ir to dos los incentivos, y se
insistió en que las personas capacitadas p a ra tra b a ja r debían hacerlo.
E n situaciones am biguas, com o la de las m adres solteras trabajadoras
con hijos pequeños, sería necesario hacer una elección: o trabajo o pago
de asistencia. Los inelegibles que recibieran prestaciones debían salir de
las listas de pago.
¿Cómo podem os com prender la trayectoria de estos cam bios de marco?
No sólo fueron resultado de la acum ulación de conocim iento científico ni
de cam bios del poder político. No fueron resultado Be que com prendié­
ram os m ejor las cosas o supiéram os más, porque el conocim iento p ro ­
veído por las ciencias sociales se utilizaba, en su m ayor parte, después
de £ue _ya_s£*había alcanzado una postura con respecto a u n a política y ,
se necesitaban "m uniciones" p ara legitim arla. La gente solía prim ero
h a c e r las paces en cu a n to a sus opiniones y ra ra vez h a cía uso del
conocim iento de las ciencias sociales para llegar a u n a posición ante las
políticas. Dado que los intereses no son autodefinilorios, estos cambios
de m arco no fueron resultado de poder o intereses; no hay u n a m anera
m ecánica de saber cóm o el poder calculará sus intereses. El gobierno
co n se rv a d o r del p re sid en te N ixon p a tro c in ó u n siste m a de ingreso
garantizado y de incentivos en m ateria de asistencia pública (el Plan de
 Asistencia Fam iliar) y otro gobierno conservador, el del presidente Rea­
gan, rechazó el enfoque de los incentivos y en cam bio favoreció un com ­
prom iso m ás enérgico con la obediencia a las norm as.
Pero no hay que excluir p o r com pleto el conocim iento y los intereses.
Podem os in te rp re ta r este proceso de sucesión de m arcos com o resu l­
tado de tres procesos diferentes y paralelos del discurso de políticas,
que o currieron en distintos contextos globales. No com prendem os m uy
bien todos estos procesos ni podem os a rticu la r to d as sus relaciones
entre sí.
Em pecem os por el proceso que m ás a m enudo se ha tratad o en la bi­
bliografía sobre la elaboración de políticas: el conflicto de los m arcos de
patrocinio y el problem a del consenso. Según esta opinión, los m arcos
se asignan a diferentes patrocinadores oficiales; no en tran los m arcos de
quienes los refutan. P or ejemplo, los radicales suelen ver la asistencia
pública com o un "ejército de reserva”, que será útil para dom ar las exi­
gencias salariales de los sindicatos en los m ercados laborales activos. El
ala liberal del Partido D em ócrata favorece los incentivos y los enfoques
del capital hum ano. (La tensión entre estos dos enfoques salió a la su­
perficie durante el gobierno de Cárter, el cual había esperado com binarlos
en un m ejorado Program a de Empleos e Ingresos.) Los conservadores
tradicionales desean u n gobierno pequeño y no creen que el gobierno
deba tra ta r de m odificar la conducta de los ciudadanos. A su parecer,
deben hacerse todos los esfuerzos necesarios p ara m an te n er bajas las
nóm inas, y el bienestar social debe ser un program a ta n reducido com o
sea p o líticam ente posible. Al m o strar que la p o b reza es un problem a
p equ eñ o y que los p ro g ram as c o n tra la p o b rez a ay u d a n a c re a r las
condiciones que ellos m ism os tratab an de m ejorar, los conservadores
tradicionales intentan crear un clima intelectual y sim bólico en que pue­
da florecer sem ejante program a m inim alista. Por contraste, los conser­
vadores cívicos favorecen el gobierno grande y p o r ello están dispuestos
a apoyar u n a g aran tía al ingreso, pero en cam bio objetan al gobierno
tolerante. Insisten en m antener las obligaciones de tra b aja r y en im po­
ner pruebas de trabajo, en evitar depender de incentivos y de enfoques
de capital hum ano. La opinión pública no aceptará las opiniones con­
servadoras liberales o tradicionales, y los conservadores cívicos carecen
de pod er político p ara im poner sus ideas. El resultado es un esta n ca ­
m iento (Mead, 1985).
Los pasajes anteriores son un relato sobre m arcos en conflicto, apoya­
dos por patrocinadores oficiales con valores en conflicto y acerca de una
opinión pública am bivalente e incapaz de apoyar u n m arco o el otro. Es
un contexto "vicario” entre patrocinadores de igual poder. Y dado que
todos ellos pueden apelar a norm as que resuenan con los tradicionales
valores norteam ericanos, los llam ados sim bólicos no pueden resolver la
controversia.
Pero in te rp re ta r la sucesión de m arcos com o u n ch o q u e de m arco s ;
apoyados en los foros del patrocinio oficial y divorciada del foro de la
opinión pública, y p o r ello atrapada en un intratable dilem a de políticas,
sería oscurecer el nivel real del consenso que hay en el trasfondo y que
traza una línea dem asiado clara entre controversias irreconciliables a
través de m arcos y desacuerdos dentro de un marco. Otro m odo de in ter­
pretar esta historia de la asociación de m arcos es co nsiderar el proceso
com o la carrera de un solo m arco. Según esta opinión, el m arco com ún
se deriva de la idea de que la asistencia pública debe ser au to lim itad o ra
y residual. Y se considera que el principal objetivo a largo plazo de las
políticas de bienestar es una reducción de las listas de asistencia pública
y no un salario a los ciudadanos, basado en u n derecho. Se considera
que cada cam bio de políticas es resultado de las insuficiencias de las po-
líticas de la fase anterior. El carácter esencial y los efectos de cada ro nda
U e ídeas/sobre políticas se revelan conform e las perso n as em piezan a
poner en práctica esas ideas.
Una tercera interpretación de la historia considera la evolución de los
m arcos, en su m ayor parte, en función del cam bio de con tex to /esp ecial­
m ente del económ ico. D urante los sesenta, los program as de incentivos
y capital hum ano fueron aceptables porque la econom ía h abía generado
un excedente, y los intelectuales de las políticas desarrollaron la idea de
que si no se gastaba ese excedente, se socavaría el crecim iento económ i­
co. Al llegar los ochenta habían cam biado el contexto económ ico y los
m arcos p a ra interpretarlo. Las cuestiones de política llegaron a ponerse
en térm inos de u n a p erm uta (trade off), o dilem a, que incluía dos obje­
tivos en conflicto: prom over la equidad social y fom en tar la eficiencia
económ ica. El argum ento en favor de la reform a al E stado benefactor
dice que la eficien cia no pued e ser el objetivo su p rem o ; ta m b ié n se
deben tom ar en cuenta cuestiones de igualdad, equidad y reducción de
la pobreza. Por contraste, la bibliografía sobre la crisis del E stado bene­
facto r afirm a que los objetivos de eq u idad se h a n llevado dem asiad o
lejos, y que hoy existe el riesgo de socavar la capacidad de la sociedad
para e n trar con éxito en una com petencia económ ica global y m an ten er
con ello los recursos necesarios p a ra asegurar u n a sociedad m ás equi­
tativa. Según esta idea, ya se ha llegado a los lím ites de la m ayor expan­
sión del Estado benefactor. Si se quiere m antener la viabilidad económ i­
ca, será necesario hacer algunos recortes.
Ante tres in te rp re ta cio n e s parciales de la h isto ria, ca d a u n a de las
cuales es a la vez válida e incom pleta, evidentem ente hem os de tra ta r de
integrarlas. Pero aq u í com pletam os un círculo. Se necesita u n m arco
p a ra desarrollar y p ara ju zg ar u n m arco: u n m odo de construir el m undo
social que nos p erm ita asim ilar e in te rp re ta r los hechos de que dispo­
nem os. Considerem os el contexto: ¿estam os experim entando en realidad
un a crisis del E stado benefactor?
E n la O rganización de C ooperación y D esarrollo E conóm ico ( o c d e ),
im p o rtan te foro internacional p ara el discurso de políticas, el concepto
de la crisis del E stado benefactor pasó a ser tem a de gran im portancia a
finales de los se te n ta y com ienzos de los o ch enta ( o c d e , 1985). Desde
luego, la p ropia organización depende, p ara su apoyo económ ico, de los
estados m iem bros, en tre ellos los E stados Unidos. Como organización
internacional, es especialm ente sensible a los m inisterios financieros de
d ife re n te s p aíses y a los p o lítico s y b u ró c ra ta s, p a rtid a rio s de los re ­
co rtes, ta n to en los E stad o s U nidos com o en o tra s g ran d es naciones
industriales. E n la atm ósfera de finales de los setenta, estas influencias
convergieron ayudando a g en erar u n am biente de sentim iento, que tal
vez deba caracterizarse com o de crisis de la política social. Según estas
ideas, el E stado benefactor era el principal causante, o al m enos uno de
los principales, de la decad en cia de las econom ías de E u ro p a y de los
E stados Unidos, porque afectaba perversam ente los incentivos para tra ­
b ajar e im pedía el gasto del Estado, inhibiendo así las inversiones y con­
tribuyendo indirectam ente a lo que algunos críticos h an descrito como
u n a huelga de inversiones p o r el capital. El capital estaba reservándose
para e n co n trar m ejores condiciones, así com o lo hace la m ano de obra
cu ando se declara en huelga. La m ejor condición que estaba buscando
era u n a carga reducida al p ag ar p o r la protección social que los grupos
laborales y cívicos h abían conquistado a lo largo de los años.
P ara cuando R eagan fue elegido presidente en 1980, la o c d e ya había
patrocinado su p rim era conferencia internacional: "La crisis del Estado
b en e fa c to r”, an ticip án d o se con p resciencia a la era conservadora que
inaugurarían los años de Reagan. Algunas personas han conjeturado, ade­
m ás, que la cu ltu ra institucional de la b urocracia de la o c d e , al prever lo
que podía ser u n a aceptable posición norteam ericana, se m ostró espe­
cialm ente favorable a la cam p añ a de reelección de R eagan en 1984. El
discurso internacional acerca del desarrollo del E stado benefactor ven­
dría a d esarro llar m ás aún el m arco de crisis que se había introducido
p o r vía de la p u b licació n de los resu ltad o s de la conferencia en 1981
( o c d e , 1981).
A unque respondiendo a la ideología política de Reagan, la o c d e adop­
tó u n a posición u n tan to d istin ta y m ás m oderada a com ienzos de los
o chenta acerca de la contribución del E stado benefactor hacia los gra­
ves p ro b lem as económ icos que ex p erim en tab an los países europeos.
Podem os llegar, incluso, a d ecir que la o c d e cam bió de opinión. ¿Por
qué? P ensam os en esos té rm in o s porque el p erso n a l resp o n sab le de
escribir el inform e adoptó un m arco diferente. El cam bio de personal,
m ás que el cam bio de los hechos, condujo a u n a "lectura” distinta de lo
que estaba ocurriendo. El inform e m ás reciente sostiene que se exageró
el argum ento de la crisis y que quedaban recursos suficientes para per­
m itir cierto m odesto desarrollo en el Estado benefactor y hacer posible
u n a inno v ació n tecnológica y u n a u lte rio r ex p an sió n económ ica.
Aunque se reconoce la cuestión de la crisis, en cam bio se reinterpretan
los datos sobre los niveles de gastos para que sean congruentes con este j
nuevo argum ento. Aunque el p atro cin ad o r parece h ab er cam biado de
opinión, la idea se había difundido, y probablem ente ya era dem asiado
tarde para invertir su creciente influencia. El reenm arque de la cuestión
del bienestar debe verse en el contexto de la generalizada aceptación de
este m arco de crisis.
La sucesión de m arcos sobre la cuestión de la política de bienestar,
pasando del capital hum ano a los incentivos y a la obediencia de las nor­
m as, ¿deberá interpretarse com o un aprendizaje social dentro del m arco
com ún de "reducir las nóm inas de la asistencia” o com o com petencia en­
tre distintos m arcos o com o am bas cosas? Las ideas asociadas al apren­
dizaje social acum ulativo dentro de un m arco no pueden separarse de
u n m etam arco organizador, que considera la sucesión de m arcos como
una investlgácion cooperativa especialm ente científica, y no com o una
pu g n a de ideologías sin reglas para a rb itra r la controversia. P or otra
parte, de cuando en cuando un diferente tipo de aprendizaje social puede
verse en las "coyunturas” de un proceso dialéctico del discurso de polí­
ticas, en que los p articip an te s lu ch an p o r c o n tro la r la tra n sició n del
m arco de una cuestión a su sucesor. Aquí, las inadecuaciones que se han
visto ya en el m arco anterior de la m ism a cuestión pueden e n trar en el
debate y la investigación que m edian en la lucha política entre los de­
fensores de m arcos en com petencia (véase tam bién Weiss, capítulo xiv
de este volumen).
W ollm ann (1984) ha sostenido que los analistas de las políticas y los
conceptos de investigación que em plean reflejan las coaliciones de fuer­
zas políticas. C uando cam bian las condiciones, los conceptos pueden
desfasarse. Por ello, los investigadores acaso se vean obligados a reco­
n ocer len ta y dolorosam ente que los conceptos científicos que habían
estado prom oviendo (por ejemplo, la "evaluación de program as”) sen­
cillam ente reflejaban la sabiduría tradicional aceptada de los contextos
in stitu cio n a le s en que e sta b an operando. P rag m áticam en te, m uchos
científicos sociales han com enzado a m odificar sus conceptos y m éto­
dos de investigación p a ra que reflejen el nuevo contexto en que están
laborando. Se están adaptando a una situación m odificada y alterando
 su propia conducta, lo m ejor que pueden. Por otra parte, otros especialis­
tas están experim entando con u n a apreciación diferente no sólo de sí
m ism os y de los cambios que hay en la situación externa, sino tam bién de
ellos mismos en esa situación. Su conciencia de sí m ism os es uno de los
factores que han generado interés en el papel del enm arque en el discur­
so de las políticas.
Lo que hasta aquí ha faltado a nuestro análisis es p o n er atención a los
usos posibles de la autoconciencia de quienes participan en el discurso
de las políticas. Si los form uladores de las políticas, los políticos y los
intelectuales de las políticas cobraran mayor conciencia de sus m arcos
subyacentes y del conflicto de m arcos que ellos transm iten, si se m ovi­
liz a ra n y a c tu a ra n b asán d o se en u n a conciencia de sí m ism o s en la
situación de las políticas, ¿cuáles podrían ser las consecuencias para el
d iscurso del m arco? E n pocas palabras, ¿cuáles son las posibilidades
para un discurso de políticas que refleje el m arco y p ara un análisis de
las políticas que critique el m arco dentro de sem ejante discurso?
E l DISCURSO QUE REFLEJA EL MARCO
No conocem os ejemplos bien descritos de un discurso de políticas que
refleje el m arco. Pero querem os im aginar aquí cóm o sería y cuáles se­
rían las condiciones que lo favorecieran. Al p a re cer hay dos visiones
principales de los participantes en una controversia de políticas. Pode­
mos im aginarlos com o investigadores que consideran la situación de una
política cual objeto de pensam iento, experim entación o análisis. Desde
esta posición aventajada, sus intereses propios son fuentes potenciales
de d isto rsió n . O p o d em o s im a g in a r a los p a rtic ip a n te s com o partes
interesadas —patrocinadores o partidarios de m arcos— que utilizan la
investigación p a ra favorecer sus propios intereses. E n el p rim er caso,
vemos la política com o una copa sobrepuesta a la investigación. E n el se­
gundo caso, la investigación surge de un proceso básicam ente político.9 1
De acuerdo con la segunda visión, los marcos dan una form a cognosci­
tiva a los intereses que surgen de roles sociales, posiciones, m em bresías e
historias. La situación paradigm ática es la de dos partes em peñadas en una
lucha por el dom inio de algo, lucha que necesariam ente tom a la form a de
un juego de ganar y perder. Lo que está en juego en la lucha es ¿quién
sostiene que debe tener la prioridad? Según esto, la función de la reflexión
consiste en resolver la disputa, o tal vez en transform ar la disputa en tal
9 D esd e lu eg o , e ste m ism o problem a es exam inad o, c o n cierta e x te n sió n , p o r varios de
lo s colab orad ores de e ste volum en , tal vez m ás n otab lem en te por S ch w a rtzm a n (cap ítu lo
x i) y p o r W eiss (cap ítu lo xiv).
form a que sea m ás reductible a una solución satisfactoria. La actitud sub­
yacente que apela a la reflexión es algo com o "¡seamos racionales!”
Según la prim era opinión, los participantes parecen m iem bros de un
sistem a social cooperativo. Se enfrentan a u n a situación problem ática
com ún, tienen un interés com partido en reenm arcar y resolver, aunque
acaso puedan ver esto, al principio, de m aneras distintas. La situación
paradigm ática es la de dos personas que persiguen u n a ta re a com ún y se
enfrentan a un obstáculo puesto a su em peño com partido. La función
de la reflexión co n siste en fa c ilita r su in v estigación del p ro b le m a
com ún; la actitu d subyacente es algo com o "pensem os en lo que e sta ­
m os haciendo”. ^ -------
Llam arem os a éstas las visiones política y cooperativa de la c o n tro ­
versia de políticas. Según am bas opiniones existen conflicto e investi­
gación, pero se les concibe de diferentes m aneras. Si se ve la controversia
de las políticas com o básicam ente cooperativa, el llam ado a la reflexión
es un llam ado a hacer que la investigación com partida sea m ás significa­
tiva y eficaz. Si se ve la controversia de las políticas com o política, el lla­
m ado a la reflexión es un llam ado al interés com ún de los participantes
en m inim izar o al m enos en com partir los costos experim entados en el
juego de ganar o perder: en el m ejor de los casos, tran sfo rm ar el conflic­
to en cooperación. E n el peor, perm itir al m enos a los participantes lle­
gar a una solución satisfactoria de su disputa.
E stos rasgos generales del discu rso del m arco p u e d en re la cio n a rse
ahora con nuestro anterior análisis de la búsqueda hecha p o r R orty de
un discurso norm al en relación con el cual podam os estu d ia r o influir
sobre el discurso anorm al. La traducción a través de m arcos en conflicto
es un m odo de pensar acerca de la relación del discurso anorm al con el
discurso norm al. P or ejemplo, podem os enfocar la labor de quienes se
h an arrogado com o m isión especial la tarea de tender u n puente entre el
discurso norm al y el anorm al no sólo en la política social, sino tam bién
en la ciencia. Este punto de vista, basado en la m isión especial del tra ­
ductor, parece perder de vista el punto esencial de que las controversias
de políticas son sustantivas: acerca de prem isas y axiom as, com o lo ha
señalado Sim ón (1983) y no sólo acerca de las reglas p ara llegar a un
acuerdo. El sig n ificad o p reced e a los hech o s y sólo tien e se n tid o en
relación con los propósitos situados en diferentes m arcos. De hecho, el
conflicto de los m arcos ha contribuido a la reciente reform ulación del
papel de la ciencia en las controversias de políticas. Hay crecientes dudas
acerca de la neutralidad de la ciencia com o agente en los debates cau sa­
dos p o r el en m arq u e en las cuestiones de políticas. Si ya no se puede
confiar en que la ciencia m ediará en los conflictos sobre m arcos, habrá
el riesgo de au m en tar el nivel del discurso anorm al.

P or o tra parte, las personas parecen vivir en un m undo que es a la vez
consensual y conflictivo. Coexisten el discurso norm al y el anorm al. En
algunos aspectos, la gente parece co m p artir los m etam arcos: en la cien­
cia, la fe en la razón y la evidencia; en las políticas, la fe en el capitalis­
m o dem ocrático. C uanto m ás abstracto sea el principio, m ás alto será el
nivel del acuerdo. Surge la discordia cuando nos volvemos explícitos, es
decir, cuando significado y propósito cobran vida en situaciones reales.
P o r ejem plo, a u n q u e to d o s los d is p u ta n te s esté n de a cu erd o en la
dem o cracia, p ueden estar en d esacuerdo acerca del nivel de gobierno
que debe gobernar, el tipo de dem ocracia que se debe subrayar o cóm o
debe ac tu a r el gobierno p ara que las instituciones se enfrenten a las fluc­
tu aciones económ icas y p ara proteger a los individuos contra la incer-
tidum bre. Es en las situaciones concretas (donde se unen la política y el
m ercado) donde se hace m ás evidente el conflicto de m arcos. Sin em bar­
go, aun entonces hay u n hogar sim bólico al que los disputantes pueden
re tira rs e p a ra b u sc a r c o n sen so en u n nivel s u p e rio r de ab stra cc ió n ,
d o n d e la v aguedad re su lta u n ific a d o ra y d o nde hay u n co m prom iso
com ún con cierto tipo de discurso norm al. En realidad, el hecho m ism o
de p a rtic ip a r con otros en el discurso presupone cierto m arco de refe­
rencia com partido, au n si sólo es u n conocim iento com partido de, o una
lealtad con, reglas del juego socialm ente legitim adas. Por su controver­
sia m ism a, los actores se declaran m iem bros de u n sistem a social en que
se com prenden y obedecen unas reglas tácitas de esta clase de lucha.
Vemos así que hay u n m etanivel donde hay un tipo de consenso que es
afín al orden social. Pero esta casiconsensualidad puede dificultar m ás
aú n la tarea del discurso. Al nivel superior, los disputantes pueden h a ­
b lar sin oírse unos a otros, inconscientes de su verdadero desacuerdo.
Sólo en la diaria tarea de h acer y analizar las políticas se m anifiesta el
choque entre los diversos m arcos; en otros niveles puede ser desesperan­
tem ente elusivo.
Un ejem plo de ello fue el debate acerca de la política sobre las arm as
nucleares. El discurso norm al enm arca el debate en térm inos de un lim i­
ta d o c o n ju n to de opciones. Se tra ta de las opciones pensables y d is­
cutibles que dependen de u n conjunto com partido de axiom as y prem i­
sas, el m ás im portante de los cuales es la potencial am enaza de la Rusia
soviética a la seguridad norteam ericana. Según esta opinión, es necesaria
cierta estrategia defensiva, y el desarm e unilateral no es una opción en
que siquiera pueda pensarse. O tro m arco considera la cuestión en térm i­
n os de aspiración h u m an a y la aniquilación que seguiría a una guerra
nuclear. E n ese m arco, las consideraciones estratégicas y m ilitares están
proscritas.
No se hace u n serio intento de com unicación entre los dos m arcos. La
UN DISCURSO DE POLÍTICAS QUE REFLEJA SU MARCO 353
estrategia de la protesta se pone en térm inos de dram a personal, expre­
sado apelando al futuro bienestar de los niños del m undo. Pero, desde
luego, no se excluye p o r com pleto cierto elem ento de com unicación.
E n tre estos m arcos existe todavía u n discurso vacilante. Queda cierta
esperanza de convertir el discurso anorm al en norm al, tal vez convir­
tiendo la controversia entre los m arcos en un desacuerdo dentro de un
m arco. Pero los llam ados a la ciencia, com o en los recientes debates por
el "invierno nuclear”, fácilm ente son presa de u n a reconversión del dis­
curso norm al en anorm al; am bos bandos ofrecen interpretaciones pre­
deciblem ente conflictivas de "los m ism os datos".
Los conflictos sobre políticas a veces se resuelven por m edio de proce­
sos interactivos que no e n trañ a n u n conflicto de m arcos. Los p artic i­
pantes pueden entab lar una lucha en cualquiera de los contextos institu­
cionales de lucha que les ofrezca su sociedad, y uno u otro bando de la
d isp u ta p o d rá ganar. O bien, si no surge u n g an ad o r indiscutible, las
partes de la disputa podrán negociar un acuerdo en que convendrán en
c u a lq u ie ra de los contextos in stitu c io n ale s de n eg ociación que la
sociedad les ofrezca.
C uando el discurso es en el m odo político, y cu an d o los objetos de
reflexión son las posiciones de los participantés o los conflictos que hay
entre ellos, entonces la labor de la reflexión puede consistir en la adjudi­
cación, negociación, ocultación o adm inistración del conflicto. Pero las
controversias m ás reacias de políticas, como la controversia por las arm as
nucleares, no son reductibles a este tipo de acuerdo. No hay "vencedo­
res”. O bien las victorias tem porales dejan sin resolver la controversia
básica. O los acuerdos negociados en un contexto local particular o en
torno a u n a cuestión particular, com o en el caso de la reciente historia
de la p o lític a de b ie n e sta r, no lo g ran u n c o n sen so p o lítico estable.
N osotros afirm am os que cualquier proceso tendiente a la resolución de
enconadas controversias de políticas deberá incluir sus conflictos entre
m arcos subyacentes, y que los analistas de las políticas pueden desem ­
p eñar u n papel im portante en este proceso.
Los analistas de las políticas que criticaran los m arcos descubrirían
los m últiples m arcos conflictivos que participan en cualquier disputa de
políticas. A veriguarían las fuentes de los m arcos conflictivos en las his­
torias, roles, contextos institucionales e intereses de los participantes.
E x plorarían las am bigüedades e incongruencias contenidas en ellos y
las consecuencias que podría tener su uso.
Pero ese análisis, cuando se em prende desde la perspectiva rem ota de
u n especialista universitario, tendría un potencial lim itado para contri­
b u ir a elaborar una resolución m utuam ente satisfactoria de las contro­
versias de políticas. E n el m ejor de los casos, d aría a los participantes

u n a m ayor p ercatación de sus m odos de enm arcar cada problem a. No
co n d u ciría per se al proceso q u e iía b e rm a s (1968) ha d e sc rito com o
"autorreflexión crítica que contribuye al consenso político”.
Consideram os necesario explorar el espacio que yace entre las luchas
políticas y las negociaciones características del ordinario debate político
y el análisis —crítico de m arcos— de un estudioso protegido y aislado
en su universidad. Desde esta perspectiva, veríam os a los participantes
en u n a con tro v ersia de políticas com o agentes-experim entales (véase
Vickers, 1975), en transacción (véase Dewey y Bentley, 1949) con las si­
tuaciones de las que form an parte. Acaso logren m odificar sus situacio­
nes, que tam bién pueden cam biar como resultado de las modificaciones
operadas en algún m ás vasto contexto social, y pueden ser m odificadas
p o r los cam bios de su situación, algunos de los cuales tal vez ellos m is­
mos ayudaran a producir. Estas condiciones transaccionales son básicas
para el desenvolvim iento de la historia de una situación de políticas. En
térm inos esquem áticos:
Las personas se encuentran en presencia de esta situación, de la cual cobran
conocimiento.
A partir del enm arque inicia] de la situación llevado a cabo por las personas,
éstas emprenden una acción
Que contribuye al cambio de la situación.
Por la cual son afectadas,
Y las personas cobran conocimiento de este cambio,
Sobre la base del cual vuelven a actuar
Y se actúa sobre ellas.
E n el curso de la conversación de los participantes, con su situación
pueden ocurrir el reflejo del m arco y el resultante cam bio de m arco. Es
im portante observar que no es probable que ocurra sem ejante cam bio
"en n u estra m ente" antes de em prender una acción. Es m ás probable
que ocurra conform e se vaya captando y se responda a ella.
~ Un cam bio de m arco puede no tener ningún sentido. Sencillam ente
podem os encontram os teniendo que pensar en las cosas de o tra m anera.
Como ya lo subrayó Festinger (1957), nuestro h o rro r a la "disonancia
cognoscitiva” —la discordia de nuestras creencias con nuestra conducta
real— puede hacer que, gradual y tácitam ente, ajustem os nuestras creen­
cias p ara d ar acom odo a los cam bios de nuestras situaciones. Esto sig­
nifica que continúa u n a labor cognoscitiva de cierta índole, pero sin una
crítica o un control consciente. Sin embargo, habiendo tenido que hacer
ese cam bio, bien podem os esforzam os conscientem ente p o r justificarlo
o, si descubrim os que no se le puede justificar, podem os esforzarnos
conscientem ente p o r anularlo.
UN DISCURSO DE POLÍTICAS QUE REFLEJA SU MARCO 355
Un cam bio de m areo tam bién puede ser consciente. En un m om ento
u otro de la conversación de los participantes con u n a situación de po­
lítica —típicam ente, en alguna "coyuntura” de la dialéctica de las políti-
cas— pueden, en el discurso de un o con otro, so m eter sus m a rco s en
conflicto a u n pensam iento y u n control conscientes y, com o consecuen­
cia parcial, reenm arcar la situación.
C uando el discurso refleja el m arco, la labor de la reflexión consiste
an te todo en sa c a r a la superficie m arcos conflictivos, id e n tific a r sus
fuentes y consecuencias, y luego traducir, restructurar, integrar, conver­
tir o elegir.
La la b o r cognoscitiva del discu rso que refleja el m arco d e p en d e de
diversas condiciones contextúales. Depende de la actitud de los p artici­
pantes: su distancia relativa con respecto a sus m ateriales y con respecto
a los procesos en que participan, sus actitudes hacia la in certid u m b re
que sigue al «¿esenmarque, su disposición a co rrer riesgos cognoscitivos,
su inclinación a aceptar las opiniones de otros, y su capacidad p a ra la
doble visión que puede d ar a las personas el don de com binar la defensa
de u n m arco con la investigación de otros. P or todas estas razones, la
labor del reflejo de m arcos es tan to afectiva com o cognoscitiva; incluye
sentim ientos y análisis de sentim ientos.
Por últim o, el reflejo de los m arcos probablem ente sea inseparable del
reflejo del contexto. Como lo ha señalado K uhn (1977), acaso los cientí­
ficos logren la tarea cognoscitiva de tra d u c ir de un p ara d ig m a a otro,
pero, ¿cómo harem os para que se sienten ju n to s a discutirlo? El reflejo
recíproco de los m arcos depende de la creación de u n m undo conduc-
tual que conduzca a él.
Todos estos factores m erecen m ás investigación de las condiciones
p a ra el discurso de políticas que refleje los m arcos. U na investigación
crítica del conflicto de m arcos y del reflejo de m arcos en las arenas inter-
relacionadas del cam bio institucional, la investigación eru d ita o científi­
ca y la vida p erso n al, p la n te a u n fu n d a m e n ta l desafío a n a lític o a la
investigación de políticas contem poráneas. Sin em bargo, p o r ese m ism o
hecho, contiene el potencial necesario p ara extender considerablem ente
la investigación m ás allá de sus actuales lím ites y, así, p ara ilu m in ar las
carreras de las m ás enconadas controversias de políticas.
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XV. CONOCIMIENTO SOCIAL Y POLÍTICA

PÚBLICA: OCHO MODELOS DE INTERACCIÓN

B jö r n W it t r o c k

L a l l e g a d a de la m odernidad a las nacientes civilizaciones industriales y

naciones-estados del siglo xix entrañó nuevas form as de in te rp re ta r la
realidad social (véase W ittrock et al., capítulo 11 de este volum en). Algu­
nas antiguas form as de tales interpretaciones se estaban tran sfo rm an d o
y ren o v a n d o en la llam a d a revolución m a rg in a lista de la ec o n o m ía
política y en la resultante síntesis neoclásica. O tras form as de discurso
com o grandes partes de las ciencias m orales, la filosofía idealista y, tal
vez con la m ayor claridad, las form as preindustriales de estudio de las
finanzas y las políticas públicas, las llam adas ciencias cam arales y políti­
cas se e sta b a n tra n sfo rm a n d o h a sta q u e d a r irreco n o cib les, o ib a n
siendo discretam ente suplidas.
La confluencia de diferentes proyectos destinados a en fren tarse a la
cuestión social de la sociedad industrial y a la cuestión de rec o n stru ir
la identidad cultural y nacional en sem ejante sociedad, se unió dentro del
m arco general del m oderno E stado-nación. El c o n o cim ien to re la c io ­
n a d o con estos diversos p ro y ecto s quedó u n id o de m a n e ra s m ás o
m enos directas al desarrollo de este Estado m oderno. En m uchos países
com o se ha m ostrado con todo detalle en este volum en, p o r ejem plo,
los casos del Reino Unido y de los Países Bajos— las agendas del discurso
de políticas y de la hechura de las políticas fueron forjadas fu n d am en tal­
m ente p o r esas redes entrelazadas de p o der y conocim iento, o —p a ra
u s a r n u e stra p ro p ia term in o lo g ía — co aliciones del d isc u rso (véase
S m ith [capítulo v] y Blume et al. [capítulo vil] en este volum en). E n al­
gunos países y algunas áreas de políticas, esas redes ya tenían im p o rtan ­
cia form ativa a com ienzos del siglo xx, com o las describen B ulm er (ca­
p ítulo vi) y W ittrock et al. (capítulo n) en este volum en. S chw artzm an
(capítulo xi) pone en relieve otra form a, incluso an terio r pero de influen­
cia sim ilar, a saber: la ejercida p o r los p a rtid a rio s y tra n sm iso re s de
varias form as de conocim ientos de ingeniería, m edicina y derecho sobre
la form ulación de políticas públicas en m edios preindustriales, en este
caso B rasil du ran te el siglo xix.
S in em bargo, d espués de la seg unda G u erra M undial, las cien cias
sociales se desarrollaron a un ritm o sin precedente. Este desarrollo ocurrió
en la secuela de los cam bios de la función del gobierno en la sociedad,
que o c u rrie ro n en la m ay o r p a rte de los países. Se m anifestó de m uy
diversos m odos. Se canalizaron recursos hacia los nuevos departam entos
sociales en el creciente sistem a de la educación superior (véase Bulm er,
1982, pp. 128-150; Cherns, 1979; H avem an, 1986; W agner y W ollm ann,
1986 a y b). Se o rganizaron nuevas unidades p ara el análisis y el aseso-
ram ie n to de políticas. En m uchos países, u n a proporción creciente de
serv id o res civiles y expertos en la ad m in istració n recibió prep aració n
profesional o académ ica en u n a de las ciencias sociales. De m anera si­
m ilar, se hicieron esfuerzos p o r form ular políticas coherentes y completas
p a ra el uso de todos los tipos de conocim iento científico en la tom a de
d ecisio n es y, b a sta n te a m enudo, p a ra p la n e a r o m o ld ear consciente­
m en te la evolución m ism a del conocim iento social de acuerdo con crite­
rios de políticas. Así, se supuso que u n buen conocim iento social y econó­
m ico p o d ría trad u cirse en unas buenas políticas sociales y económ icas,
las cuales, a su vez, p ro m o v erían el b ie n e sta r social y el crecim ien to
económ ico.
E stos desarrollos sirven com o trasfondo a la m ayor parte de las cola­
boracio n es que aparecen en este volum en. De hecho —y Rein y Schon
(capítulo x i i ) sugieren precisam ente esto— ha habido una notable sem e­
ja n z a de los desafíos intelectuales básicos que han en trañ ad o las cam ­
b ia n te s relacio n es en tre el p o d e r y el co n o cim iento en casi todos los
países que ap arecieron en los capítulos de este volum en. Rein y Schon
in d ic a n que la existencia de foros in tern acio n ales p a ra el discurso de
políticas, com o la O rganización p ara la Cooperación y el Desarrollo Eco­
nóm ico ( o c d e ), sirve p ara fortalecer m ás aún la corriente de políticas e
ideas, p a ra que viajen —no d igam os p a ra en v iarlas— a través de las
fron teras nacionales. En los casos de Japón y Brasil, W atanuki (capítulo
x) y S chw artzm an (capítulo xi) logran dem ostrar que la form ulación y
restru ctu ració n de u n discurso pertinente a las políticas en estos países
incluyó com plejos procesos de relacionar u n a transferencia de discursos
originados en o tra p arte —en el caso de Brasil, m ás notablem ente, aca­
so, en el m edio intelectual francés— a proyectos intelectuales e in stitu ­
cionales internos.
D urante todo el decenio de los sesenta, se sostuvo casi intacta la fe en
u n a d o rad a cadena de sabiduría y acción, subyacente en el pensam iento
de la política pública en la m ayoría de los países de la o c d e . R ara vez o
n u n ca se atrevió alguien a d u d ar de que “utilizar la investigación de la
ciencia social p ara las políticas públicas es u n a cosa b u ena”, o la suposi­
ción de que “u sar la investigación social es bueno, usarla m ás es mejor,
y au m en tar su uso significa m ejorar la calidad de las decisiones guberna­
m entales" (Weiss, 1977, p. 4). Huelga decir que, para académ icos y ela-
boradores de las políticas por igual, la idea de que u n pensam iento acer­
tado au m en tara el potencial de hacer el bien era sum am ente atractiva.
La expansión m ism a de la ciencia social y los crecientes esfuerzos por
vincularla con la hechura de las políticas subrayaron las lim itaciones de
la d o ctrina de “pensar bien, hacer el bien”. Los enorm es esfuerzos he­
chos p o r ap licar la ciencia social a las políticas sociales, realizados en
relación con la G uerra contra la Pobreza en los E stados Unidos, presen­
ciaron "pocos ejemplos en que las conclusiones de la investigación afec­
ta ra n v isib lem en te el cu rso de las p o lític a s” (W eiss, 1980, p. 3). De
m uchos países europeos llegaron inform es de descubrim ientos similares
(véase, p o r ejemplo, B aehr y W ittrock, 1981; H usén y Kogan, 1984). En
realidad, la bibliografía del creciente cam po de la investigación sobre la
utilización del conocimiento está repleta de historias de horror o de subuti-
lización o nula utilización de la investigación social. A veces, com unida­
des de especialistas sim plem ente no respondieron a peticiones urgentes
de u n conocim iento orientado hacia las políticas, y cuando lo hicieron,
sus re sp u e stas fu eron tardías, im procedentes o in adecuadas. C uando
h u b o allí algo que p u d ie ran e m p lear los en ca rg ad o s de las políticas,
éstos a m enudo no se enteraron. Y cuando lo hicieron, tuvieron poco o
n in g ú n tie m p o p a ra in teg rarlo a los procesos de políticas en acción.
O bien la investigación de políticas que fue encargada y aun presentada
de acuerdo con los planes a m enudo h a carecido de interés y h a sido
cad u ca; o el c e n tro de in te ré s p a ra los fo rm u la d o re s de políticas ya
h a b ía c am b ia d o cu a n d o se p re se n ta ro n los re su lta d o s de la in v esti­
gación. Y aun si no ocurrió así, m uy a m enudo nuevas pautas de coali­
ciones y conflictos han hecho que de todas m aneras los resultados de la
investigación fueran inútiles.
Surge de aquí una pauta paradójica. Tanto el crecim iento de la inves­
tigación social com o la “cientifización” del proceso de políticas son pro­
cesos sociales de im portancia fundam ental en casi todos los países de
O ccidente. Adem ás, estos procesos p arecen a p re ta d a m en te interrela-
cionados. Sin em bargo, la investigación que h a intentado precisar ejem ­
plos de interacción entre los ám bitos de la investigación social y de la
política pública se ha caracterizado en gran parte p o r variaciones sobre
el tem a de "todo análisis, nada de acción”. Una y otra vez encontram os
inform es de científicos sociales que se quejan de que no se les escucha, y
de responsables de políticas que se quejan de haber recibido m uy poco
que valiera la pena. ¿Por qué esta “discontinuidad entre el compromiso
gubernam ental con la investigación de la ciencia social, como lo dem ues­
tra el gasto de dinero y toda la retórica circundante, y su desdén de los
resultados que produce la ciencia social”? (Weiss, 1980, pp. 3 s.) ¿Por qué
el su p u esto "diálogo entre p ro d u cto res y u su a rio s de la investigación
social” degenera con tan ta frecuencia en una serie de m onólogos apenas
conexos? ¿Por qué tantos de esos relativam ente pocos ejem plos inequí­
vocos de "utilización del conocim iento” que pueden identificarse ocu­
rren inadvertidam ente y a m enudo en periodos de conflicto o aun de cri­
sis de las políticas, es decir, en form as que se desvían evidentem ente de
todo m odelo de control-com ando de la interacción entre investigación y
p o líticas? ¿P or qué la extensa investigación so b re u tiliz a c ió n del
conocim iento, pese a fascinadores atisbos y extensos estudios em p íri­
cos, no da señales de que esté naciendo un consenso conceptual entre
los m odos a través de los cuales la ciencia social se traduce en política
social?
Resultaría ten tad o r pedir más investigación em pírica detallada y m ás
investigación de carácter histórico y transnacional. De m anera sim ilar,
p o d ría a rg ü irse que existe u n a necesidad de c o n ta r con u n a inv esti­
gación teórica que se enfrente sistem áticam ente a los m ás prom etedores
m odelos de utilización del conocimiento que hasta hoy se han presenta­
do. Esas dem andas no serían irrazonables. Y sin em bargo, en este breve
capítulo sostengo que nuestras actuales dificultades p ara enfrentarnos a
la conexión entre la investigación social y la política pública no se deben
básicam ente a u n a falta de evidencia empírica. Tam poco son resultado
de u n p ensam iento confuso. Antes bien, reflejan la ta re a —v erdadera­
m ente desafiante— que constituye cualquier análisis de la in te ra cción
entre la investigación y las políticas; cualquier conceptualización de este
vínculo se basa, en últim a instancia, en un supuesto acerca de la analo­
gía entre los m odos operacionales de los ám bitos de la investigación y
de las políticas. P or ello, com prender debidam ente este vínculo exige
cierto entendim iento de ambos dominios, los cuales se caracterizan por
un elevado nivel de complejidad, para ninguno de los cuales disponem os
de m odelos com prehensivos aceptados. Pero, p o r m uy difícil y g ra n ­
diosa que sea, ésta es la tarea a la que deberá enfrentarse el estudioso
que esté interesado en com prender "el difícil diálogo entre productores
y usuarios de la investigación social”.
U n a MATRIZ DE CONOCIMIENTO SOCIAL Y POLÍTICAS; CUATRO MODELOS
La investigación sobre el empleo del conocim iento ha surgido, en p ro ­
porción considerable, com o p arte de una reacción c o n tra las infladas
p reten sio n es de la revolución racio n alista del decenio de 1960 y sus
esfuerzos p o r racionalizar todo plan y coordinar las políticas públicas
en u n núm ero cada vez m ayor de ámbitos, y cada vez m ás hacia el fu­
turo, con ayuda de toda u n a variedad de técnicas de adm inistración de
origen m icroeconóm ico. La investigación de la utilización del conoci­
m ien to ha socavado la con fian za en que los re su lta d o s de la inv esti­
gación se pueden preprogram ar, en que la ciencia social, si es encargada
o com isionada, puede producir fragm entos precisos de insum o p ara una
m aquinaria de planeación y elaboración de políticas, que funcione a la
perfección. De m an era sim ilar, ha fortalecido la c rític a de elem entos
clave de las ciencias de las políticas que fueron sobresalientes en m u ­
chas naciones europeas entre los sesenta y los setenta, subrayando la ne­
cesidad de co n trolar y d irigir la investigación en u n a dirección que la
ap arte de las estrechas orientaciones disciplinarias hacia u n a p reo c u ­
p ación por problem as social y políticam ente m ás p ertin en tes y útiles.
Pero, si no se utiliza la investigación, ¿qué objeto tiene com isionarla,
p ara empezar? Si se le utiliza, ¿qué objeto tiene hacerlo, si los atisbos que
nos ofrece no reflejan auténticas com prensiones en profundidad de u n a
investigación m inuciosa?
G radualm ente se h a ido com prendiendo que una red m ás ap retad a de
com ités político-burocráticos no ofrece una panacea p ara pro d u cir una
nueva ciencia social que fuera capaz de com binar calidad y orientación,
sensibilidad y pertin en cia a los problem as (por ejem plo Blum e, 1985;
Geiger, 1985). En algunos países, com o Suecia, se ha m antenido el com ­
prom iso político de apoyar a las ciencias sociales, m ientras que el cam ­
bio de actitud hacia la política en m ateria de ciencia ha sido tan rápido
que una crítica que hace pocos años solía ser audaz y valiente hoy pasa
p o r ser la verdad revelada. E n otros países, especialm ente quizá en el
R eino Unido, las ciencias sociales com o tales h an sido p u e stas se ria ­
m ente en entredicho por partes im portantes del gobierno (véase Sm ith,
capítulo v de este volum en). P or todo ello, u n a concepción ingenieril '
estrecham ente utilitaria de la interacción entre investigación y políticas, v
caracterizada por u n a interpretación sum am ente racionalista del proce­
so de políticas, y por la subordinación de la investigación social a las de­
m andas autoritativam ente expresadas del sistem a de políticas, ha resul­
tado cada vez m ás incom patible con el testim onio em pírico disponible,
de toda una plétora de estudios. La colaboración de Weiss (capítulo xiv)
a este volum en es de todas m aneras un resum en autorizado de esta dis­
cusión y crítica, y u n a dem ostración de que la investigación de políticas
no sólo se puede concebir com o un asunto de "datos” (para u tiliz ar su
propio térm ino en nuestro contexto).
A la inversa, el llam ado m odelo de la ilustración ha ganado te rre n o \]
entre los especialistas. Este m odelo es com patible de m uchas m aneras "
con una función académ ica m ás tradicional, y ofrece una razón de ser a
la utilidad social de esta función en una época en que m uchos form u-
ladores de la política en m ateria de ciencia llevan ya años argum entando
que esta función ha sido dejada atrás p o r los propios procesos sociales.
El m odelo ilustrado:
supone que la investigación de la ciencia social no tanto resuelve problemas
cuanto ofrece un medio intelectual de conceptos, proposiciones, orientaciones
y generalizaciones empíricas. Ningún estudio en sí mismo ejerce mucho efec­
to, pero, a la larga, los conceptos llegan a ser aceptados...
D urante un periodo, y con m ucha investigación, las ideas [...] se filtran has­
ta la conciencia de los funcionarios de las políticas y los públicos atentos. Lle­
gan a desempeñar un papel en la m anera en que los encargados de políticas
definen los problemas y las opciones que examinan para hacerles frente [...]
En este punto de su desarrollo, la "ilustración” puede ser el uso más sabio que
se dé a las ciencias sociales [Weiss, 1978, pp. 77 s.].
O bviam ente, la concepción ilu strad a del nexo en tre investigación y
políticas se basa en la prem isa, m ás o menos explícita, de una imagen real
de las ciencias sociales, que otorga un puesto sobresaliente al papel de
estas disciplinas al a p o rta r los in stru m en to s conceptuales y analíticos
p ara el discurso público. Sin em bargo, tiene tan to m enos que decir acer­
ca de la n aturaleza del proceso de políticas y acerca de los nexos exactos
que hay entre los ám bitos de la investigación y de las políticas. En reali­
dad, se dejan sin exam inar m uchas cuestiones críticas tocantes a estos
nexos. Todos sentiríam os un alivio al enterarnos de que las ciencias so­
ciales, si las dejaran en paz en lugar de alim entarlas p o r la fuerza con
form ulaciones de problem as políticam ente definidos, a su debido tiem po
"ilu strarían ” a los elaboradores de las políticas y a la hechura de las po­
líticas. Pero acaso deseem os sab er m ás acerca de los m odos y m edios
p o r los cuales la o sc u rid a d c ed erá arjte la luz. ¿ E stam o s re alm e n te
seguros de que estas criaturas de las políticas m oran en las tinieblas y de
q u e los e sp e c ia lista s viven en la luz? ¿Q ué p a sa ría si estu v iéram o s
enfrentándonos a diferentes form as de vida social, ninguna de las cuales
fuera necesariam ente superior a la otra? ¿Qué pasaría si la tribu de las
políticas no reconociera las virtudes de la luz académ ica aun si la viera?
P arece te n e r b uen sentido su p o n er que fragm entos y piezas de cono­
cim ien to llegarán a “g otear” h asta el flujo g radual del conjunto de las
decisiones y a afectar de m anera decisiva su curso, a largo plazo. Pero,
¿cuánto tiem po necesitará? ¿Qué p asará si el persistente goteo del cono­
cim iento no horada la piedra de la ignorancia sino que, sim plem ente, se
escurre hacia u n terreno lodoso?
A p esar de estos problem as, el llam ado m odelo de ilustración ha con­
quistado u n a creciente aceptación en años recientes:
La experiencia del uso (y del no uso) de la investigación de ciencias sociales
por comisiones embona mucho mejor en el modelo de "ilustración” que en el
de “ingeniería”. La influencia de la sociología y de otras ciencias sociales con­
siste menos en ser de utilidad directa, que en aportar una perspectiva general
sobre los problemas y las cuestiones que interesan a comisiones particulares
[Bulmer, 1983, p. 376].
P ara nuestros propósitos, debem os poner en relieve dos característi­
cas claves del modelo de la ilustración. En prim er lugar, enfoca ante todo
el ám bito del investigador, y no el de los procesos de políticas. Asigna
u na clara primacía conceptual a la investigación sobre las políticas. En
segundo lugar, el m odelo contiene u n a suposición clave acerca de la
relación que hay entre los principales m odos de operación de estos dos
á m b ito s, a saber: estos m odos son c la ram en te in co m p atib les y todo
esfuerzo por tratarlos como básicam ente idénticos ten d rá graves conse­
cuencias adversas. Podemos expresar esto dicjendo que el modelo de la
ilustración presupone que los dos ám bitos operan de acuerdo con lógi­
cas diversas y no de acuerdo con una lógica unitaria. E n am bos aspectos,
el llam ado modelo de ingeniería ad o p ta u n a posición adversa. Acepta í
la suprem acía de las políticas y prescribe m odos y m edios p ara que la
investigación se ad ap te bien a ella. E n p rincipio, la investigación de
la ciencia social m ediante una planeación adecuada producirá fragm en­
tos, claram ente delim itados, de insum o para la m aquinaria de tom a de
decisiones del proceso de políticas. Esto es posible en virtud del hecho
de que la ciencia social —al m enos si se aparta de estrechas preocupa­
ciones disciplinarias y académ icas, en favor de u n a preocupación p o r
los problem as de im portancia social, norm alm ente de naturaleza inter­
d isc ip lin a ria — a c tú a de u n a m a n e ra que no está esen cialm en te se­
p arad a del funcionam iento del proceso de políticas ni es incom patible
con éste.
Aunque han dom inado gran parte del debate contem poráneo sobre la
utilización del conocim iento, los m odelos de ingeniería y de ilustración
ciertam ente no gozan de u n m onopolio conceptual. P or ello, su actitud
característica —lógica u n itaria cum suprem acía de las políticas (el m o­
delo de ingeniería) y lógicas diversas cum prim acía de la investigación
(el m odelo de la ilustración)— se refleja en las de otra pareja, a saber: las
del modelo tecnocràtico (lógica u n itaria cum suprem acía de la investi­
gación/análisis) y del modelo burocrático clásico (lógicas diversas cum
prim acía de la esfera político-adm inistrativa).
M ientras que la perspectiva básica del m odelo de ingeniería es deci-
sionista —en últim a instancia, los encargados de las políticas tienen que
pon erse al frente y decir a an alistas y a investigadores cuáles son los
 análisis que se necesitan y cuáles son los valores sociales pertinentes—,
hay tam bién los que proponen lo que podríam os llam ar un enfoque tec-
nocrático de la interacción del conocim iento social y las políticas públi­
cas. Desde esta perspectiva, el análisis y la investigación pueden m ejorar
decisivam ente la "arquitectura social” y la tom a de decisiones. E n una
situ ació n en que m uchos gobiernos se ven am enazados p o r enorm es
"déficit de capacidad" al enfrentarse a un futuro incierto, existe la n e ­
cesidad de una preparación sistem ática de los principales responsables
de las políticas, y de u n aum ento radical del uso de técnicas analíticas
y de "tanques de pensam iento”. De este m odo podrán echarse los funda­
m entos de un “rediseño de la gobernación, para enfrentarse al fu tu ro ”
(Dror, 1983). En sum a, no hay razones lógicas o conceptuales para qué
la investigación y el análisis no puedan llegar a pesar sobre las políticas;
tan sólo obstáculos prácticos y de organización, y éstos se podrán quitar
si se da a la investigación y al análisis la prim acía debida y se les perm ite
hacer toda su contribución a un enfoque sistem ático y m ás estructurado
de u n a elab o ració n so cietaria de las políticas. É ste es, en esencia, el
meollo del argum ento de los partidarios de este m odelo. C ualesquiera
que sean los m éritos y dem éritos analíticos y éticos de sem ejante argu­
m ento, es relativam ente fácil ver que, de m om ento así com o para el fu­
tu ro previsible y al m enos en lo tocante a la E u ro p a occidental, este
m odelo apenas resulta tolerable p ara la mayoría del público en general,
o p ara la m ayoría de los responsables de las políticas.
E n el modelo burocrático clásico, el ám bito de la b u ro cracia y de la
adm inistración com pendia en cierto sentido la racionalización y la m o­
d ern izació n del m undo social. Sin em bargo, esta ra c io n a liz a c ió n se
expresa en form a de un ap arato adm inistrativo racional y je rá rq u ic a ­
m ente ordenado, fundam entalm ente interesado en la aplicación de con­
juntos form ales de reglas y de leyes, y en la subsunción de acontecim ien­
tos sociales p a rtic u la re s a estas reglas. De este m odo, en el m odelo
burocrático clásico existe u n a necesidad de personal con buena p rep a­
ració n ju ríd ic a y ad m in istrativ a, com petente en la ap licació n de sis­
tem as de reglas pertinentes, pero que tenga poca o ninguna necesidad
de c o n ta r con algún tipo de co n ocim iento científico social. A unque
habitualm ente relacionado con Weber, este modelo burocrático clásico
tam b ién puede en co n trarse en la obra de autores com o M annheim y
hasta com o H aberm as (por ejemplo, M annheim, 1936, pp. 169-171, 189-
191; H aberm as, 1981, pp. 459-462).
El m odelo b u ro c rá tic o clásico difiere del racio n alism o rad ic al del
m oderno m odelo de ingeniería en sus objetivos fundam entales. Éstos
conciernen a la ordenación jurídica y adm inistrativa de piezas delim ita­
das de la realidad social. A este respecto, existe una am bivalencia básica
entre los p artidarios de un m odelo burocrático clásico, en cu an to a la
relación que hay en el ordenam iento bu ro crático del m undo, p o r u n a
parte, y las realidades del sistem a económ ico capitalista dom inado por
lo privado e im pulsado p o r el m ercado, p o r la otra. Los p ro c eso s de
racionalización encarnados en la burocracia y en la expansiva econom ía
c a p italista fu ero n vistos, p o r ejem plo, p o r W eber, com o pro ceso s en
g ran p arte paralelos. Em pero, para m uchos p artid ario s de u n m odelo
b urocrático clásico, por ejem plo M annheim , esta relación en tra ñ a una
tensión fundam ental.
De este modo, la planificación y la racionalización del m undo, según
M annheim y m uchos otros partidarios del m odelo burocrático en gene­
ral, en traña la elim inación del riesgo, de la incertidum bre y la adversi­
dad en procesos sociales incontrolables, com o la com petencia y o tras
form as no reguladas de interacción social. Aquí se hace verdaderam ente
obvia la diferencia entre el modelo burocrático clásico y el m odelo inge-
nieril de la “revolución racionalista” del modelo de los sesenta. E n esta
concepción m ás m oderna, el objetivo de la planeación no es elim inar el
riesgo y la incertidum bre del m undo social; sem ejante objetivo sería tan
utópico cuanto nocivo. De lo que se trata es de enfrentarse a la incerti­
dum bre y vivir con ella de m anera razonable.
M ientras que para M annheim una econom ía com petitiva de m ercado
com pendiaba “el ám bito irracional de nuestra vida social” (por ejemplo,
M annheim , 1936, pp. 102 s.), la m o d ern a teoría de la b u ro c ra c ia y la
planificación es, en esencia, sólo una extensión del razonam iento m icro-
económ ico que tra ta de reflejar estos m ism os procesos, los cuales, lejos
de parecer "anclados en lo irracional” (M annheim ), se p resentan com o
el m odelo m ism o de la eficacia racional. P or ello, según la m o d ern a
teoría de la adm inistración y la planeación, las técnicas de gestión y de
políticas, y las form as de análisis basadas en la teoría económ ica y que a
m enudo m uestran u n a tendencia m atem ática, constituyen un elem ento
básico de las form as burocráticam ente necesarias de conocim iento, y a
este respecto ocupan lugar de honor, desplazando a la ju risp ru d e n cia
del puesto que había ocupado en el m odelo burocrático clásico (Jann,
capítulo iv de este volumen, sobre program as universitarios en el an áli­
sis de la política pública, elabora extensam ente este punto).
H asta aquí, el argum ento se ha centrado en los cuatro m odelos de lo
que podría llam arse la principal m atriz de interacción entre las políticas
y la ciencia social. Se han distinguido los modelos por su posición a lo
largo de dos dim ensiones: prim ero, p o r la com patibilidad o incom pati­
bilidad de los modelos de operación básicos, o lógicos, de los dom inios de
la investigación de la ciencia social, por una parte, y de la hechura de polí­
ticas y la burocracia, por la otra; en segundo lugar, la posición de pri-
 C uadro XV. 1. Matriz del conocim iento social y las políticas
Primacía del dominio
Lógica de los ámbitos de la
ciencia social y de la
Elaboración de políticas
elaboración de políticas
Investigación y administración
y la administración
Lógicas diversas Modelo de ilustración Modelo burocrático clásico
Lógica unitaria Modelo tecnocrático Modelo ingenieril
m acía atrib u id a a uno de estos dos dom inios, p o r relación al otro. Esto
n o s ofrece u n a m a triz que h a servido p a ra e s tru c tu ra r el arg u m en to
(cuadro xv.i).
Recuperación del tiempo
Como ya se indicó, esta m atriz no sólo sirve de vehículo al análisis con­
ceptual; representa, asim ism o, tendencias seculares de la evolución del
conocim iento social en contextos sociales cam biantes. P or ello, el su r­
gim iento m ism o de la ciencia social profesional, y la transición del pen­
sam iento social general, y form as sem iliterarias de explicaciones de la
realidad social, p o r ejemplo, com o se m anifestaron a lo largo de todo el
siglo xix, siguiendo la tradición de las novelas m ás o m enos realistas, fue
u n proceso que cubrió varios decenios de finales del siglo xix y com ien­
zos del xx (véase H ughes, 1958; L epenies, 1981; Soffer, 1978; T h u rn
et al., 1984).
D u ran te este proceso, ciertam en te no h u b o u n a dem arcació n clara
en tre las form as de investigación social orientadas hacia las políticas y
o tra s m ás disciplinarias. Por lo co ntrario, las form as disciplinarias de
conocim iento social a m enudo rep resentaron tan sólo una instituciona-
lización de preocupaciones de políticas sobresalientes y perm anentes. A
veces, este proceso fue indirecto, com o en el caso del surgim iento de la
sociología em pírica en Alemania e Inglaterra com o form a de respuesta a
preocupaciones extendidas p o r "la cuestión social”, es decir, los efectos
trascendentales del proceso secular de industrialización y de urbaniza­
ción en vastos estratos —a m enudo desarraigados— de la población. Sin
em bargo, a veces los nexos entre la orientación hacia las políticas y el
desarrollo disciplinario fueron m ás inm ediatos. Un ejem plo interesante
fue el establecim iento de la dem ografía estadística e histórica dentro de
la academ ia sueca. Hubo allí una transición casi directa del funciona­
m iento y las preocupaciones de una com isión gubernam ental sobre la
em ig ració n (cu e stió n de im p o rta n c ia p a ra las p o lítica s en Suecia
durante el cam bio de siglo, cuando la em igración, en contra de lo que
ocurría en algunos otros países europeos, no se niveló, pese al hecho de
que la in d u strializació n iba evolucionando ráp id am en te, y cuando la
supervivencia m ism a de la nación pareció a veces en juego, en una pers­
pectiva a largo plazo) y la creación de la prim era cátedra de estadística
(en la U n iversidad de U ppsala), cedida al se c re ta rio en jefe de esta
com isión gubernam ental.
A pesar de todo, en cuanto quedaron institucionalizadas dentro de la
academ ia las disciplinas profesionales de la ciencia social, la tradicional
a u to n o m ía acad ém ica del sistem a un iv ersitario en la m ayoría de los
países occidentales entrañó una relativa independencia p ara la ciencia
social ante las dem andas inm ediatas del m undo de la elaboración de las
políticas y la ad m in istración; esto, desde luego, no significó que des­
apareciera la interacción entre la investigación y los procesos de las po­
líticas. P o r el co n trario , m uchos de los m ás sem inales pro g ram as de
investigación de los prim eros decenios del siglo xx se caracterizaron por
grandes preocupaciones, orien tad as hacia las políticas. La obra de la
sociología vienesa, la ciencia social em pírica de Chicago y los econom is­
tas de E stocolm o durante los años de entreguerras, dem ostraron lo fruc­
tífero de un continuado diálogo entre especialistas y agrupam ientos de
form uladores de políticas o con el público. Pero todos estos casos ejempli­
fican pautas de interacción, no de som etim iento, y en todos estos casos,
la investigación llegó a ejercer u n a co nsiderable in flu en cia sobre las
p olíticas, m e d ia n te u n g rad u al proceso de ilu stra c ió n (p o r ejem plo,
véase Coleman, 1979b). Por ello, resulta razonable sostener que el modelo
de la ilustración puede considerarse com o un m odelo bastante apropia­
do para el papel social de la investigación durante u n a época histórica
específica. De m anera sim ilar, el m odelo burocrático clásico, como ya se
dijo, es sin duda u n a representación m ás adecuada del m odo de opera­
ción de las adm inistraciones europeas durante la p rim era m itad de este
siglo, que de los aparatos adm inistrativos rem odelados y reorganizados
en la secuela de la “revolución racionalista” del decenio de 1960.
Y a la inversa, podría argüirse que los modelos de la lógica unitaria en
la m atriz, es decir, el m odelo ingenieril y el m odelo tecnocrático, son
represen tacio n es de u n a realidad social diferente de los m odelos que
presuponen u n a lógica diversa. Se les puede considerar com o esfuerzos
por in corporar las realidades sociales de un aparato estatal m ucho más
intervencionista, y las tareas m ucho m ás com plejas y extensas de una
burocracia a la que se ha confiado la tarea de adm in istrar los diversos y
crecientes program as públicos del tardío Estado benefactor keynesiano.
 Si la ciencia social m oderna se desarrolló como respuesta al rem plazo
de u n m ás antiguo Polizeystaat (y en interacción con él), por un m ucho
m ás m oderno, Rechsstaat burgués, más o menos liberalm ente orientado,
entonces el rem plazo de esta tradicional form a de Estado por un m ucho
m ás intervencionista E stado benefactor hizo au m en ta r originalm ente
las dem andas de conocim iento social. Luego, esto sirvió com o estím ulo
(im pulsado p o r la dem anda) para la ciencia social, que ocurrió en dife­
rentes etapas y en distintos países. En algunas naciones, com o los E sta­
dos Unidos y', en grado m ás lim itado, el Reino Unido y Suecia, la expan­
sión im pulsada p o r la dem anda comenzó desde el decenio de los treinta.
En g ran p a rte de la E u ro p a central, el fascism o y las n ecesid ad es
inm ediatas de la reconstru cció n después de la guerra re tra sa ro n este
desarrollo. Cuando ocurrió, a veces en conjunto con "coaliciones refor­
m istas” form adas por responsables de las políticas y científicos sociales,
como en la Alemania O ccidental durante los sesenta (véase W ollm ann,
1984), coincidió con crecientes dem andas a las ciencias sociales p a ra
que cobraran m ayor pertinencia social y desarrollaran form as de inves­
tigación m ás orientadas hacia la política.
De este modo, la tem prana fase de interacción entre ciencia social y
hechura de políticas, en un Estado benefactor intervencionista, no exigió
una transform ación de la naturaleza de la propia ciencia social; en cam ­
bio, las form as establecidas de las disciplinas científico-sociales, que dis­
frutaron de un grado relativo de autonom ía institucional y habían obte­
nido cierto grado de consolidación disciplinaria, pudieron aprovechar
entonces una atención benévola. Durante los sesenta y los setenta, las pre­
siones en el sentido de pertinencia para las políticas hizo que las ciencias
sociales se vieran obligadas a reconsiderar unas creencias profundam ente
sostenidas acerca de sus identidades disciplinarias, y que experim entaran
luchas por lograr prerrogativas en la formulación de los problemas: u n des­
arrollo que en los estados benefactores sum am ente desarrollados e inter­
vencionistas, com o Suecia, llegó m ás lejos que en algunos otros, y al que
se ha llamado, entre otras cosas deriva epistémica (Elzinga, 1985).
La diversidad de los actuales avances en m ateria de conocim iento so­
cial y las tendencias sim ultáneas hacia un creciente hincapié en la inves­
tigación básica y en u n a m ayor "politización” de los expertos, p o r una
m u ltip licid ad de ag ru p am ien to s sociales y políticos (véase W agner y
W ollmann, 1986a y b), debería servir como advertencia contra las gene­
ralizaciones apresuradas acerca de la probable evolución de las futuras
pautas de interacción entre la ciencia social y la esfera de la elaboración
política y la adm inistración. Sin em bargo, ahora es necesario resum ir
algunos recientes esfuerzos p o r rom per conceptualm ente con la m atriz
de dos p o r dos, que h a servido p ara estructurar hasta aquí el argum ento.
Cuadro XV.2. Matriz de modelos de la interacción entre conocim iento
y políticas: los modelos que presuponen una lógica análoga
Elaboración de políticas
Pauta de interacción Investigación y administración
Fuertemente análoga Modelo de aprendizaje Modelo de solución
y continua de las políticas social de los problem as
Débilmente análoga Modelo disposicional Modelo adversativo
y discontinua
L a m a t r iz e x t e n d i d a : e v o l u c i ó n y c o n t r o v e r s i a
Si el modelo de ilustración y el modelo burocrático clásico presuponen
por igual que hay un abism o entre los m undos de la investigación y de
las políticas, en m ateria de misiones y de m andatos, entonces el m odelo
tecnocrático y el m odelo ingenieril por igual presuponen que estím ulos
de un o de estos dom inios pu ed en in flu ir de m a n era b a sta n te d ire cta
sobre la conducta del otro ám bito. Sin em bargo, am bos tipos de expli­
cación tro p ie za n con d ificultades m uy co n siderables. E n el caso del
p rim er tipo de enfoque —suponer una considerable diversidad entre los
m odelos operantes de los dos dom inios— la falta de interacción resulta
en teram en te com prensible, pero es difícil ver cóm o p o d ría o c u rrir si­
quiera alguna ilustración. Aún m ás difícil es ver cóm o los p artidarios de
la ilustración pueden estar tan confiados en que, a largo plazo, los resul­
tados de una buena investigación “gotearán” hasta llegar a la conciencia
del público en general y, con el tiem po, afectarán profundam ente la ela­
b o ració n de políticas. E n el caso del segundo tipo de enfoque —p re ­
su p o n e r u n a lógica u n ita ria —, el hecho e m b arazo so al que hay que
enfrentarse es que la interacción postulada n u nca ocurrió; a m enudo,
bastantes encargados de las políticas e investigadores parecen reacios a
dejarse preprogram ar del m odo que lo requieren el m odelo tecnocrático
y el ingenieril. Estos tipos de dificultades han sido el p u nto de partid a de
esfuerzos por elaborar unos modelos para la función del conocim iento
sistem ático en los procesos de políticas que fueran, a la vez, descriptiva­
m ente precisos y conceptualm ente m ás poderosos.
Estos tipos de m odelos com parten una característica clave: sugieren
que los m odos de operar básicos de los dom inios de la investigación y
los procesos de políticas no son aproximadamente equivalentes ni funda­
 m entalm ente diversos y ni siquiera incompatibles. En cam bio, la prem isa
de estos m odelos es que los m odos de operación, aunque no idénticos,
son aproximadamente análogos y compatibles, y de este m odo, por ejem ­
plo, p erm iten que o cu rran procesos cual el aprendizaje a largo plazo.
Como en el caso de los otros modelos, los m odelos que sugieren una ló­
gica análoga d ifieren en el m odo en que atrib u y en la suprem acía a la
esfera de las políticas o a la de los procesos de investigación para explicar
las pautas de interacción. Además, dentro de cada uno de estos tipos se
puede establecer u n a distinción entre una versión de gran alcance y otra
m ás cautelosa. Las diferentes versiones de los modelos que presuponen
un a lógica análoga se pueden representar p o r una sim ple m atriz (véase
el cuadro xv.2).
El modelo de aprendizaje de las políticas ha cobrado m ayor im portan­
cia en años recientes (por ejem plo, S ab atier y Hanf, 1985, y Sabatier,
1988). Su pun to de p artid a es una observación ta n prom etedora com o
razonable: las políticas son, en cierto sentido, hipótesis. De m anera m ás o
m enos explícita, postulan que ciertos tipos de acciones están causalm ente
relacionados y conducen a la realización de ciertos tipos de estados de
cosas, considerados deseables. P or ello, u n a política se centra en torno a
un enunciado o conjunto de enunciados susceptibles de som eterse a in­
dagación en térm inos de su justificación y, en últim a instancia, su verdad.
Desde luego, las políticas están rodeadas p o r la incertidum bre y, en
cu alquier punto del tiem po, puede ser difícil o hasta im posible saber si
es probable que u n determ inado curso de acción tenga los efectos desea­
dos. No obstante, a la larga y con el beneficio de la retrospectiva, debe
ser posible acum ular gradualm ente cierto conocim iento de dichos efec­
tos. Por lo m enos debe au m en tar cierto tipo de conocim iento negativo;
después de un núm ero de fracasos en las políticas y desastres de planifi­
cación, debe ser posible afirm ar que hay m otivos débiles o insuficientes
p a ra creer que la política en cuestión tendrá los efectos benéficos que se
le atribuyen. A la larga, tam bién debe ser posible estrechar al m enos el
rango de incertidum bre y lim itar el debate de las políticas a cuestiones
acerca de las que hay auténtica divergencia ideológica y evitar los “sim u­
lacros de com bate" causados p o r p u ra ignorancia (véase Heclo, 1974,
pp. 284-322). Sin em bargo, los partidarios de un modelo de aprendizaje
de las políticas dan varios pasos más. En lo básico, afirm an que ocurre
u n a evolución de las p o líticas o que al m enos se le p u ede h a ce r que
ocurra, en una p au ta análoga a u n modelo popperiano-lakatosiano del
desarrollo del conocim iento científico; a la larga, “un program a de in­
vestigación progresivo” conduce a la elim inación de hipótesis falsas o al
m enos infructíferas y a la extensión de un corpus de hipótesis "corrobo­
ra d a s” que en trañ an una aproxim ación a la verdad: la “verosim ilitud”.
Cualquiera que sea la validez de la respuesta popperiana-lakatosiana
del desarrollo del conocim iento científico, es obvio que una aplicación
de alguna de sus versiones a los cam bios de las políticas se basa en cier­
to núm ero de suposiciones de bastante alcance. Se hacen evidentes dos
suposiciones dudosas. Prim era, no es claro que pueda considerarse el
desarrollo de las políticas como algo afín al desarrollo del conocim iento
científico en algún sentido real. Ciertam ente, las políticas se modifican
com o respuesta a experiencias de tipo positivo o negativo. En algunas
naciones, por ejem plo en Suecia, tam bién existen m ecanism os institu­
cionales que sirven como una especie de depósito de ideas y experiencia
de políticas. El sistem a de comisiones gubernam entales es un instrum en­
to im portante que sirve a este propósito (por ejemplo, Prem fors, 1983).
Sin em bargo, aun con sem ejante sistem a es claro que en m uchas áreas
de políticas no hay nada parecido a u n a trad ic ió n in in terru m p id a de
conocim iento referido a las políticas al que, con el tiempo, se añadan pie­
zas y fragm entos, en respuesta a algún tipo de prueba severa. G ran parte
de la hechura de las políticas en el nivel central, incluso en un país pe­
queño com o Suecia, surge como respuesta a problem as percibidos que
cobran notoriedad en la arena política. A veces se aprenden lecciones
del pasado, pero otras veces este pasado cae sim plem ente en el olvido o
se le ve com o irrelevante en gran p a rte p a ra las p reo c u p ac io n es del
m om ento (véase W ittrock y Lindstróm , 1984). Sencillamente, las políti­
cas no constituyen un cuerpo de conocim iento que se pueda equiparar
legítim am ente con el conocim iento científico en m ateria de coherencia y
continuidad cabales. Si se emplea la m etáfora del conocim iento científi­
co y su desarrollo a lo largo del tiem po como principal y único criterio
analítico, entonces grandes partes de la realidad de unos procesos de
políticas discontinuos y no m uy racionales, sim plem ente serán exclui­
das del cam po de visión abarcado por estas anteojeras analíticas.
E n segundo lugar, las controversias por las políticas no sólo ni princi­
palm ente conciernen al valor de verdad de ciertos enunciados, que se
pueden establecer m ediante experim entos y debate entre una com unidad
de científicos com petentes. A m enudo en tran en juego diversos intere­
ses, y la controversia de políticas incluye com petencia y conflicto entre
distintos intereses y agrupam ientos. No hay cantidad de conocim iento
adicional que pueda elim inar el elem ento político del proceso de políti­
cas. De hecho, igualm ente podría a p o rta r m uniciones y cañones más
potentes para una batalla ya entablada.
La prim era de estas dos objeciones sirve de punto de partida a uno de
los m odelos en com p eten cia —el de solución social de problem as—
m ien tras que la segunda desem peña un papel sim ilar con respecto a
otro modelo: el de los procesos adversativos y la controversia de política.
Antes de exam inar estos dos modelos, sin embargo, deberem os subrayar
que la colaboración de Majone (capítulo xm) a este volum en representa
uno de los esfuerzos m ás am biciosos y rig u ro sam en te d esarro llad o s
hechos hasta hoy p o r explorar los potenciales de conceptualizar la inves­
tig ació n o rie n ta d a h acia las políticas com o proceso de ap ren d iz aje,
basándose plenam ente en analogías tom adas de la filosofía de la ciencia,
de la tradición lakatosiana. Si el modelo de aprendizaje político presenta
el cam bio de políticas como algo análogo al desarrollo del conocim iento
científico, el modelo de solución social de problem as, elocuente y persis­
tentem ente defendido p o r Lindblom, adopta una posición casi inversa
(Lindblom y Cohén, 1979). El conocim iento científico sólo es una entre
m uch as fo rm as de conocim iento, y nad ie debe so rp re n d e rse p o r el
hecho de que los encargados de las políticas a m enudo atribuyan m ás
valor a o tras form as de conocim iento y p refieran el consejo de otros
sobre el de los científicos sociales de profesión. ¿Por qué —p reg u n ta
Lindblom — debe preferirse un m ayor análisis a una solución puesta en
térm inos de interacción; 'es decir, de aprender haciendo?
¿Por qué, en realidad? No hay ninguna razón, a m enos que los costos
del fracaso sean aterradoram ente altos, no a m enos que haya poca opor­
tunidad de volver atrás, no a m enos que los “que corren los riesgos” en
las políticas no sean idénticos a los que “corren los riesgos” del erro r po­
tencial... o del desastre. Tiene m ucho sentido argum entar en favor del
esquem a ensayo-error, y a veces puede ser legítim o ridiculizar la aver­
sión al riesgo en la planeación de políticas, que habla m ucho acerca de
ensayo, pero no perm ite el error. Sin embargo, salir del paso por m edio
de la interacción a veces puede ser sim plem ente un eufem ism o para no
decir error sin ensayo; si no se tiene ninguna idea de lo que se está h a­
ciendo, todo es error y no hay ensayo y, por tanto, no se aprende nada.
Por ello pueden decirse m uchas cosas buenas acerca de resolver pro­
blem as p o r m edio de la interacción. Sin em bargo, la interacción no es
una panacea, ni es —como parece sugerirlo Lindblom — una alternativa
al análisis “del m ism o m odo que se puede escoger un avión o u n tren
para llegar a un destino” (Lindblom y Cohén, 1979, p. 27). Antes bien, se
da el caso de que en m uchas situaciones cotidianas no necesitam os lan­
zarnos a procesos deliberativos para decidir, por ejemplo, cóm o volver
del trabajo a casa. Em pero, si se nos pidiera, norm alm ente podríam os
d ar buenas razones acerca de nuestros m edios de transporte diario. Sin
em bargo, en otros casos en que las pautas norm ales han sido alteradas
p o r innovación o descom posición im prevista, bien p o d ría se r que tu ­
viéramos que reflexionar acerca de hasta los cursos de acción m ás sen­
cillos. Por ello, análisis e interacción no son sim ples opciones. Ambos
incluyen o presuponen cierto elem ento de un proceso reflexivo y delibe­
rativo que puede o no realizarse en una situación determ inada; h a sta en
las fo rm as m ás ru tin a ria s o h ab itu ales de co n d u c ta te n d re m o s que
reflexionar ocasionalm ente, o aun explicarlas en cierto tipo de discurso
razonado.
El m odelo de solución social de problem as deshizo eficazm ente, de
m uchas m aneras, la preten sió n de los científicos sociales de te n e r un
m onopolio de la co m prensión y el conocim iento p ertin en tes p a ra los
procesos de políticas. La ciencia social profesional será las m ás de las
veces tan sólo uno de muchos insumos y, a menos que de algún m odo apo­
ye o sea apoyada por otras form as de creencias, convicciones y visiones,
no es probable que ejerza un gran impacto sobre la hechura de las políticas.
Sin embargo, esta sencilla com prensión ciertam ente no significa —com o
arguyen Lindblom y Cohén (1979, p. 12)— que cualquier vieja creencia
esté tan bien fu n d ad a com o cualquier otra. S im plem ente, no se da el
caso de que "verdadero o falso, con o cim ien to es co n o cim ien to p a ra
cualquiera que lo tom e com o base para algún com prom iso o acción”. Si
aceptáram os sem ejante “definición” del conocim iento, de ahí se seguiría
un subjetiv ism o m ás o m enos to ta l y te n d ría poco se n tid o d isc u tir
siquiera sobre la función del conocim iento en los procesos de políticas.
Como cualquier otra cosa en la vida social, estos procesos ten d rán que
ser im buidos p o r creencias y com prom isos, “verdaderos o falsos”. Por
tanto, si seguim os el argum ento de Lindblom y Cohén a este respecto, ya
no tendrem os la m enor idea de si estam os exam inando la utilización del
conocim iento o la utilización de la basura, o sim plem ente contem plan­
do una plétora am orfa de creencias e interacciones.
Si la prim era de estas dos objeciones contra el m odelo de aprendizaje'
de las políticas es recogida por el modelo de solución social de proble-
mas, entonces la segunda objeción a este m odelo —su tendencia a eli­
m in ar de la evolución de políticas el elem ento de política y de co n tro ­
versia— sirve com o tem a im portante en el m odelo adversativo, asociado
directam ente con las aportaciones del sociólogo de Chicago Jam es Co-
lem an (p o r ejem plo, C olem an, 1979a, 1979b y 1984; véase ta m b ié n
O rlans, 1976). S u b ra y a el hecho de que el co n o cim ie n to b ien puede
servir com o m unición en las batallas partidistas. Además, la controver­
sia por un asunto bien puede conducir a la utilización del conocim iento
social —com o lo p re su p o n e el m odelo in g en ieril— en lu g a r de ir en
detrim ento de dicho uso.
Sin em bargo, los usos que se dan en tales situaciones adversativas no
se p u e d en p re p ro g ra m a r con facilidad, y los frag m en to s y piezas de
conocim iento serán utilizados por todo el que pueda echarles m ano y
m ás los necesite para apuntalar sus argum entos. E sto entraña, a m enu­
do, la utilización por adversarios y críticos de una política establecida,
m ás que p o r quienes ocupan cargos en que bien podían ten er fácil acce­
so a m uchas fuentes de inform ación y quienes, adem ás, para em pezar,
p u d ie ro n h ab er encargado u n determ inado proyecto de investigación.
Colem an nos ofrece buen núm ero de ilustraciones de esto, tom adas del
escenario n o rteam ericano. Pero varios ejem plos suecos, tom ados de la
acalorada controversia surgida durante los setenta por la energía nuclear,
confirm an el hecho de que en circunstancias propicias, la investigación
llevada a cabo p o r co m isió n —sin d a r u n largo rodeo p o r vía de u n a
p au latin a ilustración conceptual— puede ser utilizada inm ediatam ente
p o r los adversarios de las políticas de ese m ism o gobierno (véase, por
ejem plo, W ittrock, 1980; Schw arz et al., 1982).
A p e sa r de todo, en u n m odelo adversativo existen dos dificultades
obvias. Prim era, es claro que p o r m uy im portante que sean, la contro­
versia y los procesos protagonizados p o r adversarios no pueden ofrecer
m ás que u n a respuesta parcial al problem a de la utilización del conoci­
m iento. Además, com o lo sostiene Weiss (capítulo xrv de este volumen),
u n m odelo de defensa activa, prom oción y form ulación de propuestas,
la “investigación com o argum entación” sirve sólo hasta un punto lim ita­
do p a ra em b o n ar en la au to in terp retació n de los investigadores de las
políticas. Aun en los am bientes en que la adopción de sem ejante modelo
está m enos asociada al riesgo de sanciones, com o en la academ ia, "existe
co n sid erab le resisten cia a la idea de la investigación com o arg u m en ­
tació n ” (Weiss, capítulo xrv de este volumen). Vemos así que la ciencia
social a m en u d o se u tiliza básicam en te p a ra a p u n ta la r argum entos y
posiciones que ya se h a n establecido, si no p lenam ente articulado, al
m enos en u n esbozo burdo. Sin em bargo, en otros casos parece posible
un efecto m ás fundam en tal a largo plazo, y bien puede te n er repercu­
siones de am plio alcance sobre la form ulación m ism a de los problem as
de políticas. Este tipo de p au ta ilustrada es, en opinión de Coleman, en
gran p arte u n fenóm eno del tipo de sociedad de com ienzos del siglo xx
que, en la sociología norteam ericana, él identifica con la prem inencia de
la Escuela de Chicago:
Viendo en retrospectiva los productos de la Escuela de Chicago, podemos pre­
guntarnos quién era su público. ¿Había algunos para quienes los problemas
sociológicamente definidos eran problemas para la acción? La respuesta, en mi
opinión, es No. Los productos de la Escuela de Chicago fueron leídos por
sociólogos y por un público lego interesado, e indudablemente ejercieron cier­
ta influencia sobre la acción social. Pero esa influencia fue difusa, indirecta y
hasta accidental [...] En suma, durante ese periodo, la relación ante los resul­
tados de la investigación sociológica y las acciones sociales fue la de un pan
arrojado a las aguas. Hubo posibles efectos de estos productos de la investi­
gación ejercidos sobre la acción social, pero no más que los efectos de algunas
novelas [...] Con el desplazamiento a la investigación de las comunicaciones y
de las audiencias, hubo también un giro en el nexo de la investigación socio­
lógica con la acción social. Fue un desplazamiento de los efectos accidentales
y la irrelevancia general hacia una vinculación más directa, con una investi­
gación social diseñada para ciertas decisiones [Coleman, 1979b, pp. 338 s.].
A pesar de todo, y como lo ha m ostrado el propio Coleman, este nexo
m ás directo resultó en gran parte ilusorio, y el m odelo adversativo es, en
realidad, un esfuerzo por reinterpretar las anom alías de u n modelo inge-
nieril con su concepción jerárquica del proceso de políticas, y por con­
vertirlas en los típicos casos de un modelo de políticas m ás pluralista, en
que no hay un solo actor central que ejerza un control decisivo, sino en que
toda una m ultiplicidad de actores com piten p o r la influencia y el cono­
cim iento pertinente.
En segundo lugar, aun en aquellos casos en que el m odelo adversativo
es una buena aproxim ación a los acontecim ientos del m undo real, suele
acercarse peligrosam ente al modelo de solución social de problem as en
u n aspecto, a saber: en su relativa falta de interés p o r aquellas carac­
terísticas que pueden d iferenciar el conocim iento social de otros ele­
m entos en un cierto m edio social. Es interesante observar que una pieza
de investigación puede utilizarse com o m uniciones en u n a controversia
en torno a una cierta política, pero así lo puede hacer tam bién cualquier
n ú m ero de o tra s declaraciones de creencias, ex h o rtaciones y valo ra­
ciones. Si no se m enciona esta cuestión, fácilm ente la utilización del
conocim iento puede volverse tan sólo un nom bre engorroso para el es­
tudio del conflicto político y social y, p o r muy interesante que este estu­
dio p u ed a ser, no enfoca esp ecíficam en te la cu e stió n del papel del
conocim iento en las políticas.
Así, para que este modelo sea analíticam ente convincente, tendrá que
poder enfrentarse a la cuestión de las variedades pertinentes del discur­
so y de las reglas que gobiernan e im ponen diferentes tipos de discurso.
A este respecto, Rein y Schon (capítulo xii de este volum en) parecen pre­
s e n ta r u n o de los cam inos m ás p ro m ete d o res que h a sta hoy se han
abierto. Su m arco conceptual y sus efectos em píricos constituyen un es­
fuerzo m uy am bicioso p o r en fren ta rse p rec isa m en te al p ro b lem a de
an alizar controversias y discontinuidades m uy profundas en térm inos
de un modelo del llam ado discurso de políticas, que refleje el marco.
Vemos, así, que lo necesario es un modelo que com parta las preocu­
paciones cognoscitivas del m odelo de la ilustración, pero que tam bién
perm ita una m ás vasta gam a de modelos de interacción entre la esfera
de la investigación científico social y la esfera de la hechura de políticas
 y la adm inistración. En particular, debe adm itir la influencia indirecta y
a largo plazo de la investigación social y a la vez unos efectos a m ás
breve plazo, com o los que ya fueron notados por el modelo adversativo.
Si tom am os la m etáfora de Coleman, a veces unas semillas, si no un pan,
arrojadas a las aguas, pueden flotar hasta la playa y florecer. Una vez
más aceptando el punto de Coleman acerca de la pertinencia inm ediata
de la investigación p ara algún agrupam iento en un proceso adversativo,
a veces se dan en realidad casos de empleo instantáneo del conocimiento.
Sin em bargo, p ara que esto ocurra debe haber, p a ra em pezar, conoci­
m iento. Sin u n a buena investigación que utilizar, un proceso de utiliza­
ción rápida y fácil resulta una ventaja muy dudosa. Sin em bargo, dado
lo anterior, las disposiciones y las capacidades de la investigación social
p a ra p ro d u c ir atisb o s de p o líticas y ap ren d izaje de políticas p o d rá n
quedar liberadas en circunstancias y condiciones fortuitas.
En gran m edida, tales condiciones no pueden ser directam ente afec­
tadas, aunque hasta cierto punto sí pueden serlo. No obstante, esos efectos
sólo p u eden o c u rrir m ediante la acción de seres h u m anos co n creta­
m ente localizados en u n contexto social y de políticas. De este m odo, se
debe co n stru ir u n modelo disposicional de utilización del conocim iento
en torno a u n análisis de los actores clave en el proceso de utilización.
Existen al m enos tres de esos grupos clave. Prim ero, hay au ténticos
especialistas que se dedican a la investigación y la enseñanza, y que
pueden o no ser de una naturaleza orientada hacia las políticas. Aun si
estos estudiosos nunca son llevados a las oficinas donde tiene lu g ar la
hechura de las políticas y de la adm inistración, pueden, sin em bargo,
ejercer u n a considerable influencia en las políticas de dos m aneras:
actú an com o intelectuales de las políticas y p articip an en debates p ú ­
blicos en to rn o a las cuestiones de políticas m ientras se basan, en su
com petencia profesional, y m antienen la posición au tónom a que con­
fieren las universidades a su facultad. Tam bién pueden ser m aestros del
creciente grupo de escuelas de política pública, y ayudar con esto a fo r­
m a r las h e rra m ie n tas conceptuales u tilizadas p o r los a ctu ales y los
futuros h a b itan tes de las varias burocracias de la sociedad m oderna
(véase Trow, 1984).
E n segundo lugar, hay varios tipos de asesores de p o lítica s (véase
Rein, 1976), que bastante a m enudo son llam ados del m undo de la cien­
cia social o bien participan voluntariam ente en un diálogo con represen­
tan tes au tén tico s de ese m undo. En te rc er lugar están los b u ró c rata s
profesionales, dedicados activam ente a aplicar políticas de "abajo a rri­
b a” y a forjar la realidad adm inistrativa de las grandes intenciones del
gobierno (véase H anf y Toonen, 1985). Estas oficinas adm inistrativas
están pobladas, cada vez más, por los productos de los departam entos
de ciencias sociales o sus reto ñ o s, en fo rm a de escu elas de p o lítica
pública, gestión pública y hasta de adm inistración pública.
Aparte de estos tres agolpam ientos —es decir, primero, los sabios y las
sabias, los intelectuales e inventores de las políticas; segundo, los dise­
ñad o res, conv en ced o res y n a rra d o re s, y tercero, los em p lead o s, los
expertos e ingenieros, p o r decirlo así— está, desde luego, toda la gam a
de los agrupam ientos sociales y políticos que cada vez m ás glam orosa-
m en te a n u n c ia n su p ro p io papel de ex p ertos (W agner y W ollm ann,
1986b).
A dem ás, los d isc u rso s d irig id o s p o r estos varios a g ru p a m ie n to s
dependerán a la vez de reglas intelectuales inherentes a los discursos y
de los m edios institucional y sociopolítico. La estructuración y restru c­
tu ra c ió n de los d iscu rso s en am bos tip o s de regla se b a sa rá d e c isi­
vam ente en un proceso de estructuración del discurso (W ittrock et a l, ca­
p ítu lo ii de este volum en). S em ejante c o n c e p tu a liz a c ió n p a re c e ría
contener la prom esa de darnos una com prensión tan to de los procesos
de las continuidades com o de los procesos de drástica restructuración de
los nexos entre el conocim iento social y la política pública (com o infor­
m an, p o r ejem plo, M arkiew icz y M oraw ski en su estu d io sobre la in ­
fluencia de las ciencias sociales en la Polonia de la posguerra, capítulo IX
de este volumen).
Vemos así que ahí deben estar los canales necesarios para un diálogo
entre productores y usuarios de la investigación social. Acaso no se les
utilice. Tal vez estén bloqueados y acaso no haya m ucho que valga la
pena de tra n sp o rta r a otro lado. Éste puede ser, a la postre, el m ayor de­
safío de toda la investigación científico-social. E n u n a época en que los
llamados a la participación parecen más exigentes y persistentes que nu n ­
ca y en que las razones p a ra el com prom iso pu ed en ser m ayores que
n u n ca, m ie n tra s que la lejan ía y la falta de c o m p ro m iso p u e d en , a
m enudo ser sinónim os de cinism o, algunos especialistas deben seguir
fieles a la necesidad de la distancia crítica y de decir la verdad, ya sea
que el poder les escuche o no.
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■ Soo./^lE I -j E .S ' M i * * h o b Q £ ./O C > f

XIV. LA INVESTIGACIÓN DE POLÍTICAS:

¿DATOS, IDEAS O ARGUMENTOS? ■■-* ' 7rr : - - c

C a r o l H ir s c h o n W e is s

H e m o s aplazado ya bastante el exam en de los efectos de la ciencia social

sobre la política pública. Este capítulo y el siguiente, obra de W ittrock,
en focan a h o ra los m odos en que las cien cias sociales influyen en el
desarrollo de las políticas en el Estado m oderno. M ientras M ajone (capí­
tulo x i i i ) tom ó ideas de la filosofía de la ciencia, yo a d o p to u n a idea
tom ada del sistem a jurídico: la idea de argum entación.
E n la prim era m itad del capítulo exam inaré la influencia de tres tipos
de productos de la investigación sobre las políticas: datos y d e scu b ri­
m ien to s, ideas y crítica, y arg u m en to s o in fo rm es p a ra la a c ció n de
políticas. M ientras que el producto tradicional de un estudio de políticas
es un inform e del prim er tipo, lleno de datos, conclusiones, estadísticas y
descubrim ientos, u n a revisión de los som eros testim onios disponibles
p arece in d ic a r que, en cierto s m edios, la investigación ejerce m ay o r
im pacto cuando pasa a ser p arte de la defensa activa de u n a posición
preferida.
Así, la segunda parte del capítulo busca una respuesta a la pregunta
norm ativa: ¿qué actitud deben adoptar los investigadores? Se enfrenta a
la p reg u n ta de si la defensa activa, la prom oción y la reco m en d ació n
tienen un lugar en la agenda del investigador de las "políticas. La investi­
gación de políticas es parienta cercana de la ciencia social, y aunque se
haya puesto sus ropas de trabajo y se haya ido a laborar en las oficinas y
antecám aras del gobierno, no h a abandonado su nom bre de "ciencia":
de a h í las cien cias de las políticas". H ay algo in có m o d o en p e n sa r
siquiera en aban d o n ar las norm as de objetividad que caracterizan una
ciencia y ab razar en cam bio la noción de la defensa activa, la prom oción
y la recom endación, m ás apropiada para un grupo de interés o de cabil­
deros. Y sin em bargo, los avances ocurridos en la epistem ología (y hasta
en la m ecánica cuántica) han socavado los conceptos de u n a sola reali­
dad “que está ahí". E n el periodo pospositivista, todos ten em o s clara
conciencia de que los investigadores “construyen” el m undo que estudian
y de que los valores, prioridades y m odelos conceptuales que ponen en su
trabajo influyen sobre las cosas que ellos “descubren”. Si la objetividad
es en re a lid a d u n a ilusión, ¿es 1a reco m en d ació n , tal vez, u n franco
reconocim iento del carácter parcial de su obra? Yo batallo con este dile­
m a e in te n to esta b le c e r las im p licacio n es de los diversos cu rso s de
acción p ara los investigadores de políticas y p ara las instituciones para
las que trab ajan y a las que sirven.
Las cuestiones que enfocam os en este cap ítulo son im p o rtan tes en
varios niveles. La cuestión em pírica —en qué form a ejerce m ayor efecto
la in v estig ació n de p o líticas— tien e u n en foque aplicado; a aquellos
c ie n tífic o s sociales que in te n ta n a u m e n ta r la in flu e n cia del an álisis
em pírico sistem ático sobre la elaboración de las políticas públicas les
convendría saber en qué form a de presentación es m ás probable ejercer
un im pacto en diferentes arenas. Si supiéram os lo suficiente, podríam os
ay u d ar a hacer que sus inform es tuviesen el m áxim o efecto.
La cuestión del proceso —cóm o la inform ación interactúa con otros
elem entos en la form ulación de las decisiones públicas— posee im por­
tan tes elem entos sustantivos. Tiene im plicaciones p a ra el papel de los
expertos —en este caso, los investigadores de las ciencias sociales— en el
siste m a de e la b o ra c ió n de las p o líticas. Si los in v estig ad o res logran
influ ir m ás sobre las políticas cu an d o van m ás allá de su papel tra d i­
cional de ap o rtar evidencia em pírica, entonces encontrarem os pregun­
tas acerca de los efectos probables de su ingreso m ás dinám ico en los
co n ciliáb u lo s de la h e c h u ra de p o líticas. E n p a rtic u la r, si u tilizan la
investigación p ara hacer avanzar valores de políticas, ¿pondrán en peli­
gro su "boleto de en trad a”, el cual se basa en suposiciones de un cono­
cim iento objetivo y que se im pone? ¿Se enajenarán a algunas partes del
espectro político? ¿Servirá su recom endación p ara d a r una ventaja espe­
cial a los intereses que favorecen? ¿Pondrá en peligro los intereses de la
ciencia social institucional? ¿O resistirán los científicos sociales las pre­
siones que se les hagan p a ra co n tratarlo s com o activistas arg u m en ta­
tivos, en favor de unas orientaciones de política particulares o de políti­
cas específicas? A la postre, tendrem os que en frentarnos a la pregunta
norm ativa de cuál es el papel apropiado p ara u n experto en una entidad
política de carácter dem ocrática.
Desde el principio, reconozcam os que la investigación de políticas o
cu alquier o tro tipo de investigación no va a d eterm inar la principal di­
rección de la política. Políticos y funcionarios poseen convicciones ideo­
lógicas y constelaciones de intereses, que en g ran parte determ in an el
rum b o que ellos siguen. El lugar de la inform ación en general y de la in­
form ación de la investigación en particu lar deben verse, antes bien, en el
sentido de ayudar a los elaboradores de políticas a decidir cuáles m edi­
das son las m ás apropiadas p a ra la realización de sus ideologías y sus
intereses (Weiss, 1983). No se espera que los investigadores participen
com o to m ad o res de decisiones. En la esfera de la política pública su
ta re a ha sido, en general, ilu m in ar las consecuencias de las diversas
opciones para que quienes ocupan los cargos de autoridad puedan saber
lo que obtendrán y aquello a lo que renunciarán al seleccionar un rum ­
bo particular. La investigación de políticas es un actor de reparto en el
d ra m a de la h e c h u ra de políticas. La p re g u n ta e m p írica es: ¿en qué
condiciones entra siquiera la investigación en escena y, cuando lo hace,
qué consecuencias tendrá para el desenvolvimiento de la acción? Aunque
creo que esta generalización es cierta en países del m u n d o entero, es
im portante observar que casi toda la evidencia de este capítulo se deriva
de la experiencia norteam ericana.
L a in v e s t ig a c ió n d e p o l ít ic a s c o m o d a t o s
H asta hace cerca de un decenio se daba por sentado que lo que desea­
ban los form uladores de las políticas era precisam ente lo que los investi­
gadores eran m ás capaces de ofrecer: o sea, datos, descubrim ientos y
conclusiones de investigación. Los científicos sociales presuponían que
los funcionarios políticos y burocráticos encontrarían el proceso de tom a
de decisiones considerablem ente simplificado si supieran, por ejemplo,
cuántas personas que viven en la pobreza eran adultos, sin im pedim en­
tos físicos y sin niños pequeños; si la enseñanza para niños con un lim i­
ta d o d o m in io del inglés ha sido m ejo r si se les en se ñ a en la lengua
m atern a de los niños o en inglés; si u n a reducción del im puesto a las
ganancias del capital aceleraría el crecim iento económ ico o reduciría el
ingreso del gobierno. Sin duda, las políticas podrían beneficiarse si con­
taran con m ejores datos sobre la situación de las condiciones actuales,
la evaluación de la eficacia de los program as pasados y actuales y las
probables consecuencias futuras de las diversas opciones de acción.
Todo esto parecía m uy razonable. Lo m alo era que cuando los cientí­
ficos sociales se ponían a estudiar los efectos de la investigación sobre
las decisiones del gobierno, encontraban muy poco efecto (Caplan, 1977;
Bulm er, 1978; W eiss y Bucuvalas, 1980; Alkin et al., 1979; D eitchm an,
1976; Dockrell, 1982; K norr, 1977; Rich, 1977; Leff, 1985; Walker, 1987).
Aun cu an d o se e n ca rg aran explícitam ente estu d io s de políticas p ara
responder a preguntas específicas del gobierno, no parecían tener gran
efecto sobre las decisiones ulteriores. Los estudios de evaluación fueron
un ejem plo notable. En m uchos ám bitos, se en carg aro n evaluaciones
para descubrir hasta qué punto program as generosam ente patrocinados
por el gobierno estaban alcanzando sus m etas con objeto de tom ar deci­
siones acerca de su continuación, term inación o cam bio. Pero los resul­
 tados de la evaluación parecieron ejercer muy poca diferencia sobre el
destino de los program as estudiados (véase tam bién M ajone, capítulo
xiii de este volumen). El program a Head Start salió casi incólum e de una
tem p ran a evaluación desfavorable y luego procedió a florecer. Los Job
Corps se e n fre n ta ro n a evaluaciones de costo-beneficio que h a b ría n
deb id o c o n d u c ir a su te m p ra n a m uerte, pero c o n serv aro n su apoyo
político. Por o tra parte, la favorable evaluación de las becas de college,
de acuerdo con la Ley Nacional de Educación para la Defensa, no bastó
para salvar al program a de severos recortes y de su term inación.
Lo que ocurría era que otros valores e intereses tom aban precedencia
sobre los datos. Si los encargados de las políticas deseaban m o stra r a
sus votantes que estaban "haciendo algo” contra el desem pleo, p ara ellos
no significaba m ucha diferencia que las políticas de p rep aració n en el
em pleo que ellos habían apoyado estuviesen ejerciendo un im pacto m í­
nim o. Al m enos, ahí q uedaban registradas, diciendo que ap o y ab an el
empleo. Si otro grupo de form uladores de políticas estaba com prom eti­
do, p o r p rin cip io , con la d esregulación y la p riv atizació n , no e sta b a
interesado en escuchar los descubrim ientos acerca de la ocasional supe­
rioridad de los servicios sum inistrados públicam ente. Esa opción estaba
fuera de lo que podían aceptar. Los descubrim ientos de la investigación
se utilizaban básicam ente cuando ayudaban a los actores de las políticas
a hacer lo que ya deseaban hacer. E n tales circunstancias, los datos les
a y u d ab an a aju star, a d a p ta r y a fin a r sus pro p u estas p a ra que em b o ­
n aran m ejor en los hechos del caso.
Algunos datos se tom an en cuenta ya por rutina en la tom a de deci­
siones gubernam ental. Ciertos tipos de datos económ icos parecen con­
v enir p articu larm en te, porque los datos económ icos o cu p a n u n lugar
central en las decisiones acerca de im puestos y gastos. Q uiéranlo o no,
los gobiernos se ven envueltos en la política m acroeconóm ica y llegan a
depender m arcadam ente de las previsiones económicas. Al enfrentarse a
cuestiones específicas como la solvencia del Fideicom iso de Seguridad
Social, los d atos económ icos ejercieron gran influencia. Pero a veces
hasta los datos económicos se utilizan más como "m uniciones” para apo­
yar posiciones de políticas ya existentes, que como señales de guía. Los
m ism os datos han aparecido en am bos lados de una cuestión, utilizados
en apoyo de prescripciones radicalm ente distintas... de acuerdo con las
inclinaciones políticas de sus partidarios.
Algunos datos estadísticos y de investigación de varias índoles sí han
afectado los contornos de las políticas, como los datos sobre las necesi­
dades de salud de los ancianos (que influyeron sobre la aprobación de
Medicare), las tasas de ocupación de camas de hospital (que influyeron
en las decisiones sobre la construcción de hospitales), la prevalencia del
analfabetism o de adultos (el estudio efectuado p o r el N ational Assess-
m ent of E ducational Progress m ostró tasas inferiores a las esperadas y
redujo la im portancia política de esta cuestión en 1986) y las tasas de
desem pleo (u tiliz ad a s en apoyo de to d a u n a v aried a d de p ro g ra m a s
de capacitación laboral y creación de em pleos). Algunas fórm ulas del
gobierno, com o las utilizadas para calcular los gastos y reem bolsos de
Medicare, la d istrib u ció n de la ayuda federal a los estados, los planes
de retiro del servicio civil, etc., dependen de los datos; los que tom an las de­
cisiones se ven obligados a prestar atención a las cifras.
¿Quién es probable que transm ita la investigación de políticas en for­
m a de datos a los funcionarios del gobierno? O bviam ente, los propios
investigadores y analistas. Escriben inform es a la m anera en que los in­
vestigadores escriben sus inform es, con datos, cuadros, gráficas y tal vez
unas cuantas fórm ulas en el apéndice, ju nto con su interpretación de lo
que significan los datos. Una concesión habitual a la esfera de las políti­
cas es que incluyen un "sum ario ejecutivo”, en que resum en los puntos
clave en unas cuantas páginas y a veces trata n de sacar las im plicaciones
de los datos para las opciones de políticas a que se enfrentarán quienes
tom en las decisiones. El sum ario ejecutivo suele estar bien escrito, pero
la aplicación de los descubrim ientos a las actuales opciones de políticas
a veces no da en el blanco; no todos los investigadores están lo bastante
cerca del "juego interno” de la hechura de políticas, p ara tener siquiera
u n atisbo de las opciones que se están considerando m ás seriam ente; y
p ara que sus esfuerzos sean oportunos y pertin en tes, d eb erán revelar
m ás que su condición de simples aficionados en la arena de las políticas.
Por encim a de todo, los descubrim ientos de la investigación no han
tenido ta n ta influencia sobre las decisiones legislativas o b u ro cráticas
en m ateria de políticas como originalm ente habían esperado los científi­
cos sociales. A m ediados de los setenta, cuando se puso en m archa el es­
tudio em pírico de la situación, los especialistas se sintieron perplejos y
desalentados. V arias fueron las razones de su desencanto, y no fue la
m enor de ellas el altísim o nivel de las expectativas que habían puesto en
el tem a. C onsideraban la tom a de decisiones com o una em presa racio­
nal y esp era b a n que la info rm ació n ejerciera u n a in flu en c ia d irecta.
M uchos de ellos creían en el antiguo adagio de que saber es poder, sin
com prender que en la política suele ocurrir, m ás a m enudo, lo c o n tra­
rio: poder es conocer..; o al m enos da acceso y control del conocim ien­
to. Los científicos sociales tam bién fueron ingenuos al no com prender la
ten acid ad de las convicciones ideológicas y del in terés egoísta de las
organizaciones. De hecho, su optim ism o original y desencanto ulterior
casi los cegaron ante los cam bios m uy reales, pero sutiles y lentos, que
causó la investigación de las políticas.

LA INVESTIGACIÓN DE POLÍTICAS COMO IDEAS
Lo que en co n tram o s a m ediados y finales de los setenta fue que la in­
vestigación de políticas servía menos de dirección a las políticas, que de
" ilu s tra c ió n ” general p a ra los elab o rad o res de las políticas. É stos no
e sta b a n u tiliz a n d o ta n to datos sueltos c u a n tita tiv o s o cu alitativos, o
co n ju n to s de d escubrim ientos, sino eran influidos p o r las generaliza­
ciones basadas en los datos.
Lo que distingue a la investigación de políticas com o ideas es que se
ha p rescindido de la m ayor parte de todo el atavío de la investigación.
Se pierde lo específico de la m etodología de investigación. Los encarga­
dos de las políticas y sus ayudantes no tienen la m enor idea del carácter
de la m uestra, el núm ero de casos, el contenido de las intervenciones que
haya habido, las preguntas específicas planteadas, cóm o se procesaron y
a n a liz a ro n los datos, ni de la calidad del estudio com o investigación:
cualquiera de los puntos específicos que les capacitarían a ver lo bueno
q u e h a b ía sido el estudio, la c re d ib ilid a d que d eb ían d arle y en qué
situ a c io n e s sería razo n ab le g eneralizar. E sta co n d ició n a m enudo se
sostiene aun cuando la investigación se presente com o datos. La carac­
terística m ás reveladora de la investigación com o ideas es que tam bién
h an desaparecido los descubrim ientos reales del estudio. Lo que la gente
recu erd a es que los program as de p reparación en el trabajo funcionan
p a ra las m adres que reciben pagos de la asistencia pública, pero no para
los adolescentes o p ara los desem pleados crónicos. Los descubrim ientos
originales de la investigación se reducen a una simple "historia”, los enun­
ciados condicionantes se pierden, y las conclusiones a m enudo se extien­
den m ás allá de los descubrim ientos del estudio. De este m odo, los ac­
to res de la política recu erd an que la educación p reesco lar m ejora los
logros en tre los niños m enesterosos en la escuela, pero no recu erd an
que el P rogram a Preescolar de Perry, que fue la fuente de m uchos datos,
tuvo u n total de 58 niños en el grupo experim ental, y que las diferencias
en el co cien te in te le c tu a l e n tre los e x p e rim e n ta les y los de co ntrol
desaparecieron a la edad de 14 años (Schw einhart y W eikart, 1980). Lo
que queda es que una tem prana intervención en la educación de los jó ­
venes es m ejor que aguardar hasta que sea tarde. E ntonces se aplica la
idea (m ucho m ás de lo que la justificarían los datos) para influir sobre el
desarrollo de los tem pranos program as p ara la educación, salud y reh a­
bilitación de la niñez.
E n el aspecto positivo, las ideas tom adas de la investigación de las
p o lític a s p u ed en d a rn o s nuevos atisb o s del p ro ceso de las políticas.
Pueden a lte ra r el m odo en que la gente conceptualiza las cuestiones y
enm arca los problem as (véase tam bién Rein y Schon, capítulo x i i de este
volumen). Las ideas pueden m odificar el m odo en que la gente percibe
los elem entos de una situación que pueden modificarse y los que tienen
que aceptarse com o dados. Pueden alterar la im portancia de un proble­
m a y ayudar a darle m ayor o m enor im portancia en la agenda pública.
Las ideas pueden ayudar a determ inar, por ejem plo, qué faceta de un
problem a deberá seleccionarse para la acción, si se debe gastar dinero
en investigación m édica o en tratam iento o prevención. Con el correr del
tiem po, la asim ilación de las ideas de la investigación puede ayudar a
tran sfo rm ar el m odo en que se enfocan las cuestiones de política y los
tipos de solución que se consideran, se debaten y se adoptan.
¿Quién transm ite la investigación de política en form a de ideas? Ante
todo, los interm ediarios de la investigación. Los especialistas han estado
escribiendo durante m ás de 20 años acerca de los "interm ediarios", en el
proceso de propagación de la investigación (Lazarsfeld et al., 1967; Wil-
son, 1978). Los escritos h an sido caprichosos o bien exhortatorios, y
piden la creación de u n a ocupación especializada que se encargue de
co n v e rtir los d e scu b rim ien to s de la investigación en p rescrip cio n es
prácticas para quienes tom an las decisiones. El subtexto de los escritos
sobre los interm ediarios ha sido que quienes adopten la especialidad de
"hacer contactos” deben su lealtad a la investigación y no a los practi­
can tes o e la b o ra d o res de las políticas (véase tam b ié n L ippitt, 1969;
Miles, 1964). Lo que rara vez se ha notado en las discusiones sobre los
interm ediarios de la investigación es que ya hay cierto núm ero de perso­
nas encargadas de esos roles de vinculación; incluyen a asesores, prepa­
radores, oradores, cabilderos, periodistas y otros (Weiss, 1986).
Los propios investigadores pueden ser interm ediarios al transm itir el
tem a general de su labor o de la de otros. Cuando sirven com o asesores
de d ep en d en cias g u b ern a m en tales o com o m iem b ro s de com isiones
seleccionadas, su aportación distintiva es la de ideas desarrolladas por
m edio de la investigación. El escritor profesional que elabora el "resu­
m en ejecutivo” acerca de un estudio para su publicación, el periodista
que escribe un reportaje sobre un estudio para la prensa sem anal o coti­
diana, el profesorado universitario que incluye los descubrim ientos de
la investigación en sus conferencias en el aula para educar a la siguiente
gen eració n , los p re p a ra d o res, los p a rtic ip a n te s en las conferencias,
quienes hablan en banquetes, desayunos y reuniones anuales, amigos y
conocidos —todas las diversas personas que hayan oído los resultados de
la investigación, en persona o de cuarta m ano— las transm iten a quie­
nes tom an las decisiones. Algunos de ellos lo hacen intencionalm ente,
porque los descubrim ientos de la investigación apoyan una actitud que
ellos desean im poner, com o suelen hacerlo los cabilderos; a veces ac-
 384 LAS CIENCIAS DE LAS POLÍTICAS EN LA ENCRUCIJADA
túan neutralm ente, y esto es p arte de su propio trabajo, com o cuando
los re p o rtero s escriben noticias acerca de la investigación; a veces lo
hacen ociosam ente, com o simple tem a de conversación. En todas estas
com unicaciones se pierden el tono y el detalle de la investigación original,
y queda m uy poca seriedad científica. Se hace hincapié en el m eollo del
relato. P or ejemplo, el tiem po que los estudiantes dedican a las tareas es
lo que establece la diferencia acerca de cuánto aprenden; las terapias a
largo plazo contra el alcoholismo no son más eficaces que las intervencio­
nes breves. Estos son los tipos de ideas que "gotean” hasta la esfera de las
políticas, desde toda u n a variedad de fuentes que ayudan a establecer el
clima de la opinión para tom ar decisiones ulteriores (Weiss, 1980, 1986).
A unque hem os em pleado el noble térm ino de ilustración p a ra des­
cribir la circulación de la investigación como ideas, desde luego no hay
ninguna g arantía de que las ideas sean correctas... o de que sean m ejo­
res que las que teníam os antes. La investigación de la que se derivaron
pudo ser inadecuada, conceptual o m etodológicam ente; su abreviación
en resúm enes o “lem as” puede haber om itido elem entos vitales; la tra ­
ducción pudo ser u n a com pleta deformación. Y sin em bargo, las ideas
procedentes de la investigación entran en circulación. Al ser absorbidas
p o r el pensam iento convencional m oldean las suposiciones de la gente
acerca de lo que es im portante, de lo que debe hacerse y de las solucio­
nes que probablem ente ayudarán a alcanzar los fines deseados.
Una serie de estudios que se han realizado desde 1975 sobre los efectos
de la investigación m ostraron que éste es el “uso” m ás característico de
la investig ació n (Aaron, 1978; B anting, 1979; B arber, 1987; B ulm er,
1978, 1982, 1987; Cherns, 1979; Derthick y Quyirk, 1985; Feller, 1986;
H ayes, 1982; H u sén y K ogan, 1984; K allen et al., 1982; P a tto n et al.,
1977; Rich, 1981; Sabatier, 1978; Saxe, 1986; Weiss, 1977, 1980, 1986,
1989; W eiss y B ucuvalas, 1980). M ientras que la investigación com o
datos altera el curso de acción en esferas lim itadas, m uchos funciona­
rios dicen que las ideas llegadas de la investigación han alterado el m odo
m ism o en que definen los problem as. Les parece difícil citar los efectos
de la investigación sobre decisiones en concreto, pero tienen la sensa­
ción de que im buye su com prensión y su labor.
Donde las ideas procedentes de la investigación tienen que ver con in­
suficiencias de una política actual provocan dudas acerca del statu quo. Re­
fuerzan el escepticism o existente y sugieren que los responsables de las
políticas deben reexam inar lo que se está haciendo y reconsiderar lo que
se debe hacer. A m enudo, favorecen una revaluación fundam ental de las
políticas que están en vigor. Por ejemplo, las evaluaciones de los planes
federales p ara contener el alza de los costos de hospitales, com o los es­
fuerzos por reducir el gasto de capital y tam bién la perm anencia de los p a­
LA INVESTIGACIÓN DE POLÍTICAS 385
cientes m ostraron que las regulaciones no estaban funcionando. Al m is­
mo tiem po, se descubrió que ciertos planes de reem bolso habían surtido
cierto efecto sobre la reducción de costos. Entonces, los investigadores
crearon un sistem a de "grupos relacionados con el diagnóstico” ( d r g ) para
rem bolsar a los hospitales de acuerdo con el diagnóstico del paciente; el
sistem a fue adoptado por el gobierno federal. O tro ejem plo fue la investi­
gación que m ostró que las innovaciones im puestas "de arriba abajo” a las
escuelas solían d u ra r m uy poco. La idea estim uló a los funcionarios de la
educación y a los legisladores, para canalizar fondos hacia innovaciones
creadas localm ente, en lugar de im poner cam bios que todas las escuelas
debieran acatar. La función de la investigación com o crítica básica de las
políticas puede, con el tiempo, tener efectos de largo alcance.
La in v e s t ig a c ió n d e p o l ít ic a s c o m o a r g u m e n t o s
La investigación de políticas com o argum entos representa no sólo una
investigación que se ha diluido, sino tam bién una investigación a la que
se ha añadido algo. Lo que se h a añadido es u n a actitud de defensa acti­
va y recom endación. Cuando esto ocurre, no sólo se pierden algunos de
los datos, com o en la investigación com o ideas, sino tam bién se pierden
selectivam ente los datos. Los d escubrim ientos que favorecen “la o tra
m ano” o que debilitan el poder del argum ento se descartan, con objeto
de hacer m ás convincente el argum ento. 1
Desde luego, gran parte de la investigación de políticas se h a plan ea­
do para considerar los efectos pasados o los potenciales futuros de dis­
tintas políticas, y sus descubrim ientos casi siem pre preferirán u n curso
sobre otro. Lo que tengo en m ente no es esa preferencia con base em pí­
rica; antes bien, la investigación com o arg u m en to s co m ien za con un
conjunto de valores (sean los del investigador, los del cliente o los del
em pleador), y sólo considera opciones dentro de esta gam a ideológica.
La restricción de la perspectiva puede ser involuntaria, com o cuando los
investigadores que trabajan para una com pañía de productos quím icos
sencillam ente no tom an en cuenta los costos públicos de la lim pieza de
desechos tóxicos, y los investigadores que trabajan para un grupo a m ­
bientalista no consideran los efectos de m ayores costos de lim pieza p a ra
la supervivencia de la com pañía. El m arco m ental puede ser autom ático
e inconsciente, o deliberado. Agencias o intereses p articu lares pueden
enm arcar la investigación en form as que probablem ente prom uevan los
valores que ellos defienden. Pero algún conjunto de prem isas de valor
rodea to d a la investigación, y el que considerem os que u n estu d io se
basa en prem isas justas o sesgadas es algo que depende m ás de que este­
 m os de acuerdo con los valores integrados, que de las características del
pro p io estudio.
La investigación que se p resenta com o argum ento en apoyo de una
c o n c lu sió n p a rtic u la r tie n e g ran d es v en tajas p a ra los a jetre ad o s
tom ad o res de decisiones:f(l)’ Les ah o rra tiem po y trabajo. No tienen que
d e sc ifra r las im plicaciones de la investigación; la investigación com o
arg u m en to explica las im plicaciones de sus d escubrim ientos en térm i­
nos fáciles de com prender. (2) El argum ento relaciona explícitam ente la
investigación con el problem a en cuestión. Dice; p o r causa de la infor­
m ación a, b y c, cám biese el artículo 4 (a) en tal y tal sentido. Esa con­
creció n es m uy atractiva. El arg u m en to em pieza con la preocupación
in m ed iata del elaborador de la política y presenta la investigación com o
garantía.((3) La integración de argum ento y evidencia form a un lim pio
paquete p ara em plearlo en las negociaciones burocráticas o legislativas.
| Y los p artidarios ya existentes pueden utilizar el paquete en el debate y
la negociación.
¿Q u ién tra n s m itirá , p ro b a b le m e n te , la in v estig ació n com o a rg u ­
m ento? Los grupos de interés son u n canal. Los grupos de interés y las
o rg a n iz a c io n e s de cab ild eo d ise m in a n c a n tid a d e s c o n sid e ra b les de
info rm ació n an alítica, con objeto de fortalecer sus posiciones. E n un
estu d io sobre los “cab ild ero s” de W ashington, S chlozm an y T ierney
(1986) descubrieron que la abrum adora m ayoría de los cabilderos (92%)
in fo rm aro n que la función de "p resentar resultados de investigación o
inform ación técnica” era p arte de su tarea. E n tre las actividades a que
ded icaro n la m ayor p arte de su tiem po y de sus recursos, los "cabilde­
ros” la colocaron en tercer lugar de las 27 actividades enum eradas. Sólo
"establecer contacto directo con funcionarios del gobierno” y "atestiguar
en las audiencias" req u erían m ás tiem po y esfuerzo que p rese n ta r los
resu ltad o s de u n a investigación. En m i investigación dél C ongreso de
los E stad o s U nidos descubrí que el personal del com ité se basaba n o ta ­
blem ente en rep resen tan tes de grupos de interés p a ra ob ten er in form a­
ción acerca de sus posiciones ante cláusulas legislativas, y tam b ién en
b u sc a de te stim o n io s p a ra que esas p osiciones fuesen convincentes
(W eiss, 1989).
Los grupos de interés —grupos de in tereses públicos, asociaciones
profesionales, grupos de intereses privados— son especialm ente n o to ­
rios en la legislatura. Es allí donde la investigación com o argum entos
parece florecer m ás abiertam ente. En estos días, cuando el gobierno de
los E stados U nidos está dedicado a m icroadm inistrar detalles que solían
dejarse p ara que las agencias ejecutivas los aplicaran, los legisladores
necesitan prescripciones e inform ación detalladas. Tam bién es en la le­
g isla tu ra d o n d e m ás a p re m ia el tiem po; p o r eso, si se q u iere que la
investigación afecte la acción legislativa, parece hacerlo con la m ayor
facilidad en form a de argum entos.
A prim era vista, las burocracias parecen m enos receptivas a la investi­
gación como argum entos. Tienen un personal m ás num eroso y especiali­
zado y poseen sus propias oficinas de investigación, análisis y evaluación.
Patrocinan su propia investigación interna y externa y se m antienen al
día con respecto a los avances ocurridos en su cam po. Su periodo tam ­
bién es m ás largo, y por ello tienen m ejores m em orias institucionales de
asuntos, investigación y argum entos anteriores. Y p ara obtener conoci­
m ien to s no d ep e n d en ta n to de cóm o se los p re se n te n los gru p o s de
interés.
Y sin em bargo, a pesar de ser expertos, los burócratas no son inm u­
nes al señuelo de la investigación com o argum ento. El rasgo distintivo
de las agencias burocráticas es lo im probable de que los partidarios de
los argum entos no form en parte de los grupos de interés. M ás a m enudo
son partidarios com prom etidos que se encuentran dentro de las filas de
la burocracia m ism a. Las facciones internas se valen de la investigación
para fortalecer sus argum entos en los debates de la organización.
Las tres im ágenes de la investigación de p o líticas —d ato s, ideas y
argum entos— hacen distintas suposiciones acerca de la naturaleza del
proceso de hechuras de las políticas (véase W ittrock, capítulo xv de este
volumen). Bajo la im agen de la investigación com o datos se encuentra
una visión tecnocrática. Los funcionarios están m uy deseosos de hacer
un trabajo com petente. Hay poco conflicto de metas; los datos de los in­
vestigadores son com patibles con las necesidades de los usuarios; los
u su a rio s tie n e n conocim iento suficiente de los d ato s p a ra b u sc ar en
ellos calidad y aplicarlos eficazmente al problem a del m om ento. Se ve la
traza de una burocracia casi w eberiana en que la inform ación se utiliza
para au m entar la eficiencia.
La idea de la investigación com o ideas tiene u n sa b o r m enos meca-
nicista, m ás hum anista. Los funcionarios no necesariam ente se orientan
a u n a tarea inm ediata. M últiples problem as y prescripciones com plejas
com piten p o r la atención general. Hay espacio p ara u n considerable <<;„*■
"juego” en el sistem a. La form ulación de los problem as que hacen los
investigadores no necesariam ente coincide con las necesidades inm e­
diatas de quienes tom an las decisiones, y éstos pueden reco rd ar selec- c>;i7
tivam ente las ideas que m ás les gustan. Es u n lugar de au to rid ad dis- K/!
persa. La im agen del modelo de la tom a de decisiones com o u n "cesto de
b a s u ra ” de M arch y O lsen (1976) es p e rfe ctam e n te com p atib le con
el concepto de la investigación com o ideas. Problem as van y vienen;
ideas van y vienen; los participantes pueden o no asignar u n a idea a un
problem a de m om ento. Pero las ideas quedan confusam ente alm ace­

nadas en la m em oria de la gente y pueden resurgir al ap arecer nuevas
cuestiones.
La investigación como argum entación-presupone u n a tom a de deci­
siones con factores en pugna. Tiene un trasfondo político. Intereses y
valores se en cu en tran en disputa. Los partidarios de ciertas ideas u ti­
lizan la investigación cuando y si favorece sus propios casos, en el barullo
de la tom a de decisiones organizativa. Es probable que la investigación be­
neficie a los intereses en pugna que tengan los recursos necesarios para
pagar investigación, y que tengan el refinam iento necesario para utilizar
la investigación con el fin de prom over su bando en la controversia.
C o n c l u s i o n e s t e n t a t iv a s e h ip ó t e s i s n u e v a s
La in v estig ació n p o lítica se u tiliza en form a de datos p a ra to d a u n a
gam a de usos especializados, pero a m enudo son cuestiones detalladas y
co tid ian as. La in flu en cia de los datos sobre las g ran d es cu estio n es
parece relativam ente insólita fuera del ám bito de la econom ía. La inves­
tigación com o ideas fluye a la arena de las políticas p asando p o r toda
u n a v a ried ad de fu en tes no coordinadas. E ste uso p are ce se r o m n i­
presente, pero no está claro el efecto que tenga sobre elecciones específi­
cas de política. Ideas llegadas de la investigación se vuelven corrientes,
p arte del discurso político y, sin em bargo, no afectan la acción de las
autoridades. Tam poco sabem os bien qué im portancia tenga la investi­
gación com o fuente de ideas, en contrapeso con otras fuentes. La inves­
tigación en tra en la arena de las políticas como argumentos, p rin cip al­
m ente por m edio de las actividades organizadas de sus partidarios. Los
grupos de interés que operan en la legislatura y en las facciones internas
que com piten dentro de las agencias ejecutivas pueden h acer uso de la
investigación por medio de la argum entación. Citar el apoyo de la inves­
tigación a m en u d o parece ser táctica eficaz p a ra lla m a r la a te n ció n
hacia u n a posición, sobre todo cuando sus partidarios tra ta n de llevar
sus argum entos al público. La evidencia de la investigación da legitim i­
dad al caso y, a veces, m ayor notoriedad. Sin em bargo, el resultado de
cualquier argum ento p articu lar puede no depender tan to de la fuerza
de la evidencia cuanto del poder de la coalición que la apoya.
Es difícil tra ta r de desenredar el extraño papel de la investigación, por
causa de la constante interacción de información, ideología e intereses.
Y la investigación no triunfa. No pasa por encim a de creencias e intere­
ses. Lo que sí pued e h acer es ay u d ar a las p e rso n as a fig u rarse cuál
decisión específica será la que m ás favorezca sus intereses y sus convic­
ciones ideológicas en un caso particular (Weiss, 1983). Dado que es tan
com plejo el proceso de llegar a u n a decisión, prim ero en la m ente de
cada persona y luego entre individuos, para la organización en conjunto
el papel de la inform ación (y de ese sub co n ju n to de info rm ació n que
procede de la investigación) probablem ente no podrá saberse nunca con
certidum bre.
En cam bio, podem os ofrecer u n a serie de hipótesis. Con base en la
investigación efectuada y el testim onio de los participantes interesados,
deseo ofrecer estas hipótesis prelim inares acerca de la influencia de la
investigación en form a de datos, ideas y argum entos sobre la política
pública.
La investigación com o datos m ás probablem ente te n d rá influencia:
en situaciones de consenso sobre valores y metas. La investigación puede pre­
cisar el problema y aclarar sus parámetros, y servir de base para hacer buenas
estimaciones de la eficacia de los correctivos;
cuando se plantean claram ente dos o tres opciones. Si se ha diseñado ex­
plícitamente la investigación para poner a prueba cierto núm ero lim itado de
opciones y si los descubrim ientos son bien claros, los datos tendrán buena
oportunidad de establecer una diferencia;
en situaciones en rápido cambio. Cuando nadie sabe cuál es la situación, es
probable que se atienda a datos, particularm ente si m uestran que las condi­
ciones actuales están fuera de la zona de aceptabilidad [Steinbruner, 1974],
Sin embargo, más probablem ente se les utilizará como "reconocimiento" y
como trasfondo que como guía para la acción;
cuando los que tom an las decisiones (o su personal) tienen buenos
conocimientos analíticos. Utilizar datos es algo que exige un conocimiento de
las técnicas de investigación para que se pueda evaluar la calidad de los da­
tos, y una com prensión de las lim itaciones de la investigación, de modo que
los datos no se apliquen a situaciones que vayan más allá de su generaliza-
bilidad.
La investigación com o ideas m ás probablem ente ten d rá influencia:
en las prim eras etapas de un a discusión política. Es entonces cuando hay
espacio para la consideración de las distintas facetas de un problem a y para
las diversas soluciones. Cuando la discusión ya ha llegado dem asiado lejos,
quienes toman las decisiones han enmarcado el asunto y empezado a endure­
cer sus posiciones;
cuando la política existente está en desorden. En condiciones de fracaso y
crisis, aun los más endurecidos buscan un modo de salir de la situación;
cuando es grande la incertidumbre. Cuando nadie sabe qué hacer o qué fun­
cionará, las ideas tienen buena demanda;
en las arenas de política descentralizadas, cuando deciden muchos cuerpos
separados. En arenas como la justicia penal o la educación, cuando está dis­
 persa la autoridad de las decisiones, una idea relativamente sencilla puede lle­
gar m ás lejos y con mayor rapidez que unos datos detallados.
La in v estig ació n com o arg u m en to s m ás p ro b ab lem en te te n d rá in ­
fluencia:
' cuando es intenso el conflicto. En un área conflictiva donde los diferentes ban­
dos han marcado sus posiciones, lo que cada quien está buscando es garantía
y apoyo para fortalecer su propio caso. La investigación puede aportar prue­
bas que tranquilizarán a los partidarios, convencer a los indecisos y debilitar
las posiciones rivales;
en las legislaturas. Como la legislatura es el sitio quintaesenciado para la
resolución de diferencias ideológicas y basadas en un interés, la argum en­
tación es el hum or prevaleciente, y será bien recibida toda investigación que
apoye ciertos argumentos;
•í después de tomadas las decisiones (como legitimación). La tom a de deci­
siones es la estación de paso a la puesta en m archa y al im pacto último. Para
un ir la organización y los individuos que aplicarán las decisiones, hay una
continua necesidad de legitimación. Y la investigación puede ayudar a satis­
facer la necesidad.
E l DILEMA NORMATIVO
El an álisis nos sugiere, h a sta aquí, que p u ed en o b ten e rse beneficios
cu an d o se em plea la investigación de políticas en un papel de defensa
activa en la to m a d em ocrática de decisiones. Los p rim ero s beneficios
son u n au m en to de notoriedad e influencia. La investigación utilizada
com o apoyo p ara u n argum ento de políticas no tiene que salir a buscar
quién la atienda; encuentra u n público ya dispuesto entre quienes están
com prom etidos con las políticas que la investigación propone. Se ale­
grarán de divulgar y propagar sus descubrim ientos, com o arm as para su
causa. P or ello, es probable que se logre evitar el frecuente destino de la
investigación de políticas: languidecer olvidada y al m argen.
Además, en cuanto esa investigación entre en la liza de las políticas,
probablem ente ten d rá u n a m ejor oportunidad de su rtir efectos sobre la
discusión de políticas. Por una parte, refuerza las convicciones de par­
tidarios ya dispuestos y. les da m ayor confianza en su posición. Si en los
descu b rim ien to s de la investigación hay elem entos que a rro jan dudas
sobre ciertas prem isas de su posición, p odrán fortalecer sus argum en­
tos. T am bién se les p odrá a tra e r a m odificar ciertos su b p u n to s de sus
p ro p u estas p a ra hacerlos m ás congruentes con la evidencia. Arm ados
con testim onios convincentes, tam b ién p o d rán e star m ejor equipados
p a ra convencer a los indecisos a que se pongan de su lado. Por ello, es
probable que puedan fortalecer su coalición y m ejorar las posibilidades
de que prevalezca la posición favorecida por la investigación.
A unque la investigación com o argum ento puede ser m ás persuasiva
en la arena de las políticas, representa una m ezcla de funciones cientí­
ficas y p artid a rista s. Así, vuelve a p lan te ar ciertas p reg u n tas difíciles
acerca del papel apropiado de los expertos en una sociedad dem ocrática
y, particularm ente, preguntas acerca de la ciencia social como conoci­
m iento científico o argum ento especial. Si los científicos sociales aban­
donan su insistencia en la objetividad, ¿no estarán socavando la posi­
ción de neutralidad experta que, para em pezar, les valió ser invitados a
la arena de las políticas? É sta es una interrogante que tiene ya un largo
historial en la ciencia social norteam ericana.
Antecedentes históricos
En los E stados Unidos, las ciencias sociales em pezaron a separarse de la
filosofía m oral a m ediados del siglo XIX, com o respuesta, en gran parte,
a los problem as planteados por la Revolución industrial. Los prim eros
científicos sociales eran reform adores: sociólogos, politólogos y sobre
todo econom istas. Fueron atraídos a las nacientes disciplinas, prim ero
p o r cau sa de su interés en a p o rta r u n co n o cim ien to que aliviara las
condiciones de pauperism o, in q u ietu d laboral, poblaciones no asim i­
ladas, barrios bajos y otras patologías de los Estados Unidos durante su
industrialización en el siglo xix. Los prim eros científicos sociales fueron
ciudadanos voluntarios; poco después, estos "aficionados” fueron des­
plazados por académ icos profesionales. Según F u m e r (1975, p. 3):
Ambos grupos se enfrentaron a un problem a común: cómo reconciliar los
intereses reformistas que para empezar les habían atraído a la ciencia social,
con su necesidad de reconocimiento como científicos objetivos y desapasiona­
dos, capaces de dar una guía desinteresada a la sociedad.
La solución que con el tiem po crearon consistió en subrayar en sus
disciplinas los elem entos teóricos y de form ación de conocim iento. Al
profesionalizarse las ciencias sociales y expulsar a sus m iem bros "aficio­
nados” y al convertir, cada vez más, a la universidad en su base, el hin­
capié en el conocim iento fue u n a actitud natural, lo que no significó que
los científicos sociales ab an d onaran el im pulso reform ista. En los últi­
m os decenios del siglo se elaboró, por m edios tentativos, una definición
de los lím ites ideológicos apropiados, y surgió u n consenso sobre los
lím ites perm isibles de desviación. Los científicos sociales que se que­
 daron d entro de la corriente liberal aceptable pudieron afirm ar entonces
que su la b o r e ra objetiva y que m erecía la p ro te c c ió n de la lib e rta d
académ ica. Los científicos sociales “envolvieron sus intenciones refo r­
m istas en u n m anto de prerrogativa profesional, que los protegió de las
consecuencias de h acer recom endaciones que de otra m an era hab rían
constituido u n gran riesgo” (Fum er, 1975, p. 322). Y la objetividad se
convirtió en escudo contra todo ataque. En la academ ia, los científicos
sociales ab razaro n la objetividad y el desarrollo de teorías com o elem en­
tos centrales de sus ciencias de la sociedad. H asta los científicos sociales
que parecían utilizar la investigación para hacer casos de políticas, p u ­
dieron co n tar con su adherencia a las norm as profesionales, para prote­
gerse de contraataques de quienes se encontraban fuera del privilegiado
bastión de la disciplina y de la universidad (para u n a perspectiva com ­
parativa sobre estos desarrollos, véase W ittrock et al., capítulo n de este
volumen).
Los entendim ientos negociados a finales del siglo xix y principios del
xx sirvieron bien a los científicos sociales (Lyons, 1969). P udieron hacer
avanzar la base del conocim iento de las disciplinas y al m ism o tiem po
utilizar su labor en provecho de su agenda sociopolítica. Pero a finales
del siglo xx hubo un difundido reconocim iento de la intrusión inevitable
de los valores, aun en la investigación m ás objetiva y desapasionada. Los
científicos sociales llegaron a reconocer el hecho de que la actitud políti­
ca y filosófica de su labor era influida por su restringida visión teórica,
sus suposiciones iniciales, sus preferencias m etodológicas, sus incom ­
pletos m odelos explicativos y otros obstáculos inevitables hacia la ver­
dadera objetividad. En realidad, m uchos llegaron a cuestionar si había
fu era u n “m u n d o re a l” in d ep en d ien te de la in te rp re ta c ió n que ellos
daban a sus parám etros. La "construcción social de la realidad” (Berger
y Luckm ann, 1980) llegó a ser un concepto aceptado.
La conciencia de los m últiples m undos que se ofrecían al estudio de
la ciencia social recibió un apoyo inesperado: el de las teorías de la física
del siglo xx. El Principio de Incertidum bre de H eisenberg, 1927, afir­
m aba que los científicos pueden fijar la posición o la velocidad de una
p artícu la subatóm ica, pero no am bas cosas, porque el propio acto de
m edición in terfiere con lo que se está m idiendo. D urante los trein ta,
Niels Bohr fue el principal creador de la Interpretación de Copenhague
de la m ecánica cuántica, la cual niega la existencia de todo m undo inde­
pendiente de lo que se pueda medir. La física, dijo, no puede descubrir
lo que es la naturaleza; la física trata de lo que puede decirse acerca de
la n a tu ra le z a. El esfuerzo de E instein p o r salv ar la id ea de se n tid o
com ún de un m undo tangible, por la prem isa de la localidad, ha resulta­
do vano. P or m uy c o n tra in tu itiv a e ilógica que p a rez ca la m ecán ica
cuántica, hasta la fecha en todos los experim entos se h a descubierto que
predice correctam ente los fenóm enos. Y sin em bargo, parece decir que a
nivel subatóm ico no existe algo que pueda llam arse "cosas”. Los objetos
no tienen propiedades definidas h asta que se les m ide. Algunos físicos
han propuesto u n a teoría de "m uchos m undos” para explicar el extraño
co m p ortam iento de las p artículas, que viajan p o r universos p aralelos
(The Economist, 1989). El sim ple y seguro m undó del positivism o se ha
ido para siem pre.
El hecho de que los científicos sociales m oldean el m undo que estudian
por la m anera en que definen el problem a ha llegado a ser aceptado no só- ■
lo por científicos sociales, sino tam bién por m aduros actores políticos. Es­
tán conscientes de que las suposiciones, teorías y elección de variables de
los investigadores pueden tener grandes efectos sobre las respuestas que
encuentren. Esta nueva interpretación pone en duda el acom odo que h a ­
bían negociado anteriores generaciones de científicos sociales. Si ya no
pueden afirm ar que descubren la "verdad" acerca de la “realidad”, ¿cuál
es su función en el proceso de las políticas? Parece haber llegado la hora
de form ular un nuevo conjunto de suposiciones y disposiciones.
En form a contem poránea y coincidente, los dos decenios pasados pre­
senciaron el surgim iento de las ciencias de las políticas en la universidad
norteam ericana. Se establecieron nuevas escuelas de política pública;
m uchas de ellas obtuvieron considerable notabilidad y renom bre. E n al­
gunas universidades, antiguos departam entos de adm inistración pública
se han transform ado en escuelas de asuntos públicos, o se han dividido en
dos; la política pública/asuntos públicos ha sentado sus reales. Se han
fundado nuevas publicaciones y se han organizado nuevas asociaciones
profesionales, cuyo núm ero de m iem bros ha ido en aum ento. Los estudios
de políticas se han convertido en la subespecialidad en m ás rápido cre­
cim iento en la ciencia política norteam ericana, y el análisis de políticas in­
terdisciplinario (a m enudo con la econom ía en ascenso) se han vuelto
sum am ente conspicuos no sólo en las escuelas de política pública/asuntos
públicos, sino tam bién en escuelas profesionales com o las de salud públi­
ca, trabajo social y educación (véase Jann, capítulo rv de este volumen). Y el
movimiento no se ha lim itado a las universidades. Después de un breve
recorte a comienzos de los ochenta, los gobiernos han seguido contratando
analistas de políticas para trabajar en agencias ejecutivas y legislaturas, a
los niveles federal y estatales, y hasta en algunas de las ciudades más
grandes. Los analistas de políticas han servido como asesores de agencias
y de m iem bros de com isiones de alto nivel. Los gobiernos siguen invir-
tiendo sum as considerables de dinero en investigación de políticas dirigi­
da por organizaciones de investigación externas.

¿ E L PAPEL DE ABOGADO?
T oda esta actividad parece descansar en suposiciones no reflexionadas
acerca de la objetividad de la ciencia de las políticas. Pero si las viejas
pretensiones de objetividad se han desacreditado, ¿habrá llegado el m o­
m en to de crear u n a nueva interpretación del papel de la investigación de
p o líticas? ¿O volverá a d esen cad en ar sem ejante revisión de las reglas
básicas las batallas que entablaron antiguas generaciones de científicos
sociales y (evidentem ente) ganaron?
R esulta te n ta d o r b u scar u n a resolución fácil al dilem a: m an ten er a
los investigadores y su investigación en categorías separadas. La investi­
gación debe p erm anecer ta n objetiva com o sea hu m an am en te posible.
E ntonces, los investigadores p o d rán utilizar la investigación p a ra toda
u n a variedad de propósitos, uno de los cuales —si así lo prefieren— pue­
de ser el de la defensa activa, la prom oción y las recom endaciones. Pero
esa fácil distinción sim plem ente confunde la com plejidad del asunto. Si
la interpretación pospositivista es que no hay u n a sola realidad (o abso­
lutam en te ninguna realidad, hasta que tom em os su m edida), u n a obje-
^ti vi dad “hum anam ente posible” resulta b astante m ediocre.
P ara avanzar en nuestro análisis, tom em os en cuenta dos factores. El
prim ero es aquello que los investigadores de las políticas desean realizar
en sus funciones profesionales. ¿Hasta qué pun to están interesados en la
defensa activa y la form ulación de recom endaciones, o las rechazan de an­
tem ano? El segundo tiene que ver con la ubicación diferencial de los in­
vestigadores de políticas. ¿H asta qué punto com parten éstos en las univer­
sidades las oportunidades y los riesgos con quienes trabajan dentro del
gobierno o en organizaciones de investigación independientes? Tal vez
haya que hacer distinciones, dependiendo de la afiliación institucional
de quienes em prenden la investigación de políticas. Así com o el acom odo
del siglo xix dependió m arcadam ente de la creación de departam entos de
ciencias sociales en las universidades, que podían ofrecer a la vez una
razón pedagógica y u n refugio para los científicos sociales reform istas, así
un actual acom odo puede depender de las estructuras dentro de las cuales
trab ajan los investigadores orientados hacia las políticas.
Las intenciones de los investigadores de las políticas
¿Q ué esp eran lo g rar los in v estig ad o res de las políticas? N o conozco
datos al respecto, pero en el estudio inform al que he estado haciendo he
descubierto cuatro motivaciones básicas; creo que representan las m etas
de los investigadores que trabajan dentro del gobierno, de quienes tra ­
bajan en organizaciones de investigación, lucrativas y no lucrativas, y de
quienes trabajan en institutos y departam entos universitarios.
É stas son las cuatro m etas que al parecer tienen a la vista los investi­
gadores de las políticas:
(1) Un objetivo es llegar a ser un conocido y respetado científico social
gracias a la calidad conceptual y m etodológica de su investigación. Los
investigadores de las políticas desean realizar bien su trabajo, quieren
estar al día, enterados de los últim os m étodos y de las teorías m ás perti­
nentes, y a sp ira n a ganarse el respeto de sus colegas y superiores así
com o de las personas para quienes se realiza la investigación.
2) Una segunda m eta consiste en establecer u n a diferencia. Desean
que su investigación influya sobre las políticas, que sea "utilizada". El
principal atractivo de la investigación de las políticas es estar cerca de
la acción y participar en la form ulación de las políticas. Y a m enos que
su trabajo tenga público, toda la em presa parece carente de significado.
Los investigadores de las políticas desean servir para algo.
( 3 ) Un tercer objetivo es llegar a ser lo que Schultze (1968) llam ó abo­
gados partidaristas de la eficiencia en el gobierno, es decir, favorecer la
cau sa de u n a tom a de decisiones an alíticam ente basada. Q uieren ver
que esa investigación sirva para hacer m ás eficiente al gobierno al alcan­
zar unos fines políticam ente determ inados. Los abogados de la eficiencia
no representan una solución particular, sino la aplicación de datos, cálcu­
los y racionalidad en el gobierno. Su m eta es hacer que todo el sistem a sea
m ás racional, aclarando el planteam iento de problem as, com prendiendo
la envergadura y distribución de los problem as, y evaluando sistem áti­
cam ente los costos y beneficios de las diversas opciones.
4) Un cuarto objetivo consiste en defender una posición política o una
perspectiva política y p lan tear esa perspectiva en la arena de las deci­
siones. Q uienes tien en este objetivo tra ta n de pro m o v er u n a política
específica o una orientación general hacia las políticas, sobre la base de
sus propios valores. Si trabajan en la educación, acaso deseen im pulsar
las p o lítica s h acia u n a m ay o r gam a de o p o rtu n id a d e s p ara p ad res y
estudiantes, sobre a cuáles escuelas asistirán los hijos. Si trabajan en la
energía, acaso deseen prom over la energía solar. H acen investigaciones
que favorecen su opción predilecta. Aquellos cuya posición se deriva de
sus creencias, sean las suyas o las de los clientes a los que sirven y que
utilizan la investigación p a ra favorecer esas creencias, pertenecen a la
categoría de los abogados defensores.
E n m i som era revisión, la respuesta m ás frecuente a la pregunta de lo
que desean realizar los investigadores de las políticas es: desean que se
utilice su investigación. A nhelan sentirse eficaces. Aun quienes dicen
396 LAS CIENCIAS DE LAS POLÍTICAS EN LA ENCRUCIJADA
que desean ser buenos investigadores, debidam ente respetados, a m enu­
do consideran im portante esa m eta porque tiende a au m e n ta r la acep­
tación de su investigación entre quienes tom an las decisiones y, por tan ­
to, su utilización. H asta la fecha, el objetivo m enos m encionado ha sido
prom over los propios valores y posiciones de políticas. Sólo unos cuan­
tos investigadores de afiliación universitaria han m encionado esto como
p arte de su intención. Aunque la escasez de esta resp u esta puede d e­
berse a sim ple disim ulo, creo que probablem ente la defensa y pro m o ­
ción es relativam ente rara com o objetivo consciente. Los investigadores
de las políticas están dispuestos a reconocer que, in d u d ablem ente, se
hallan influidos p o r sus valores al enm arcar la investigación, form ular
preguntas, interpretar datos y la m iríada de otras decisiones de investi­
gación que tienen que tom ar. Pero se esfuerzan en serio p o r ser ta n obje­
tivos com o les sea posible, en parte porque tal es la n o rm a de trabajo,
pero —de m ayor im portancia— porque no desean enajenarse grandes
p artes de su público adhirién d o se a u n a posición ideológica. F ueron
invitados a p articipar en la arena de las políticas porque pueden ap o rtar
evidencias, no porque califiquen como "jugadores”, y tom an en serio su
tarea. Tam bién insisten en que estudian m uchas cuestiones en que no
tienen opiniones o puntos de vista previos, y todo lo que saben es lo que
aprenden de su investigación.
Variaciones por ubicación
Es indiscutible que la constelación de motivos varía según la ubicación.
Los investigadores de políticas que trabajan directam ente p ara una or­
ganización que defiende, promueve y hace recom endaciones (como un
sindicato o un grupo de interés) se han com prom etido a em plear la in­
vestigación como parte de su argumentación; desde luego, esto no signifi­
ca que tengan que deform ar su investigación para ponerla en "arm onía”
con su organización, o que no exijan —a veces a gritos— un cam bio, cuan­
do los resultados de la investigación no apoyan la posición que está adop­
tando la organización. Pero sem ejante trabajo incluye, com o parte del
contrato implícito, una aceptación de la prem isa de la investigación en
apoyo de las tareas de defensa activa y form ulación de recom endaciones.
Por otra parte, los investigadores de las políticas que trab a jan en el
gobierno suelen tener un interés en subrayar la objetividad de su labor.
En particular, si trabajan en una dependencia en que están divididas las
opiniones, o para una legislatura en que está representada toda la gam a de
la opinión política, comprenden que su "boleto de entrada” depende de que
se les considere im parciales y de amplio criterio. La objetividad perfecta
LA INVESTIGACIÓN DE POLÍTICAS 397
tal vez sea imposible, pero los analistas pueden d ar pasos extraordinarios
para ap artar de su trabajo todo sesgo personal. Por ejemplo, en la Ofici­
n a C ongresional del P resu p u esto , los revisores leen cad a m a n u sc rito
palabra por palabra para ver que cada afirm ación esté basada y apoyada
por un testim onio específico.
Una actitud de neutralidad hacia políticas alternativas sirve a varios
propósitos vitales. El fundam ental es lograr que la dependencia acepte
la investigación co n siderando que a p o rta m otivos n eu trales y convin­
centes para la tom a de posiciones. A la prem isa subyacente se le puede
llam ar, según el térm in o de Miles y de H uberm an, p ositivism o lógico
blando (1984, p. 19). Es el positivism o lógico que “reconoce y tra ta de
com pensar las lim itaciones de este enfoque” (p. 19). Pero desde luego,
d e n tro de u n a d e p e n d e n c ia a d m in istra tiv a algunas in te rp re ta c io n e s
pueden ser ta n om nipresentes que influyan sobre la investigación, así
com o sobre todas las dem ás actividades. Por ejemplo, en una agencia de
salud m ental, los enfoques de la com unidad hacia la atención a la salud
m ental pueden ser considerados tan generalm ente valiosos y vitales, que
toda la investigación de la agencia les dé prioridad.
Los investigadores de políticas que tra b a ja n en o rg an izacio n es de
investigación, sean lucrativas o no lucrativas, probablem ente com partan
m uchas de las creencias de quienes trabajan en el gobierno. Si los fon­
dos p a ra su investigación dependen de organism os gub ern am en tales,
tendrán los m ism os incentivos para m antener u n a actitu d de n eu trali­
dad hacia las políticas, de m odo que su investigación parezca persuasiva
no sólo a sus clientes, sino tam bién a los grupos exteriores a quienes sus
clientes deseen convencer. Al m ism o tiempo, probablem ente h ab rá una
ventaja en aceptar las prem isas básicas de la agencia patrocinadora (por
ejem plo, que la p ro m o ció n de la salud m ental c o m u n ita ria re c ib a la
m ayor prioridad). Si existe un incentivo especial para las organizaciones
investigadoras, consiste en no enajenarse a otros potenciales p a tro c i­
nadores. Una vez más, se haría cierta presión para transm itir cierta aura
de objetividad.
En la universidad, los investigadores de política tienen m ayor espa­
cio. En parte p o r causa de las victorias por la libertad académ ica ob ten i­
das en los prim eros años del siglo, en parte por la justificación pedagógica
para su posición, en parte porque dependen m ás del reconocim iento de
sus com pañeros y, a la vez, dependen m enos de que los funcionarios uti­
licen su investigación p a ra validarla, los investigadores universitarios
pueden adoptar m ás fácilm ente una orientación de políticas basada en
sus propios valores y u tiliza r su investigación com o p a rte de la arg u ­
m entación. H asta cierto punto, esto significa que pueden perm itirse ser
sinceros y francos acerca de sus valores, en lugar de ocultarlos h asta el
 grado que sus colegas no universitarios consideran esencial. De hecho,
tod o s los pocos investigadores de p o líticas que resp o n d iero n a la en ­
cuesta inform al diciendo que tratab an de favorecer particulares puntos
de vista ocupaban puestos universitarios. Los investigadores pueden, en
las u n iv ersid ad es, d efe n d e r posicio n es co n tro vertibles y actitu d es de
crítica a las políticas y las prem isas actuales, casi sin tem or a ser castiga­
dos. Existen tradiciones de defensa activa y recom endación, precedentes
de c rític a y re c o m p e n sa s p a ra las lín eas de p en sa m ie n to originales.
D ado que a d o p ta r actitu d es y p re se n ta r evidencia en apoyo de dichas
actitudes es algo aceptado y hasta protegido, los investigadores universi­
tarios pueden prom over teorías y políticas particulares.
El hecho de que puedan hacerlo no significa, desde luego, que m u ­
chos investigadores académ icos lo hagan. E n realidad, h asta en la aca­
dem ia existe u n a considerable resistencia a la idea de la investigación
com o argum entación. No pocos investigadores de políticas han declara­
do, p o r escrito, que u s a r la investigación p a ra favorecer u n a posición
preexistente es u n "abuso" de la investigación (H orow itz, 1975; Heller,
1986). Se supone que prim ero viene la investigación y luego las im plica­
ciones deberán tom arse de los datos; ad ap tar los descubrim ientos a una
p o s tu ra de p o lític a s p re c o n c e b id a es algo so spechoso. D esde luego,
parecerá m ucho m ás sospechoso si la posición preexistente está siendo
d efen d id a p o r alguien m ás, ya sea la A sociación N acional del Fusil o
Control de Armas de M ano, S. A. Pero aunque sean las preferencias en
m ateria de políticas del propio investigador las que se defiendan, esto
puede parecer tendencioso... a m enos que la preferencia de políticas sea
inobjetable porque caiga dentro de la corriente liberal que tiende a do­
m in ar la ciencia social académ ica.
P r o s y c o n t r a s d e la in v e s t ig a c ió n c o m o a r g u m e n t o
Y sin em bargo, hay algo ren o v ad o r en u tiliz a r la investigación com o
parte de u n argum ento de políticas. Siem pre que la investigación no sea
deform ada, parece apropiado p ara sus partidarios utilizar su testim onio
en favor de sus argum entos. La investigación p u esta al servicio de la
argum entación hace descender la investigación de su pedestal por encima
de la m ayoría y la reconoce com o u n a fuente de conocim iento entre m u­
chas otras. Podría afirm arse que ésta es u n a presentación m ás honrada:
que la investigación, que inevitablem ente es parcial en su planteam ien­
to, conducta e interpretación, llega a su estado apropiado com o apoyo
parcial de u n a postura partid arista parcial. E scribe Rivlin (1973, p. 62):
La ciencia social forense [en que los especialistas se arrogan la tarea de
escribir informes en favor de posiciones particulares de políticas] me parece
un desarrollo sumamente saludable. Reduce la hipocresía de la seudobjetivi-
dad y los sesgos disimulados. Si se le emplea bien, puede agudizar las cues­
tiones públicas y hacer que la investigación científica social sea más perti­
nente para cuestiones reales de lo que ha sido en el pasado.
Lindblom y Cohén (1979, p. 81) han escrito: “La com plejidad de los
problem as niega la posibilidad de toda prueba y reduce la búsqueda de
los hechos a la búsqueda de aquellos hechos selectivos que, si son debi­
d am en te d esarrollados, constituyen un testim onio en favor,del arg u ­
m ento relevante”. Se refieren a la discusión que presenta M ajone t i 977)
del análisis de políticas, en que afirm a que éste desem peña funciones
posdecisión, com o m o strar lo racional de una decisión, recom endar la
d ec isió n a o tro s y p o n erla en u n contexto de p e n sa m ie n to racio n al
(Lindblom y Cohén, 1979, p. 80). Majone, como Lindblom y Cohén, con­
sidera apropiados estos usos, aunque establece el punto de que la inves­
tigación tiene que poner a prueba, adem ás de h acer em b o n a r el arg u ­
mento.
Lindblom ha sostenido desde hace largo tiem po que las m ás de las
veces, y m uy sensatam ente, la investigación se utiliza de m anera p a r­
tidarista y en apoyo de fines partidaristas (Lindblom, 1980). H a escrito
(p. 32):
Aunque gente partidarista sólo utilizará los recursos analíticos para favorecer
sus propios intereses, interactúa con muchos otros partidarios que hacen lo
mismo en favor de sus intereses respectivos. Como cada quien alimenta los
procesos interactivos con análisis para su propio beneficio, al menos parte de
él se vuelve posesión común de todos los participantes [...] Muy posiblemente,
la supuesta "competencia de ideas” considerada esencial para la democracia
pluralista, en gran parte tome la forma de un intercambio entre analistas par­
tidarios y elaboradores de políticas partidarias, que utilizan su análisis.
De este m odo, en el to m a y daca entre p a rtid ario s, el análisis p a r ­
tidarista puede llegar a ser una ayuda para el desarrollo de una política
consensual. Sem ejante opinión representa, sin duda, u n a interpretación
optim ista de las posibilidades, com o al parecer lo reconoce Lindblom,
pero no parece dem asiado tirado de los cabellos.
Yo sim patizo con la investigación com o argum entación, en térm inos
m uy parecidos a los de Rivlin, de honradez y pertinencia. H asta parece
justificable cuando la posición de políticas que se está defendiendo no
sólo representa las preferencias del propio investigador, sino tam bién es
 posiciones de alguien. El esfuerzo p o r poner a prueba, p o r desafiar, por
apoyada por otros factores en la arena de las políticas, au n cuando las
tra ta r de re fu ta r prem isas iniciales, es el requisito expreso del enfoque
propuestas así apoyadas son anteriores a la investigación y no se derivan
b ásicam en te de sus d escu b rim ien to s. Me parece que las p rin cip a le s científico y, por tanto, de la investigación de políticas. Si la investigación
condiciones son que no se deben deform ar los descubrim ientos y que p ro d u c e u n o s d esc u b rim ie n to s que convencen al in v e stig a d o r de la
todo el corpus de evidencia debe estar a disposición de todas las partes superioridad de u n curso particular, eso estará m uy bien. Pero em pezar
que participen en el debate. Dentro de esos límites, me parece que el uso con la intención de p ro b ar un caso es función del ideólogo, del cabildero
de la investigación com o testim onio para prom over una m edida política o del pistolero a sueldo, no del investigador de políticas.
Pero —y éste es un gran pero— no es posible desconfirm ar los valo­
particular m antiene lim pio el juego, al menos en la superficie, m ientras
res. El in v estig ad o r que a n aliza d a to s c o n tra c rite rio s de eficien cia
que al m ism o tiem po extiende la gam a de conocim iento que se tom a en
económ ica puede ser com prensivo, im parcial y laborioso, pero aun así
cuenta en el desarrollo y la adopción de las políticas.
seguirá favoreciendo cierto tipo de prescripción para una política. Otro
Pero hay costos. Un costo inm ediato es que algunos bandos en los de­
investigador que analice los m ism os datos con la m ism a escrupulosidad,
bates de políticas tienen m ayor habilidad y m ás recursos p a ra aprove­
pero que sostenga valores de distribución equitativa del ingreso, llegará
char la investigación. Quienes no tienen experiencia en la investigación,
a conclusiones distintas. Cada uno podrá, con la conciencia tranquila,
o cuya experiencia les ha llevado a denigrar o desconfiar de la investi­
u tilizar el testim o n io com o argum entos de políticas. H em os vuelto al
gación, difícilm ente se aprovecharían de los recursos de investigación.
antiguo p a n ta n o de las disp u tas de la filosofía de la ciencia so b re los
Los que no tienen fondos ni aliados entre los investigadores de las políti­
hechos y los valores.
cas u otros medios de adquirir investigación se en contrarán en desven­
Lo que puede sacarnos del p an tan o , creo, es la n atu ralez a del co n ­
taja. M ientras no se rectifiquen esos desequilibrios, la investigación no
senso norteam ericano. En térm inos generales, ésta no es una sociedad
será u n árbitro neutral, sino una ayuda para el bando privilegiado.
que ten g a p o sicio n es v io len tam e n te d iv ergentes y p o la riz a d a s .' Los
Un costo que se paga a más largo plazo consiste en que reinaugura la
republicanos m ás conservadores se preocupan, hasta cierto grado, por
vieja p u g n a acerca del papel ap ro p iad o p a ra las cien cias sociales en
la situación de los que carecen de hogar y por la salud y educación de los
la vida social y p o lítica. Si los científicos de las p o lític as a c e p ta n la
nuevos inm igrantes de color. Los dem ócratas m ás liberales se p reo cu ­
situación de p articipar en la defensa y de prom over recom endaciones y
pan por lo com petitivo de la industria norteam ericana y por la reducción
abandonan las pretensiones de verdad y de objetividad, estarán partici­
del déficit presupuestario. Los actores de la política a lo largo de toda la
p ando en un d esarm e unilateral. Dejan de dep en d er de su a rm a m ás
gam a responden a m uchos de los m ism os valores, si bien con diferente
poderosa (la evaluación m inuciosa y sistem ática de la evidencia em píri­
intensidad, y es posible convencerlos de que consideren las propuestas
ca pertinente) y tienen que jugar de acuerdo con las reglas del otro. Y los
de políticas a la luz de toda una gam a de criterios. (Las excepciones son
otros tienen poder, persuasión, experiencia, dinero y votos: recursos que
tem as com o el aborto, hacia el cual se sostienen opiniones extrem as, y
no abundan en los círculos de la ciencia social. Casi no cabe duda de cuál
los extrem istas co m p arten pocos valores.) D ado u n am plio y bien re ­
será el resultado.
corrido tram o del cam ino, los investigadores de políticas pueden tra b a ­
Pero, ¿cómo, con la conciencia tranquila, pueden los investigadores
ja r a p artir de su propio conjunto de valores, sin perder pertinencia en la
de las políticas sostener que ellos representan la verdad y la objetividad?
discusión en general. Tal vez pueda o cu rrir algo sim ilar a la "com peten­
E stán dem asiado conscientes de los defectos de esas afirm aciones para
cia de ideas” de Lindblom.
exigir que se ten g a p erfecta co nfianza en los d e sc u b rim ie n to s de su
Pensem os en cóm o los periodistas se enfrentan a un problem a sim i­
investigación o en las recom endaciones que basan en sus investigaciones.
lar. Los periodistas saben tan bien como los científicos sociales que sus
Y tam bién sus clientes conocen esas lim itaciones. ¿Qué pueden hacer?
inform es no son espejos objetivos de alguna "realidad” que está ahí. Más
Me parece que u n a distinción crucial es la diferencia entre m ayor y
que la ciencia social, la noticia es una construcción social, aun con m enos
m enor objetividad. Hay una diferencia entre la investigación que aspira
reglas y lím ites metodológicos. Y sin em bargo, los periodistas conservan
a ser u n análisis justo y com pleto de un aspecto y la investigación que se
el principio de objetividad y diariam ente tra tan de cum plir con norm as
pone en m a rc h a —sea co n scien tem en te o p o r falta de reflexión y
autocrítica— p ara "defender el caso” de una posición. Un hito de la cien­
1 La m ism a p au ta p u ed e so ste n e r se en otras d em ocracias occid en tales.
cia es el intento p o r refutar o, según el térm ino de Popper, falsear las su­
de precisión e im parcialidad. Los científicos de las políticas tienen m u­
chos m ayores recursos teóricos y m etodológicos, en su busca de una
explicación válida. El hincapié en la evidencia y la lógica protege contra
las deform aciones m uy burdas. M uchos distintos investigadores de po­
líticas, ca d a u n o con sus p reju icio s y lim itacio n es y con un n ú m ero
m ayor de canales p ara transm itir su trabajo que el lim itado núm ero de
m edios de com un icació n , p u ed en c o n stru ir colectivam ente u n a expli­
cación rica y com pleja del m undo.
Y sin em bargo, algunos segm entos de la opinión parecen creer que la
investigación de políticas no satisface sus intereses. Probablem ente, los
conservadores form an uno de esos grupos. Por ejemplo, Banfield (1980)
afirm a que el análisis de políticas intrín secam ente encuentra fallas en
las instituciones y localiza nuevos problem as que necesitan solución del
gobierno. Com o lo m o straro n los acontecim ientos de los ochenta, los
go b iern o s co n servadores, al to m a r posesión, suelen re c o rta r los p re ­
supuestos de la ciencia social. Esto ha ocurrido en los Estados Unidos y
tam bién en la E uropa occidental (véase W ittrock et al., capítulo II de este
volum en). Cierto es que los científicos sociales tienen una orientación
m ás liberal que la población en general (O rlans, 1973; Lipset y Ladd,
1972). El im pulso reform ista que anim ó a las nacientes ciencias sociales
en el siglo xix probablem ente resuena hoy en las ciencias de las políticas,
y puede ten d er a enajenarse a quienes tienen ideas m ás conservadoras.2
P uede acep tarse que la in clinación colectiva de la investigación de
políticas sea p o r lo d ado —lo dado com pasivo— en la situación. A la
investigación se le puede contener a la m anera en que la Oficina Congre-
sional del Presupuesto, así como ciertas otras agencias, ejercen su control:
po r m edio de continuas revisiones a la precisión de los datos y la lógica de
la interpretación. La política de la dependencia exige que se com pruebe
to d a afirm ación em pírica que haya en u n inform e. O bien —y ésta es
un a opción que suele gustarm e, p ara quienes pueden darse el lujo— los
2 A aron (1 9 7 8 ) afirm a que eJ efe cto agregad o de la in v estig a ció n de p olíticas con siste en
p la n tea r n u evas pregu n tas y du das y, c o n ello, e n hacer m ás le n to el ritm o de la reform a,
te n ie n d o u n e fecto co n serv a d o r sobre las p o lítica s. Otros afirm an qu e los in vestigad ores de
las p o lítica s a m en u d o adop tan el p u n to de vista de su s clien tes, las a gen cias del gobierno,
a c titu d qu e n o n e c e sa r ia m e n te e s lib era l. N o h a y d u d a de qu e a m b as a firm a cio n es son
c ie rta s e n a lg u n a s c ir cu n sta n c ia s. Pero en gen era l se cree qu e lo s a n a lista s in d ivid u ales
tie n d en a adop tar u n a persp ectiva liberal, o liberal de izquierda, en p articular q u ien es o c u ­
p an p u esto s un iversitarios. H ace algú n tiem p o, C olem an h iz o u n a tab u lación (au n q u e no
h e p o d id o e n c o n tr a r la e n le tr a s d e m o ld e ) m o s tr a n d o q u e la s r e c o m e n d a c io n e s qu e
a p a r e c ía n e n lo s e s t u d io s d e p o lític a s , m á s a m e n u d o fa v o r e c ía n lo s in te r e se s d e lo s
c lie n te s de la s a g en cia s qu e lo s de lo s adm in istra d o res de las m ism a s agen cias. Al m en os
lo s e stu d io s de p o lítica s qu e se han p u b lica d o en lib ros y a rtícu los p erio d ístico s, o que han
a p a r e cid o e n lo s p rin cip a les m e d io s in fo rm a tiv o s, p a recen m ostrar un a p ersp ectiva a la
izq u ierd a del centro.
investigadores de las políticas pueden hab lar con franqueza acerca de
sus valores y sus posiciones desde el principio. Si empiezan por m ostrar sus
valores, los lecto res p o d rán desco m p o n er en facto res los sesgos que
haya en su interpretación de lo que dice la investigación, aplicando cual­
q u ier “factor de corrección" que requieran sus propias inclinaciones.3
Cuando se conoce la posición del investigador, los lectores se ven invita­
dos a leer con m irada crítica y a revisar las im plicaciones de la investi­
gación y las recom endaciones, con ojo experto.
O tal vez haya llegado el m om ento de volver a e n fre n ta rn o s a los
antiguos dilem as del conocim iento y la participación activa para llegar a
un nuevo acom odo pospositivista.
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