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ltimos ttulos publicados en

Alianza Universidad Textos


130 Fundamentos y problemas de qumica
F. Vinagre Jara y L. M. Vzquez de Miguel

131 La macroeconoma segn Keynes


Victoria Chick

132 Introduccin a la mecnica analtica


N. M. 1. Woodhouse

133 Dinmica clsica


Antonio Raada

134 Historia econmica mundial


Rondo Cameron

135 Geometra diferencial de curvas y superficies


Manfredo P. do Carmo

136 Historia general del turismo de masas


Luis Femndez Fster

137 Geografa general del turismo de masas


Luis Fernndez Fster

138 Macroeconoma
Robert J. Barro

139 Sociologa
Anthony Giddens

140 El estado slido


H. M. Rosenberg

141 Aplicaciones estadsticas y matemticas


del programa GAUSS
J. 1. Pea Snchez de Rivera y Mara M. Sainz Jarabo

142 Elementos de Teora Poltica


Giovanni Sartori

143 Utilidades del SPSSIPC +


Versiones 2.0, 3.0 Y4.0
Juan Javier Snchez Carrin y Mariano Torcal Loriente

144 Teora de la decisin multicriterio


Carlos Romero

145 Fsica cuntica


Joaqun Snchez Guilln y Mijail A. Braun

146 La Unin Europea


Ramn Tamames

La nueva Administracin Pblica

Alianza Universidad Textos

Rafael Ban y Ernesto Carrillo (comps.)

La nueva Administracin Pblica

Alianza
Editorial

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Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra est protegido por la Ley, que establece penas de
prisin y/o multas, adems de las correspondientes indemnizaciones por daos y perjuicios, para quienes
reprodujeren, plagiaren, distribuyeren o comunicaren pblicamente, en todo o en parte, una obra literaria,
artstica o cientfica, o su transformacin, interpretacin o ejecucin artstica fijada en cualquier tipo de
soporte o comunicada a travs de cualquier medio, sin la preceptiva autorizacin.

Rafael Ban y Ernesto Carrillo


Alianza Editorial, S. A., Madrid, 1997
J. 1. Luca de Tena, 15; 28027 Madrid; telf. 393 8888
ISBN: 84-206-8162-8
Depsito legal: M. 11.120-1997
Fotocomposicin e impresin: EFCA. s. A.
Parque Industrial Las Monjas
28850 Torrejn de Ardoz (Madrid)
Printed in Spain

Prefacio

Agradecimientos

13

Nota sobre los compiladores

15

1. Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales...................................

17

2. La legitimidad de la administracion pblica

51

3. Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico.

77

4. El planteamiento estratgico en el mbito pblico

105

5. Las relaciones y la gestin intergubernamentales

125

6. Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos

171

7.

El marketing para el gobierno y la administracin pblica

199

8.

La re administracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al


xito.

219

9. La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas: un enfoque estratgico..................................................................................

241

10. Barreras a la comunicacin gubernamental efectiva: una visin nueva de


un problema antiguo.............................................................................................

267

11.

ndice

El anlisis de las polticas pblicas......................................................................

281

12. Etica y administracin

313

ndice de autores

337

ndice de materias

345

La nueva Administracin Pblica es una apuesta por el futuro, el producto de un


compromiso de renovacin de los conceptos de administracin y gestin pblicas. En
l estn presentes las preocupaciones fundamentales y las respuestas ms novedosas
que desde la administracin se dan a los retos de la denominada sociedad postmoderna. El texto pretende realizar un repaso de los problemas ms acuciantes de las administraciones pblicas de los estados contemporneos sin ocultar el mayor de todos, a
saber, la necesidad de justificar su existencia como productoras de servicios. Las
fuentes tradicionales de legitimacin de las administraciones, el ejercicio vicario del
poder, se han cuestionado por la doctrina econmica como justificacin suficiente
para desarrollar ciertas actividades.
La administracin pblica encontr su mxima expansin y su legitimacin ms
poderosa durante la poca de apogeo del Estado de Bienestar. La crisis de los elementos conceptuales de dicho Estado y, sobre todo, de los instrumentos con los que opera
en este mundo de economa globalizada, comunicacin e informacin omnipresente e
ingobernable, y sociedades fragmentadas, arrastra a todos y cada uno de sus componentes. La administracin, en consecuencia, quebrado el paradigma con el que ha funcionado en los ltimos cincuenta aos, se encuentra buscando nuevos referentes, nuevas soluciones y nuevos conceptos con los que continuar su marcha como instrumento
decisivo de la gobernabilidad y del progreso de los pases. Este libro sistematiza de
forma cientfica y novedosa las mltiples facetas de la nueva administracin, al tiempo
que ofrece una revisin de los diferentes enfoques de anlisis de tan extenso y complejo objeto de estudio, todo ello desde la bsqueda de la utilidad de los contenidos y el
compromiso con el reforzamiento del sistema democrtico.
La intencin de los autores es, por tanto, resaltar las novedades en los problemas
y en las reflexiones de bsqueda de respuesta, ms que repetir las soluciones aceptadas o los conceptos ya periclitados. El riesgo es evidente; este tipo de enfoque transcurre por el empleo y creacin de conceptos nuevos no experimentados. Las con9

10

Prefacio

tribuciones, todas originales para este libro, tematizan aspectos administrativos inditos en la literatura espaola de Administracin Pblica o enfocan de forma novedosa
alguna dimensin ya tratada de los objetos tradicionales. La presencia de la perspectiva estratgica para el estudio del personal, la planificacin o la prestacin de servicios en el mbito municipal es un ejemplo de nuevo enfoque y el tratamiento de la
re administracin, el marketing y el planeamiento estratgico como funciones pblicas
una ilustracin de la introduccin de nuevos temas en el estudio de la administracin
pblica.
De hecho, lo que se pretende es abordar el cambio de naturaleza poltica y de funcin social y econmica de la administracin pblica en el fin de siglo. Para ello se introduce el libro con una breve sinopsis del pensamiento administrativo y de los enfoques cientficos actuales. sta es la funcin que cumple el captulo de Rafael Ban
Los enfoques para el estudio de la administracin pblica. A continuacin se trata
de las relaciones entre la sociedad, el sistema poltico y las administraciones pblicas
a travs del criterio de la obtencin, prdida o interaccin de la legitimidad de cada
uno de estos elementos. La legitimidad de la administracin pblica, de Rafael Ban y Ernesto Carrillo, distingue entre dos tipos de legitimidad: la legitimidad institucional y la legitimidad por rendimientos. La necesidad de reforzar los apoyos mutuos
entre sistema poltico y sistema administrativo tienen su tratamiento ms concreto en
Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico de Manuel Villoria. Se
proporciona en este captulo noticia cabal de las distintas corrientes de pensamiento
que fundamentan la filosofa de los movimientos contemporneos de reforma y modernizacin administrativa.
Otro bloque temtico lo constituyen los cuatro captulos siguientes. Cambia el
modo de contemplar la administracin pblica. No se busca la visin general de la
disciplina o la construccin de conceptos. Se trata de aplicar conocimientos y conceptos de otras reas de conocimiento a la administracin pblica en su relacin con la
sociedad, mercado, entorno o contexto en sentido lato. La primera contribucin a
la perspectiva relacional con el contexto de las administraciones es la de Isabel Bazaga en El planteamiento estratgico en el mbito pblico. Aqu se conectan los datos de la globalizacin y la escasez de recursos con los conceptos de estrategia y las
tcnicas de la planificacin estratgica. En definitiva, se adopta un tratamiento epistemolgico para las administraciones pblicas igual al de las empresas mercantiles e
industriales que buscan la obtencin de ventaja competitiva en el mercado. Ahora
bien, la autora adapta los conceptos estratgicos y la tcnica de la planificacin al mbito pblico.
Robert Agranoff, con Las relaciones y la gestin intergubernamentales, concreta este mundo de relaciones administrativas en el estudio y conceptualizacin de las
relaciones que se producen entre las administraciones de distintos niveles de gobierno. Este enfoque de relaciones intergubernamentales se emplea por los administrativistas de forma creciente, de tal modo que constituye casi un subcarnpo especfico de
estudio que se superpone a los de gestin y de polticas pblicas. Precisamente la
combinacin del pensamiento estratgico y del enfoque de relaciones intergubernamentales sirve para contemplar la produccin de los servicios en un contexto local.
Curiosamente James Ferris, en Iniciativas locales para la prestacin de servicios
pblicos, muestra, sin ser se el inters principal de su escrito, Cmo la unidad de

Prefacio

11

anlisis y de accin de las administraciones pblicas no es una organizacin singular,


sino la red que se crea para cada iniciativa local. La produccin de bienes pblicos en
el mbito local se conecta a distintos modos de movilizacin de recursos y, como en el
planteamiento estratgico, se describe la capacidad que tiene la administracin pblica para proveer servicios que no produce y para los que no cuenta con recursos propios en la acepcin tradicional. Ferris emplea la experiencia estadounidense para ilustrar la puesta en prctica de esta concepcin novedosa de la accin pblica.
Por ltimo, este conjunto de aproximaciones a las relaciones de las organizaciones
pblicas con el entorno culmina en el captulo de Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo,
El marketing para el gobierno y la administracin pblica. El texto recoge los conceptos y la literatura reciente sobre el marketing de las organizaciones pblicas, distinguiendo entre los conceptos de marketing poltico, social, de servicios y de producto. La visin que nos ofrecen los autores es una sntesis de los anteriores captulos y
se aleja de la fcil traslacin de vocabulario desde el mbito de los estudios empresariales. En definitiva, el nexo comn de todos estos captulos es el cmo la administracin pblica puede proporcionar ms y mejores servicios al introducir la idea de mercado en la concepcin de su accin y al gestionar en red con otras administraciones u
organizaciones pblicas o privadas.
Una especial atencin reciben los procesos internos, de caja negra, de las administraciones. Ahora bien, el enfoque no es de sistema cerrado, se tienen presentes todas
las consideraciones de valores y de entorno apuntadas en las dos partes primeras del
libro. La eleccin de los procesos a incluir fue sencilla, pero la exclusin de otros procesos organizativos -nuevos modos de adoptar decisiones, formas organizativas
postburocrticas, desregulacin y contratacin externa...- constituy un problema
de difcil solucin. Por la extensin y el propsito de este libro decidimos tratar in extenso slo los recursos humanos, la re administracin y la comunicacin, ya que nos
parece complementan a lo estudiado en otras partes del texto y adems son las dimensiones de mayor importancia estratgica para las organizaciones pblicas y las
menos elaboradas conceptualmente. La necesidad del estudio de los recursos humanos o de la comunicacin deriva del cambio profundo de naturaleza y papel de las administraciones pblicas y del carcter subordinado de ambos elementos respecto a los
fines organizativos.
La gestin de las personas en las organizaciones pblicas postburocrticas, de
Manuel Villoria, afronta el capital humano como factor estratgico de las organizaciones pblicas. Se sita en un plano de anlisis de los recursos humanos distinto al
weberiano. Su aproximacin es primero humanista y despus organizativa; sin embargo, las personas las contempla siempre desde la atalaya de la direccin estratgica del
conjunto de las administraciones pblicas. James L. Garnett, en Barreras a la comunicacin gubernamental efectiva: una visin nueva de un problema antiguo, trata del
desafo de las administraciones modernas respecto a la comunicacin con la sociedad.
La gestin pblica en red se convierte en la base de partida del estudio de la comunicacin. Los agentes clave del entorno organizativo, incluidos los internos, se destacan
como elementos a considerar en una aproximacin estratgica a la comunicacin pblica. Wesley Bjur aborda en el captulo La re administracin en accin: la ejecucin
de cambios orientados al xito el problema de la adaptacin de los procesos organizativos a la nueva gestin pblica que se desarrolla pareja a los movimientos de refor-

12

Prefacio

ma y modernizacin administrativa. La parte ms evidente de esta adaptacin es la


reingeniera o readministracin de los procedimientos y flujos de trabajo administrativos, pero Bjur resalta las consecuencias globales que tiene para la organizacin el
cambio de estilos de direccin. El texto establece la peculiaridad del proceso de adaptacin para las administraciones pblicas, toma distancia de los procesos de reingeniera que estn vigentes en el mundo empresarial y se adhiere a la visin estratgica
y relacional del resto de las contribuciones.
Finalmente, para cerrar el libro hay dos captulos, uno de ndole conceptual y el
otro filosfico. El anlisis de las polticas pblicas, de Manuel Tamayo, es un repaso a los conceptos bsicos del ciclo de las polticas pblicas, una forma de ver la administracin en accin. Su ubicacin en la obra responde ms a razones didcticas que a
la novedad del enfoque. ste es otro modo de conceptualizar la accin pblica, aunque se realice con abstraccin de la cronologa y de las cuestiones planteadas con el
cambio de legitimacin de lo pblico. Como colofn, Agustn Izquierdo, en tica y
administracin, abre una importante rea de reflexin sobre el mundo axiolgico en
las administraciones pblicas. En un plano normativo parece indiscutible el establecimiento de una tica que oriente la concepcin de la accin pblica y que incluya una
gua para la actuacin de los empleados. Los estudios del sector pblico tambin deben fundamentarse en principios ticos que tienen que ver con el orden social. Cuestin distinta, slo apuntada en el texto, es la necesidad de crear una deontologa que
d cohesin a la profesin de gestor pblico y oriente su camino para construir una
identidad propia.
La idea motriz de este libro es, por tanto, dar algunas respuestas a la necesidad de
conceptualizacin de las nuevas realidades de las administraciones pblicas y de la
Administracin Pblica como disciplina. Por ello decimos que la obra es un compromiso con el futuro. Esperamos del lector comprensin para perdonar las posibles torpezas que hayamos cometido por andar por tantos y tan diversos caminos nuevos. Sin
duda, hay un grado elevado de conformidad respecto al fin de la vigencia universal de
la burocracia como paradigma pblico, pero an no se han explorado suficientemente
las alternativas o los modelos complementarios. Esta obra es, pues, dentro de su pretensin de permanencia, el reflejo de la situacin en que nos encontramos, la encrucijada entre las consideraciones de los fallos del mercado y de los fallos del Estado.

Expresamos nuestro agradecimiento sincero a todos los autores, quienes han


soportado con paciencia nuestras prisas por tener los originales y la tardanza en
ver aparecer sus obras en forma de libro. Nuestro dbito ms sobresaliente es con
Juan Antonio Ramos Gallarn. Juan Antonio ha sido el editor del libro en la acepcin anglosajona del trmino, y tambin ha realizado una labor de coordinacin de
la obra en sus aspectos logsticos. Su mayor mrito es la discrecin de la obra bien
realizada.
Miguel Calabria corrigi pruebas de imprenta y nos ilustr con su buena sintaxis.
Elosa del Pino revis las primeras versiones de los originales y construy los ndices
analtico y onomstico.
Raquel Peiro, como siempre, ha sufrido estoicamente la produccin de esta obra
intercontinental, aportando en todo momento su bienhacer. Manuel Tarnayo. Beth
Gelb y Carlos Ortiz trabajaron en la traduccin de los originales en ingls.
La obra es el resultado de una larga colaboracin de sus autores y de los compiladores en las tareas docentes y de investigacin en diversos programas del Departamento de Gobierno y Administracin Pblica de la Fundacin Jos Ortega y Gasset
El estilo de trabajo en equipo que ah se desarrolla hace difcil aislar las contribuciones de ideas y de conceptos a los textos de esta obra por parte del equipo de profesores e investigadores.
A todos ellos gracias y enhorabuena por su talante. Para nosotros ha sido un privilegio formar parte destacada de ese equipo. Nuestra mayor satisfaccin es poder
presentar esta obra como uno de los productos de esa colaboracin, aunque por supuesto nos hacemos directamente responsables de los errores en que hayamos incurrido.
La Fundacin Jos Ortega y Gasset y el Instituto Universitario Ortega y Gasset
son los principales acreedores de nuestra gratitud por proporcionarnos el clima de libertad cientfica y de estmulo intelectual que nos ha permitido estar en contacto con
13

14

Agradecimientos

la comunidad cientfica y profesional, nacional e internacional, y escribir. Emilio


Lamo de Espinosa se interes por nuestras aburridas preocupaciones acerca de la
Administracin Pblica y nos incit a acabar el libro. Gracias por ese empujn final,
Emilio.
Madrid, septiembre de 1996
Rafael BAN I MARTNEZ
y Ernesto CARRILLO BARROSO

RAFAEL BAN MARTNEZ: Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad Complutense de Madrid. Director del Departamento de Gobierno y Administracin Pblica del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Director del Master en Gestin Pblica del Centro Superior de Estudios de Gestin,
Anlisis y Evolucin de la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido profesor
visitante de las universidades de Syracuse e Indiana. Autor, entre otros trabajos, de
La institucin militar en el Estado contemporneo, publicado por Alianza Universidad n.o 433.
ERNESTO CARRILLO: Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universidad Complutense de Madrid. Director de la Divisin de Gestin y Administracin Pblica del Centro de Estudios Superiores Sociales y Jurdicos Ramn
Carande. Investigador del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Ha sido profesor
visitante de El Colegio de Mxico. Autor entre otros trabajos de Gestin de recursos
humanos, presupuestacin y hacienda local en Espaa, publicado por el Instituto de
Estudios Fiscales.

15

RAFAEL BAN MARTNEZ


Universidad Complutense (Instituto Universitario Ortega y Gasset)

La administracin ... es un componente esencial de cualquier teora social que pretenda ser ms que un elemento decorativo ... No veo cmo se
puede realizar en nuestro tiempo un avance de explicacin razonable de
la vida poltica sin acudir modestamente a la observacin de primera
mano del gobierno en accin, de las funciones que las personas desempean colectivamente a travs de su uso, de cmo estn mejor organizadas
en la comunidad. Una teora de la administracin pblica significa en
nuestro tiempo tambin una teora de la poltica. John Gaus, Trends in
the Teory of Public Administration, Public Administration Review, vol.
10-3,1950, pp. 161-168.

Esta transcripcin nos recuerda que hace casi medio siglo uno de los tericos de la
Administracin Pblica, John Gaus, expresaba de forma clara la relacin que existe
entre la teora de la administracin pblica y la teora poltica. Recientemente una de
las mentes ms lucidas de la disciplina de Administracin Pblica ha realizado un
anlisis comparativo de la Administracin Pblica y de la Ciencia Poltica, titulando
su escrito con la ltima frase de Gaus (Waldo, 1990).
En mi opinin, el contenido del discurso acerca de la Ciencia Poltica y de la Administracin, como campo de estudio, tiene que incluir necesariamente la constatacin de esta dependencia entre decisin y ejecucin. La bsqueda de las relaciones
entre el poder y su ejercicio es en parte el establecimiento de las zonas secantes y tangentes entre la poltica y la administracin. En este sentido, el estudio y la teora de la
administracin son tambin una teora de la poltica. Es decir, la teora de la administracin incorpora conceptos y elementos de teora poltica en su proceso de construccin conceptual y, en todo caso, una teora de la administracin es una teora poltica.
Pero la teora poltica asimismo para ser eficaz en su aplicacin tiene que incorporar
conceptos y elementos de la teora de la administracin. Ahora bien, slo parte de
17

18

Rafael Ban

ambas teoras cumplen el requisito de superposicin conceptual, ya que los objetos


de estudio de ambas son mucho ms extensos.
Posiblemente, la historia reciente del desarrollo cientfico de la Ciencia Poltica y
de la Administracin Pblica ilustren la superposicin de los dos enfoques en una
parte importante de su indagacin. Desde la afirmacin de la deseable unidad disciplinar voy a realizar un anlisis histrico de la formacin del campo de estudio y de la
institucionalizacin de la Ciencia Poltica y de la Administracin Pblica, empleando
una metfora familiar utilsima para explicar las desiguales relaciones que han mantenido en el transcurso de su consolidacin cientfica e institucional (Henry, 1990).

l.

Los orgenes: de una infancia infeliz a un matrimonio inestable

En sus orgenes, los estudios de Administracin Pblica, del mismo modo que los
de Ciencia Poltica, centraban su principal esfuerzo en cmo establecer la constitucin, es decir, en cmo administrar las organizaciones pblicas eficaz y honestamente
y, presumiblemente, sirviendo al inters pblico. Esta contemplacin era, por tanto,
primordialmente institucional, normativa y esttica. En definitiva, sta es una visin
de la responsabilidad moral y poltica, concebida en trminos jerrquicos, en trminos de la responsabilidad de las organizaciones pblicas con respecto a la autoridad
poltica electa. Otra corriente, dentro de los estudios de Administracin Pblica, se
preocupaba de trasladar los valores empresariales, o al menos los de gestin de los
negocios al interior de las organizaciones pblicas (Denhardt, 1990). Estas dos posiciones de las doctrinas de Administracin Pblica fueron formuladas cuando el objetivo principal de los que diseaban las estructuras de administracin y de gobierno
era construir una burocracia profesional, mientras que ms tarde la cuestin fue
cmo controlar esa burocracia (Kaufman, 1956). Consiguientemente, la validez temporal de estos postulados se asocia al siglo XIX y a la primera parte del siglo xx de
acuerdo a lo que cada sistema poltico-administrativo tarde en construir una administracin pblica profesional.
Pero lo que me interesa resaltar con esta pequea introduccin a los nfasis temticos de la Administracin Pblica, como campo de estudio o disciplina dentro de otra,
en el pasado y en el presente, es la influencia que tienen las dos tradiciones disciplinares que originaron su creacin. La visin institucional, normativa y estructural, est
claramente vinculada a la Ciencia Poltica, la madre de la Administracin Pblica
(Henry, 1990; Roiz, 1980,26-30). El padre putativo de la Administracin Pblica son
las ciencias de gestin empresarial, entre ellas el management, que aportan una vocacin de pragmatismo teraputico, nuevas metodologas y, sobre todo, refuerzan la
identidad disciplinar pues permiten el empleo y la importacin de tcnicas de gestin
al mbito pblico. En la tradicin europea continental hay un segundo padre putativo
de la Administracin Pblica o Ciencia de la Administracin que es el derecho pblico, especialmente el Derecho Administrativo. Esta ltima fuente de influencia es beneficiosa para la formalizacin del conocimiento acerca de la administracin pblica,
pero es en extremo castradora en un doble sentido:'1imita metodolgicamente lo que
se conoce y dificulta el crecimiento independiente de la Administracin Pblica, a
modo de esos padres posesivos a los que repugna la madurez de sus descendientes.

Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

19

Las aportaciones de cada una de las visiones a la Administracin Pblica han sido
desiguales en perdurabilidad y en importancia cognitiva. La Ciencia Poltica desgaja
de su cuerpo de conocimiento y formacin disciplinar los estudios de las administraciones pblicas cuando realiza una tajante distincin entre la poltica y la administracin (Wilson, 1887). Impera as la lgica de la construccin doctrinal del Estado liberal que se fundamenta en una consideracin poltica de la administracin, pero
siempre como subordinada a la Ley, al Estado, en definitiva a la poltica. Por supuesto, la poltica queda como objeto de estudio de la Ciencia Poltica y la administracin
pblica no se sabe bajo la tutela de quien reposa 1. A lo sumo se puede decir que la
Administracin Pblica queda como un objeto secundario, que no se estudia sistemticamente hasta ahora en la Ciencia Poltica, a pesar de las buenas razones que se
pueden argir para entender que forma parte de su campo de estudio (Baena, 1985).
La administracin en un sentido funcional se estudia sistemtica y pormenorizadamente por las ciencias empresariales y esa parte del conocimiento de las organizaciones y la gestin se aplica directamente o con ajustes pequeos a la administracin
pblica para complementar las definiciones legales y sociolgicas, entre ellas la weberiana. La pretensin de universalidad de las ciencias empresariales, especialmente del
subcampo de la Teora de la Organizacin, excluye la creacin de un cuerpo privativo
de conocimiento para las organizaciones pblicas, ni siquiera como rea subordinada.
Por ello, la Administracin Pblica tiene un lugar marginal y pequeo en las escuelas
de ciencias empresariales. La otra cara de la moneda es que este desinters por el sector pblico como objeto especfico de conocimiento permite a la Administracin Pblica beneficiarse de los descubrimientos y avances cientficos de las ciencias empresariales sin tener que pagar un tributo de tutela o de abusiva definicin de su campo
de estudio por la comunidad cientfica, ni por las instituciones acadmicas de ciencias
empresariales.
El derecho pblico, en concreto el Derecho Administrativo, trata de modo frontal
la administracin pblica como objeto de estudio, pero en este caso la peculiaridad
del enfoque es la que convierte en insuficiente para el conocimiento de la administracin la aproximacin- del derecho pblico. El enfoque es prescriptivo, resalta la norma y el deber ser de la administracin. La literatura, sin embargo, recoge una serie de
estudios interesantes de metaderecho que podran considerarse precursores de la
Ciencia de la Administracin en los pases de la cuenca mediterrnea (Cataldi, 1960;
Debbasch, 1972; Garca de Enterra, 1972; Gournay, 1970; Nieto, 1967). Es curioso
observar la evolucin de la produccin del Derecho Administrativo con el desarrollo
del Estado de Bienestar. En los pases que no tenan un sistema democrtico y en
aquellos en que el Estado de Bienestar estaba asentado, siempre dentro de los pases
que siguen el modelo continental europeo del derecho, la tendencia de los cultivado-

1 Subyace en esta torna de postura la distincin entre poltica y administracin que trataremos ms adelante con mayor extensin; baste ahora sealar la congruencia de todos los desarrollos cientficos de
ciencias sociales que acuden a la construccin abstracta y prescriptiva de la ideologa liberal. El Derecho,
la Public Administration, o la Ciencia Poltica ignoran conjuntamente la realidad fenomenolgica de las
administraciones pblicas de los estados contemporneos para situarse en un plano seudorreal que coincide con las prescripciones doctrinales del liberalismo poltico, cuando dan por cierta la separacin tajante
entre poltica y administracin.

20

Rafael Ban

res del Derecho Administrativo era a traspasar las fronteras del mtodo jurdico para
realizar incursiones diletantes en el anlisis poltico y de gestin, lo que se ha denominado con mucho acierto como il Diritto senra diritto.
La impronta formal del Derecho se puede notar en los autores de Derecho Administrativo que contemplan la nueva Ciencia de la Administracin (Cassese, 1974;
Garca de Enterra, 1972; Garrido Falla, 1961; Meiln Gil, 1972) yen la primera produccin de los autores que, provenientes en su gran mayora de la escuela jurdica, ya
se identifican como pertenecientes a la nueva disciplina (Langrod, 1973; Baena, 1980;
Debbasch, 1972; Gournay y otros, 1967). Los sumarios de los textos de este grupo de
autores desvela la concepcin formal que tienen de la administracin. En efecto, el esquema lineal de la estructura, la funcin y los agentes se reproduce con ligeras variaciones en casi todos ellos. Incluso el libro colectivo que dirige Langrod, con contribuciones de socilogos y politlogos, no va mucho ms all. Podra decirse que se ofrece
a modo de una orografa de la administracin, con detalladas descripciones de los accidentes que se hallan a derecha e izquierda -lanse los departamentos ministeriales,
las divisiones territoriales, las clases de funcionarios-, pero no una explicacin del
porqu de las diferentes alturas y su significado. Los aspectos que se resaltan con mayor insistencia son el de la potestas y el procedimental. Estos dos elementos contribuyen a subrayar con especial fuerza la sumisin de la administracin a la poltica 2. Los
principales libros se organizan como manuales de enseanza reglada y comienzan con
la delimitacin del objeto, la explicitacin del mtodo y la relacin de las fuentes de la
disciplina de Ciencia de la Administracin o Ciencias Administrativas, segn el caso,
en un esfuerzo muy en consonancia con la tradicin de las ciencias normales.
La mezcla de las influencias del derecho, las ciencias polticas y las ciencias empresariales en el nacimiento y consolidacin de la Administracin Pblica, las ciencias administrativas o la Ciencia de la Administracin en Espaa ha sido el factor que
explica la lentitud de la independencia cientfica y de la institucionalizacin de los estudios sobre Administracin Pblica. El derecho en la Europa continental y la Ciencia Poltica en Gran Bretaa y Estados Unidos de Amrica cuidaron del desarrollo
de los estudios administrativos como parte de sus disciplinas, dejando un nulo espacio
para el crecimiento autnomo de los estudios de Administracin Pblica.
En ambos casos, la epistemologa que adoptan es normativa y especfica, es decir,
no pretende el conocimiento de la administracin pblica, sino slo de los aspectos
que son congruentes con las categoras de su enfoque cientfico. As, la Ciencia Poltica no est interesada en la ordenacin y movilizacin de los recursos administrativos
a no ser por su significacin poltica. La gestin de los recursos humanos o la determinacin de las redes de informacin y comunicacin quedan fuera de ese inters. Para
el Derecho todo aquello ajeno a la propia definicin jurdica de la realidad le es ex2 Es de notar que pese a estar estos textos plagados de traducciones de trminos de las ciencias empresariales, del management, y de citas de la literatura de la Public Administration estadounidense no se refleje esta influencia en la concepcin del objeto de estudio. El tratamiento de la organizacin administrativa
es tan formal y escaso que no incluye generalmente ni siquiera la contemplacin de uno de los proceso bsicos de cualquier organizacin: la adopcin de decisiones, salvo en el caso de Debbasch (1972). Pero aun
ms penosos son los contenidos de carcter descriptivo y prescriptivo sin una clara legitimacin en los hechos probados ni en un corpus conceptual distinto del ordenamiento jurdico o de la mera estadstica simple de la suma de los efectivos humanos disponibles en un momento histrico.

Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

21

trao, los conceptos que emplea son normativos y no mtricos o topolgicos. De tal
suerte, queda fuera de la contemplacin jurdica el enfoque puramente descriptivo
que da razn de lo que ocurre en el espacio y en el tiempo. Ni siquiera el positivismo
jurdico crea espacio para el conocimiento de la administracin pblica con sus aspectos sociales, polticos y econmicos. En ltima instancia, el enfoque predominante es
el de los que pretenden aprehender toda la realidad administrativa desde el enfoque
especfico, ya sea jurdico, ya sea politolgico.
La infancia de la Administracin Pblica o de la Ciencia de la Administracin ha
estado ocupada en liberarse del yugo de las dos disciplinas que ms intensamente estaban contribuyendo a mostrar la necesidad de su existencia. El proceso de afianzamiento lo ha realizado de la mano de la Ciencia Poltica aunque siempre entre la separacin y la convivencia cordial pero distante. Sin duda, los motivos de esta difcil
relacin hay que buscarlos en la distancia del inters epistemolgico y en cuestiones
relacionadas con la ndole cientfica de la actividad de los estudios administrativos en
sus orgenes. Pero la hostilidad del Derecho y de las Ciencias Polticas' hacia la Administracin Pblica tambin puede tener races en la misma necesidad de su propia
autoafirmacin disciplinar. Ahora bien, hay otros motivos evidentes de tensin que
dificultan la convivencia pacifica y que tienen que ver directamente con el mundo de
los valores y de la cultura.

11.

La difcil identidad disciplinar de la Ciencia de la Administracin

Uno de los acuerdos ms generales de los estudiosos, los profesionales y los acadmicos de la Ciencia Poltica es paradjico y tremendamente vital y versa sobre la
difcil y frgil identidad de la disciplina (Newton y Valls, 1991; Vallespn, 1994; Pastor, 1993). La influencia del positivismo decimonnico, la desventajosa comparacin
con las ciencias de la naturaleza, y la vertiginosa evolucin de su objeto de estudio y
de los medios de conocimiento han creado a la Ciencia Poltica. como a todas las
ciencias sociales, una duda permanente acerca de lo adecuado del enfoque de estudio, una permanente bsqueda de un mtodo privativo y una constante redefinicin
del alcance de los estudios. La aspiracin a definir un mtodo propio de estudio y establecer una cohesin profesional y acadmica sin fisuras ha encontrado su obstculo
mayor en la misma vitalidad del campo de estudio que ha ido incorporando aspectos
y enfoques de otras disciplinas y madurando a travs de su historia.
El intento de delimitacin de un objeto de estudio especfico con respecto a otras
disciplinas como el Derecho, la Historia, la Filosofa, la Economa o la Sociologa no
ha tenido el xito deseado, al quebrar el establecimiento de su singularidad inequvoca por la falta de depuracin y formalizacin metodolgica. Esta situacin es la que
priva a la Ciencia poltica de su condicin de ciencia normal de acuerdo al lxico de
Kuhn (Colomer, 1988; Kuhn, 1975). Su lugar entre las otras ciencias sociales es de re3 En diversos lugares del texto empleo la denominacin Ciencias Polticas para sealar el momento histrico de un acontecimiento. Aqu, en concreto, el uso de la denominacin, en lugar de la correcta actualmente Ciencia Poltica, quiere ilustrar los tiempos de feble identidad disciplinar y de dbil institucionalizacin de la disciplina.

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ciente establecimiento, inestable, de hecho tiene aun problemas de configuracin metodolgica y de configuracin como disciplina autnoma (Cotarelo, 1994).
Con esta situacin de falta de identidad de la Ciencia Poltica, no es sorprendente
que la Ciencia de la Administracin, vinculada a ella cientfica e institucionalmente,
adolezca de la misma debilidad. Recientemente, Guy Peters recordaba un clsico escrito de uno de los ms preclaros maestros vivos, Dwight Waldo, donde ste comparaba a la Administracin Pblica con la vida de los adolescentes (Peters, 1994, 295).
La Administracin Pblica como disciplina, vena a decir, ha sufrido tantas crisis de
identidad que la vida de un adolescente medio parece idlica por comparacin (Waldo, 1968). A continuacin habra que relacionar las causas de esta inestabilidad.
La puesta en cuestin a finales de la dcada de los aos cuarenta de uno de los
dos pilares conceptuales sobre los que se construyeron la Public Administration y,
parcialmente, las Ciencias Administrativas, los principios de administracin, acabaron
con una poca de dominio y seguridad en la disciplina. La crtica a los llamados principios fue demoledora por parte de los nuevos acadmicos de la disciplina; parafraseando a Waldo, su existencia fue dubitable; pero si de verdad existieron, lo dudoso
es que sirvieran para algo (Dahl, 1947; Waldo, 1948; Simon, 1947a), El esplendor de
la profesin y de la disciplina en la dcada de los aos treinta, con la primaca del movimiento de anlisis y teora organizativa (Golembiewski, 1977, 1990; Taylor, 1911;
Gulick y Urwick, 1937), se conoce en el plano intelectual como el periodo de la ortodoxia y en el poltico como el de mayor influencia hasta la dcada de los aos setenta.
En Estados Unidos, esta poca de entreguerras coincide con la transformacin de
la sociedad de eminentemente agraria a urbana y con el desarrollo de la presencia del
Estado en la vida social. La administracin pblica como actividad creci en los aos
veinte y la respuesta del gobierno federal a la gran depresin de los aos treinta consolid el papel de la accin administrativa en la vida estadounidense. Alrededor de
esta realidad se construy la ideologa ortodoxa (Ostrom, 1974; McCurdy, 1972)
de la Administracin Pblica con tres pilares para sostener su estructura. La premisa de partida era que la accin gubernamental se poda dividir netamente en procesos
de adopcin de decisiones y de ejecucin, correspondientes a los gobiernos y las administraciones, respectivamente, consagrando as la artificiosa distincin de los pen- .
sadores clsicos (Weber, 1964; Wilson, 1887). Otro concepto de partida era el de la
equivalencia de la verdadera democracia y la verdadera eficiencia o que, al menos,
son compatibles (Waldo, 1948,206). Por ltimo, el principal apoyo para la expansin
disciplinar se encontr en el convencimiento de que la administracin era una ciencia
que poda identificar unos principios universales de funcionamiento.
En resumen, la dicotoma poltica-administracin, la fuerza del movimiento de
gestin cientfica (Taylor, 1911) 4, y el movimiento de reforma progresiva de la admi-

-Taylor crea claramente que estaba empleando el trmino experimentacin cientficamente y que es4

taba recopilando informacin sistemticamente para desarrollar leyes generales (Brossard y Maurice,
1974). La importancia del taylorismo y del movimiento de la organizacin cientfica del trabajo radica precisamente en esto: su creencia en la posibilidad de experimentacin para el descubrimiento de leyes generales de comportamiento administrativo. La experimentacin como fuente de conocimiento riguroso. poco
importa que los experimentos de Taylor no merecieran esa valoracin, ha tenido una gran influencia en el
campo de estudio y, en la actualidad, vuelve a cobrar importancia. El estudio ...istemtico de las organizaciones debe a Taylor su contribucin de aplicacin explcita de la metodologa cientfica por vez primera.

Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

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nistracin, liderado por Gulick como consejero del presidente F. D. Roosevelt y


como gobernador del Estado de Nueva York, constituyeron el foco central de la profesin y de la Administracin Pblica como campo de estudio. De hecho, el primer libro de texto de la disciplina de Administracin Pblica se publica en este periodo
(White, 1926), justo cuatro aos despus de la publicacin pstuma del estudio sobre
burocracia del socilogo alemn Max Weber (1864-1920) el cual es el que mejor refleja la grandeza y la debilidad del modo de organizacin del Estado Liberal de derecho ". La Maxwell School of Citizenship and Public Affairs de la Universidad de Syracuse se cre en 1924 para impartir estudios de licenciatura en ciencias sociales y
Administracin Pblica. El ao anterior haban comenzado los estudios de la Hawthorne Works, bajo la direccin de Elton Mayo, que seran el origen del movimiento
de relaciones humanas (Mayo, 1932). En 1929 se crea la primera facultad independiente de Administracin Pblica en la Universidad del Sur de California y diez aos
ms tarde se funda la American Society for Public Administration, la asociacin profesional y acadmica de mayor influencia en los gobiernos y en la construccin de
identidad propia para la Administracin Pblica.
Los administrativistas, en la dcada de los aos treinta, dominaban los campos de
la Ciencia Poltica y de las ciencias empresariales, eran los que obtenan mayor nmero de ayudas a la investigacin, los que tenan ms estudiantes universitarios y, como
consultores, los que lograban los contratos de asesoramiento con los gobiernos. Esta
situacin, sin embargo, era paradjica porque en cierto modo era la negacin de Jacto
de la vigencia de la separacin entre poltica y administracin. Verdaderamente, el
problema se present en toda su crudeza con la discusin sobre el control de la administracin para asegurar la responsabilidad y la rendicin de cuentas. Y esta discusin
con trminos distintos y desde luego centrada en las garantas de funcionamiento democrtico del sistema poltico-administrativo vers acerca de la dicotoma liberal entre poltica y administracin, pero situada en otro plano: las relaciones del ejecutivo
con el parlamento.
El crecimiento rpido y un tanto anrquico de la Administracin en el periodo del
New Deal plante para algunos la conveniencia de construir un ejecutivo fuerte y organizado 6. Es decir, que Se produjo un drstico aumento del papel pblico en la vida
econmica y social, un nfasis perdurable sobre el liderazgo presidencial y un cambio
en la naturaleza del sistema federal, con un giro hacia el escenario nacional en la responsabilidad de las decisiones importantes sobre polticas pblicas (Gordon, 1982,
5 La obra de Weber, al menos su estudio sobre la burocracia, no se tradujo al ingls hasta 1946. Ello
hace ms notable la coincidencia de enfoques entre la obra de Luther Gulick y la de Weber por lo que respecta a la -descripcin- estructural de las organizaciones y a la tajante distincin entre poltica y administracin.
6 El Comit Brownlow, del que era miembro Luther Gulick, present al Presidente un informe en 1937
para reorganizar el ejecutivo, que defenda un considerable reforzamiento de la institucin de la presidencia. De aqu parte la conciencia en la comunidad cientfica de dos escuelas. Una representada por Frank
J. Goodnow que centraba su atencin en la definicin de las acciones del ejecutivo como el casi exclusivo
responsable de las funciones y papeles de gobierno. Otra representada por William F. Willoughby que tena su foco central en la relacin de subordinacin para la rendicin de cuentas del ejecutivo respecto al legislativo y, a mayor abundamiento, distinguir entre lo que significaba ejecutivo y administrativo, para
afirmar que la constitucin daba el poder administrativo primordialmente al Congreso (Shafritz y Hyde,
1987,42).

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Rafael Ban

27-28; Mosher, 1975). Estos cambios sobre el papel de la administracin en la sociedad, respecto a los otros poderes del Estado y a la estructura de gobierno despertaron una viva polmica acerca de la relacin entre los valores y los mecanismos de
funcionamiento del sistema democrtico, por una parte, y la Administracin Pblica,
por otra. La discusin fue tan significativa que an continua abierta y, aunque al efecto que persigo aqu quiero establecer que corresponde a una etapa de afirmacin de
la Administracin Pblica como disciplina, tambin es conveniente contemplar otras
dimensiones del fenmeno: el gran salto adelante en la afirmacin de una administracin profesional moderna y la conciencia de la complejidad de insercin del poder
administrativo en un esquema doctrinal y poltico pensado para tiempos distintos y
Estados ms dbiles.
Desde el punto de vista del juego de equilibrios de los grupos de inters en una
sociedad pluralista, la diserecionalidad administrativa cobra la mxima relevancia. La
accin pblica se ejerce, entre otros cauces, a travs de los parlamentos y con la legislacin. Ahora bien, las leyes son acuerdos, pactos o transacciones de los grupos de inters y por tanto son, con frecuencia, generales y vagas en exceso. La definicin posterior de las leyes se realiza a travs de los reglamentos y de su implantacin material
en la gestin cotidiana. De ah que sea la administracin, en este caso sus burcratas,
los que tengan la responsabilidad de reconciliar las diferencias de los grupos de inters y hacer efectivos y viables los compromisos alcanzados en la fase legislativa parlamentaria (Herring, 1936; Ban, 1978,319).
El ajuste de la administracin al sistema democrtico tambin reside en el control
de su actuacin para asegurar su sumisin al Derecho. Pero los controles pueden ser
externos y, primordialmente, ex post jacto, o internos y garantizar un funcionamiento
correcto 7. Algunos autores mantienen que la responsabilidad administrativa reside/
en la profesionalizacin y en los cdigos de ontolgicos de los burcratas. Los controles internos son necesarios por la ndole de la experiencia y de las destrezas y habilidades de los empleados pblicos; esto mismo es lo que hace improbable la eficacia de
un control poltico externo y del mismo control legislativo (Friedrich, 1940). Por contraste, otros radican la responsabilidad administrativa en un sistema externo de controles y contrapesos. El nico camino de equilibrar el poder administrativo es, para esta
postura, el control legislativo o popular de la accin administrativa, se ejerza este
control en los procesos electorales o a travs de la vida parlamentaria de la legislatura. De otra forma se dejara la va libre para el crecimiento de la discrecionalidad burocrtica o llanamente de la corrupcin (Finer, 1941). La identidad de la Ciencia de la
Administracin se desenvuelve tambin alrededor de esta polmica, que en diferentes pocas tiene distintas manifestaciones, expresadas a lo largo de un continuo con
diferentes puntos de intercambio.
7 Esta postura tiene muchos seguidores. Carl Friedrich la enunci con claridad en su obra sobre Public
Policy, pero posteriormente hay otras variaciones de la misma impronta de autocontrol organizativo y personal de los servidores pblicos. Quiero citar en especial a Samuel P. Hungtington con su teora del control civil objetivo de los soldados profesionales, que subrayara su profesionalizacin y les impedira intervenir en la vida poltica. Vase para todos su libro The Soldiers and the State: The Theory and Politics of
Civil-Military Relations, en especial los captulos 3 y 4 sobre "La mentalidad militar: el realismo conservador de la tica de los militares profesionales y "Poder, profesionalizacin e ideologa: las relaciones civiles-militares en teora.

Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

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La produccin de la literatura sobre la burocracia representativa, la discusin de


la compatibilidad de la burocracia y la democracia y la misma moderna polmica
acerca de las relaciones sociedad civil-Estado, o mejor dicho del tamao, papel y legitimidad de las administraciones pblicas en fas sociedades postindustriales son variaciones de la reflexin que se plantea en la poca de entreguerras (Krislow, 1974; Waldo, 1980). De lo que se trata es de polarizar la atencin en la dependencia y el
control, y, por tanto, fuera de la administracin o en conceder un cierto espacio de
autonoma, discrecionalidad y de propia significacin al estudio del funcionamiento y
la influencia administrativa en la sociedad. La polmica se decanta en ese momento,
por el mismo crecimiento del tamao del Estado y el aumento de la importancia del
alcance de sus funciones, hacia el reconocimiento de la singularidad de la administracin pblica como organizacin y como campo de estudio. Sin embargo, la consecuencia de la reflexin es el reforzamiento de las consideraciones polticas, de poder,
en el estudio y en la gestin de la administracin. Los grandes centros de docencia e
investigacin y los primeros libros de texto de la Administracin Pblica con un enfoque de gestin o son parte de la comunidad de Ciencia Poltica o acogen en lugar destacado a las personas y las consideraciones politolgicas.
El poder, el poder administrativo, se convierte en objeto de estudio para los administrativistas y los politlogos en la dcada de los aos cuarenta y desde luego es un
objeto de atencin desde entonces. Pese a la candidez aparente de algunos anlisis de
la poca, lo acertado de su visin se constata por la perdurabilidad del tema durante
el asentamiento del Estado de Bienestar y en la actualidad. Ya queda lejos la discusin normativa de la dicotoma administracin y poltica con el resultado de la subordinacin de la primera a la segunda. El fallo del sistema de partidos para crear un
consenso sobre liderazgo y programas que haga posible la administracin sobre la
base de unas premisas de decisin aceptables impide la proteccin de la administracin de las presiones polticas y, por tanto, de la provisin a las oficinas y agencias gubernamentales de una direccin y apoyos adecuados (Long, 1949).
La naturaleza poltica de la actividad administrativa se establece de forma tan clara que los textos recomendados para la formacin de los gestores pblicos, junto a los
de destrezas especficas y los que describen los componentes formales de la administracin, son los de clsicos del pensamiento poltico: Maquiavelo, Saint Simon y Madison (Long, 1962), entre otros.
La teorizacin de la tesis antiwilsoniana, que est en el nacimiento y una importante parte del desarrollo disciplinar de la administracin pblica, la realiz junto
con Norton -la sangre de la administracin es el poder- Appleby, al afirmar que
los procesos de las organizaciones gubernamentales son polticos, al menos en mayor medida que los de las organizaciones empresariales (Appleby, 1949); sta es la
era de Madison por contraposicin a la de Hamilton (Stillman, 1984, 17-20). Norton,
Appleby y Selznick propugnan un estudio desapasionado de la administracin pblica, fundado en el anlisis emprico del comportamiento humano- el movimiento de
las relaciones humanas est en pleno apogeo-, centrado en los hechos, en lo que es, .
no en las prescripciones lgico-formales, con su impronta normativa en el deber ser
del pensamiento ortodoxo. La atencin se fragmenta por campos de inters, en palabras de Waldo es un tiempo de crisis de identidad de la disciplina por la fuerza de las
teoras, metodologas y contemplaciones que se incorporan a la administracin p-

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blica, cada una tratando de definirla ignorando parcialmente a las otras (Waldo,
1968b).
La etapa de la postguerra mundial se conoce con diversos nombres -la sociedad
postindustrial, el estado profesional, la sociedad organizada (Bell, 1973; Mosher,
1968; Touraine, 1973)-, pero lo que es comn a todas las denominaciones es el crecimiento en complejidad de las relaciones sociales y la tecnologa y la presencia mayor
de la administracin pblica en la vida de los ciudadanos. La paz idlica del Estado liberal clsico ha desaparecido para dar paso al Estado de Bienestar y la poltica de
bloques. Por ello, el modelo hamiltoniano clsico de Estado, el paradigma WilsonWeber, se tambalea. Las lneas de investigacin son un desarrollo de los de la preguerra, como en el caso de los recursos humanos las obras de Likert, McGregor,
Argyris y Bennis; una novedad la constituye la obra de Herbert Simon (Simon, 1946,
1947) que pona en cuestin los principios de administracin y creaba el enfoque de
adopcin de decisiones; y un desafo conceptual se expresa en la proposicin de Lindblom sobre el arte de lo posible frente a la optimizacin; estas obras no confirieron
identidad a la Ciencia de la Administracin, pero s enriquecieron considerablemente
su acervo conceptual 8.
Como quiera que los procesos de adopcin de decisiones en la administracin pblica son poco transparentes adems de informales y los valores de los administradores y las alternativas son difciles de identificar y analizar, no se pudo aplicar a los
procesos y funciones administrativas los mismos mtodos cuantitativos que tenan
tanto xito en la medicin del voto, la opinin pblica y el comportamiento legislativo (Altshuler, 1977). Es verdad que reas enteras de estudio s eran susceptibles de
tratamiento cuantitativo, por ejemplo la presupuestacin o el establecimiento de la
carga de trabajo de un puesto concreto. Pero, en general, no slo es que la cuantificacin es dificultosa en la administracin pblica, sino que, adems, repugna conceptualmente a gran parte de su actividad, que no se ajusta al tipo de decisin racional.
Esta circunstancia salv a la Ciencia de la Administracin de los excesos del cuantitativismo, pero tuvo como consecuencia su transformacin en un subcampo perifrico de la Ciencia Poltica. En el seno de la comunidad acadmica de Ciencia Poltica,
algunos cuestionaron la insercin de los estudios administrativos -la madre abandonaba al hijo maltratndolo por no poder obedecer su metodologa- y otros propugnaron la definitiva independencia de la Ciencia de la Administracin 9.
El replanteamiento general de la disciplina por lo que respecta a su conexin con
la poltica y la sociedad ocurre en la dcada de los aos sesenta y principios de la de
8 Este periodo lo llama Fesler (Mosher, 1974,97-141) de las ciencias sociales. En verdad la psicologa
social, la teora de la organizacin, los estudios de administracin y poltica comparada, adicionalmente a
los mencionados en el texto, irrumpen con una tremenda fuerza en la disciplina. El conductismo de la
Ciencia Poltica tuvo un gran eco en los estudios de administracin, pese a la lejana que se produce entre
los colectivos de politlogos y administrativistas. La Ciencia Poltica en ese momento estaba sufriendo un
profundo cambio, sobre todo por la importancia que confera a los mtodos de medicin de los fenmenos
polticos.
9 La superposicin de las dos corrientes, la de asentamiento disciplinar y la del rechazo de la Ciencia
Poltica, puede verse excelentemente ilustrada en lo que se ha denominado los paradigmas de la Administracin Pblica como Ciencia Poltica (1959-1970) yla Administracin Pblica como Ciencia de la Administracin (1956-1970) (Henry, 1975: 381-382). Para esta parte de la construccin de identidad estoy en
deuda con el texto citado y con los escritos de Mosher, Gordon, Stillman y Waldo.

Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

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los setenta. La contestacin a la autoridad constituida y el rechazo de lo existente por


el mero hecho de ser son valores que forman parte integrante de los movimientos culturales y sociales a lo largo y ancho del planeta en este periodo y especialmente en
Francia y los Estados Unidos de Amrica. Su difusin y perdurabilidad como valores
a incorporar en la cotidianeidad del poder tuvo unas consecuencias directas en el alcance, naturaleza y metodologa de los estudios administrativos 10.
De lo que se trataba era de algo ms que de revisar la distribucin formal del poder y la participacin ciudadana en las decisiones para cambiar unos por otros, era un
oleaje democrtico -un democratic surge- que perme con nuevos valores la
concepcin de la organizacin social, pero, sobre todo, tuvo un significativo impacto
en la concepcin del gobierno (Huntington, 1975). La racionalidad burocrtica weberiana, en concreto el fundamento de la autoridad organizativa, se desafi por dos
buenas razones: por su inoperancia para proporcionar respuestas rpidas y adaptadas
a los cambios del entorno y por cristalizar las pautas de los valores adscriptivos frente
a los adquisitivos (Parsons, 1982, 102-111).
Este ltimo aspecto de rechazo a la omnipresencia de los valores adscriptivos
pone en evidencia que la construccin del sistema poltico democrtico con nfasis en
la jerarqua formal de la autoridad haciendo equivalente jerarqua, responsabilidad,
experiencia y riqueza no es ms que una forma histrica. Los modos de participacin
en el sistema poltico y las fuentes de legitimacin para el ejercicio de la autoridad no
tienen por qu estar limitados a la representacin electoral de las legislaturas. La defensa de esta ruptura o quiz debiramos decir esta vuelta a los orgenes de la democracia, se produjo material y simblicamente con los movimientos juveniles de mayo
de 1968 y despus con la resistencia a la invasin de Vietnam por Estados Unidos,
pero sus efectos e indudable reflujo estn posndose en el fin de siglo.
Cualquier organizacin social descansa en la sumisin de los escalones inferiores
a los superiores, en la ordenacin del ejercicio del mando, en la aceptacin de la autoridad, es decir, en lo que podra denominarse el consenso organizativo (Ban y
Olmeda, 1985,65). Pues bien, lo que se rompi en ese periodo fue el consenso sobre
la legitimacin del sistema poltico tal como estaba establecida la organizacin poltica. La prdida de confianza en los gobiernos y la insatisfaccin con los valores explcitos del sistema poltico se manifiesta de forma abierta en los movimientos de los
aos sesenta y de forma silenciosa en la siguiente dcada (Inglehart, 1977). Si la divisin por dcadas tuviese algn sentido aparte de la cronologa mecnica, podra aventurarse la idea del incubamiento en ese periodo de la preocupacin por la tica y la
corrupcin pblicas de la dcada de los aos noventa, as como del progreso de los
valores postmaterialistas perceptibles, con matices, entre la juventud de los pases desarrollados, como Espaa (Montero y Torcal, 1990).
En el plano metodolgico y de alcance de los estudios administrativos hay dos corrientes que comienzan a formarse en este momento con su foco de atencin polari10 La puesta en cuestin de las formas de organizacin y de la legitimidad del ejercicio de la autoridad,
a mi juicio, son congruentes con la perplejidad gnoseolgica que se produce con el paso de categoras diferenciadoras a esquemas integradores al trasladar la teora de los sistemas de la fsica a las ciencias sociales.
Una vez conquistado cierto bienestar en las sociedades industrializadas se plantea la distribucin, ms all
de la necesidad de seguridad, en la esfera de la participacin en las decisiones.

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zado en la profundizacin en los valores democrticos. Una recoge la preocupacin


por la equidad distributiva de la tradicin de la democracia igualitaria y comenz con
una especie de manifiesto colectivo (Marini, 1971). Del rechazo del modelo burocrtico y de la forma de abordar la accin pblica que ocurre con l, se pasa a la propuesta de mayor preocupacin social y organizaciones ms flexibles, con mayor capacidad de respuesta a las necesidades ciudadanas.
La otra corriente se enraiza en la misma tradicin de rechazo al modelo burocrtico, de la separacin de la administracin y la poltica, y realiza una defensa sistemtica
del pluralismo, la descentralizacin y la participacin (Ostrom, 1974). Ostrom encabeza un grupo de administrativistas muy activos a travs de los aos, que comparten su
entusiasmo por la instauracin de un nuevo paradigma: la administracin democrtica 11.
Ambas corrientes comparten un rasgo muy pronunciado y de gran importancia para
dibujar el perfil de la identidad de la Ciencia de la Administracin.
La politizacin de la administracin no se niega; es ms, estas dos corrientes no
rehuyen el definirse sobre la bondad de la politizacin. Los principios de la nueva
administracin pblica -participacin, legitimidad, negociacin, descentralizacin- subrayan con nitidez meridiana la finalidad poltica de la accin administrativa
y la necesaria adecuacin de la estructura de la administracin a los valores democrticos. La administracin democrtica de Ostrom es una propuesta de descentralizacin ms radical, con centros de adopcin de decisiones dispersos y superpuestos,
estructura organizativa fragmentada y participada intensamente por los ciudadanos.
El foco de estas corrientes est en los ciudadanos y en el sistema poltico, especialmente para Ostrom centrado en la doctrina de la eleccin racional, y en la sociedad como destinataria y sufridora de la accin pblica. Se produce una exteriorizacin del inters de la Ciencia de la Administracin desde las cuestiones ms tcnicas
-los sistemas de informacin, los instrumentos de gestin- e internas de la organizacin administrativa o del binomio gobierno-administracin, hacia fuera. La sociedad, el cliente de la administracin, en su conjunto y a travs de los ciudadanos, pasa
a ocupar un lugar frontal en la preocupacin de los estudios. Pero aun con mayor relevancia lo que aparece es el individuo, bien ese contribuyente y horno politicus de
Ostrom o ese individuo portador de valores ticos de la nueva administracin.
Los valores, la tica y la cultura son preocupaciones de este movimiento que han
dejado una impronta indeleble en los enfoques contemporneos de Ciencia de la Administracin. Contemplar la administracin pblica como un proceso poltico en lugar de un simple proceso de gestin significa que la gua de accin del proceso hay
que buscarla en la cultura poltica: capacidad de responder a las demandas cambiantes, representacin, y rendicin de cuentas externa (Rosenbloom, 1993). Asimismo,
se sigue de esta visin que las ideas administrativas son importantes polticamente,
incluso si slo fuera porque son parte de la ideologa de un movimiento poltico dominante o de una coalicin, es decir, que subyace a todo pensamiento administrativo
prescriptivo una relacin con el poder institucional (Rosenbloom, 1994).
11 Esta corriente parte de los modelos del neoliberalismo econmico, si se prefiere de la poltica econmica, de Tullock, Niskanen y Buchanan. Su vigencia es notable por el ascenso del paradigma en la economa, las experiencias de los gobiernos conservadores y la cohesin grupal mantenida con el seminario que
funciona permanentemente bajo la direccin de Elinor y Vincent Ostrom en la Universidad de Indiana .

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mroNI~FLORES'

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Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: ortqenes y tendencias actuales

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Al final, las teoras de administracin pblica son tambin modas e ideologas, un


repaso de los movimientos de reforma administrativa de finales del siglo pasado y de
ste evidencia el vnculo que hay entre las teoras, los partidos, la ideologa y las formas de concebir el funcionamiento de las instituciones. Las teoras contemporneas
de administracin, ya sean de orientacin de mercado o de eleccin racional y las de
reinvencin del gobierno, se difunden y se aplican como parte del xito de los movimientos polticos que las sustentan. Por otro lado, los criterios de coherencia interna
de estas teoras y de ellas mismas con los- que dicen querer implantarlas son dbiles.
El gobierno empresario de Osborne y Gaebler sigue situndose en la parte de gua o
timn, mientras que los remos los mueven los ejecutores no necesariamente gubernamentales (Osborne y Gaebler, 1992), sin aclarar en qu medida los ejecutores pueden
alterar la direccin o el ritmo y cmo evitarlo. Por su parte, para otras teoras, la eleccin racional y el mercado, que deben orientar la accin administrativa, estn en contradiccin expresa con los gobiernos jerrquicos rgidos, centralizados, y con los funcionarios que con su supuesta neutralidad dictan lo que es mejor para la sociedad
(Niskanen, 1971, Pollit, 1990). Sin embargo, los gobiernos conservadores no acaban
de abandonar la separacin entre poltica y administracin, la dependencia de las elites burocrticas en la formulacin de las polticas o la aceptacin de la necesaria discrecionalidad de los empleados pblicos en la ejecucin de las polticas pblicas, especialmente por parte de los funcionarios judiciales.
La identidad de la Ciencia de la Administracin como parte de la Ciencia Poltica
est clara por la cuota de actividad, de lugar, que se le reserva en las agendas de trabajo de los congresos y en las publicaciones de las asociaciones nacionales de Ciencia
Poltica y de la International Political Science Association. La institucionalizacin de
estos lugares compartidos son la inclusin de asignaturas de administracin en las facultades y departamentos de Ciencia Poltica y la presencia importante y estratgica
de asignaturas de Ciencia Poltica en los estudios de licenciatura de Administracin
Pblica (Lynn y Wildavsky, 1990; Ingraham y Romzek, 1994) 12. Tambin hay que recordar lo obvio: la certeza de la singularidad de las organizaciones pblicas se fundamenta en la importancia de su dimensin poltica. Por ello, los gestores pblicos o los
que se forman en gestin pblica tienen que incorporar habilidades, destrezas y sensibilidad polticas. A senso contrario, la aportacin de los estudios administrativos a la
Ciencia Poltica son fundamentales para comprender el gobierno y asegurar la gobernabilidad de los sistemas polticos.
La gestin pblica no se entiende sin las consideraciones de la autoridad poltica
(Bozeman y Straussman, 1990), pero tampoco se puede renunciar al conocimiento e
investigacin de las tcnicas y destrezas de gestin, con las peculiaridades del sector
pblico desde luego (Nutt y Backoff, 1992). Los subcampos de estudios administrati12 Estos textos SOI1~ estudios colectivos. El primero es una publicacin que compilaron el presidente de
la American Society for Public Administration y la presidenta de la American Political Science Association. El segundo es el resultado de un esfuerzo de la Maxwell School para confeccionar una agenda de temas de investigacin que siten las demandas de reinvencin del gobierno. En esta tradicin anglosajona, que no se ha sabido recoger en Espaa hasta bien reciente, de libros colectivos para reflexionar acerca
de temas difciles, los dos libros son coincidentes en sealar la tensin entre la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica y simultneamente afirmar lo incontestable de la dimensin poltica de la disciplina de
Administracin Pblica.

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vos, como puede ser el de la productividad, los estudios de calidad de los servicios,
cuando tratan de la introduccin de tcnicas de gestin organizativa en el sector pblico establecen la peculiaridad de lo pblico, por su dimensin poltica, y la peculiaridad de los efectos de la innovacin para los ciudadanos-clientes (Halachmi y Bouckaert, 1995).
Consecuentemente, la identidad de la Ciencia de la Administracin, an como
una parte integrante de la Ciencia Poltica, difiere radicalmente de otros subcampos
de la Ciencia Poltica por su enfoque, metodologa y preocupaciones. La mixtura de
preocupaciones por la eficacia y la eficiencia organizativas y por el servicio pblico
aleja a los estudios de Administracin Pblica de los caminos de la burocracia pblica para concederle un peculiar y difuso lugar en los estudios sociales y en las instituciones acadmicas. De ah que exista un difcil equilibrio de los estudios de Administracin Pblica entre la propia identidad y el incmodo alojamiento con otras
disciplinas.
En este fin de siglo queda clara la vocacin aplicada y profesional de la Ciencia de
la Administracin, lo cual le diferencia de la Ciencia Poltica, que tiene fundamentos
filosficos y morales que le orientan ms hacia la abstraccin. De hecho, la Administracin Pblica no es parte de la denominacin de la Ciencia Poltica en Estados Unidos de Amrica y en algunos pases de Europa o Amrica Latina. Hay una historia de
tensin por construir la identidad de la Ciencia Poltica sin la Administracin Pblica
y de sta por hacerlo al margen de la Ciencia Poltica. Sin embargo, es preciso reafirmar que en nuestro tiempo una buena teora de la administracin pblica es tambin
una teora poltica (Gaus, 1950).

111.

El objeto y la metodologa en los estudios de Administracin

Repetidas veces se ha intentado delimitar el objeto de la Ciencia de la Administracin mediante el establecimiento de un criterio de diferenciacin. Con mejor o
peor fortuna cada autor y cada escuela ha instituido un discriminador. El fundamento
es lgico, e incluso un requisito de rigor, desde la perspectiva de la Teora del Conocimiento. Las ciencias se construyen alrededor de una categora de delimitacin del
objeto y del alcance del inters del enfoque. sa es al menos la aspiracin de todas
las ciencias y lo que les permite avanzar en el conocimiento de su objeto, sin dispersar
sus esfuerzos de indagacin. El caso de la Ciencia de la Administracin, cuando ha
tenido suficiente madurez para realizar esta reflexin, sigue la pauta general.
En el periodo ortodoxo, Wilson, Weber o Goodnow se preocupan de delimitar lo
administrativo frente a lo poltico. Verdaderamente, la categora de lo administrativo
es la que debera servir para aislar el inters y el alcance de la Ciencia de la Administracin, de la potencialidad de conocimiento de su objeto: la administracin pblica. Por ello, en la literatura francesa encontramos encomiables esfuerzos para definir lo que se denomina el hecho administrativo y de esta forma delimitar el objeto
de la Ciencia de la Administracin y el carcter cientfico autnomo de los estudios
administrativos (Bandet y Mehl, 1973; Langrod, 1973a; Mehl, 1973). Esta contemplacin de los estudios administrativos, por candorosa que parezca ahora, trata de normalizar el carcter cientfico de los estudios .y explicita su intencin de reconstruir

Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

31

el bagaje histrico de conocimientos para alcanzar la autonoma disciplinar, como en


ese momento est logrando la Ciencia Poltica en Francia (Langrod, 1973a, 155).
La misma preocupacin por encontrar un sentido global a los estudios administrativos la tiene Golembiewski, aunque su reflexin la realiza desde otro plano distinto
(Golembiewski, 1974). En lugar de hacer proposiciones normativas y seguir el esquema convencional de la formacin de la ciencia, por imitacin a las ciencias de la naturaleza, se parte en su escrito de una investigacin de la evolucin del pensamiento administrativo y su clasificacin en cuatro fases. Cada fase se clasifica segn tenga locus
o focus. Ellocus hace referencia al lugar institucional de la Administracin Pblica;
en la mayor parte de las fases este lugar ha sido la organizacin del ejecutivo o si se
prefiere la burocracia gubernamental. El focus es el qu se estudia. La evolucin
del qu es evidente, incluso dentro de cada una de las fases de desarrollo del pensamiento administrativo. En unos momentos el foco ha estado concentrado en un proceso o aspecto de la administracin, por ejemplo el factor humano o la negociacin
poltica del proceso presupuestario, pero en otros ha habido una superposicin de focos. En todo caso el argumento de Golembiewski es que cuando el nfasis de la disciplina se centra en los loei se descuidan los foei, y viceversa (Golembiewski, 1977).
Este tipo de conceptualizacin de la historia del pensamiento no sirve para dilucidar si hay una Ciencia de la Administracin, pero es desde luego til para construir
una taxonoma de qu ha sido importante como objeto de estudio y dnde se ha situado institucionalmente. Tambin puede ser conveniente observar desde este punto
de vista cmo se ha construido el concepto de administracin pblica y cul es en el
presente.

A.

Un apunte acerca de los fundamentos histricos

Previamente al establecimiento de las fases de la evolucin del pensamiento administrativo es provechoso recordar que no existe la Ciencia de la Administracin,
como la cultivamos en la actualidad, hasta que se consolidan los sistemas democrticos de gobierno. Dado que la Ciencia de la Administracin est vinculada en su origen y evolucin a la Ciencia Poltica, se cumple para la primera el requisito de existencia de la segunda: la existencia de la democracia 13. Es decir, la Ciencia de la
Administracin, del mismo modo que la Ciencia Poltica de la que es parte, es un saber disciplinar de este siglo. De hecho, en la actualidad no se puede afirmar con propiedad que constituya una disciplina autnoma con su entramado institucional y profesional, salvo en Estados Unidos de Amrica 14. Es verdad que hay precedentes en la
13 Kenneth Newton y Jos Mara Valls como compiladores de un nmero monogrfico de la European Journal of Political Researcb sobre la Ciencia Poltica en Europa 1960-1990, nos recuerdan que la democracia es un requisito para la existencia y desarrollo de la Ciencia Poltica (Newton y Valls, 1991) y citan como argumentos de autoridad las obras de Andrews y de Bellers (Andrews, 1982;Bellers, 1990).
14 En el ao 1989 slo haba un treinta y siete por ciento de los programas de Administracin Pblica
radicados en los departamentos y los programas de Ciencia Poltica segn los datos de la NASPAA (National Association of Schools of Public Affairs and Adrninistration), elaborados por Henry (1992). Este dato
se interpreta como independencia respecto a las escuelas de negocios y a las de Ciencia Poltica. La medida
de la efectividad de los programas residentes en los departamentos de administracin o de asuntos pbli-

32

Rafael Ban

historia de estudios administrativos y tambin hay obras de pensamiento que merecen una especial atencin. Pero pensadores dispersos y enseanza fragmentada de la
Administracin no constituyen una disciplina.
El estudio sistemtico de la administracin pblica no se produce hasta que se diferencia el concepto de la hacienda pblica y el de la hacienda personal del rey. En el
siglo XVIII, en Prusia, se desarrollan una serie de estudios y de enseanzas encaminados a preparar a los funcionarios potenciales para su ingreso en la funcin pblica al
servicio del gobierno. Los estudios eran de carcter primordialmente descriptivo
acerca de las instituciones de gobierno y el trabajo de los funcionarios. Eran impartidos por los profesores de las ciencias camerales, bajo cuya rbrica se estudiaban todos
los conocimientos que se estimaban tiles para el gobierno desde el derecho a la ingeniera. Paralelamente, en Francia se cultiva la ciencia de la polica cuya pretensin es
abarcar todo lo que haca entonces el poder pblico (Baena, 1988, 48-49). La influencia de estas dos escuelas en Europa es notable y, a travs de Europa, se expande su
influencia a las colonias de Asia, Africa y Amrica Latina.
Ahora bien, la aparicin del Estado constitucional como forma de organizacin
poltica en el siglo XIX es lo que induce una transformacin radical en los estudios administrativos. Ya con anterioridad, el derecho pblico haba ganado terreno a las
ciencias camerales y a las ciencias de la polica, pero es con el pleno sometimiento del
Estado al derecho, con su despersonalizacin e institucionalizacin, cuando el derecho administrativo pasa a obtener el casi monopolio de los estudios administrativos.
En Europa continental, la primaca del derecho administrativo ha durado hasta que
la evidencia del Estado de Bienestar ha requerido apoyos al gobierno, distintos de la
regulacin de las relaciones, para gestionar organizaciones complejas. Francia ha sido
el pas con mayor produccin de estudios administrativos en las ciencias sociales y el
que ha intentado seriamente instaurar una disciplina autnoma de Ciencia de la Administracin. Los pensadores clsicos del cameralismo y de la ciencia de la polica,
con anterioridad todos los que han escrito sobre Administracin, y, por supuesto, Jos
ius publicistas, con frecuencia se incluyen entre los precursores de la Ciencia de la
Administracin o incluso como administrativistas avant la lettre.
Finalmente conviene realizar una distincin entre lo que constituye el pensamiento y los estudios sobre la administracin pblica y lo que es el saber disciplinar. Para
la Ciencia Poltica se ha realizado la distincin entre la que podemos considerar en su
sentido lato y la de sentido estricto (Cotarelo, 1994, 13). La distancia entre las dos es
la de incluir en la primera rbrica cualquier conocimiento riguroso sobre materias polticas y bajo la segunda slo el conocimiento que se establece con metodologa cientfica. Desde esta visin, la Ciencia Poltica y de la Administracin, por seguir a Cotarelo, en sentido estricto es el fruto de este siglo y ms concretamente del esfuerzo de
los estudiosos norteamericanos que son quienes siempre han representado la avanzadilla del intento de constituir en cientfico el saber politolgico (Cotarelo, 1994, 14).

cos comparada con el resto es claramente favorable a los primeros y tambin hay una diferencia favorable
a los programas que siguen las normas de la NASPAA frente a los que no las siguen, de acuerdo con
J. Norman Baldwin, citado por Henry (Baldwin, 1988).

Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

B.

33

En busca de un concepto de administracin pblica

El concepto de administracin pblica est estrechamente vinculado al concepto


de Estado, en un sentido genrico, y, de forma concreta, al sistema poltico de gobierno. La modelizacin weberiana de los sistemas de dominacin y de los cuadros administrativos que les corresponden es sugerente para establecer una relacin entre la
naturaleza del Estado, o mejor entre la justificacin de su existencia, el tipo de organizacin de apoyo que requiere y los valores que representa en el cumplimiento de su
funcin social. En este sentido, el concepto de administracin pblica es un concepto
contingente que vara a travs del tiempo en un proceso acumulativo de significados
y en un proceso sustitutivo de vigencia predominante de acepciones o paradigmas.
Paralelamente al cambio de significados y de paradigma, los aspectos que se resaltan
como sustantivos de la administracin pblica tambin son diferentes. En consecuencia, los conceptos de administracin y de pblico son distintos de acuerdo al papel social que se le reconoce al Estado y a las relaciones del Estado y la sociedad.
Un interesante estudio (Laufer y Burlaud, 1989, 44-55) clasifica la evolucin del
papel de la administracin y los principios sobre los que asienta la legitimidad de su
actuacin, en estos dos siglos de su existencia, en tres etapas, de acuerdo a la transformacin del acto administrativo en el derecho pblico. Las tres etapas se caracterizan
por la fuente de legitimidad distinta, por la definicin de las relaciones Estado y sociedad y por el criterio que predomina para establecer la legitimidad administrativa.
Hay que advertir que la administracin ocupa aqu un papel normativo subordinado
al Estado y, por tanto, no se contempla la variacin de la organizacin administrativa.
La clasificacin es grosso modo la siguiente:
a) El Estado-Polica y la legitimidad fundada en la naturaleza del poder: el criterio de la potestad pblica
b) El Estado-Providencia y la legitimidad basada en la naturaleza de los fines
perseguidos: el criterio del servicio pblico
e) El Estado Omnipresente: hacia una legitimidad apoyada en los mtodos utilizados: la crisis del criterio. La eficacia y la participacin.
El rasgo ms destacado del concepto de administracin pblica que se emplea en
esta clasificacin es el normativo. La administracin pblica se define exclusivamente
como la parte del ejecutivo subordinada al gobierno. Es ms, hay un arrastre conceptual no explicitado por el que se sita la administracin en el centro del sistema poltico de gobierno, como si el concepto estuviera irremisiblemente ligado a la concepcin del liberalismo centralista francs. De acuerdo a esta concepcin, los otros
poderes del Estado o no tienen administracin o no deben reunir los requisitos para
ser pblicas 15. En suma, la definicin es formal e institucional de acuerdo al ordenamiento jurdico.
15 La conciencia de esta limitain se refleja en las propias palabras de los autores para introducir la
clasificacin. En Francia la administracin responde de sus actos ante lasjurisdicciones que le son propias
(los tribunales administrativos y el Consejo de Estado). As se garantiza la separacin de poderes. La regla
que atribuye un conflicto a la Jurisdiccin Administrativa define la extensin de la legitimidad de la accin

34

Rafael Ban

Es til, sin embargo, la vinculacin que nos proponen entre el tipo de Estado y los
criterios de legitimidad administrativa. En efecto, la concepcin clsica liberal del Estado, el denominado Estado Liberal de Derecho, reduce su tamao a la mnima expresin para ejercer las funciones de soberana, siempre con respeto a las libertades
individuales y al principio de la libre concurrencia econmica. La administracin ejerce vicariamente las prerrogativas extraordinarias del Estado y su tamao y funcin
estn limitadas a las funciones de soberana.
No obstante, como el Estado existe para establecer la primacia de la ley frente a
la arbitrariedad y la igualdad de los ciudadanos ante la ley, la administracin al servir
este fin fundamenta la justificacin de su existencia en la defensa de lo universal y la
garantiza mediante el poder. El ser Poder, aunque vicario, justifica la administracin
frente al mundo del particularismo, de la sociedad. El Estado y, por ser su representante material cotidiano, la administracin representan lo universal, la materializacin del Espritu en la historia para Hegel. Esta idea entronca con el pensamiento
poltico anterior, sita en el gobierno la voluntad general y la superacin de las diferencias de intereses entre la sociedad y el Estado. Desde este punto de vista, lo que
importa para legitimar la administracin es lo que es. En consecuencia, lo que se cuida es la forma de la administracin, los aspectos de aplicacin del ordenamiento jurdico en su diseo y en los procedimientos de actuacin. Su forma de organizacin
es previsible, la de departamentos que dependen del gobierno. Su forma de actuacin es la garantista, de la primacia de la ley y del respeto escrupuloso de los procedimientos legales. La administracin es muy pequea de tamao, muy delgada, y est
centralizada en el ejecutivo que llega mediante rganos unipersonales al territorio, al
menos ste es el modelo continental europeo. La orientacin de valores es hacia dentro, una preocupacin por hacer cumplir en la administracin las formas de la norma abstracta por la que se rige el sistema de gobierno. Ello implica un sesgo reduccionista en el concepto de administracin. La administracin se define materialmente
nicamente de acuerdo a su propia personalidad jurdica, el Estado y la sociedad estn formalmente separados.
El segundo momento de la evolucin del Estado y de la legitimidad administrativa
corresponde al desarrollo organizativo y funcional del Estado Liberal de Derecho
hasta el Estado-Providencia, Estado Social de Derecho o Estado del Bienestar. La
evolucin es paulatina desde ese Estado centrado en las funciones de soberana, a
travs de la construccin de grandes obras pblicas e infraestructuras de comunicacin, como ocurre en el Estado napolenico, de prestacin de servicios asistenciales
para sustituir a los que prestaban las iglesias, de servicios educativos, hasta constituir
el Estado un actor de la mayor importancia en la vida econmica y social. La idea de
la expansin continua del tamao y funciones del Estado acompaa toda su evolucin, junto con la del crecimiento ilimitado del gasto pblico que adopta la estrategia
incremental de hoy ms que ayer, pero menos que maana.
Este crecimiento de la administracin y sus funciones afecta al mismo concepto de
administracin pblica. La administracin pasa de la postura de subordinacin a la
de la administracin (Burlaud y Laufer, 1989,44). El subrayado es mo para ilustrar el argumento de la
dependencia del ejecutivo y quiz tambin sirva para constatar la difcil localizacin de la administracin
pblica en el esquema de Montesquieu.

Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

35

poltica, de ser mera variable dependiente en el plano conceptual y normativo, a tener propia actividad al margen de los mandatos legales. Se convierte de garantista de
legalidad en creadora de legalidad en el plano reglamentario. Pero sobre todo se convierte en productora. La administracin pasa a ser el empresario singular ms importante de cualquier economa nacional en las sociedades industriales y a ser el mayor
consumidor. Su funcin social es redistributiva, de proteccin de los ciudadanos marginales y de prestacin de servicios. Para realizar todos estos papeles se dota a la
administracin de nuevos instrumentos organizativos. Junto a la organizacin tradicional de tipo departamental, aparecen organismos formalmente distintos con personalidad jurdica diferenciada, en ocasiones con forma de sociedad mercantil, cuya justificacin es la prestacin de servicios o la intervencin en la economa. En los
distintos sistemas estos organismos tienen denominaciones diversas, pero su caracterstica comn es escapar al frreo control financiero y jurdico de la organizacin garantista tradicional, en especial por lo que respecta al control del gasto presupuestario y a las cuestiones de personal.
La paulatina consolidacin de estas administraciones, despus de la 11 Guerra
Mundial, obliga a redefinir el alcance del concepto de administracin. Ya queda insuficiente el criterio jurdico para delimitar materialmente la administracin y, desde
luego, es de todo punto inadecuado para ser apoyo eficaz en la funcin de administrar. Habida cuenta que la justificacin social del gasto pblico es la prestacin de
servicios, lo que hace la administracin, la definicin de las formas pierde importancia
para dar paso a las tcnicas organizativas que facilitan la consecucin de fines. El nfasis de la administracin pasa de ser el qu, el criterio del poder, a ser el producto, la
accin hacia fuera. Se puede decir que se pasa de construir el concepto de administracin alrededor de las estructuras y procedimientos a hacerlo sobre los objetivos y los
mtodos de alcanzarlos. De ah la importancia que se confiere a los estudios de teora
de la organizacin y la creacin del subcampo de estudios de anlisis de polticas pblicas en las dcadas de los aos sesenta y setenta.
El concepto de administracin se centra ms en la funcin que en la estructura, al
menos en la formal 16. La legitimacin administrativa viene de ciudadanos cada vez
ms alfabetizados, con mayor bienestar social y poder adquisitivo que demandan
prestaciones pblicas educativas, de salud y de proteccin social. Es decir, el Estado
est en la sociedad, la separacin tajante entre Estado y sociedad pierde su sentido
como premisa normativa de construccin conceptual, si alguna vez la tuvo, aparte de
su funcin histrica de afirmar el fin de la arbitrariedad y los privilegios del sistema
preconstitucional. La administracin pblica, por su parte, rompe con la distincin
formal entre lo pblico y lo privado por la fuerza de su realidad 'material y por sus acciones tan alejadas del ejercicio de la soberana (Waldo, 1972; Baena, 1976a).
La delimitacin del nuevo concepto de administracin pblica se realiza desde va-

16 Aqu es conveniente traer a consideracin dos obras de un autor espafiol que demuestran la perplejidad que creaba al entonces indagador jurdico, pero con sensibilidad politolgica, la evolucin de las formas de organizacin del Estado. Vanse de Mariano Baena la obra monogrfica sobre las nuevas formas
de administracin, Administracin Central y Administracin Institucionalen el derecho espaol y una reflexin sobre lo absurdo del cors jurdico en La estructura administrativa del Estado Contemporneo"
(Baena, 19700 y b).

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Rafael Ban

rias perspectivas: la econmica, la politolgica y la de la Ciencia de la Administracin; todas ellas de ciencias sociales y alejadas del positivismo jurdico. ste es el momento del verdadero nacimiento de la Ciencia de la Administracin como tambin es
el de la Ciencia Poltica, pues slo entonces confluyen los factores que son necesarios
para que se produzca su florecimiento: vigencia de la democracia, cierta opulencia social y la existencia del Estado de Bienestar (Newton y Valls, 1991,228). El inmediatismo formalista de la legitimacin administrativa por la potestas da lugar a un pragmatismo preocupado de los soportes organizativos, las tcnicas cuantitativas para
fundamentar las decisiones y del diseo de las acciones transformadoras de la realidad social: la formulacin de las polticas pblicas.
En definitiva hay una traslacin del realce dellocus, la naturaleza pblica de las
organizaciones administrativas, al del focus, las funciones administrativas y la formacin de las polticas pblicas; de la estructura a la funcin. La administracin se ve
desde las polticas pblicas y la gestin de los recursos y las organizaciones por contraposicin a la estructura formal. Las redes de organizaciones, el estudio del entorno, las funciones y los procesos directivos y los rasgos corporativos -estrategia, marketing, cultura y tica- se perfilan como los cristales ms atractivos del calidoscopio
que es el objeto de estudio de la Ciencia de la Administracin. El concepto de administracin se define por la metodologa de estudio ms que por el objeto. Ya no hay
en el sentido estructural un objeto identificable (Baena, 1976a), est difuminado entre lo pblico y lo privado porque el criterio de personalidad jurdica no sirve. Se
administra en red con otras organizaciones, el Estado est en la sociedad.
La calidad de actor econmico y social de la administracin le convierten en una
organizacin que se inserta en la estructura social concurriendo con otras y, simultneamente, empleando todo tipo de formas jurdicas y estrategias para lograr sus objetivos; entre estas ltimas utiliza las ms variopintas incluida la del partnership y la del
joint venture con organizaciones privadas y no gubernamentales (Cole, 1993; Zimmerman, 1983). Las tcnicas y las formas de organizacin privadas conviven con las
tradicionales pblicas del tipo burocrtico y en el seno de las propias organizaciones
pblicas se produce una superposicin de lo pblico y privado en segmentos especficos de actividad. El crecimiento y la diversificacin organizativa del sector pblico
significa una mayor flexibilidad, pero tambin una mayor difuminacin de la identidad de lo pblico respecto a lo privado, no slo por sus formas de organizacin, sino
asimismo por sus modos de actuacin. El panorama es de complejidad organizativa.
Desde una perspectiva funcional, las polticas pblicas se implantan por organizaciones formalmente privadas. El caso de la educacin primaria y secundaria en Espaa es manifiestamente ejemplificador. Una orden religiosa que concierte el 100 por
100 de la Enseanza General Bsica con el Ministerio de Educacin puede afirmarse
que es pblica por lo que respecta a esta actividad, aunque su personalidad jurdica,
como organizacin, es privada y los fines de la institucin, evidentemente, permanecen tambin privados. En otro sentido, la Organizacin Nacional de Ciegos de Espaa
o la Cruz Roja Espaola tambin son parapblicas, paraestado, por su financiacin,
privilegios y regulacin de su actividad.
Por ltimo, el tercer estadio de la relacin entre la evolucin del Estado y la legitimidad es el que corresponde al momento actual en los pases que construyeron el Estado del Bienestar y ahora tienen que hacer frente a su mantenimiento en tiempos de

Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

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crisis econmica y de recursos escasos. El paradigma del Estado como residencia


de los intereses universales frente al particularismo de la sociedad se invierte en las
elaboraciones doctrinarias de la teora econmica neoliberal, por los gobiernos y en
la misma percepcin social 17. La sociedad pasa de ser la representacin de la lucha de
todos contra todos, de la maldad, a ser el mercado donde los intereses se equilibran y
armonizan por la libre concurrencia. En la etapa de legitimidad administrativa por los
servicios se justificaba la accin pblica en el mercado por los fallos del mismo, ahora
se rechaza al menos desde los centros creadores de opinin, la intervencin pblica
en el mercado por los fallos pblicos que desvirtan el mercado. Se revierte a la concepcin de raz liberal de separacin del Estado y la sociedad con un cierto enfrentamiento, que se resuelve por la primacia de la libertad individual y el mercado. No obstante, la separacin entre Estado y sociedad tiene por consecuencia un efecto
contrario al esperado: la indeferenciacin de la administracin pblica y las empresas
privadas por lo que respecta a los modos de gestin ya la competitividad (Osborne y
Gaebler, 1992; Gore, 1993; Linden, 1994). As se propugna la introduccin de los mtodos de gestin privados en el sector pblico por razones de eficacia y eficiencia.
En esta perspectiva de mayor eficacia y, sobre todo, eficiencia, la naturaleza del
Estado y su funcin social se revisan. La accin pblica tiene que justificar su utilidad
en trminos econmicos y de apoyo social. Ya no basta con el mero hecho de la existencia, el ser pblico, para justificar la bondad, tampoco basta la produccin y prestacin de servicios. La legitimidad administrativa no reside en el qu o en el cunto,
sino en el cmo. En efecto, la justificacin de la accin administrativa es de eficiencia
y de necesidad social. La administracin pblica se contempla desde fuera, desde el
mercado, para exigirle que justifique su utilidad social. Ello significa que cada segmento de las administraciones de los poderes pblicos tienen que compararse con
otras organizaciones privadas, no gubernamentales y pblicas en condiciones de
.igualdad para demostrar que su existencia y su actuacin son necesarias y no son ms
costosas que si fueran desempeadas por cualquier otro tipo de agente. Estas proposiciones, lgicamente, estn vinculadas a la exigencia de una administracin menos
intervencionista, de tamao pequeo y flexible y de alcance funcional limitado por la
propia necesidad de justificar su actividad.
La distincin entre produccin y provisin de los servicios pblicos ayuda a plantear el redimensionamiento de las administraciones (ACIR, 1987). En la realidad administrativa, esta distincin estaba implcita en la prestacin de servicios 18, en espe17 Los estereotipos sociales sobre los fallos del sector pblico son comunes a las distintas culturas nacionales de los pases europeos y a los Estados Unidos de Amrica. La literatura del neoliberalismo econmico de las dcadas de los aos sesenta y setenta ha calado tan profundo que las acciones de los gobiernos socialdemcratas parten de los mismos presupuestos de reduccin del sector pblico y de competitividad que
los conservadores; lo que les diferencia es el alcance y la finalidad de la reduccin y de la competitividad
del sector pblico. No obstante, en algunos pases como Espaa, la Repblica Federal Alemana e Italia, las
preferencias de los ciudadanos por la igualdad superan, aunque por reducido margen las de la libertad, con
lo que ello implica a nivel poltico (Montero, 1992).
18 Son innumerables los servicios que se producen por empresas privadas pero se proveen por una autoridad pblica. Una parte importante de las polticas pblicas de servicios sociales las implantan empresas
privadas. Del mismo modo la produccin de la educacin obligatoria o del servicio de recogida de basuras
se han realizado indistintamente por la administracin pblica, empresas municipales, o mediante contratos y concesiones por empresas privadas.

38

Rafael Ban

cial en las administraciones subnacionales, pero su vinculacin a la nueva legitimacin administrativa le confiere una significacin peculiar. De hecho, en mi opinin, la
diferenciacin entre provisin y produccin es el reconocimiento conceptual de la difuminacin entre lo pblico y lo privado, entre el Estado y la sociedad. Tambin es la
prueba de la inutilidad de los instrumentos tradicionales de anlisis jurdico para
acercarse al complejo entramado de organizaciones y polticas pblicas. El concepto
de administracin pblica refleja la menor importancia de los aspectos legales, estructurales y normativos y la mayor significacin de los modos de administrar, en las polticas y en el papel de intermediario, broker, que desempea la administracin.
La legitimacin administrativa centrada en el cmo tiene otra dimensin. Las demandas de eficacia y eficiencia son tambin una demanda de calidad de los servicios
pblicos. La crisis fiscal del Estado de las sociedades industriales y la creciente presin fiscal a los ciudadanos han ocasionado una resistencia abierta al aumento del
gasto pblico, sin una moderacin equivalente de la demanda de servicios. A mayor
abundamiento, la demanda de servicios cambia su naturaleza para pedir mayor calidad en su prestacin y el trato a los ciudadanos como clientes (OCDE, 1980, 1990).
La ecuacin que relaciona los impuestos con los servicios empieza a estar explcita en
la conciencia de los ciudadanos, al menos en los que por sus ingresos contribuyen de
forma abundante al sostenimiento del Estado de Bienestar. Aparece lo que se ha denominado elector cvico, que es un contribuyente de clase media, ilustrado, que participa en todas las consultas electorales, es un usuario pertinaz y aprovechado de los
servicios pblicos, formador y difusor social privilegiado de opinin y cuyo comportamiento electoral se adapta a su percepcin de la calidad de los servicios (Ban y Carrillo, 1995).
La manifestacin de esta nueva figura de elector cvico se debe a un efecto perverso de la satisfaccin de la demanda. En la medida que el Estado de Bienestar cubre las necesidades bsicas de los ciudadanos por lo que se refiere a prestaciones sanitarias, proteccin social y educacin, la demanda de servicios pasa de centrarse en
la creacin de nuevas prestaciones -universalizacin de prestaciones, incorporacin
de servicios especficos, etc.- a la mejora de los existentes. Se pasa de dar respuesta
a las colas de desesperados, por la inexistencia de servicios, a las listas de espera, para
la obtencin de las prestaciones concretas, y, finalmente, a la cita previa con atencin
personalizada. Es decir, el estado de necesidad social que supona, por ejemplo, la carencia de cobertura sanitaria universal desaparece y se crea una situacin en la que el
problema es el orden de acceso a las prestaciones ms demandadas.
Lgicamente, una vez desaparecida la ansiedad y la desesperacin, la inseguridad
personal, que origina la carencia, la falta de oportunidad de acceso a un bien necesario, se evoluciona en la determinacin de la necesidad hasta la prxima en urgencia,
que en nuestro caso es el acceso rpido a los bienes 19. Por ltimo, una vez alcanzada
una cierta fluidez y orden en el acceso a los bienes pblicos, lo que se plantea es la
19 El cambio de la percepcin de necesidades sociales desde las ms inmediatas de seguridad hasta las
de trato personal gratificante tiene un fundamento conceptual, sin duda, en la pirmide de necesidades de
Maslo w. La motivacin para la accin social evoluciona, del mismo modo que la individual, desde las necesidades psicolgicas y de seguridad a las de autorrealizacin o desde los factores de higiene a los motivadores (Maslow, 1943; Herzberg, 1959).

Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

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mejora de los servicios por la calidad de los mismos y por las relaciones personales
que se establecen en su consumo. Si es cierto como nos ensea la psicologa que una
necesidad satisfecha no es un motivador de conducta (Maslow, 1943), entonces la explicacin de la progresin en la demanda es sencilla.
En cada momento, el avance respecto a la situacin anterior es importante, pero
el objetivo de mejora siempre se sita en lo que est por conseguir. Desde otra perspectiva complementaria a la psicolgica, hay que sealar que la construccin del Estado del Bienestar y la consolidacin de sus conquistas significan un paralelo aumento de la riqueza de la poblacin y de su grado de instruccin. Ahora bien, lo que
tambin evoluciona es la presin fiscal sobre las poblaciones, de situaciones en las
que no se contribua con impuestos directos de forma importante - ya sea por no tener ingresos suficientes o por estar en un sistema fiscal de baja presin para un sector
pblico pequeo- se pasa a otras en que los impuestos directos e indirectos son visibles e importantes respecto a la masa salarial. En consecuencia, no tienen sentido las
demandas de servicios de bienes que ya se poseen y adems aumentaran el gasto pblico y surgen las de los modos de prestacin de los servicios y de la calidad.
Pero la calidad de los servicios se refiere no slo al trato personal y a la uniformidad de las materias y de los servicios, tambin incluye una dimensin valorativa que
afecta a la concepcin del servicio. En concreto, se persigue neutralizar dos estereotipos sociales de la administracin pblica para aliviar el gasto y, por tanto, la presin
fiscal. Los estereotipos son la creencia en que toda accin pblica produce despilfarro
y se realiza de forma ineficaz. La consideracin de la eficiencia en las administraciones pblicas es una novedad respecto a los anteriores conceptos de la accin pblica
con la legitimacin de poder y de servicio. De hecho, desde una aproximacin histrica, hay una cierta contradiccin entre la preocupacin por abaratar costos o aumentar la productividad de las organizaciones pblicas y su misin de desenvolvimiento
de la funcin de potestas, fuera de la sociedad y del mercado. Adems, el desarrollo
de las conquistas del Estado del Bienestar se realizaron en pocas de abundancia y
crecimiento econmico, con la mentalidad de progreso ilimitado, que se compaginan
mal con las consideraciones de economa de medios.
La irrupcin de la preocupacin por la eficiencia en el sector pblico ha trastocado el mismo concepto de administracin pblica (Subirats, 1989, 21-26), que ya
estaba confuso como consecuencia de la superposicin de la legitimidad administrativa de potestas y de la de servicios. De igual modo ocurre con el imperativo de eficacia administrativa, vinculado al de eficiencia en este momento, que coadyuva a la
revisin de los conceptos de administracin y accin pblicas en aspectos inditos.
Ni la eficacia ni la eficiencia se refieren a la administracin preexistente, ni al tipo
de accin pblica con el que estamos familiarizados. La confluencia de los requisitos de calidad, eficacia y eficiencia para las organizaciones pblicas choca frontalmente con la concepcin del cuadro administrativo burocrtico weberiano que deba desarrollar sus funciones sine ira et studio (Barzelay y Armajani, 1992; Savoie,
1994). Para establecer calidad y lograr hacerlo con eficiencia y eficacia en un mercado competitivo desde luego se necesita el estudio, pero tambin la pasin y el
tomar riesgos.
La eficacia de las administraciones legitimadas por la potestas nicamente consista en la mera aplicacin del ordenamiento jurdico, pero la eficacia de la calidad pre-

40

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cisa de un estudio de mercado para establecer objetivos sociales y su realizacin


pronta y con flexibilidad, ya que manteniendo los objetivos pueden variar las acciones necesarias para alcanzarlos o tambin pueden alterarse los objetivos operativos
aunque subsistan los finalistas. No basta, pues, con la aplicacin de la ley; hay que tener organizaciones capaces de diagnosticar, predecir y reaccionar con elasticidad a los
cambios que se produzcan en el entorno. Si, adems, tienen que hacerlo siendo competitivas en el plano econmico, siendo eficientes en el empleo de los recursos y proporcionando servicios de calidad y, todo ello, protegiendo la primacia de la ley y la
igualdad de los ciudadanos, est claro que el cuadro administrativo y la accin pblicas han cambiado respecto a los modelos precedentes.
El sector pblico de la economa creado en su dimensin significativa durante la
construccin del Estado de Bienestar no tiene una justificacin fcil con la legitimidad administrativa por el cmo. Los gobiernos conservadores primero y los socialdemcratas despus han desmontado parcialmente la enorme presencia del sector pblico como actor-productor en la economa, no as la organizacin administrativa del
gasto social. Este hecho histrico es consecuencia de la revisin del concepto del papel de la administracin en la economa y de las relaciones estado y sociedad. Pero
tambin el modo de organizacin del resto de las funciones y acciones pblicas vara
sensiblemente. Por supuesto subsiste la forma de organizacin clsica de los departamentos ministeriales y su reproduccin correspondiente en los diversos niveles de gobierno con un ncleo organizativo centralizado. Asimismo subsisten las organizaciones de misin, atomizadas y con desigual autonoma respecto a los departamentos
centrales, aunque la tendencia es a hacerlas ms independientes y ms responsables
de su cuenta de resultados.
El diseo organizativo ya no es tan ntido, sin embargo, pues se combina la organizacin pblica - cualquiera que sea su forma jurdica: tradicional, agencia, empresa mercantil- con otras organizaciones formales, pblicas o privadas, que colaboran
en el desempeo de las misiones pblicas. Esto se hace mediante contratos especficos, concesiones administrativas u otras formas de gestin, pero lo que es significativo
es el planeamiento adoptado de administracin en red. Adicionalmente a otras caractersticas organizativas derivadas de la orientacin al mercado de las administraciones
pblicas, la administracin en red es un notable rasgo de las administraciones de legitimidad por cmo prestan los servicios. Verdaderamente, como ya he sealado en
otra parte (Ban y Tamayo, 1995), esta caracterstica tambin aparece por el influjo
de la tendencia a la integracin econmica y poltica regional y la descentralizacin
infranacional en un mundo de globalizacin.
La accin pblica es tambin interorganizativa y, con frecuencia, intergubernamental. Las categoras de clasificacin de lo pblico y lo privado, de lo nacional e internacional no son tiles para esta nueva realidad. En buena lgica, el concepto de
administracin pblica hay que revisarlo para alejarse de los aspectos formales y subrayar la responsabilidad de la funcin de administrar, aunque quiz sea ms apropiado denominar a esta funcin la de gestionar pues tiene una connotacin menos
mecnica. Todos los procesos organizativos -adopcin de decisiones, planteamiento
estratgico, gestin de la informacin y del conocimiento, etc.- y del ciclo de las polticas contribuyen a definir el nuevo concepto de administracin siempre con el ta-

Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

41

miz de la especifidad pblica y de los valores que intenta impulsar: equidad, orientacin al mercado/entorno, tica, eficacia, eficiencia y calidad.

C.

La diversidad de enfoques

Es evidente que los diversos enfoques de aproximacin a la administracin pblica responden a la necesidad de resaltar una faceta del objeto, en cada momento de la
historia del pensamiento, y a la acumulacin de saberes disciplinares y formas distintas de aproximacin a la realidad empleadas por las ciencias sociales. La delimitacin
de la administracin pblica como objeto de estudio de la Administracin Pblica no
ha contribuido a aclarar la forma de su estudio. En el momento de instauracin del
Estado-Nacin y hasta el asentamiento del Estado Social de Derecho la administracin pblica se define materialmente de acuerdo a la personalidad jurdica que tiene
y se estudia primordialmente desde una perspectiva jurdica. Con el cambio y ampliacin de las funciones del Estado, la administracin pblica se define por su existencia
material y por las misiones que cumple. Los estudios de administracin se enriquecen
con enfoques diversos. Las perspectivas de gestin, jurdica, econmica, politolgica
y sociolgica se mezclan en un enfoque de Administracin Pblica y despus de forma ms limitada en el de Polticas Pblicas.
De otro lado, la vieja pregunta de si la Administracin Pblica es un arte o una
ciencia an sigue plantendose, aunque la respuesta sea eclctica en el sentido de que
no es ninguna de las dos sino un oficio (Berkley, Rouse y Begovich, 1991). Como disciplina, argumentan los autores, la Administracin Pblica emplea teoras, leyes y datos cientficos, pero carece de la precisin y de la predictibilidad que caracterizan a la
.ciencia. Sin entrar en la consideracin profunda de estas afirmaciones, s se puede, sin
embargo, encontrar un parangn entre el reconocimiento de esta misma insuficiencia
en las ciencias sociales en general y en la Administracin Pblica (Cook, 1994). Pero
lo que tiene la Administracin Pblica de particular es su especial inclinacin a la accin y a proporcionar guas de comportamiento para la gestin.
Esta orientacin profesional y prescriptiva ha ocasionado sesgos metodolgicos en
la historia del pensamiento administrativo. Una de las insuficiencias ms notables,
derivada de la tendencia hacia el pragmatismo y la aplicacin profesional, la constituye el gerencialismo (Pollt, Ch., 1993, 33) que se centr nicamente en algunos aspectos de la gestin ignorando el marco de actuacin pblico y, por tanto, haciendo
dejacin de la construccin de una teora de gestin pblica para la democracia (Villoria, 1996). Asimismo, el positivismo, en todos sus aspectos, se ha manifestado en
los ltimos decenios buscando un ideal inaplicable de ciencia natural para la administracin pblica y mediante la imposicin de una racionalidad tcnica dejando de
lado la reflexin acerca de las estructuras y valores administrativos.
Tambin es verdad que cuestiones mucho menos elevadas que la bsqueda de la
metodologa ms adecuada pueden explicar algunas de las perspectivas que han tenido o tienen vigencia dentro del campo de estudio. La creacin de centros, departamentos, escuelas y facultades de Polticas Pblicas en la dcada de los aos setenta en
universidades prestigiosas -Hubert H. Humphrey en Minnesota, John F. Kennedy
en Harvard, School of Publie Poliey en Berkeley, Lindon B. Johnson School en Te-

42

Rafael Ban

xas- dio lugar a uno de los mayores fiascos de la comunidad acadmica estadounidense en relacin con las expectativas de beneficios. La creacin de estos centros por
acadmicos y profesionales de variadas disciplinas -primordialmente economistas,
politlogos y psiclogos- tena como objetivo realizar una oferta separada de las escuelas tradicionales de Administracin Pblica para captar un mercado de asesoramiento de gobiernos en el que no lograban penetrar desde sus instituciones educativas originarias. No obstante, Las facultades de Polticas Pblicas, policy schools,
comenzaron a reconocer una seria limitacin: haba poca demanda en el sector pblico del anlisis cuantitativo formal o del 'gran diseo' de las polticas, pero haba mucha demanda de gestin. Las facultades de Polticas Pblicas necesitaban algo que
fuera anlogo a la Administracin Pblica, pero que no estuviera identificado con
este 'anticuado' campo orientado a los oficios. Como solucin se invent la Gestin
Pblica, Public Management (Bozeman, 1993,2).
Ahora bien, la aparicin de nuevos subcampos dentro de la Administracin Pblica en ocasiones puede producir el desorden y la fragmentacin en lugar de la diversidad de aproximaciones susceptibles de tratamiento unitario como disciplina con un
cuerpo terico y emprico propio. La interdisciplinaridad, la diversidad metodolgica
y de foco disciplinar se arguyen como escollos para la construccin de una especialidad o disciplina (Subirats, 1992, 13). Las perspectivas tericas modernas abogan por
el empleo de un enfoque nico, pero queda en pie, desde la literatura ms reciente, el
contemplar el empleo de muchos mtodos (Bozeman, 1993, 361; Fisher y Forester,
1994).
La normalidad metodolgica y cientfica ya no coincide con los postulados modernos del positivismo lgico, el postmodernismo (el postestructuralismo de los filsofos franceses Baudrillard, Foucault o Derrida o de los administrativistas estadounidenses Fox y Miller) defiende el interpretativismo, el criticismo y la anarqua
metodolgica. Se pasa de la bsqueda de principios universales al antifundamentalismo, al relativismo; se enfrenta el impulso de unificacin con el del hiperpluralismo
(Fox y Miller, 1995, 45). En definitiva, esta corriente postmoderna busca crticamente
las razones de la construccin del discurso administrativo y tambin quiere establecer
lo que es bueno y lo que es malo y no slo lo que es cierto o lo que es falso 20. Esta
preocupacin moral entronca con la defensa de los valores democrticos que siempre
ha realizado la Administracin Pblica desde sus orgenes y su preocupacin por la
accin hacia fuera.
El compromiso democrtico se ha contrapuesto, en la Administracin Pblica
como disciplina cientfica, a la hipstasis de la neutralidad y la objetividad en la indagacin que priorizan otras disciplinas de las ciencias sociales. De hecho, la conciencia
de esta caracterstica est explcita en la literatura como parte de los fundamentos de
la elaboracin de la teora administrativa y sirve para tender un puente entre la teora
y la prctica. El modo de explicitar este axioma vara, pero la singularidad de la Administracin Pblica como disciplina radica ah, en su militancia por la vigencia de la
democracia 21. La vuelta a la integracin de las distintas aproximaciones al estudio de
Charles T. Goodsell, Prefacio, en Fox y MilIer, op. cit., pg. x.
Singularidad que comparte con la Ciencia Poltica, pero que en la Administracin Pblica es an ms
explcita.
20
21

Los

el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

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la administracin pblica mediante un enfoque inclusivo es una vuelta a los orgenes


de la negacin de la validez de la distincin entre administracin y poltica (Thomas,
1993; Peters, 1994). Los enfoques interpretativos y crticos de la administracin propugnan, por contraposicin a los positivistas y conductistas, una perspectiva inclusiva
de los diversos enfoques. En palabras-de los autores que examinan la evolucin de la
epistemologa administrativa esta perspectiva inclusiva proporciona sentido a la diversidad (Adams y White, 1994a; Adams y White, 1994b; Cozzetto, 1994; Fisher y
Forester,1994).
La prosecucin de valores democrticos hace muy especial a la administracin pblica (Denhart, 1991, 4), por lo que la gestin pblica es tanto una tarea poltica como
administrativa (Crew, 1992, xv) 22. Los enfoques postmodernos establecen rasgos distintivos de la administracin pblica que la hacen acreedora de un discurso social
no privativo. Es decir, rompen epistemolgicamente con el aislamiento y la perspectiva subyacente de sistema social cerrado que era comn a toda la literatura que parta
del principio de la separacin entre la administracin y la poltica y entre lo pblico y
lo privado 23. El conflicto, en este caso el conflicto poltico, se convierte en el origen
de la construccin de los problemas pblicos. Se abandona la bsqueda sistemtica de la racionalidad objetiva como nica fuente de indagacin y se asevera la necesidad de desvelar la retrica -la planificacin y el anlisis de polticas- que est
detrs de la construccin del problema. Los juicios de valor de los actores de las polticas pblicas son parte de la definicin del problema y los analistas enlazan las propuestas de soluciones a los problemas mediante el empleo de ciertos repertorios lxicos y estrategias narrativas.
El encuadramiento de los problemas -framing of problems- y la conceptualizacin de los mismos por la configuracin del discurso constituyen el objeto de inters
de los estudios administrativos (Fax, 1990 y 1992; Fax y Miller, 1993; Poster, 1989;
Fisher y Forester, 1994). Este tipo de enfoque no rechaza los anteriores -el gerencialista y el de anlisis del proceso de polticas- lo que hacen es cambiar el nfasis
del inters y adicionar su perspectiva a las preexistentes. Una conclusin clara destila
del discurso de la perspectiva inclusiva: no hay problemas, los problemas se construyen socialmente. Ello quiere decir que la objetividad a que aspiraban las ciencias
sociales a imitacin de las ciencias de la naturaleza no tiene un lugar destacado en la
22 Estas referencias han surgido de las lecturas que me estimul a hacer la magnfica seccin de Book
Review de la Public Administration Review, en especial los artculos de Laurence J. O'Toole, Jr., Diversity
or Cacophony? The Research Enterprise in Public Administration, PAR, 55: 3: 293-297; de Chester
A. Newland, A Field of Strangers in Search of a Discipline: Separatism of Public Management Research
from Public Administration, PAR, 54: 5: 486-488, y de Harold W. Kuhn, Jr., Public Administration: A
Diversity of Approaches, PAR, 53: 1: 81-82.
23 No he encontrado ninguna fractura en el discurso social que permita identificar un discurso propiamente administrativo, es decir, privativo de las administraciones pblicas o de los administradores, en las
investigaciones que he dirigido sobre identidad de ciudad, la evaluacin de la calidad de los servicios pblicos y la legitimidad administrativa espaolas, Desde luego la sustitucin de la realidad por la realidad virtual de separacin entre poltica y administracin se extiende horizontalmente en la sociedad atravesando
con saa las administraciones pblicas. Quiz los funcionarios superiores y algunos cargos de confianza poltica, incluidos los nombrados por los gobiernos, se encuentren entre los ms activos constructores y difusores del discurso sobre la administracin apoltica.

44

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construccin de la teora administrativa. Los mtodos de conocimiento de la Administracin Pblica son diversos y, en todo caso, son una mezcla de estudios cuantitativos y cualitativos (Fox, 1990; Cook, 1994; Cozzetto, 1994). El pluralismo y la diversidad epistemolgica son el paradigma emergente en la literatura de teora de la
administracin y quiz este fenmeno sea el mejor indicador de buena salud de la disciplina.
En un escrito clsico en el establecimiento del anlisis de polticas como especialidad, mantena Laswell que los saberes que tienen un acuerdo acerca de su objeto y de
su mtodo de estudio pueden ayudar a desarrollar aspectos parciales de la aplicacin
de los procesos de las polticas -los economistas o los psiclogos elaboran las teoras
de la decisin o el anlisis de sistemas- mientras el resto se pierde en una estril discusin: la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica discutan en ese momento sobre qu es la poltica pblica (Laswell, 1951; Aguilar, 1992, 64). Desde esta perspectiva las procelosas disquisiciones acerca del mtodo de la Administracin Pblica no
parecen pertinentes. S hay que evitar, sin embargo, la tendencia a extraer enseanzas prescriptivas de anlisis insuficientes 24. Las tendencias a la accin y a prescribir
que tienen la Administracin Pblica y los subcampos de polticas pblicas y de gestin pblica (Denhart, 1991; Denhart y Hammond, 1992; Bozeman, 1993; Subirats,
1992, 14) son una fuente de tensin para el afianzamiento de una teora administrativa. Este carcter profesional y aplicado de la Administracin Pblica qued perfectamente sealado en el pasado al comparar el campo de estudio con la medicina
(McCurdy, 1972). Y del mismo modo que la medicina se beneficia de distintos saberes disciplinares, la Administracin Pblica tambin lo hace con orientacin profesional y voluntad de desarrollar su vocacin prescriptiva.
Es incorrecto, sin embargo, vincular la diversidad de enfoques a la vocacin profesional y prescriptiva de la Administracin Pblica. La diversidad epistemolgica no
es privativa de la Ciencia de la Administracin, es un rasgo compartido con la Ciencia Poltica y, de hecho, su evolucin discurre paralela excepto en pocas concretas
que ya he sealado ms arriba. El declive del positivismo, la aparicin de la turbulencia y el caos, ha llevado a las ciencias sociales al mismo impulso de vigencia de la
diversidad de enfoques (Balandier, 1989; Cook, 1994; Gmez-Pallete 1995). Verdaderamente lo que est cada da menos clara es la utilidad de las categoras de discriminacin -lo poltico, lo administrativo- para delimitar el objeto de estudio. El objeto tambin aparece como multifactico, calidoscpico, un objeto de objetos. La
delimitacin en la realidad de las organizaciones pblicas resulta complicada, pues no
se sabe muy bien dnde empiezan y dnde acaban por el solapamiento con otras organizaciones complejas (Miller, 1994; Powell, 1990). Las organizaciones pblicas estn en red y trabajan en red y, consecuentemente, esta condicin da pbulo para un
nuevo objeto de estudio que son las relaciones intergubernamentales (entre organizaciones pblicas de distinto nivel) e interorganizativas (entre la administracin pblica
y la sociedad civil) (Wright, 1988; Agranoff, 1991; Fox y Miller, 1995).
2A Es de notar la cantidad de ..debes que se encuentran en los textos de la especialidad y su ahistoricismo. La produccin de estudios empricos, no necesariamente cuantitativos, ayudara a neutralizar la tendencia a las generalizaciones aventuradas con un insuficiente fundamento en un estudio de caso o en la
simple reflexin lgica. La escasez de estudios emprWosen Espaa es dramtica.

Los enfoques para el estudio de la administracin pblica: orgenes y tendencias actuales

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WEBER,

RAFAEL BAN Y ERNESTO CARRILLO*


Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset.

La cuestin de la legitimidad es uno de los problemas de investigacin clsicos de


la Ciencia Poltica. Afirmar que la estabilidad de los sistema polticos depende, entre
otros factores, de su legitimidad, es una premisa ampliamente aceptada por la comunidad cientfica. Ahora bien, plantearse la legitimidad de la administracin es un problema ms delicado.
Cabra preguntarse si la administracin necesita o no legitimarse, o cul es la relacin -si es que existe- entre la legitimidad del sistema poltico y la de la administracin pblica.,Una vez ms, la clsica dicotoma entre poltica y administracin, y las
consecuencias que sta implica, dificulta ofrecer una respuesta sencilla a estas preguntas. Un repaso a algunas teoras clsicas de las ciencias sociales nos proporciona
un buen marco para ofrecer respuestas a estas cuestiones.

I.
A.

La racionalidad de la administracin pblica y la legitimidad


Los fundamentos de la legitimidad de la dominacin mediante
organizacin

El concepto de legitimidad ocupa un lugar central en la sociologa de la dominacin de Weber. Para este autor, quien ejerce la dominacin, o incluso quien se encuentra en una situacin de ventaja en la vida, siente la necesidad de autojustificarse,
de considerar como legtima su situacin de dominio o ventaja. Concretamente afirma que la subsistencia de toda 'dominacin' oo. se manifiesta del modo ms preciso
mediante la autojustificaci6n que apela a principios de legitimidad (Weber, 1979).
>1< Agradecemos las ideas y comentarios realizados por los profesores L. Aguilar, 1. Bazaga, J. M. Montero, J. A. Ramos, M. Tamayo y M. Villoria.

51

52

Rafael Ban y Ernesto Carrillo

Asimismo subraya la necesidad de que los dominados acepten como vlida esa justificacin. Caso de que quiebre la legitimidad lo ms probable ser que quiebre tambin
el sistema de dominacin 1.
Posteriormente, establece tres tipos ideales de dominacin legtima, exponiendo
para cada uno de ellos los motivos jurdicos, esto es, los motivos en los que basar la
legitimidad. Por otro lado, hace depender -siempre en su formulacin pura- la estructura administrativa con la que se ejerce en la dominacin -el cuadro administrativo en trminos weberianos- del tipo ideal de dominacin, especificando para
cada uno de ellos las caractersticas de su cuadro administrativo. As, a uno de los tipos ideales, la dominacin legal, le correspondera en su formulacin ideal la estructura administrativa burocrtica. Estas proposiciones seran, segn este autor, vlidas
para la dominacin en cualquier organizacin y, por tanto, susceptibles de ser aplicadas al sistema poltico.
Weber proporciona una buena argumentacin de uno de los planos de anlisis
para comprender el problema de la legitimidad: los motivos jurdicos de la dominacin. Por otra parte, su tipo puro de dominacin legal con cuadro burocrtico nos
permite comprender la cuestin de la legitimidad de la administracin pblica en el
Estado Liberal.
En este sentido, cabra afirmar que las necesidades de legitimidad de la administracin son muy reducidas -casi inexistentes- al menos en comparacin con las de
etapas posteriores de la evolucin del Estado. La legitimidad del cuadro administrativo frente a los ciudadanos y frente al mbito poltico viene dada por los mismos
principios del tipo de dominacin legal. As, siguiendo el razonamiento weberiano, los
funcionarios obedecen a los polticos en virtud de una regla estatuida y cuando los funcionarios, a su vez, ejercen la autoridad sobre los ciudadanos, obedecen tambin a
una norma formalmente abstracta en el marco de una competencia concreta. El funcionario al que se exige una formacin profesional y ejerce un trabajo profesional acta sine ira et studio, de modo estrictamente formal segn reglas racionales y con objetividad, constituyndose en una suerte de representante vicario del Estado.
Al hacer de la administracin una variable dependiente del sistema poltico y basar ste su autoridad en normas racionales estatuidas correctamente en cuanto a su
forma, la necesidad de legitimidad de la administracin es reducida y dependiente.
No obstante, la nocin de cuadro administrativo burocrtico de carcter profesional
genera la ilusin de un espacio propio de la administracin diferenciado de la poltica
-al mismo tiempo respetuoso de las normas y subordinado al gobierno- que tambin requiere de legitimidad y que proporciona legitimidad al sistema poltico.
Por obra y gracia de esta supuesta separacin entre poltica y administracin, el
sistema poltico ser legtimo en la medida en que cuente, entre otras cosas, con una
administracin profesional, que cumpla con las leyes y trate a los ciudadanos de forma objetiva y respete los mandatos de los representantes de los ciudadanos. Una administracin legtima a su vez ser aquella que se ajuste a los principios bsicos del
modelo burocrtico. De hecho, estos valores se han incorporado y han conformado

1 En las relaciones entre dominantes y dominados la dominacin suele apoyarse interiormente en


'motivos jurdicos', en motivos de su 'legitimidad', de tal manera que la conmocin de esa creencia en la legitimidad suele, por lo regular, acarrear graves consecuencias (Weber, 1979).

La legitimidad de la administracin pblica

53

en uno u otro grado el sistema de valores propio de la administracin del Estado democrtico de derecho y la vigencia de formas ms o menos puras del modelo de dominacin legal constituye una suerte de conquista histrica sobre otros modos de
dominacin. La burocracia, a su vez, es tambin una de las formas ms avanzadas que
se han inventado para estructurar las organizaciones, al menos en lo relativo a la administracin de las normas 2.
No obstante, el planteamiento weberiano resulta insuficiente para analizar la
cuestin de la legitimidad del sistema poltico y la administracin pblica en fases
ms avanzadas de la evolucin del Estado. Cuando entramos en el Estado de Bienestar y se produce la ampliacin de las esferas de actividad del Estado, el sistema poltico ha de recurrir a motivos no slo jurdicos de la dominacin -como lo hizo en el
pasado-, sino tambin a motivos econmicos que justifiquen la intervencin. La
Teora Econmica y, en su aspecto ms aplicado, la economa del bienestar ofrecen
un slido cuerpo de argumentos en este terreno. El cuadro administrativo burocrtico del Estado Liberal tambin cambia y con l el problema de la legitimidad de la administracin y la relacin de sta con la legitimidad del sistema poltico.

B.

Los fallos del mercado: la justificacin de la intervencin del Estado

La mayora de los economistas estn de acuerdo con la afirmacin de que las fuerzas competitivas del mercado generan un elevado grado de eficiencia y en que la
competencia estimula la innovacin. No obstante, ni el ms radical de los defensores
del mercado puede obviar que en determinados supuestos la competencia no es capaz
de generar eficiencia, presentndose entonces los denominados fallos del mercado.
Son precisamente estos fallos los que han ofrecido una oportunidad de justificacin
de la intervencin del Estado en la economa, proporcionando as una base econmica para la legitimacin de las esferas de actividad de los gobiernos en determinadas
situaciones.
Los dos teoremas fundamentales de la economa del bienestar constituyen la base
de partida de esta argumentacin. El primer teorema afirma que la economa competitiva alcanza un punto de la curva de posibilidades de utilidad. El segundo afirma
que es posible alcanzar todos los puntos de la curva de posibilidades de utilidad redistribuyendo los recursos de un individuo a otro, pero dejando actuar en este caso al
mecanismo del mercado (Stiglitz, 1988).
Dicho de otra manera, el primer teorema pone el acento en que los mercados
competitivos asignan los recursos de una forma eficiente en el sentido de Pareto
-esto es, una asignacin de recursos que no puede cambiarse sin que se perjudique
al menos a una persona-o Ahora bien, el que una economa sea eficiente en el sentido de Pareto nada nos dice sobre la bondad de la distribucin de la renta. As, si no
nos gustase la distribucin que genera el mercado competitivo, bastara -de acuerdo
2 De hecho, algunas parcelas de la administracin pblica espaola mejoraran notablemente su funcionamiento si durante una etapa se ajustaran mejor al tipo ideal de burocracia weberiano. Lo mismo podra
afirmar cualquier experto en Administracin Pblica Comparada cuando analiza la administracin de las
naciones en desarrollo.

54

Rafael Ban

Ernesto Carrillo

con el segundo teorema- con que se redistribuyera la riqueza inicial y se dejara posteriormente actuar al mercado competitivo. En ltima instancia, con el segundo teorema se afirma que todas las asignaciones eficientes en el sentido de Pareto pueden
conseguirse mediante un mecanismo de mercado descentralizado o libre.
Qu consecuencias cabe deducir de estos teoremas? En primer lugar, cabra afirmar que en el supuesto de que los mercados competitivos fueran eficientes para asignar recursos en todos los tipos de bienes y servicios no sera necesario que el Estado
interviniera en la economa, excepto en el campo de las operaciones dirigidas a modificar las distribuciones de la renta; bastara, pues, con que desarrollara programas sociales de transferencias. Podramos imaginar entonces un Estado dedicado a organizar la recaudacin de dinero y el posterior reparto de cheques. Su papel sera
meramente re distributivo.
Ahora bien, aunque este papel sea importante -y constituya por s solo una fuente de justificacin del Estado--, tambin se ha de tener en cuenta que hay una serie
de supuestos en los que las fuerzas competitivas no son capaces de realizar una asignacin eficiente de recursos. Y son precisamente estos fallos del mercado los que proporcionan otra fuente aadida de argumentos para justificar la intervencin del Estado en la economa.
Los supuestos en los que el mercado puede no ser eficiente en el sentido de Pareto son bsicamente seis y con frecuencia tienden a interactuar entre s: el fallo de la
competencia, los bienes pblicos, las externalidades, los mercados incompletos, los
fallos de la informacin y, por ltimo, la existencia del paro, la inflacin y el desequilibrio, vistos estos ltimos en sus diversas manifestaciones cclicas como la expresin
misma de la existencia de fallos importantes en el mercado. Para hacer frente a estas
situaciones el Estado ha respondido con una gama amplia de recursos que van desde
las regulaciones, el establecimiento de precios, la gestin directa de bienes y servicios,
la planificacin a gran escala, la difusin de informacin, etc. (vase Stiglitz).
Adems de estos fallos, la intervencin del Estado estara justificada tambin an
cuando el mercado fuera eficiente en el sentido de Pareto para mejorar distribuciones
de la renta muy desiguales generadas por la economa del mercado y para obligar a
consumir bienes preferentes en el supuesto de que los individuos no acten en su propio inters -aunque esto ltimo es un terreno muy delicado que puede conducir de
la mano de una actitud claramente paternalista a que el Estado se introduzca en terrenos que afectan a la intimidad de los individuos, al mbito de lo privado.
Al igual que Weber nos proporcion una buena justificacin del Estado Liberal,
todo el desarrollo de la economa del bienestar nos proporciona un buen apoyo para
justificar el Estado de Bienestar. Sin embargo, desde la perspectiva de la racionalidad
econmica cabe plantear dos cuestiones: primero, hay que demostrar que en principio existe una forma de intervenir en el mercado que mejore el bienestar de todo el
mundo; segundo, hay que demostrar que en el intento de remediar un fallo del mercado no es probable que la propia naturaleza del proceso poltico y la estructura administrativa interfieran en la consecucin de la mejora propuesta. Dicho de otra manera, si bien es cierto que el mercado presenta sus fallos, tambin lo es que l Estado
posee fallos.
En cualquier caso, la economa del bienestar permite en el plano terico definir
con claridad el papel del Estado. De alguna manera acota un espacio propio del mer-

La legitimidad de la administracin pblica

55

cado en el que ni siquiera un gobierno ideal podra mejorar la eficiencia con la que
el mercado asigna los recursos. Por otra parte, cuando ponemos encima de la mesa el
problema de los fallos del Estado, lo que estamos diciendo es que el espacio del Estado es mucho ms elstico -o si se quiere vulnerable- que el del mercado, ya que
hay que demostrar que la intervencin del Estado ante los fallos del mercado proporciona una mejor respuesta que su no intervencin. Dicho en breve, si los fallos del
mercado proporcionan una base de legitimidad econmica al Estado de Bienestar, los
fallos del Estado proporcionan un argumento para poner en cuestin la forma actual
del Estado de Bienestar. Sobre estas cuestiones volveremos ms adelante.

C. La eficacia y la legitimidad de los sistemas polticos


Hasta ahora hemos tratado el problema de los principios que otorgan validez a los
sistemas de dominacin y la justificacin de la intervencin del Estado en la economa como dos dimensiones separadas y vagamente entrelazadas por la necesidad de
justificar la dominacin y los papeles desempeados por el Estado. Ahora bien, para
abordar el problema de la legitimidad de la administracin pblica y sus relaciones
con la legitimidad del sistema poltico, resulta imprescindible juntar ambas piezas.
Desde dos paradigmas distintos Lipset y Habermas nos ofrecen ideas relevantes para
nuestro problema de investigacin.
Para Lipset la estabilidad de cualquier democracia depende, entre otros factores,
de la eficacia y la legitimidad de su sistema poltico. Para este autor, la eficacia significa verdadera actuacin, el grado en que el sistema satisface las funciones bsicas de
gobierno tales como las consideran la mayora de la poblacin y grupos tan poderosos dentro de ella como son las altas finanzas o las fuerzas armadas. La legitimidad
implica la capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las
instituciones polticas existentes son las ms apropiadas para la sociedad (Lipset,
1987).
A partir je estas definiciones Lipset se plantea la relacin entre diferentes grados
de legitimidad y eficacia en sistemas polticos especficos identificando cuatro combinaciones posibles:

EFICACIA

+
+

LEGITIMIDAD

56

Rafael Ban y Ernesto Carrillo

Desde este esquema conceptual formula diversas proposiciones para mostrar la


interaccin de ambos elementos y su incidencia en la estabilidad de los sistemas polticos:

As, aquellos pases que cuentan con una legitimidad y eficacia altas dispondrn de un sistema poltico estable.
Aquellos otros ineficaces e ilegtimos sern inestables y se derrumbarn a menos que sean dictaduras que se mantengan temporalmente por la fuerza.
Un sistema eficaz pero ilegtimo es ms inestable que aquellos que son relativamente bajos en eficacia y altos en legitimidad.
Aquellos sistemas que pasan de la situacin A a la B permanecen estables
mientras que los que pasan de e a D se derrumban.
Una eficacia prolongada durante varias generaciones puede proporcionar legitimidad a un sistema democrtico.
Un derrumbamiento de la eficacia, repetidamente o por un largo perodo, pondr en peligro la estabilidad de un sistema legtimo.

Habermas desde otro enfoque nos avanza tambin hiptesis muy similares cuando aborda los problemas de legitimidad en el capitalismo avanzado. Para este autor
el sistema poltico requiere de un input de lealtad de masas lo ms difuso posible; el
output consiste en decisiones administrativas impuestas con autoridad. Las crisis de
output tienen la forma de crisis de racionalidad: el sistema administrativo no logra hacer compatibles, ni cumplir, los imperativos de autogobierno que recibe del sistema
econmico. La crisis de input tiene la forma de crisis de legitimacin: en el cumplimiento de los imperativos de autogobierno tomados del sistema econmico, el sistema de legitimacin no logra alcanzar el nivel de lealtad de masas requerido (Habermas, 1975).
Dicho en un lenguaje menos crptico, cuando el sistema poltico interviene para lidiar o suavizar las crisis cclicas de la economa capitalista desplaza el problema del
mbito econmico al sistema poltico generando una especie de desorganizacin administrativa a la que denomina crisis de racionalidad. A su vez esta crisis de racionalidad se desplaza dentro del sistema poltico generando una penuria de legitimacin.
En palabras de Habermas: Las tendencias a la crisis econmica son desplazadas, por
medio de la accin de evitacin emprendida por el Estado, al sistema poltico; y lo
son de manera tal que las provisiones de legitimacin pueden compensar los dficit
de racionalidad, y el mejoramiento de la racionalidad organizativa, los dficit de legitimacin (Habermas, 1975).
Si se observan ambos planteamientos tienen un punto en comn: para Lipset el
derrumbamiento de la eficacia en el desempeo de las funciones gubernamentales de
una manera prolongada puede arruinar la legitimidad del sistema poltico, y a su vez
para Habermas la crisis de racionalidad del aparato administrativo puede generar
problemas de legitimidad en el sistema poltico. As pues, la racionalidad o la eficacia
de la administracin es una variable que influye en la legitimidad del sistema poltico.
La administracin pasa pues de ser en trminos weberianos una variable dependiente
de la legitimidad del sistema poltico a una variable que influye decisivamente en la

La legitimidad de la administracin pblica

57

legitimidad del sistema, pues ste requiere para legitimarse, e incluso para sobrevivir,
de la eficacia de sus rendimientos 3.
Un ejemplo extrado del discurso social en Espaa sobre la proteccin social puede ilustrar perfectamente estos razonamientos. Los ciudadanos en Espaa establecen
una asociacin muy fuerte entre el desarrollo del sistema de pensiones y la democracia y, al mismo tiempo, identifican la quiebra del sistema de proteccin social con una
suerte de cataclismo o guerra civil. La quiebra de un output del sistema poltico, las
pensiones, provocara un dficit de input, de apoyo al sistema, rompiendo la legitimidad y estabilidad del sistema poltico".
Ahora bien, la proposicin contraria tambin resulta vlida para estos autores: las
provisiones de legitimacin pueden compensar los dficit de racionalidad (Habermas) o un sistema legtimo puede sobrevivir mientras que la ineficacia no sea particularmente prolongada (Lipset).
Las necesidades de legitimacin de la administracin han aumentado con la expansin funcional del Estado. En primer lugar, porque aumentan las necesidades de
legitimidad del sistema poltico. Desde el momento en que determinados aspectos de
la vida privada dejan de ser responsabilidad exclusiva de los individuos y de las familias -por ejemplo, la procura del ingreso en la vejez- para ser compartidas con el
Estado -sistema nacional de pensiones- se inicia un camino de no retorno que hace
pblicos temas que antes eran asuntos privados frente a los que se exige rendimiento
por parte del Estado. En segundo lugar, la administracin tiene que demostrar al gobierno su capacidad para generar esos rendimientos; en caso de sta que no sea capaz
de generarlos, el gobierno buscar instrumentos alternativos que no pasen por la administracin pblica con objeto de garantizar los rendimiento del sistema poltico antes de tener que enfrentarse a una crisis de legitimidad. Ante la amenaza de supervivencia del sistema poltico se emprendern las reorganizaciones administrativas que
sean necesarias -llmese reforma administrativa o modernizacin- aunque ello suponga abandonar esferas de actividad gestionadas directamente por el Estado o disminuir el tamao de ste. Dicho de otra manera, los rendimientos se convierten as
para la administracin en su principal fuente de legitimidad frente al sistema poltico.
Ya no basta con ser profesional y respetar las reglas del juego del modelo de dominacin legal, sino que adems se ha de ser eficaz".

D.

Los fallos del Estado

Ahora bien, las necesidades de legitimacin se multiplican cuando se introduce la


nocin de fallos del Estado. La administracin no slo habr de demostrar la eficacia
de sus rendimientos, sino que adems tendr que demostrar que sus fallos son meno-

3 Para Habermas, dicha racionalidad y eficacia, no obstante, se sustentan en instrumentos que, al final,
deslegitiman al sistema.
4 Vase el estudio Evaluacin de impacto de la poltica de proteccin social en Espaa. LU.O.G. 1991.
5 Incluso esa necesidad de eficacia es propia del Estado de Bienestar, pero en fases ms avanzadas el
sistema se hace ms complejo incorporndose otros valores como eficiencia o calidad (Bailn y Carrillo,
1995).

58

Rafael Ban y Ernesto Carrillo

res que los del mercado. Ello hace variar las estrategias de legitimacin de la administracin que ya no slo podrn basarse en los rendimientos, sino que tendrn que volver a aspectos de carcter institucional. Pero analicemos ms detenidamente la cuestin de los fallos del Estado, antes de entrar en el problema de la legitimacin de la
administracin.
A diferencia de la teora de los fallos del mercado, que es una teora bien articulada y desarrollada y se ha convertido en un lugar comn aceptado entre los economistas, la teora de los fallos del Estado est todava en una situacin embrionaria, escasamente desarrollada desde un punto de vista cientfico y cargada de fuertes
connotaciones ideolgicas en algunos casos. En este sentido disponemos de muchas
piezas sueltas todava no bien encajadas. No contamos con los instrumentos tericos
equivalentes al tipo ideal de la competencia perfecta, el ptimo paretiano o los teoremas de la economa del bienestar para poder fundar una teora de los fallos del
Estado.
Weimer y Vining (1992) han realizado una buena sntesis del estado de la cuestin. Estos autores distinguen entre problemas inherentes a la democracia directa
-la paradoja del voto, la intensidad de las preferencias-, al gobierno representativo
-la influencia de los grupos de inters, las clientelas territoriales, el limitado horizonte temporal inducido por los ciclos electorales, las agendas restringidas-, a la
oferta burocrtica -el problema de la prdida de recursos, la dificultad de valorar los
productos, la competencia limitada, la inflexibilidad del sistema de funcin pblica, el
fallo burocrtico- y a la descentralizacin -la autoridad difusa, las externalidades
fiscales-, proporcionando una larga lista de trece fallos o limitaciones de la intervencin pblica para los que especifica sus posibles consecuencias.
Desafortunadamente estos fallos son difciles de anticipar, de tal manera que no
disponemos del conocimiento suficiente para saber ante situaciones concretas si se
van a producir o no, con qu intensidad y en qu medida van a perjudicar a los problemas pblicos. Adems, la cuestin de la interaccin entre los diversos fallos del
Estado entre s, y la de stos con los fallos del mercado, an sabiendo que se produce,
no est resuelta tericamente. Por otra parte, la lista de problemas es muy larga y los
posibles mtodos alternativos para abordarlos son todava pocos y a veces inconsistentes. Al mismo tiempo, la correccin de los fallos del Estado introduciendo variaciones en el sistema poltico y administrativo puede generar graves perjuicios, ya que
aunque el proceso poltico y administrativo presente serios inconvenientes, la idea de
democracia, descentralizacin, gobierno representativo o separacin entre poltica y
administracin proporciona ms beneficios sistmicos que costes en fallos del Estado.
Pero lo verdaderamente importante para nuestro tema de investigacin es que la
teora de los fallos del Estado est sobre la mesa. Desde el momento en que alguien
formula la hiptesis de que el Estado puede tener fallos que obedecen a la propia naturaleza del proceso poltico y de la administracin pblica y no a la contingencia de
un poltico corrupto o un funcionario incompetente, la teora de los fallos del mercado deja de ser por s sola una justificacin de la intervencin pblica. As frente a un
fallo del mercado habr que demostrar que la intervencin pblica pueda tener en
principio una solucin al problema y, despus, que el sector pblico tal y como se
comporta en la realidad va a poder solucionar o aminorar el problema.
Por otra parte, la introduccin de los conceptos de provisin y produccin nos

La legitimidad de la administracin pblica

59

hace imaginar frmulas -no slo tericas, sino tambin ya experimentadas- para
proporcionar bienes y servicios pblicos permaneciendo la provisin en manos del
Estado 6 y encargando la produccin al mbito privado. Dicho de otra forma, el sistema poltico puede garantizar rendimiento disminuyendo el peso de la administracin
pblica.
As, desde el momento en que podemos imaginar que la alimentacin de los enfermos de un hospital puede realizarse contratando a una empresa sin que ello afecte
a la salud de los enfermos, tambin podemos imaginar un sistema pblico de salud
para todos sin mdicos de la seguridad social y con un aparato administrativo reducido, o a la compaa Hertz o Teletaxi sustituyendo al Parque Mvil Ministerial, por
poner slo dos ejemplos de una lista muy larga.
El rendimiento se convierte en una de las bases de legitimacin de la administracin. Sin embargo, esto no basta. Los rendimientos son una fuente muy dbil de legitimidad puesto que muchos sectores de la administracin pblica son vulnerables a
una situacin de competencia creciente con el sector privado por la produccin de
bienes y servicios pblicos ya sea en algunos de sus componentes o en la totalidad del
servicio en cuestin. De alguna manera la administracin habr de buscar otras fuentes de legitimidad que den valor aadido a su rendimiento 7. Esto nos conduce nuevamente a aspectos de carcter institucional que entroncan con el sistema de valores sociales que guan el comportamiento de lo pblico. A ello dedicamos el prximo
epgrafe.
De lo expuesto cabe deducir las siguientes conclusiones:
La administracin pblica necesita legitimarse. Cualquier organizacin necesita
justificarse y la administracin no es una excepcin a esta regla. Para ello dispone de
dos lneas argumentales: una relativa a su ubicacin en el sistema de dominacin que
le confiere legitimidad de carcter institucional derivada de la legitimidad del sistema
poltico; y otra referida al papel del Estado en la economa, que le proporciona una
legitimidad vinculada a la generacin de outputs o rendimientos para corregir los fallos del mercado.
La legitimidad del sistema poltico depende en parte de la administracin. Si bien es
cierto que la legitimidad de la administracin depende de la legitimidad del sistema
poltico en su conjunto, tambin es aceptable la proposicin contraria. La idea de separacin entre poltica y administracin hace que para que un sistema poltico democrtico sea legtimo en la actualidad tenga que contar con una administracin profesional cuyo comportamiento y estructura se ajuste a los principios de la dominacin
legal. Al mismo tiempo, se hace necesaria una administracin capaz de dotar de eficacia al sistema poltico en el desempeo de sus funciones 8, ya que en caso contrario
puede contribuir a la crisis de legitimidad del sistema poltico. Adems, la administracin es, desde otra perspectiva, inseparable de la poltica en la medida en que la responsabilidad de su funcionamiento eficaz pertenece a los polticos electos o nombraE incluso esto tambin se puede cuestionar tcnicamente para realizar decisiones colectivas.
En ltima instancia, los rendimientos se vinculan a necesidades y stas son ilimitadas e inasequibles,
pues siempre se generan nuevas.
8 Como dira Holden (1995), la administracin es la sangre que da vida al poder.
6

60

Rafael Ban y Ernesto Carrillo

dos. Por ltimo, el proceso de adopcin de decisiones que forman la accin pblica
no se encuentra aislado en un lugar ni en un momento. Es decir, las polticas pblicas
son tambin la poltica, no se puede legitimar el ejercicio del poder sin administrar su
implantacin material.
Las necesidades de legitimidad de la administracin se han multiplicado. Ello es
debido a que se han observado fallos en el comportamiento de la administracin que
no se ajustan al modelo de dominacin legal-la tensin entre burocracia y democracia- y adems se ha puesto en cuestin su capacidad para generar rendimientos que
corrijan los fallos del mercado. Por otra parte, existen soluciones tcnicas alternativas
a la burocracia para la generacin de rendimientos que pasan por la posibilidad de separar la provisin de la produccin de servicios, de tal manera que el sistema poltico
puede proveer servicios producidos a travs de organizaciones distintas a su administracin pblica.

11.

La legitimidad de la administracin pblica

A.

La legitimidad institucional y la legitimidad por rendimiento

Sentadas estas conclusiones queda el problema de indagar mediante qu formas


puede obtener legitimidad la administracin. Desde un punto de vista analtico cabe
distinguir dos fuentes de legitimacin:
-

La legitimidad institucional, que se deriva del ajuste del comportamiento de la


administracin a un sistema de valores socialmente aceptados sobre cmo
debe ser la administracin pblica en un Estado social y democrtico de derecho. Es decir, cmo se comporta la administracin, esto es, bajo qu sistema
normativo se rige su comportamiento.
La legitimidad por rendimientos, que se obtiene produciendo polticas, bienes
y servicios pblicos que respondan a criterios de evaluacin de lo pblico socialmente aceptados. Esto es, qu resultados obtiene en el desempeo de sus
funciones.

En otras palabras, la legitimidad institucional de la administracin y la legitimidad


por rendimientos entroncan, respectivamente, con las dimensiones de legitimidad y
eficacia del sistema poltico. Sobre ello insistiremos ms adelante.
Hablar de legitimidad, y esto lo dej bien asentado Parsons (Parsons, 1982), es hablar de valores. La cuestin de la legitimidad hay que inscribirla en un plano de anlisis normativo que afecta al subsistema cultural, de donde se deduce que el primer
paso para indagar sobre la legitimidad de la administracin inevitablemente lleva a
identificar el sistema de valores socialmente aceptado sobre lo que es un comportamiento legtimo o no de la administracin pblica y sobre los criterios con los que
considerar vlidos o no los rendimientos de la administracin.
Igualmente, la cuestin de la legitimidad es un asunto de grado dentro de un continuo, pudindose encontrar en un sistema administrativo dado diversos grados y an
contradictorios de legitimidad institucional y por rendimientos. Por otra parte, el an-

lisis sobre el grado de legitimidad es tambin un problema de opinin pblica. De tal


manera que en el plano institucional no slo se habr de considerar el propio comportamiento, sino que adems se tendr que tomar en consideracin la imagen que se
formen los ciudadanos sobre el ajuste entre el comportamiento de la administracin y
los valores. Lo mismo se puede argumentar de la legitimidad por rendimientos. stos
no slo habrn de responder a los criterios de evaluacin aceptados socialmente, sino
que tambin es una cuestin que depender de la percepcin que tengan los ciudadanos de esos rendimientos.
De hecho se pueden dar situaciones en que la imagen de la administracin y la
percepcin de los rendimientos discurran de una manera distinta al comportamiento
de las organizaciones pblicas y a la evolucin real de las polticas y servicios. Ello es
especialmente importante en el caso de la imagen de la administracin, ya que la administracin, como caja negra, es por definicin opaca y vulnerable a discursos sociales estereotipados. En el caso de los rendimientos esta disociacin tambin puede
producirse, pero con menor intensidad, ya que la concrecin en servicios y la propia
experiencia constituyen una parte importante de la valoracin.
Dicho esto se plantea el problema de determinar qu sistema de valores utilizar
como patrn de referencia para identificar el grado de legitimidad institucional de la
administracin pblica. Para ello es necesario extraer del sistema de valores de una
sociedad aquellos que sean relevantes para la administracin. Hay que establecer ya
aqu claro que la axiologa social es directamente relevante en su conjunto y su propia
jerarqua para la administracin, pero a efectos operativos hay que parcelar ese conjunto. Para la identificacin de esos valores necesitamos sondear en cada sociedad
concreta, pues las contingencias culturales en este campo pueden ser considerables.
No obstante, s estamos en condiciones de sugerir algunas lneas de indagacin que
en cualquier caso hay que contrastar empricamente.
Conviene llamar aqu la atencin del lector sobre un punto. La distincin entre legitimidad institucional y por rendimientos es susceptible de emplearse para el anlisis
de cualquier tipo de organizaciones. Por poner un ejemplo extremo, nos servira para
el estudio de una banda terrorista. La diferencia estriba en que el sistema de valores
que proporciona legitimidad institucional a una banda frente a sus seguidores no se
corresponde con el sistema de valores de la sociedad en general 9 y, obviamente, el
xito en sus rendimientos constituye la medida del fracaso de los del Estado. Ms interesante, sin duda, es el caso del mbito empresarial, donde la distincin marca/producto es muy similar a nuestra distincin institucionallrendimiento. No obstante, aunque la administracin y las empresas comparten un mismo sistema de valores -el
que opera en el subsistema cultural de la sociedad- aquellos valores que son relevantes para un caso y otro pueden diferir. De tal manera que las comparaciones pblico/privado son tendenciosas, ya que si analizamos la legitimidad institucional de la
administracin con criterios de empresa saldr notablemente perjudicada, y si se evala a las empresas con criterios de la administracin tambin obtendremos un resultado desfigurado de las empresas. Aunque esto resulte obvio, ha pasado sin embargo
inadvertido en varios estudios que analizan el perfil de imagen de la administracin
9 De hecho, cuando Parsons analiza el problema de la legitimidad vinculado a valores, uno de los supuestos que analiza es el del comportamiento desviado.

62

Rafael Ban y Ernesto Carrillo

mediante el contraste pblico/privado con una mezcla de criterios pblicos y empresariales.


En torno a qu lneas podemos orientar la identificacin de los valores sociales
relevantes para analizar el grado de legitimidad institucional de la administracin?
Desde nuestro punto de vista -y a ttulo de hiptesis-, el sistema de valores a considerar se articula alrededor de cuatro dimensiones o factores bsicos con sus respectivos haces de valores que guan o dan pautas de comportamiento a las administraciones
pblicas: el Estado democrtico de derecho, el bienestar social, el comportamiento tico y los mtodos de gestin.
Por lo que respecta a la administracin del Estado democrtico de derecho, habra que indagar en qu medida forman parte de nuestro sistema de valores pblicos
algunos de los principios expuestos por Weber en cuanto a las caractersticas de la
estructura administrativa y de los funcionarios pblicos en el tipo ideal de dominacin legal con cuadro administrativo burocrtico. Ante todo hay que destacar una
serie de valores vinculados al concepto de la legalidad lO, y otros elementos bsicos
del Estado democrtico de derecho como la representacin del inters general, el
respeto a derechos y libertades, la igualdad de trato, etc. Otro punto importante alude a la profesionalidad de los funcionarios pblicos 11, lo que incluye, entre otros elementos, la objetividad frente a la arbitrariedad, la capacitacin profesional, la aplicacin del ordenamiento legal, etc. Por ltimo, habra que destacar la idea de la
separacin entre poltica y administracin, en parte derivada de las dos cuestiones
anteriores, subrayando la consideracin de la administracin como brazo ejecutivo
subordinado al gobierno y al mismo tiempo polticamente neutral.
En lo que se refiere a la administracin pblica y el bienestar social sera necesario indagar sobre el tipo de intervencin pblica demandado por los ciudadanos. En
este sentido, la teora de la justicia de Rawls (1971) puede proporcionarnos un buen
marco para abordar esta cuestin. De acuerdo con este autor cabra identificar tres
modelos de equidad alternativos: la equidad entendida como igualdad de oportunidades, la equidad compensatoria y la equidad de mercado. Cada uno de estos modelos
corresponderan a diversas formas de intervencin del Estado, que, respectivamente,
seran las de un gobierno responsable del bienestar de todos, del bienestar de los ms
desfavorecidos y el individuo como responsable de su propio bienestar 12.
10 Se obedece no a la persona en virtud de su derecho propio, sino a la regla estatuida, la cual establece al propio tiempo a quin y en qu medida se deba obedecer. Tambin el que ordena obedece, al emitir
una orden, a una regla: a la ley. o al reglamento de una norma formalmente abstracta (Weber, 1979).
Il El tipo de funcionario es del funcionario de formacin profesional ... Su administracin es trabajo
profesional en virtud del deber objetivo del cargo; su ideal es: disponer sine ira et studio, o sea, sin la menor
influencia de motivos personales y sin influencias sentimentales de ninguna clase, libre de la arbitrariedad
y capricho ... (Weber, 1979).
12 Un reciente estudio del Centro de Investigaciones Sociolgicas muestra cmo el modelo de igualdad
de oportunidades es el que recibe mayor aceptacin por parte de los espaoles, seguido del compensatorio
yen ltimo lugar el de mercado. AS, para un 59 por 100 de los entrevistados el gobierno es el responsable
de todos y cada uno de los ciudadanos y tiene la obligacin de ayudarles a solucionar sus problemas; un 25
por 100 sostiene que el gobierno es el responsable del bienestar de los ciudadanos ms desfavorecidos y
tiene la obligacin de ayudarles a solucionar sus problemas; y un 10 por 100 piensa que los ciudadanos son
los verdaderos responsables de su propio bienestar y tienen la obligacin de valerse por s mismos para solucionar sus problemas. Vase El Pas, 28 de agosto de 1995. Posiblemente la formulacin de estas mismas

..

La legitimidad de la administracin pblica

63

El referente tico -que en un sentido amplio podra agrupar al conjunto del sistema de valores pblicos- aqu va a ser empleado en un sentido restringido, en lo
relativo a cuestiones como la transparencia, honestidad, lucha contra el fraude, la corrupcin, etc.
Por ltimo se hace inevitable incorporar una referencia a los mtodos de gestin
pblica. Para Laufer y Burlaud (1989) los mtodos constituyen el principal criterio de
legitimidad de la administracin pblica actual. Con independencia de que se comparta o no esta afirmacin, los mtodos de gestin entroncan con un valor importante
para el mbito pblico, a saber, la idea de responsabilidad administrativa -o de la
administracin responsable- en el que confluyen valores como: la receptividad -en
el sentido de dar respuesta y anticiparse a las necesidades y demandas de los ciudadanos-, la flexibilidad, la competencia -en el sentido de ser competente manejando
los asuntos pblicos-, la participacin, la responsabilidad -en el sentido de rendir
cuentas- y la honestidad (Starling, 1986).
Estas cuatro dimensiones o factores no son ms que una gua para la indagacin
sobre valores sociales en torno a los cuales se pueda analizar el grado de legitimidad
institucional, que en cualquier caso hay que contrastar empricamente. Por otro lado,
la propia agrupacin de los valores es nicamente a efectos analticos ya que muchos
de ellos estn entrecruzados. Asimismo, no slo es necesario indagar su vigencia en
un sistema social, sino que tambin resulta imprescindible conocer el peso que otorgan los ciudadanos a cada uno de ellos.
Por lo que respecta a la legitimidad por rendimientos, el problema reside en identificar criterios de evaluacin socialmente aceptados. En este caso, el recurso a criterios
empresariales es de mayor relevancia que en el plano institucional. AS, los criterios de
eficacia -se consigue el impacto deseado-, eficiencia -con una ratio razonable entre impactos y recursos empleados- y calidad -satisfaciendo o excediendo las expectativas de beneficio de los consumidores- son tiles tanto para un bien provisto por la
administracin pblica como por una organizacin no gubernamental o una empresa.
No obstante, para el caso de la inmensa mayora de las organizaciones pblicas 13 se
plantean un par de peculiaridades: que se ha de aadir el criterio de equidad y que la
prioridad otorgada a estos criterios es distinta de la empresarial.
El criterio de equidad entra aqu de una forma distinta a como lo hizo en el caso
de la legitimidad institucional. All el problema resida en identificar el modelo general de intervencin del Estado en la economa y la sociedad. Para los rendimientos, el
problema estriba en determinar cul es el modelo de equidad que mejor se ajusta
ante el reparto social de los costes y beneficios de cada poltica o servicio pblico. De
tal manera que es posible imaginar que se defienda un modelo de intervencin basado en la igualdad de oportunidades y que se reclame para determinadas polticas un
modelo compensatorio y para servicios concretos un modelo de mercado.
preguntas en un entorno como el de Estados Unidos de Amrica dara origen a resultados muy diferentes
dadas las diversas tradiciones culturales y polticas, incluida la tradicional desconfianza de este pas hacia el
Estado.
13 En el caso de las empresas pblicas y de determinados organismos autnomos comerciales la situacin es un poco distinta, porque o bien los criterios son estrictamente empresariales, o slo se ven afectados por criterios pblicos en determinadas circunstancias -inters nacional, incluida la defensa, determinados segmentos de negocio, etc.

64

Rafael Ban y Ernesto Carrillo

En cuanto a la prioridad de los criterios, cabra argumentar -siempre en el terreno de las hiptesis- que al mbito pblico se le reclama una prioridad inversa a la
empresarial: para una empresa la prioridad sera eficiencia, eficacia y calidad. Para
la mayora de las organizaciones pblicas, ocupara un lugar ms importante la equidad seguida de la calidad, la eficacia y en ltimo lugar la eficiencia (Crompton y
Lamb, 1986). No obstante, la validez de la aceptacin social de estos criterios de evaluacin y su peso es una cuestin a determinar tambin empricamente.
Finalmente, se ha de sealar que la distincin institucional/rendimientos es una
distincin analtica, de tal manera que resulta inevitable el entrecruzamiento entre
criterios de evaluacin de los rendimientos y el sistema de valores que sirve como patrn de referencia para analizar la legitimidad institucional. A modo de ejemplo, las
consideraciones de calidad, eficacia y eficiencia estn muy directamente relacionadas
con valores asociados a los mtodos de gestin pblica, por no hablar del caso mencionado de la interaccin entre modelo de bienestar y equidad.

La eficacia y la legitimidad del sistema poltico y la legitimidad


de la administracin

Ms arriba se apunt cmo los conceptos de legitimidad institucional y por rendimientos entroncaban, respectivamente, con los de legitimidad y eficacia del sistema
poltico. Sin embargo, conviene abundar ms sobre esta idea.
Actualmente las democracias occidentales gozan de una fuerte legitimidad. Mxime despus de la cada del Muro de Berln y de diversas dictaduras. Fuera de la democracia no hay alternativa de gobierno legtimo. En trminos de opinin encontramos un discurso social homogneo que considera a la democracia como la mejor
forma de gobierno posible. Sin embargo, ello no significa que hayan terminado las
necesidades de legitimacin de la democracia. El que no se ponga en cuestin el sistema poltico en lo fundamental, no significa que en trminos de opinin pblica se
perciba la necesidad de introducir reformas en el sistema poltico que profundicen en
la idea de la democracia y de participacin ciudadana. Y es precisamente en este terreno de la profundizacin de la democracia donde las distinciones entre poltica y
administracin se difuminan. Cuando hablbamos del sistema de valores a utilizar
como patrn de referencia para analizar el grado de legitimidad institucional de la
administracin, estamos hablando del marco normativo socialmente aceptado sobre
las formas de comportamiento de los gobiernos democrticos. De tal manera que la
forma de profundizar en la legitimidad de la democracia lleva a innovar en los comportamientos de los gobiernos y las administraciones pblicas y, a su vez, la mejora
de la legitimidad institucional de stos refuerza la legitimidad de la democracia.
En lo que respecta a la interrelacin entre la eficacia del sistema poltico y la legitimidad por rendimientos el problema es ms complejo. Mientras que en el plano institucional es factible -o al menos sta es nuestra hiptesis- identificar un sistema
de valores compartidos y un discurso social homogneo -una cultura poltico-administrativa comn que proporcione estabilidad al sistema y un marco de referencia
para la actuacin compartido por los distintos grupos socales-e-, en el terreno de los
rendimientos la situacin es muy diferente. Cuando los gobiernos producen sus out-

La legitimidad de la administracin pblica

65

puts, a travs entre otras cosas de polticas y bienes y servicios pblicos, se ven obligados a responder a la pregunta de quin gana qu y quin pierde qu, afectando a los
intereses de los grupos sociales, y entonces no es posible encontrar un discurso homogneo, sino varios discursos segmentados e interesados. De tal manera que con un
rendimiento concreto se puede dejar satisfecho a un grupo social e indiferente o contrariado a otro. Afortunadamente, el sistema poltico no hace una sola actividad, sino
que cuenta con mltiples rendimientos, lo que permite dejar parcialmente satisfechos
e insatisfechos a diversos grupos sociales. Adems es frecuente que se siga la poltica
de concentrar los beneficios y dispersar los costes, con lo cual los diversos grupos sociales siempre reciben algn beneficio concentrado, o cuando no, los gobiernos insisten en aquellas polticas sobre las que existe una mayor consenso social. Por otra parte, un mismo ciudadano comparte agregados de intereses distintos al de otro
ciudadano, confluyendo en una poltica y distancindose en otra, lo cual evita la polarizacin de la sociedad en torno a conglomerados de opciones alternativas de polticas pblicas. De tal manera que un sistema poltico ser eficaz en la medida en que
sepa manejar con los recursos fiscales disponibles este juego del quin gana qu y de
quin pierde qu, bajo un esquema pluralista. La necesidad del reconocimiento del
pluralismo es nuevo para las administraciones pblicas. El propio desarrollo de la sociedad civil ha impuesto a su vez un estilo de gobierno democrtico y participativo
que ofrezca juego aunque con distinto peso a los diversos grupos sociales y ha incrementado la necesidad de legitimidad de la administracin. Yana es eficaz para el reparto de los costes y beneficios de los rendimientos del sistema poltico-administrativo cualquier suerte de despotismo ilustrado de polticos y administradores, sino que
se hace necesaria la participacin de los diversos actores sociales. El sistema poltico se har ms legtimo cuantos ms discursos sociales coexistan a la vez, propiciando
a travs de la participacin la articulacin de la sociedad civil.
C.

El voto del dlar y la presuncin de ineficacia

A efectos expositivos y analticos hemos presentado la legitimidad institucional y


por rendimientos de forma separada. Corresponde ahora la tarea de juntar ambos
componentes. La primera cuestin que cabe plantearse a este respecto es cul de las
dos vas de legitimacin proporciona mayor cantidad de legitimidad a la administracin? Cada organizacin presenta un combinado especfico de legitimidad institucional y por rendimiento. As, se suele afirmar que las empresas tienden a poner ms nfasis en su legitimidad por rendimientos que en la legitimidad institucional. En
cambio, en las administraciones pblicas se suele dar la situacin inversa 14.
En un entorno de mercado competitivo la forma en la que se revelan las preferencias del consumidor es muy sencilla: pagando un precio por la adquisicin del produc14 Laufer y Burlaud (1988) distinguen dos niveles del marketing pblico: el marketing de la caja negra y
el marketing de producto. La importancia de esta distincin conceptual radica -y por esto lo traemos aqu
a colacin- en que proporcionan dos tipos de legitimidades distintas. Una de carcter institucional -la de
la caja negra- y otra por producto. Para estos autores, el marketing de la caja negra en la empresa complementa al marketing de producto, mientras que el marketing de producto complementa al marketing de
la caja negra en el caso de la administracin.

66

Rafael Ban y Ernesto Carrillo

too El precio es su forma de voto -el denominado voto del dlar-. No se preguntan si la forma de comportamiento de la empresa se ajusta o no a su sistema de valores, sino si el producto que adquieren satisface sus deseos, necesidades o demandas.
El producto comprado y consumido es el equivalente econmico de una cantidad de
legitimidad de la organizacin. Su legitimidad, pues, est vinculada al rendimiento, o
el producto, y en una pequea parte a lo institucional, la marca. No obstante, esta
afirmacin ha de ser matizada, pues se da el caso de monopolios -sean naturales o
no- en los que el consumidor no tiene alternativas entre las que optar, y por tanto,
su voto es obligado. Asimismo la marca desempea cada vez ms un papel importante en las economas actuales, a saber, la produccin institucionalizada de diferencias
provocando una diferenciacin entre productos ligada a su significacin (Snchez
Guzmn, 1995). De tal manera que una empresa que goce de una buena imagen de
marca tendr ms facilidades para vender sus productos. Por otra parte, las grandes
empresas intentan asociar a sus marcas propsitos sociales con objeto de mejorar su
relacin con el mercado. Es decir, el aspecto de legitimidad institucional est creciendo en importancia en el mbito empresarial, aunque en ltima instancia el voto del
dlar es su fuente principal de legitmidad.
En el caso de la administracin pblica la situacin es bien distinta. De entrada, no
se dispone de un sistema de revelacin de preferencias tan perfecto como el precio.
Adems, en muchos casos los bienes pblicos se suministran sin competencia alguna,
otras veces se proporcionan gratuitamente o a precios inferiores al coste de produccin, e incluso con frecuencia quien paga no es el mismo que se beneficia del servicio.
De ah que el consumo por s mismo de un servicio no nos ofrezca legitimidad, o una
cantidad de legitimidad perfectamente delimitada. Ante esta situacin, las formas de
comportamiento de lo pblico adquieren especial importancia, pues ese sistema de valores en los que basar la legitimidad institucional constituye una suerte de mecanismo
de control social ante instrumentos poco depurados de revelacin de preferencias.
Ello no quiere decir que los rendimientos no constituyan una fuente de legitimidad,
sino simplemente que su contribucin suele ser menor que la institucional.
Estas diferencias en los nfasis no deben pasar inadvertidas, ya que se da un conjunto de circunstancias adicionales que es necesario tomar en cuenta. As, mientras
que desde el punto de vista de la imagen institucional los ciudadanos suelen atribuir
eficacia a las empresas, en el caso de la administracin se presupone su ineficacia
(Laufer y Burlaud, 1988). La opacidad de la caja negra-administracin hace que se
tienda a valorarla mediante una serie de estereotipos negativos, forjados a travs de
los siglos, incrustados en la cultura de las naciones, relativamente estticos y difciles
de cambiar incluso aunque se tengan experiencias satisfactorias que siempre sern
consideradas como algo excepcional. En el caso de los rendimientos la situacin es
bien distinta, pues a diferencia de la caja negra se trata de aspectos ms visibles y dinmicos cuya percepcin vara con la propia experiencia -satisfactoria o insatisfactoria- cuando se consumen bienes y servicios pblicos. En este caso, la actuacin
pblica puede contribuir en mayor medida a forjar una percepcin -positiva o negativa- sobre las polticas y los servicios pblicos. Dicho de otra manera, la imagen institucional tiende a operar en contra de la administracin mientras que la percepcin
de los rendimientos puede hacerlo a su favor.
Sin embargo, y aunque pueda resultar paradjico, esta debilidad de la administra-

La legitimidad de la administracin

67

cin es al mismo tiempo una de sus grandes fortalezas: pues aunque su imagen institucional sea mala, la legitimidad institucional, y no la de los rendimientos, es la que le
proporciona un valor aadido cuando entra en competencia con el mercado. A modo
de ejemplo, la preocupacin social es un valor que se demanda a la administracin
cuando proporciona determinados servicios pblicos y, frente a este criterio, las administraciones pblicas siempre van a dar una puntuacin mayor que las empresas del
mercado. De hecho, la opinin pblica tolera mejor la privatizacin de una fbrica de
automviles o de la recogida de residuos slidos urbanos que la de un hospital 15.
Llegados a este punto conviene que introduzcamos algunas matizaciones dependiendo del tipo de organizacin pblica de la que hablemos, pues el combinado legitimidad institucional y por rendimientos ser distinto dependiendo de si nos referimos
a unidades generales de gobierno o de organizaciones de misin, e incluso variar
tambin dependiendo del nivel de gobierno que analicemos. Sobre esta cuestin tratar el prximo epgrafe.

D.

Los problemas de legitimidad en un entorno iruergubemamental

Un estudio realizado por la Universidad de Michigan en 1975 en el que se entrevist a 1.431 personas lleg a la conclusin de que a los americanos les gustan los
burcratas con los que les sea fcil tratar. Una investigacin posterior de la Advisory
Commission on Intergovernmental Relations mostr que el gobierno local es el nivel
de gobierno al que prefieren encargar los americanos el manejo de su dinero (Starling, 1986). En Espaa, una encuesta del CIRES (1993) muestra cmo los ciudadanos
expresan ms confianza por el gobierno local que por cualquier otro nivel de gobierno. Dicho de otra manera, opera lo que podramos denominar la ley de hierro de la
visibilidad: los ciudadanos prefieren aquello que se puede tocar y tienden a desconfiar
de aquello que no ven. A la hora de pagar impuestos sucede lo contrario: desconfan de
aquellos impuestos visibles y pagan con menos disgusto los invisibles.
La ley de hierro de la visibilidad es un poderoso argumento a favor de la descentralizacin, pero sobre todo plantea el problema de la legitimidad de los distintos gobiernos en un entorno de integracin internacional y descentralizacin. Aplicada esta
ley hasta sus ltimos extremos lo que viene a afirmar es que los problemas de legitimidad aumentan conforme ascendemos en el nivel de gobierno. Mxime cuando la
15 Sera interesante observar los fenmenos de privatizacin a partir de criterios de las necesidades de
legitimidad institucional de los bienes y servicios pblicos. Una de las interpretaciones para explicar por
qu se tienden a privatizar ms unos servicios u otros est vinculada a los costes de transaccin y la teora
del agente principal (Ferris, 1991). De tal manera que se confa en las empresas para producir servicios pblicos cuyos costes de transaccin son bajos, mientras que se conserva en el mbito pblico y en el no gubernamental cuando los costes de transaccin son altos. Dicho de otra manera, si por la naturaleza del servicio puedes controlar a la empresa que lo produce, no dudes en contratar con una empresa. Y si no
puedes controlarla hazlo t, encrgalo a otro nivel de gobierno o a una organizacin no gubernamental,
que son ms de fiar. Se podra argumentar que en aquellos servicios con altos costes de transaccin el componente institucional prima sobre el de rendimiento, mientras que en los de bajo coste de transaccin prima el rendimiento sobre lo institucional. Garantizar la seguridad de un edificio pblico no precisa de gran
legitimidad institucional, pero para perseguir al crimen organizado hace falta una buena dosis de legitimidad institucional.

68

Rafael Ban y Ernesto Carrillo

separacin entre la formulacin -incluida la financiacin- y la implantacin de las


polticas lleva a una especializacin por gobiernos en estas actividades de tal manera
que las oportunidades de que un ciudadano entre en contacto directo con los funcionarios del gobierno central o de la Unin Europea son cada vez ms escasas. Al mismo tiempo, los gobiernos subnacionales que estn cada vez ms especializados en la
implantacin -de hecho, adems de ejecutores de sus polticas se han convertido en
redes de distribucin de polticas nacionales y supranacionales- tienen el campo
abonado para hacer pasar como xitos propios polticas iniciadas en el mbito nacionalo supranacional y para trasladar sus fracasos a otros niveles de gobierno 16.
Los problemas de legitimidad de los niveles de gobierno ms altos en un entorno
intergubernamentalllevan a la consideracin de los diversos combinados de legitimidad institucional y por rendimientos de los distintos niveles de gobierno. En principio
cabra afirmar que cuanto ms alto sea el nivel de gobierno, mayor peso tiende a adquirir la legitimidad institucional, mientras que cuanto menor sea el nivel de gobierno, mayor importancia tiene la legitimidad por rendimientos.
As, el gobierno de la nacin, como consecuencia del proceso de descentralizacin, tiene ms difcil legitimarse mediante la calidad del abastecimiento de agua
potable, por poner un ejemplo; esto en cambio podr funcionar en una comunidad
autnoma o en un gobierno local. Por el contrario, el gobierno de la nacin s se legitimar por su capacidad para defender el inters general e introducir criterios de equidad en el reparto de los recursos acuferos. Por otra parte, el cliente directo de los
rendimientos del gobierno central deja de ser cada vez en mayor medida el ciudadano para pasar a ser otro nivel de gobierno, y sus necesidades de legitimidad por rendimientos se plantean en el desempeo eficaz de sus papeles frente a esos gobiernos
-ms que por el desarrollo de polticas y servicios-o As, una mala negociacin con
la UE en materia de pesca o de poltica industrial ser una fuente de prdida de legitimidad no slo de cara a los ciudadanos, sino tambin frente a las comunidades autnomas que demandarn, ante un gobierno incapaz de desempear sus papeles, un
trato directo con la UE.
Lo mismo podra afirmarse en cuanto a la distincin entre las unidades generales
de gobierno y las organizaciones de misin. En el caso de estas ltimas, entre las que
estaran las empresas pblicas, los organismos autnomos u otras organizaciones con
un solo propsito bien definido -o con un nmero reducido de misiones-, sus oportunidades de legitimacin por rendimientos son ms claras, mientras que las unidades
generales de gobierno necesitan recurrir en mayor medida a la legitimidad institucional. As, Turespaa, Iberia o la Direccin General de Trfico tendrn ms oportunidades de legitimarse va rendimientos frente al Ministerio para las Administraciones
Pblicas, que no tendr ms remedio que poner el nfasis en la legitimidad institucional.
A modo de resumen de lo expuesto, el combinado de legitimidad institucional y
por rendimientos podra representarse grficamente de la siguiente manera:

16 Un caso muy interesante a este respecto es el del gobierno central espaol. Vase en este sentido el
trabajo de Ban y Tamayo (1995).

La legitimidad de la administracin pblica

69

CCAA
Legitimidad
institucional

GGLL
OOMM

+
Legitimidad por rendimientos
UE : Unin Europea, AC : Administracin Central, CCAA : Comunidades autnomas, GGLL : Gobiernos locales,
OOMM: Organismos de misin, EEPP : Empresas pblicas.

E.

Las diferencias entre las polticas y los bienes suministrados


por el Estado

La misma hiptesis que se formul para analizar los combinados de legitimidad


institucional y por rendimientos para los diversos niveles de gobierno puede manejarse para el estudio de las polticas y servicios pblicos.
En el caso de las polticas este combinado vara dependiendo del tipo de arena de
poltica, sea esta distributiva, regulativa o redistributiva. De acuerdo con el anlisis
de Lowi (Lowi, 1964), las polticas distributivas se caracterizan por la facilidad con
que pueden desagregarse los recursos y repartirse en pequeas unidades independientes las unas de las otras y libres de toda regla general. Se trata de decisiones altamente individualizadas en las que el favorecido y el desfavorecido no necesitan
enfrentarse directamente, e incluso los desfavorecidos no pueden ni siquiera identificarse como una clase y, adems, siempre se pueden satisfacer los reclamos de los grupos ms activos y organizados con una mayor desagregacin de los beneficios. En trminos de nuestra ley de hierro de la visibilidad la legitimidad por rendimiento que
producen es muy alta. Adems, como seala Lowi, suelen ser implantadas por unidades administrativas con funciones muy precisas a cumplir.
En el polo opuesto encontramos las polticas regulatorias. stas, a diferencia de
las anteriores, no pueden desagregarse a la medida de cada organizacin especfica o
individual porque las decisiones particulares deben ser una aplicacin de la regla general. Las decisiones se reparten prcticamente en la misma forma entre todos los individuos sujetos a la ley. Adems en este caso es ms fcil identificar la relacin de
perdedores y ganadores, pues de alguna manera estas polticas estn ms sujetas al
juego de suma cero. En este caso, las necesidades de legitimidad institucional para la

70

Rafael Ban y Ernesto Carril/o

formulacin de reglas generales es mayor que la de los rendimientos, mxime cuando


los gobiernos tienen que saber jugar en un marco pluralista el juego del reparto del
quin gana qu y quin pierde qu. Adems, arrastran la legitimidad propia del sistema de dominacin legal-racional.
Las polticas redistributivas ocupan un posicin intermedia, ofreciendo un combinado a partes iguales de legitimidad institucional y por rendimientos. En la medida
en que los beneficios de las polticas redistributivas se perciben individualmente y a
gran escala, la legitimidad por rendimientos es elevada. Sin embargo, en tanto que
entran en juego transferencias de recursos entre grandes grupos sociales, son ms
conflictivas y necesitan de una fuerte cantidad de legitimidad institucional apelando a
un sistema de valores -principalmente un modelo de equidad y de intervencin del
Estado- que legitime las transferencias de renta. Desde un punto de vista grfico cabra plantear la siguiente hiptesis de combinado entre legitimidad institucional y por
rendimientos:

Legitimidad
institucional

polticas reguladoras

polticas redistributivas

polticas distributivas

+
Legitimidad por rendimientos

Los servicios pblicos tambin presentan caractersticas especficas en cuanto a su


combinado institucional, rendimientos que varan segn el tipo de servicios. Los economistas hacen una clasificacin de los servicios que puede ser til a estos efectos:
-

Los bienes pblicos puros: posen dos propiedades bsicas. En primer lugar, es
imposible impedir que los consumidores disfruten de sus beneficios. En segundo lugar, no es deseable impedir que disfruten de sus beneficios, ya que el placer que les reportan estos bienes no reduce el qe reportan a otros. Es decir, la
exclusin del servicio es imposible o prohibitivamente cara y suministrar a una
persona adicional la mercanca tiene un bajo coste marginal.
Los bienes privados suministrados pblicamente: son aquellos en los que el
coste marginal de suministrar un bien a un individuo adicional es elevado y

cuya exclusin es prohibitivamente cara o no deseable en mor de un afn redistributivo o por los beneficios que su consumo reportan no slo al individuo,
sino tambin a la sociedad.
Los bienes privados: son aquellos de fcil y deseable exclusin y cuyo coste
marginal de suministrar un bien a un individuo adicional es elevado. Estos bienes en buena lgica deberan ser suministrados por el mercado; sin embargo,
por tradiciones histricas, fallos del mercado o cualquier otra circunstancia
han sido asumidos por el Estado.

En principio cabra argumentar que la provisin de los bienes pblicos puros requiere de una mayor dosis de legitimidad institucional mientras que los bienes privados precisan de un peso mayor de legitimidad por rendimientos. Los bienes privados
suministrados pblicamente ocuparan las posiciones intermedias de la curva. No
obstante, habra que hacer algunas matizaciones en los bienes pblicos dependiendo
de su carcter tangible o no tangible, y en el de los bienes privados suministrados pblicamente dependiendo de que los beneficios estn dispersos entre grandes segmentos de poblacin o concentrados en pequeos grupos sociales. A modo de hiptesis
nuevamente la curva descrita quedara de la siguiente manera:

Legitimidad
institucional

bienes pblicos

bienes privados
proporcionados pblicamente

bienes privados puros

+
Legitimidad por rendimientos

F. La legitimidad del gobierno y la legitimidad de la Administracin


Hasta aqu hemos intentado indagar qu pesa ms, si la legitimidad institucional o
la legitimidad por rendimientos. Tambin hemos formulado varias conjeturas sobre
los factores que inciden en el combinado de ambas legitimidades. Ahora el problema
a abordar es el de la interaccin entre la legitimidad institucional y por rendimientos.
En este sentido cabra distinguir tres escenarios posibles:

72

Rafael Ban y Ernesto Carrillo

Alta

Legitimidad
por
rendimientos

Baja

B
L-

Alta

Baja
Legitimidad Institucional

Escenario A. Se trata de una situacin ptima en la que la administracin goza


de un apoyo social inmejorable. Existe un consenso social en torno a los valores, los cuales proporcionan una gua normativa de comportamiento a la administracin y la imagen de sta se ajusta a ellos. Por otra parte se hace una valoracin positiva de los rendimientos de la administracin. Para que se produzca
una situacin del gnero es imprescindible que el sistema poltico goce de una
fuerte legitimidad. Por su parte, la legitimidad de la administracin constituye
un importante ingrediente para reforzar la percepcin social de eficacia del
sistema poltico que a su vez potencia la estabilidad y legitimidad del sistema
poltico.
Escenario B. Se trata de la peor situacin posible: la de una administracin
puesta en cuestin en todas sus dimensiones, contribuyendo a una percepcin
social de ineficacia del sistema poltico que contribuye a su deslegitimacin.
En principio este escenario va asociado a sistemas polticos que carecen de legitimidad y que arrastran a la administracin pblica en su cada. En un entorno de crisis de estas caractersticas se requiere de una redefinicin en profundidad de la administracin pblica, tanto en lo que respecta al sistema de
valores sobre lo pblico como en la redefinicin de las funciones del Estado.
Es propio de pases como Rusia y otras naciones de Europa oriental que han
experimentado una crisis reciente de su sistema poltico.

Puestos a caracterizar la situacin de los Estados de Bienestar en las dcadas de


1980 y 1990, ninguno de los dos escenarios arriba expuestos se ajustan al momento
actual. El primero recuerda a un pasado ya olvidado mientras que el segundo slo es
imaginable como una suerte de premonicin catastrofista de polticos neoliberales radicalmente doctrinarios.
En el escenario e se alude a situaciones en que la legitimidad institucional y por
rendimientos ocupa posiciones intermedias, ni muy altas ni muy bajas, en la que los

La legitimidad de la administracin pblica

73

distintos casos nacionales transitan con desplazamientos moderados de un punto a


otro de este espacio. La parte inferior derecha estara integrada por pases recin llegados a C desde B que comienzan a experimentar -o acaban de concluir- una transicin hacia un nuevo sistema poltico dotado de mayor legitimidad, que han dado los
primeros pasos en su reforma administrativa y que todava no han sido capaces de
mejorar los rendimientos. El sistema poltico no est todava asentado, los gobiernos
gozan de una cierta confianza y disponen de una tregua para incrementar sus rendimientos. Obviamente esta situacin no puede mantenerse de forma prolongada, ya
que ello acabara daando a la legitimidad de los gobiernos que de prolongarse en las
sucesivas alternancias acabara daando al propio sistema poltico.
En las reas superiores de C se situaran los Estados de Bienestar en la actualidad. La legitimidad de sus sistemas polticos es elevada, pero gozaran de una mejor
salud en su legitimidad por rendimientos que en la de la institucional. A ello contribuiran varios factores:
-

La tendencia intrnseca a que las instituciones sean peor valoradas que los
rendimientos. Esto, ms que una explicacin, es un dato comprobable empricamente en muy diversos contextos de las naciones desarrolladas (OCDE,
Laufer y Burlaud, 1988). A ello contribuye la propia opacidad de las administraciones pblicas unido a la frecuente ausencia de polticas activas de mejora
de la imagen de las administraciones pblicas por parte de los gobiernos lo
cual a su vez hace ms factible la pervivencia de estereotipos forjados histricamente -las cosas de palacio van despacio-. As como la orientacin ciudadana a preocuparse ms por la parte de salario directo o indirecto vinculada
a la accin del sistema poltico-administrativo que por el propio funcionamiento del gobierno y la administracin,
La aparicin de los primeros sntomas de la crisis del Estado de Bienestar y de
las instituciones polticas y administrativas. Se est produciendo una modificacin lenta y soterrada de los valores respecto de lo pblico. No se cuestiona la
democracia -y por tanto no se pone en cuestin la validez del sistema poltico
pues ste sigue siendo considerado el mejor posible o el menos malo de los conocidos-, pero s el funcionamiento operativo de la democracia. Se empieza a
cuestionar tambin la forma de operar de los gobiernos y los defectos ms sobresalientes de la burocratizacin -esto ltimo tanto en el caso de las empresas como de la administracin pblica-o Es decir, empiezan a adquirir cada
vez mayor relevancia las demandas de profundizacin en la democracia y del
desarrollo de la administracin democrtica.
Las crisis de gobierno. En el espacio de la legitimidad institucional la distincin entre gobierno y administracin -e incluso la distincin entre poltica
y administracin- se hace muy difusa. De tal manera que un gobierno en situacin de prdida de apoyos sociales y en una desafeccin continuada de la
poltica se trasladara hacia una menor legitimidad institucional de la administracin.

La prdida de legitimidad institucional del gobierno y/o la administracin no debe


ser considerada corno un problema menor, ya que mantenerse slo con legitimidad

74

Rafael Ban y Ernesto Carrillo

por rendimientos resulta insuficiente. De hecho es difcil ganar en legitimidad institucional slo a base de mejoras en la legitimidad por rendimientos. Pueden producirse
en este sentido diversos fenmenos -incluso simultneamente-: la contaminacin
de la valoracin positiva de los rendimientos por una mala imagen institucional -el
AVE est muy bien, pero esto lo ha hecho el gobierno para cobrar comisiones- incrementndose la confusin entre poltica y administracin; o la escisin de imgenes
de los rendimientos y lo institucional -el gobierno roba y la atencin hospitalaria es
excelente-, lo que dara paradjicamente origen a una suerte de separacin entre
poltica y administracin.
Todo lo expuesto en este epgrafe podra resumirse en un conjunto de proposiciones:
-

La administracin para ser legtima necesita de un sistema poltico legtimo.


Los sistemas polticos ilegtimos no pueden contar con una administracin legtima.
No basta con que el sistema poltico sea legtimo para que su administracin
sea legtima; sta puede experimentar prdidas de legitimidad que de mantenerse de forma prolongada y acusada pondran en cuestin la legitimidad del
sistema poltico.
Una prdida de legitimidad institucional difcilmente puede ser compensada
mediante mejoras en la legitimidad por rendimientos. Una prdida de legitimidad por rendimientos no puede mantenerse de forma prolongada.
La legitimidad institucional es el punto dbil de la administracin en los estados de bienestar de la actualidad y al mismo tiempo su dique de resistencia
ms slido frente al mercado.

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La legitimidad de la administracin pblica

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WEIMER, D. L., Y VINING, A. R. (1992), Policy Analysis. Concepts and Practice. Englewood
Cliffs. Nueva Jersey, Prentice Hall.

:v1ANUEL VILLORIA
Centro de Estudios Superiores Sociales y Iuridicos Ramcn Curande.
Instituto Universitario Ortega y Gasset

l.

Introduccin

El objetivo de este artculo es el de tratar de describir los rasgos fundamentales del


denominado paradigma postburocrtico de Administracin, intentando al tiempo mostrar los valores subyacentes al mismo y las causas que provocan este camhio de orientacin administrativa, cambio que en algunos pases se conoce como modernizacin.
Las distintas administraciones pblicas de los pases desarrollados estn implicadas en una serie de profundos cambios y transformaciones I con las que, en principio,
tratan de mejorar la prestacin de servicios pblicos, as como adaptarse a los cambios de entorno existentes en las sociedades contemporneas. El trmino modernizacin se utiliza en Espaa y en algn otro pas como paraguas conceptualizador bajo el
que se acogen todo este conjunto de fenmenos de adaptacin. Fenmenos que parecen intentar alumbrar un nuevo paradigma de gestin pblica, una nueva forma de
pensar sobre la accin de gobernar y sobre cmo ha de materializarse sta. El denominado paradigma burocrtico parece estar llegando a la fase final de su existencia,
aun cuando los rasgos ntidos del nuevo paradigma no parecen surgir con plena capacidad para dibujar un nuevo mapa cognitivo que auxilie en la percepcin coherente y
sistemtica de la realidad cambiante a la que cotidianamente se hace frente.
Las crticas al modelo clsico-burocrtico ya comenzaron en la dcada de 1930
(Barzelay, 1992); en 1948, Waldo public The Administrative State, obra clave para

I En este texto se van a utilizar de manera indistinta los trminos cambio, modernizacin o transformacin, dado que, como ms adelante veremos, se mantiene una opcin eclctica en relacin al elemento desencadenante de la transformacin, el cual puede ser un actor poltico o burocrtico, un cambio
en el entorno que desencadena movimientos de supervivencia competitiva de las poblaciones, un proceso
dominado por el azar o las tendencias a la imitacin institucional, o sobre todo una mezcla indisoluble de
todo ello.

77

78

Manuel Villoria

entender los valores, filosofa e ideologa ocultos tras la pretendida asepsia del modelo. Sin embargo, y a pesar de las mltiples escuelas o enfoques de estudio de la administracin pblica surgidos desde entonces -teora moderna de la organizacin,
Administracin Pblica comparada, anlisis de polticas pblicas, New Public Administration, neoinstitucionalismo...-, no existe consenso en una alternativa para reemplazar el paradigma clsico de gestin pblica (Waldo, 1980). Esta afirmacin de
Waldo, realizada en 1980, sigue siendo vlida hoy en 1996, todo ello a pesar de los
cambios importantsimos que se han producido en el modo de gestionar y entender
los asuntos pblicos desde entonces.
Este conjunto de cambios constituyen lo que en este texto se conceptualiza bajo la
palabra modernizacin. Ahora bien, dada la amplitud y diversidad del fenmeno, no
va a ser posible en un trabajo de estas caractersticas proceder a describir todos los
procesos de cambio en todos los pases desarrollados, de forma que se constituya un
catlogo de actuaciones modernizadoras, catlogo que, adems, sera constantemente
provisional dada la dinmica del proceso. Por ello la peculiaridad de este trabajo estar vinculada al desarrollo de un anlisis en el que van a estar presentes las palabras
de Waldo (1954): el estudio consciente de los valores puede asistir en la reduccin
de confusin y tensin y puede guiar hacia el desarrollo de una "creatividad moral" o
"arquitectura moral" en los asuntos administrativos. As pues, el anlisis de los fenmenos modernizadores se va a realizar desde una consciente bsqueda de los valores
que puedan guiar en la construccin de un nuevo paradigma que sirva al desarrollo
democrtico, al tiempo, se criticar la pretendida asepsia de los fenmenos de modernizacin tal y como se plantean en numerosos pases, dada la indisoluble conexin de
hechos y valores, mxime en un entorno como el de la accin de gobierno.
Rechazada la asepsia de los enfoques de gestin en general, el enfoque tecnocrtico de los fenmenos modernizadores se hace an ms difcil de aceptar dada la radicalizacin en los ltimos aos de un fenmeno que ya empezaba a salir fuertemente a
luz a finales de la dcada de 1970. Dicho fenmeno no es otro que el de la quiebra del
consenso sobre el modelo de sociedad y Estado o, si no se acepta el trmino consenso, la relativa ruptura del apoyo mayoritario al tipo puro de Estado de bienestar que
se configur en Europa al finalizar la Segunda Guerra Mundial (Cotarelo, 1990). La
consecuencia, a nuestros efectos, de esta relativa ruptura es que los fenmenos modernizadores pueden hacer referencia a modelos de Estado y sociedad diferentes. Por
ello, hoy ms que nunca, un planteamiento asptico de los procesos de modernizacin es imposible. Toda actuacin que pretenda ir ms all de la mera descripcin sin
comentarios, choca con la ineludible necesidad de hacer valoraciones y stas slo se
podrn hacer en torno al modelo de Estado y sociedad de referencia. En conclusin,
en este texto se va a realizar un anlisis de algunos fenmenos de modernizacin de
las administraciones de los pases desarrollados -en concreto, los vinculados a la receptividad y la gestin de la calidad- desde un compromiso con los valores de la democracia, entendida, ante todo, como un conjunto de procedimientos en los que la
ciudadana ha de poder participar en condiciones de igualdad.

Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico

11.

79

Las causas del cambio: la amplitud de lecturas

En trminos generales, las transformaciones observadas en los pases desarrollados, desde la perspectiva de l~_ gestin pblica, son bastantes similares. Todo un conjunto de fenmenos como la preocupacin por reducir el dficit fiscal. con las consiguientes privatizaciones y desregulaciones, la bsqueda de calidad en la prestacin de
servicios pblicos con la inevitable orientacin al cliente, fenmenos de desconcentracin funcional- o descentralizacin territorial, la participacin mayor en la gestin
de servicios por parte de las organizaciones no gubernamentales, los intentos de reducir el hiperpositivismo jurdico 3 y, al tiempo, generar instrumentos que protejan
contra la corrupcin, etc.
Si estas transformaciones son comunes o bastante similares, parece lgico pensar
que deben existir unas causas tambin comunes. Estas variables independientes deben ser sacadas a la luz y convenientemente analizadas para poder entender las fuerzas profundas que arrastran al cambio. Sin entender las causas no es posible dar respuestas que tengan coherencia y sistematizacin (Mayntz, 1993). La primera de las
actuaciones a realizar ser, as pues, analizar las causas del cambio y, a travs de ellas,
posteriormente, ver cmo han afectado a la administracin pblica y cmo se ha reaccionado desde los diferentes gobiernos a estas transformaciones. Es lgico pensar
que las actuaciones desarrolladas por las diferentes administraciones sern distintas
en funcin del tratamiento y consideracin que se d a las causas del cambio, a travs
de los sucesivos reduccionismos ideolgicos. As, por ejemplo, si las causas del cambio son reducidas a la crisis del Estado social y a la consiguiente eliminacin del dficit pblico, la poltica de personal coherente con ello ser el neotaylorismo y la reduccin de plantillas. Si, por el contrario, la causa que se eligiese fuera la crisis
democrtica y la necesidad de fortalecer la participacin ciudadana a todos los niveles, la poltica de personal tratara de fortalecer la participacin del empleado en la
toma de decisiones y en su implantacin. Finalmente, si se eligiera todo, sin ningn
tipo de priorizacin o anlisis axiolgico, el resultado sera la confusin de polticas
neotayloristas y participatorias, de desarrollo de la formacin para empleados a los
que despus se despide, etc. Por desgracia ser imposible definir el peso de cada una
de las causas en el conjunto del proceso modernizador, as como detallar las relaciones de causalidad concretas, con su correspondiente prediccin de efectos, mxime
cuando el proceso funciona por acumulacin, sin que exista un claro momento a partir del cual el fenmeno de cambio se produzca. La complejidad del mundo actual y

2 Por desconcentracin funcional se entiende en este texto el proceso de traspaso de competencias.


dentro de una misma administracin territorial sobre una funcin determinada a una organizacin pblica
creada al efecto o reconfigurada a tal fin, con atribucin o no de personalidad jurdica a la misma, a efectos
de responsabilizarla del cumplimiento de un objetivo concreto y dotarla para ello de una mayor flexibilidad de gestin. La descentralizacin territorial sera, por el contrario, el traspaso de competencias desde
una administracin pblica de mbito territorial superior -como el Estado- a una o varias de mbito inferior -como una regin.
3 Por hiperpositivismo jurdico se entiende aqu el intento de dar respuestas a la cambiante realidad actual con normas positivas, confundiendo el deber ser con el ser y pretendiendo sostener el fundamento autnomo del Derecho positivo, sin comprender que el Derecho requiere de la legitimidad social para su
aplicacin y ejecucin y de la moralidad para su propio sostenimiento racional.

SO

Manuel Vil/aria

lo borroso de los contornos del fenmeno objeto de estudio nos obligan a expresar
tendencias y fenmenos recurrentes, olvidando la voluntad de configurar perfectas
construcciones lgicas.
No obstante, la voluntad de abrir un panorama amplio de posibles causas pretende descubrir la riqueza de lecturas de la realidad y la importancia que posee la creacin de sentido 4. En cualquier caso, para que dicha creacin de sentido sea democrtica, es preciso que las condiciones de comunicacin sean perfectas, circunstancia que no
sucede en la vida real, donde las limitaciones sociales, econmicas, psicolgicas, etc.,
constituyen un freno profundo a dicha construccin democrtica de sentido. Desde
esa perspectiva, es preciso decir que la modernizacin de la administracin, tal y
como llega a nosotros desde los documentos oficiales, no es el resultado de un descubrimiento puramente racional y democrtico de la verdad objetiva, a la que los gobiernos responden con soluciones infaliblemente deducidas de tal verdad (Fax y Miller, 1995). Los discursos modernizadores son inherentemente polticos e ideolgicos,
y su construccin es el fruto de la conquista poltica de una verdad desde la primaca
comunicativa y de poder, no de la conquista cientfica. Por desgracia, a criterio del
autor de este artculo, la verdad conquistada y en torno a la cual surgen una gran parte de los proyectos modernizadores, es una peligrosa reduccin de la realidad, construida sobre finalidades que pueden no servir al inters colectivo.
Por todo ello, en este artculo se defiende que la modernizacin slo se puede
comprender en el marco de los grandes cambios polticos y sociales que nuestras sociedades estn viviendo, pero sin obviar, en el anlisis, las peculiaridades de cada Estado implicado. Ello implica la aceptacin de tres principios. Primero, que las variables que operan en el proceso de cambio no son slo econmicas; hay variables
econmicas y sociales en el entorno externo y, sin lugar a dudas, factores internos
idiosincrsicos, como la cultura poltica y cvica, el liderazgo o la estructura del sistema poltico (Huntington, 1971), que matizan o adaptan las influencias externas al pas
y circunstancia especfica. Segundo, que la fuente principal de cambio son los cambios
sociales y econmicos que se producen fuera del sistema poltico. Dichos cambios impactan en la estabilidad del sistema y la consecucin de un relativo equilibrio se produce en funcin de la participacin social en la respuesta. Si dicha participacin se logra institucionalizar, es decir, si el sistema consigue procesar de forma coherente la
nueva estructura de demandas, se lograr la nueva y frgil estabilidad (Huntington,
1971). Tercero, que dado que las variables que actan en el proceso son numerosas,
cualquier reduccionismo es altamente peligroso para la adecuada respuesta final; de
ah que, desde una perspectiva cientfica, se tenga que intentar evitar los reduccionismas ideolgicos en la seleccin de las causas.

4 De conformidad con lo expresado por Deborah Stone, en Policy Paradox and Poltical Reason
(Ed. Scott Foresman-Little Brown, Glenview, IL., 1988), es necesario distinguir entre la razn poltica y el
anlisis racional basado en la idea de un individuo que maximiza siempre su inters. En tal sentido, el dilogo sobre polticas a adoptar se produce en una comunidad poltica y no en el mercado. Las polticas son
paradojas, donde varias verdades contradictorias pueden existir, dependiendo del punto de vista de cada
uno. El juego esencial no es sobre la verdad, sino sobre la captura del significado ms atractivo y, para ello,
se utilizan metforas, analogas, argumentaciones construidas estratgcamente y artificios retricos.

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A.

Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico

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81

Las causas

Las causas que se estiman como influyentes e incluso determinantes del cambio son:
1. La radicalizacin de los rasgos de la modernidad, con la consiguiente fragilidad de las relaciones causa-efecto en un mundo cada vez ms complejo e interdependiente y la dificultad para los gobiernos de controlar esta maquinaria
tecnolgica y sus efectos no deseados (Giddens, 1994).
2. Procesos sociales y econmicos como la globalizacin de los problemas y soluciones, el cada vez mayor peso de la opinin pblica en el marco de la sociedad meditica y el imparable desarrollo de la sociedad del conocimiento, la
investigacin y la tecnologa, con sus tremendas implicaciones sobre las organizaciones y sus empleados.
3. El desarrollo de las expectativas sociales frente a lo pblico, sobre todo en los
pases desarrollados, fenmeno que unido a los procesos de eleccin democrticos y a su incapacidad para rechazar demandas provoca un exceso de inputs sobre las maquinarias administrativas, las cuales se muestran incapaces
de procesarlos en un entorno de conciencia de la escasez de recursos.
4. El cambio en el pensamiento econmico, con la progresiva retirada del cheque en blanco keynesiano a los gobiernos, los cuales tienen que, cada vez con
mayor rigor, explicar en trminos de eficiencia sus actuaciones.
Como resultado de todo ello, la tradicional referencia a un Estado social, democrtico y de derecho, fruto de un relativo aunque eficaz consenso entre las fuerzas polticas y los grupos con poder en la sociedad, sufre importantes quiebras en sus tres
componentes y en el propio consenso en torno al mismo, si bien con diferencias notables en funcin de los pases y sus circunstancias. El Estado de Bienestar choca con
importantes problemas financieros que le hacen sufrir una crisis de difcil salida. La
democracia se encuentra CDn un continuo y persistente sentimiento de frustracin popular con los partidos polticos, los grupos de inters -sobre todo los sindicatos de
clase- e incluso los medios de comunicacin de masas; las instituciones polticas del
liberalismo democrtico encuentran tremendas dificultades para canalizar las preocupaciones de la ciudadana hacia polticas pblicas legitimadas (Morin, 1995). El Estado de Derecho sufre las consecuencias de la dificultad de articular intereses diversos
y construir un sistema de elaboracin de normas donde prime el dilogo racional sobre el pacto y la componenda partidista; dificultad que influye en la consiguiente deslegitimacin de las leyes y su tendencia al incumplimiento (Habermas, 1991).
Ciertamente, uno de los grandes problemas de los Estados contemporneos y sus
administraciones es el de la prdida de control de la realidad y su dificultad para la
toma de decisiones en un contexto en el que un debate tcnico encubridor de intereses
especficos sustituye a la opcin ideolgica (Heclo, 1992), los distintos grupos de conocimiento se articulan en redes mundiales con acceso casi directo a los centros de decisin polticos y la ciudadana reta continuamente a una administracin a la que exige
respuestas inmediatas y, las ms de las veces, contradictorias (Ramos, 1994), y de la
que requiere, previo a su actuacin, un consentimiento por parte de los afectados.
Este contexto, tremendamente catico y confuso, viene a ser, entre otros factores,

82

Manuel Vil/aria

la consecuencia de los fenmenos globales de desarrollo tecnolgico y de interrelacin de los distintos y cada. vez ms numerosos sistemas y subsistemas. La racionalidad propia del modelo sistmico encuentra en su desarrollo y las constantes autorreferencias (autopoiesis) de los sistemas, el mayor peligro para la adecuada adaptacin
al entorno (Kickert, 1993, p. 198). La complejidad de las interconexiones y su progresin autnoma, cuando se une a la convergencia de movimientos de adaptacin muy
numerosos, genera una realidad de casi imposible control (Giddens, 1994). En ese ene
torno, se exige al gobierno un imposible papel de estratega nico en el complejo
mundo globalizado y sometido a la tremenda explosin de las infinitas relaciones sistmicas, creando con ello un Estado que, obsesionado por las respuestas tcnicas de
nivel internacional, se olvida de su necesaria legitimacin interna y de cubrir el espacio de la ciudadana (Touraine, 1992), as como de mantener y reforzar la participacin ciudadana. En todo ello se fundamenta la constante referencia a los fracasos del
gobierno (Mayntz, 1993) y el cuestionamiento constante de su actuacin. Como dice
Crozier, la creciente complejidad de las actividades humanas, su interdependencia y
la mayor libertad de los actores nos conducen a la decadencia del Estado en provecho
de un gran mercado de regulaciones automticas (1995).

B.

Los efectos

Como consecuencia de las causas a que antes hemos hecho referencia, la administracin est, en primer lugar, fuertemente cuestionada como centro de definicin del
inters general de la sociedad, tambin est cuestionada como organizacin eficiente
y como organizacin eficaz en la prestacin de servicios de calidad a sus clientes. En
segundo lugar, ha perdido sus lmites tradicionales, siendo una organizacin difusa;
as se han desarrollado enormemente sus lneas de colaboracin con las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales -privatizaciones, contracting out,
desregulaciones, etc.-, lo cual hace difcil saber dnde empieza o acaba la Administracin; al tiempo, contina generando agencias autnomas o semiautnomas para la
solucin de problemas novedosos, pero tambin hace desaparecer entes instrumentales propios de la poca de apogeo del welfare state, como las empresas pblicas; finalmente, se enfrenta a procesos de descentralizacin territorial e internacionalizacin, con la consiguiente creacin de nuevos gobiernos intermedios hacia dentro,
mientras, hacia afuera, pierde capacidad de toma de decisiones autnomas con el desarrollo de diferentes rganos internacionales o la revitalizacin de los anteriormente
existentes. Tercero, se encuentra sometida a diversos debates sin que sea sencillo hallar soluciones a los mismos; as, no tiene claro si la gestin pblica zs un proceso tcnico o poltico, si basta con generar respuestas de gestin importadas del sector privado o si es necesario reciclarlas con los valores propios de lo pblico, si es necesario
desarrollar habilidades gerenciales o mayor sensibilidad tica, si hay que dar empowerment a los empleados pblicos o hay que desarrollar polticas neotayloristas centradas en medir rendimientos y en reducir plantillas, o bien si es imprescindible hacer
todo ello a la vez, intentando encontrar en cada caso el equilibrio preciso.
Alrededor de toda esta serie de !.~!2s_se~oIlfig!1ranlas respuestasconocidascon
el nombre de modernizacin. Las polticas tendentes a incrementar los me<;a!!!smos

Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico

83

consultivos y de participacin ciudadana, aunque notoriamente insuficientes, intentan


reducir el dficit de legitimidad de la administracin y la crisis del monopolio del inters general para el gobierno; las polticas de privatizacin, desregulacin, generacin de mercados internos y competitividad entre empresas pblicas o semipblicas y
privadas, y el desarrollo de nuevos sistemas de contabilidad y presupuestacin, a pesar de su heterogeneidad, intentan dar respuesta al dficit de eficiencia de lo pblico;
las polticas de control de calidad y los intentos de construir una administracin postburocrtica (Barzelay, 1992), es decir, orientada al cliente y a la calidad, pretenden
superar los problemas de eficacia en la prestacin de servicios pblicos.
Los mltiples ensayos de colaboracin con el sector privado y no gubernamental
en diferentes reas de gestin, intentan encontrar un nuevo orden que vuelva a delimitar dnde es necesario el monopolio pblico, dnde es posible la colaboracin
-unos llevan el timn y los otros reman (Osborne y Gaebler, 1994)- y dnde es
precisa la cesin de la produccin al sector privado y no gubernamental; los ensayos
sobre modelos organizativos en el sector pblico -agencias autnomas, semiautnomas, empresas pblicas, ministerios, centros de responsabilidad- intentan encontrar
una nueva tipologa que permita la mejor adaptacin entre funcin a cubrir y tipo de
ente pblico y derecho de referencia; los procesos de descentralizacin territorial y
de internacionalizacin, a su vez, procuran encontrar la mejor aplicacin posible del
principio de subsidiariedad.
Los procesos de tecnologizacin surgen como respuesta a los requerimientos de la
sociedad del conocimiento y la informacin; al tiempo se refuerzan mecanismos de
accountability para controlar a una administracin que, a travs de la tecnologa,
puede ejercer un poder incontrolado, ofertando al ciudadano nuevas garantas de acceso a la informacin, de participacin en la elaboracin de normas por la administracin, de defensa en los procedimientos administrativos, as como protegiendo a los
que denuncian casos de corrupcin, fraude o despilfarro (<<whistleblowers) y desarrollando programas de formacin en tica (Rodrguez Arana, 1995) y nuevos cdigos profesionales. Finalmente, se generan polticas de reduccin de plantillas y de
control de los empleados pblicos para obtener mayor productividad y eficiencia,
pero al tiempo se intenta cambiar la cultura de dichos empleados mediante amplios
programas de formacin y de capacitacin (<<empowerment).
En 'conclusin, que las polticas de modernizacin pueden conceptualizarse alrededor de una serie de causas comunes y de unos efectos compartidos por las administraciones de los pases desarrollados. Ahora bien, las respuestas concretas -ms o
menos privatizaciones, ms o menos empowerment, etc.- dependern, sobre todo,
de factores idiosincrsicos y de la opcin ideolgica que se escoja.

III.

Los actores del cambio

En cualquier caso, tras esta teora esbozada en sus lneas ms generales, late una
concepcin de los procesos de cambio fuertemente voluntarista y centrada en los actores y su poder de cambio, por lo que convendra matizar su radicalidad. Como hemos afirmado previamente, los cambios en el entorno social, econmico y tecnolgico producen cambios en el sistema poltico y, en consecuencia, en la administracin;

84

Manuel Villoria

ahora bien, la adaptacin de las transformaciones externas a la realidad interna de las


organizaciones pblicas no es siempre fruto de la voluntad de lderes polticos o burcratas clarividentes o innovadores, sino que tambin puede producirse a pesar de lderes incompetentes e incluso puede no producirse con lderes implicados en el cambio y competentes. Esto implica aceptar que no existe un nico modelo de cambio y
que ste, cuando se produce, es el resultado de una confluencia de factores diversos
y casi nunca perfectamente congruentes con una teora universal.
En concreto, para entender los procesos de modernizacin o cambio en las administraciones pblicas de los pases desarrollados es necesario considerar los diferentes
tipos de teoras que se disputan la explicacin del cambio en las organizaciones 5. A
nuestros efectos, los enfoques tericos que se disputan la explicacin de los cambios
son tres (Peters, 1994a): a) Los modelos voluntaristas, para los que existen siempre
uno o varios actores polticos o burocrticos que poseen un particular objetivo finalista en mente cuando proponen la reorganizacin, gozan de poder o conocimientos suficientes para adoptar o implantar la reforma y una teora poltica o econmica que
les da soporte terico. b) Los modelos de dependencia medioambiental, para los que
lo esencial es el cambio en el entorno y el conjunto de retos y alteracin de recursos
que tal transformacin provoca, obligando a las estructuras de cada organizacin, o
bien individualmente o bien como conjuntos de poblaciones organizativas, a reorganizarse de cara a la explotacin de los nuevos nichos creados por los cambios sociales
y tecnolgicos, en un contexto de aprendizaje colectivo. En estos supuestos, la funcin de los actores es ms automtica y su papel es el de transmitir la fuerza del entorno a la organizacin en lugar de tomar decisiones independientes y con coherencia
ideolgica. e) Los modelos institucionalistas, en los que la presuncin existente en los
modelos anteriores, relativa al propsito surgido del exterior y con voluntad de transformacin de la organizacin, se transforma en un mero conjunto de conductas que
tratan de conformarse a un estndar de lo que es o no apropiado, derivado de la historia y los valores colectivos de la organizacin o incluso de los valores sociales bajo
los que fue creada la organizacin. Este conjunto de prcticas y hbitos recurrentes
(Giddens, citado por Fox y Miller, 1995) son ms estables de lo que los modelos anteriores creen, por lo que los cambios son ms endgenos, impredecibles y sujetos a la
cultura interna de lo que normalmente se considera. Finalmente, hay que destacar el
papel del denominado isomorfismo institucional (Dimaggio y Powell, 1983), segn
el cual, organizaciones con fuerte contenido institucional y sin claros objetivos
-como suelen ser ciertos ministerios horizontales de los gobiernos centrales- tienden a copiar cualquier innovacin que observen en instituciones de la misma naturaleza. Este isomorfismo ayuda a comprender ciertas importaciones de gestin que no
son coherentes con la ideologa de los gobiernos afectados, adems de recordarnos la
importancia de las modas en los procesos de reforma administrativa actuales (Peters,
1994a).
.
Todas estas teoras tienen su parte de razn en la explicacin de los fenmenos de
modernizacin o cambio, por lo que, como afirmamos al principio del epgrafe, en
5 Para un excelente anlisis de las diferentes teoras sobre dicho cambio vase, entre otros, Estudios
sobre el cambio en las organizaciones: informe sobre el estado de la literatura" de Paul S. Goodman y Lance B. Kurke, en Rami6, c., y Ballart, X, Lecturasde Teoriade la organizacin vol. II, Madrid, INAP, 1993.

cada pas o circunstancia una mezcla especfica de las mismas ser la que explique el
fenmeno concreto y sus peculiaridades.

IV.

El nivel de anlisis

Estas transformaciones en el modo de gestionar los asuntos pblicos tienen un doble nivel de anlisis. Por una parte, diferentes organizaciones pblicas de los pases
desarrollados, a travs de su mejor o peor comprensin del contexto en el que actan,
y gracias a liderazgos innovadores y a culturas internas propicias al cambio, han llegado a la conclusin de que era preciso efectuar innovaciones en virtud de su relacin
con el entorno y, adems, que era necesario introducir innovaciones en el nivel de la
gestin interna (Eliassen y Kooiman, 1987). En ltima instancia, procuraban legitimar su actuacin en base a los productos o servicios ofertados. Tambin, por otra
parte, buscaban la supervivencia en un entorno en el que la pervivencia y estabilidad
de las organizaciones dentro de la administracin ya no est asegurada (Peters,
1994b). Dichas organizaciones pertenecen, fundamentalmente, a la denominada Administracin Institucional o funcionalmente descentralizada -agencias, organismos
autnomos...- y, sobre todo, a la Administracin Local (Ingraham y Romzek, 1994;
Os borne y Gaebler, 1994).
Por otra, los gobiernos centrales, a travs de sus maquinarias de legitimacin institucional, han creado amplios programas de actuacin con la misin no de legitimar
sus productos, sino de legitimar la institucin en su conjunto (Ban y Carrillo, 1996).
Estos programas han dado, en ocasiones, forma y conceptualizacin a las mltiples
estrategias de adaptacin y supervivencia que las distintas organizaciones pblicas
-sobre todo locales- estaban siguiendo, aun cuando, en otros casos, fueron programas de contenido claramente ideolgico y lanzados sobre el resto de la administracin con carcter coercitivo y jerrquico.
En cualquier caso, ambos tipos de actuaciones expresan el fenmeno modernizador entendido en sentido amplio.

v.

Las preguntas a responder

El comienzo de los procesos de cambio tiene que ver, ante todo, con el desarrollo
de la conciencia de la escasez (Ban, 1993) y la incertidumbre, en ltima instancia
con la percepcin de la crisis del Estado social y la ruptura del consenso en torno al
mismo. No obstante, este elemento catalizador no nos debe hacer olvidar otras causas
que coexistan con la aparentemente ms importante; por ello, ms que las fechas, lo
que interesa son las corrientes histricas y sus tendencias. Lo cual implica aceptar el
carcter acumulativo de los cambios frente a claras relaciones causa-efecto producidas en un momento dado y con variables perfectamente delimitadas.
Dos preguntas que podran intentar contestarse en un texto de estas caractersticas, son las de en qu medida han mejorado los productos tras estos cambios y en qu
medida ha mejorado la imagen de los gobiernos. No es objeto de este artculo exponer tal investigacin emprica, adems de no conocerse la existencia de ningn ejem-

86

Manuel Vil/oria

plo de investigacin de este tipo a nivel global y comparativo. No obstante, en ltima


instancia, las preguntas previamente enunciadas implican una aceptacin de los valores que guan el cambio, sin interrogarse por cules son, adems de reconocer implcitamente que los cambios formulados son objetivos y neutrales, en consecuencia, no
necesitan discusin.
Por ello, en primer lugar, sera necesario contestar a la pregunta: Para qu se
cambia? Un anlisis de las diferentes actuaciones modernizadoras nos dara resultados bastante diversos, aun cuando se percibe una lnea de fuerza que provocara la
respuesta siguiente: Se moderniza para conseguir desembarazar la economa de mercado de los pesados lastres que el sector pblico arroja sobre ella, de forma que los
distintos pases desarrollados puedan competir en condiciones ms giles y flexibles
en la nueva economa globalizada, siendo los beneficios finales del proceso -ms riqueza- el instrumento de legitimacin ms importante para los gobiernos y sus administraciones. Esta respuesta tal vez no recoja la pluralidad actual del proceso modernizador, pero entiendo que s recoge el espritu del proceso en sus inicios, en la
dcada de 1980.
La siguiente pregunta sera: para quin se moderniza? La respuesta, nuevamente, sera distinta en unos u otros pases, pero de la respuesta anterior no se deducen
mejoras para los ms dbiles, a corto plazo, de este proceso de cambio, aun cuando
las clases medias pudieran percibir, tambin a corto plazo, una mejora en sus condiciones materiales de vida y las elites econmicas un incremento neto en sus beneficios y una mayor libertad de accin para sus estrategias.
La tercera cuestin, directamente surgida de la anterior, consistira en preguntarse: Es, en consecuencia, la modernizacin 6 un proceso tcnico o, por el contrario,
est vinculado a un modelo de Estado y sociedad? Parece obvio que no es un proceso
tcnico, pues opta por poner el nfasis en determinados valores -eficiencia- frente
a otros -equidad y solidaridad. Y si est vinculado a un modelo de Estado y sociedad, cul es ste? La respuesta podra ser la de un Estado supermercado (Jorgensen,
1993) 7, en el que las organizaciones pblicas actan con la lgica de las empresas privadas, el papel del ciudadano es el de un consumidor, las formas de control estn basadas en la competitividad y el contexto organizativo es el de un plural conjunto de
competidores. Y la de una sociedad formada por un inmenso conjunto de mnadas,
cada una con su propio inters, compitiendo unas con otras y, sorprendentemente,
derivndose de tal egosmo efectos positivos para la sociedad.
Estas respuestas, que actan como premisas de este trabajo, sin embargo, deben
matizarse. No son respuestas que se observen con claridad en los discursos moderni6 Por modernizacin entendemos, en este momento, los procesos surgidos en la dcada de los aos
1980. Dichos procesos han vivido una fase de aclimatacin y moderacin en los primeros aos de la dcada
presente, aun cuando alguno de sus rasgos iniciales pervive an, especialmente la preocupacin por poner
IR administracin al servicio del cumplimiento de unos datos macroeconmicos y por usar la experiencia
empresarial privada como espejo en el que mirarse.
7 Las afirmaciones que siguen sobre este modelo de Estado son generalizaciones que admitiran rnltipies matices. As, las organizaciones pblicas actan con la lgica de las organizaciones privadas en grados
de intensidad diferente, aun cuando tras las actuaciones modernizadoras existe una peligrosa tendencia a
creer que el entorno y los problemas de las organizaciones pblicas y privadas son los mismos (Ingraham y
Romzek,1994).

Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico

87

zadores -slo en el supuesto britnico tienen una explicitud suficiente- y, en general, para comprender su dimensin dbil, conviene destacar que aparecen acompaadas de fenmenos de cambio que no se pueden explicar con esta filosofa y sus valores. Quiz, por ello, y porque el modelo de sociedad y Estado que muchos
proyectos modernizadores arrastran aparece bajo la forma de propuestas tcnicas,
envueltas en una pretendida asepsia economicista, se hace ms difcil el debate y la
controversia poltica sobre el mismo. De ah el amplio apoyo que desde la ignorancia
o el consentimiento pragmtico (Pollit, 1993) han obtenido ciertos proyectos en tre las
elites burocrticas; apoyo que no comparten los proyectos que intentaron recuperar
control por parte de la clase poltica sobre la burocracia (Terry, 1995).

VI. La integracin.de valores


Histricamente, la administracin pblica fue surgiendo en las naciones-Estado a
travs de un proceso de secularizacin y de generacin de lealtad a la corona y a la
Nacin-Estado (Argyle, 1994). Con la consolidacin del Estado Liberal, el valor mximo en torno al cual las administraciones funcionaron fue el de rendicin de cuentas 8 frente a los representantes del pueblo y frente a la nacin, sin que con ello se
niegue la preocupacin por conseguir resultados dentro de su limitada rea de
competencia. En cualquier caso, la eficacia estaba subordinada al control poltico y
jurdico. La clara delimitacin entre poltica y administracin y el desarrollo del Derecho Administrativo seran los ejemplos de esta opcin axiolgica. En Espaa, el intento del rgimen franquista de lavar su rostro dictatorial estuvo precisamente vinculado al desarrollo de una Administracin neutral y de un Derecho Administrativo
que diera al rgimen la apariencia de Estado de Derecho. El desarrollo del Estado de
Bienestar implic una cierta transformacin axiolgica, pues el valor eficacia empez
a situarse a la altura del valor control-rendicin de cuentas. Los ciudadanos desarrollaron una conviccin de que la administracin deba dar respuesta a sus mltiples necesidades y esta presin exiga rapidez y flexibilidad. La administracin no tuvo ms
remedio que politizarse, al recibir los impactos de las demandas ciudadanas directamente (Luhrnan, 1993) y el Derecho Administrativo sufri un profundo proceso de
s Para facilitar la comprensin del texto, se va a proceder. siguiendo a Wolf (1995). a definir los valores
de que se va a hablar a lo largo de estas pginas. La rendicin de cuentas consiste en la obligacin de cualquier unidad administrativa de justificar sus actuaciones y rendimiento de forma regular a las instituciones
o personas pblicas con autoridad sobre la unidad afectada. La eficacia consiste en la habilidad demostrada por la unidad administrativa de alcanzar los objetivos relacionados con su misin. Se refiere. as pues. a!
rendimiento global de la unidad en relacin con la consecucin del cumplimiento de su mandato institucional. La eficiencia, por su parte, se refiere a la relacin por virtud de la cual los inputs- de una unidad son
transformados en resultados organizativos a travs del uso de operaciones que requieren la mnima suma
de recursos posible. En ltima instancia, la eficiencia se refiere a producir el mximo de productos con un
nivel dado de recursos o a requerir el mnimo de recursos para producir un determinado producto. La eficiencia pone en relacin recursos y esfuerzos, la eficacia pone en relacin productos con objetivos. Una
~ersin patolgica de la preocupacin por la eficiencia consistira en aplicar este concepto a los propio~ objetivos del Estado, con lo que los objetivos a perseguir seran aquellos que requieren menores costes. F~nal
mente, la responsabilidad se alcanza generando productos que anticipan o sirven a las necesidades o mtereses de los diferentes agentes crticos afectados, dentro y fuera de la unidad administrativa.

88

Manuel Vil/aria

adaptacin e incluso de abandono por parte de ciertas unidades de la propia administracin (Forsthoff, 1958). La respuesta a las presiones sociales vino dada a travs de
la juridificacin de derechos y del constante incremento de los presupuestos; por ello,
cuando la crisis fiscal del Estado de Bienestar se hace explcita y se desarrolla la conciencia de la escasez, en un entorno internacional dominado por la competencia global, un valor hasta entonces secundario, al menos en Europa 9, irrumpe con extraordinaria fuerza; este valor es la eficiencia. La administracin se encuentra enfrentada a
la necesidad de hacer lo mismo con menos dinero. En este contexto nuevamente resurge la vieja distincin entre poltica y administracin, el poder poltico intenta recuperar control sobre una administracin dominada por burcratas maximizadores de
presupuestos y guiados por el propio inters (Niskanen, 1971) y recoge con pasin el
viejo postulado wilsoniano de que la administracin sea menos diferente a la empresa
privada en sus mtodos de gestin (Laufer y Burlaud, 1989). La eficiencia prima sobre la eficacia y sobre la rendicin de cuentas en ese momento histrico, constituyendo el valor mximo en torno al que debe actuar la administracin. El managerialismo
es el instrumento clave en este proceso de cambio poltico y de gestin, sin que la ideologa del partido en el gobierno influya en su adopcin como modelo o no (Halligan,
1994). Pero esta tendencia poltica y de gestin se encuentra con resistencias inesperadas y, sobre todo, con una tendencia social por parte de muy diversos grupos a defender su trozo en el pastel del Estado benefactor. En este momento, que coincide
con el inicio de la dcada de los aos 1990, la vieja distincin entre poltica y administracin comienza a desmoronarse una vez ms y un valor aparentemente secundario
comienza a tomar relevancia. El valor responsabilidad frente a los diversos agentes
crticos implicados agonsticamente en la poltica de cada una de las unidades administrativas ya no puede ser obviado; con ello se abre el camino a la ineludible cooperacin entre administracin y sociedad civil y a la gestin de los balances entre los diferentes intereses en conflicto (Kooiman, 1993). Esta ltima tendencia tiene an un
peso dbil en la configuracin de la administracin del futuro, pero en ella se encuentran signos de esperanza que conviene destacar. Por otra parte, dicho valor siempre
estuvo presente en la gestin diaria de los administradores con mayor xito (Cooper,
1982; 1992), aun cuando la conciencia de dicho valor como elemento inspirador clave
para la administracin es una novedad saludable.
El problema con el que ahora se enfrenta la administracin consiste en la acumulacin de valores a los que servir; esta acumulacin histrica implica que la administracin, hoy, debe rendir cuentas a las instituciones de la democracia, debe ser eficaz
y eficiente, y, last but not least, debe responder polticamente a los diversos actores
implicados, en un entorno de sujetos iguales, Con intereses contradictorios y aptos
para el dilogo. Evidentemente, aunque dichos valores pueden coexistir a nivel moderado, la respuesta excesiva a cualquiera de ellos generar crticas por parte de los
defensores de cualquiera de los otros, pues la maximizacin de uno se hace siempre a
9 La preocupacin por la eficiencia en la administracin pblica estadounidense hunde sus races en el
propio Wilson (1887). No obstante, la eficiencia estuvo vinculada, ante todo, a la fase de implantacin, sin
que dominara obsesivamente la fase de construccin de polticas. Una diferencia fundamental, tras el
triunfo poltico del conservadurismo reaganiano, ha sido la consolidacin de la obsesin por la eficiencia y
el economicismo en la fase inicial de la generacin de la poltica.

Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico


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expensas de los otros tres (Rosenbloom, 1990), mxime cuando existen siempre redes
de interesados en una opcin (<<issue networks) (Heclo, 1992), para generar la crtica
correspondiente. Esta posible va de deslegitimacin constante debe ser cerrada desde la articulacin coherente e integrada de los diversos valores implicados, aun cuando a nadie se le oculte que las dificultades para ello no dejan de ser tremendas.

VII.

La administracin receptiva

A continuacin nos centraremos en el anlisis, dentro del conjunto de actuaciones


modernizadoras anteriormente esbozadas, de la respuesta que la administracin da a
su percibida crisis de eficacia.
Al cuestionamiento del Estado desde el punto de vista de su papel como configuradar de intereses generales y, al tiempo, al reto que se le lanza en trminos de eficiencia como sujeto econmico, se aade, sobre todo ltimamente, su descalificacin
como instrumento eficaz de produccin de servicios. La administracin, elemento clave del concepto Estado, hasta el punto que casi son trminos sinnimos en las sociedades actuales, se encuentra con dificultades tremendas para servir intereses colectivos en una sociedad compleja y fragmentada como la actual; adems, tendencias
econmicas que centran el xito en el marketing y la competencia en calidad de los
productos, refuerzan valores de individualizacin y segmentacin en la recepcin de
productos y de seleccin amplia entre opciones diversas, creando con ello tensiones
sobre el sector pblico ciertamente novedosas (Mann, 1991). Por ello, porque, por
una parte, se exige en la administracin el respeto a la igualdad y al bien comn y,
por otra, la respuesta individualizada a las demandas concretas y especficas del ciudadano, sta, atrapada en la tensin imposible de aplicar unas reglas del juego que todos quieren romper o adaptar a su peculiaridad, se enfrenta a una dinmica de deslegitimacin bastante poderosa. Por supuesto que a ello se aaden otros factores
vinculados a la crisis fiscal y a fenmenos de corrupcin (Ruiz Huerta, 1991), as
como a la propia crisis de los mecanismos de representacin y a la toma de decisiones
prescindiendo por completo de los ciudadanos (Morin, 1995). Pero, en cualquier
caso, los ciudadanos se preguntan una y otra vez a quien sirve la Administracin
(O.C.D.E., 1989), y expresan en las encuestas de opinin el deterioro de la imagen de
las administraciones como instrumentos de prestacin de servicios.
En gran medida, el modelo de circularidad de que habla Luhman (1993), por
virtud del cual la administracin ejecuta las leyes, las cuales expresan la voluntad
general, exige una jerarqua de autoridad, un desarrollo normativo coherente, una
congruencia en la aplicacin de los principios generales y una actuacin objetiva e
impersonal, sin simpatas ni afecciones personales (Weber, 1979). Sin embargo, la
realidad actual, sin rechazar el modelo de legitimacin racional-legal, al menos con
carcter simblico, se caracteriza por el desarrollo de la diversidad, la complejidad
y la dinmica constante (Kooiman, 1993), por los valores del individuo cliente, por
el culto al mercado, la privatizacin y la canonizacin de la mano invisible, y por
la bsqueda obsesiva de eficiencia y ahorro. La consecuencia es que la administracin debe actuar de conformidad con la Ley y el presupuesto, garantizar la igualdad de trato, su coherencia y uniformidad (O.C.D.E., 1989) y, al tiempo, dar res-

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Manuel Vil/aria

puestas rpidas y flexibles, calidad en el servicio y ser receptiva a las demandas del
ciudadano.
Para resolver este dilema, las distintas administraciones pblicas, sobre todo en
los pases desarrollados, se encuentran empeadas en la bsqueda de un nuevo paradigma (Osbome y Gaebler, 1994). En su origen, se encuentra el concepto de receptividad, el cual aparece conectado a la construccin de una administracin pblica
fragmentada en unidades ms pequeas, centradas en torno al servicio a sus clientes
especficos con la mxima calidad y entrega o disposicin de nimo (O.C.D.E, 1989).
As, se aceptan como inevitables las tendencias a la fragmentacin y diversidad y se
buscan respuestas a las mismas que no rompan totalmente el modelo de circularidad oficialmente existente.
En principio, el concepto de receptividad, sobre el que despus se han construido
numerosas experiencias, algunas de las cuales han llegado a implantar la gestin de
calidad total (TQM) en alguna organizacin pblica, abarca una pluralidad de actuaciones ciertamente diversas que no se agotan en la mera bsqueda de calidad. En su
origen, es fundamental el relativo alejamiento del concepto de planificacin como reforma social y la adopcin del mismo como aprendizaje social, o dicho de otro modo,
lo esencial va a ser identificar las acciones en lugar de las decisiones como el punto
principal de atencin (Friedman, 1991). Los organismos pblicos y los gestores deben
de aprender a aprender, a observar constantemente su entorno para adaptarse a l
dentro de los lmites establecidos por las normas de la democracia, y con la preocupacin fundamental de mejorar sus resultados sobre el propio terreno (O.C.D.E.,
1989).
La pluralidad de actuaciones que el concepto de receptividad conlleva, segn la
O.C.D.E. (1989) y otros autores, se puede resumir en nueve aspectos: a) La diversificacin de la organizacin de servicios pblicos, creando organismos con fines especiales. Esta difusin y fragmentacin de la administracin tiene efectos importantes en
el concepto de gestin pblica, la cual va a caracterizarse a partir de ahora, a nivel
macro, por la negociacin y coordinacin de redes de organizaciones (Metcalfe,
1993). b) El reforzamiento de la responsabilidad y el compromiso de la administracin para con los ciudadanos, estableciendo los adecuados controles. Esto implica un
cambio de perspectiva importantsimo, pues la administracin debe volcarse hacia el
exterior, reducir los controles burocrticos y reforzar los controles de los clientes,
como los consejos de usuarios, los observatorios de calidad, etc. e) La transformacin
del diseo de polticas, dando mayor participacin a los clientes de la organizacin y
a los directivos de lnea en la elaboracin de las mismas. Ello exige tambin un anlisis de contexto suficientemente amplio (DeLeon, 1988-89), as como una conciencia
del papel de la implantacin y su indiscutible peso-ya en la fase de diseo. d) La conciencia de la importancia de los recursos humanos, con la consiguiente transformacin de las polticas de personal. Habr que dar mayor peso a la formacin por la experiencia, lograr la participacin de los sindicatos y asociaciones profesionales en los
programas de receptividad, quebrar la uniformidad de los estatutos de la funcin pblica para conseguir adecuar el personal a las necesidades de sus clientes, preocuparse mucho ms de la seleccin de los funcionarios de atencin al pblico, etc. e) La
mejora sustancial de los puntos de contacto con el ciudadano, lugar donde el lenguaje y los productos administrativos se traducen al lenguaje de los clientes (O.C.D.E.,

Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico

91

1991). f) La generacin de prcticas administrativas que refuercen la receptividad;

as, la evaluacin de las polticas y programas introduciendo instrumentos que permitan conocer la apreciacin de los clientes, como las [ocus groups interviews. Tambin desarrollar instrumentos de anlisis de la opinin del pblico sobre los servicios,
organizar cursos prcticos en el punto de contacto para los ncleos implicados, etc.
g) El adecuado uso de las tecnologas de informacin. stas facilitan el acceso del
ciudadano a la informacin y hacen que la administracin pueda responder ms rpidamente. No obstante, tambin despersonalizan la relacin, introducen el problema
de la proteccin de los datos personales, abren la va a la apropiacin tecnolgica por
parte de ciertas burocracias y empobrecen el trabajo de quien antes interactuaba directamente con el pblico, todo lo cual exige, a su vez, medidas correctoras. h) La
formacin de los clientes, de forma que stos practiquen y se comprometan en la
toma de decisiones. El gran problema del sistema es cmo hacer ver al ciudadano
consumidor de servicios que es tambin propietario y responsable de los mismos. En
la administracin pblica, el servicio es coproducido por el cliente. i) La renovacin
de la gestin pblica, con el consiguiente cambio de cultura y la introduccin de un
espritu de gestin emprendedora (Osborne y Gaebler, 1994). De ah la preocupacin
por los objetivos y su adecuada articulacin en una gestin que sea a la vez filosofa,
proceso y sistemas (Raia, 1985) o el fomento de un liderazgo estratgico (Barzelay y
O'Kean, 1992), capaz de dirigir en un marco de compleja interdependencia como la
que existe en la gestit.I actual (Lax y Sebenius, 1991).

VIII.

La calidad en la administracin pblica

En este marco, sealado en los prrafos anteriores, es en el que se sitan las mltiples actuaciones tendentes a introducir en el sector pblico los criterios de calidad,
la preocupacin por el cliente e incluso la gestin integrada de la calidad. No obstante, dado que el enfoque recoge una metfora propia del sector empresarial -servir al
cliente-, cuyo significado est construido dentro de su peculiar sistema conceptual
(Skinner, citado por Barzelay, 1993) lO, la tendencia consiste en recoger tambin de
forma indiscriminada las modalidades de gestin que en el sector privado tal metfora provoca, con la consiguiente confusin, en algn sentido tal vez interesada.
Por otra parte, en los pases anglosajones, el desarrollo de la receptividad surge
acompaado de un cierto cansancio por las polticas de bsqueda de eficiencia en el
sector pblico. stas haban surgido sobre todo a finales de la dcada de 1970 y se haban desarrollado en la de 1980, en pleno xito de las corrientes neoconservadoras y
liberales. El resultado fue un cierto neotaylorismo (Pollit, 1993), con la consiguiente
preocupacin por la gestin del rendimiento. En Gran Bretaa esta preocupacin se
plasm en dos grandes iniciativas: la creacin de la Efficiency U nit y su poltica de escrutinios, por una parte, y el diseo e implantacin de la Financial Management Initiative (Metcalfe y Richards, 1990), por otra. Con carcter general, en dichos pases
10 Conferencia dictada por el Prof. Michael Barzelay en diciembre de 1993, en la Universidad Autnoma de Barcelona con el ttulo de On clients, en el acto de entrega de ttulos de la tercera promocin
deIM.G.P.

92

Manuel Vil/aria

se fueron introduciendo los siguientes mecanismos (Bovaird, 1996): a) Descentralizacin del control presupuestario, bien a travs de los denominados centros de responsabilidad o de otros mecanismos ms complejos. b) El controlo auditora basado
en la relacin calidad-precio. c) Los sistemas de indicadores del rendimiento (P.I.S)
con un propsito de seguimiento y evaluacin. d) La evaluacin de proyectos, polticas y programas realizadas como parte integrante de las polticas y de la planificacin.
e) Los sistemas de sanciones y recompensas basados en la evaluacin del rendimiento, ya sea para individuos concretos, ya para contratos de gestin. f) El uso del mercado como base comparativa de rendimiento.
En cualquier caso, estos mecanismos hard empezaron a encontrar resistencias e
incomprensin interna y externa, adems de hacer demasiado explcitos sus componentes ideolgicos, con lo que se buscaron mecanismos soft que permitieran una
venta mejor del cambio de modelo de gestin, y que cubrieran algunos de los fallos
de los mecanismos anteriores. Estos procesos dan lugar a la introduccin de al menos
tres nuevos conceptos en la gestin pblica: el concepto de calidad, el de cliente y el
de gestin de calidad. Todos ellos con problemas a la hora de hacerse operativos en
el sector pblico.
A comienzos de la dcada de 1990, empieza a hablarse de un nuevo paradigma de
gestin para las organizaciones pblicas. Una autntica revolucin en el modelo de gestin y en la cultura de estas organizaciones. Sus efectos no slo llegan al nivel de las
organizaciones pblicas directamente prestatarias de servicios al exterior y, en concreto, a sus empleados de lnea, sino que se expanden por toda la organizacin. Ello
exige distinguir y matizar implicaciones del concepto segn a qu nivel se produzca
su utilizacin. Con carcter general podemos distinguir entre organ.izaciones de lnea
y organizaciones horizontales (de controlo staf!). Dentro de cada una de ellas podemos separar los rganos en directo contacto con los usuarios del servicio y los rganos de apoyo. Ciertamente, cuando se empieza a distinguir se ve que la teora est en
gran medida por construir, que todava existen lagunas y que se est en el comienzo
de un nuevo modelo de gestin que requiere su especfica formulacin por el sector
pblico.
En cualquier caso, la revolucin est en marcha. La adopcin por el gobierno estadounidense de este nuevo enfoque en su clebre documento National Performance
Review 11 (N.P.R.), fruto de un amplsimo programa de trabajo 12 liderado por el vicepresidente, Al Gore, es un apoyo importantsimo para el cambio. El documento citado define cuatro grandes principios de gestin en torno a los cuales el gobierno federal debe articular sus programas. stos son:
1. Reducir el papeleo y trmites inneeesarios, lo cual lleva a reducir regulaciones, hacer que los empleados rindan cuentas por resultados y no por seguir
reglas, liberar a las organizaciones de sistemas de control innecesarios.
11 National Performance Review. Existen ediciones espaolas del mismo, como: Crear una Administracin Pblica que funcione mejor y cueste menos. Informacin n.OS 24 y 25. Ayuntamiento de Zaragoza, noviembre de 1994. A su vez basada en la edicin del Instituto Vasco de Administracin Pblica.
12 El N.P.R. se construye desde una perspectiva bottom-up, pues Gore y su crculo de asesores buscaron el apoyo de los burcratas para definir las propuestas. As, recurrieron a 250 empleados de la Administracin en un proyecto que dur seis meses (Kettl, 1994).

Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico

93

2. Descentralizar autoridad, lo que lleva a dar poder a los empleados para que
tomen decisiones, sobre todo aquellos que estn de cara al pblico, as como
insistir en la formacin de los mismos y en la bsqueda de su cooperacin.
3. Trabajar mejor y a menor coste; para ello es preciso encontrar vas que eliminen lo obsoleto, las duplicaciones y los privilegios, invertir en tecnologa y
buscar vas para mejorar la productividad.
4. Buscar la satisfaccin del cliente; para conseguirlo hay que escuchar al cliente
a travs de muy diversos mtodos y, una vez escuchado, hay que reestructurar
los servicios en funcin de las necesidades expresadas por los clientes. Finalmente, es preciso introducir dinmicas de mercado como la competitividad interna y la posibilidad de eleccin del cliente para crear incentivos que obliguen a los empleados a poner en primer lugar a los clientes.
En todo este informe suenan insistentemente las nuevas teoras sobre gestin de
calidad en el sector pblico; no obstante, dado que el informe ha sido elaborado por
funcionarios, stas aparecen integradas dentro de un cierto espritu de sentido comn
que las hace parecer mucho ms viables. Ello no ha impedido profundas crticas, sobre todo vinculadas a la prdida de mecanismos de rendicin de cuentas y a la introduccin de valores como el desprecio a las normas y al Derecho (Moe y Gilmour,
1995), a la incapacidad para crear incentivos que lleven a los gestores a asumir riesgos
y a la falta de estrategia para conseguir el apoyo del Congreso en la implantacin
(Kettl, 1994), a la errnea asuncin de que tras el papeleo y la regulacin no existen
intereses polticos y capacidad para manipular valores o que ser sencillo introducir
un espritu de tolerancia ante los errores de los empleados, olvidando los efectos que
tales errores producen en los polticos electos y en la imagen de la administracin
(Wilson,1994).
Centrndonos en los aspectos ms vinculados a la gestin de la calidad, el nuevo
paradigma N.P.R!postburocrtico lanza las propuestas siguientes:
1.

II.
III.
IV.

Cambio de la cultura de la organizacin.


Dar ms poder al empleado para que tome decisiones.
Preguntar al cliente y, en funcin de sus necesidades, reestructurar los procesos.
Dar al cliente la posibilidad de elegir.

1) La preocupacin por el cambio de cultura es fruto de la amplia literatura


que sobre tal tema existe en la actualidad y que tiene su origen en investigaciones anteriores al clebre best-seller de Peters y Waterman (1982), pero
que stos popularizaron hasta extremos insospechados. Este cambio cultural 13 se podra resumir en cinco principios (Barzelay, 1992):
13 Sobre el concepto de cultura organizativa existen, al menos, cuatro diferentes enfoques. El de quienes conectan el concepto con valores, creencias y normas compartidas en las organizaciones y los grupos
de trabajo (Peters y Waterman, 1982). El de quienes centran su investigacin en los mitos, historias y lenguaje (Martn, Feldman, Hatch y Sitkin, 1983). El de quienes se centran en los ritos y ceremonias (Trice y
Beyer, 1984). Finalmente, el de los interaccionistas simblicos, que estudian la interaccin de miembros
y smbolos (Pfeffer, 1981).

94

Manuel Vl/oria

Centrarse en el proceso para conseguir que los productos sean como podran y deberan ser.
Centrarse en ayudar a los clientes/ciudadanos a resolver sus problemas.
Preocuparse de la poltica pblica correspondiente y de los clientes, en
lugar de las normas y los conocimientos tcnicos.
Centrarse en producir valor neto en relacin a unos costes razonables.
Preocuparse por la gente y las relaciones derivadas del trabajo.

II)

Dar ms poder al empleado recoge una vieja tradicin de pensamiento organizativo consistente en poner el elemento humano en primer lugar; ello
podra recordarnos el esfuerzo intelectual de Marx tendente a descifrar las
condiciones que llevaron a la deshumanizacin del hombre y su correlativo
intento de construir un sistema donde se respetaran los derechos bsicos del
ser humano (Aktouf, 1992) o, ms en la tradicin del pensamiento liberal,
los trabajos de Maslow (1954) o Argyris (1957) o Me Gregor (1960), quienes
defendieron la creacin de un entorno laboral que permitiera al individuo
dar lo mejor de s mismo y cubrir sus necesidades de perfeccionamiento y
autoestima. Este empowerment del empleado tambin fue recomendado
por Peters y Waterman, adems de incorporarse como un elemento esencial
de las teoras de la calidad total (Deming, 1986, 1989; Juran y Gryna, 1988).
En general, un empleado que siente sus necesidades satisfechas por la organizacin es un empleado ms feliz, con mayor entrega y permanencia (Wanous, 1989) y que puede sentir el orgullo del trabajo bien hecho.
La formacin y el desarrollo, as como la participacin del empleado, se
convierten en elementos fundamentales del nuevo paradigma. Esta participacin (Bowen y Lawler, 1992) requiere informacin sobre el funcionamiento de la organizacin, recompensas basadas en el rendimiento global,
conocimiento suficiente como para aportar ideas y mejoras y poder para
contribuir a la adopcin de decisiones. Ciertamente, este poder tiene que
ser relativizado en el sector pblico, a no ser que implique, a la vez, quitar
poder a los representantes del pueblo (Wilson, 1994). En cualquier caso, el
nuevo paradigma exige un esfuerzo incesante por la comunicacin interna
de la visin y misin de la organizacin, una potenciacin del papel de los
grupos en las organizaciones como instrumentos de participacin y mejora
de los procesos de calidad, y una continua bsqueda de cooperacin entre
los superiores y los inferiores, as como de todos los empleados con el pblico y sus suministradores, lo cual, a su vez, requiere simplicidad, autonoma,
nuevos valores y, finalmente, un mayor equilibrio entre las necesidades individuales y las de la organizacin, con la consiguiente mayor preocupacin
por el empleado como ser humano (Coates, Jarrat y Mehaffie, 1990).

III)

Dado que la calidad viene definida por el cliente, uno de los principios bsicos del nuevo paradigma es escuchar la voz del cliente (Osborne y Gaebler, 1994). Para ello, se puede utilizar una enorme cantidad de instrumentos; as: encuestas a los clientes, encuestas a residentes en la comunidad para
comprobar su grado de satisfaccin con la gestin de la ciudad o pueblo,

bsqueda de contactos directos con los usuarios y grupos locales, entrevistas


a los receptores de servicios, correo electrnico para recibir informacin de
los afectados, ombudsmen o defensores del cliente, telfonos gratuitos,
buzones de sugerencias, etc. (Osborne y Gaebler, 1994).
En el origen de estas prcticas y concepciones podemos encontrar las investigaciones sobre calidad en los servicios (Zeithaml, Parasuraman y Berry,
1985, 1993). No obstante, una aproximacin ms completa al anlisis del
cliente y sus necesidades empiezan a surgir en torno a lo que se denomina
marketing pblico. Esta nueva va de investigacin otorga instrumentos
ms completos y una visin del entorno clientelar ms compleja y mejor definida. Su incidencia en la idea de que tras toda preocupacin por el cliente
existe un concepto de equidad previo que ha de modular el servicio y agente
servido, o su comprensin de la multiplicidad de agentes implicados y los
peligros que arrastra una visin elemental del concepto del cliente (Goodrich, 1983), son esenciales para un adecuado tratamiento del mismo en la
administracin pblica.
Lo cierto es que tras estas dos fases previas -delimitacin de valores y
segmentacin- es la voluntad del cliente la que debe guiar el proceso de
reingeniera de los procesos internos (Butera, 1994). Esta reingeniera tiene
su antecedente terico en la teora defendida por el profesor del M.I.T., Michael Hammer, el cual en colaboracin con James Champy ha creado una
nueva moda de gestin con su libro Reengineering the Corporation: A Manifiesto for Business Revolution (1993).
En dicho texto, los autores defienden la necesidad de romper las dinmicas de mejora continua y partir de cero; en concreto, proponen repensar la
organizacin desde cero a partir de la voluntad del cliente y redisear radicalmente los procesos del negocio para alcanzar mejoras elevadas en las medidas de rendimiento contemporneas, tales como coste. calidad, servicio y
velocidad (Hammer y Champy, 1993). El camino a seguir es preguntarse
cmo creara ex novo mi empresa a partir de la voluntad del cliente, teniendo en cuenta lo que conozco y aplicando al mximo la tecnologa de la
informacin. Todo ello implica una transformacin radical de los procesos.
Transformacin que se realiza en base a dos principios: eliminar el mayor
nmero de empleados posible y eliminar las normas que no sean vlidas.
Aplicada a la administracin pblica, esta teora requiere un replanteamiento radical de los servicios pblicos a partir de las necesidades del ciudadano-cliente. El servicio incluye (Butera, 1994): un objeto base, definido por
el ciudadano (podra ser la equidad y la eficacia en la recaudacin tributaria,
por ej.), una estructuracin del servicio, lo cual implica el modo a travs del
cual la administracin articula la informacin, los locales, la tecnologa para
conseguir el objetivo base, y una prestacin personalizada o momento de la
relacin entre el funcionario de atencin directa y el ciudadano individual.
El funcionamiento de todo este servicio ha de ser medido, en su calidad, por
el ciudadano de forma continua.
Pero es esencial considerar que todo el valor final que recibe el cliente
requiere un conjunto previo de actividades coordinadas: los procesos. Estos

96

Manuel Vil/oria

IV)

procesos no se han de confundir con el procedimiento administrativo, aun


cuando pudieran incluir fases de ste en su itinerario. En general, estos procesos, adecuadamente diseados, permiten la prestacin de servicios con calidad. Podran dividirse en procesos primarios vinculados a la realizacin final de la misin de la organizacin, procesos de apoyo al proceso primario y
procesos de coordinacin, control y promocin (Butera, 1994). En ellos se
funden la tecnologa y los seres humanos. Por esta razn, su gestin requiere la preocupacin por los aspectos tcnicos y metodolgicos y por los aspectos personales. Las organizaciones pblicas postburocrticas deben procurar la adecuacin de los procesos a la demanda de calidad del ciudadano y
de los clientes internos.
La creencia en las posibilidades de la gestin de procesos, entre otros
factores, ha llevado a la administracin estadounidense a plantearse la reduccin de costes (en concreto, 108.000 millones de dlares) con el mantenimiento de servicios. Ello, sin duda, implica reducciones de plantilla (se prev en unos 250.000 los puestos a suprimir) y eliminacin de trmites
innecesarios (Gore, 1993). Dichas reducciones de plantilla no han provocado reacciones sindicales (Kettl, 1994; Reynolds, 1994), aun cuando s el temor a que, finalmente, todo el sistema no sea sino un mtodo para reducir
el dficit fiscal (Wilson, 1994). La ineludible colaboracin de los empleados
en el proceso se pudo conseguir gracias al apoyo de los tres principales sindicatos del sector pblico, los cuales participan en el Consejo Paritario Nacional (Reynolds, 1994). La ciudad de Nueva York ha iniciado un programa
de reingeniera a todos los niveles, animando a los gestores de cada unidad a
redisear sus departamentos, con una reduccin de costes en el primer ao
de 3,3 millones de dlares (Halachmi, 1995). No obstante, la radicalidad del
proceso choca con la naturaleza poltica de la gestin pblica, basada en la
bsqueda de consenso y en el incrementalismo, as como con la cultura del
servicio pblico, centrada en la permanencia en el empleo y en el rechazo a
la innovacin revolucionaria en los procesos y servicios (Halachmi, 1995).
En cuanto a la opcin de dar al cliente la posibilidad de elegir tiene su fundamento en la teora de la redundancia. El pensamiento tradicional en organizacin parte de la idea de que, cuando hay dos unidades administrativas
realizando la misma tarea, una de ellas ha de ser suprimida o integradas las
dos en una unidad comn. Tras estas ideas persisten los principios de diferenciacin -geogrfica, por producto, por mercado, etc.- y de integracin,
o necesidad de proceder a la recomposicin unitaria de la organizacin para
obtener una direccin homognea (Zan, 1993). Frente a esta teora, Landau
(1993) lanz el reto de considerar que determinadas formas de redundancia
y duplicacin son positivas para la administracin pblica. Su pensamiento
sobre la redundancia se bas en la reduccin de riesgo que sta implica
cuando est adecuadamente diseada. As, como ejemplo, los aviones, automviles y ordenadores duplican sus sistemas de seguridad. Ms an, el sistema poltico estadounidense es un ejemplo evidente de bien construida
redundancia, separacin de poderes, federalismo, frenos y equilibrios, poderes comunes, dos cmaras legislativas, competencias superpuestas, Decla-

Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico

97

racin de Derechos... He aqu un sistema que slo puede describirse en trminos de duplicacin y superposicin, es decir, de una redundancia de conducto, cdigo, clculo y control (Landau, 1993).
Pues bien, esta redundancia que puede servir para reducir riesgos y que en el sistema poltico es, adems, producto del relativismo democrtico -frente a un intento
de racionalidad unvoca economicista-, puede, a la vez, fomentar la competencia y
con ello mejorar la eficacia y eficiencia en la prestacin de servicios pblicos. La ruptura del monopolio pblico a travs de la competencia controlada (Miranda y Lerner, 1995) puede ser, en este sentido, positiva. Sin lugar a dudas, la ruptura del monopolio pblico debe ir acompaada de la ruptura de los monopolios privados,
introduciendo tambin en dicho campo la competencia.
No obstante, la redundancia ha de ser adecuadamente estructurada para evitar los
fallos que ella en s misma, sin control, conlleva. As (Bendor, 1985): la ineficiencia,
por el exceso de recursos aplicados a un determinado problema, mxime cuando es
posible la redundancia sin competencia; los vacos que se producen en un marco presupuestario cerrado, pues algunas actividades quedan sin fondos, al aplicarse los que
le corresponderan a actividades duplicadas; la irresponsabilidad por el funcionamiento del servicio, al no existir un centro nico de imputacin de responsabilidad,
con la consiguiente mutua imputacin de los fallos del sistema. Por ello se necesita
estructurar un sistema de redundancias que reduzca los riesgos y, a la vez, produzcan
eficacia y eficiencia. Las actuaciones en la administracin pblica han tenido dos tipos
de manifestaciones: las duplicaciones y las concurrencias (Miranda y Lerner, 1995). En
las primeras, dos unidades administrativas A y B proveen los mismos servicios a travs
de sistemas idnticos. En las segundas, dos unidades administrativas e y D llevan adelante un conjunto diferente de actividades, pero producen alguno de los mismos servicios. La duplicacin enfatiza el paralelismo y la comparacin (<<benchmarking), la
concurrencia enfatiza la ambigedad (Miranda y Lerner, 1995).
La concurrencia es propia, sobre todo, de las relaciones intergubernamentales, y
sus efectos son positivos en un entorno de cooperacin y juego de suma no-cero. En
general, reduce riesgos y permite llegar a diferentes segmentos de poblacin a los que
de otra forma no se llegara; en general, ilustra opciones democrticas ms que abrir
vas a la competencia en trminos de eficiencia.
La duplicacin, sin embargo, es ms un diseo para mejorar la calidad y eficiencia
de los servicios, adems de ofertar al ciudadano una posibilidad de opcin hasta ahora
no existente (Osborne y Gaebler, 1994). Incluso puede generarse para los rganos
staff de la administracin, dando a las organizaciones pblicas-clientes la posibilidad
de optar entre recibir servicios de la organizacin pblica-sstaff o de una organizacin privada (Barzelay, 1992). Las opciones van desde dividir una agencia nica para
hacerla competir por fondos presupuestarios (Niskanen, 1971), hasta dividir un servicio pblico y contratar cada parte con una empresa privada, para comparar cul de las
dos otorga mejores servicios al cliente al menor precio. Un ejemplo de la primera opcin podra ser dividir, por ejemplo, el INAP 14 en dos unidades que compitieran por el

14

Instituto Nacional de Administracin Pblica, rgano central de formacin de funcionarios en Espaa.

98

Manuel Vil/aria

mismo presupuesto. Un ejemplo de lo segundo consistira en dividir en dos zonas la


contrata de limpieza de un municipio y dar cada una a una empresa distinta.
En medio, existen diferentes opciones. As, se puede establecer la competencia
entre servicios pblicos por captar clientes y, en funcin de ello, presupuestos. Es lo
que se hace en el Distrito 4 de East Harlem, en Nueva York, con las escuelas (Osborne y Gaebler, 1994). Tambin se puede dar la opcin de competir servicios pblicos
con servicios privados, en lugar de contratar slo fuera. El mantenimiento de un servicio pblico que pueda competir con el sector privado en el concurso para la contratacin anual o plurianual auxilia en trminos de eficiencia, aun cuando no permite al
ciudadano concreto optar por un servicio. Una modalidad de este sistema consiste en
contratar parte del servicio con la organizacin pblica y parte con la privada, obligando con ello a un mutuo benchmarking o rivalidad entre ambas. Los resultados
de este tipo de acciones han sido beneficiosos en trminos de ahorro (Miranda y Lerner, 1995), adems de proporcionar una vara de medir la productividad y coste de las
empresas privadas y de las pblicas. En general, estos tipos mixtos ofrecen excelentes
perspectivas, sobre todo en la Administracin Local.
Finalmente, la introduccin de los bonos en mercados competitivos, en lugar de la
prestacin directa de servicios, favorece enormemente las posibilidades de opcin y
la eficiencia en las funciones pblicas redistributivas (Kristensen, 1989).

IX.

Algunas conclusiones

De todo lo hasta ahora expresado, convendra extraer una serie de conclusiones.


La esencial es que no es posible sustituir la gestin pblica por la gestin de la calidad. La gestin de la calidad surge como respuesta al cuestionamiento de la administracin como institucin eficaz, como organizacin proveedora de servicios a unos
ciudadanos que esperan del conjunto de organizaciones pblicas respuestas a sus necesidades. La gestin pblica es algo ms que la mera articulacin de respuestas a las
necesidades individuales de los ciudadanos. En primer lugar, porque se ha de realizar
en un entorno presupuestario que no es ilimitado ni en sus ingresos ni en sus gastos,
lo cual reclama tambin eficiencia y seleccin. Es cierto que la gestin de la calidad
mejora la eficiencia, pero an ms la mejora la competitividad, y sta nos enfrenta
con un problema de delimitacin de fronteras de lo pblico, para la que la teora de
la calidad no da respuestas suficientes. Segundo, porque el problema no es slo el de
producir outputs valorados por los ciudadanos; es tambin, y sobre todo, el de tener procesos de reduccin que regulen el input de las demandas sociales en el sistema poltico (Easton, 1979). Esta reduccin requiere un entorno donde se debatan opciones polticas y donde se seleccionen valores por parte de la ciudadana. Tampoco
aqu la gestin de la calidad nos da respuestas. Tercero, porque la pluralidad de intereses y la complejidad del entorno en el que se mueven las organizaciones pblicas
arrastra ineludiblemente a una segmentacin y seleccin de agentes a complacer y
esto, en una democracia, requiere debate, participacin pblica y explicacin de la
eleccin en el marco de unos valores polticos. Desde luego que la gestin de la calidad no resuelve estos problemas.
Por otra parte, y an suponiendo que se hayan resuelto los problemas antes men-

Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico

99

cionados, no por ello la gestin de la calidad y, en concreto, la gestin de la calidad


total, dan respuestas inmediatas a las necesidades de eficacia de la administracin.
Esta gestin requiere un anlisis cuidadoso del tipo de servicio sobre el que se va a
aplicar, si es externo o interno, si se refiere a reas sociales o a reas esenciales del
Estado, si la organizacin en la que se aplica es de inters nico o conviven mltiples
servicios en su seno, etc. Como dice Zan (1993), la pertinaz crisis de la administracin pblica se debe achacar sobre todo a la pretensin de afrontar con un nico modelo organizativo un espectro muy amplio y diversificado de funciones, pero cualquier reorganizacin que pretendiese sustituir el modelo tradicional por otro unitario
fracasar.
Adems, existen intereses de ciudadanos ajenos al servicio concreto que pueden
activarse como consecuencia de la calidad de ste, bien sea porque ste atenta contra
sus derechos, bien porque prioriza valores que no se comparten; en cualquier caso,
dichos ciudadanos han de tener la posibilidad de audiencia en la toma de decisiones
que les afecte directamente (lo cual reclama un procedimiento administrativo que se
lo garantice), as como deben tener asegurado que los rganos de la administracin
coordinan sus actuaciones en base a los principios que los representantes legtimos
del pueblo les comunican y, adems, en base a una discusin racional que articule opciones diferentes.
El problema de la gestin pblica tiene que ver tambin con la pluralidad, la participacin, la rendicin de cuentas y el control de riesgos. Una vez resueltos o, al menos, ms o menos consensuada la solucin a los susodichos problemas, la respuesta al
cmo gestionar puede que est ms cerca de la orientacin al cliente y la gestin de la
calidad que del modelo burocrtico clsico. El dilema consiste en que el modelo burocrtico clsico daba solucin a los problemas antes mencionados a costa de la calidad, la productividad y la receptividad, mientras que el modelo de la calidad y la
orientacin al cliente da respuestas a las demandas de productividad, calidad y, en
parte, de eficiencia, pero dejando abiertas grandes dudas sobre su solucin a problemas bsicos de toda administracin democrtica.
Desde una perspectiva ideal, el modelo burocrtico clsico, al estar cerrado a las
demandas del cliente, obligaba a ste a defender sus intereses en la arena poltica y a
travs de las elecciones. stas seleccionaban representantes y valores y la administracin ejecutaba los programas elegidos mediante la ejecucin de las leyes aprobadas
en el Parlamento. Abrirse a las demandas del cliente era antidemocrtico, ejecutar las
normas con imparcialidad era un imperativo tico. La crisis del monopolio del inters
general por parte del Estado, de la democracia desde la perspectiva de la globalizacin, con la consiguiente importacin de decisiones desde el exterior, y la crisis de la
representatividad de los partidos, de los parlamentos y de los sindicatos y patronales,
as como el desarrollo de la fragmentacin social, impulsa a una tendencia contracircular, a un acudir directamente a los organismos administrativos para defender intereses particulares. La crisis del Estado de Derecho, con la consiguiente deslegitimacin de las normas, unida a la incapacidad del Estado social para hacer frente a todas
las demandas, refuerzan esta tendencia. La constante denuncia de los fallos de lo pblico en el pensamiento econmico y su presencia continua en los medios de comunicacin como confirmacin de los mitos sociales acaban por consolidar el descrdito y,
con ello, el reforzamiento de las estrategias disgregadoras.

100

Manuel Vil/oria

La receptividad, en un principio, la orientacin al cliente y la gestin de la calidad,


posteriormente, han sido las respuestas principales del sistema a esta crisis del modelo. Por desgracia, son en s mismas insuficientes, aun cuando puedan mejorar las respuestas a los problemas micro de la gestin pblica. Para cumplir su misin adecuadamente requieren una mayor adaptacin al caso y un desarrollo ms completo de
los fenmenos participativos y de seleccin externa de clientes. En cualquier caso,
conviene no esperar de ellas soluciones a los graves problemas de nivel macro presentes en el sistema administrativo vigente. En este contexto, la introduccin de la calidad participativa en el sector pblico producir nuevos conflictos, pues el ciudadano
participante en la mejora de la calidad necesita aprender nuevas pautas de toma de
decisiones colectivas y a compartir la responsabilidad y la rendicin de cuentas
(Bouckaert, 1995). Todo ello clama por respuestas polticas en el nivel global del sistema, y no slo por respuestas de gestin, aunque tambin stas sean necesarias.
As como la burocracia ejemplificaba como sistema organizativo la expresin de la
centralidad del Estado enlas sociedades modemas.Ia crisis del modelo clsico de buro-crCia -~J~mpifi~a i~t:isis de la centralidad del citado Estado. Ahora bien, la existencia de esta crisis no debe implicar aceptar sin ms la prdida total de relevancia
del poder pblico o su configuracin como una instancia ms en el marco de las relaciones sociales. Precisamente en la aceptacin del Estado como un sujeto ms de las
relaciones sistmicas est la base para aceptar una separacin entre poltica y administracin que, al contrario que la weberiana, se sustenta en la negacin de toda axiologa y en la entronizacin de la bsqueda de eficacia sin ms y que, adems, hace disminuir el peso de lo poltico hasta casi dejarlo en mero marketing de las decisiones
tcnicas ya tomadas. Una gestin pblica centrada en la consecucin de eficacia, eficiencia y economa desconoce la complejidad de la realidad a la que se enfrenta y no
puede producir sino fracasos (Metcalfe, 1993). Frente a ello, es necesario reforzar el
papel equilibrador del Estado y recuperar la fe en los valores democrticos, lo cual
reclama un gobierno que defienda los procedimientos y garantice la participacin en
condiciones de igualdad de todos los interesados en la definicin de las distintas polticas pblicas.
La consecuencia de todo ello es que se ha de buscar un nuevo punto de encuentro
sobre el papel del Estado y el modelo de sociedad que queremos o bien aceptar el debate ideolgico que se abre ante la falta de modelos consensuados y valores comunes
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..

ISABEL BAZAGA FERNNDEZ


Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset.

El objetivo de este captulo es familiarizar al lector con el enfoque estratgico de


las organizaciones y con su aplicacin especifica al mbito pblico. Para ello se comenzar por realizar una reflexin sobre las transformaciones sociales, polticas y
econmicas que han tenido lugar en la segunda mitad del siglo y que hacen necesaria
la bsqueda de nuevas aproximaciones al estudio de la accin pblica. A continuacin efectuaremos una introduccin al enfoque estratgico como una de las filosofas
de gestin ms adecuadas para hacer frente a los retos de este perodo histrico. Tras
esta reflexin inicial analizaremos la utilidad para lo pblico del pensamiento global y
estratgico y, sobre todo, procurartemas engarzar dicho enfoque con la consideracin
de la administracin como un conjunto de organizaciones responsables que tienen
que anticiparse a los cambios y dar cuenta y responder de sus actividades ante los ciudadanos. Finalmente, entraremos en el terreno aplicado al tratar la planificacin estratgica como instrumento de transformacin del pensamiento estratgico en cambio organizativo y a la gestin estratgica como una herramienta til para conseguir
el xito de esa transformacin.
La tesis que queremos defender es que la desaparicin de las condiciones ambientales que dieron origen al Estado-Nacin decimonnico ha dado lugar a una nueva situacin caracterizada por la incertidumbre. En este nuevo contexto la organizacin
administrativa y la misma accin pblica tienen que deshacerse paulatinamente de las
viejas formas de organizacin y de relacin con la sociedad, o si no hacen esto, al menos tienen que adicionar otros nuevos modos de organizacin y gestin a los clsicos
de la burocracia.
En este sentido, argimos que el enfoque estratgico de las relaciones entre las
administraciones pblicas y la sociedad, el mercado, es la manera de adaptar la accin pblica a los cambios que han ocurrido y estn ocurriendo en nuestro tiempo.
En puridad, los movimientos de modernizacin administrativa no son ms que respuestas estratgicas, intuitivas o racionales, de las administraciones para redefinir
105

106

Isabel Bazaga Fernndez

su naturaleza y papel de acuerdo a cambios equivalentes del Estado y de la accin


pblica. De ah la conveniencia de establecer la dimensin y naturaleza del cambio.

I.

La necesidad de aplicar nuevos enfoques a la accin pblica

Las relaciones de las variables sociales de este fin de siglo se caracterizan por la
interconexin, la interdependencia y la complejidad. La economa y la poltica tienen
una dimensin planetaria ms que nacional. La integracin de los sistemas econmicos en espacios regionales es un fenmeno que cruza los continentes por encima de
las barreras formales de los Estado-Nacin. Los sistemas de informacin engloban a
la practica totalidad del territorio del planeta y proporcionan comunicacin en tiempo real. De hecho, las acciones locales tienen una significacin global por las razones de su formulacin y por sus consecuencias. No es posible comprender una poltica
de defensa o una poltica financiera nacional sin hacer una referencia a las de su entorno estratgico, sea ste geogrfico o econmico. Ello tiene consecuencias en los tipos de organizacin de los Estados y tambin en el enfoque para su estudio. Para el
estudio de las administraciones pblicas las unidades de anlisis ya no son singularidades organizativas- Estado-Nacin, nivel de gobierno-, sino redes que no tienen
por qu estar formalmente constituidas, que hay que desvelar (Lipnack y Stamps,
1994).
La velocidad de los cambios es otro rasgo a destacar. En efecto, los cambios en el
contexto de la accin pblica se refieren a elementos tan diversos como tecnologa,
actores y posiciones de los actores. No basta permanecer estable para conservar la
posicin, pues si otros actores varan su ubicacin, la nuestra tambin vara. El foco
de inters de la accin pblica pasa, por tanto, de los recursos a emplear y de su propia organizacin a la anticipacin de las acciones de los dems y a tratar de establecer
la situacin que se desea obtener. Es decir, la administracin pblica se ve desde fuera como un elemento que concurre con otros en la definicin de los escenarios de accin. La rapidez de los cambios y el fenmeno de la globalidad introducen en las organizaciones la conciencia de la incertidumbre.
Ahora bien, esta incertidumbre proviene no slo del contexto global. La accin
pblica se desenvuelve en sociedades complejas, diversas y multiculturales (Kooirnan, 1993). Los ciudadanos que se ven afectados o afectan a la accin pblica formulan demandas particulares a las que no se puede dar solucin de manera estandarizada (a.c.O.E., 1989). Ello implica la exigencia de respuestas especficas en lugar de
genricas y de creacin de capacidad tcnica para definir y resolver problemas de
cada segmento de la sociedad que presente una demanda legtima. En consecuencia,
las organizaciones pblicas han optado por una progresiva especializacin que las ha
alejado de la visin global de su accin y ha disminuido su capacidad de influir a la
totalidad del entorno. Las organizaciones pblicas reformulan su modo de abordar
los problemas. La accin pblica se convierte en una relacin de intercambio entre
las organizaciones pblicas y los distintos actores. La gestin de los intercambios se
aleja de la burocracia ilustrada para acercar a los actores al ncleo de la decisin
(Crompton y Lamb, 1990).

El planteamiento estratgico en el mbito pblico

107

A todo lo expuesto se une el hechu de que en importantes sectores del pensamiento poltico y econmico se defiende la limitacin de la accin pblica por su incapacidad para guiar democrticamente a la sociedad, especialmente a la hora de revelar sus preferencias, o se denuncia la gestin interesada de las burocracias que
promueven su acceso a mayores recursos pblicos por razones egostas y no de inters general. Los llamados fallos de lo pblico han favorecido la demanda a las organizaciones pblicas de un mayor ejercicio de responsabilidad, profundizando en la democracia a travs de mecanismos que favorezcan el establecimiento de prioridades o
la revelacin de las preferencias sociales (Niskanen, IlJ71; Buchanan y Tullock, 192).
Asimismo, la crisis del Estado de Bienestar, que corre pareja al paso de la gestin
de la expansin a la gestin de la escasez, obliga a garantizar una mayor certeza a la
hora de plantear la distribucin de los recursos, poniendo especial atencin en esa
pluralidad de intereses en torno a la accin pblica y, fundamentalmente, a la cuestin de la equidad. La administracin del Estado de Bienestar en crisis se encuentra
sumida en la tensin entre hacer y no hacer (Ramos, IlJlJ4) una tensin que slo puede ser superada por un ejercicio en el que se incremente la participacin de todos y la
corresponsabilidad en la determinacin de las acciones de distribucin de esos recursos escasos (Villoria, 1996).
Por ltimo, la crisis del Estado Social de Derecho pone sobre la mesa la necesidad
de superar el positivismo jurdico y relegitimar las leyes a travs de la mayor participacin ciudadana en los procesos de regulacin social y, simultneamente, pone una
vez ms de manifiesto la importancia de abordar la accin pblica desde enfoques
que den importancia tanto a los valores como a los mtodos. Todo ello conduce al fin
de la visin del Estado como un todo monopolizador del inters general (Crozier,
1995) otorgando un mayor protagonismo a la sociedad civil (Prez Daz, 11)1)5).
En suma, las organizaciones pblicas desempean su actividad en contextos de
gran turbulencia ambiental y son nicamente uno de los actores que estn actuando
en l; por tanto, y necesariamente, han de enriquecer su informacin sobre la realidad y actualizarla constantemente. Adems, el espacio de actuacin de toda organizacin va ms all del definido por sus fronteras fsicas. En este contexto, la bsqueda
de obtencin de la ventaja comparativa de cualquier organizacin pblica reside en
su capacidad para convertirse en una organizacin dinmica en continuo proceso
de aprendizaje social, introduciendo a la sociedad en la definicin de sus objetivos y
de sus pautas de comportamiento. Las organizaciones de aprendizaje (Sengc, 11)90)
deben generar mecanismos de recogida de informacin de la sociedad, pero de manera preeminente generar ideas que mantengan la fusin de intereses con ella. En la
medida en que esa informacin se convierta en conocimiento fortalecer los procesos
de pensamiento organizativo y el papel de las organizaciones pblicas como integradoras y agregadoras de intereses. Y en esta integracin de intereses sin duda tambin
reside la obtencin de ventaja comparativa de unas organizaciones pblicas respecto
a otras y respecto a las organizaciones privadas.
Lo cierto es que los mtodos que hasta ahora han sido empleados para afrontar la
difcil tarea de la accin pblica estn en cuestin. La conciencia de la desaparicin
de los entornos plcidos y su sustitucin por condiciones ambientales turbulentas ha
contribuido a minar sus bases. Las organizaciones pblicas se ven obligadas a pensar
en el hacia dnde se va para despus definir cmo llegar all, Por tanto, es-e.r.~~iso dar

10S

Isabel Bazaga Fernndez

mayor importancia a la orientacin, al horizonte de las acciones, que a las acciones en


s mismas, sin olvidar que tambin hay que ofrecer rendimientos en la gestin rutinaria para contribuir a legitimar la administracin pblica. Una sociedad dinmica necesita una administracin dinmica y emprendedora, una administracin postburocrtica (Barzelay y Armajani, 1992).
Por otra parte, el fenmeno de la globalizacin introduce en las organizaciones
dos elementos de gran novedad para la concepcin de sus acciones y comportamientos: la comprensin del mundo como una aldea global y, de la mano de sta, la conciencia de que no se puede seguir actuando de forma local e ignorando que se es parte de un todo (Robertson, 1992.) El impacto de la globalizacin radica precisamente
en la introduccin en el mbito organizativo de la necesidad de pensar en global, ms
all de limitaciones de espacio y tiempo, para luego disear los modos concretos de
accin; tambin implica el reconocimiento de un grado de integracin funcional entre
distintas actividades econmicas y polticas internacionalmente dispersas, que se
combinan entre s y que presentan efectos desiguales en ambas dimensiones espacial
y temporal (Boje, Gephart y Thatchenkery, 1996). Espacio y tiempo adquieren relevancia en el pensamiento y en la cultura organizativas. Asimismo, una visin global
de la accin organizativa no se ha de catalogar nicamente en trminos del reconocimiento de los problemas que introduzca en la organizacin, sino de las oportunidades
que para ella representan. Efectivamente, la globalizacin incrementa la agenda de
problemas de las organizaciones, pero tambin multiplica el nmero de sus oportunidades.
Para la administracin pblica, la globalizacin obliga a generar procesos de
adaptacin que le sacan de s misma como centro o referencia de las acciones que
promueve y le abocan a la dinmica de la competitividad por la captacin de recursos. Son numerosos los impactos que se introducen en las organizaciones por la existencia de este fenmeno, pero por su importancia para la concepcin de la accin pblica nos centraremos en los que pueden convertirse en aglutinadores del resto: la
necesidad de pensamiento global y el descubrimiento del entorno.

A.

El pensamiento global

Para las organizaciones modernas es necesario no slo pensar de forma global en


el mbito espacial o territorial, sino tambin en el mbito temporal. En el primero,
porque los mltiples acontecimientos que se producen en el mundo tienen impacto
en las organizaciones y les obliga a definir cul es el papel que representan o quieren
representar en ese entorno, y a reflexionar sobre cmo les afecta la actuacin que
otros representan o quieren representar. En el segundo, porque implica la necesidad
de definir horizontes a largo plazo que aminoren el peligro de la inmersin en lo cotidiano. De tal forma que se pone en evidencia que lo sustancial no es emprender actuaciones, sino que stas se encuadren en un marco general que defina dnde se quiere llegar para despus buscar la forma de alcanzar ese destino. Los mtodos
adquieren sentido, relevancia y potencia cuando se conoce qu es lo que se pretende con su aplicacin. Las organizaciones necesitan realizar un esfuerzo por pensar sobre lo que son y lo que quieren ser, y hacerlo de una forma global considerando ms

El planteamiento estratgico en el mbito pblico

109

variables que las exclusivamente organizativas. La visin y el propsito de las organizaciones se convierten hoy en da en su recurso natural ms valioso (Lipnack y
Stamps, 1994).
B.

El descubrimiento del entorno

El descubrimiento del entorno se produce cuando las organizaciones toman conciencia de que su xito no depende nicamente de la gestin interna de sus recursos.
Las organizaciones no son un sistema cerrado que se alimenta a s mismo y que no
necesita del contacto con otros entes sociales para desarrollar su actividad, para seguir viviendo. Si esto es as para las organizaciones en general, ms lo es para las organizaciones pblicas que gestionan aquello que la sociedad ha acordado como patrimonio de todos. En un contexto de globalizacin, interconexin y complejidad la
forma ms adecuada de gestionar lo pblico es mirando hacia el exterior aunque poniendolo en relacin con lo interno. Derivado de lo anterior, es preciso decir que la
posicin de las organizaciones pblicas puede no ser esttica, ya que las posibilidades
de fracaso o xito se alteran cuando varan las expectativas de los otros actores del
entorno. Esta conciencia influye enormemente en la supervivencia de las organizaciones. En el mbito pblico implica considerar la participacin de distintos actores a la
hora de definir la orientacin de las acciones, incluyendo como participantes en el
proceso de adopcin de decisiones a competidores -otras organizaciones pblicas o
privadas-, clientes -usuarios o no de lo pblico, organizaciones o individuos- y
otros a actores de influencia en el entorno poltico, econmico y social.
En resumen, el pensamiento global y la conciencia del entorno estn en el origen
de la bsqueda de nuevos enfoques para la accin pblica y significan un cambio en
la percepcin de la centralidad de -sus organizaciones. La posicin de la organizacin
y sus acciones pasan de ser observadas desde dentro a realizar una aproximacin prioritariamente desde fuera. Lo esencial para la organizacin ya no es ella misma, sino el
entorno en el que opera, propiciando la conversin de las variables organizativas en
variables dependientes que alteran su comportamiento por la variacin de la variable
independiente que pasa a ser el entorno. Las organizaciones pblicas en este contexto se han de ubicar como la pieza de un puzzle, pero no como cualquiera de ellas,
sino como aquella que lo concluye y, por tanto, lo dota de sentido. El esfuerzo organizativo se centra en incluir algn elemento de certeza en un contexto en el que la incertidumbre se ha introducido de forma predominante en la actividad de las organizaciones pblicas alterando principios e incluso mtodos que parecan inamovibles.
11.

El pensamiento estratgico en el mbito pblico

El enfoque que aborda de forma ms operativa esta visin holstica de la realidad


es el enfoque estratgico, que se materializa en una construccin conceptual a la que
denominaremos pensamiento estratgico. El trmino pensamiento en el mbito pblico plantea la necesidad de abrir procesos de reflexin sobre la naturaleza de las acciones y de incluir en la agenda de las mismas las orientaciones a largo plazo. Asimismo el trmino estratgico aporta al concepto la relacin con el entorno; de hecho no

110

Isabel Bazaga Fernndez

podemos olvidar que algunos autores definen la estrategia casi exclusivamente en trminos de los cursos de accin que puede emprender una organizacin para relacionarse con su entorno (Bryson, 1988). Si lo razonable para una organizacin es pensar a largo plazo y con la referencia del entorno, lo importante para definir sus
actuaciones ser la filosofa que las impregna. Por tanto, el pensamiento estratgico,
ms que un conjunto de herramientas de aplicacin a la accin pblica, es una filosofa que busca el origen y el destino de sta en condiciones que permitan el fortalecimiento de la funcin social de la organizacin.
Para que una organizacin alcance el cumplimiento de su funcin social tiene que
otorgar importancia al planteamiento de sus acciones, puesto que ste determinar
los procesos y herramientas que utilice para conseguir el objetivo (Goodstein, Nolan
y Pfeiffer, 1993). El planteamiento estratgico es una manera de integrar la filosofa u
orientacin de las actuaciones con los mtodos que se pueden emplear para llevarlas
a cabo. En definitiva, es una forma de integracin de lo poltico y lo tcnico. Lo
esencial para definir la actuacin de una organizacin es recoger su cultura y sus valores, ponerlos en relacin con las caractersticas del entorno en el que est operando,
para plantear la produccin de decisiones y de acciones que guen lo que es, lo que
hace y por qu lo hace (Bryson, 1988). En consecuencia, el planteamiento estratgico
promueve un proceso de reflexin sobre la misin de las organizaciones y, slo una
vez realizado, sobre los procesos, acciones y mtodos.
Lo sustantivo para la accin pblica es pensar en trminos de futuro y plantearse
su funcin social; en e1efinitiva, es poner horizonte y definir dnde se quiere llegar, es
construir un proyecto de vida de la organizacin que la promociona, siendo lo adjetivo la forma de alcanzarlo. Es aqu donde insertamos el trmino estratgico, estableciendo mecanismos de relacin con el entorno para alcanzar esa visin a travs de la
introduccin de una orientacin hacia la sociedad y una preocupacin por las expectativas de sta respecto de la accin pblica (Kotler, 1978). De este modo, el entorno
deja de ser un dato esttico para desempear un papel cada vez ms activo, pues condiciona la orientacin de la organizacin, el alcance y la definicin de sus polticas y
la forma de abordarlas. El intento por anticiparse a los cambios que se producen en el
entorno pasa a ser una preocupacin preeminente para las organizaciones.
El planteamiento estratgico es el proceso mediante el cual una organizacin define su futuro y los procedimientos necesarios para alcanzarlo (Goodstein y otros,
1993). Esta construccin desde el presente trasciende a la planificacin tradicional a
largo plazo puesto que el nfasis se pone en la construccin del futuro que se quiere
alcanzar. El enfoque estratgico no presume iguales condiciones en el futuro que en
el presente, sino que parte de la construccin de un sueo o visin estratgica y realiza
la aproximacin a ella con la definicin de distintos escenarios de acercamiento. Realizar una aproximacin estratgica es inventarse el futuro y una vez inventado desarrollar las pautas de comportamiento organizativo para llegar a l. Este cambio en la
visin de las organizaciones les otorga un arma decisiva para alcanzar el futuro deseado siempre que el intento de anticiparse a los aconteimientos no.se haga en trminos
estticos, sino dinmicos. Introducir el futuro en el presente de las organizaciones implica aceptar que cualquier decisin que se adopta en el presente tiene consecuencias
futuras; por ello es preciso adelantarse y construir el futuro para poder determinar
qu nos acerca y qu nos aleja de l. La mejor forma de anticiparse al futuro es defi-

El planteamiento estratgico en el mbito pblico

111

nirlo; la visin estratgica dota a la accin pblica de sentido y le facilita el descubrimiento de los distintos caminos a seguir para alcanzarlo.
Por otra parte, no hay que olvidar que no hay un nico curso de relacin entre las
organizaciones y el entorno en el que operan; en lneas generales, son al menos tres
las estrategias que una organizacin pblica puede seguir en su relacin con el entorno ambiental (Wechsler y Backoff, 1987) 1:
Anticipativa: se crea un futuro para la organizacin y de l se parte en las acciones
y decisiones a emprender en el presente. La estrategia anticipativa es la que otorga a
las organizaciones la mayor capacidad de influencia sobre el entorno, puesto que no
pretende nicamente conocerlo, sino hacer que evolucione a su favor.
Adaptativa: Los cambios los marca el entorno, pero la organizacin intenta crear
vnculos con l para ir evolucionando al unsono. Se busca una relacin de equilibrio
entre el entorno, a travs de la relacin con los actores que operan en l y la organizacin. No es una estrategia totalmente reactiva, pero se pone el nfasis en la organizacin, no en el entorno.
Reactiva: La organizacin produce respuestas en funcin de los cambios ambientales. Se ubica la centralidad en la organizacin, intentando mantener su actual estatus sin definir nuevos papeles o revisar los hasta el momento desempeados. El
entorno marca el ritmo.

La estrategia anticipativa es, de acuerdo con nuestra definicin, la de mayor contenido estratgico, y por tanto la que el planteamiento estratgico promueve como
orientacin. La estrategia reactiva la emplean organizaciones que, si bien han alcanzado la necesidad de relacionarse con el entorno, lo hacen desde una posicin interna y esttica, de respuesta a las presiones. Es en la adaptativa donde las organizaciones pblicas se han empezado a situar. La denominada modernizacin de las
administraciones pblicas sera un ejemplo de esta opcin estratgica, pues en ella se
observa un intento de determinar las necesidades organizativas en funcin de los requerimientos de la sociedad y de adaptarse a ellos mediante la aplicacin de mtodos
de actuacin de carcter ms gerencial (Subirats, 1994; Ban, 1993). Por otra parte,
de todo ello se deduce que en la medida en que se incremente la capacidad de anticipacin de las organizaciones pblicas a los cambios del entorno, stas se arrogarn
una dimensin nueva de actor que influye en la sucesin de hechos que afectan al
comportamiento, definicin, implantacin e impactos de la accin pblica (Beltrn,
1986). La filosofa de la anticipacin impulsa a las organizaciones pblicas como actores de un entorno dinmico en el que pueden influir, y en el que ya no pueden ser
meras observadoras y receptoras pasivas de los efectos cruzados de la accin de otros
actores. La adopcin del enfoque estratgico en el mbito de lo pblico refuerza el
papel de las organizaciones pblicas como organizaciones influyentes y persigue
definir las estrategias que permitan una mejor y ms rpida adaptacin al entorno,
pero sobre todo que incrementa su anticipacin a la materializacin de los fenmenos
que puedan afectarles.
1 La tipologa establecida por Wechsler y Backoff habla de estrategias de desarrollo, poltica -vinculada a las relaciones con los grupos de apoyo-- y proteccionista.

112

Isabel Bazaga Fernndez

Uno de los problemas a que hicimos mencin anteriormente es el de la progresiva


deslegitimacin de lo pblico y la crisis del Estado como representante indiscutible del
inters general. Ante ello, la administracin debe buscar respuestas que legitimen su
actuacin en trminos de eficacia y eficiencia. La respuesta, desde el punto de vista de
la eficacia, est vinculada a la denominada receptividad administrativa y a la gestin al
servicio del cliente (O.C.D.E., 1989; Osborne y Gaebler, 1994). La respuesta, desde el
punto de vista de la eficiencia, est vinculada, entre otros enfoques, a la generacin de
la competitividad entre organizaciones pblicas y entre stas y las privadas.
En este contexto, mxime con la correspondiente conciencia de la escasez (Ban, 1993, 1996), el pensamiento estratgico se constituye en un instrumento clave a
travs de la definicin de la ventaja competitiva (Porter, 1985). El planteamiento estratgico permite la definicin de la ventaja competitiva para las organizaciones. Si
no existiese un entorno competitivo, de escasez y de cuestionamiento de lo pblico
no habra necesidad de estrategia. El enfoque estratgico se emplea para que la organizacin logre ventaja respecto a otros actores a un coste organizativo razonable
(Bryson, 1988). El intento de alcanzar la ventaja comparativa o competitiva refuerza
el papel de lo pblico, ya que le obliga a plantear su forma de abordar los problemas
desde una perspectiva legitimadora.
El intento de definir o alcanzar la ventaja competitiva introduce algunos elementos de gran importancia en un entorno competitivo y de servicio al cliente:

1.0 Permite identificar los factores de xito de las polticas y de los programas que
las componen, facilitando la decisin de la distribucin, ya que permite la concentracin de los recursos en aquellas reas de actividad donde se poseen mayores oportunidades de desempear de forma efectiva la accin pblica, bien en trminos de satisfaccin de las demandas, bien en trminos de la relacin recursos-objetivos (eficacia),
bien de la relacin recursos-impactos (eficiencia).
Asimismo, incluye para lo pblico la nocin de sinergia 2. Promueve el aprovechamiento de las experiencias y redes creadas por otros en aquellas reas de actuacin
que la Administracin no desempea de una manera comparativamente superior la
actividad o no contribuye desde la propia organizacin al enriquecimiento de la funcin social (Ban y Tamayo, 1995). Con ello se limita la tendencia de las organizaciones pblicas al crecimiento desmesurado o al mantenimiento de su propio estatus
por encima de las necesidades sociales (Burkhart y Reuss, 1993).
2. Facilita la revisin de los modos de actuacin tanto en las organizaciones como
en la arena poltica de la que se trate, ya que si se produce un cambio de los modos de
actuacin de una de las organizaciones que operan en ella, por ejemplo introduciendo principios de colaboracin, cooptacin o confrontacin, se posibilita a los otros a
variar sus planteamientos o actos, ya que se trata de entornos competitivos (Thompson, 1990; Porter, 1985).
El deseo de mantener la ventaja competitiva obliga a la bsqueda de nuevas lneas de accin, la creacin de nuevos servicios o el mejoramiento de los existentes.
La competencia estimula la innovacin. En definitiva, en lugar de rechazar la innova-

2 Diccionario de la Lengua Espaola RAE. Sinergia: Accin de dos o ms causas cuyo efecto es superior a la suma de los efectos individuales.

El planteamiento estratgico en el mbito pblico

113

cin, se emplea como recurso cualificado de una organizacin pblica. Para ello, se
introduce la ruptura del rechazo a la innovacin puesto que es una herramienta que
permite a las organizaciones pblicas estar en la vanguardia de la lucha contra la incertidumbre, pero sobre todo incrementa su cualificacin para reforzar su influencia
en el entorno (Goodstein, Nolan y Pfeiffer, 1993).

111.

El pensamiento estratgico y la profundizacin en la administracin


responsable

La administracin pblica de la dcada de los noventa, para alcanzar la ventaja


competitivahade desarrollarsu capacidad de influencia en el entorno, o al menos,
establecer mecanismos que le permitan anticiparse a los cambios que en l se producen. Acompaando a la necesidad de anticipacin o adaptacin a los cambios del entorno se presenta la necesidad de profundizar la relacin con la sociedad, a efectos de
re legitimar la accin pblica. El gobierno y la administracin perciben ms que nunca
la necesidad de mostrarse cmo una administracin que rinde cuentas y responde de
sus actos (Barzelay, 1990). El gobierno y la administracin han cado en la cuenta
de que han de fortalecer su legitimidad, no slo a travs de los rendimientos que produce sino tambin a nivel institucional (Ban, 1996). Para ello, la administracin habr de buscar fuentes de legitimidad que den valor aadido a su rendimiento, mxime
cuando muchos sectores de la administracin pblica son vulnerables a una situacin
de competencia directa con el sector privado por la produccin de bienes y servicios
pblicos, ya sea en algunos de sus componentes o en la totalidad del servicio en cuestin (Ban, 1996).
La demanda de una administracin responsable, derivada de la evolucin de la relacin ciudadano-administracin, as como de los fenmenos que obligan a una variacin de orientacin en la accin pblica, promueve la orientacin al entorno de las
organizaciones pblicas en lugar de una orientacin hacia el interior de las organizaciones. La gestin de las interdependencias del entorno incita a las organizaciones pblicas un cambio en el desarrollo de sus actividades, fundamentalmente, como
hemos sealado con anterioridad, en lo que constituye la referencia de las mismas. El
interior de la organizacin -los procesos y los mtodos- es una de las variables a
considerar, pero no es la nica referencia para definir las actuaciones organizativas. La
orientacin a la sociedad incluye en la agenda de las organizaciones la preocupacin
por la definicin de las necesidades y la identificacin de las demandas de los usuarios
de la accin pblica (Osborne y Gaebler, 1994). Los programas y servicios pblicos,
para que legitimen la actuacin administrativa, deben responder a las necesidades de
aquellos que los demandan o consumen, y adems intentar satisfacer las de otros colectivos que, no siendo usuarios primarios de los mismos, pueden recibir sus efectos o
percibir sus impactos (Freeman, 1984). Por tanto, pasa a convertirse prcticamente en
imprescindible la determinacin de esas demandas y necesidades para el diseo y
puesta en prctica de la prestacin de los programas y servicios pblicos.
Pero la orientacin al mercado de las organizaciones no basta para cimentar una
relacin fluida entre la administracin y los ciudadanos; sus demandas y necesidades
son importantes, pero lo es ms la profundizacin en la definicin del papel a desem-

114

Isabel Bazaga Fernndez

pear por ste en la definicin, gestin e implantacin de la accin pblica. Los ciudadanos no pueden seguir siendo el objeto de la accin pblica, puesto que esta concepcin representa el desempeo de un papel pasivo de receptor de acciones que, diseadas desde el ncleo de las organizaciones, se proyectan hacia la sociedad, sin
contemplar dimensiones como la participacin, o en otro orden de cosas la imagen de
las administraciones que, en este contexto, son de una importancia extrema para la
accin pblica. El reconocimiento del ciudadano como sujeto de la accin pblica es
el camino a seguir en esta profundizacin de la administracin responsable (Richards,
1994); de esta manera se le dota de un contenido activo, de una capacidad para influir
directamente en el proceso de adopcin de decisiones, precisamente como ayuda a la
priorizacin de lneas de accin y a la elaboracin de las polticas.
Los nuevos papeles a desempear por los gobiernos en las sociedades de modernidad radical (Giddens, 1994) introducen variaciones en la relacin con los ciudadanos. La nocin de servicio al cliente facilita el tratamiento de los ciudadanos precisamente como clientes de los servicios pblicos. Pero no es esto una paradoja? Los
ciudadanos son algo ms que meros consumidores o clientes de un servicio, puesto
que, por su vinculacin y contribucin a su existencia, son, adems, parte interesada y
propietarios de la organizacin prestataria. Ello obliga a superar la paradoja del cliente para profundizar en la amplitud del concepto de ciudadano.
En este sentido, uno de los pilares del enfoque estratgico es la identificacin de
agentes crticos que colaboren con las organizaciones, precisamente para guiarlas en
la definicin de sus polticas y acciones, y que lo hagan no como meros observadores,
sino como parte activa en los procesos (participacin en los diagnsticos, definicin
de sistemas de priorizacin, de apoyo a la decisin, etc.). Los agentes crticos son los
individuos o grupos sociales que afectan o pueden ser afectados, recibir o generar
efectos o impactos de la accin de las organizaciones pblicas (Carroll, 1989). La organizacin debe definir las estrategias de relacin con estos agentes de manera diferenciada y en funcin de los objetivos a alcanzar.
El pensamiento estratgico proporciona un marco para la profundizacin en la
administracin responsable, puesto que prima la definicin de orientaciones y la generacin de consensos ms que el diseo aislado de actuaciones. Adems, en los procesos de planificacin otorga una importancia decisiva al diseo de la implantacin.
Asimismo, es una filosofa que profundiza en conceptos como la tica pblica, puesto
que la mejor forma de servir con objetividad los intereses generales es generar elementos de enlace con la sociedad que ayuden a conocer y entender la multiplicidad
de intereses a los que se tiene que dar respuesta desde la accin pblica (Villoria,
1996).
Para el desarrollo de este nuevo sistema de relaciones es preceptivo que los gobiernos amplen el nmero y las caractersticas de los papeles que tienen que representar (Osborne y Gaebler, 1994). En la medida de lo posible habrn de conjugar el
desempeo de los siguientes papeles:
El gobierno catalizadJ, que potencie los recursos de las instituciones aprovechando los de otros actores, se trata de buscar la conjuncin entre la demanda de accin,
las necesidades a las que har que responder y la escasez de recursos.
El gobierno competitivoscue introduce una reflexin sobre lo que puede y debe

El planteamiento 'estratgico en el mbito pblico

115

hacer, que parte del principio de que no puede hacerlo todo y bien, por lo que busca
la profundizacin en aquello que hace mejor. En el desempeo de este papel de gobierno competitivo se producen ventajas como la bsqueda de una mayor eficiencia,
con el referente de la equidad, la respuesta a las necesidades de los ciudadanos, el
premio a la innovacin, y gracias a todos estos elementos se favorece el desarrollo or.
ganizativo.
El gobierno previsor, que introduce en su agenda las amenazas y las oportunidades, que orienta su actuacin ms all de la reaccin, un gobierno proactivo y anticipativo a los cambios que se producen, que se ordena antes de que lo ordenen.
El gobierno que sirve al clientesko gobiernos estn para servir a los ciudadanos;
por tanto, deben orientar su actividad a cubrir las necesidades de stos, estableciendo
mecanismos que faciliten la deteccin de la demanda que plantean. A partir de dicha
informacin podrn definir la forma ms adecuada de procurar tal satisfaccin. Todo
ello procurando el engarce entre las demandas individuales y los intereses generales,
teniendo como referencia el principio de equidad.
El gobierno orientado a la sociedad, que acerque a los ciudadanos a los ncleos de
decisin, para que sean stos los que le ayuden a definir su comportamiento y que se
conciba a s mismo como parte de un entorno en el que su posicin no es esttica, no
depende de l mismo en exclusiva, sino tambin de lo que otros realicen.
e> En definitiva, la conciencia de la necesidad de un gobierno que represente estos
papeles responde a la bsqueda de una administracin responsable, que rinde cuenia
de sus actos y responde con ellos a las necesidades y demandas de la sociedad.
En este entorno de crisis del sistema poltico representado por el Estado de Bienestar, la funcin de la administracin es contribuir a la relegitimacin de lo pblico
no slo generando rendimientos, sino tambin dando una imagen institucional de
honradez y transparencia (Ban, 1996). El pensamiento estratgico recoge en sus
planteamientos la concepcin, metodologa y herramientas que facilitan la representacin de los papeles antes citados y la labor de legitimacin que enmarca la actuacin de las organizaciones pblicas.

IV. La gestin estratgica

Una vez realizado el esfuerzo de pensar estratgicamente para determinar cul es


la funcin social de la organizacin, dnde reside su ventaja competitiva respecto a
otros actores y cules son las necesidades y demandas de los distintos segmentos de
poblacin a los que tiene que atender, esta reflexin tiene que constituirse en un potencial para el desarrollo organizativo. Al proceso mediante el cual se transforma el
pensamiento estratgico, el conocimiento, el cambio organizativo es a lo que se denomina gestin estratgica. La gestin estratgica contiene, al menos, tres diferentes vertientes (Thompson, 1990): por una parte, la estrategia en s misma, la definicin de una
visin de xito para la organizacin y de los distintos caminos para alcanzarla; en segundo lugar, la excelencia en la implantacin de las estrategias para conseguir el cambio deseado; en tercer lugar, la innovacin para asegurar que la organizacin est evolucionando en la direccin adecuada y que las estrategias definidas se van revisando a
lo largo del proceso para asegurar su perfeccionamiento, adaptacin y renovacin.

116

Isabel Bazaga Fernndez

El proceso de gestin estratgica pone el nfasis en alcanzar la visin de futuro de


la organizacin atendiendo tanto a la formulacin de estrategias que lo permitan
como a los modos de implantacin de las mismas (Nutt, P. y Backoff, R., 1992), sustituyndose gradualmente el orden de importancia desde el inicio al final del mismo.
As, mientras en el comienzo se concentra el esfuerzo en la formulacin, segn se va
avanzando en el proceso toma cada vez mayor importancia la implantacin, sin olvidar que ambas conviven a lo largo del proceso, siendo el nfasis otorgado lo nico
que vara. Asimismo no pretende una ruptura traumtica con el pasado, sino una
evolucin en los planteamientos y acciones hacia el futuro, se manifiesta como un
proceso de gestin de la transicin entre la posicin de la que la organizacin parte y
la posicin que pretende alcanzar. De tal modo, se constituye en un proceso de
aprendizaje organizativo que conduce a acciones que facilitan el alcance de la visin
de xito. El proceso se inicia, por tanto, con la revisin de las bases del comportamiento mantenido por la organizacin a lo largo de su ciclo vital, para encontrar los
elementos que puedan servir de puente entre el presente y el futuro. El objetivo de la
formulacin de estrategias es precisamente encontrar aquellas que permiten de una
forma ms adecuada el cambio estratgico, porque disminuyen la diferencia entre lo
que se es y lo que se quiere ser. De ah que cobre importancia el descubrir aquellos
comportamientos organizativos (principalmente valores y orientaciones) que se han
estado utilizando y que podran servir de cimiento para empezar a construir en la direccin deseada.
La implantacin cobra relevancia una vez se hayan formulado y depurado las estrategias. Es evidente que para conseguir cambios organizativos hay que pensar en
trminos de implantacin ya en la fase de diseo; el solo planteamiento de las estrategias, abstradas de su posterior ejecucin, no hace que stas produzcan el cambio.
Para conseguir que la implantacin se pueda poner en marcha es necesario que en la
formulacin de las mismas se ponga especial cuidado en dos aspectos:
1) La identificacin de los actores crticos que operan en el entorno y en el interior de la organizacin
Un aspecto primordial del cambio, del xito de la implantacin de las estrategias,
lo constituye la relacin que la organizacin mantenga con los actores crticos en trminos de identificacin de sus necesidades y demandas, as como de distribucin de
los recursos, por tanto, de su satisfaccin.
2) La generacin de un consenso sobre la necesidad de afrontar el proceso, incluyendo a los decisores clave en el diseo de las estrategias
Se trata de ir introduciendo en la organizacin la idea de que la gestin estratgica es un proceso que atae a toda la organizacin y que todos pueden contribuir al
cambio desde el rea o funcin que desempeen, comenzando por aquellos que tienen capacidad de decisin para promover la implantacin
El proceso de gestin estratgica debe tener como referencia las orientaciones a
largo plazo, dnde se quiere llegar y qu se quiere ser, pero no olvidar las orientaciones y acciones a realizar a corto plazo. De hecho, se deben disear acciones en el
plano temporal que contribuyan a ambos objetivos: la presentacin de resultaeos de
impacto a corto plazo y la contribucin a alcanzar la visin de futuro (Nutt y Bac-

El planteamiento estratgico en el mbito pblico

117

koff. 1992). Esto convierte a la planificacin estratgica en un elemento tardo del


proceso de gestin estratgica, en una herramienta a emplear. La planificacin es,
por tanto, un medio para conseguir alcanzar el objetivo a corto y largo plazo, no un
fin en s misma.
En otro orden de cosas, la gestin estratgica es un proceso global que afecta a todos los niveles de decisin y funciones y a todas las variables organizativas (Thornpson, 1990). Cuando una organizacin se plantea su transformacin sta tiene impacto
en todos sus subsistemas, por lo que cabe aprovechar tambin el impulso que desde
ellas se pueda imprimir al proceso. As, la gestin estratgica implica en su inicio la
realizacin de un anlisis del liderazgo organizativo, ya que el estilo de direccin influye de forma directa en el diseo y en la puesta en marcha del proceso (Schein,
1985). Por poner un ejemplo, cabe destacar que los liderazgos nicamente basados en
la intuicin son enemigos de la gestin estratgica, puesto que presentan dificultades
para aceptar la importancia de los anlisis rigurosos para la adopcin de decisiones.
Sin embargo, los lderes capaces de conciliar voluntades dentro y fuera de la organizacin y de moverse cmodamente tanto en el terreno de la flexibilidad y la participacin como en el del control son apoyos clave para el proceso estratgico. De igual
modo, se puede utilizar la posibilidad de actuar sobre la estructura organizativa para
aprovechar las oportunidades de adecuacin al entorno: centralizacin o descentralizacin por servicios y funciones, segn las estrategias y los aspectos donde resida la
ventaja competitiva.
Asimismo mencin especial requiere el manejo de los recursos, especialmente la
gestin de los recursos humanos como instrumento del cambio organizativo. Hemos
definido la administracin responsable como aquella que rinde cuentas y responde a
las demandas de sus ciudadanos, la que incorpora el concepto de cliente desde la dimensin de ciudadano. Desde esta definicin adquieren importancia capital las personas que estn al servicio de las organizaciones pblicas, ya que una accin sobre
ellas es requisito indispensable para impulsar el cambio organizativo (ViIloria, 1996).
El uso adecuado, dentro del proceso de gestin estratgica, de los sistemas de seleccin y de provisin de puestos; y de manera preeminente, el esfuerzo por la formacin, el desarrollo y la motivacin de los recursos humanos, facilitar el xito de las
estrategias (Rothwell y Kazanas, 1989).
En el proceso de gestin estratgica, la informacin refuerza su calificacin como
recurso bsico. La actuacin sobre la informacin contribuye a reforzar dos importantes lneas de desarrollo: el apoyo a la adopcin de decisiones y la alimentacin del
proceso de elaboracin de las estrategias. En cuanto a la toma de decisiones, una adecuada definicin de la informacin segn los tipos de decisin, operativa, tctica o estratgica agiliza el proceso de la eleccin estratgica (Earl, 1988). En lo que se refiere
a su utilizacin como alimento del proceso de formulacin de las estrategias, facilita
el desarrollo de posibles alternativas o cursos de accin. As, los procesos estratgicos
requieren el despliegue de una amplia gama de herramientas para recopilar informacin, tanto sobre la organizacin como de su entorno, que ayude a los decisores a
orientar sus definiciones (Nutt y Backoff, 1992). Vamos a realizar una referencia
a aquellas que, a nuestro juicio, son relevantes para el proceso y ayudan a la comprensin de la informacin como recurso estratgico: la definicin de temas estratgicos, el anlisis de los agentes crticos y el anlisis D.A.F.O.

118

Isabel Bazaga Fernndez

Un tema estratgico es una tendencia o acontecimiento de dentro o fuera de la organizacin que tiene una gran influencia para alcanzar el futuro deseado (Ansoff,
1984). Gran parte del esfuerzo estratgico se concentra en tomo a la identificacin y
anlisis de estas tendencias, para formar una agenda de temas estratgicos que facilite la anticipacin a los cambios; en definitiva, que aproveche las oportunidades y evite su transformacin en problemas.
El anlisis D.A.FO. (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades) es un
modo de agregacin de la informacin, en este caso tomando como referencia la visin de xito. Se utiliza cualquier herramienta que facilite la produccin de informacin (informes sociodemogrficos, econmicos, geogrficos, tecnolgicos etc.) y sta
se clasifica de acuerdo a las implicaciones que tenga para el xito organizativo. As,
esa informacin se clasifica en cuanto supone debilidad o fortaleza organizativa; o
amenaza u oportunidad del entorno.
El anlisis de los agentes crticos es otro sistema de ordenacin de la informacin,
esta vez tomando como referencia a los distintos actores que afectan o pueden ser
afectados por los efectos e impactos de la accin organizativa. Se trata de producir informacin respecto a los agentes crticos que ayude a la organizacin a definir pautas
de accin para relacionarse con ellos.
Todas estas herramientas encuentran su mxima influencia en un entorno organizativo donde el pensamiento estratgico constituye parte viva de la cultura de la organizacin.

v.

La planificacin estratgica: una herramienta

La planificacin estratgica es una herramienta que permite a las organizaciones


alcanzar la visin de xito gracias a la aplicacin de un mtodo sistemtico de definicin de acciones, mtodo que, a su vez, auxilia en la generacin de un consenso sobre
la participacin, el compromiso y la priorizacin de las mismas en el proceso de gestin estratgica (Burkhart y Reuss, 1993). Por tanto, se puede entender que la planificacin estratgica no es un momento, sino un proceso en el que la organizacin pone
en marcha los procedimientos que le permiten unir el presente con el futuro deseado.
Hemos hecho ya referencia a que las organizaciones pblicas son uno de los actores
que operan en el contexto de la accin pblica, pero no uno ms, sino aquel que ms
puede influir en la presentacin de los acontecimientos. Dado este papel relevante, la
administracin cuenta con una ayuda indispensable en la planificacin estratgica,
puesto que ms que anticiparse a los cambios lo que pretende es crear el futuro, es
decir, que los cambios o alteraciones ambientales sean consecuencia de las acciones
emprendidas por la organizacin. La aplicacin en el mbito de lo pblico de la planificacin estratgica permite, por tanto, profundizar en los distintos papeles que tanto
el gobierno como la administracin pblica tienen que representar en este fin de siglo. La diferencia con otras herramientas de planificacin, la operativa o tradicional,
viene determinada porque va ms all de la extrapolacix del presente al futuro de la
organizacin, sino que pretende construir el futuro y a partir de ah intentar generar
acciones que ayuden a su construccin.
La planificacin estratgica permite (Goodstein, Nolan y Pfeiffer, 1993):

El planteamiento estratgico en el mbito pblico

119

El acuerdo sobre la funcin social (el negocio) de la organizacin pblica, ya


que identifica a los competidores y colaboradores, y abre la va al aprovechamiento de las sinergias, potenciando el uso de los recursos de los que disponen
aqullos.
Una base coherente e integrada de adopcin de decisiones.
La definicin de objetivos a largo plazo que recojan acciones y asignacin de
recursos, es decir, metas identificables y, por tanto, difcilmente manipulables,
aunque no estticas.
El diseo de acciones que procuren la potenciacin de las fortalezas que ofrece
.Ia organizacin y la neutralizacin de sus debilidades, as como el aprovechamiento de las oportunidades que ofrece el entorno y la transformacin de sus
amenazas.
La definicin de la relacin con los actores crticos que afectan o pueden verse
afectados por los efectos e impactos de las polticas, planes y acciones de la organizacin.
El propsito de la planificacin estratgica es responder a las preguntas que nos
venimos haciendo desde el inicio de este captulo: dnde vamos? y cmo llegamos
all? Para ello, junto a la definicin de un plan de acciones a largo plazo, contiene el
desarrollo de planes operativos que tienen como referente la visin de xito de la organizacin, pero plantean la gestin de lo cotidiano para que sta no evite sino que
contribuya a alcanzar los objetivos estratgicos. En consecuencia, la planificacin estratgica no es un fin en s misma, es un medio mediante el cual se puede alcanzar la
visin de xito de la organizacin. Tambin es un proceso continuo y dinmico que
requiere un esfuerzo constante y sistemtico para obtener informacin, elaborar alternativas y establecer prioridades de accin para alcanzar los objetivos.
En un proceso de planificacin estratgica hay que hacer hincapi en dos aspectos
fundamentales: la generacin de una conciencia sobre la necesidad de planificar estratgicamente y el nfasis en la implantacin. De tal forma que no se debera iniciar
el desarrollo de planes estratgicos sin llegar a acuerdos sobre estos dos extremos.
Como referamos al hablar de la gestin estratgica, lo esencial no es definir las estrategias, sino emprender los procedimientos para llevarlas a cabo; lo mismo ocurre con
la planificacin estratgica; si no hay un acuerdo inicial sobre la necesidad de planificar estratgicamente este proceso no debe iniciarse -con independencia de estar inmersos en la gestin estratgica-, y si no existe una voluntad clara y un compromiso
por la implantacin de las acciones, no es conveniente elaborar planes estratgicos.
Una organizacin puede iniciar un proceso de gestin estratgica sin necesidad de
formalizarlo en un plan. En cualquier caso, un plan auxilia a cerrar estructural y organizativamente la filosofa de la gestin estratgica. La razn de esta advertencia es
doble: por una parte, la planificacin estratgica es costosa desde el punto de vista
econmico y organizativo, y por otra y mucho ms importante, los planes generan expectativas que de romperse de forma abrupta tendran un impacto muy negativo dentro y fuera de la organizacin.
El proceso de planificacin estratgica se ha de disear ad hoc para cada organizacin, sobre todo teniendo en cuenta que junto al rigor de anlisis requerido en todo
proceso de planificacin estratgica hay que hacer hincapi en el ajuste a la cultura y

120

Isabel Bazaga Fernndez

los valores de la organizacin afectada para que el proceso llegue a su fin cubriendo
los requerimientos y las expectativas generadas. No obstante, existe en la disciplina
un consenso sobre algunas etapas que se suceden en la planificacin estratgica (Bryson, 1988) y que se manifiestan en planificaciones que han alcanzado el xito.
El proceso de la planificacin estratgica contara con las siguientes etapas (vase
cuadro de la pgina siguiente).

Etapa 1. Consenso estratgico

La generacin de un consenso sobre la necesidad de utilizar la planificacin estratgica es fundamental para iniciar un proceso que consume gran volumen de recursos
organizativos. En esta etapa hay que poner especial atencin en el anlisis de los estilos de direccin, para poder ir generando bases slidas para el inicio del proceso de
planificacin. Es la etapa en la que se detectan los actores crticos internos y externos
a la organizacin para apoyarse en ellos en la definicin de la misin y para determinar quines y en qu momento del proceso van a participar. El producto de esta etapa es la DEFINICIN DE LA MISIN DE LA ORGANIZACIN.

Etapa 2. Generacin de informacin para la formulacin de estrategias y acciones.

Los responsables de la organizacin, apoyndose en los actores crticos, y utilizando las tcnicas de investigacin y anlisis sectoriales pertinentes, generan la informacin para abordar la formulacin de lneas estratgicas y de acciones. La informacin
obtenida debe hacer referencia al entorno, a la propia organizacin y a los temas estratgicos a los que tendr que hacer frente en el futuro. La informacin generada
sirve tambin para retroalimentar el proceso estratgico, para afirmar, aclarar o robustecer la definicin de la misin de la organizacin y consolidar el consenso en
torno a la necesidad de planificar.

Etapa 3. Formulacin e implantacin de las acciones estratgicas

En esta etapa se procede a la formulacin de las acciones y al diseo de su implantacin. Es importante destacar que tanto la formulacin de las acciones estratgicas como su implantacin son resultado de la reflexin conjunta y posterior priorizacin entre los responsables de la organizacin y los agentes crticos. Esta etapa recoge
el diseo de los mecanismos de evaluacin de las acciones y la produccin de informacin que permita adoptar decisiones sobre los impactos de las mismas. Al mismo
tiempo, este anlisis se convierte en informacin de retroceso que alimenta las etapas
anteriores. El producto final de esta etapa ser alcanzar la visin de xito de la organizacin.
En conclusin, la planificacin estratgica: a) debe producirse despus de la reflexin estratgica y del pensamiento estratgico; b) en el marco de un proceso de gestin estratgica; e) no es un fin en s misma; y d) es un proceso dinmico. Finalmente,

ETAPA 1.

CONSENSO ESTRATETIGO
GENERACIN DE
BASES PARA
INICIO DEL
PROCESO

ANLISIS DE
LOS ESTILOS
DE DIRECCIN

~c

IDENTIFICACIN
DE ACTORES
CRTICOS

.-

EVALUACIN
...,;

Z
~
O

DEFINICIN DE LA MISIN
DE LA ORGANIZACIN

==
~

>
~

ETAPA 2. GENERACIN DE INFORMACIN PARA LA


FORMULACIN DE ESTRATEGIAS Y ACCIONES

...,;

O,

.-

ACTORES CRTIC::OS + ORGANIZACIN

I
ANLISIS
ENTORNO

ETAPA 3.
'Z~

:J'0 Z

~-O
.... U-

O <1:: U
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<1::

ANLISIS
ORGANIZACIN

IDENTIFICACIN
TEMAS

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_,....v
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VISIN DE XITO

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O

+
DISEO E IMPLANTACIN DE ESTRATEGIAS Y ACCIONES
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N

122

Isabel Bazaga Fernndez

la planificacin al ser un proceso continuo no permite finalizar con la consecucin de


la visin de xito puesto que sta representa la utopa permanente hacia la cual ha
de tender la organizacin, y en tal sentido viene a constituirse en el objetivo inalcanzable y en continuo proceso de re definicin.

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ROBERT AORANOFF
Universidad de Indiana

l. La creciente implicacin de los empleados pblicos en los asuntos


intergubemamentales

Muchos expertos en temas gubernamentales consideran que las negociaciones e


interacciones entre las diferentes unidades de gobierno deben ser llevadas a cabo por
especialistas; equivalente en el campo de los asuntos nacionales a la labor realizada
por los diplomticos en las relaciones internacionales. Segn este punto de vista, las
personas que trabajan en la jefatura del ejecutivo y en los principales ministerios del
Gobierno, como, por ejemplo, el Ministerio del Interior, son las encargadas de las
relaciones de campo con los gobiernos regionales/provinciales y locales. Estos generalistas se ocupan de los problemas derivados de trabajar en los lmites competenciales de los gobiernos. De hecho, nada podra alejarse ms de la realidad, ya que
existe un gran nmero de responsables de agencias gubernamentales que mantienen
contactos regulares con funcionarios de otros gobiernos. Hace tiempo, Fesler (1962)
sostena que el dominio de los especialistas a la hora de negociar con otros gobiernos
estaba dando paso a vnculos establecidos directamente por las agencias funcionales,
dado que los gobiernos no slo haban crecido, sino que se haban convertido en unidades cada vez ms interdependientes. A lo largo de la segunda mitad de este siglo, la
expansin del Estado de Bienestar a nivel nacional y subnacional -la salud pblica y
el bienestar social, la promocin y el desarrollo econmico, la proteccin del medio
ambiente y de los recursos naturales, la proteccin y justicia social- ha ido creando
gobiernos menos compartimentados. Como consecuencia de esto, una parte del repertorio utilizado por los responsables actuales incluye el entendimiento de las relaciones
intergubernamentales (RIG) y la prctica de la gestin intergubernamental (GIG).
Dado que la administracin de los programas especializados de sanidad, servicios sociales, transporte, obras pblicas, normativa medioambiental, higiene alimentaria, etc., traspasan las fronteras gubernamentales, los responsables de estos programas deben mantener contactos transjurisdiccionales. Como veremos, las RIG se
refieren al anlisis y a la comprensin del conjunto de interacciones entre unidades
mientras que la GIG hace referencia a la ejecucin cotidiana de dichas interacciones.
Los gestores y especialistas de los programas tienen unos conocimientos bsicos de
125

126

Robert Agranoff

las ramificaciones legales, tcnicas, fiscales y polticas de sus programas. Tienen que
realizar transacciones con empleados pblicos de otros gobiernos que poseen unos
conocimientos y un nivel de responsabilidad similares. Para ello puede que sea necesario llevar a cabo ciertas acciones, tales como la de proporcionar informacin especfica, negociar acuerdos, dirigir programas, preparar informes sobre los programas,
comprobar el cumplimiento de objetivos y valorar resultados; y todo ello a travs de
las delimitaciones entre distintos niveles de gobierno. Tales tareas ya escapan a la
competencia de los generalistas, quienes no podran comprender todos los detalles
que implican los centenares de programas estatales de bienestar social que sobrepasan las fronteras gubernamentales. Actualmente, el papel del generalista se reserva
para los asuntos y problemas de una naturaleza jurisdiccional mucho ms amplia y
general. Cuando los generalistas se involucran en programas especficos, su participacin suele tener un carcter ms secundario, de respaldo o apoyo poltico.
Otra interpretacin errnea muy comn es que las RIG representan nicamente
un fenmeno exclusivo de los pases con sistemas federales, donde el poder est dividido. Elazar (1987a) explica que las RIG no se han impuesto en la mayora de los
otros pases puesto que en los EE. UD. el federalismo est vinculado al autogobierno
y al gobierno compartido, segn lo cual la teora federal sostiene que el pueblo delega poderes en diferentes gobiernos que sirven a diferentes reas a fin de alcanzar distintos propsitos. A menos que el uso norteamericano se haya extendido a otros sistemas federales, la teora del Estado aceptada en Europa considera la soberana
como algo indivisible; entiende al Estado como la fuente exclusiva de poder y al resto
de los rganos de poder como meras autoridades e instrumentos. Por tanto, siguiendo
un criterio estrictamente jurdico, las RIG no pueden darse dentro de los sistemas.
Por el contrario, la prctica de las RIG prevalece en casi todos los sistemas, incluso
en los llamados sistemas unitarios. La experiencia, como sostiene Vincent Ostrom
(1985), muestra que ninguna democracia reserva todas las prerrogativas de gobierno
a una sola entidad. Los procesos de gobierno se realizan mediante mltiples estructuras de decisin, lo cual implica configuraciones multiorganizativas.
Como sugiere Rose (1985), las unidades componentes se convierten en parte de
un sistema nacional de gobierno o en un gobierno a nivel nacional. Estos sistemas
gubernamentales se caracterizan por:
1) Los vnculos que surgen de los imperativos funcionales de la coordinacin de
los programas.
2) Las mltiples instituciones (pblicas y privadas) que intervienen en los mismos programas.
3) La autoridad legal y la responsabilidad financiera del gobierno central, que
necesitan combinarse con la prestacin de servicios locales.
4) La participacin de los gobiernos subnacionales en programas nacionales
promovida por el deseo de permitir que las comunidades intervengan en el
proceso de adopcin y adaptacin de decisiones. Por otra parte, muchos expertos creen que la expansin del proceso de democratizacin, industrializacin y urbanizacin ha contribuido a esta interdependencia en las polticas y
en los programas (Ashford, 1982, 1986; Dente y Kjellberg, 1988; Kjellberg
y Tuene, 1980; Sharpe, 1988). De este modo, al margen de la divisin legal-

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

127

formal del poder, las mltiples conexiones institucionales que exigen los programas implican la presencia de una dimensin territorial junto a las responsabilidades funcionales. Segn sugiere Rose (1985), Las polticas pblicas
unen lo que las constituciones dividen.

11.

El concepto de las relaciones intergnbernamentales

La nocin de las relaciones intergubernamentales sigue, en su sentido ms bsico,


la definicin propuesta por William Anderson (1960). A saber: un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno
de todo tipo y nivel territorial de actuacin. Anderson hace referencia al sistema federal vigente en los Estados Unidos de Amrica, donde surge este concepto en la dcada de los aos treinta. El concepto de las RIG resulta ms fcilmente comprensible
a la vista de los cinco rasgos distintivos sealados por Wright (1988) para el caso de
los Estados Unidos, aunque parecen tener una aplicacin ms amplia.
En primer lugar, las RIG trascienden las pautas de actuacin gubernamental
constitucionalmente reconocidas e incluyen una amplia variedad de relaciones entre
el nivel nacional y el local, entre el nivel intermedio (estatal, regional o provincial) y
el local, y/o entre las distintas unidades de gobierno local (Wright, 1988). A este repertorio deberamos aadir las unidades monofuncionales de gobierno, empresas pblicas, organizaciones sin nimo de lucro y organizaciones parapblicas o quangos
(trmino con el que son conocidas en el Reino Unido), que actan en las fronteras
del sector pblico (Peters, 1988). Por ejemplo, el estudio de Sharkansky de 1979 sobre las empresas pblicas en Australia e Israel considera que dichas entidades se encuentran influenciadas por sucesos polticos similares a los que influyen en las organizaciones gubernamentales. El nmero de unidades de gobierno involucradas en las
RIG parece estar creciendo y, si tomamos en consideracin el hecho de que dentro
de cada una de ellas pueden estar implicados diversos segmentos organizativos funcionalmente especializados, el nmero total de conexiones puede resultar asombroso.
El segundo rasgo de las RIG es la importancia del elemento humano, constituido
por las actividades y actitudes del personal al servicio de las unidades de gobierno.
Wright (1988) sostiene que, en sentido estricto, no existen relaciones entre los gobiernos y que nicamente se dan relaciones entre las personas que dirigen las distintas unidades de gobierno. Theo Toonen (1987) seala que la construccin del consenso, el ajuste mutuo, el compromiso y la pacificacin son algunos de los
objetivos perseguidos por los empleados pblicos de los distintos niveles territoriales
en Holanda. De forma similar, Francois Dupuy (1985) describe las RIG en Francia, a
nivel de los Departamentos, como un conjunto de conductas interactivas que ligan
a los funcionarios pblicos nacionales con los cargos electos locales y con los representantes de los Departamentos.
Una tercera caracterstica de las RIG es que las relaciones entre los empleados
pblicos suponen continuos contactos e intercambios de informacin y de puntos de
vista. Wright (1988) opina que una de las preocupaciones centrales de los participantes en las RIG es la de conseguir que los asuntos salgan adelante, propsito que se

128

Robert Agranoff

alcanza a travs de diversos mecanismos informales, prcticos y orientados a fines


concretos, desarrollados dentro del marco formal y legal en que se desenvuelven los
distintos actores. Sobre este punto, R. A. W. Rhodes (1985) ha definido las RIG en el
Reino Unido como una serie de reglas de juego que incluyen, entre otras, el pragmatismo, la justicia, el compromiso, la despolitizacin y la confianza. Es bien sabido que
las reglamentaciones, los procedimientos, las directrices e interpretaciones que acompaan a la normativa y las subvenciones son parte de los medios habituales de intercambio entre los distintos niveles de gobierno.
La cuarta caracterstica identificada por Wright (1988) se refiere a que cualquier
tipo de empleado pblico es, al menos potencialmente, un participante en los procesos intergubernamentales de adopcin de decisiones. Esto incluira a los cargos electos que elaboran las polticas en todos sus niveles, as como a una gran parte del creciente nmero de empleados pblicos, especialmente los encargados de desarrollar
los programas del Estado de Bienestar (Rose, 1984). Si bien no es posible saber con
certeza cuntos actores gubernamentales intervienen en las decisiones de las RIG, segn una estimacin a la baja de los EE. Ul.J., el nmero supera los 200.000 actoresparticipantes (Wright, 1988). Los actores implicados proceden no slo de los diferentes niveles de gobierno, sino tambin de los distintos poderes: legislativo, ejecutivo y
judicial. En Espaa, por poner un ejemplo, el Parlamento ha actuado de forma efectiva para limar asperezas en la definicin del papel de las comunidades autnomas
contemplado en la Constitucin de 1978. Por su parte, el Tribunal Constitucional,
adems de tener jurisdiccin sobre los temas relacionados con la capacidad legislativa
y reglamentaria, decide en caso de conflicto de competencias entre el Estado y las comunidades autnomas. Hasta el ao 1991, alrededor de 300 asuntos intergubernamentales haban sido resueltos por dicha institucin (MAP, 1992). En muchos otros
pases, los tribunales tienen una participacin cada vez ms activa en el diseo de las
RIG. No obstante, y como se ha sealado anteriormente, dada la complejidad de las actividades gubernamentales y su creciente implicacin en la gestin de los programas,
son los organismos administrativos pblicos y sus responsables los que han pasado a
desempear un papel fundamental en las relaciones intergubernamentales. Los ministerios nacionales y sus rganos homlogos subnacionales posiblemente sean los actores ms predominantes en la realidad, aunque sean menos visibles.
Por ltimo, las RIG se caracterizan por su dimensin poltica. Deil Wright (1988)
define este aspecto como el conjunto de las intenciones y acciones (o inacciones) de
los empleados pblicos, as como las consecuencias de dichas acciones. La dimensin
poltica de las RIG exige el examen de las interacciones entre los distintos actores de
los diferentes niveles de gobierno que intervienen en la formulacin, implantacin y
evaluacin de las polticas pblicas. Hans Joachim Hesse (1987), por ejemplo, ha descrito las RIG en la Repblica Federal de Alemania como un proceso que supone la
transformacin del federalismo tradicional en la elaboracin conjunta de polticas,
donde los actores pertenecientes a los tres niveles de gobierno persiguen sus propios
intereses de forma interactiva en el marco del desarrollo de polticas pblicas. Estas
relaciones polticas se han visto muy afectadas por preocupaciones financieras, especialmente en pocas en las que el ciclo econmico estaba a la baja. Entonces el Estado pretenda ejercer un mayor grado de control, al que se oponan los municipios. A
menudo se alega que los temas fiscales forman parte del ncleo de inters de la pro-

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

129

blemtica de las RIG respecto de las polticas pblicas. Las cuestiones referentes a
qu nivel de gobierno se ocupa de la captacin de los recursos financieros y de su gasto, cul realiza el mayor porcentaje del gasto y quin controla las decisiones relativas
a la financiacin de los programas, resultan bsicas en la consideracin de la actuacin pblica. Otros temas relacionados con las RIG se centran, normalmente, en los
principales objetivos de los programas nacionales de un determinado pas.
El concepto de las RIG trasciende los enfoques constitucional-legales, tanto acerca de las divisiones entre gobiernos como en lo referente a sus respectivas competencias y funciones. No pretende sustituir conceptos histricos, tales como el federalismo
o la estructura de los sistemas unitarios, sino complementarlos, a fin de tener en
cuenta las nuevas realidades polticas y administrativas, fruto de la expansin de los
gobiernos (Elazar, 1987a). El concepto de las RIG tiene una clara orientacin no jurdica. La tradicin investigadora sobre los gobiernos centrales y subnacionales es legalista, al hacer hincapi en las estructuras constitucionales y en las normas del procedimiento. Por el contrario, los enfoques intergubernamentales no son jurdicos y
contemplan una amplia variedad de organizaciones, conductas y pautas. En este sentido, quiz una de las ventajas de las RIG, tal y como ha sugerido Wright (1981), radica en que no ignoran ni infravaloran los anlisis jurdicos/constitucionales, sino que
intentan superar los potenciales lmites de la fuerte tradicin jurdica inherente al federalismo. Este mismo autor (1981) sostiene que, en su calidad de enfoque relativamente nuevo, las RIG no conllevan la carga poltica que ha acompaado en ocasiones
a algunos sistemas de gobierno como el federalismo. Esta connotacin apoltica incrementa su utilidad analtica, contribuye a conservar su precisin y favorece la acumulacin de conocimientos que refuerzan el entendimiento

111.

El Gobierno mnltiorganizativo en los sistemas unitarios y federales

Los expertos sostienen, cada vez ms, que, a pesar de sus diferencias en el plano
legal, no media una gran distancia entre los sistemas federales y los unitarios. Ambos
modelos muestran tendencias similares en sus pautas de funcionamiento. No obstante, debido a que el marco constitucional supone una diferencia, resulta necesario
mantener algunas distinciones. Los sistemas federales unen entidades menores en un
gran sistema poltico mediante la distribucin y garanta del poder entre los gobiernos constituyentes y generales de una forma diseada para proteger la existencia y
autoridad, tanto de los sistemas nacionales como de los subnacionales (Elazar, 1987).
Por otra parte, los estados unitarios otorgan la autoridad dominante al gobierno nacional o central y las concesiones constitucionales de poder a los gobiernos subnacionales que representan una funcin directa de autoridad nacional. Sin embargo, mltiples prcticas como la eleccin de los rganos subnacionales, la divisin de funciones,
la distribucin de los impuestos y los equilibrios polticos, existen en ambos sistemas.
En cualquier caso, parece conveniente examinar las fuerzas de convergencia que
afectan a las RIG.
Generalmente son los ajustes prcticos, como consecuencia de los compromisos
polticos y administrativos, los que han borrado las diferencias entre los sistemas fe-

130

Robert Agranoff

derales y unitarios. En su artculo The Federal Principie Reconsidered, publicado


en Australia hace ms de tres dcadas, Rufus Davies (1956) sostiene que las constituciones federales bsicamente son el resultado de procesos de negociaciones polticas
dirigidas a crear un cierto grado de unidad y diversidad all donde previamente exista una completa unin. Lo que est dividido est sujeto al mercado poltico; en el
proceso no existe ni ciencia ni teora. En este sentido, un juez del Tribunal Supremo
de Justicia de los Estados Unidos indic recientemente en una significativa decisin
intergubernamental trascendental que los estados deben buscar de forma efectiva la
proteccin de sus competencias en el proceso poltico nacional ya que, si bien la Dcima Enmienda reserva a los estados ciertas competencias, el Tribunal no poda
determinar cules han de ser stas y, por tanto, incumba al Congreso adoptar la decisin pertinente. El deseo de crear un sistema federal expresa la preferencia por una
clase de divisin de poderes, pero no permite prever su configuracin concreta. El
principal valor del principio federal, segn Davies (1956), es el de informarnos acerca
de una particular relacin jurdica en la que los gobiernos nacionales y regionales
pueden colaborar conjuntamente. A partir de este principio bsico, el autor sugiere
aadirle slo algunos requisitos adicionales: que las unidades nacionales y subnacionales sean libres para perseguir sus propios fines siempre que ello no implique la destruccin del mbito de actuacin de la otra, que cada nivel ejerza un control sobre
unos recursos financieros suficientes que le permita el ejercicio de las funciones que
le sean propias y, por ltimo, que exista un equilibrio visible en la distribucin de
competencias gubernamentales.
El aspecto ms destacado de estos principios de funcionamiento de los sistemas
federales es su similitud con los mecanismos multiorganizativos propios de los sistemas unitarios. Prcticamente todos los sistemas unitarios no slo establecen la unidad, sino que reconocen, en cierta medida, la diversidad subnacional. La naturaleza
de las relaciones entre los gobiernos centrales y subnacionales est sometida, en efecto, a la lgica del mercado poltico que se desarrolla dentro del marco del afn de
crear un sistema o estratos de gobierno; solamente el gobierno nacional tiene la capacidad jurdica. Si bien las unidades nacionales desempean un papel ms directo en la
supervisin de las unidades subnacionales, stas son por lo general capaces de perseguir simultneamente sus propios fines. El control a nivel nacional sobre las fuentes
de recaudacin suele ser mayor en el caso de los sistemas unitarios. No obstante, los
gobiernos subnacionales casi siempre conservan cierto grado de control sobre su recaudacin. Por ltimo, es normal encontrar en los sistemas unitarios algn tipo de
distribucin territorial de las funciones de gobierno. De hecho, al margen de la diferencia en el campo de la recaudacin, el estudio sobre los gobiernos occidentales elaborado por Rose (1984) apunta que entre los sistemas federales y unitarios existen
sobre todo distinciones en su orientacin y pocas diferencias no legales.
En realidad, los sistemas de gobierno rylultiorganizativos liman las diferencias legales existentes entre los sistemas feder;les y unitarios. A pesar de la supremaca
constitucional del gobierno nacional en los estados unitarios, existen tambin muchas
fuerzas modificadoras. La existencia de mltiples estructuras de adopcin de decisiones, tanto a nivel nacional como subnacional, tales como los ministerios de Estado
(con estructuras subnacionales), los consejos provinciales y los comits provinciales,
es una de ellas (Peters, 1988). Debera considerarse tambin el papel desempeado

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

131

por los numerosos comits-de Estado-provinciales-locales de naturaleza vertical


creados en la mayora de los pases para solucionar problemas y proporcionar asesoramiento para la formulacin de los programas y su puesta en prctica. Los movimientos nacionalistas, los grupos tnicos y de carcter religioso y las minoras lingsticas en busca de un reconocimiento poltico (Connor, 1994) constituyen otras
fuerzas. En algunos pases, las fuerzas ideolgicas y/o partidistas promueven intereses
subnacionales, como por ejemplo la autonoma regional, la descentralizacin, la autonoma local o incluso alternativas federales (Elazar, 1991). Algunas prcticas fiscales
como el reparto de la recaudacin fiscal, las subvenciones generales y las subvenciones especficas modifican tambin la naturaleza unitaria de los sistemas (Oates,
1990). Las recientes tendencias hacia la descentralizacin administrativa, la delegacin de funciones nacionales, y el cogobierno, es decir, la participacin conjunta en la
implantacin de programas de los diferentes niveles de gobierno, han supuesto tambin un desplazamiento de los sistemas unitarios hacia modelos de poder compartido
(Bennet, 1990). Por supuesto, la negociacin poltica es una constante en todas estas
fuerzas.
Por su parte, unas tendencias similares, aunque generalmente contrarias, han hecho evolucionar los sistemas federales hacia una situacin de mayor control nacional.
La participacin conjunta en programas pblicos ha provocado una mayor intervencin de los gobiernos nacionales en los asuntos subnacionales. Es evidente que la importancia de las subvenciones nacionales vinculadas a los programas y las condiciones
que se imponen para lograrlas han dado un mayor protagonismo como entidades supervisoras que el que hubiesen tenido en otras circunstancias (Hale y Palley, 1981).
Adems de los requisitos establecidos en los programas, los gobiernos subnacionales
estn a veces sometidos a normas nacionales como condicin para la concesin de
ayudas financieras, pero tambin como un mecanismo para proteger y garantizar determinados derechos en la totalidad de un territorio nacional (Kettl, 1987; Zimmerman, 1993). En los sistemas federales, gran parte de esta tendencia hacia la nacionalizacin tambin ha sido posible gracias a la progresiva superioridad fiscal de los
gobiernos nacionales, y en los casos en que se comparten los ingresos de los impuestos, el centro ha intentado a menudo controlar los excesos presupuestarios a nivel
subnacional (Oates, 1972). Por otra parte, los gobiernos centrales han ido asumiendo
progresivamente funciones que antes eran subnacionales, como es el caso de los programas de bienestar social, y han pasado a participar en el desarrollo de algunas funciones subnacionales, como, por ejemplo, educacin, autopistas y trfico areo. Evidentemente, los sistemas federales contienen fuerzas ideolgicas y partidistas que
priman los intereses nacionales respecto de los subnacionales, sobre todo para asegurarse de que ciertos beneficios, derechos o valores especficos, se garanticen para
todos los ciudadanos. Por ltimo, la negociacin poltica entre los intereses subnacionales y nacionales es generalizada, de forma que puede dar lugar tanto a la centralizacin de los sistemas federales como a la descentralizacin de los mismos.
Por tanto, ciertas pautas de las RIG parecen revelar que los sistemas federales
manifiestan crecientes tendencias hacia un control centralizado y nacional sin que por
ello se conviertan en sistemas unitarios. Lo contrario tambin es cierto. Los sistemas
unitarios cada vez muestran una mayor tendencia hacia la descentralizacin y la dele-

132

Robert Agranoff

gacin de poderes sin convertirse necesariamente en configuraciones federales. Estas


pautas de las RIG sealan que existen muy pocos ejemplos puros.

IV.

Instrumentos de las relaciones intergubernamentales

Lo anterior sugiere que las RIG se llevan a cabo de muy diversas formas. Al centrarnos ms en los principales modelos de RIG se ver el carcter internacional de estos instrumentos: las relaciones fiscales intergubernamentales, las ayudas financieras
y subvenciones de los programas, las regulaciones intergubernamentales, las estructuras gubernamentales subnacionales, las fuerzas polticas y acciones gubernamentales.
El anlisis suscitar tambin temas de inters para profesionales a raz de las investigaciones recientes sobre estos instrumentos intergubernamentales.

A.

Las relaciones fiscales intergubernamentales

Algunos expertos contemplan estas relaciones fiscales como la esencia de las RIG
debido, en parte, a que los datos fiscales suelen estar ms disponibles y, en parte, en
funcin de su planteamiento econmico en lo que se refiere al gobierno. Si bien no
cabe duda de que la relacin fiscal es fundamental, se demostrar que las determinaciones polticas y administrativas representan un medio importante para lograr una
mayor comprensin de las RIG. En cualquier caso, las relaciones fiscales intergubernamentales son de gran utilidad en la determinacin de los parmetros que caracterizan a los sistemas interdependientes.
En la prctica totalidad de los pases occidentales, el gobierno central es el mayor
receptor de recursos fiscales, y distribuye esta recaudacin posteriormente mediante
diversos mecanismos. Por otra parte, en la mayora de pases, la asignacin de las
transferencias de los ingresos es una funcin que compete al gobierno central, independientemente de si los pases gestionan los programas de una forma nacional o
subnacional (Page y Goldsmith, 1987). Se han realizado algunos experimentos respecto a la descentralizacin de la recaudacin tributaria, pero los resultados que se
han logrado han sido poco convincentes (Aten, 1990; Groenewegen, 1990; King,
1984). Por consiguiente, la capacidad recaudatoria de las administraciones subnacionales tiene un carcter subordinado, adems de variar de un pas a otro. El anlisis de
Rose (1984) revela que la recaudacin de los gobiernos locales y de nivel intermedio
de Canad y Suiza oscila entre el 46 y el 41 por 100, respectivamente, frente al1 por
100 en Holanda e Italia. En los sistemas federales, los gobiernos subnacionales recaudan a travs de sus impuestos el 32 por 100 del total, mientras que en los sistemas unitarios solamente un 14 por 100 de la recaudacin impositiva global no corresponde a
los gobiernos centrales. Espaa, que es un pas con creciente tendencia hacia el federalismo, supone una excepcin a esta segla. Por ejemplo, excluyendo dos regiones
que gozan de competencias especiales respecto a la tributacin, los gobiernos de las
comunidades autnomas recibieron ms del 86 por 100 de sus ingresos en 1991 a travs de transferencias del Gobierno Central. Rose tambin seala que apenas existe
una correlacin entre el porcentaje del producto" nacional que suponen los impuestos

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

133

y la cantidad recaudada por los gobiernos estatales y locales. El autor concluye que
no merece la pena examinar las diferencias entre los sistemas federales y unitarios.
Mucho ms importante es el predominio fiscal de los gobiernos centrales y los vnculos intergubernamentales que crean mediante las subvenciones concedidas a otros niveles de gobierno.
En la mayora de los pases, los principales mecanismos fiscales para conceder
ayudas han sido las subvenciones. Las tres principales formas de subvencin son:
1) las transferencias no condicionadas de fondos destinados al funcionamiento de los
gobiernos subnacionales; 2) las subvenciones en bloque o de amplio propsito, dirigidas a actuaciones en reas especficas sin necesidad de desglosar el gasto; y 3) las
subvenciones nacionales con un propsito restringido en las que se especifican las
reas a las que se destinarn, estando sujetas a controles legales estrictos. El aumento
de las subvenciones nacionales para financiar a los gobiernos subnacionales se presenta como un corolario generalizado de la ampliacin del Estado de Bienestar
(King, 1984) y del crecimiento del poder nacional. En los Estados Unidos, por ejemplo, el porcentaje de los recursos de los estados y los gobiernos locales procedentes
de subvenciones federales pas del 10 por 100 en 1955 al 26,5 por 100 en 1978, su nivel ms alto; es decir, esta partida aument de 3.200 a 77.900 millones de dlares durante este periodo. El gasto en 1990 alcanz los 133.800 millones de dlares (ACIR,
1990). El consiguiente poder nacional que ha acompaado a esas subvenciones ha
suscitado que se empiece a cuestionar el fundamento de un crecimiento de los gobiernos centrales a expensas de los gobiernos subnacionales (por ejemplo, en Australia)
(Wiltshire, 1992).
Otra consideracin fiscal importante se refiere a los controles del gasto impuestos
por los niveles superiores del gobierno sobre los niveles inferiores. En los pases unitarios y los que funcionan mediante relaciones unitarias, como es el caso de las relaciones existentes entre los estados de los Estados Unidos y sus gobiernos locales, los
controles pueden establecer lmites directos sobre los niveles de ingreso/gasto. Tambin pueden adquirir la forma de directrices para la ejecucin de programas o normas
fiscales reguladoras del gasto, las cuales estn sujetas a auditoras posteriores. En el
caso de los servicios sociales en Gran Bretaa, por ejemplo, las agencias receptoras
de subvenciones negocian los presupuestos de los programas, lo que les posibilita
participar en la planificacin y en el establecimiento de las prioridades. Otros instrumentos ampliamente empleados son los contactos para la prestacin de servicios
especficos a un precio fijo, o bien la adquisicin de dichos servicios por una cuota
negociada. En algunos pases, las agencias subvencionadoras ofrecen prstamos,
autorizan crditos o anticipan fondos como medidas de transferencia fiscal. Por ltimo, en un gran nmero de pases, llevan a cabo, desde el centro o a travs de los gobiernos de segundo nivel, una supervisin fiscal de las operaciones financieras de
los gobiernos subnacionales, incluyendo el uso de los presupuestos de los gobiernos
regionales y locales, procedentes de fondos recaudados a nivel local y que se gastan
en el mismo mbito. Esta supervisin puede ir desde la comprobacin de la conveniencia de los gastos hasta la formacin de los funcionarios locales que realizan tareas
fiscales.

134

B.

Robert Agranoff

Las subvenciones intergubernamentales

Dos de las tres clases de subvenciones -las de con fines especficos y en bloque- son condicionales y potencian una mayor interdependencia. Se han llevado a
cabo algunos trabajos de anlisis de las distintas subvenciones que se ofrecen a los gobiernos subnacionales y los tipos de programas y vnculos polticos que crean. Pero
dicho estudio tiende a centrarse en un solo pas (Dente y Kjellberg, 1988; Galligan y
Walsh, 1990; Page y Goldsmith, 1987). Otros estudios han examinado de una forma
comparada el impacto presupuestario de las subvenciones intergubernamentales
(Gramlich, 1987). Desafortunadamente, se han realizado ms anlisis transnacionales
respecto a las reas del gasto y crecimiento gubernamentales (Rose, 1984) que respecto a los sistemas de subvenciones.
Existe bibliografa sobre el impacto econmico de las subvenciones intergubernamentales (por ejemplo, Oates, 1972; King, 1984) que afirma que estas ayudas financieras: 1) subvencionan programas que reportan beneficios al margen de la jurisdiccin; 2) actan como un mecanismo de transferencias de fondos eficaces y a veces
equitativos, y 3) pueden equiparar la capacidad fiscal entre distintas jurisdicciones.
Otros autores (lnman, 1989) han cuestionado los beneficios econmicos de las subvenciones, apuntando hacia explicaciones de naturaleza ms bien poltica. Otro asunto es el efecto estimulador de las subvenciones subnacionales: inducen a incrementos en los presupuestos? Una investigacin sobre el efecto-imn (Oates, 1990)
sugiere que los fondos procedentes de las subvenciones sin condiciones no se repercuten generalmente en forma de una disminucin impositiva, sino que se quedan pegados en su destino original. Por otra parte, hay indicios en los EE. UD. de que,
frente a los recortes presupuestarios (Gramlich, 1987; Mirando, 1990), e incluso a la
eliminacin de las subvenciones generales, los gobiernos locales se cubren incrementando los impuestos para sustituir la financiacin perdida, con lo cual parece que este
efecto funciona en un solo sentido.
Existen tambin factores polticos relativos a las subvenciones que los empleados
pblicos han de tener en cuenta, por ejemplo:
1)

El impacto de las subvenciones sobre los programas polticos de los gobiernos


subnacionales.
2) El impacto sobre las elecciones sub nacionales de las reivindicaciones enfrentadas.
3) El impacto sobre el papel e influencia de los especialistas de programas frente
a los generalistas de programas.
4) Las consecuencias de los poderes de los funcionarios nacionales respecto a la
revisin, vigilancia y aprobacin de las actuaciones subnacionales.
5) El impacto de las elecciones relativas a la programacin.
6) El papel de las subvenciones como generadoras de conflicto y de cooperacin
(Wright, 1988). Muchos de estos temas se discutirn a continuacin en los siguientes apartados.

Las relaciones y la gestin in tergubernamentales

C.

135

La regulacin intergubernamental

La actividad reguladora constituye otro instrumento ampliamente utilizado. La


actividad reguladora se refiere al conjunto de acciones realizadas por los gobiernos
centrales, o de nivel superior, que establecen normas destinadas a influir en la conducta de los gobiernos subnacionales/subordinados. Si bien la regulacin es un tema
poltico universal, ha representado un problema ms bien analtico en los Estados
Unidos. Las regulaciones en los Estados Unidos tienen muchas formas en:
1) La prioridad total o parcial de la actividad regulatoria subnacional previa.
2) Los requerimientos de los programas que estn vinculados a las subvenciones.
3) Las normativas condicionantes que vinculan una actuacin a la ayuda financiera nacional.
4) Las disposiciones para que un gobierno subnacional no se dedique a ciertas
actividades.
5) Los requerimientos de prestacin de servicios que representan costumbre y
cultura, pero que no se contemplan en leyes (Zimmerman, 1993).
Aunque muchos de estos tipos de reglamentos aparecen tambin en otros contextos nacionales, all parece existir una menor preocupacin sobre el creciente poder
regulador del gobierno central. Esto podra ms o menos explicarse por la tradicin
estadounidense del poder compartido y del gobierno limitado. Por contraste, los estados unitarios europeos tienen una larga tradicin en la cual un centro todopoderoso,
en el sentido jurdico, impone las condiciones. En cierta manera, esto tambin puede
ser debido a la mayor negociacin poltica existente en otros sistemas para amortiguar el impacto de los crecientes requisitos a travs de medios como la negociacin
de las contrapartidas; por ejemplo, la capacidad recaudatoria. Esto parece ser el caso
de Francia (Ashford, 1982).
Dado que la regulacin es tan universal, varias cuestiones transnacionales parecen
tener relevancia para los gestores. La pregunta ms frecuentemente formulada respecto a la regulacin intergubernamental tiene que ver con los mandatos sin financiacin o costes financieros subnacionales asociados al cumplimiento (Stenberg,
1992). Cul es la carga fiscal intergubernamental impuesta sobre los gobiernos subnacionales con un esfuerzo regulatorio? Otro asunto clave en las RIG es la cuestin
territorial; por ejemplo, la regulacin debera ser una funcin del gobierno central o
deberan variar las normas de una jurisdiccin a otra de acuerdo con las circunstancias locales? Asimismo surge el problema de si el establecimiento de las normas debera ser una tarea nacional, local o negociada de alguna forma. Los argumentos a favor y en contra son tanto de tipo econmico como poltico (Oates, 1990). Existen
otras dos cuestiones relativas al examen de las regulaciones como instrumentos de las
RIG. En primer lugar, hasta qu punto los gobiernos centrales utilizan los reglamentos o mandatos como instrumentos de las prioridades polticas nacionales, y cunto
xito tienen estos mtodos? En segundo lugar, en qu medida las regulaciones impuestas a los gobiernos subnacionales son realmente instrumentos impuestos para so-

136

Robert Agranoff

lucionar los problemas fiscales nacionales, desplazando as las cargas financieras?


(Kettl, 1987; Walker, 1991).
Como ya se ha indicado, la regulacin de las RIG no debe incluir solamente asuntos econmicos, sino tambin cuestiones de viabilidad poltica y efectividad de los
programas. Cualquier programa efectivo de regulacin se basa en criterios tanto polticos como econmicos. Se suele decir que un programa regulador necesita tener un
adecuado soporte poltico, estar basado en una teora reconocida que identifique los
principales factores y relaciones causales que afecten a los objetivos polticos, contener una estructura legislativa de implantacin que considere la asignacin de las
agencias colaboradoras y necesita tambin poseer la capacidad de actuar e interactuar con sus colaboradores (Mazmanian y Sabatier, 1983; Reagan, 1987).

D.

Las estructuras gubernamentales

Por qu nos interesan las estructuras gubernamentales? Porque, como mantienen James March y Johan lsen (1984), las instituciones gubernamentales son importantes para la configuracin de las pautas de interaccin social. Por tanto, un considerable nmero de estudios comparativos ha examinado las estructuras de los
departamentos ejecutivos, los modelos de sistemas de gobierno (sistemas de partidos,
ejecutivas, distribucin del poder) y la maquinaria de gobierno (capacidades burocrticas, entorno institucional de planificacin, caractersticas sociales relativas al gobierno). El marco utilizado por Peters (1988) parece ser el de mayor utilidad, ya que se
centra en la extensin, la centralizacin, la jerarqua y la participacin como principales categoras de anlisis. Como se ha comentado previamente, el factor ms importante para las RIG es el nmero creciente de ministerios nacionales envueltos en los
programas que implican a las agencias homlogas de los niveles de gobierno intermedio y local.
Este creciente inters por las estructuras de gobierno como indicadores de su conducta y de la poltica pblica tiene claras implicaciones para las RIG. Uno de los primeros y ms conocidos estudios sobre la estructura gubernamental, Democracies,
de Arend Lijphart (1984), examina veintin sistemas y establece dos grandes tipos: el
modelo mayoritario (Westminister) y el modelo de consenso. Entre otros atributos,
el primero se caracteriza por sus estructuras unitarias y centralizadas, mientras que el
ltimo es generalmente de corte federal y descentralizado. La clasificacin realizada
por Jean Blondell (1982) se basa, por su parte, en dos grandes dimensiones: la de los
gobiernos unificados en contra de gobiernos divididos y la emergente dimensin de
adopcin de decisiones jerrquicas en contra de la toma de decisiones colectivas. El
autor sugiere que a medida que los gobiernos de mltiples niveles territoriales se hacen ms numerosos se est produciendo un desarrollo progresivo de la segunda dimensin. Esto resulta especialmente importante si tomamos en consideracin el creciente nmero de grupos que demandan representacin poltica, particularmente con
la aparicin de una fuerte burocracia, cuyo peso tiende a menudo a dividir a los
gobiernos.
La manifestacin ms clara de gobierno con numerosos niveles territoriales es la
aparicin de gobiernos regionales o de segundo nivel. Blgica, Francia, Italia, Espaa

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

137

y Japn son ejemplos de pases donde la regionalizacin se ha intensificado en las ltimas dcadas. El cambio de rgimen que ha tenido lugar en Rusia y en Surfrica
conlleva tambin a una consolidacin de las estructuras regionales, posiblemente desembocando en la creacin de una federacin. Suecia se encuentra en un proceso de
fortalecimiento de sus estructuras regionales o de segundo nivel, como es el caso de
sus comarcas consolidadas, particularmente en lo que se refiere a las reas de planificacin y desarrollo. Como proyecto piloto, se han otorgado ms competencias regionales a dos comarcas de forma provisional. En los casos en donde los rganos re-gionales tienen un status constitucional, con rganos representativos electos y
poderes legislativos, como ocurre con Espaa, los gobiernos regionales estn adoptando configuraciones federales (Agranoff, 1993; Agranoff, 1994; Elazar, 1987), y
son considerablemente ms poderosos que meras autoridades descentralizadas. En
realidad, se estn pareciendo a los gobiernos intermedios de los sistemas federales
(Agranoff, 1993; Monreal, 1986). Los estudios sobre los gobiernos intermedios en los
estados unitarios indican que el crecimiento de estas estructuras se atribuye a una serie de factores: la eficacia administrativa y la necesidad de planificacin regional
como mecanismo para tratar las reivindicaciones tnicas subnacionales de la periferia
e incrementar la democratizacin (Rousseau y Zariski, 1987). En todos los pases, las
estructuras regionales emergentes afectan a las pautas de las RIG, introduciendo
nuevos niveles de contacto e interaccin.
Por otra parte, prevalecen tres cambios organizativos: la consolidacin de las organizaciones gubernamentales locales, la creacin de las asociaciones intermunicipa- .
les y la creciente intervencin de las organizaciones no gubernamentales en la gestin
de programas. En muchos pases, al contrario de lo que ocurre en los Estados Unidos, donde el nmero de unidades gubernamentales locales ha ido creciendo constantemente -{Wright, 1988), se han consolidado los gobiernos con objetivos locales generales (municipales y comarcales, o su equivalente), con su subsiguiente reduccin en
nmero. Este fenmeno se ha dado sobre todo en el norte de Europa (Dente y Kjellberg, 1988; Page y Goldsmith, 1987). Dicha consolidacin ha sido motivada por un
afn de conseguir una mayor eficacia administrativa a la hora de gestionar los programas del Estado de Bienestar y as eliminar las pequeas localidades o comarcas rurales que no disponan de los recursos necesarios para llevar a cabo grandes programas
nacionales a nivel local. Otros pases han tenido dificultades para consolidar los gobiernos locales de tamao reducido. Sin embargo, han logrado superar retos en el
mbito de los servicios sociales mediante la creacin de asociaciones de municipios
para ofrecer una gama de servicios. En muchos pases, estas asociaciones intermunicipales son especialmente activas en las reas de recursos hidrolgicos, la proteccin
contra incendios, la sanidad, los servicios de emergencia, los servicios sociales y la salud pblica. Segn un estudio realizado sobre la Comunidad Valenciana, existan en
la regin 394 consorcios de este tipo (FVMP, 1991). El tercer cambio implica un
mayor grado de dependencia de las organizaciones sin nimo de lucro y lucrativas
para la prestacin de programas (vase el apartado de conclusiones). Estas organizaciones generalmente estn vinculadas intergubernamentalmente al sector pblico a
travs de subvenciones, contratos o algn otro tipo de mecanismo de adquisicin/remuneracin de servicios. El aumento de las organizaciones no gubernamentales en la

138

Roben Agranoff

prestacin de servicios pblicos se puede atribuir en parte al afn de conseguir una


mayor eficacia, pero tambin refleja una menor confianza en el sector pblico para
resolver los problemas pblicos (Bennet, 1990).
Como consecuencia de estas tendencias, los cuatro retos emergentes para el funcionario pblico son:
1) El papel y el impacto de la reorganizacin del gobierno local, incluyendo la
consolidacin de las unidades y los cambios de sus lmites.
2) La creacin de rganos regionales o intermedios para planificar y desarrollar
programas, as como para cumplir una funcin representativa y de adopcin
de decisiones.
3) El aumento aparente de la utilizacin de las organizaciones casi y no gubernamentales como colaboradoras intergubernamentales para ampliar las funciones del gobierno.
4) La expansin del nmero y tipo de ministerios del Estado con las consiguientes
mltiples interacciones subnacionales surgidas a raz del Estado de Bienestar.

E.

Las fuerzas polticas

Obviamente, hay muchas fuerzas polticas que influyen en la forma en que los empleados pblicos interactan con los representantes de otros gobiernos. De hecho, las
actuaciones de los funcionarios son tan susceptibles de ser polticas como de ser legales, econmicas o administrativas. Por tanto, factores como son la utilizacin del cargo electo de un poltico, su ideologa poltica, el control del partido poltico, la influencia militar, las intervenciones de los grupos de presin y los movimientos
subnacionales tnicos, podran ser aspectos importantes a la hora de entender las
RIG en un pas concreto. R. A. W. Rhodes y Vincent Wright (1987) proponen un
marco interesante para el anlisis poltico que se refiere a la valoracin poltica de las
RlG como una comparacin de los entornos de gobiernos nacionales. Aunque es
ciertamente difcil generalizar entre los distintos pases, estos autores pudieron identificar tres importantes factores polticos unificadores de inters general: la estructura
institucional o legal, la ideologa de las elites centrales y el sistema de partidos. Parece importante que todos los empleados pblicos tengan en cuenta estos tres factores.
Respecto a las estructuras institucionales, las polticas de las RIG tienen su punto
de partida en un entendimiento de la influencia del marco constitucional, legal y operativo sobre las pautas de interacciones polticas. En algunos pases, como, por ejemplo, los Estados Unidos, la Constitucin contiene pocas disposiciones intergubernamentales. La mayora de las prcticas han surgido a raz de precedentes, sentencias,
actuaciones gubernamentales o polticas informales. En contraste, la Constitucin espaola de 1978 especifica muchos de los poderes y papeles intergubernamentales
utilizados normalmente e incluso especifica ciertos mecanismos de ayuda financiera.
En Australia, una institucin clave para las RIG es la Premiers' Conference, Conferencia de Mandatarios o formalmente-el Consejo del Gobierno de Australia. Esta
reunin de los jefes de los gobiernos estatales con el Gobierno Nacional ha resultado
importante para alcanzar acuerdos fiscales significativos, particularmente en la asig-

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

139

nacin de fondos generales de ingresos y en la distribucin de subvenciones equitativas entre los estados, as como en la coordinacin de muchas reas de polticas, y en
la discusin y ratificacin de acuerdos internacionales. Otras instituciones australianas son el llamado Consejo de Prstamos, los Consejos Ministeriales, la Secretara
Estatal/de la Commonwea1th y la Comisin de Subvenciones de la Commonwea1th.
Las instituciones de las RIG canadienses son parecidas, siendo los mecanismos institucionales ms importantes de las polticas las diferentes conferencias provinciales-federales: las conferencias de los primeros ministros, las reuniones de ministros provinciales-federales, las reuniones de la administracin pblica provinciales-federales, y la
Oficina de Relaciones Provinciales-Federales. En Alemania se ha creado por ley y
por la prctica una polifactica red de relaciones institucionales, siendo la ms importante el Bundesrat, la segunda cmara del Parlamento, compuesta por representantes
elegidos por los Landers, Se celebran tambin una serie de conferencias regulares entre los lderes del Bund (primera cmara) y de los Lander, adems de numerosas reuniones parlamentarias intergubernamentales, e instituciones especiales como son la
Comisin de Planificacin Financiera y la Comisin de Planificacin para las Tareas
Conjuntas. Cada uno de estos mecanismos institucionales constituye un vehculo importante para generar actividades polticas. Dichos mecanismos ayudan a definir, en
realidad o potencialmente, las pautas de las relaciones polticas (Rhodes y Wright,
1987; Peters, 1988).
El papel clave de los lderes polticos es otro factor determinante en la poltica.
En Espaa, por ejemplo, las posiciones de los lderes nacionalistas catalanes y vascos
sobre el grado de autonoma respecto del gobierno central se articulan polticamente
en dos principales frentes. En primer lugar, hacen declaraciones y demandas pblicas
de contenido general para lograr una mayor autonoma y un menor control central
con la finalidad de posicionar las demandas. En segundo lugar. en unas sesiones de
trabajo rutinarias, los gobiernos de dichas regiones presionan para conseguir concesiones nacionales que les proporcionen una mayor autonoma en la elaboracin de
programas. La respuesta de las elites nacionales ha sido la de mantener una postura
ideolgica que supone un inters y una vigilancia nacionales a la vez que apoyan el
regionalismo de forma general (Brassloff, 1989; Shabbad, 1986).
Utilizando el marco propuesto por Tarrow (1977), Rhodes y Wright identifican la
igualdad normativa, el reformismo tecnocrtico y el bienestar distributivo como las
tres distintas modalidades de respuesta ideolgica por parte del liderazgo poltico.
Francia ha pasado del reformismo tecnolgico, caracterstico de los aos sesenta y setenta, a la democratizacin de los aos ochenta. Esto incluye la ideologa de la descentralizacin. La reforma regional en Italia ha modificado el comportamiento de la
elite, desplazando su nfasis en la igualdad y el bienestar hacia sistemas ms tecnocrticos en los que la coordinacin efectiva se convirti en el reclamo de los aos 80.
El renacimiento del liberalismo del siglo XIX es otra postura ideolgica que ha modificado las RIG a medida que menos gobierno y menos privatizacin se convierten en
el distintivo de la conducta (vase tambin Bennet, 1990). En algunos pases, la ideologa ha llevado a otra descarga o participacin financiera por parte de los gobiernos
locales y del sector no-gubernamental (Walker, 1991).
Los partidos polticos son importantes medios de la poltica de RIG. En Espaa,

140

Robert Agranoff

las principales decisiones intergubernamentales se han producido a travs de las estructuras de partido. Un modelo prevaleciente implica la intervencin de los principales partidos (ya sean los dos principales: el PSOE, de talante de centro izquierda, y
el PP, de centro derecha, o incluyendo tambin los otros partidos con representacin
parlamentaria en las Cortes) que negocian informalmente y consiguen acuerdos bsicos sobre significativos desarrollos intergubernamentales. Este modelo se ha producido
en la adopcin de las principales decisiones relativas a las administraciones autonmicas frente a la Administracin Central, incluyendo la transferencia de competencias y de los principales mecanismos de financiacin (Agranoff, 1994). Un segundo
modelo supone la intervencin del partido que controle los gobiernos regionales en
unas negociaciones bilaterales con la Administracin Central sobre concesiones individuales a su comunidad autnoma. Esta prctica poltica fue iniciada en el perodo
postconstitucional por los partidos nacionalistas que ejercan el poder en el Pas Vasco y Catalua, y que emprendieron un efecto-demostracin para las otras regiones
(Shabbad, 1986).
En el esquema de Rhodes y Wright, los partidos se encuentran entre los principales motores polticos. Los partidos centrales fuertes del Reino Unido estn claramente vinculados a la accin unilateral fomentada por la ejecutiva y la adopcin de un
cdigo de operaciones territoriales por parte del centro. En Alemania, por el contrario, las demandas de mayor participacin y la intensa competencia entre los partidos
han dado lugar a un mayor grado de negociacin y acuerdos desde el gobierno central, reducindose las estrategias centralizadoras. En Italia, el regionalismo viene
siendo desde hace tiempo un producto de las estrategias de los partidos tanto centristas como izquierdistas. Sin embargo, los autores tambin indican otras fuerzas transnacionales de la convergencia de partidos; la expansin del Estado de Bienestar ha
generado un grado sustancial de responsabilidad y discrecin subnacionales; los cortes presupuestarios motivados por la crisis econmica dieron lugar al reparto de costes subnacionales y la privatizacin, socavando en ocasiones los propios cimientos de
las RIG creadas en funcin del Estado de Bienestar; las plataformas de programas
que permiten subvenciones subnacionales estabilizan a su vez las relaciones entre los
gobiernos; y el xito de los conceptos subnacionalistas que ha provocado la politizacin de las relaciones territoriales, como es el caso de los movimientos nacionalistas
(vase tambin a Sharpe 1979, 1986). Por tanto, los sistemas de partidos han moldeado las RIG y stas han hecho lo mismo con los sistemas, configurndose mutuamente
en trminos polticos. Conjuntamente, los tres componentes -instituciones, ideologas y partidos polticos-ofrecen un marco til para reflexionar sobre la poltica de
las RIG.

F.

Las acciones burocrticas y las comunicaciones intergubernamentales

Puesto que las acciones predominantes de las RIG son las actuaciones de los empleados pblicos que intentan llevar a cabo programas, estos comportamientos se han
convertido en su elemento esencial. Anderson (1960) considera que los seres humanos desempeando sus funciones pblicas son los determinantes reales de cules sern las relaciones entre las unidades de gobierno. Por consiguiente, el concepto de re-

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

141

laciones intergubernamentales tiene que formularse bsicamente en trminos de relaciones humanas y conducta humana.
Las pautas de acceso de los empleados locales a los gobiernos centrales han sido
estudiadas comparativamente en Europa Occidental (Page y Goldsmith, 1987). Estos
contactos con el nivel del gobierno nacional se canalizan a travs de diversos medios:
las asociaciones de autoridades locales, los partidos polticos (particularmente cuando
los partidos nacionales y locales son los mismos), la intermediacin administrativa
o representacin en nombre de los gobiernos locales, mediante los grupos de profesionales funcionales, utilizando la poltica de conocimientos expertos y, por ltimo, a
travs de los contactos directos entre las elites locales y funcionarios del nivel nacional. La importancia relativa de cada uno de estos medios vara segn el pas; en Europa del Sur -Francia, Italia y Espaa- se suele confiar ms en los contactos entre elites locales y funcionarios y en los canales administrativos directos, mientras que en
los pases del norte de Europa, como Gran Bretaa, Suecia, Noruega y Dinamarca,
existe una tendencia a actuar ms a travs de las asociaciones, los canales profesionales y los partidos polticos (vase tambin a Ashford, 1982; Tarrow, 1977).
Los papeles tcnicos desempeados por los empleados del gobierno central en las
RIG constituyen otro importante elemento de actuacin. Fesler (1962) ha trazado la
evolucin del agente de campo desde el generalista poltico hasta el gestor especialista. Los especialistas aparentemente tienen tres funciones primordiales: la responsabilidad por la poltica global y las directrices generales, la coordinacin de programas y
el control sobre los gastos (Webb y Wistow, 1980). Las llamadas relaciones o lazos
de confianza vinculan burocrticamente a los actores de las RIG (Breton y Wintrobe, 1982; Dupuy, 1985). Estos vnculos funcionales suelen nutrirse de:
1) Los valores y vocabulario comunes.
2) La relativa autonoma departamental a nivel del gobierno central para adoptar decisiones intergubernamentales clave.
3) Las relaciones de confianza producidas a raz de continuos contactos.
4) Los efectos distributivos de las subvenciones que amplan el alcance de los
programas, mejoran las carreras burocrticas y atan los compromisos de recursos u otras consideraciones.
5) La representacin de intereses especiales a travs de los vnculos asociativos
de los empleados pblicos.
Los papeles que suponen la fijacin de directrices para las polticas constituyen un
marco para la clase de controles nacionales que imponen los funcionarios expertos en
muchas ocasiones. El esquema ideal identificado por Webb y Wistrow (1980) en referencia a los servicios sociales britnicos ofrece un ejemplo til para entender estos
papeles:
Los objetivos profesionales y de servicio.
Las teoras y los conocimientos actuales sobre los problemas sociales.
Las implicaciones de estas teoras en la eleccin de productos a ofrecer y en la
prctica profesional.

Las normas profesionales.


La conciliacin de la escasez de recursos con el ejercicio de la responsabilidad pblica ante los ciudadanos (fundamentalmente a travs de la investigacin de los errores y desastres).
Las prioridades entre los grupos de clientes (no slo debido a la presin demogrfica de la tercera edad).
Las prioridades entre los tipos de prestacin de servicios y la intervencin.
La compatibilidad local de los servicios sociales a particulares con la planificacin
del servicio de salud pblica (controlado, al menos nominalmente, por el DHSS, Ministerio de Salud).
La compatibilidad con otros servicios estipulados por ley (por ejemplo, la vivienda y la educacin) y con la provisin voluntaria e informal.
Los autores creen en este caso que el Ministerio Nacional de Salud y Servicios Sociales debe proporcionar unas directrices u orientaciones relativas a estos temas dada
la gran incertidumbre existente sobre los objetivos y prioridades, y dada la creciente
interdependencia entre los niveles de gobierno.
El sistema prefectural en Francia ilustra los procesos de orientacin interactiva
generalista. Por ejemplo, a nivel de las comunas, la asistencia en la gestin de programas es proporcionada de forma regular por los funcionarios nacionales, quienes a
menudo cumplen dos funciones, actuando como consultores y como empleados pblicos. Thoenig (1978) utiliza el ejemplo del subdivisionnare des Ponts et Chausses
(subprefectos), quienes determinan las principales polticas pblicas y de obras y supervisan los presupuestos municipales. Estos burcratas estatales coordinan e integran las acciones de varias comunas de su rea y consiguen el apoyo de los lderes polticos locales para lograr sus objetivos, lo cual garantiza una slida gestin. Se afirma
que las reformas descentralizadoras francesas son un reconocimiento de la evolucin
del sistema prefectural desde un sistema basado en el derecho de tutela, hasta uno
que realiza un seguimiento de las autoridades locales (Ashford, 1982). A pesar de las
reformas intergubcrnamentales francesas que, segn Dupuy (1985), refuerzan efectivamente las prcticas descentralizadoras de los empleados locales, los sucesores de
los prefectos -los comisarios- siguen desempeando un papel decisivo. En las redes de funcionarios, stos han pasado de ser ejecutivos del gobierno local a ser los
representantes de las RIG del Estado.

V.

Centralizacin y descentralizacin

Aunque podra considerarse como un tema en s mismo, iertos aspectos de este


rea tan investigada estn directamente relacionados con el funcionamiento de las
RIG. En un trabajo clsico sobre el tema, B. C. Smith (1985) define la descentralizacin tanto como un factor que invierte la concentracin del poder (poltico y administrativo) en un solo centro como uno que la confiere a los niveles inferiores de la jerarqua territorial o a otras instituciones polticas o administrativas. Como sostiene
Smith, la descentralizacin se emprende por muchas razones: puede ser una respuesta a demandas polticas localizadas para disponer de una mayor autonoma, para

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

143

permitir y/o albergar diversas polticas, para conseguir una mayor eficacia en la planificacin y administracin, para agrupar demandas en una base ms eficiente, econmicamente hablando, o para fortalecer la responsabilidad poltica, o tambin para
proporcionar terrenos de formacin o laboratorios de democracia.
Wolman (1990) sugiere que existen tres dimensiones de la centralizacin-deseentralizacin: la dimensin poltica, que se refiere a la concentracin y distribucin de la
adopcin de decisiones; la dimensin administrativa, relativa a la concentracin o dispersin de la discrecin administrativa; y la dimensin econmica, que trata de la localizacin de las decisiones econmicas. Parece que las RIG deben tener en cuenta
estos tres componentes (Anton, 1984; Bennet, 1990; Elander y Montin, 1990).
El anlisis de Wolman (1990) sobre la descentralizacin poltica se centra en el
impacto de las estructuras de adopcin de decisiones en los supuestos valores de la
descentralizacin: la eficacia, la diversidad, la innovacin poltica, la participacin y
la distribucin de los beneficios de las polticas. Segn el marco analtico que propone
el autor, los actores intergubernamentales han de tener en cuenta:
1)
2)
3)
4)

La gama e importancia de las funciones subnacionales.


La autonoma concedida a los gobiernos subnacionales por delegacin legal.
La capacidad de los gobiernos sub nacionales para captar recursos del sector
pblico.
El grado de dependencia de los gobiernos subnacionales respecto de la financiacin del gobierno nacional.

Rhodes (1981) fue uno de los primeros en afirmar que las RIG deberan trascender la dicotoma comnmente asumida del agente/colaborador subnacional y contemplar la centralizacin-descentralizacin como un conjunto de interacciones que se dan
en un marco de dependencia de poder. Segn el anlisis organizativo de Thompson
(1967), el autor sugiere que las relaciones central-locales pueden examinarse en el
contexto en el que las organizaciones gubernamentales se necesitan mutuamente
para conseguir recursos, siendo la posesin de stos el elemento clave de poder. Por
tanto, hay que contemplar la centralizacin-descentralizacin como una relacin recproca, la cual depende del control de los recursos, segn afirma Rhodes. Elander y
Montin (1990) concluyen que el aparente progreso actual hacia la descentralizacin
en Suecia est enmascarado por una tendencia contraria hacia la centralizacin de los
asuntos fiscales y particularmente en el terreno del gasto pblico. Los autores lo resumen en una frmula: centralizar el poder financiero - descentralizar las responsabilidades.
Aunque todava deben realizarse estudios comparativos a gran escala, se han formulado algunas cuestiones similares en pases concretos (por ejemplo, Walker, 1991).
El estudio de Lazin (1988) sobre la descentralizacin de la educacin y el bienestar
social en Israel demuestra la interaccin dinmica existente entre estas variables. Algunas de estas fuerzas, como, por ejemplo, la autoridad legal, los partidos centralizados y las funciones designadas nacionalmente, apoyan la centralizacin. Otras,
como un solapamiento de la prestacin de servicios, requisitos generales y provisin
discrecional, las frmulas variables de financiacin, las desigualdades en el personal

144

Roben Agranoff

cualificado y el desigual cumplimiento subnacional, son fuerzas descentralizadoras de


las RIG.
Los estudios de las relaciones central-locales constituyen el ncleo de las RIG.
Representan los pocos casos donde se han realizado comparaciones sistemticas implicando a mltiples pases. Existen varias variables tiles para ayudar a definir las
RIG y stas pueden servir a los expertos gubernamentales. Entre ellas se incluyen el
conocimiento de los grados de discrecin subnacional, la distribucin de tareas entre
los niveles de gobierno, las pautas de acceso que los empleados subnacionales tienen
para llegar a sus gobiernos nacionales respectivos, y la relativa distribucin de los recursos entre los distintos niveles de gobierno (Elander y Montin, 1990; Montin, 1992;
Page y Goldsmith, 1987; Rhodes, 1981; Rowatt, 1990).
En las RIG los asuntos relativos a las relaciones sub nacionales tnicas entre el
centro y la periferia parecen estar inextricablemente ligados cuestiones de centralizacin-descentralizacin (Mny y Wright, 1985). A menudo, se trata de descubrir qu
pactos se consiguen como resultado de los intereses subnacionales en las concesiones (Rhodes y Wright, 1987). En Blgica, las tensiones etnolingsticas han reducido
el poder del gobierno central, haciendo problemticas las relaciones con las tres principales comunidades (Mughan, 1985). En Espaa, muchos observadores consideran
que los asuntos etnolingsticos, constitucionales y de las RIG estn tan ligados que
resulta difcil separarlos (Clark, 1989; Daz-Lpez, 1985; Subirats, 1990). Por ejemplo,
los estudios de Clark (1988; 1989) sobre la delegacin legal de competencias en educacin, tareas de polica y televisin pblica en el Pas Vasco demuestran que las relaciones han sido estructuradas sobre el deseo vasco de tener una mayor autodeterminacin y la intervencin del Estado para proteger los derechos de los ciudadanos no
vascos. Estos asuntos han conformado un amplio contexto de las RIG que implican
algunas cuestiones tales como son el debate sobre la necesidad de comisiones consultoras de lenguas, las disputas sobre la normativa relativa a las polticas bilinges,
las discusiones sobre el papel desempeado por los poderes residuales y las luchas
concernientes al uso por parte de los funcionarios de las dos lenguas (Clark, 1988).
Dichos problemas parecen llevar las relaciones central-territoriales al escenario de
las RIG.

VI.

La gestin intergubernamental

La gestin cotidiana de los asuntos entre los gobiernos es un componente de las


RIG que est cobrando una progresiva relevancia. Hesse (1987), por ejemplo, se refiere al sistema alemn no slo como un sistema con mltiples interconexiones y un
alto grado de interdependencia, sino tambin con un funcionamiento basado en procesos de cooperacin y coordinacin. El estudio de Agranoff sobre los Estados Unidos (1986) se centra en la importancia de las rutinas de los empleados que trabajan
en los mrgenes de sus gobiernos, haciendo modificaciones y ajustes para intentar
que los programas funcionen. Watts (1991) vincula la innovacin canadiense de combinar las instituciones federales y parlamentarias a las amplias interacciones entre los
distintos gabinetes, o federalismo ejecutivo, como una caracterstica destacada de
las RIG. El federalismo ejecutivo se refiere a los procesos de negociacin entre los

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

145

gobiernos que han sido realizados por sus ejecutivos, particularmente por los primeros ministros, otros ministros y profesionales de la administracin pblica encargados
de las relaciones intergubernamentales. La prevalencia de estos comportamientos ha
conducido a los observadores a preguntarse si la presente no es una era de gestin intergubernamental (GIG), una fase nueva de las RIG (Wright, 1984).
La GIG se refiere a las transacciones diarias o relaciones informales entre los elementos gubernamentales componentes de un sistema poltico-administrativo. En su
calidad de funcin de las RIG subraya el proceso de logro de objetivos, puesto que la
gestin constituye un proceso mediante el cual los empleados intervinientes encaminan sus actuaciones hacia objetivos concretos. Deil Wright (1984) atribuye tres cualidades especiales a la GIG:
1)

2)

3)

Su enfoque se centra en la resolucin de problemas, es decir, es un proceso


basado en la accin que permite a los gestores de todos los niveles hacer algo
constructivo (Mandell, 1979).
Proporciona un mecanismo para entender y funcionar con el sistema tal como
es, incluyendo perspectivas estratgicas que expliquen el cmo y el porqu de
los cambios interjurisdiccionales, as como unas directrices sobre cmo actuar
en el sistema.
Un nfasis en los contactos y el desarrollo de redes de comunicacin. Agranoff y Lindsay (1983) concluyen que la GIG supone la intervencin conjunta
de las distintas partes para desarrollar soluciones conjuntas aunque reconocen la importancia de las cuestiones jurdico-legales/polticas implicadas y tratan de ajustarse a ellas para llegar a acuerdos. La GIG es, por tanto, un proceso complejo y sinuoso de accin conjunta que persigue articular formas de
actuacin conjunta en el campo de la gestin.
.

La relevancia de dichas actuaciones de gestin ha sido identificada en muchos


contextos. En la presentacin de un simposio sobre la elaboracin de polticas interorganizativas en los pases occidentales, Hanf (1978) seala el inters de los autores
en las caractersticas interorganizativas de la resolucin de los problemas intergubernamentales que implican incontables niveles de gobierno y de agencias privadas. Las
divisiones de responsabilidades, los marcos de decisiones y los intereses divergentes
conducen a la necesidad de ofrecer acciones polticas coordinadas a travs de redes
de organizaciones autnomas, pero, a la vez, interdependientes, donde las capacidades colectivas de una serie de participantes son esenciales para resolver los problemas
de forma eficaz, o donde las actuaciones de las unidades individuales han de tener
presentes las consideraciones polticas ms generales. El estudio de Hanf, Hjern y
Porter (1979) sobre las redes de formacin del mercado laboral en Alemania demuestra la complejidad de dichas configuraciones dado que existen: mltiples centros de
poder, un gran nmero de proveedores de recursos, responsabilidades difusas, divisiones laborales que se solapan, elevadas posibilidades de coordinacin inadecuada y
la necesidad de intercambios masivos de informacin. El estudio de las redes en la
puesta en prctica de polticas intergubernamentales nos ha llevado a centrar ms
la atencin en la GIG como un enfoque para resolver problemas a travs de los con-

Roben Agranoff

146

tactos y las comunicaciones. Incluso ha tenido como resultado la identificacin de


nuevas unidades de anlisis, como es el caso de las estructuras de implantacin
(Hjern y Portero 1981; Mandell, 1990).
De una forma ms especfica, la valoracin de la G IG en el Reino Unido realizada por Rhodes (1985) apunta una serie de reglas del juego que caracterizaban las
actuaciones de las unidades de gobierno durante los aos setenta y principios de los
ochenta. La relacin, que es larga, incluye, entre otras, el pragmatismo, el consenso,
la imparcialidad, el compromiso y la territorialidad. Pero hay algo ms significativo, y
es que el mismo autor identifica una serie de estrategias de gestin: la utilizacin burocrtica de los recursos, la entrada de las autoridades locales en los procesos de decisin del centro, la consulta con las autoridades locales, la negociacin e intercambio
de los recursos, la confrontacin sobre la inconformidad, la bsqueda de aliados en
los otros gobiernos. evitar que cada unidad de gobierno persiga su propia poltica, los
incentivos financieros que se ofrecen y la creacin de competencias profesionales y la
simplificacin profesional al dividir los problemas.
Deil Wright (1984) seala que la actual es una era de la GIG por tres razones
principales. todas las cuales estn ligadas al crecimiento y a la complejidad de las relaciones y configuraciones intergubernamentales:
1)

2)
3)

La creciente importancia de una conducta basada en el clculo, por ejemplo,


la necesidad de sopesar los costes y beneficios de las subvenciones (federales), de intervenir en el juego del reparto de fondos mediante frmulas, y de
evaluar el riesgo que supone el incumplimiento de las normativas frente al
coste del cumplimiento.
El juego de la [ungibilidad, o la capacidad de desviar o intercambiar los recursos recibidos para Un propsito concreto a fin de conseguir otro.
La sobrecarga del sector pblico. lo que conduce a un coste excesivo, a la ineficacia y a la sobrcrregulacin.

Segn explica Wright. estas condiciones han resaltado el papel de los gestores pblicos. La complejidad. interdependencia. incertidumbre y riesgo crecientes son todos
factores qUe han fortalecido la posicin de los actores con experiencia. cualificacin y
conocimientos. atributos que las personas nombradas para desempear cargos responsables suelen poseer en un elevado grado.

VII.

Enfoques y tcnicas de la GIG

Los gestores pblicos. tanto los que trabajan en gobiernos locales o regionales
como los empleados en el Gobierno Central, desempean un papel clave en la implantacin de programas intergubernamentales. Este apartado se centrar en el mbito
de actuaciones de los gestores mientras llevan a cabo la GIG. Segn Rosenthal
(1984). la GIG es diferente porque la responsabilidad de realizar un servicio o garantizar su cumplimiento generalmente incumbe a una organizacin, pero su consecucin corre a cargo de otras. El autor sugiere que existerrcuatro condiciones de esta
forma indirecta de gestin:

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

147

1)

Que la responsabilidad est compartida a travs de los niveles de gobierno u


organizaciones involucradas en un programa.
2) Que sea probable que las personas en las distintas agencias gubernamentales
tengan opiniones diferentes respecto a aspectos importantes, como los objetivos del programa.
3) Que el programa y las relaciones entre los gestores estn en marcha.
4) Que los mecanismos o instrumentos se especifiquen para el intercambio de
recursos e informacin a travs de las fronteras organizativas formales.
Ha surgido una gran variedad de tcnicas de GIG de dichas experiencias indirectas. La seleccin de planteamientos especficos est estrechamente vinculada a la naturaleza de una determinada situacin; todos parecen ser tiles en ciertas situaciones,
ya sea por separado o en combinacin con otros (Agranoff', 1()XX; Agranoff, l()X(). A
continuacin se explicarn los diez planteamientos ms utilizados.

A.

Planificacin estratgica, liderazgo y visin

Para lograr modificar de algn modo los contextos de las polticas y los recursos
externos, un gobierno o agencia gubernamental ha de conocer en primer lugar dnde
est y hacia dnde le gustara dirigirse en un futuro. Como mantiene John (\9()\).
cada comunidad (o agencia) tiene sus lderes, pero no todos los lderes poseen las capacidades necesarias para sacar provecho de todas las ideas y recursos que ofrece su
propia comunidad (o agencia) y el entorno exterior. Una exposicin a diferentes
pruebas de capacidad (cmo dirigir una reunin, gestionar un conflicto, aprender sobre diferentes enfoques tcnicos y programas y ayudar a los lderes locales a establecer contactos en las capitales de provincia o de estado, y en la capital del pas) contribuye a desarrollar capacidades importantes.
Hay algn momento determinado en que un gobierno o agencia se encuentra ante
la necesidad de trazar un rumbo de futuro o que contemple alguna forma de regeneracin que incluya planteamientos y actuaciones estratgicas. Como dijo una vez uno
de los grandes jugadores de hockey sobre hielo, Wayne Gretsky, Yo siempre me dirijo hacia donde estar el disco. Bryson (1988) expone un enfoque clsico:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Iniciar y acordar un proceso de planificacin estratgica.


Identificar los mandatos organizativos.
Clarificar la misin y los valores organizativos.
Evaluar el entorno externo: las oportunidades y las amenazas.
Evaluar el entorno interno: los puntos fuertes y dbiles.
Identificar los problemas estratgicos que afectan a una organizacin.
Formular estrategias para tratar los problemas.
Establecer una visin organizativa efectiva orientada hacia el futuro.

En vez de proponer algn modelo de planificacin, el autor, al igual que Gretsky,


subraya la importancia de un planteamiento estratgico que debera conducir a acciones, resultados y evaluacin.

148

Robert Agranoff

Un ejemplo es la comunidad de Jackson, Minnesota, en los Estados Unidos. Un


grupo de lderes compuesto por funcionarios municipales, directivos y pequeos empresarios constituy una corporacin de desarrollo local (CDL) para sustituir a una
gran industria que haba abandonado recientemente la ciudad. La CDL convirti con
xito la planta vaca en un parque industrial. Posteriormente, el grupo se adscribi a
un programa de liderazgo donde articularon un proceso de planificacin estratgica
en la misma lnea que el enfoque de Bryson. Como resultado, formularon una visin
que identificaba claramente el tipo de comunidad que queran ser, planteando el tipo
de crecimiento industrial y comercial que necesitaba la ciudad. Asimismo, a raz del
proceso, surgi una serie de temas estratgicos de desarrollo local, tales como la necesidad de aumentar y mejorar las oportunidades educativas; ciertos tipos de formacin profesional; la necesidad de un centro cvico, y las necesidades de desarrollo cultural, como programas de arte y un teatro para la comunidad (Agranoff, Mandel,
McGuire, Richards, 1991). El siguiente paso fue alcanzar un amplio consenso dentro
de la comunidad y establecer relaciones y asociaciones para llevar a cabo el proceso.
A continuacin, la CDL solicit ayuda al Departamento de Desarrollo Econmico de
Minnesota y a otras agencias estatales para impulsar los programas. El proceso y visin estratgicos permitieron que la comunidad negociase desde una postura de fuerza a la hora de solicitar ayuda estatal. Saban lo que queran conseguir.

B.

Contactos entre los empleados pblicos

Una fase decisiva que suele venir tras la formulacin de una visin u orientacin
futura supone el establecimiento de las conexiones apropiadas con otros gobiernos, al
buscar asistencia para acometer la visin y planificacin generada internamente. Varios estudios realizados en los Estados Unidos a nivel de gobierno local destacan la
importancia central de trabajar con las agencias estatales (Finsterbach et al., 1990;
Pulver, 1986; Rubin, 1986; Walzer, 1991), y uno de ellos (Finsterbach et al.) sealaba
este enfoque como uno de los de ms xito a la hora de conseguir resultados favorables. El estudio de Tarrow (1977) sobre el liderazgo local en Francia e Italia tambin
resalta la importancia de establecer contactos directos. Los alcaldes con vocacin empresarial, que mantenan contactos regulares con el gobierno central, reciban un porcentaje pcr cpita ms elevado para presupuestos locales de su gobierno nacional. En
Italia, en concreto, los crditos y proyectos financiados por el Estado se consideraban como las recompensas por sus contactos intergubernamentales.
Una parte del proceso de establecer contactos consiste en buscar informacin sobre las opciones disponibles. En muchos pases, la existencia de un gran nmero de
programas diversos hace que la tarea de examinar toda una gama de subvenciones,
crditos y otros programas aada un elemento ms de confusin. En cualquier caso,
can un planteamiento estratgico, los lderes tendrn un", idea ms clara del tipo de
recursos o ajustes que necesitan. Las ciudades ms grandes y los gobiernos regionales
generalmente disponen de especialistas en temas de desarrollo cuya formacin en
programas intergubernamentales les permite elegir los programas adecuados en cada
caso. Las ciudades ms pequeas a menudo contratan consultores externos para superar esta escasez de informacin y elegir las soluciones que ms se adecan a las ne-

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

149

cesidades locales de entre todas las disponibles. Estas personas pueden tambin ser
tiles a la hora de establecer contactos. Por ltimo, en muchos pases, los organismos
de desarrollo y planificacin regional (en Estados Unidos, las agencias subestatales)
disponen de una plantilla profesional que ayuda a las comunidades ms pequeas.
Sin embargo, la comprensin de todas las posibilidades y perspectivas de soluciones
adecuadas no supone ms que un primer paso.
Otra fase decisiva es la adecuacin entre lo que un gobierno desea y lo que el otro
puede ofrecer. Como ya se ha mencionado anteriormente, los gobiernos de nivel superior tienen propsitos y necesidades que pueden diferir de los de otros gobiernos.
A menudo, lo esencial consiste en mantener los propsitos e integridad del programa.
Los gobiernos que llevan a cabo el proyecto podrn compartir los mismos objetivos
generales, pero los ajustes especficos aplicados a la situacin podrn generar diferencias entre los partidos o, al menos, diferencias potenciales. Dado que un elemento de
la OIO es su naturaleza indirecta, es necesario realizar alguna accin o inaccin para
clarificar las diferencias de entendimiento, o para buscar informacin o asesoramiento operativos (Kettl, 1987; Rosenthal, 1984).
El planteamiento ms comn se da claramente a travs de alguna forma de resolucin o solucin del problema informales. Aunque pueden existir algunas diferencias, la solucin de problemas rene a los representantes en unas circunstancias en las
que los intereses comunes se perciben como ms importantes que los intereses en divergentes. Esto implica el reconocimiento de una preocupacin comn, un asunto comn, un intercambio relativamente abierto de informacin, y una bsqueda y seleccin de alternativas que beneficien a todas las partes (Brown, 1983). Las soluciones
de problemas se dirigen a llegar a compromisos centrados directamente en los asuntos. El estudio de Agranoff (1986) revel que los agentes de OIO podan resolver
muchos problemas multijurisdiccionales al reunirse, identificar y llegar a un acuerdo
sobre la naturaleza de los problemas, buscar y formular soluciones conjuntas, y poner
en prctica las decisiones a travs de actuaciones conjuntas. La mayora de las soluciones se referan a modificaciones bsicas al programa, a tareas recprocas o a ajustes realizados en los programas intergubernamentales, siempre respetando los requisitos y las normas impuestas aunque adaptadas a las necesidades locales. Casi
siempre se trataba de asuntos muy rutinarios que raramente provocaban enfrentamientos una vez los representantes de las jurisdicciones los haban discutido, con tal
que ambas partes no perdieran de vista el tema central de los problemas especficos.
Bardach (1977) se refiere a los arreglos como un tipo de resolucin de problemas,
particularmente cuando los actores utilizan medios que modifican determinados elementos del juego. Este tipo de ajuste implica la idea de echar una mano, imponer
una nueva serie de prioridades, poner fuerzas polticas en marcha e intentar volver a redactar las ordenanzas locales o de la zona.
Otro medio popular es el proceso de presolicitud. Los solicitantes de crditos o
receptores potenciales de subvenciones intentan evitar enfrentamientos ms serios
presentando un borrador informal de su propuesta a los responsables de la financiacin con el objeto de identificar posibles puntos conflictivos y evitar que su peticin
sea denegada. La exencin de una regla o la aprobacin formal para cambiar reglamentos tambin son precedidas muy a menudo de procesos de presolicitud.

150

Roben Agranoff

Una forma muy comn de resolver diferencias es el proceso de discutir y buscar


interpretaciones administrativas y alcanzar un entendimiento mutuo. Tales transacciones son habituales en la GIG, dado que los intereses respectivos por hacer que los
programas funcionen constituyen los denominantes comunes y que los contactos sean
constantes. Con frecuencia, el problema radica en que los representantes locales son
inexpertos e ignoran que los simples contactos o discusiones pueden crear una oportunidad para superar un reglamento o norma que parezca inmutable.
Por otra parte, se aplica muy a menudo la forma de actuacin opuesta a la bsqueda de interpretaciones, es decir, a nivel local ante una situacin de incertidumbre,
sobre todo cuando no hay indicios claros de que tal actuacin pueda ser ilegal o contraria a las instrucciones explcitas. En 1979, cuando China adopt su nueva poltica
de desarrollo, Ren Zhongyi, el secretario del Partido en Guangdong, dijo: Si algo no
est explcitamente prohibido, sigue adelante. Si algo es permitido, aprovchalo al
mximo. En todo el pas, los lderes locales percibieron que Pekn se mostrara especialmente tolerante con los que fomentaban el desarrollo econmico de sus localidades. Vogel (1989) afirma que el arte de adivinar lo que suscitara o no la oposicin de
los niveles superiores de gobierno y de encontrar explicaciones para justificar las acciones propias, una cualidad propia de los burcratas chinos desde haca tiempo,
prosper. No se puede criar peces en agua clara, dice el viejo proverbio.
Puesto que la GIG implica continuos contactos respecto a estos problemas, los actores deben hacerse expertos en hacer contactos y en comunicar programas y situaciones locales a los empleados de niveles superiores. Para ello hay que adecuar los
principios del programa y las necesidades y condiciones locales. La GIG requiere experiencia y el cultivo de los canales para buscar arreglos y ajustes.

C.

Influencia de los recursos intergubernamentales y privados

Las subvenciones directas, los prstamos, los bonos de rentas, las exenciones de
impuestos u otros mecanismos de financiacin concertados por los gobiernos nacionales y regionales han experimentado un fuerte aumento y comportan ms condiciones hoy en da (Eisinger, 1988). Casi siempre requieren que el gobierno receptor disponga de alguna forma de participacin financiera en el proyecto. Como afirman
Ross y Friedman (1990), el concepto de gobierno contemporneo utiliza tcnicas de
intervencin e influencia para atraer recursos del sector privado y combinarlos con
los recursos pblicos. Esto lleva a las agencias gubernamentales nacionales e intermedias a abandonar su papel de suministrador directo en favor de enfoques que estimulen a otras organizaciones a asignar sus recursos para suministrar el bien o servicio
demandado.
Con frecuencia, tales oportunidades de aplicar influencia y conseguir ventajas requieren que los empleados y directivos sean muy creativos al leer, entender y utilizar
su discrecin a la hora de trabajar con programas intergubernamentales. Por ejemplo,
en los Estados Unidos, la Subvencin en Bloque para el Desarrollo de la Comunidad
(CDBG) fue modificada en los aos ochenta para facilitar una mayor influencia. Las
ciudades pueden solicitar recibir de una vez su cuota anual, con la cual pueden establecer un fondo de crdito en una entidad financiera privada. Estos fondos pueden

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

151

prestarse a tipos de inters inferiores a los del mercado como forma de ofrecer financiacin para la puesta en marcha de un proyecto inicial. La ciudad de Seattle destin
su cuota entera a un promotor privado y gan cerca de un milln de dlares en intereses para su partida presupuestaria. La ciudad de Dayton, en Estados Unidos, convenci a la Oficina de Desarrollo Urbano y Vivienda para que le anticipase los fondos correspondientes a los siguientes tres aos de subvenciones para el desarrollo
urbano. Invirti el dinero en un fondo para disponer de intereses bajos, garantizando
a los promotores intereses inferiores al del mercado y, por tanto, reduciendo el coste
de las promociones urbansticas del centro de la ciudad. Ahora, la subvencin para el
desarrollo comunitario tambin permite a los gobiernos locales emitir garantas u
otras obligaciones que pueden alcanzar tres veces el total de la financiacin asignada
al gobierno receptor. Las cuantas de estas garantas pueden ser utilizadas para financiar la compra de terrenos para su reurbanizacin. Existen cientos de ejemplos como
ste de cmo las unidades de desarrollo pueden trabajar conjuntamente con otros
agentes financieros aprovechando las oportunidades intergubernamentales de una
forma creativa para impulsar la realizacin de los proyectos.
Para conseguir ventajas en los recursos de la GIG, en primer lugar. los directivos
han de poseer un amplio conocimiento del abanico de posibilidades financieras. Una
vez que las oportunidades estratgicas elegidas se concuerdan con la fuente de financiacin potencial, puede que sea necesaria una aclaracin mediante consulta al correspondiente empleado del gobierno para asegurarse de que el responsable va por el
buen camino. Despus hay que establecer las redes horizontales (vase ms adelante). A nivel local, esto puede implicar a la corporacin de desarrollo local, la corporacin de desarrollo comunitario, las empresas privadas u organizaciones sin nimo dc
lucro. Estos contactos pueden conducir a entidades de crdito privadas de la localidad. En este momento habr que emprender la tarea de ejercer influencia a nivel local. Posteriormente, ser necesario entablar relaciones con los empleados del gobierno estatal/intermedio utilizando los mecanismos mencionados en el apartado anterior
para hacer avanzar el proyecto hacia la siguiente fase. Los empleados del gobierno
central se encuentran con frecuencia ante la necesidad de entender y aprobar tales
medidas. La influencia intergubernamental que se desarrolla de esta manera se ha
convertido en una actividad muy importante de la GIG.

D.

Fomento de la capacidad

Es fundamental, en el campo de la RIG, poder crear y aumentar la capacidad gubernamental. El desarrollo de la capacidad implica que un gobierno puede: prever
ejercer influencia sobre los cambios; adoptar decisiones polticas informadas e inteligentes; captar, absorber y gestionar recursos, y evaluar actividades actuales a fin de
orientar la accin futura (Honadle, 1981). Se espera que los gobiernos con mayor capacidad mejoren la gestin de sus programas intergubernamentales. El aumento de la
capacidad es el objetivo de muchos programas de desarrollo del liderazgo y de la gestin gubernamental. Por ejemplo, a nivel local, es habitual ofrecer en la valoracin comunitaria, la planificacin estratgica, el anlisis de datos comunitarios y el desarrollo

152

Robert Agranoff

de las instituciones; es decir, ayudar a crear y apoyar a las agencias de desarrollo econmico y comunitario. A nivel nacional, desde mediados de los aos ochenta, el gobierno del Estado en Espaa interviene en un programa de modernizacin. Este ltimo tiene como objetivo el desarrollo de la capacidad nacional y subnacional en tres
grandes reas: las estrategias y tcnicas administrativas, la renovacin y motivacin de
los recursos humanos y el desarrollo de los principios de la gestin del rea funcional
(Ban, 1992).
Si bien resulta muy difcil enumerar de forma especfica las cualidades que nos
permiten identificar la capacidad, se reconoce de forma generalizada que cuanto mayor sea la capacidad de dirigir el gobierno propio, mayor ser la capacidad de gestin
intergubernamental. Arnold Howitt (1984) muestra, a travs de un anlisis profundo
de varios casos, cmo la gestin interna slida puede conducir a una postura ms contundente a la hora de lograr subvenciones y hacer frente a programas. La ciudad de
Gainsville (Georgia), por ejemplo, se mostr experta en conseguir recursos procedentes de fuentes estatales y nacionales para financiar su desarrollo, sobre todo porque sus directivos fueron capaces de llevar a sus gobiernos hacia el ideal propuesto
por los criterios de capacidad de Honadle. Asimismo, los gestores de los servicios sanitarios y sociales del Estado de Washington pudieron anticipar y aprovechar para
sus propios usos internos un nuevo programa nacional de subvenciones en bloque
gracias a su habilidad para prever el futuro. Demostraron que otras varias capacidades de gestin les dotaban de ventajas significativas. El estudio realizado por Timothy Mead (1981) sobre varias ciudades de los EE. UU. identifica seis procesos asociados a los niveles elevados de capacidad:
1)
2)
3)
4)
5)
6)

Las personas competentes ocupan tanto cargos electos clave como administrativos, y existe una continuidad sustancial entre los ltimos.
Las prcticas de gestin fiscal se utilizan como herramientas de polticas que
permiten planificar y controlar el capital y las operaciones.
Los empleados pblicos reconocen la legitimidad de la preocupacin por la
igualdad en las polticas pblicas y la administracin pblica.
Los procesos abiertos de toma de decisiones facilitan el intercambio de puntos de vista entre los ciudadanos y los funcionarios.
Los servicios pblicos se prestan de manera efectiva y eficiente.
Se utilizan sistemas de gestin de la informacin que faciliten flujos de toma
de decisiones entre los sectores polticos y administrativos, y dentro del sector
pblico.

El trabajo de Mead es uno de los pocos estudios sobre capacidad que identifica y
compara las prcticas gubernamentales especficas (vanse tambin McGuire, Rubin,
Agranoff, Richards, 1994).
Aunque en las ciudades ms grandes vara la capacidad, el fomento de la misma
supone un problema, en todos los pases, mayor para los gobiernos de tamao ms
reducido. A medida que la complejidad de la funcin de un gobierno ha aumentado
en lo que se refiere a la gama de responsabilidades y las tecnologas necesarias para
administrar programas, el problema de la capacidad de los gobiernos ms pequeos
para planificar, organizar y prestar servicios pblicos de forma eficaz se ha agudizado.

Brown y Glasgow (1991) proponen cuatro categoras de actuaciones que los gobiernos pequeos pueden realizar para fortalecer sus capacidades. Primero, pueden aumentar su grado de profesionalizacin mediante la formacin en planificacin estratgica y desarrollar bases de datos que analicen las tendencias econmicas en un rea,
as como ampliar la base del liderazgo, movilizando y trabajando conjuntamente con
diversos grupos comunitarios. En segundo lugar, los gobiernos pequeos pueden modificar su estructura organizativa, al incorporar a un experto en temas intergubernamentales o en desarrollo, o al contratar los servicios de un profesional autnomo a
tiempo parcial o de un consultor. En tercer lugar, los gobiernos pueden formar parte
de una corporacin interlocal mediante acuerdos de servicios conjuntos, contratando
servicios o ampliando su red de operaciones para incluir a comunidades vecinas
(vanse los ejemplos expuestos en el apartado sobre la gestin cooperativa), o solicitando la asistencia de, o trabajando con, los organismos de gobierno regionales. Y en
ltimo lugar, pueden utilizar mtodos organizativos y de gobierno innovadores para
aumentar la eficiencia del servicio, tales como compartir las instalaciones y el personal, consolidaciones organizativas (p. ej., hospitales), el uso de las telecomunicaciones
de fibra ptica para proporcionar servicios, o hacer mejor uso de los voluntarios,
como, por ejemplo, a los planificadores retirados, los mdicos, ingenieros, artesanos,
arquitectos o especialistas financieros.

E.

Exenciones, programas modelo, programacin especial

Este enfoque se basa realmente en varios de los enfoques previos de la GIG, pero
en vez de emplear medios de entre los permitidos, los gobiernos necesitan alguna forma de tratamiento local asimtrico que no se suele ajustar ni tcnica ni aparentemente a las normas, reglas, reglamentos o directrices, pero s que favorece los objetivos de los agentes locales. Estos esfuerzos pueden adoptar muchas formas, aunque en
la GIG generalmente implican la peticin de una exencin oficial para un reglamento
o condicin de un programa, una suspensin o modificacin de los mltiples requisitos/regulaciones de programas, o las alteraciones en las condiciones tributarias mediante la redefinicin del programa como modelo o experimento, as como otras formas de tratamiento fiscal nico. Tales esfuerzos, con frecuencia, son esenciales para
impulsar un programa concreto cuando las normas en s mismas constituyen el obstculo a efectos generales para alcanzar los objetivos de ese programa. Al contrario
de algunas interpretaciones errneas, estos esfuerzos no son ilegales, puesto que se
trata de negociar una aprobacin oficial para eliminar algn obstculo. Tampoco carecen de tica, ya que el terreno de juego est ostensiblemente abierto a todos los
que persigan tales ajustes de gestin para conseguir sus fines. Estos esfuerzos se
articulan en base a los. otros enfoques porque es un liderazgo efectivo y bien orientado, actuando en nombre de gobiernos con un alto grado de capacidad que utiliza y
aprovecha sus contactos intergubernamentales y canales de comunicacin regulares
para reconocer y eliminar los obstculos que se le interpongan.
Algunos sencillos ejemplos ilustran la clase de cambio que se propone aqu. En
primer lugar, en los EE. UU., en el programa de subvenciones en bloque para el

154

Robert Agranoff

desarrollo comunitario de pequeas ciudades de Dakota del Norte, en el apartado de


desarrollo econmico, existe una norma impuesta por el Estado que prohbe los prstamos de capital de riesgo para las empresas que no sean del sector primario. Un grupo de desarrollo local en una pequea localidad situada al este del Estado pretenda
ayudar al comprador potencial del nico comercio de maquinaria agrcola de la zona,
cuyo propietario se jubilaba, y que corra el riesgo de tener que cerrar como consecuencia de ello. El comprador no poda pagar los tipos de inters que ofreca el banco
local, y ste no quera extenderle un crdito por ms del 60 por 100 de la cantidad total necesaria. El grupo de desarrollo comunitario de la localidad y el alcalde solicitaron un prstamo de retencin empresarial especial para negocios a los administradores estatales de la subvencin en bloque para el desarrollo comunitario en el
Departamento de Desarrollo Econmico y Financiero, argumentando que el comercio en cuestin formaba una parte integral del sector de industria primaria local, es
decir, la agricultura. Los funcionarios estatales discutieron la solicitud en una reunin
con el Departamento de Desarrollo Econmico y Financiero, y concluyeron que aunque su norma prohibiendo crditos para fines comerciales era quiz demasiado rgida
(particularmente en vista de los nuevos programas que ofrecan capital de riesgo al
sector primario), no deseaban ver esta limitada cantidad de fondos acaparada por retenciones o ampliaciones comerciales cuando la economa necesitaba mejoras de desarrollo e infraestructura del sector industrial primario. Por tanto, decidieron conceder
una exencin especial a esta regla, concediendo el prstamo para el comerciante de
maquinaria agrcola y estableciendo un procedimiento de trabajo por el cual cada solicitud de prstamos comerciales que presentase una localidad se estudiara caso por
caso a partir de entonces. La norma no se iba a cambiar ni se iba a dar a conocer pblicamente la exencin concedida.
En segundo lugar, los esfuerzos de programas modelo con frecuencia se utilizan
de forma empaquetada. Actualmente, en muchos pases, la legislacin sobre zonas
de desarrollo empresarial hace hincapi en desagravaciones fiscales y la desregulacin. Eisinger (1988) nos informa que las caractersticas ms comunes de las zonas
empresariales incluyen nuevos crditos laborales, subvenciones dedicadas a algo especfico, desgravaciones fiscales para propiedades locales y exencin de impuestos internos sobre materiales de construccin nuevos. Algunos estados de los EE. UU. permiten tambin las exenciones fiscales sobre el impuesto de sociedades estatal y de
ventas locales, acceso privilegiado a capital a bajo costo, desgravaciones y mejoras del
servicio pblico, como, por ejemplo, la infraestructura. Presumiblemente, una localidad que no sea una zona empresarial podra solicitar una o ms ee estas caractersticas de zona empresarial para fomentar sus propios esfuerzos de desarrollo. Por ejemplo, el ayuntamiento de una pequea ciudad de Ohio, para atraer empresas, solicit
el mismo tipo de reduccin fiscal por la propiedad que contemplaba la legislacin estatal sobre zonas empresariales. La reduccin fiscal sin zona empresarial fue establecida cuando la ciudad consigui que se instalase una fbrica automovilstica de propiedad extranjera. El Estado concedi al ayuntamiento un permiso similar al de las
zonas empresariales como un esfuerzo-demostracin, pero lo restringi a todos los
nuevos emplazamientos, instalaciones o ampliaciones manufactureras durante un plazo de cinco aos. De forma similar, una ciudad de Illinois recibi un pequeo prsta-

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

155

mo de capital de riesgo procedente de los fondos para zonas empresariales como un


experimento nico para facilitarle la implantacin de nuevas tecnologas.
La programacin especial puede contemplar tanto legislacin como permiso especial administrativo para recibir un tratamiento diferente a otras jurisdicciones, constituyendo una forma autorizada de burlar los reglamentos, normas y directrices. Las
cuatro primeras zonas econmicas especiales de China (SEZ) se revelaron como lugares donde se podan sopesar y examinar diferentes prcticas de desarrollo. Por
ejemplo, en la frontera de China con Hong Kong, la SEZ de Shenzhen se inici aplicando prcticas relacionadas con la financiacin de capital, el comercio exterior, el
marketing interno, el empleo y los salarios laborales, la autonoma de empresa pblica, los servicios bancarios extranjeros, las relaciones horizontales entre pequeos grupos empresariales locales y la flexibilidad en el alquiler de terrenos. Otros experimentos se realizaron en otras SEZ. Estas demostraciones dieron lugar a su vez a un
nivel ms elevado de incentivos financieros y a otro tipo de alicientes con el objeto de
fomentar la flexibilidad y las iniciativas locales. Estos y otros esfuerzos en la provincia de Guangdong se vieron reforzados por una postura poltica ms abierta a la experimentacin. Las palabras ms de moda eran mosuo (ir a tientas), tansuo (probar)
y shiyan (experimentar) (Vogel, 1989). Por ello, Guangdong se situaba en la vanguardia de las reformas; no siempre iba el primero, pero aprovechaba el perfil de programa modelo para llevar el sistema hasta los lmites posibles.
Cualquier tipo de tratamiento asimtrico exige que los agentes gubernamentales utilicen sus redes de contactos y canales de comunicacin para explorar e intentar
abrir nuevas vas de oportunidades para conseguir unas interpretaciones ms amplias,
centrndose siempre en los propsitos del programa en vez de tener como nico objeto romper las reglas y comprendiendo que, en el mejor de los casos, el xito tiene
una probabilidad de cuatro sobre cinco. Sin embargo, en el juego de la G 1G, esta probabilidad es mejor que no tener ninguna por no intentarlo nunca.

F.

Desregulacin y flexibilidad regulatoria negociada

Este enfoque supone una variante sobre lo descrito anteriormente. Se trata de


que los gestores pretenden cambiar un reglamento o una norma segn su aplicacin a
una situacin particular si sta impide desarrollar un programa, o si puede suponer
un coste muy alto para su propia jurisdiccin. La cuestin de ayuda o ajuste regulatoria no es nada fcil porque la mayora de los objetivos de tales reglamentos persiguen
importantes fines nacionales; p. ej., la proteccin ambiental, el acceso de los minusvlidos a las instalaciones pblicas o la igualdad de oportunidades laborales. Pero la
aplicacin universal y estndar puede convertirse en un impedimento para el desarrollo (Stenberg, 1992). Adems, muchas regulaciones no tienen una sola aplicacin, es
decir, condicionan las actuaciones en un rea debido a otra legislacin. En los
EE. UU., por ejemplo, las ayudas financieras a las localidades para el tratamiento de
aguas residuales pueden comportar en otra parte el incumplimiento de otras normas
tales como las reguladoras de aire limpio. Los agentes gubernamentales siempre tendrn que calcular los costes y beneficios -polticos o econmicos-de seguir adelan-

156

Robert Agranoff

te con un proyecto, de buscar ayuda para superar una norma cuyos efectos potencialmente sean adversos.
A menudo, los gestores subnacionales han negociado las prohibiciones estatales
de zona para abrir reas previamente restringidas a diversas formas de desarrollo.
Por ejemplo, en Columbus, Ohio, hace algunos aos, un proyecto local para encontrar emplazamientos adecuados para minusvlidos incumpla aparentemente los reglamentos estatales concernientes a la dispersin; la decisin final que sigui a una
prolongada batalla local, exclua ciertos tipos de minusvlidos, p. ej., los drogadictos y
los enfermos mentales. Se solicit ayuda para superar las barreras reglamentarias y se
concedi una excepcin para la zona. Otro ejemplo que se podra citar trata de las
normas avanzadas sobre tratamiento de aguas a nivel nacional que pueden ser bastante costosas. Por ejemplo, un incremento del 5 por 100 de mejoras de tratamiento
puede igualar el coste del primer 80 por 100. Las tarifas por el suministro de agua
pueden representar una parte importante del gasto de ciertas plantas industriales,
p. ej., de procesamiento de la madera, hidroelctricas. Por tanto, conseguir una ayuda
para evitar el coste de ese ltimo 5 por 100, o de una parte de ste, puede mantener o
reducir las tarifas de agua, lo que puede suponer un coste decisivo para el emplazamiento empresarial. Otro ejemplo se refiere a una ciudad de Florida que pretenda
lograr una exencin en la aplicacin de la legislacin estatal de construccin que restringa las construcciones subterrneas para fines de almacenamiento, fundamentalmente debido a problemas relacionados con el suelo y el drenaje. Estudios geolgicos
haban indicado que el solar en construccin no afectara al drenaje. Por tanto, la ciudad solicit y logr un permiso excepcional que posibilitara la construccin del stano, permitiendo un ahorro de costes por no tener que construir un almacn independiente.
En algunos casos, la solicitud de ayuda oficial para evitar ciertas regulaciones por
parte de un gobierno conduce, despus de haber sido objeto de revisin por los reguladores, a un cambio favorable para un conjunto de gobiernos regulados. En 1992, un
municipio de Dakota del Sur (a travs de su agencia regional de planificacin) solicit una modificacin de las regulaciones sobre los controles de auditora para la Administracin Agrcola, la FmHA. En este caso, las auditoras fiscales a nivel de toda
la comunidad fueron exigidas por las regulaciones federales. Los empleados de la
FmHA exigan que se realizara otra auditora en la mayora de ciudades con prstamos pendientes en un plazo de noventa das tras el cierre del ejercicio en la ciudad.
Tales auditoras pueden suponer un coste de entre 2.000 y 4.000 dlares cada ao, y a
lo largo del plazo de un crdito los costes de una auditora pueden llegar a igualar la
cantidad del prstamo original. Esto ha supuesto un problema sobre todo para localidades pequeas, donde los prstamos tienden a ser menos cuantiosos. La FmHA modific las condiciones para que la auditora adicional slo fuese un requisito para las
comunidades con ingresos brutos anuales iguales, o superiores, a los 500.000 dlares.
Tambin, se ampli el plazo de noventa a ciento cincuenta das para aquellas comunidades todava sujetas a tal control. Al igual que en el apartado anterior, los regulados
nunca pueden saber cmo se podra modificar el sistema a menos que intenten hacerlo, y aunque es poco probable que se logre un cambio generalizado tal como el de la
FmHA, se dan suficientes casos de xito para alentar a los agentes de desarrollo local
para seguir gestionando intergubemamentalmente.

G.

Elaboracin conjunta de polticas o colaboracin en el proceso


de la elaboracin de polticas

Una herramienta de creciente importancia en la GIG consiste en la participacin


de los gobiernos afectados en la elaboracin de conjunta o compartida de polticas
de manera formal o informal para realizar los propsitos generales. Puesto que los
programas son financiados cada vez en mayor medida por el gobierno central, pero
llevados a cabo por gobiernos intermedios, gobiernos locales y organizaciones locales
no gubernamentales, la interdependencia correspondiente genera una mayor necesidad de interaccin en el gobierno ms all de la frase tradicional nosotros proponemos y ellos disponen. Resulta necesaria una accin ms concertada, en la que las
partes afectadas, o sus representantes, vayan ms all de la aprobacin/autorizacin
inicial, y elaboren estrategias prcticas de implantacin (Agranoff, 1992). Como ha
afirmado claramente Hanf (1978), la capacidad de las unidades de decisin individuales es tan dependiente de otras unidades adems de sus propias elecciones que la
principal tarea es servir polticas coordinadas. Como resultado, la colaboracin en la
elaboracin de polticas exige la intervencin de los gobiernos de nivel superior en un
proceso de la GIG con agentes subnacionales, superando su tradicional postura mediante controles legales de cumplimiento, medidas para hacer respetar las reglas y las
auditoras fiscales o, como mantiene Kaufman (1986), la bsqueda de direccin,
control y evaluacin.
Existen muchos ejemplos de la elaboracin conjunta de polticas. Cuando el estado de Kentucky administraba la subvencin en bloque para el desarrollo comunitario
de las pequeas ciudades como proyecto experimental (en 1981 se convirti en un
proyecto nacional), el director estatal dise el programa a travs de un comit tcnico y un comit poltico para definir los criterios de seleccin y establecer las directrices del programa. Los comits fueron compuestos por empleados pblicos locales y
administradores de zonas de desarrollo. Las principales asociaciones gubernamentales locales y los funcionarios estatales de los departamentos de los programas y empleados federales del HUM tenan tambin representacin. Los ltimos trabajaban
muy estrechamente con los empleados de nivel estatal en todas las fases del proceso, la definicin de parmetros del programa, los procedimientos de formacin y las
visitas al lugar. El resultado fue no slo un mayor pragmatismo en las polticas sino
que este proceso de trabajo conjunto fortaleci las relaciones federales-estatales
(Howitt, 1984).
La colaboracin en la elaboracin de polticas no es exclusiva de EE. UU. Aunque no siempre con xito, Hesse (1987) traza la evolucin del sistema alemn desde
el federalismo cooperativo hacia un sistema donde los Lnder negocian cada vez
ms las polticas antes de su ejecucin. Esto se deriva no slo del papel especial de los
Lander en la cmara alta del parlamento, sino de las tareas conjuntas especificadas en
la Constitucin. Asimismo, una serie de polticas en materia de salud pblica, servicios sociales, y el uso multilingstico han sido desarrolladas por comisiones mixtas
formadas por empleados pblicos nacionales y de otras jurisdicciones territoriales
que elaboran planes concertados. En algn caso, como el de la Subvencin General
para Servicios Sociales, no existe ni siquiera una ley nacional que lo contemple. Cada

158

Roben Agranoff

una de las diecisis administraciones regionales participantes promulg su propia legislacin basada en normativas concertadas (Agranoff, 1992).

H.

Disminucin del alcance de la supervisin central

Como se ha indicado en el apartado anterior, muchas transacciones de la GIG se


basan en si los gobiernos receptores/regulados cumplen las normas, han seguido las
directrices o se ajustan a los principios de auditora. Si bien no cabe duda de que tales
interacciones son convenientes, lo que ha sucedido con demasiada frecuencia es que
se han convertido en la esencia del proceso de la GIG y representan otra variacin
de forma por encima del objetivo en la gestin pblica. Estos esfuerzos tienen el efecto de desviar la energa intergubernamental de los resultados. Como un mecanismo
para evitar la mentalidad de cumplimiento, la gestin basado en el rendimiento de
la actuacin se emplea de forma frecuente para asegurar que el programa se est
cumpliendo.
En varios gobiernos de Estados Unidos se ha visto una tendencia hacia el fomento basado en el rendimiento. Durante los aos ochenta, la Ley de Asociacin para la
Formacin Laboral empez a impulsar el seguimiento y la evaluacin del rendimiento de las actuaciones, reduciendo la vigilancia detallada de los principales patrocinadores locales, haciendo hincapi en la creacin de una base de datos nacional con informacin sobre el xito de los programas e imponiendo a las unidades locales el
requisito de suministrar dicha informacin. Dos de los programas de la Administracin de Desarrollo Econmico, la Asistencia Especial de Ajuste y el de las Subvenciones y Crditos para Obras Pblicas, han sido muy flexibles en lo que se refiere a
los usos previstos y han sido adjudicados y sujetos a un seguimiento ms bien en funcin del nmero de empleos que crean y de su potencial para sustituir el empleo en
declive. Del mismo modo, el programa UDAG, actualmente eliminado, no solamente
permita a los gobiernos locales usar su discrecin para decidir el destino de los fondos (la infraestructura, el desarrollo industrial y el desarrollo comercial) imponiendo
pocas restricciones sobre los rendimientos de las inversiones y las condiciones de reembolso, sino que tambin tuvo un seguimiento menos intenso, y los costes y las estimaciones de los empleos creados se utilizaron como medidas de rendimientos que
fueron compensados con regulaciones detalladas. Por tanto, Eisinger (1988) seala
que este programa fue analizado ms minuciosamente en lo que se refiere a los resultados de las actuaciones que cualquier otro programa federal.
De modo similar, muchos programas de prstamo de capital de riesgo gestionados
por gobiernos
han racionalizado su aplicacin para ayemejarse a los prstamos co.
merciales y exigen muy poca informacin posterior sobre los resultados, solamente
estados de cuenta sobre los pagos del crdito e informes correspondientes al final del
proyecto. Slo se realizan auditoras en caso de que se produzca una serie de impagos
o deudas. El Banco de Dakota del Norte (BND), un banco de propiedad del estado,
tiene un fondo de crditos para la industria local que no exige ningn trmite de solicitud (que no sea otra que la solicitud bancaria comercial paralela), recibe aprobacin automtica si existe la del banco comercial, y no tiene requisitos de seguimiento
ni controles de cumplimiento. El BND est ms interesado en ampliar el fondo de ca-

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

159

pital para el desarrollo empresarial y la creacin de empleo que en realizar controles


de cumplimiento. La evaluacin del programa del BND ha revelado que el fondo de
crditos para la industria local tiene aproximadamente la misma tasa de impagos que
los prstamos comerciales ms grandes. El BND ha llegado a la conclusin de que los
costes de tramitar y controlar el prstamo excederan fcilmente la cuanta total de
dinero disponible en el fondo de crditos para la industria local en el caso de que se
tramitasen las solicitudes de forma convencional sin contar con los costes del programa y de la auditora financiera.
El principal problema en la GIG, como afirma Davis (1990), se centra en la decisin sobre el uso o bien de una auditora o bien de una evaluacin. Los auditores,
quienes utilizan el control de la gestin como un mecanismo para garantizar el cumplimiento de las normas y de los procedimientos, aplican reglas distintas a las de los
gestores de programas, quienes apuestan por el rendimiento de la actuacin y la eficacia. Ambas cosas pueden ser necesarias en los programas intergubernamentales, pero
a menudo se hace hincapi en los controles de auditora cuando lo que realmente hace
falta es una evaluacin. En la GIG, el desplazamiento del nfasis hacia evaluaciones
requiere compensaciones por el tiempo y esfuerzos administrativos que supone.

J. Cooperacin horizontal/desarrollo de redes

Un enfoque de la GIG cada vez ms relevante es la participacin a nivel de la implantacin en redes horizontales para ayudar a llevar a cabo programas y lograr sus
propsitos. Muchas polticas, afirman Hjern y Porter (1981), se desarrollan a travs
de estructuras horizontales, o grupos de organizaciones o de partes relevantes de las
organizaciones. stas, a pesar de perseguir diversos objetivos individuales, actan de
una forma no-jerrquica siguiendo una cierta racionalidad programtica y motivadas
por un propsito comn que permite que los directivos sean capaces de trabajar conjuntamente. Aqu Hjern y Porter se refieren especficamente a los agentes locales que
implantan programas nacionales, pero otros investigadores han subrayado la eficacia
del trabajo dentro de una estructura de redes a niveles interlocales (Bennett, 1990;
Flora y Flora, 1990; Green et al., 1990). El estudio realizado por Green, por ejemplo,
examin 105 proyectos de autodesarrollo local clasificndolos en tres categoras
-preservacin histrica/turismo, desarrollo comunitario (fondos de crditos, instalaciones sanitarias, etc.) y desarrollo comercial e industrial- y, prcticamente, todos
ellos implicaban redes horizontales con la presencia de empresas locales o intereses
comerciales, el gobierno local y organizaciones de desarrollo local. Otro rasgo destacado era que un nmero muy reducido de estos proyectos aprovechaba tambin sus
conexiones con redes regionales, sobrepasando el mbito de un solo gobierno local.
Se ha escrito mucho sobre la construccin de redes locales (p. ej., Brody, 1982;
Bruyn y Meehan, 1987; Iones, 1990; Bryson, 1992), incluyendo las fases del proceso
as como las ilustraciones de los diversos mecanismos que se utilizan para crear tales
configuraciones dentro del mbito del desarrollo econmico y comunitario incluyendo fundaciones, corporaciones de desarrollo comunitario, cooperativas de consumidores, e instituciones y mecanismos financieros organizados localmente. En cuanto al

160

Roben Agranoff

proceso, la documentacin normalmente explica las fases implicadas en la ampliacin


de un grupo o ncleo de liderazgo para formar una red utilizando todas las tcnicas
posibles, desde las de un modelo de planificacin racional adaptado a un proceso de
adopcin de decisiones de mltiples grupos hasta la creacin de coaliciones. En prcticamente cada uno de los 105 casos estudiados por Green (1990), las redes locales no
se creaban solamente desde dentro, sino que tambin contaban con la asistencia crtica de agencias nacionales, estatales y regionales para poder avanzar con sus proyectos de autodesarrollo.
La importancia del uso de redes en la GIG es su utilidad como mecanismos para
gestionar la naturaleza altamente interdependiente del proceso de las polticas pblicas, para intentar hacer un fondo comn de las distintas aportaciones de recursos y
sacar provecho de ellas para crear bases de soporte y determinar las acciones ms viables. Se trata de un proceso de adopcin de decisiones conjunto/de poder compartido
que requiere no solamente asistencia externa, sino capacidades internas para lograr
una direccin, una decisin y una ejecucin interactivas. Mandell (1991) identifica estas agrupaciones verticales como estructuras de programa, o configuraciones institucionales bien marcadas ligadas a tareas especficas, que funcionan dentro de los contextos de las polticas pblicas y llevan a cabo programas pblicos.

J.

Reorganizacin gubernamental/enfoques del grado de eficiencia

Este aspecto de la GIG tiene una larga historia y ha recibido ms atencin que
muchas otras tcnicas. Bsicamente, muchos gobiernos locales disponen de la posibilidad de aumentar su grado o escala de eficiencia, y quiz de reducir los costes,
mediante el uso de diversas tcnicas organizativas o enfoques innovadores. stos incluyen, entre otros, la concentracin de ciertos servicios -escuelas, hospitales, transportes, facilidades de refugio/detencin- para conseguir una escala suficiente. En
otros casos, la descentralizacin de los servicios es ms lgica, como es el caso de los
que disponen del apoyo de la tecnologa de las comunicaciones, acuerdos recprocos
de servicios entre distintas jurisdicciones, la compra y contratacin de servicios y una
reorganizacin/consolidacin de las unidades de gobierno. stas son variaciones que
se dan en la GIG cooperativa y es una prctica muy comn en los Estados Unidos,
dada la multiplicidad de jurisdicciones y de tipos de organizaciones gubernamentales
existentes (Henderson, 1984; Shanahan, 1991; Zimmerman, 1973).
Estas transacciones cooperativas implican algn tipo de acuerdo entre las jurisdicciones. Existen varias clases de gestin cooperativa. Al nivel ms bsico, se trata de
intentos informales de cooperacin y acuerdos no escritos elaborados por funcionarios para una actividad. Un contrato de servicio supone la prestacin de un servicio
por parte de una unidad de gobierno para otra, y a cambio de una remuneracin. Los
acuerdos para ofrecer servicios conjuntos o acciones paralelas son acuerdo concertados entre dos o ms gobiernos para planificar, financiar y prestar servicios de una forma conjunta. Un acuerdo cooperativo constituye un compromiso formal seg;; el cual
dos o ms gobiernos asumen ciertas obligaciones recprocas. Las transferencias de
servicios suponen el traspaso permanente de competencias por un servicio desde una

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

161

unidad gubernamental a otra entidad, que puede ser otro gobierno o una organizacin privada (Henderson, 1984).
Si bien en algunos pases la consolidacin/reorganizacin gubernamental es muy
poco comn, es bastante frecuente en otros (Dente y Kjellberg, 1988; Shanahan,
(991). En los aos ochenta, la provincia de Guangdong organiz sus unidades a nivel
de condado o comarca en una serie de regiones metropolitanas, fundamentalmente a
fin de conseguir ventajas de escala, aprovechando las capacidades de planificacin regional y de abordar el desarrollo de forma coherente. Suecia es uno de los numerosos
pases del norte de Europa que ha consolidado sus estructuras de gobierno municipal
para convertirlas en agentes locales ms eficaces del Estado de Bienestar, de otros
servicios pblicos as como los gobiernos comarcales para hacerlas ms eficientes en
cuanto a la planificacin. Se espera que las comarcas se unan tambin a las estrategias regionales (Wise y Amn, 1992; Elander y Montin, 1990). Muchos otros gobiernos europeos o bien han consolidado sus gobiernos locales o bien han promovido la
creacin de rganos o gobiernos regionales para aumentar la eficiencia de los programas y mejorar la GIG (Dente y Kjellberg, 1988).

VIII.

Conclusin: tendencias en la RIG

En este ltimo apartado se intentar resumir la discusin anterior en una serie de


conclusiones respecto a la situacin actual de las RIG/GIG, proponiendo reas adicionales de posible inters para los directivos gubernamentales profesionales. La
identificacin de las principales tendencias respecto a las ltimas prcticas intergubernamentales en las administraciones occidentales indica que muchos pases se estn
enfrentando a problemas intergubernamentales similares.

A.

Nuevas estructuras gubernamentales

La primera tendencia es el realineamiento de las estructuras gubernamentales nacionales y subnacionales y la creacin de otras nuevas a fin de facilitar el funcionamiento del Estado de Bienestar y acomodar las nuevas y emergentes demandas polticas. La reorganizacin del gobierno local, y sobre todo la consolidacin de los
pequeos gobiernos locales del norte de Europa, constituye un aspecto a considerar
(Dente y Kjellberg, 1988; Page y Goldsmith, 1987). Como se mencion anteriormente, otro aspecto es la creacin de organismos regionales a efectos de planificacin,
operaciones y representacin. En los EE. Ul.I., la regionalizacin subestatal aument
considerablemente durante los aos sesenta y setenta, antes de disminuir en los
ochenta. Sin embargo, en algunas zonas de Europa -Francia, Alemania, Italia, Espaa- se han fortalecido los gobiernos regionales como una alternativa a la consolidacin de los gobiernos locales (Picard y Zariski, 1987; Sharpe, 1988). Como se ha observado, alguno de estos nuevos gobiernos ha asumido ms responsabilidades que las
de planificacin y coordinacin, ya que les corresponden tambin responsabilidades

162

Robert Agranoff

legislativas y operativas. En Espaa han sido transferidas competencias en muchas


reas de programas nacionales a las comunidades autnomas.
El concepto de gobierno autnomo podra surgir como un nuevo modelo de gobierno subnacional. Un ejemplo vigente es la isla Gotland, un territorio de habla finlandesa que es una comunidad autnoma de Suecia y que ha recibido, en efecto, competencias de gobierno sobre la poltica interna. ste es el modelo a que aspira el Pas
Vasco, que se ha propuesto como alternativa a la situacin de Quebec en Canad y
para la parte rabe de Israel, y podra ser el modelo para Hong Kong cuando sea devuelto a China en 1997.
A un nivel nacional, existe una creciente tendencia a crear organizaciones parapblicas para desempear funciones y programas gubernamentales adicionales. Muchos de estos organismos implican alguna forma de colaboracin que incluye intereses privados. Por ltimo, algunos programas nuevos que han sido gestionados a nivel
nacional estn siendo devueltos a los gobiernos subnacionales, sumndose a la larga
relacin de departamentos ministeriales con los que los gobiernos subnacionales deben trabajar (Rose, 1984).
-

B.

Devolucin de responsabilidades operativas

Esta tendencia es obviamente una consecuencia del principio de descentralizacin. A medida que un gobierno nacional se va extendiendo, y lo hace de una forma
no-ejecutante, impulsa una gran expansin en los niveles inferiores, lanzando los programas sobre las comunidades locales (Peters, 1988; Rose, 1984). Sin embargo, este
movimiento descendente se ha producido por ms motivos que los meramente administrativos. Existe una mayor preocupacin por la diversidad de las polticas pblicas,
permitiendo que el suministro de servicios se ajuste a las demandas locales concretas.
Adems, han surgido crecientes demandas polticas para controlar a nivel subnacional los recursos (recaudacin fiscal) originados en esas comunidades. Existe tambin
una mayor preocupacin por incluir un grado de responsabilidad de los programas
ante los ciudadanos afectados y el electorado local, a fin de conseguir unos objetivos
accesibles, una actuacin local eficaz y una adaptacin local rpida ante las circunstancias cambiantes. Como resultado, el nfasis del gobierno nacional en las RIG ha
ido cambiando de la definicin de los detalles de la prestacin de servicios u operaciones al establecimiento de un entorno legislativo apropiado, siempre posibilitando una mayor flexibilidad en la ejecucin. En muchos pases, estos fenmenos son relativamente nuevos, y los gobiernos centrales no siempre estn dispuestos a renunciar
al control que ejercen, o al menos pretenden mantener para ellos los controles legales
y fiscales a medida que los controles operativos pasan cada vez ms a estar en manos
de los funcionarios subnacionales.

C.

El desplazamiento hacia abajo de las cargas financieras

Paralelamente a la delegacin de programas, han aparecido e~ectativas del gobierno nacional para que los gobiernos subnacionales financien una mayor parte de

Las relaciones y la gestin intergubemamentales

163

los programas. Esto no ha sido forzosamente un corolario de la devolucin de programas. sino una consecuencia de la crisis financiera global del Estado de Bienestar. A
raz de la creciente demanda poltica de servicios sociales y a la vez que los recursos
han dejado de crecer, se ha visto un intento de traspasar los costes a los gobiernos
subnacionales (Walker, 1991). Los gobiernos centrales no estn solamente reduciendo los niveles de subvenciones y financiacin, sino que estn aumentando las condiciones impuestas a los subnacionales. Algunos programas nuevos, aparecidos como
respuestas polticas a las demandas de algunos grupos de presin, se estn ofreciendo
como experimentales y cuentan con una financiacin disponible en forma de subvenciones de proyectos, reduciendo el alcance nacional de la cobertura. En cualquier
caso, la prctica intergubernamental prevaleciente entre los gobiernos nacionales es
la de exigir determinadas actuaciones a los gobiernos subnacionales sin proporcionarles ayuda financiera. Este mandato sin financiacin, nombre por el que se conoce
en los Estados Unidos, es un fenmeno casi universal (Stenberg, 1992; Zimmerman,
1993).

D.

Influencia central sobre la financiacin subnacional

Un corolario de la crisis financiera global del Estado de Bienestar es la disminucin de los ingresos pblicos y el agravamiento de los dficits presupuestarios. Por
ello, en la mayora de los pases se han producido recortes en el crecimiento del gasto
del sector pblico. Esto ha supuesto la necesidad nacional de gestionar la poltica fiscal a travs del control del gasto de los gobiernos subnacionales. Aunque el caso ms
visible se dio en Gran Bretaa durante la administracin de Thatcher, se han introducidos controles sobre el gasto de los gobiernos locales en varios pases (Elander y
Montin, 1990; Wiltshire, 1992). Otros medios de control central incluyen los instrumentos nacionales para recuperar costes, tales como son la imposicin de tarifas para
el usuario, cuotas a pagar por los servicios en funcin del nivel de salario, las licencias
o cuotas de utilizacin para el uso pblico, precios de alquiler por hacer uso de las
instalaciones pblicas y las tasaciones especiales en caso de realizar mejoras pblicas.
En algunos pases han surgido varias formas de innovacin fiscal autorizadas o legisladas nacionalmente al vincular los beneficios y los impuestos, como, por ejemplo, la
redistribucin de los costes a los usuarios reales de los servicios, cobrando por el uso
de un servicio segn sea la capacidad de pagar del usuario. Estas y otras innovaciones
estn diseadas para trasladar los costes fiscales hacia los beneficiarios (Bennet,
1990). Para muchos observadores, este control nacional sobre las finanzas supone una
tendencia contraria a la descentralizacin de los programas.

E.

Prestacin innovadora de servicios

Las tendencias enumeradas anteriormente, especialmente las exigencias financieras, han suscitado un inters por reducir el gobierno y buscar mecanismos alternativos de accin. En cierta medida, el inters por desplazar las fronteras de gobierno se

164

Robert Agranoff

extiende ms all de la presin fiscal. Algunos creen que un menor grado de gobierno
reportar ms beneficios, ya que la produccin gubernamental es ineficiente si la
comparamos con las alternativas que ofrece el mercado, y que los programas gubernamentales fomentan la dependencia individual y que la dependencia de los gobiernos subnacionales en las subvenciones y ayudas financieras es una creciente y especial forma de dependencia (Bennet, 1990). Otros simplemente creen que un gobierno
no debera tener el monopolio sobre la prestacin de los programas y de los recursos
(Ross y Friedman, 1990). Por ello se han emprendido muchas innovaciones que afectan a los agentes que prestan servicios. Un experimento interesante ha sido el programa sueco de la comuna libre, donde los gobiernos locales se vean relativamente libres para elegir sus propios mecanismos de distribucin. Despus de algn tiempo,
estos experimentos se convirtieron en universales (Montin, 1992). La Organizacin
para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) (1987) ha elaborado una lista
de medios alternativos para la provisin gubernamental de servicios:
1) La regulacin de los contratistas del sector privado mediante contratacin,
el desarrollo de contratos, el control sobre las normas, el uso de concursos
pblicos.
2) Cooperativas, fundaciones, asociaciones, organizaciones sin nimo de lucro.
3) Organismos voluntarios y caritativos.
4) Colaboracin entre los sectores pblico y privado.
5) Sectores paraestatales. El grado de utilizacin de estos medios alternativos de
prestacin de servicios aumenta, con la consiguiente introduccin de nuevos
agentes de la GIG.

F.

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ilJj,

rlIl'l

La eficacia en la gestin de las polticas

Una ltima tendencia se refiere al mayor inters en lograr la eficacia en la gestin.


No solamente la presente es una era de GIG, sino que abordar ajustes en los programas resulta claramente insuficiente. Se est prestando una creciente atencin a la
efectividad o eficacia de los programas. Tradicionalmente, los temas de preocupacin
administrativos en las RIG se han basado en el cumplimiento: vigilancia legal, auditoras fiscales e inspecciones. Como se ha afirmado, el enfoque de la GIG ha sido limar
diferencias y fraguar los compromisos marginales para lograr resultados. Hoy en da,
est cobrando relevancia una nueva dimensin que trata de la eficacia del programa,
plantendose la cuestin bsica: est funcionando el programa?. Esto exige la fijacin de objetivos de programa ms claros y el establecimiento de los criterios de actuacin por parte de los polticos y administradores de forma interactiva (Wholey,
1983). Hacen falta vnculos ms concretos entre la gestin y la actuacin financiera de
las polticas. Ms importante an, la eficacia intergubernamental requiere una adopcin interactiva de decisiones, es decir, crecientemente descentralizada, flexible e integrada, que implique diversos programas (Agranoff, 1991; Agranoff, 1992; Osborne,
1990). Como consecuencia de esta tendencia, muchos pases estn empezando a prestar atencin a las evaluaciones de las actuaciones y su rendimiento en vez de a los

..

Las relaciones y la gestin intergubernamentales

165

controles de cumplimiento, interesados ya en una gestin basada en los resultados


(Wholey, Abrahamson, Bellavita, 1986).

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JAMES FERRIS
Universidad del Sur de California

l.

Introduccin

La tensin fiscal y la situacin poltica han generado un enorme inters por el rediseo de instituciones sociales clave que es observable a nivel mundial y que est
presente tanto en los pases desarrollados como en los que estn en vas de desarrollo. Este inters no se limita a la esfera de la economa, sino tambin a la de la administracin pblica. La descentralizacin, la competencia y la privatizacin son temas
habituales en las discusiones sobre los nuevos mecanismos institucionales de gobierno inspirados en el mercado.
Si bien estos conceptos son bsicos en el sector privado de algunos pases, tradicionalmente no han sido asociados con el sector pblico. Sin embargo, los ciudadanos
demandan a sus gobiernos una mayor eficacia y eficiencia en la actuacin pblica l.
En respuesta a estas demandas, los gobiernos de todo el mundo estn experimentando con mecanismos alternativos de gestin pblica, que incluyen la contratacin externa de servicios, la descentralizacin fiscal tanto entre niveles de gobierno como
dentro de ellos, o los enfoques contractuales para la financiacin del sector pblico.
En el presente captulo se examinan diversas iniciativas de los gobiernos locales
orientadas a lograr una prestacin ms eficaz de los servicios pblicos en los Estados
Unidos. Afortunadamente, en los Estados Unidos contamos con unos gobiernos locales flexibles que, histricamente, han constituido el fundamento de la gobernabilidad
del pas. Comparados con los de otras naciones, los gobiernos locales en los Estados
Unidos tienen un grado relativamente alto de autonoma fiscal y de responsabilidad
1 La eficiencia es utilizada aqu para referirse a la nocin econmica de eficiencia tcnica (minimizacin
de los costes de produccin para un determinado nivel de producto, u optimizacin de la produccin para
un determinado nivel de insumos. La eficacia es utilizada para referirse a la nocin de eficiencia econmica
o de asignacin (optimizacin de la satisfaccin obtenida con una determinada cantidad de recursos).

171

172

James Ferris

en la toma de decisiones. Este nivel de discrecionalidad local hace de ellos unos interesantes laboratorios para el examen de distintas opciones de prestacin de los servicios pblicos.
Para comenzar, expondr brevemente el papel del gobierno local en el sistema federal estadounidense. Sobre dicha base describir una variedad de mecanismos institucionales para la prestacin de servicios pblicos. A continuacin dirigir mi atencin hacia las especificidades de uno de estos mecanismos -la contratacin externa
de los servicios pblicos-, que nos permitir examinar los temas relativos a la descentralizacin, la competencia y la privatizacin en la prestacin local de servicios. A
partir de este anlisis dilucidar las que considero como las principales consecuencias
para las iniciativas locales de prestacin de servicios pblicos.

11. El gobierno local en el sistema federal de los Estados Unidos


El gobierno local ha constituido, desde los primeros das de existencia del pas, un
componente vital del sistema federal estadounidense. El gobierno local en los Estados Unidos es, en muchos sentidos, una manifestacin de la perspectiva de Tocqueville sobre el asociacionismo voluntario en la democracia americana. La eleccin de un
lugar de residencia se asemeja al ingreso en un club -una organizacin que cobra
cuotas a sus socios, presta servicios y es gobernada por sus miembros- 2. Esta concepcin resalta un aspecto fundamental del gobierno local americano -el individuo
como el Iocus del poder-, aspecto recalcado por el hincapi que los norteamericanos hacen en el control y la limitacin del poder pblico, aun cuando ello suponga a
menudo menguar la capacidad gubernamental para actuar.

A.

Qu es el gobierno local?

Definir los gobiernos locales en el contexto americano resulta bastante complicado, a diferencia de lo que sucede con el gobierno nacional (central) y estatal (regional) que son relativamente claros y similares a los de otros contextos nacionales.
Existen muchas modalidades de gobiernos locales en los Estados Unidos, y con frecuencia se solapan. A pesar de que hay una multitud de unidades de gobierno local
podemos distinguir dos tipos bsicos: las unidades de carcter multifuncional y las
unidades de tipo monofuncional.
Las unidades de gobierno local de carcter multifuncional ostentan una amplia
autoridad fiscal y responsabilidad en el gasto. Las formas predominantes de gobiernos locales de carcter multifuncional son los condados -counties- y las ciudades
-cities-. Cada estado est dividido en condados, lugar de residencia de los ciudadanos 3. A travs de los condados se administran funciones y programas estatales;

Esta nocin es central en la hiptesis de Tiebout (1956) segn la cual los individuos revelan sus preferencias votando con los pies, y en la teora del gobierno local como club de Buchanan (1965).
3 En algunas partes del pas, Nueva Inglaterra, p. ej., no existen ni ciudades ni condados, sino pueblos
-towns- que combinan las funciones de ambos tipos de gobierno local.
2

Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos

173

tambin tienen un papel independiente en la prestacin de servicios a aquellas reas


que no estn incluidas en los lmites de una ciudad. El otro gran tipo de gobierno local multifuncional es la ciudad, que ejerce sus funciones en las reas ms densamente
pobladas. Opera con una autonoma considerable respecto al estado: tiene libertad
para decidir qu servicios prestar, en qu cantidad, y de qu modo financiarlos y producirlos; adems, acta con considerable discrecionalidad en lo relativo a las regulaciones locales en distintas materias; por ejemplo, ordenacin territorial y vivienda.
Adems de los gobiernos locales de carcter multifuncional existe un abanico de
unidades monofuncionales de gobierno local, con unas competencias estrictamente
especificadas y unas fuentes limitadas de recursos. El ms comn es el distrito escolar
-school district-. Al igual que los condados, pueden ser contemplados como una
parte de la administracin del estado, si bien disfrutan de cierto grado de autonoma.
Los distritos especiales -special districts- constituyen el otro tipo predominante
de unidades monofuncionales de gobierno local. Constituyen distritos especiales las
demarcaciones de las autoridades de control del trfico, del suministro de agua y de
los servicios de extincin de incendios. Los lmites territoriales de estos gobiernos locales responden a menudo a la necesidad de aprovechar economas de escala y/o limitar los efectos de desbordamiento. Su jurisdiccin se solapa con las de las unidades multifuncionales de gobierno local y suelen disponer de una fuente especfica de
recursos.
Segn el Censo de Unidades de Gobierno de los Estados Unidos de 1987, existen
83.166 unidades de gobierno local, que estn dirigidas por 475.344 cargos electos y que
emplean a un total de 7.577.000 personas. La lista comprende 3.042 condados, 19.205
ciudades, 16.691 pueblos, 14.741 distritos escolares y 29.487 distritos especiales 4.

B.

El sistema de gobierno local

Si la complejidad de las estructuras del gobierno local en los Estados Unidos parece abrumar a menudo a los norteamericanos, con ms razn lo har con los extranjeros. Todo hogar forma parte de un condado y de un distrito escolar, as como de uno o
ms distritos especiales y, adems, es probable que se ubique dentro de una ciudad.
Hay quien contempla la naturaleza fragmentaria y la superposicin de los gobiernos
locales como algo catico y redundante. Ciertamente puede ser as. Sin embargo, hay
otros que creen que este sistema proporciona a los individuos oportunidades para manifestar sus preferencias acerca de las polticas pblicas locales mediante el voto, la
presin poltica o el traslado de residencia -es decir, votando con los pies.
En diferentes pocas se han desarrollado diversos intentos de reorganizacin de
la estructura de los gobiernos locales. As, se han empleado las reas metropolitanas,
pensadas para simplificar y hacer ms fluido el funcionamiento del sistema -tanto en
su dimensin vertical como en la horizontal. Asimismo se han creado nuevas estructuras especficas de administracin para tratar problemas locales especficos. Independientemente de la direccin exacta de estos propsitos, las iniciativas de reestruc-

Tal como recogen Ostrom, Bish y Ostrom (1988), p. 3.

James Ferris

174

turacin han sido desarrolladas ms por los propios gobiernos locales que por niveles
superiores de gobierno, reforzndose as el principio de autogobierno.
No existe un nico camino correcto para organizar los gobiernos locales. La mejor solucin depender, en gran medida, de factores tales como el alcance de las responsabilidades del gobierno local, las funciones de produccin y coste en la prestacin de los servicios, las posibilidades de utilizar sistemas alternativos de prestacin
de servicios -p. ej., la contratacin privada-, as como la importancia que se conceda a los criterios relacionados con la distribucin de los bienes y servicios o con el
proceso democrtico. Se trata de una cuestin compleja para la que no existe una respuesta nica. La respuesta depende del peso que se conceda a cada uno de los mltiples objetivos que pretende alcanzar un sistema de gobierno: otorgar a los individuos
un papel en los procesos de decisin colectiva, limitar los poderes de los actores pblicos, reducir al mnimo posible los costes de produccin, facilitar el control del gobierno local por parte de otros niveles territoriales de gobierno. De hecho, la estructura de los gobiernos locales no es uniforme para los cincuenta estados.

La capacidad para el gobierno local

C.

A pesar de lo confuso del sistema en los Estados Unidos, las unidades locales poseen una capacidad de gobierno que las de pocas naciones pueden igualar. Esta capacidad para gobernar se deriva de tres caractersticas claves:
1) Las competencias jurdicas y la autonoma de estas unidades de gobierno local.
2) Los procesos de toma de decisiones de forma colectiva.
3) Los recursos fiscales para poner en prctica tales decisiones.
1. Independencia de los gobiernos locales
Los gobiernos locales tienen amplia capacidad de toma de decisiones en materia
de gasto, tributos y normativa reguladora. Este es el sello distintivo del papel y responsabilidades de las ciudades. Es tambin un rasgo caracterstico de los condados y distritos escolares, si bien stos actan a menudo en nombre de sus respectivos estados.
La autoridad legal de las ciudades se deriva de las constituciones estatales. La actual autonoma del gobierno local y sus estructuras de gobierno son el reflejo de las
reformas de la Era Progresista -de 1870 hasta la segunda dcada de este siglo-, que
se propuso poner coto a los ataques de los estados contra la independencia de los gobiernos locales. Las constituciones estatales fueron enmendadas para prohibir la accin del estado sobre ninguna comunidad local concreta. Adems, muchos estados
-ms de la mitad- aadieron una clusula de autogobierno, que otorgaba a las comunidades locales capacidad para alterar la estructura de sus gobiernos locales mediante la anexin o la incorporacin sin necesidad de intervencin estatal 5

En otros estados la iniciativa corresponde a los parlamentarios estatales a instancias de los ciudadanos.

Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos

175

2. Estructuras de formulacin y ejecucin de polticas


Otras reformas se centraron en las estructuras para la formulacin y la ejecucin
de las polticas locales, tales como los mecanismos de toma de decisiones del ejecutivo, el proceso electoral o la funcin pblica, con el objetivo de incrementar la eficacia
del gobierno local.
En respuesta al predominio de los caciques polticos, que a travs de la designacin de candidatos restaban posibilidades de liderazgo al alcalde, se reforzaron los
mecanismos para consolidar el liderazgo local, como fueron la implantacin del alcalde fuerte, la figura del gerente (Council Manager) y el modelo de comisin. Las
grandes ciudades han tendido a adoptar la frmula de un alcalde con amplios poderes
en conjuncin con unos fuertes cargos de administrador jefe (Chief Administrative
Officer); por su parte, las ciudades medianas y pequeas se han inclinado mayoritariamente por la frmula del gerente 6.
Tambin se llevaron a cabo una serie de cambios en el proceso electoral con la
idea de que traeran consigo una mayor capacidad para reflejar las preferencias de los
ciudadanos. Entre estos instrumentos se incluyeron las elecciones primarias abiertas,
las elecciones con candidatos sin afiliacin a ningn partido y diversos mecanismos de
democracia directa -p. ej., referndums, iniciativas populares y capacidad de destitucin de los cargos electos-o Estos elementos siguen caracterizando los procesos locales de eleccin colectiva.
En tercer lugar, se introdujo el sistema de funcin pblica local, y con el fin de
despolitizar el empleo pblico se establecieron normas reguladoras de la gestin y
la contratacin del personal; por ejemplo, los principios de contratacin basada en el
mrito profesional y de despido exclusivamente por causa justificada. A pesar de que
el actual debate sobre la eficiencia en la prestacin de los servicios locales seala a los
sistemas de funcin pblica como elementos que limitan el margen de maniobra de la
gestin local, es importante recordar los factores que llevaron a su creacin.
Consideradas en conjunto, estas reformas constituyeron claramente un intento de
despolitizacin del gobierno local a travs de la potenciacin de los mecanismos
de control ciudadano y de la disminucin de la capacidad de influencia sobre el mismo de los polticos poderosos y de los intereses particulares. Estas reformas fueron
contempladas como un mecanismo para hacer al gobierno ms responsable ante la
ciudadana, particularmente en lo relativo a su funcionamiento.
Si bien la poltica local goza de buena salud, las actuales estructuras de gobierno a
este nivel muestran los efectos de las reformas de la Era Progresista.

3. El papel y los recursos fiscales del gobierno local


En 1985, los gobiernos locales representaron en su conjunto una cuarta parte del
gasto pblico total, mientras que a principios de siglo su participacin en ste era

6 Los efectos de tales cambios han sido examinados a travs de distintos estudios economtricos, que
no han arrojado resultados concluyentes por lo que respecta al xito de las reformas.

176

James Ferris

del 58 por 100 7 , A pesar de la disminucin de su peso respecto de los gobiernos estatales y el nacional, los gobiernos locales an desempean un papel clave en el sistema
federal americano 8. Los gobiernos locales tienen un papel preponderante en mbitos
tan importantes como la seguridad ciudadana o la educacin. Asimismo actan como
socios relevantes de los gobiernos federal y estatales en mbitos como la vivienda o el
urbanismo. Los gobiernos locales son responsables del 50 por 100 del gasto pblico
total en materia de educacin, del 73 por 100 del gasto total para las fuerzas de seguridad y del 50,2 por 100 del gasto total en materia de vivienda y urbanismo.
Sin embargo, estos porcentajes del gasto total no nos indican necesariamente
quin formula la poltica, sino ms bien quin es el responsable de su ejecucin. La
elaboracin de las polticas va en funcin de quien obtiene y asigna los recursos. En
el sistema federal, la responsabilidad de la recaudacin de impuestos y del gasto es
asumida en ciertas ocasiones por diferentes niveles de la administracin. En 1982, los
gobiernos locales obtuvieron el 63 por 100 de sus recursos a travs de ingresos propios y el 37 por 100 restante a travs de transferencias entre administraciones. Los
impuestos sobre la propiedad representaron el 25 por 100 de los ingresos de los gobiernos locales, los precios pblicos y las tasas aportaron el equivalente a un 20 por
100 de los ingresos, y los impuestos sobre las ventas el 5 por 100 mientras que un conjunto de otras fuentes menores, comprendido el impuesto sobre la renta, representa
el 13 por 100 restante 9.

D.

Resumen

Un ingrediente vital para el xito del autogobierno es que los ciudadanos puedan
manifestar sus preferencias a sus representantes y que stos sean responsables ante
ellos. En un sistema federal, el nivel de administracin al que deba adjudicarse la responsabilidad de actuar depender, en gran medida, de la capacidad de los distintos
niveles de administracin para abordar el problema. Ahora bien, qu nivel de administracin tiene la autoridad legal para actuar? Qu nivel est en mejores condiciones para reflejar los intereses de las partes afectadas? Y qu nivel dispone de los re-

7 Los datos y cifras sobre gastos e ingresos utilizadas en esta seccin se han extrado de distintas tablas
que aparecen en Ostrom, Bish, y Ostrom (1988). Su fuente primaria es el Censo de Unidades de Gobierno
de los Estados Unidos, que se elabora quinquenalmente en los aos terminados en 2 y en 7.
M El descenso en trminos relativos del gasto local no refleja tanto la disminucin de su papel como la
expansin de las funciones del gobierno federal a partir de 1900. Las transferencias de riqueza a gran escala y los programas puestos en marcha en la dcada de los aos 1930 fueron los responsables de la mayor
parte de los gastos del gobierno nacional a lo largo del periodo. La participacin del gasto de los estados en
el gasto pblico total ha permanecido entre el 13 y el19 por lOO con ligeras variaciones.
9 Las cifras de los aos posteriores mostraran probablemente un menor peso de las subvenciones intergubernamentales y de los impuestos sobre la propiedad. Se ha producido un descenso en las cantidades
que el gobierno federal dedica a subvenciones intergubernamentales, que podra verse parcialmente compensado por el incremento de las transferencias estatales. Las revueltas fiscales de finales de la dcada de
1970 y principios de la de 1980 en algunos estados han mermado la confianza de los gobiernos locales en
los impuestos sobre la propiedad como medio para la generacin de recursos propios en beneficio de los
precios pblicos y las tasas.

Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos

177

cursos financieros necesarios para abordar el problema? Es evidente que la frmula


que hemos planteado no aporta unas respuestas claras a estas preguntas.
Los papeles y responsabilidades de los distintos niveles de administracin en el
sistema federal han sido una constante fuente de debate. En el sistema federal surgen
tensiones porque los diferentes niveles de administracin tienen distintos intereses y
se apoyan en votantes de diferentes bases sociales cuyos intereses pueden ser dispares. Los distintos niveles de gobierno han demostrado capacidad para cooperar, competir, influenciar u obligarse cuando tales comportamientos han aparecido como favorables a sus intereses. Las estructuras de gobierno son dinmicas. Es conveniente
elaborar conjuntos de normas que posibiliten la creacin de estructuras flexibles que
permitan abordar los diferentes problemas pblicos. Esto resalta la importancia del
diseo de mecanismos institucionales capaces de responder a las preferencias cambiantes de los ciudadanos y de adaptarse a las condiciones cambiantes de provisin y
produccin de los servicios.
La evolucin poltica reciente y las tendencias apreciables en materia fiscal han
incidido de forma negativa en la capacidad de gobierno de las ciudades. Resulta evidente que existe un menor apoyo financiero a los gobiernos locales por parte del gobierno federal que, en parte, ha sido compensado por el de los estados. Por otro lado,
los estados tienden a ejercer una presin reguladora cada vez mayor sobre los gobiernos locales, lo cual limita su libertad de actuacin. No obstante, los entes locales se
han mostrado bastante capaces de hacer frente a los retos planteados y, en consecuencia, han garantizado la gobernabilidad de sus jurisdicciones. Los responsables de
los gobiernos locales, tanto los cargos electos como los de nombramiento poltico,
han adoptado un enfoque ms empresarial para hacer funcionar sus organizaciones,
actuando en las fronteras con el sector privado y con los niveles de administracin estatal y federal. El diseo de nuevos mecanismos para la prestacin de los servicios
pblicos es un mbito en el que los gobiernos locales han ido en vanguardia.

IIJ.

La prestacin de servicios locales

A lo largo de los aos ochenta se ha concedido una gran atencin a la mejora de


la prestacin de los servicios pblicos locales, abriendo la posibilidad de poner en
marcha incentivos basados en la descentralizacin, la competencia y la privatizacin.
Estas medidas, inspiradas en el funcionamiento del mercado, estn pensadas para incrementar los niveles de eficacia y eficiencia de los gobiernos locales. En este apartado se examinan los patrones de prestacin de los servicios pblicos locales vigentes
en los Estados Unidos y se abordan los nuevos enfoques relacionados con este tema.

A.

Las alternativas de prestacin del servicio

La organizacin pblica es el instrumento que se ha ocupado tradicionalmente


de la prestacin de los servicios pblicos. Bajo este rgimen, todas las decisiones se
adoptan dentro del sector pblico: una unidad de gobierno organiza el servicio, financiado mediante impuestos, y producido por empleados pblicos. Los mecanis-

178

James Ferris

mos alternativos para la prestacin del servicio pblico derivan la adopcin de las
decisiones, en distintos grados, hacia el sector privado. La contratacin externa del
servicio, el voluntariado, las franquicias, los subsidios, los cheques para usuarios y
los incentivos de tipo fiscal o sobre la regulacin son ejemplos de estos mecanismos
alternativos 10.
La contratacin externa constituye la forma ms sencilla de privatizacin; las decisiones vinculadas a la planificacin y la financiacin se mantienen en el mbito del
sector pblico, si bien la produccin se transfiere a otra organizacin. La administracin puede contratar con una empresa privada, una entidad sin nimo de lucro, una
asociacin de vecinos u otra entidad administrativa. Al transferir al exterior las decisiones de produccin se abre la posibilidad de reducir los costes y, consecuentemente,
la presin sobre los fondos del sector pblico.
Los subsidios y los cheques para usuarios, ms que la contratacin externa, pivotan sobre el sector privado. Mediante los subsidios, la unidad de gobierno paga al
productor privado una parte del coste del servicio. En el caso de los cheques para
usuarios, la unidad de gobierno paga al consumidor una parte del precio del servicio,
tomando as ms en consideracin las preferencias individuales. En ambos casos, el
actor pblico confa lo esencial de la prestacin del servicio al sector privado, si bien
intenta estimularlo a travs de una financiacin parcialmente pblica.
La franquicia y los incentivos sobre la regulacin suponen un grado mayor de
confianza en el mercado. La franquicia implica la concesin, por parte de la unidad
de gobierno, de una licencia a favor de una o ms entidades, generalmente empresas
privadas, para que presten un servicio al pblico, o sea, les permite producir y cobrar
a los consumidores el precio correspondiente. Los incentivos sobre la regulacin representan un intento por parte del actor pblico de influir en la prestacin de servicios en el mercado libre, basndose no en la utilizacin de fondos pblicos, sino en la
relajacin de la regulacin aplicable a la actividad. En ambos casos el papel de la administracin queda bsicamente reducido a la funcin de planificacin.
Las iniciativas basadas en el voluntariado implican a individuos, organizaciones
sin nimo de lucro o a asociaciones de vecinos que trabajan motu proprio en la prestacin de servicios. En este caso, los servicios se suministran de forma colectiva y el
papel del actor pblico, si juega alguno, es mnimo y queda limitado a la fase de planificacin.
Las alternativas de prestacin de servicios descritas anteriormente asumen, en
distintos grados, los atributos caractersticos del sector privado -la descentralizacin, la competencia y la privatizacin-; no obstante, ni se puede clasificarlas utilizando la simple dicotoma pblico/privado ni se pueden valorar los mritos de
cada opcin de forma aislada 11, Para determinar cul de estas alternativas es la ms
adecuada es necesario tomar en cuenta la ndole del servicio considerado (Stein, en
\O Estos mecanismos alternativos pueden emplearse en solitario o en conjuncin con cualquier otro esquema de prestacin del servicio, incluyendo el modo tradicional.
11 Stein, basndose en un anlisis de componentes principales, argumenta que la mera distincin pblico/privado no resulta suficiente para clasificar adecuadamente las distintas opciones de prestacin del servicio. En opinin de este autor, es necesario considerar tanto la aproximacin tradicional (produccin pblica frente a produccin privada) como una aproximacin basada en el r1fodo de reglamentacin y otra
centrada en la financiacin.

Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos

179

prensa). En el caso de los servicios basados en bienes pblicos puros -aquellos no


sujetos a fenmenos de rivalidad en el consumo y que no admiten la exclusin de
consumidores potenciales-, as como los basados en recursos de propiedad comn
-sujetos a fenmenos de rivalidad en el consumo, pero que no admiten la exclusin
de consumidores potenciales-, es ms probable que se presten de acuerdo con los
modelos tradicionales de gestin. En el caso de estos tipos de bienes, la aplicacin
de mecanismos propios del sector privado no es viable. Por otro lado, los servicios
basados en bienes sujetos a peaje -no sometidos a fenmenos de rivalidad en el
consumo, pero que s admiten la exclusin de consumidores potenciales- y los basados en bienes privados puros -sujetos a fenmenos de rivalidad en el consumo y
a mecanismos de exclusin de consumidores potenciales-, se gestionan ms fcilmente desde un enfoque de sector privado, ya que en estos casos es ms probable
que existan mercados reales para esos bienes. Los cheques a usuarios, las franquicias
y la contratacin externa aparecen como alternativas de gestin ms probables para
el caso de los servicios basados en bienes sujetos a peaje. En el caso de servicios basados en bienes privados puros sera posible utilizar los cheques a usuarios, los subsidios e incluso las tarifas.

B.

Las pautas de prestacin de los servicios locales

Pese a la fanfarria, hay que preguntarse en qu medida los gobiernos locales han
adoptado estos sistemas alternativos de gestin y hasta qu punto el debate sobre la
privatizacin que se ha desarrollado a lo largo de los aos ochenta ha afectado a las
pautas de prestacin de los servicios pblicos locales. En 1982 y, de nuevo, en 19X8, la
lnternational City Managers Asociation (lCMA)>> encuest a los cargos de administrador jefe (Chief Administrative Officers) en una muestra nacional de gobiernos locales en los Estados Unidos. La encuesta fue diseada para obtener informacin
acerca de los servicios que tenan asignados y la forma en que los administradores
jefe organizaban la prestacin de estos servicios. El examen de las respuestas arroja
alguna luz acerca del impacto de los nuevos sistemas de prestacin de los servicios locales. A continuacin se examinan los datos obtenidos, la muestra empleada y las
tendencias dominantes en la provisin y prestacin de los servicios.

Las encuestas de la lCMA


Entre marzo y junio de 1982, la lCMA realiz una serie de encuestas en ciudades y condados de los Estados Unidos interesndose por los servicios locales prestados y por los mecanismos empleados para su prestacin. El cuestionario se envi
a los cargos de administrador jefe de un total de 4.700 gobiernos locales. Se incluyeron en la muestra todas las ciudades con poblacin igualo superior a las 10.000 personas y todos los condados con 25.000 o ms habitantes. Asimismo se seleccion
una octava parte de los gobiernos locales con poblaciones por debajo de los umbrales anteriormente citados. Del total de cuestionarios enviados fueron cumplimentados y devueltos 1.780 -un 38 por 100- , correspondiendo 1.433 a ciudades y los

180

James Ferris

347 restantes a condados. La proporcin de respuesta vari segn el tipo de gobierno local, alcanzando un 46 por 100 en el caso de las ciudades y un 24 por 100 en el
de los condados.
La encuesta de la ICMA peda informacin sobre los mecanismos para la gestin
de un total de 59 funciones, agrupadas en cinco grandes reas: obras pblicas y transporte, seguridad ciudadana, salud y servicios sociales, parques, ocio y deporte, y funciones de apoyo administrativo (p. ej., gestin de nminas, proceso de datos y servicios legales). Se preguntaba al administrador jefe por la prestacin o no de cada uno
de los servicios por parte del gobierno local y, en caso afirmativo, sobre cul era el
mtodo de prestacin del servicio. Entre stos se incluan explcitamente el mtodo
tradicional -es decir, a travs de empleados pblicos-, los acuerdos entre administraciones, la contratacin con empresas privadas, la contratacin con entidades sin
nimo de lucro o con asociaciones de vecinos, las franquicias, los subsidios, los cheques para usuarios, el voluntariado y la autoayuda, y los incentivos sobre la regulacin 12.
La ICMA repiti esta encuesta en 1988. Utilizando los mismos procedimientos de
muestreo, recibi respuesta de un total de 1.681 gobiernos locales, de los que 1.311
eran ciudades y 370 eran condados; la proporcin media de respuesta alcanz el 34,6
por 100. De nuevo aparece una notable diferencia en los ndices de respuesta de ciudades y condados: el 40,2 por 100 de las ciudades respondi al cuestionario mientras
que nicamente lo hizo el 22,9 por 100 de los condados 13.
La encuesta de 1988 peda bsicamente el mismo tipo de informacin bsica que
la de 1982; existen, sin embargo, algunas diferencias. En primer lugar, se aadieron a
la encuesta algunos nuevos servicios 14. En segundo lugar, se elimin la distincin entre contratacin externa con y sin nimo de lucro, limitndose con ello la informacin
disponible sobre la opcin contractual. En tercer lugar, por lo que se refiere a las alternativas de prestacin de los servicios, la categora acuerdos entre administraciones fue sustituida por la categora contratacin con entidades de administracin 15.
Por ltimo, mientras que la primera encuesta estaba en condiciones de recoger los casos en que se utilizaran varias alternativas de gestin simultneamente, tal posibilidad

12 En algunos casos, un mismo gobierno local utiliz dos o ms de estos instrumentos para la prestacin
de un determinado servicio. Si se desea informacin adicional, vase lCMA (1983).
13 El Cuadro 1 muestra la comparacin de los ndices de respuesta en las dos encuestas en funcin de
algunas caractersticas clave de la unidad de gobierno -poblacin o status regional y metropolitano, p. ej.
14 Estos servicios son: crceles, programas de libertad condicional, albergues para transentes, registro
de la propiedad, y eliminacin de residuos txicos y peligrosos. El suministro y el tratamiento de las aguas
aparecen como dos servicios diferenciados en la encuesta de 1988.
15 Esta forma de contemplar las pautas de prestacin de servicios supone que los acuerdos intergubernamentales constituyen una forma de contratacin externa, aunque tal extremo no sea reconocido explcitamente en el cuestionario. Esta categorizacin tiene su base en la ndole de la mayora de los acuerdos entre
unidades de administracin, en lo que se refiere al proceso de produccin de los servicios. As, las pequeas
ciudades, habitualmente, contratarn con el condado el servicio de polica, y lo harn por un plazo indefinido. En otras ocasiones, el acuerdo contemplar la aportacin de apoyo a la prestacin del servicio por un
plazo concreto; tal sera, por ejemplo, el caso de dos gobiernos locales vecinos que asumieran el compromiso de mutuo apoyo en el caso de que uno de ellos se viera afectado por un incendio de grandes proporciones. Tanto en uno como en otro caso, los acuerdos intergubemamentales encaman la esencia del principio
de contratacin externa, o sea, la separacin de las unidades de provisin y produccin del servicio.

...

Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos

181

qued excluida en la segunda como consecuencia de la modificacin del diseo del


cuestionario 16.
En nuestro estudio de la evolucin de las pautas de prestacin de los servicios optamos por centrarnos en aquellas ciudades que respondieron a ambas encuestas.
Dado que el ndice de respuesta de los condados fue bajo y que sus responsabilidades
en materia de servicios son sustancialmente distintas de las correspondientes a las
ciudades, se opt por no analizar conjuntamente ambos tipos de gobiernos locales a
fin de no ocultar posibles tendencias.
De las ciudades que respondieron en 1982,692 lo hicieron de nuevo en 1988. Un
posterior anlisis desvel que, de stas, en 56 casos aparecan respuestas inconsistentes o haba una importante falta de datos. La eliminacin de estos casos dio como resultado una muestra ajustada de 638 ciudades, con una poblacin media de 46.705 habitantes. La distribucin territorial de las ciudades es la siguiente: 15 por 100 del Este,
32 por 100 del Medio Oeste, 30 por 100 del Sur, y 23 por 100 del Oeste. El 75 por 100
de las ciudades estn situadas en reas metropolitanas. Las caractersticas de las ciudades incluidas en la muestra ajustada reflejan las correspondientes a las ciudades de
la muestra primitiva de ambas encuestas, lo que nos hace pensar que la restriccin del
anlisis a la muestra ajustada no introduce sesgos evidentes 17.
Para la investigacin de las pautas en el conjunto de la prestacin de servicios se
estudiaron 64 servicios comunes a ambas encuestas. En esta cifra estn incluidos 49
servicios directos o finales, es decir, servicios que son prestados directamente al pblico -p. ej., servicios mdicos de urgencia o bomberos-, y 15 servicios de apoyo,
relacionados con la gestin interna de las organizaciones pblicas -p. ej., secretara y
mantenimiento de edificios 18.

Para obtener informacin adicional sobre la encuesta de 1988 consltese Morley (1989).
Para un examen ms detallado de estas cuestiones vase el Cuadro 2.
18 Dichos servicios son: recogida de residuos slidos urbanos e industriales; eliminacin de residuos slidos; mantenimiento de viales, limpieza viaria, quitanieves; instalacin/mantenimiento de seales de trfico, recaudacin de parqumetros; poda/plantacin de rboles; administracin/mantenimiento de cementerios; inspeccin y aplicacin de la normativa local; aparcamientos; gestin de la red de autobuses urbanos;
gestin de los sistemas de apoyo al trnsito; operaciones aeroportuarias; depuracin y suministro de agua,
gas y electricidad; alcantarillado y depuracin de aguas residuales, eliminacin de fangos; lectura de contadores; facturacin de luz y gas; gestin del sistema de iluminacin viaria; sistemas de comunicacin de polica y bomberos; patrullas policiales/prevencin de la delincuencia; prevencin/extincin de incendios; servicios mdicos de urgencia y ambulancias; retirada y almacenamiento de vehculos; control de la
circulacin y del estacionamiento de vehculos; inspeccin sanitaria; desinsectacin y desratizacin; control
de animales domsticos; gestin de albergues para animales; gestin de centros de da; programas de bienestar para la infancia; programas de atencin a la tercera edad; gestin de los programas de vivienda pblica y de viviendas para la tercera edad; gestin hospitalaria; programas de salud pblica, programas de
tratamiento de alcohlicos y drogadictos, programas y gestin de centros para la atencin a enfermos mentales y discapacitados psquicos; servicios de deporte y ocio y su mantenimiento; parques, auditorios y centros de congresos; programas culturales, bibliotecas y museos. Los servicios de apoyo son: servicio de suelo
y construcciones, seguridad de edificios, flota de vehculos pesados, flota de vehculos de emergencia, resto
de vehculos de flota, nmina, facturacin de impuestos, tasacin fiscal, proceso de datos, cobro ejecutivo
de impuestos, asesora legal, secretara, gestin de personal, relaciones laborales y relaciones pblicas.
16

17

182

James Ferris

CUADRO 1.

ndices de respuesta a la encuesta segn el tipo de jurisdiccin.


CONDADOS

CIUDADES
Nm.

Porc.

Nm.

Porc.

Nm.

Porc.

Nm.

Porc.

1.433

46

1.311

40

347

24

370

28

38
217
1.000
178

67
56
47
33

27
203
893
188

46
49
40
35

52
167
110
18

33
28
15
20

54
177
118
21

32
29
16
24

293
430
412
298

32
47
51
59

262
385
382
282

29
42
44
52

140
95
160
52

21
19
23
26

44
101
167
58

24
20
23
29

1.062
371

50
36

945
366

40
38

241
106

39
11

187
183

29
19

Porcentaje
Muestra completa
Tamao de la poblacin
250.000 o mayor
50.000 - 249.999
10.000 - 49.999
Menos de 10.000
Regin
Noreste
Norte Central
Sur
Oeste
Estatuto Metro
EEAM
NoEEAM

Fuente: Elaine Morlev, Patterns in the Use of Alternative Service Delivery Approaches, ICMA, 1989, Municipal Year
Book, pp. 33-44.
Harry P. Hatry y CarlValente, Alternative Service Delivery Approaches Involving Increased Useof the Private Sector,
ICMA. 1983, Municipal Year Book, pp. 199-217.

C.

Tendencias

1. La provisin del servicio


Existen considerables diferencias entre las ciudades tanto en lo relativo a los servicios que deciden prestar como en la forma de prestarlos. Las ciudades representadas en la muestra limitaron sus responsabilidades en materia de prestacin de servicios pblicos a lo largo de los aos ochenta, tal como muestra la Tabla 1. Mientras en
1982 las ciudades proporcionaban una media de 44,1 servicios de los 64 recogidos en
la encuesta, en 1988 el nmero de servicios ascenda tal slo a 39,5, lo que implica
una reduccin estadsticamente significativa de 4,6 servicios. A la vez que abandonaban la prestacin de ciertos servicios, las ciudades tambin asuman nuevas funciones.
La ciudad media incorpor 8 nuevos servicios y abandon la prestacin de 12, dando
como resultado el descenso neto antes mencionado. Slo 35 ciudades (un 5,5 por 100
del total) prestaban los mismos servicios en 1982 y 1988. En 431 ciudades (equivalente al 67,6 por 100) se produjo una reduccin neta del nmero de servicios, mientras

Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos


CUADRO

2.

183

Comparacin de las muestras de ciudades.


1982
Porcentaje

1988
Porcentaje

Ciudades repetidas
Porcentaje

20,4
30,0
28,8
20,8

20,4
29,4
29,1
21,5

15,5
31,5
30,3
22,9

74,1
25,9

72,1
27,9

75,5
24,5

250.000 o mayor
100.000 - 249.999
50.000 - 99.999
25.000 - 49.999
10.000 - 24.000
Menos de 10.000

2,7
4,3
10,8
22,9
46,9
12,4

2,1
4,1
11,4
22,0
46,1
14,4

2,5
4,4
12,5
27,9
51,3
1,4

Media Poblacin 1980

46,131

50,503

46,705

Regin
Este
Medioeste
Sur
Oeste
Estatuto EEAM
rea Metropolitana
Area no Metropolitana
Tamao Poblacin 1980

que 172 de ellas (un 27 por 100 del total) incrementaban su nmero. Estos cambios
en la provisin de servicios afectaron tanto a los de tipo directo como a los de apoyo.
La alteracin del nivel de responsabilidad pblica en la prestacin de los servicios
tambin vara dependiendo del servicio. Por ejemplo, ms del 10 por 100 de las ciudades de nuestra muestra redujeron su papel en la prestacin de 38 servicios del total de
64 contemplados en la encuesta. Algunos servicios parecan particularmente afectados por esta tendencia. As, al menos un 20 por 100 de las ciudades redujeron su papel en los siguientes servicios: eliminacin de residuos slidos urbanos y comerciales,
suministro de gas y electricidad y su facturacin, iluminacin viaria, ambulancias, reTABLA

1.

Modelos de cambio para la provisin del servicio pblico.


Todos las servicias

N.O de servicios proporcionados


(desviacin standard en parntesis)
N.O de servicios cubiertos
(desviacin standard en parntesis)
" Cambio significativo entre 1982 y 1988 en el nivel 0,01.

Servic. Directos

1982

1988

1982

1988

44,1
(7,8)
1,2
(2,4)

39,5*
(7,1)
2,0
(2,4)

31,4
(6,6)
1,0
(2,0)

27,1*
(6,1)
1,8*
(2,1)

184

James Ferris

tirada de vehculos, desratizacin, gestin de albergues para animales, prevencin y


rehabilitacin en casos de alcoholismo y otras toxicomanas, actividades culturales y
seguridad en edificios. Pese a lo sealado anteriormente, existen 10 servicios que al
menos un 10 por 100 de las ciudades no prestaba en 1982, pero s en 1988. Los servicios que arrojan porcentajes ms altos son la provisin de espacios para estacionamiento de vehculos (13,9 por 100) y las actividades artsticas y culturales (13,2 por
100). No obstante, el porcentaje de ciudades que abandonaron la prestacin de estos
servicios es mayor que el de las que los asumieron (20,4 por 100 en el caso de las actividades artsticas y culturales y 16,1 por 100 en el de la provisin de espacios para
aparcamiento). No es fcil, por tanto, identificar pautas precisas de cambio en la naturaleza de la prestacin de los servicios si utilizamos el tipo de servicio como nico
elemento de anlisis. La tendencia ms notable ha sido el grado relativamente alto de
abandono de responsabilidades por parte de las ciudades en el rea de los servicios
sociales.

2. Enfoques en materia de prestacin de servicios


El porcentaje medio de servicios para el que se utiliza cada uno de los distintos
mecanismos de prestacin se encuentra registrado en la Tabla 2, tanto para la encuesta de 1982 como para la de 1988. Las alternativas a la oferta de servicios a travs de
organizaciones que se contemplan en la encuesta incluyen la contratacin externa,
tanto con otras unidades de administracin como con el sector privado; las franquicias; los subsidios; los cheques para usuarios; el voluntariado y los grupos de autoayuda, as como los incentivos normativos y fiscales. A pesar de la amplia atencin prestada a las figuras propias del sector privado como medio para la prestacin del
servicio, la oferta de servicios a travs de organizaciones pblicas constituy, tanto en
1982 como en 1988, la opcin preferida por las ciudades 19. La contratacin externa es
el mecanismo alternativo de prestacin de servicios al que ms se recurre tanto en la
encuesta de 1982 como en la de 1988; de hecho, en el caso de determinados servicios
como hospitales o autobuses urbanos, constituye la frmula ms extendida de prestacin, con porcentajes que van del 60 al 80 por 100 de las ciudades. Las restantes alternativas de prestacin arrojan porcentajes de utilizacin inferiores, que raramente superan el 10 por 100 para cada uno de los servicios.
No sorprende el que no existan cambios radicales en las pautas de prestacin de
servicios por parte de los gobiernos locales. Pese a la retrica de los aos ochenta, la
prestacin a travs de organizaciones pblicas sigue siendo la opcin que prevalece
de forma abrumadora. Lo anterior no quita relevancia al papel de los mecanismos alternativos de prestacin del servicio, sobre todo si tenemos en cuenta que, aunque es19 La encuesta de 1982 revel que, incluso cuando se recurra a mtodos alternativos al tradicional, su
aplicacin se realizaba normalmente en conjuncin con ste. Desgraciadamente, el diseo de la encuesta
de 1988 obligaba a optar por una nica respuesta. A los efectos de la medicin de los distintos mecanismos
de prestacin de servicios, hemos considerado las respuestas mltiples de la encuesta de 1982.como correspondientes a opciones de prestacin del servicio opuestas a la oferta exclusiva de los mismos tt travs de las
organizaciones pblicas.

Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos

185

"","''''H''''''''''','''''

TABLA

2.

La incidencia del cambio del uso de servicios alternativos. Instituciones distribuidoras: 1982-1988. Porcentaje de Servicios proporcionados empleando un Mtodo Especifico (Desviacin standard entre parntesis).
Todos los Serv.

N. o de Serv. con un cambio


signiiicanvo en el serr.
Modo de serv. 1982-88**

Servo Directos

1982

1988

1982

1988

Descenso

incremento

30,4
(16,8)

28,5*
(17,1)

32,7
(17,8)

28,4
(18,1)

II

21

FRANQUICIA

3,5
(4,8)

2,1
(3,5)

4,8
(6,6)

2,9
(4,8)

SUBSIDIO

1,7
(3,7)

1,6
(3,4)

2,3
(5,1)

22
(4,8)

CHEQUE

0,2
(1,1)

0,4
(1,4)

0,3
(l,4)

0,5
(1,7 )

VOLUNTARIOS

3,4
(4,7)

4,2*
(5,3)

4,6
(6,3)

6,1*
(7,6)

0,2
(1,2)

0,3
(4,1)

0,3
(1,6)

0,4
(43)

CONTRATACIN

REGULACINI
INCENTIVOS FISCALES

* Cambio entre 1982 y 1988 significativo en el nivel O,Ol.


*. Nmero de servicios con un descenso o incremento significativo en el nivel 0,1Oo por

lO

debajo.

casos, se produjeron cambios estadsticamente significativos en el grado de utilizacin


de los mismos. Los datos indican que las tendencias varan segn el mtodo de prestacin considerado. A continuacin se examina cada uno de ellos.
La utilizacin de la contratacin externa, es decir, la produccin a travs de agentes externos de un servicio financiado por el gobierno local, desciende entre 1982 Y
1988. En 1982, las ciudades utilizaron la contratacin externa para la produccin del
30,4 por 100 de los servicios que prestaban. Esta cifra haba descendido al 28,5 por
100 en 1988, lo que supone un cambio estadsticamente significativo. Este descenso,
tal como muestra la Tabla 3, afect a la contratacin externa tanto con organizaciones privadas como con organizaciones dependientes de otras unidades de administracin. En el caso de los gobiernos locales que optaron por la contratacin externa de
la prestacin del servicio, se examin si se haban producido cambios en la preferencia por organizaciones pblicas o privadas. Los datos correspondientes se muestran
en la Tabla 4. En 1982, el 37,4 por 100 del total de los servicios sujetos a contratacin
externa lo fueron con organizaciones del sector pblico, frente al 69,0 por 100 contratado con organizaciones privadas. Los datos correspondientes a 1988 muestran un ligero, aunque significativo, aumento de la contratacin de servicios con organizado-

186

James Ferris

TABLA

3.

Incidencia cambiante de la contratacin: 1982-1988. (Total, Pblico y Privado).


Todos los Servo

Porcentaje de Servicios
contratados
Porcentaje de Servicios
contratados con org. privadas

Porcentaje de Servicios
contratados con org. pblicas

Servo Directos

N. o de Servo con una


reduccin significativa en
la contratacin 1982-88**

1982

1988

1982

1988

Descenso

Incremento

30,4
(16,8)

28,5*
(17,1)

32,7
(17,8)

28,4*
(18,0)

20

21,5
(14,1)

19,8
(13,4)

21,7
(14,6)

17,9
(12,8)

29

11,5
(12,9)

9,9*
(9,3)

13,8
(14,7)

12,0*
(11,9)

30

* Cambio significativo entre 191';2 y 191';8 en el nivel 0.01.


** Nmero significativo de servicios con un descenso o incremento significativo en el nivel del O,lOo por debajo.

nes pblicas y un pequeo descenso del porcentaje de servicios contratados con empresas privadas.
Volviendo a la Tabla 2, observamos que, como en el caso de la contratacin externa, se produce una disminucin importante en el uso de franquicias a lo largo del perodo considerado, pasando del 3,5 por 100 de los servicios suministrados en 1982 al
2,1 por 100 en 1988. Durante la dcada de los aos ochenta las ciudades recurrieron
en mayor proporcin al voluntariado y a los grupos de autoayuda. La incidencia de
esta modalidad de prestacin pas del 3,4 por 100 del total de los servicios en 1982 al
4,2 por 100 en 1988. El uso de cheques para usuarios tambin se increment de forma
importante, pasando del 0,2 por 100 de los servicios en 1982 a un 0,4 por 100 en 1988.

TABLA

4.

Cambios en la alternativa contractual: 1982-1988.

Todos los Servo

Porcentaje de contratos
con el sect. pblico
Porcentaje de contratos
con el sect. privado

Servo Directos

N. o de Servo con una


reduccin significativa en
especficos sectores
contractuales**

1982

1988

1982

1988

Descenso

Incremento

37,2
(28,7)

33,6*
(24,3)

40,1
(30,2)

38,9
(27,5)

11

69,0
(27,8)

69,6
(23,5)

66,4
(29,3)

66,8
(27,0)

13

* Significativo en el nivel O,Ol.

**

Nmero de servicios con un descenso o incremento en el nivel significativo del 0,01 o inferior.

Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos


", " " m " " , , , , , 0'0'"

,0 "'00"'00"0"

'"

187

'O",

Ni los subsidios ni los incentivos normativos y fiscales mostraron tendencias significativas de cambio.

D.

Resumen

Los cambios producidos en las pautas de provisin y prestacin de los servicios


fueron modestos aunque, en algunos casos, estadsticamente relevantes. Segn la
muestra, las ciudades han ido recomponiendo el abanico de servicios locales, con el
resultado final de una reduccin del nmero de servicios que prestan. La reduccin
del recurso a la contratacin externa y el incremento de la utilizacin de voluntarios
constituyen los cambios ms llamativos.
Si bien no resulta sorprendente la reduccin de la gama de servicios locales prestados por las ciudades, s lo son las tendencias en lo relativo a los mecanismos de
prestacin. En consonancia con la retrica privatizadora predominante en los aos
ochenta, sera de esperar una creciente confianza en las alternativas a la oferta directa de servicios por parte de las organizaciones pblicas en funcin de su capacidad
para incrementar la eficacia y la eficiencia de la prestacin de servicios locales. Por
ello, el menor ndice de contratacin externa constituye un hallazgo inesperado, particularmente a la luz de la evolucin del voluntariado como alternativa de prestacin.
Existen varias posibles explicaciones que precisan ser examinadas antes de que
tengamos una cabal comprensin de los factores que subyacen a estos camhios. Es
posible que la menor utilizacin de la contratacin externa reflejada en la encuesta
no sea ms que el producto de los cambios introducidos en el diseo del cuestionario
entre 1982 y 1988. Para hacer que la medicin realizada en 1982 resultara coherente
y, por tanto, comparable con la de 1988 fue necesario manipular las preguntas de
respuesta mltiple existentes en la primera encuesta. En el caso de que los encuestados tiendan a elegir la categora prestacin a travs de una organizacin pblica
cuando se les obliga a nombrar una nica modalidad de prestacin, la opcin contratacin externa resultara, de hecho, infravalorada, lo cual podra explicar su menor
peso en los resultados de la encuesta de 1988.
Otra posible explicacin para los cambios observados en las pautas de produccin
de servicios podra resultar de la diferente coyuntura econmica, marcadamente diferente que imperaba en los momentos en que se realiz la recogida de datos. En el
caso de la primera encuesta, coincidi con un periodo de severa recesin y crisis de
las haciendas locales; en cambio, en 1988 la economa se haba recuperado, las haciendas de las ciudades no presentaban una debilidad tan acusada y, por tanto, la presin para utilizar la contratacin externa con el objetivo de ahorrar en los costes era
menor, aunque en realidad esta explicacin sera ms coherente con un mantenimiento del nivel de contratacin externa que con un descenso. Asimismo, resulta bastante
factible que la tensin fiscal de los primeros aos de la dcada de los ochenta condujera al abandono de determinados servicios, ms fcilmente ejecutable con una contratacin externa que si la propia organizacin pblica produjese el servicio, o sea, es
ms fcil dejar vencer un contrato que despedir a empleados pblicos. De cara a futuras investigaciones, es clara la necesidad de prestar una mayor atencin a la relacin
entre las decisiones de provisin y produccin de los servicios.

188

James Ferris

Si el recurso a la contratacin externa parece haber disminuido, la utilizacin de


voluntarios ha crecido.
Siendo cierto que tanto la contratacin externa como el voluntariado se presumen
vinculados a una reduccin de los costes de produccin de los servicios, es posible
que el incremento en el empleo de voluntarios est ligado a la atencin prestada por
los escritos de los ltimos aos de la dcada de los setenta y los primeros de los
ochenta a esta figura -denominada con frecuencia coproduccin o coprovisin- frente al ya consolidado concepto de contratacin de servicios 20. De hecho,
los aos ochenta vieron una tendencia a adoptar a los voluntarios como parte de una
estrategia para la prestacin de servicios, frente a la contratacin, ya consolidada
como alternativa en la prestacin de servicios. Otro elemento que podra haber llevado a una expansin de la figura del voluntariado lo constituye el hincapi en la eficacia ms que en la simple reduccin de costes: recurrir a un voluntario, adems de que
reduzca la presin sobre el presupuesto, tambin constituye un medio para incrementar la participacin ciudadana en el gobierno local.

IV.

La contratacin de servicios pblicos

La contratacin externa constituye la alternativa ms frecuente a la oferta directa


de servicios adoptada por los gobiernos locales 21. Tradicionalmente, una vez que la
unidad de gobierno local decida proveer (financiar) un servicio, se organizaba la prestacin a travs de sus propias agencias y departamentos. No obstante, existe la posibilidad de que la unidad de gobierno local consiguiera reducir los costes de prestacin
del servicio mediante la contratacin externa del mismo. De hecho, si nos limitamos a
comparar los costes de produccin en las organizaciones privadas y en las pblicas,
existen pruebas abundantes de que las primeras son ms eficientes (Borcherding,
1982). Si esto es as, por qu no est ms extendido el uso de la contratacin externa?
Los gobiernos locales podran ser reticentes a la hora de contratar la produccin
de los servicios ante la posibilidad de que se plantearan problemas entre el gobierno
local (el principal o jefe) y la organizacin privada (el agente). Se producen problemas de este tipo cuando ambas partes tienen objetivos divergentes y el agente
dispone de ms o mejor informacin que el jefe. As, existe el riesgo de elegir a un
agente inadecuado cuando el gobierno local carece de informacin completa sobre
las capacidades de los potenciales productores del servicio. De forma similar, se plantea un problema de riesgo moral cuando el agente, consciente de las limitaciones
en materia de informacin del jefe, incumple lo estipulado en el contrato. Estos
problemas amenazan la posicin del gobierno local, responsable ltimo de los servicios pblicos. Los esfuerzos desplegados para controlarlos obligan a incurrir en costes

Por ejemplo, vase Ferris (1984).


En principio, suponemos que las decisiones de provisin son independientes de las de produccin.
No obstante, en la medida en que la opcin organizativa afecta al coste marginal del servicio pblico, tal
eleccin podra afectar a la decisin de provisin. Con todo, el comportamiento relativamente inelstico
de los precios dentro del gasto pblico sugiere que la suposicin de independencia antes mencionada es
razonable.
20

21

Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos

189

de transaccin que podran disminuir o incluso eliminar el ahorro en los costes de


produccin.
En este apartado se examina la figura de la contratacin externa por parte de la
Administracin Local en el marco de las relaciones entre el jefe y agente. En primer lugar se presentan brevemente tanto el contenido del enfoque como sus aplicaciones al sector pblico. A continuacin se examinan las dos decisiones bsicas respecto a
la contratacin: 1) la decisin misma de contratar (se debe producir el servicio internamente o se debe contratar en el exterior?) y 2) la eleccin del tipo de contratista
(existe una preferencia acerca del tipo de contratista: empresa privada, otra administracin local, organizacin no gubernamental, entidad sin nimo de lucro?).

A.

El modelo principal/agente y el sector pblico

La teora de las relaciones principal/agente, desarrollada para explicar las relaciones contractuales en situaciones que impliquen divergencia de objetivos entre ambos actores, informacin incompleta e incertidumbre, puede ayudarnos a comprender
mejor las estructuras de administracin existentes y cmo stas pueden modificarse
para una mejor prestacin de los servicios pblicos 22. El principal, consciente de
los potenciales problemas en su relacin con los contratistas, aparece especialmente
interesado en defenderse de las eventuales conductas oportunistas de stos mediante
el desarrollo de un proceso adecuado de contratacin. El resultado podra ser un contrato formal, como en el caso de la contratacin de un servicio local o en los subsidios
que van de una administracin a otra, o podra tener un carcter informal (implcito)
como en el caso de la presupuestacin en el sector pblico.
Hay tres factores principales que rigen las decisiones acerca de la forma ms adecuada de estructurar las relaciones con los contratistas, as como el modo de defenderse de conductas oportunistas de los mismos: los costes que implica la obtencin de
la informacin necesaria para seleccionar al contratista, controlar su conducta y hacer
valer lo estipulado en el contrato; la incertidumbre que se asocia al proceso de produccin; y el nivel de riesgo que los actores consideran aceptable.
Los costes de transaccin implcitos en la obtencin de una conducta adecuada
por parte del contratista dependen en gran medida de la actividad objeto del contrato
y del mercado en el que el contrato se realiza. La redaccin del contrato obliga a disponer de informacin sobre la funcin de costes de la actividad, tanto en lo relativo a
la produccin del servicio como al coste de los insumos necesarios. Para elegir al contratista es preciso contar con informacin acerca de las capacidades de los potenciales
agentes. Los costes en que hay que incurrir para hacer valer el contrato dependen
del carcter ms o menos medible de la conducta del agente (su esfuerzo) y de su
rendimiento (el resultado de tal esfuerzo).
Suele haber un alto grado de incertidumbre en cuanto a los resultados que tiene
22 Si bien la teora fue desarrollada para comprender la contratacin en el sector privado, particularmente en el contexto de los mercados de seguros y de las relaciones entre accionistas y gestores dentro
de la empresa, ha sido aplicada ms recientemente a una variedad de situaciones en el sector pblico que
podran calificarse como contractuales.

190

James Ferris

en la poltica la conducta del contratista. Este elevado grado de incertidumbre es lgico si pensamos que los resultados de los programas pblicos dependen con frecuencia
de la conducta de individuos u organizaciones. Por ejemplo, los resultados de los programas en materia de educacin no slo estn influenciados por lo que ocurre en las
aulas, sino tambin por lo que sucede en el hogar. El grado de incertidumbre y la mayor o menor aceptacin del riesgo por parte del principal y del agente influyen a
menudo en el tipo de acuerdo que ambas partes alcanzan. Hechas estas consideraciones, existen varias hiptesis contenidas en los escritos relativos a la estructura de la
relacin contractual.
La eleccin del principal sobre si basar el contrato en la conducta del contratista o en los resultados alcanzados por ste se ver afectada en gran medida por el coste que implique reunir ambos tipos de informacin. Obviamente, sera preferible disponer de informacin acerca de los resultados, al ser stos el objetivo ltimo del
principal. Sin embargo, suele resultar difcil evaluar los resultados. Con los dems
factores constantes, se puede afirmar que cuanto ms caro resulte recabar informacin sobre el rendimiento, mayor probabilidad hay de que los contratos se basen en
la conducta.
La voluntad de asumir los costes vinculados a la medicin del rendimiento de una
actividad depende de los beneficios potenciales derivados de tal medicin. Si existe
un alto grado de certeza acerca de la relacin entre conducta y resultado, entonces
apenas hay motivos para invertir en la obtencin de una mayor informacin. En cambio, en la medida en que exista una menor certeza acerca de la relacin entre conducta y resultado, ms dispuesto estar el actor que desempee el papel de principal a
recabar la informacin necesaria.
Hasta el momento hemos considerado nicamente las posibles preferencias del
principal. Sin embargo, dado que el agente no ser indiferente ante el tipo de
contrato, tambin hay que tomar en consideracin sus preferencias. Por ejemplo, es
difcil que un agente contrario al riesgo acepte un contrato basado en el rendimiento si no est clara la relacin entre esfuerzo y resultados, ya que tal contrato le traslada los costes del riesgo. Un contrato puede consumarse siempre y cuanto exista una
distribucin de la aversin al riesgo entre los agentes potenciales; si no el principal se
ver limitado a la hora de encontrar agentes interesados. Claramente, la naturaleza
del contrato se ve afectada por la oferta del mercado contractual.
Si bien pueden resultar necesarias unas modificaciones en el modelo de
agente/principal ste resulta til para explicar las relaciones contractuales en casos
de informacin asimtrica, objetivos divergentes e incertidumbre que, a menudo, caracterizan las dimensiones de las instituciones del sector pblico y los acuerdos para
la prestacin de los servicios 23.
2.1 Dos preocupaciones comunes que aparecen en la aplicacin del modelo al sector pblico son el grado de competitividad en el proceso contractual y la posibilidad-de mltiples agentes principales. Las relaciones contractuales dentro del sector pblico entre los entes creadores y las organizaciones que prestan
los servicios no son competitivas. Dicho punto es vlido con arreglo al modo en que la mayora de los
acuerdos institucionales se disean en la actualidad. Por ejemplo, los consejos escolares no pueden realmente elegir las escuelas pblicas que se van a crear de acuerdo con el procedimiento competitivo contractual. Igualmente podra resultar imposible para el gobierno central elegir alguna administracin subnacional y otra no. Son los entes creadores los que toman las decisiones de constitucin basndose en criterios

B.

La decisin de contratar 24

Al elegir entre produccin interna y externa, un gobierno local orientado a la eficiencia debe sopesar las eficiencias de la produccin asociadas con la contratacin y
el ahorro de los costes de transaccin asociados a la produccin interna.
Las escalas infraptimas de produccin, unos perversos incentivos de gestin, y la
rigidez del consumo pueden encarecer la produccin interna. La escala de produccin
interna queda limitada por el tamao de la jurisdiccin, y existen escasas razones
para creer que, para cualquier servicio, el tamao de la jurisdiccin se corresponda
con la escala ptima de produccin. Cuanto mayor sea la escala requerida para alcanzar el mnimo coste medio o cuanto menor sea la jurisdiccin, tanto ms probable
ser que la produccin externa permita la consecucin de economas de escala. El poder monopolstico de las agencias pblicas cierra tambin la posibilidad de obtener
incentivos inducidos por la competicin.
La produccin interna est sujeta a los incentivos vinculados al comportamiento
que puedan existir en una organizacin pblica. Se entiende generalmente que la pretensin por parte de los burcratas, de aprovechar una informacin, mayor de la que
pueden manejar los cargos elegidos, para aumentar los presupuestos, va a encarecer
los costes de la produccin. An menos incentivos tienen los burcratas para ser eficaces cuando tomamos en cuenta que ellos no se consideran directamente responsables si hay diferencias entre el coste real de produccin y el presupuesto. El monopolio que tienen las agencias pblicas impide la incentivacin de la competencia.
La misma rigidez del funcionaria do y los procesos de presupuestacin pblica limitan la discrecionalidad de los gestores de las organizaciones pblicas. Las polticas
pblicas y de personal limitan la flexibilidad de los gestores en la seleccin de los insumos laborales debido a los restricciones en la contratacin, el despido y la promocin, as como en los niveles de indemnizacin laboral. Adems, los gestores pblicos
cuyos procesos presupuestarios para el capital y los gastos operativos estn separados, no siempre tienen la flexibilidad necesaria para adquirir el capital deseado, y por
tanto, la posibilidad de seleccionar la combinacin ptima de recursos se ve limitada.
de afinidad, p. ej., cmo asignar fondos entre los posibles receptores. A pesar de que resulta improbable
que el gobierno tenga la voluntad poltica para permitir fracasar a una de sus organizaciones. podra recompensar a aquellas que triunfaran. En cierto modo, muchos de los procedimientos contractuales de creacin en el sector pblico estn caracterizados por la negociacin o cooperacin ms que por la competicin
(DeHoog, 1990). Si existe un nfasis en varias de las reformas en el sentido de exponer las organizaciones
pblicas a las fuerzas actuales del mercado, p. ej., el movimiento de eleccin en la educacin. muchas de las
reformas en el sector pblico enfatizan los contratos negociados y los incentivos internos, p. ej., la creacin
de cuasimercados internos en el sector pblico. Una multitud de agentes principales, ms que ninguno en
particular, caracterizan la mayor parte de los temas del sector pblico. Moe (1984) ha sugerido que el gobierno constituye una serie de conjuntos de relaciones entre agentes principales y que los ciudadanos son
como el agente principal ltimo, p. ej., los ciudadanos y sus representantes; representantes y la divisin directiva; y las relaciones entre superiores y subordinados dentro de la burocracia. Sin embargo, en una democracia pluralista, varios grupos tienen un inters en los resultados de las polticas pblicas y de los programas y pueden influir en el proceso poltico en diferentes momentos. Por ejemplo, los responsables del
gobierno local en un sistema federal tendrn que responder a los deseos del gobierno central y a las demandas de los representantes locales. Tales presiones mltiples pueden dificultar la prediccin de las respuestas de los agentes.
24 Este apartado se basa en Ferris y Graddy (1986, 1991).

192

James Ferris

Es probable que los costes de transaccin aumenten con la produccin externa.


Las administraciones, con la preocupacin de la contabilidad pblica, querrn garantas de que las obligaciones contractuales se cumplan, lo cual puede entraar importantes costes de transaccin en la seleccin de los contratistas y en el cumplimiento
de los contratos. Es improbable que la administracin disponga de informacin completa sobre la capacidad de los concursantes para cumplir las estipulaciones de los
contratos, crendose en consecuencia un problema de seleccin. Para incrementar la
probabilidad de seleccionar el mejor contratista, la administracin incurre en costes
de informacin. La informacin asimtrica igualmente crea peligrosos problemas ticos en la fase de seguimiento y cumplimiento. Cuando el seguimiento del funcionamiento es estadsticamente imposible o altamente costoso, el contratista podra sucumbir a la tentacin de actuar con criterios de oportunidad.
La administracin que contrata pretende minimizar dichos problemas mediante el
diseo y la administracin de los contratos. Los costes de transaccin se manifiestan a
travs del proceso de contratacin: redaccin, seleccin, seguimiento y cumplimiento
del contrato. Hay que definir y medir la cantidad y calidad del servicio y saber las
condiciones bajo las cuales se va a prestar el servicio. Estas tareas son ms fciles
cuando el servicio en cuestin responde a unas preferencias relativamente constantes
de los ciudadanos ya unas condiciones de coste conocidas.
Hay que hacer un seguimiento de los contratos y asegurar que se cumplan. La
posibilidad de medir el funcionamiento y el rendimiento resulta de vital importancia. La medicin de los resultados, tanto cuantitativa como cualitativamente, a un
coste razonable debe ser tcnicamente posible, lo que es ms probable en el caso de
los servicios tangibles o duros, p.ej., la recogida de basuras o la reparacin de la
infraestructura viaria, que en el caso de los servicios blandos, p. ej., la salud y los
cuidados de nios.
En resumen, el gobierno local debe ponderar los costes de produccin y los costes
de transaccin a la hora de decidir contratar o no los servicios. Resulta claro que el
tipo de servicio influye a la hora de determinar tanto la amplitud del ahorro que puede obtenerse en la produccin, p. ej., economas de escala, como la posibilidad de que
los problemas de contratacin se conviertan en una amenaza para la contabilidad pblica, p.ej., los servicios intangibles y los llamados blandos. stos son los factores que
debe considerar el responsable del gobierno local a la hora de evaluar si la contratacin ser o no eficiente.
Se ha utilizado este enfoque para explicar los modelos de contratacin en el caso
de los gobiernos locales, tanto en lo que respecta a la propensin a contratar (Ferris,
1986) como en lo que respecta a las decisiones de produccin para determinados servicios locales (Ferris y Graddy, 1988). Se emplearon los variables de los niveles comunitarios para explicar el porcentaje de servicios locales producidos externamente
en su totalidad o parcialmente. Dicho anlisis indica que la amplitud de la contratacin resulta mayor en aquellas comunidades en las que esperamos un ahorro en los
costes por efecto de la contratacin, o sea, aquellas con una mayor proporcin de salarios en el sector pblico que en el sector privado y una mayor oferta potencial de
opciones externas. Por otra parte, la contratacin es ms probable en comunidades
que operan bajo presin fiscal, tanto por las limitaciones en la imposicin como por
las cargas contributivas relativamente elevadas, y que no cuentan con la fuerte oposi-

Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos

193

cin de ciertos grupos de inters, o sea, las comunidades con reducidos porcentajes
de ancianos y de hogares con renta baja o baja media.
Estos resultados generales estn apoyados por anlisis especficos de la decisin
de contratar un variado conjunto de servicios locales, p. ej., gastos en residencias, reparacin de calles, deporte yacio, servicios de salud pblica. Los resultados indican
que el papel de los ahorros en los costes es importante en la misma medida en que lo
son las condiciones fiscales y la postura de los actores sociales. Las limitaciones fiscales, la fuerza de los empleados pblicos y el poder de las opciones externas para el
suministro del servicio surten un efecto constante, mientras la importancia de otras
variables cambia segn el servicio. Adems, al comparar las estimaciones para diferentes servicios, se ven indicios de que las condiciones especficas del servicio concuerdan con los impactos de escala percibidos y con las inquietudes en materia de
control en el caso de los servicios difciles de seguir.
Mientras que la motivacin para contratar se basa en el ahorro de costes, subsiste
la cuestin de si la contratacin produce, en efecto, dicho ahorro. Las ciudades con
mayores ndices de incidencia de contratacin muestran niveles ms bajos de gasto y
empleo (Ferris, 1988). Por ejemplo, un aumento del 10 por 100 en la amplitud de la
contratacin provoca un descenso estimado de entre el 0,6 y el 1 por 100 en el gasto
pblico. Esta relacin negativa concuerda con los hallazgos de numerosos estudios de
costes en servicios especficos que demuestran que la produccin privada lleva a unos
costes medios ms bajos (Borcherding el al., 1982). Sin embargo, no podemos descartar la posibilidad de que parte de la reduccin tenga su origen en un descenso en el
nivel del servicio que podra ser consecuencia del reducido poder poltico de los departamentos y sus empleados. Adems, su envergadura es bastante pequea, lo que
sugiere unas repercusiones limitadas del efecto agregado de la contratacin en las finanzas municipales. Esta pequea magnitud podra reflejar el hecho de que la transformacin de Williamson (1986) funciona, o sea, que a lo largo del tiempo la buena
marcha de las relaciones entre el gobierno y el contratista reduce la competitividad
de la contratacin.

C.

Cmo se elige al contratista

Buena parte del debate sobre contratacin se estructura en torno a la eficiencia


relativa de la administracin y de la empresa. Las oportunidades de contratacin con
que se encuentran los gobiernos locales resultan mucho ms complejas. Los gobiernos locales pueden elegir entre empresas con nimo de lucro, organizaciones sin nimo de lucro y otros gobiernos locales. Los costes del servicio de distribucin, tanto en
costes de produccin como de transaccin, probablemente varen segn el tipo de
contratista.
Las organizaciones del sector privado comportan incentivos empresariales ms
fuertes para la eficiencia productiva y un menor nmero de limitaciones que los departamentos pblicos. Mientras que tanto las organizaciones con nimo de lucro
como las privadas son consideradas superiores a la agencia pblica, la organizacin
con nimo de lucro dispone de incentivos ms fuertes y tiene menos restricciones que
las organizaciones sin intencin de lucrarse.

194

James Ferris

Los entes constituidos para la obtencin de beneficios disponen de la posibilidad


de desarrollar poderosos incentivos para las eficiencias de produccin. Los derechos
de propiedad sobre los beneficios permiten a los propietarios desplegar incentivos
empresariales para optimizar el beneficio, lo que va en consonancia con los intereses
del propietario. Las organizaciones sin nimo de lucro pueden obtener beneficios,
pero para poder conseguir una exencin fiscal, no acuerdan distribuirlos entre los
consejeros ni los directores. Puede que utilicen el supervit para extender los servicios, elevar la calidad de estos servicios o mantener actividades no rentables. La restriccin que supone la no distribucin y la falta de un objetivo singular para las organizaciones sin nimo de lucro, que se puede considerar anlogo a la optimizacin de
los beneficios, dificulta el desarrollo de fuertes incentivos para sus directivos. Sin embargo, an disponen de mayor flexibilidad y menores restricciones que las agencias
pblicas.
El sector con nimo de lucro dispone de una ventaja ms sobre el sector sin nimo
de lucro, que consiste en su posibilidad de financiar la adquisicin de capital. La incapacidad de las organizaciones sin nimo de lucro para vender acciones equitativas limita su capacidad para financiar la adquisicin de capital. Por otra parte, estas ltimas
afrontan mayores dificultades para obtener, mediante el endeudamiento, los recursos
necesarios para la expansin de capital, puesto que las entidades de crdito consideran
que las organizaciones sin nimo de lucro suponen un riesgo mayor que las organizaciones con nimo de lucro. Esto proporciona al sector con nimo de lucro una ventaja
para poder lograr una ptima combinacin de recursos y expansin. La magnitud de
tal ventaja queda limitada en la medida en que las organizaciones ajenas al beneficio
pueden conseguir fondos por medio de la donacin caritativa, las ganancias que retienen y los subsidios y beneficios derivados de su status de exencin de impuestos.
Los costes de transaccin varan segn los diversos tipos de organizacin. Elegir a
una organizacin sin nimo de lucro u otra organizacin pblica podra suponer una
reduccin de los costes de transaccin en la fase de redaccin y seguimiento del contrato y, por tanto, es una opcin mejor para los casos en los que existe un peligro para
la contabilidad pblica. Una de las virtudes del sector sin nimo de lucro es su capacidad de respuesta a las demandas de bienes colectivos, particularmente en el caso de
existir preferencias heterogneas (Weisbrod, 1988). En la medida en que las organizaciones sin nimo de lucro operen efectivamente en estas condiciones, es probable
que los costes de redactar el contrato disminuyan para el gobierno bien a causa de los
antecedentes de la organizacin sin nimo de lucro o bien porque sta ayude en la redaccin a travs de negociaciones cooperativas (DeHoog, 1990).
Los ahorros potenciales en los costes de seguimiento asociados con la frmula sin
nimo de lucro pueden llegar a ser incluso ms importantes. Las organizaciones sin nimo de lucro, debido a la falta de un motivo de beneficio, son consideradas ms merecedoras de confianza que las organizaciones con nimo de lucro. Tal presuncin resulta confirmada por el hecho de que muchas organizaciones sin nimo de lucro
fueron creadas a raz de un fuerte inters por la cantidad o calidad del servicio. Se
puede aplicar un razonamiento similar en el caso de las organizaciones pblicas externas donde los incentivos para una conducta oportunista quedan significativamente
reducidos por la presin de la contabilidad pblica y la falta de derechos de propiedad en el sector pblico.

Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos

195

Por consiguiente, el gobierno contratante afronta un abanico de opciones organizativas a la hora de elegir cmo producir los servicios que presta. La ventaja que ofrecen los costes de produccin y de transaccin supone un elemento crtico a la hora de
elegir entre ellas. Los incentivos empresariales en el sector con nimo de lucro llevan
a la disminucin de los costes de produccin, y la discrecionalidad empresarial en las
seleccin de los recursos favorece a estos dos sectores privados, sobre todo aquel con
nimo de lucro. Finalmente, las organizaciones de los sectores ms competitivos probablemente producirn el servicio a un coste ms bajo. Los sectores pblicos y sin
nimo de lucro probablemente sean preferibles por el ahorro de costes de transaccin, particularmente en los supuestos en los que la redaccin y seguimiento del contrato resultan difciles como ocurre en el caso de los servicios intangibles.
El gobierno local no siempre afronta la totalidad de la gama de opciones de produccin. La disponibilidad de ofertantes en las tres opciones externas podra quedar
limitada. Por ejemplo, hay mltiples ofertantes sin nimo de lucro para los servicios
sociales, mientras que para las obras pblicas existe un vaco de stos. Por aadidura,
se podra tratar de un servicio tan especializado que existieran pocas opciones externas, si es que hubiera alguna. Adems, el nmero de los ofertantes del servicio en un
rea de mercado afecta el grado de competicin existente entre los productores potenciales. Aunque las organizaciones pblicas, las organizaciones sin nimo de lucro y
las organizaciones con nimo de lucro se diferencian en cuanto a sus limitaciones e
incentivos, es probable que todas sean ms eficientes cuando estn sujetas a las fuerzas de la competencia.
Es difcil poner a prueba el modelo de eleccin de contratista dada la escasez de
datos sobre las caractersticas del servicio y la oferta a travs de los sectores. Sin embargo, en el servicio local de salud -hospitales, salud mental, tratamiento y prevencin del alcoholismo y la drogodependencia- pueden obtenerse resultados razonables. Los resultados del anlisis (Ferris y Graddy, 1991) indican que los costes de
produccin son vitales en este caso. Los responsables de la toma de decisin en el gobierno local prefieren los incentivos empresariales que tienden a minimizar los costes
de produccin. Esto sugiere que los responsables locales perciben las diferencias en
los costes de produccin que se han postulado (las empresas son ms eficientes y los
departamentos pblicos los menos eficientes). Las diferencias en los costes laborales
tambin afectan a la designacin del contratista, dado que los responsables de la
toma de decisiones prefieren a los contratistas con bajos costes laborales. Adems del
sector especfico de los costes variables de produccin, las caractersticas de jurisdiccin tambin importan 25. Los costes de transaccin tambin afectan a la designacin
25 Los gobiernos locales con la forma de gobierno de un gerente y el consejo prefieren los contratistas
del sector privado, tanto los que tienen nimo de lucro como los que no, sobre los contratistas pblicos. Tal
resultado parece coherente con el argumento esgrimido por el movimiento de la reforma del gobierno local de los aos veinte, de que la administracin profesional de las ciudades producira una prestacin ms
eficiente del servicio. Los efectos de las limitaciones legales sobre los impuestos no se ajustan a las predicciones. Los resultados jurdicos indican que las jurisdicciones con lmites jurdicos a la imposicin prefieren
otras administraciones como contratantes a los sectores con y sin nimo de lucro. Se postul una preferencia por los contratantes privados. Tal resultado podra reflejar la existencia, en zonas fiscalmente conservadoras como California, de eiudades creadas para suministrar los servicios, pero que confan exclusivamente
a los propios condados la produccin del servicio.

196

James Ferris

del contratista. Los resultados indican igualmente la importancia de la disponibilidad


del productor en la designacin del contratista.
Los gobiernos locales dentro de reas metropolitanas prefieren contratar con
otras administraciones bien mediante organizaciones con nimo de lucro o sin l. Un
anlisis de variables jurisdiccionales sugiere que las ciudades con la frmula de gobierno de un gerente del consejo prefieren los contratistas del sector privado, mientras que aquellos con limitaciones jurdicas sobre la imposicin prefieren los contratistas del sector pblico.
En resumen, tanto los costes de produccin como de transaccin afectan a la eleccin del contratista. La importancia tanto de los factores variables de costes de seguimiento como de los incentivos empresariales indica que los gobiernos locales distinguen entre los dos sectores privados. Del mismo modo, los responsables de la toma
de decisiones en el gobierno local valoran tanto la ventaja esperada del sector con
nimo de lucro en los costes de produccin como la del sector sin nimo de lucro en
los costes de transaccin. El peso de estas variables refuerza la nocin de que la contratacin es un mtodo para reducir los costes de produccin en la provisin pblica
de servicios. Pero, por otra parte, la importancia del factor variable de los costes de
transaccin sugiere que las ciudades contratantes se preocupan por los costes de seguimiento de los contratos que podran resultar excesivos en el sector con nimo de
lucro. Por tanto, en este caso podra resultar un tanto exagerada la ventaja del sector
con nimo de lucro. Los contratos con otros gobiernos u organizaciones sin nimo de
lucro podran llevar aparejada una disminucin en los costes de prestacin del servicio. En el presente debate sobre la contratacin esto implica que la forma organizativa del contratista podra resultar de vital importancia en la posibilidad y conveniencia
de contratar los servicios de difcil seguimiento.
D.

Resumen

El enfoque del agente principal se ha utilizado para examinar las posibilidades de


produccin de los gobiernos locales, tanto por lo que se refiere a la decisin de llevarla a cabo fuera o dentro de la organizacin como a la eleccin del contratista. Este
anlisis sugiere que la preocupacin por la responsabilidad pblica podra limitar la
voluntad del gobierno local a la hora de contratar o influir sobre el que contrata.
Adems, sugiere que el actual proceso de contratacin real, en cuanto a la seleccin
del contratista y al diseo del contrato, podra analizarse en trminos de su posibilidad de obtencin de unos beneficios potenciales de los contratos sin exponer a la administracin contratante a los problemas de tipo agente principal.

v.

Las implicaciones con respecto a las iniciativas en la prestacin


del servicio local

Este examen terico y emprico de la prestacin del servicio local en los Estados
Unidos, y en particular de la prestacin del servicio local, proporciona varias lecturas
importantes en cuanto a las iniciativas en la redefinicin de los acuerdos sobre la

Iniciativas locales para la prestacin de servicios pblicos

197

prestacin del servicio. Por otra parte, tambin proporciona un marco que puede emplearse para analizar varias de las nuevas definiciones institucionales de temas dirigidos a incrementar el rendimiento del sector pblico.
En primer lugar, existe una variedad de formas mediante las que los gobiernos locales pueden organizar la prestacin de los servicios y los mtodos elegidos deberan
ajustarse a cada servicio y tambin a las propias condiciones de la jurisdiccin -estructura poltica, econmica e industrial.
De hecho, las diferencias existentes entre las pautas explican el hecho de que las
administraciones hagan valoraciones importantes a la hora de organizar sus prestaciones, lo cual resalta el hecho de que no exista una frmula que se pueda considerar
la mejor por s sola. Al contrario, lo que se precisa es un marco en el cual los responsables de las administraciones locales puedan examinar, de forma sistemtica, las distintas alternativas y sus consecuencias.
En segundo lugar, existen acuerdos alternativos que no llegan a transferir la totalidad de la responsabilidad de la prestacin de los servicios al sector privado. La contratacin constituye uno de tales ejemplos. El sector pblico retiene la responsabilidad de la financiacin, pero transfiere la produccin a un agente externo, que podra
ser una empresa con nimo de lucro, una unidad de la administracin o una organizacin sin nimo de lucro. Existe un potencial de descentralizacin y competicin dentro del sector pblico que podra ponerse al servicio de una mejora en el rendimiento,
pues no siempre existe un sector privado vital y competitivo dirigido a la obtencin
de beneficios en muchas de las actividades que han constituido el repertorio tradicional del sector pblico.
En tercer lugar, el modelo del agente principal es til para examinar las decisiones
de las administraciones cuando hay intercambios entre las eficiencias de produccin
derivadas de la delegacin de la autoridad y los costes de transaccin para asegurar la
responsabilidad ante los electores. Aunque el tema haya sido desarrollado en el presente trabajo en el contexto de la contratacin del servicio local, resulta igualmente
aplicable a la descentralizacin tanto dentro de un organismo (Ferris, 1992b) como
entre los diversos niveles de gobierno (Ferris y Winkler, 1991), ya la competencia entre distintas organizaciones dentro de una misma administracin (Ferris, 1992a). En
cada caso, los problemas emanan de la divergencia entre los objetivos del principal y
el agente y los costes de informacin ocasionados para asegurar la responsabilidad
ante los electores. Tales consideraciones son clave en la explicacin de las fuentes de
error en el sector pblico y tambin en el diseo de alternativas a los modelos institucionales para mejorar el funcionamiento del sector pblico.

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ERNESTO CARRILLO Y MANUEL T AMAYO


Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset.

I.

Introduccin: la paradoja de la imagen de marca

Cuentan que un ilustre Premio Nobel de Literatura en una conferencia que pronunci ante un pblico de economistas dijo: Indudablemente la Economa no es una
disciplina seria, pues no conozco a ningn economista que sea verdaderamente rico.
Algo parecido se podra decir del marketing: no debe ser una herramienta tan poderosa y manipuladora como se supone cuando quienes la cultivan no han sido capaces
de eliminar las connotaciones negativas asociadas al trmino. La imagen de marca del
marketing no es muy buena, pero si adems le aadimos el calificativo de pblico,
la reaccin de rechazo es an mayor. Hasta tal punto es as, que se puede afirmar que
el mayor enemigo del marketing en la administracin pblica es el propio trmino
marketing.
Efectivamente, si encargramos un estudio sobre la imagen del marketing entre
los directivos y los estudiosos de la administracin pblica lo ms probable es que encontrramos un discurso social similar al siguiente: el marketing es igual a venta y publicidad -sta sera sin duda la creencia ms reiterada-; el marketing es de inters
para empresas que han de estimular el consumo de productos para obtener beneficios
y no es aplicable para la administracin u otras organizaciones sin nimo de lucro;
cuando se emplea el marketing en el mbito pblico es con la finalidad de mejorar el
rendimiento electoral de las fuerzas polticas; la utilizacin del marketing no es ni tico ni profesional para un directivo pblico; el marketing es un anglicismo que no pertenece a nuestra lengua.
El propsito de este trabajo es proporcionar una introduccin al concepto de marketing pblico y esperamos que el lector no familiarizado con la materia obtenga algunas pistas sobre qu es el marketing y qu oportunidades ofrece para el gobierno y
la administracin pblica. Asimismo esperamos convencerle de que entre las ideas

200

Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo

arriba enunciadas slo hay una correcta: el trmino marketing es un anglicismo poco
afortunado.
De momento baste decir con Crompton y Lamb (1986) que el marketing no es ms
que una filosofa y un conjunto de herramientas para implantar esa filosofa. En los
dos primeros epgrafes hablaremos de filosofa y en el siguiente de las herramientas,
considerando en ambos casos las peculiaridades de su aplicacin al mbito pblico.

11. Qu es el marketing?

La filosofa de marketing puede resumirse de la siguiente manera: la justificacin


econmica y social de la existencia de una organizacin es la satisfaccin de las necesidades y demandas de sus clientes (Crompton y Lamb, 1986). Si cambiamos el
trmino organizacin por administracin y el de cliente por ciudadano nos encontraremos con uno de los conceptos clave en trminos de tica pblica, a saber, la administracin responsable.
Bajo este concepto se alude a organizaciones que dan una respuesta rpida y positiva a las demandas populares de cambio de las polticas. Una administracin responsable, en el sentido de que responde, es ms que una administracin que se limita nicamente a reaccionar frente a las demandas populares. En algunos casos, puede
significar que el gobierno emprende iniciativas para proponer soluciones a los problemas e incluso en la definicin de los propios problemas 1. Dicho en lenguaje de marketing, es una administracin sensible a las necesidades de su pblico (Kotler,
1978) 2.
La administracin burocrtica es justo lo contrario de una administracin resI Sobre el ideal de la responsabilidad administrativa y de la administracin responsable vase Starling,
1986. Llama poderosamente la atencin que cuando este autor analiza el concepto de responsiveness recurre a uno de los clsicos del marketing, Ph. Kotler (1978). Por otra parte, el concepto de cliente y la
orientacin hacia el mercado es uno de los elementos principales de la administracin postburocrtica
(Barzelay, 1992). Desde nuestro punto de vista, la discusin sobre el concepto de cliente en la administracin pblica se vera notablemente enriquecida si se recurriera al anlisis de los textos clsicos sobre tica
pblica y a los desarrollos del marketing, pues ello permite combinar viejos valores conocidos con la precisin conceptual de quienes ms han estudiado el trmino cliente. Con ello evitaramos reinventar lo que
est ya inventado hace tiempo.
2 Ph. Kotler clasifica a las organizaciones en cuatro grupos en funcin de su nivel de sensibilidad respecto a su pblico: la organizacin insensible -no hace nada por medir las necesidades, las percepciones,
las preferencias o la satisfaccin de sus pblicos; e incluso dificulta que sus pblicos hagan reclamaciones,
sugerencias o se tome en cuenta su opinin- en la que predomina la idea de que la organizacin conoce
cules son las necesidades y expectativas de sus pblicos o bien entiende que esas necesidades yexpectativas no cuentan. La organizacin casualmente sensible muestra inters en conocer las necesidades, percepciones, preferencias y satisfaccin de sus clientes e incluso los anima a solicitar informacin, presentar sugerencias y a manifestar su opinin de una manera informal o espordicamente. La organizacin altamente
sensible, no slo muestra inters por estas cuestiones, sino que adems establece mecanismos formales
para recopilar informacin sistemtica sobre las necesidades, percepciones, preferencias y satisfaccin de
sus clientes; establece tambin mecanismos formales para potenciar la informacin a los clientes, recibir
quejas, sugerencias y opiniones; por ltimo, toma en consideracin estas informaciones y adopta medidas
para ajustar sus servicios. En este ltimo tipo el pblico propone y la organizacin dispone, establecindose una clara diferenciacin entre el nosotros y el ellos. Por ltimo, las organizaciones plenamente sensibles rompen esa barrera y acogen a sus pblicos como miembros con derecho a voto.

El marketing para el gobierno y la administracin pblica

201

ponsable, es claramente insensible a las necesidades de su pblico 3. En clave de


marketing es una administracin orientada hacia la produccin por contraposicin a
una administracin orientada hacia el mercado. Veamos ms detenidamente estos
conceptos.

A.

La evolucin de las filosofas de gestin

Es ya un lugar comn en cualquier introduccin al marketing analizar la evolucin de las filosofas de gestin de las empresas modernas 4. Una aplicacin de este
enfoque al mbito pblico lo encontramos en Goodrich (1983). Segn este autor podemos ubicar las diversas filosofas de gestin como puntos de un continuo entre filosofas que estn ms orientadas hacia el interior de las organizaciones hasta aquellas
otras que estn orientadas hacia el exterior:

1. Orientacin hacia la produccin


Se trata del primer punto del continuo. En este supuesto el nfasis recae en la gestin interna de la organizacin. De lo que se trata es de que la organizacin funcione
de manera fluida. El propsito de la gestin es producir con eficiencia ms de lo
mismo an en el supuesto de que sea necesario forzar las necesidades de los clientes
para adaptarlas a la nocin que tiene la organizacin del servicio.

2. Orientacin hacia los programas


Este caso es una variante algo ms avanzada que la anterior. Alude a organizaciones fuertemente comprometidas con el desarrollo de productos o servicios que los
profesionales de la organizacin creen que sern buenos para el pblico. Se trata,
pues, de una especie de despotismo ilustrado. Sin embargo, la tendencia es a continuar produciendo el mismo servicio de una forma similar incluso en el caso de que se
produzcan cambios en los clientes, la competencia o el entorno.
La mayor parte de las organizaciones pblicas se encuentran en una de estas dos

3 De acuerdo con el tipo ideal weberiano la burocracia se caracteriza por: la divisin del trabajo basada
en la especializacin funcional; la existencia de una jerarqua de autoridad bien definida; un sistema de
normas relativas a los derechos y deberes de los empleados; un sistema de procedimientos normalizados;
relaciones impersonales; la promocin y la seleccin basadas en la competencia tcnica (Weber. 1964).
Puesta en marcha una organizacin de estas caractersticas consigue ser cada da ms eficaz al satisfacer las
necesidades de su mercado originario; el problema es que los mercados cambian y la organizacin permanece inmvil e incapaz de captar las necesidades emergentes, es decir, corre el riesgo de procesar de una
manera cada vez ms eficiente demandas que ya han cambiado o que directamente no existen (Kotler,
1978).
4 Nos referimos a la clsica distincin de organizaciones orientadas hacia la produccin, la venta y el
marketing. Para estas cuestiones puede acudirse a los manuales sobre la materia, entre ellos los de Stanton
y otros (1992) o Snchez Guzmn (1995).

202

Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo

fases. Comparten una misma filosofa, proporciona lo que sepas hacer -o estimes
conveniente hacer- y ofrcelo a los ciudadanos, porque si eres capaz de hacerlo bien
los ciudadanos utilizarn los servicios. La consolidacin y expansin del Estado de
Bienestar es en buena medida deudora de esta filosofa y del modelo burocrtico,
pues permiti un crecimiento rpido del sector pblico tanto en trminos funcionales
como de aumento en la cobertura de los servicios hacia sectores sociales cada vez ms
amplios. Ahora bien, para mantener este tipo de orientaciones se han de cumplir dos
requisitos: que la demanda exceda a la oferta -ya sea porque sta se realice de forma monopolista o porque se trate de un bien no suficientemente cubierto por otras
organizaciones- y tenga lugar una expansin rpida del gasto pblico que permita
mediante ajustes incrementales el crecimiento del conjunto de las organizaciones
pblicas.

3. Orientacin hacia la venta


Constituye un punto intermedio en el continuo. Refleja la suposicin de que al
menos existe alguna necesidad de prestar ms atencin al entorno de la organizacin
para estimular el inters por los servicios de sus clientes potenciales. La promocin
ocupa el lugar central en este tipo de orientacin -de ah que la publicidad, as como
otros instrumentos de comunicacin que estimulen agresivamente las ventas, suelan
ser identificados con el marketing-o Parten como en las dos orientaciones anteriormente expuestas del desarrollo de un programa o servicio que la organizacin estima
conveniente, para inmediatamente despus -y esto es lo novedoso- mediante un
intenso esfuerzo de promocin intentar convencer a los ciudadanos de que utilicen el
servicio.
El discurso de quienes manejan esta orientacin es el siguiente: ofrece los servicios a los ciudadanos e intenta convencerlos de que los utilicen; si lo consigues podrs
incrementar tu presupuesto. Algunas organizaciones empiezan a ubicarse en esta filosofa a raz de que en algunos sectores la oferta es superior a la demanda 5 y, sobre
todo, por una situacin financiera de crecimiento moderado o incluso de estabilizacin del gasto pblico de tal manera que las diversas administraciones intentan justificar su asignacin presupuestaria -en un entorno de presin y competencia moderada por los recursos con otras organizaciones pblicas- maximizando el nmero de
personas que utilizan el servicio. Esta orientacin es compatible con un tipo de organizacin burocrtica en la que las necesidades de la propia organizacin y no las de
los ciudadanos constituyen el centro. Su supervivencia consiste en prestar servicios, a
todo el mundo, generando cada vez mayor nmero de usuarios, utilizando para ello
como instrumento principal una promocin intensa. El punto dbil de esta filosofa
5 sta es una posibilidad que no debe pasar inadvertida. Normalmente pensamos en servicios pblicos
que se prestan en rgimen de monopolio; sin embargo, en algunos casos esto no es as por la existencia de
otras organizaciones pblicas o privadas que proporcionan el mismo servicio u otro sustitutivo. Adems
an en el caso de bienes y servicios que se proporcionan monopolsticamente -yen algunas ocasiones con
costes variables reducidos- a veces se da la circunstancia de que estn infrautilizados sacndose a la capacidad instalada escasa rentabilidad econmica y social. En las polticas culturales, aunque no slo en stas.
podr encontrar el lector numerosos ejemplos al respecto.

El marketing para el gobierno y la administracin pblica

203

radica en que si el programa no satisface las necesidades y demandas de los ciudadanos, por mucha y afortunada promocin que se realice los ciudadanos no utilizarn el
servicio 6.

4. Orientacin hacia el marketing (tambin denominada orientacin hacia


el mercado o cliente)
A diferencia de las anteriores coloca en el centro de la reflexin las necesidades y
demandas del ciudadano. Desde esta perspectiva, el marketing comienza con la identificacin de las necesidades de los clientes; posteriormente -y esto es lo que la diferencia de las orientaciones anteriores- se desarrolla un programa o servicio que da
respuesta a esas necesidades; y, por ltimo, se incorpora un esfuerzo de promocin
para comunicar a los grupos de clientes los beneficios que obtendrn utilizando el
servicio o participando en el programa.
El discurso del marketing es muy diferente del de la venta: intenta determinar
qu es lo que los grupos de clientes necesitan y luego proporciona los servicios que
atiendan a esas necesidades; si actas as el esfuerzo de promocin podr ser pequeo o incluso casi innecesario. ste es un enfoque que, a diferencia de los anteriores,
pone el acento fuera de la organizacin, esto es, en las necesidades y preferencias de
los clientes; busca satisfacer las necesidades del ciudadano -en vez de prestar servicios-; se dirige a grupos concretos de clientes -ms que al pblico en general-; su
objetivo es incrementar la satisfaccin del cliente -ms que el nmero de personas
que utilizan el servicio-; para ello hace un uso coordinado de las actividades de marketing, entre las que la promocin no sera ms que un elemento junto a otros factores igualmente importantes -como el precio, el propio programa o servicio y la distribucin.
Como se puede observar, el marketing -adems de la tecnologa sobre la que
ms adelante hablaremos- es toda una concepcin de cmo entender el papel de la
administracin. Proporciona una respuesta ante el cambio de necesidades y demandas de los ciudadanos e implica para las administraciones que asumen esta filosofa la
puesta en marcha de acciones que permitan mejorar de manera constante los servicios de cara a incrementar la satisfaccin de los clientes determinando las necesidades
de sus mercados objetivos a la luz de la misin y de los objetivos de la organizacin.
El marketing adquiere especial significado cuando la presin de los ingresos se recrudece -es decir, en contextos de estabilizacin o contraccin del gasto pblico-,
cuando se rompen los consensos sobre la legitimidad de la actuacin pblica y, especialmente, entre aquellas administraciones de misin o niveles de gobierno que mantiene una relacin directa con los ciudadanos 7.
6 En un plano poltico, la filosofa de la venta queda ilustrada por una reflexin a la que son aficionados los polticos: lo que hacemos, lo hacemos bien, pero la gente no se entera porque no nos hemos ocupado de la comunicacin o comunicamos mal, de donde se deduce que hay que hacer un esfuerzo de comunicacin, en vez de pensar que el error radica en que lo que hacemos no es lo que los ciudadanos
desean.
7 Hablar de marketing pblico resulta todava esotrico. Sin embargo, es a partir de la dcada de 1990
--esto es, la de mayor crisis financiera y de legitimidad del Estado- cuando la idea va adquiriendo fuerza

5. Orientacin hacia el marketing societal


Desde este ltimo enfoque las tareas clave de la organizacin son determinar las
necesidades, deseos e intereses de los mercados objetivo y adaptar la organizacin
para satisfacer todos estos extremos, al tiempo que se preserve o mejore el bienestar
del consumidor y la sociedad (Kotler, 1978).
Se trata, por tanto, de poner lmites al marketing, al incluir una especie de ptimo
paretiano y evitar las ineficiencias de lo que se ha venido en denominar marketingmana: desarrollar estrategias de marketing que satisfagan cada vez mejor las necesidades y demandas sin tomar en consideracin su coste econmico o social, ni ningn
otro juicio de carcter profesional.

B.

El concepto de intercambio

Hasta ahora hemos hablado de filosofas de gestin para introducir al lector en la


filosofa de marketing y marketing societal. Sin embargo, todava no hemos proporcionado una definicin de marketing. De acuerdo con los clsicos en la materia hay
tres conceptos fundamentales que nos permiten avanzar en la definicin: pblicos,
mercados e intercambio.
Toda organizacin opera en un entorno que est integrado por diversos actores
sociales. Para el marketing estos actores son denominados pblicos. Bajo este concepto se alude a un grupo diferenciado de individuos y/u organizaciones que tienen
un inters y/o un impacto real o potencial respecto de la organizacin (Kotler,
1978) 8. Obviamente, no todos los pblicos tienen igual importancia para la organizacin y sta adems vara dependiendo de cada proyecto. Sin embargo, es posible
identificar para cada uno de ellos una lista de beneficios esperados de su relacin
con la organizacin y, si llega el caso, disear para cada pblico una estrategia de
relacin.
Cuando una organizacin piensa que puede obtener recursos de un pblico a
cambio de satisfacer sus beneficios esperados empieza a pensar en ese pblico en trminos de mercado -esto es, en trminos de una arena de intercambios potenciales
en los foros acadmicos y los gobiernos locales ms vanguardistas, es decir, entre aquellos que mantienen
un trato directo con el ciudadano y empiezan a padecer antes que ningn otro nivel de gobierno la crisis financiera (Morigi, 1988). Asimismo, se ha de destacar que las organizaciones ms propensas a recurrir al
marketing, tanto en trminos filosficos como instrumentales, son aquellas que previamente han mejorado
notablemente sus sistemas de produccin y observan que no estn alcanzando el xito deseado simplemente por mejorar su sistema de transformacin de recursos en productos.
8 Observe el lector que el concepto de pblicos es, con el propsito de intercambio, para el marketing
un concepto similar al de actor crtico -stakeholder- empleado por el pensamiento estratgico en trminos de poder y gestin del campo de fuerzas poltico. Cualquier directivo no tendr ninguna dificultad en
identificar sus pblicos. Existen diversos criterios de clasificacin; as Crompton y Lamb (1986) hablan
de pblicos primarios -consumidores (aquellos que se benefician directamente del servicio), pblicos de
apoyo (proporcionan recursos de todo tipo), pblico en general, empleados pblicos-, secundarios -gobiernos (otras organizaciones pblicas de los diversos niveles de gobierno y de los tres poderes), competidores, proveedores- y terciarios -medios de comunicacin de masas, sindicatos, empresarios, otros grupos de inters organizados.

El marketing para el gobierno y la administracin pblica

205

de recursos-o En este sentido, un mercado es un grupo diferenciado de individuos


y/u organizaciones que poseen recursos que desean intercambiar -o que eventualmente podran intercambiar- por determinados beneficios (Kotler, 1978). Para que
se produzca el intercambio entre un mercado y la organizacin es necesario que se
den dos condiciones: que existan dos partes, y que cada una de las partes posea algo
que tenga valor de cambio para la otra (Kotler, 1978).
Desde esta perspectiva, podemos entender el marketing como un intercambio con
la intencin de satisfacer las necesidades de todos los participantes en dicho intercambio, como un conjunto de herramientas para facilitar los intercambios. De acuerdo con la clsica definicin de Kotler (1978):
El marketing consiste en el anlisis, la planificacin, la realizacin y el control de
programas cuidadosamente formulados con objeto de efectuar intercambios voluntarios de valor con mercados-objetivo con el propsito de realizar las finalidades de la
organizacin. Ello significa, sobre todo, adecuar la oferta de la organizacin a las necesidades y deseos de los mercados-objetivo, y al uso eficaz de las tcnicas de determinacin de precio, de la comunicacin y de la distribucin para informar, motivar y
servir al mercado.

111.

Qu inters tiene el marketing para el gobierno

y la administracin pblica?
Desde nuestro punto de vista hay tres tipos de marketing que son de inters para
el gobierno y la administracin pblica: el marketing social, el marketing pblico y el
marketing poltico.

A.

El marketing social

Resulta evidente que la aplicacin de los instrumentos del marketing vara dependiendo del grado de tangibilidad de lo que intercambia una organizacin con sus
clientes y otros factores crticos como la finalidad lucrativa o no de la organizacin.
Por poner ejemplos extremos, no es lo mismo intercambiar un producto, que un servicio o una idea; o realizar el intercambio persiguiendo una finalidad social o el beneficio empresarial.
Ahora bien, la filosofa de marketing es vlida en cualquiera de estas hiptesis, y
disponemos de adaptaciones tecnolgicas ms o menos afortunadas para operar en
estos terrenos. De hecho, a lo largo del tiempo se han ido aadiendo numerosos adjetivos al trmino marketing para responder a cada desafo. As se habla de marketing
de servicios o de marketing para organizaciones no lucrativas, entre muchos otros. El
gran peso que tiene el sector servicios en las economas de las sociedades postindustriales y la importancia creciente que estn adquiriendo las organizaciones no gubernamentales est detrs de estas transferencias tecnolgicas.
Si entendemos el marketing como un intercambio con la intencin de satisfacer
las necesidades de todos los participantes en dicho intercambio, no cabe la menor
duda de que las organizaciones no lucrativas estn envueltas de lleno en relaciones de

206

Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo

intercambio con aquellos que le proporcionan apoyo -mediante recursos, pertenencia a la organizacin, etc.- y los destinatarios de su actuacin social. De ah se deduce que la existencia de una actividad lucrativa no es condicin imprescindible para la
implantacin de herramientas de marketing.
De hecho, a principios de la dcada de 1970 se acu el trmino marketing social
refirindose con ello al uso de principios y tcnicas de marketing para hacer progresar una idea o una conducta social, convirtindose con el tiempo en una tecnologa de
gestin del cambio social. El cambio de una idea o conducta adversas o la adopcin
de nuevas ideas y conductas es el objetivo del marketing social. Las ideas y las conductas son el producto que ha de promoverse (Kotler y Roberto, 1992) 9.
Las administraciones pblicas recurren con frecuencia al marketing social intentando conseguir que los ciudadanos consuman bienes preferentes como el cinturn
de seguridad, cambiar conductas como el abandono del tabaco, promover un acto
nico como la participacin ciudadana en una consulta electoral o incidir en valores
como el de la igualdad entre los sexos.

B.

El marketing pblico

Por otra parte, el concepto de intercambio es tambin vlido para la relacin entre una organizacin pblica y los ciudadanos. Crompton y Lamb escribieron a mediados de la dcada de 1980 el primer libro centrado exclusivamente en las actividades de marketing realizadas por la administracin y las organizaciones dedicadas a los
servicios sociales. En este texto, que es una de las mejores contribuciones al marketing pblico claramente separado del marketing social, los autores intentan definir la
naturaleza del intercambio entre una organizacin pblica y los ciudadanos. As la
administracin a travs de sus programas, bienes y servicios de carcter pblico proporciona a los ciudadanos servicios que satisfagan sus necesidades -que tengan valor
para el ciudadano-. A su vez, los ciudadanos proporcionan a la administracin apoyo a travs de impuestos, precios pblicos, otros instrumentos financieros y aportando diversos tipos de costes -desplazamiento, oportunidad, esfuerzo personal, etc.
Paralelamente, Laufer y Burlaud (1989) distinguen dos niveles del marketing pblico: el marketing de la caja negra y el marketing de producto -distincin similar a
la que se establece entre la firma y el producto-o El primero responde a un esquema
de comunicacin entre la administracin y su pblico, es decir, lo que se suele conocer como marketing institucional o relaciones pblicas, cuyo objetivo es mejorar o
mantener la imagen de una organizacin y la relacin favorable con su pblico (Stanton y otros, 1992). El segundo lo que pretende es facilitar los intercambios entre la
administracin y los ciudadanos.

9 Kotler y Roberto distinguen entre tres tipos de productos sociales: las ideas, entre las que incluyen
creencias -una concepcin que se establece respecto a un asunto de hecho--, actitudes ------evaluaciones
positivas o negativas de personas, objetos, ideas o sucesos- y valores -ideas globales respecto a lo que es
correcto y errneo--; las prcticas ya se trate de un acto nico o del establecimiento de un esquema diferente de conducta; y los objetos tangibles que permitan alcanzar una prctica social.

El marketing para el gobierno y la administracin pblica

207

La importancia de esta distincin conceptual y analtica radica en que proporciona dos tipos de legitimidades distintas: una de carcter institucional-la de la caja negra, esto es, la de la administracin- y otra por rendimientos -la del producto, es
decir, la de las polticas y los servicios pblicos.
En otra parte de este libro se ha estudiado con ms detenimiento el problema de
la legitimidad de la administracin pblica, as como la interaccin entre ambos componentes. Baste decir aqu que un adecuado marketing pblico debe operar de ambos lados de la ecuacin, el institucional y el de los rendimientos. Una estrategia de
marketing que se base exclusivamente en mejorar los rendimientos facilitando los intercambios administracin-ciudadano en el terreno de las polticas y los servicios pblicos ser insuficiente. La administracin ha de reforzar tambin su imagen institucional ajustando su comportamiento y su esquema de comunicacin a las normas y
valores socialmente aceptados sobre cmo debe ser el comportamiento del sector pblico. Al mismo tiempo, las estrategias de marketing han de tomar en consideracin
tambin el combinado especfico institucional y de rendimiento que presenta cada nivel de gobierno, arena de poltica pblica y tipo de bien y servicio desde el que se
opere 10.
En sntesis, la importancia del sector pblico en la economa y la sociedad justifica
como se hiciera en el caso de los servicios y las organizaciones no gubernamentales el
desarrollo del marketing en este sector. El marketing proporciona a la administracin
cuatro grandes ventajas: xito (eficacia de los impactos); eficiencia (mejora de la relacin recursos/impactos); calidad (satisfaccin de las expectativas de beneficio de los
ciudadanos clientes) y equidad (Crompton y Lamb, 1986). Por otra parte, es tambin
un poderoso instrumento para mejorar la legitimidad de la administracin pblica
(Laufer y Burlaud, 1989).

El marketing y la relacin entre poltica y administracin

C.

Aunque se acepte la relevancia del marketing para la administracin pblica, hay


quien ve en ello un riesgo de manipulacin poltica intencionada con objeto de mejorar el rendimiento electoral de las fuerzas polticas de gobierno. La distincin y separacin entre poltica y administracin es un problema permanente en los estudios de
gobierno y administracin pblica, que tiene su traduccin en los lmites entre el marketing poltico y el marketing pblico.
Desde un punto de vista conceptual se trata de realidades distintas. El marketing
poltico presenta dos variantes: una cuyo propsito es mejorar la posicin de poder
de un actor social -sea ste un gobierno, partido, grupo social organizado u otro actor- en el campo de fuerzas poltico en el que se desenvuelve -el marketing poltico
propiamente dicho-; y otra es el marketing electoral cuyo objetivo es actuar sobre el
ciudadano-elector con el propsito de incidir en su comportamiento electoral. El
marketing pblico, por el contrario, acta sobre el ciudadano-cliente con objeto de
disear polticas, programas, bienes y servicios que satisfagan sus necesidades y de-

10

Para ms detalles sobre estas cuestiones vase el captulo 2.

208

Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo

mandas; as como en el terreno de la comunicacin con el ciudadano y otros grupos


de inters con objeto de reforzar su legitimidad institucional.
Al igual que en las relaciones entre poltica y administracin, hay espacios ntidamente polticos y ntidamente pblicos, y por supuesto existen tambin reas de lmites difusos en la medida en que el ciudadano es al mismo tiempo elector-contribuyente-cliente del gobierno y la administracin.
En la prctica es posible, aunque extremadamente complicado, actuar sobre las
reas de interseccin y sacar sinergias entre el marketing poltico y el marketing pblico. Ahora bien, a la hora de incidir sobre el comportamiento electoral las polticas,
programas, bienes y servicios proporcionados a los ciudadanos son tan slo una de las
variables, y con frecuencia se puede comprobar como no es ni siquiera la variable
ms importante, ya que suele estar anulada por otras variables 11, Dicho de otra manera, el potencial del marketing pblico por si solo para incidir en el comportamiento
electoral es nulo. Es necesario combinarlo decididamente con el marketing poltico, y
an as para que tenga xito esta combinacin se precisa un entorno poltico muy favorable y la capacidad tecnolgica y de implantacin para hacerlo posible. En cualquier caso, el marketing pblico es una construccin conceptual con un amplio espacio de aplicacin prctica independiente de la poltica.

IV.

Cules son las herramientas del marketing?

Sealbamos al principio de este trabajo que tambin es un lugar comn afirmar


que no es tico recurrir a instrumentos de marketing en el mbito pblico, La filosofa de marketing no es incompatible con la tica pblica. Antes al contrario, al colocar al ciudadano como cliente de la administracin, refuerza el sistema de valores de
la administracin responsable. La introduccin de una cultura de marketing en las organizaciones pblicas desde los puestos directivos hasta los empleados de ventanilla
refuerza el cambio organizativo y la legitimidad de la administracin pblica, beneficiando a los ciudadanos. Por otra parte, los directivos pblicos utilizan herramientas
de marketing, pero lo suelen hacer inconscientemente, de una manera pobre y poco
11 El caso de los gobiernos locales es especialmente interesante al respecto, ya que se dan una serie de
condiciones muy favorables para intentar articular las diversas aproximaciones de marketing para los gobiernos y las administraciones pblicas. Pues bien, en este caso el comportamiento electoral sera una resultante de la combinacin del efecto de la nacionalizacin de la poltica local junto a otros aspectos ms
locales como el liderazgo local, la imagen del gobierno local y la valoracin de las polticas y los servicios
pblicos. El marketing en sus diversas acepciones podra contribuir a generar una posicin favorable para
los gobiernos en los aspectos ms locales; sin embargo, en la mayora de las ciudades -aunque siempre se
pueden destacar excepciones a la regla- el mayor peso recae sobre la nacionalizacin de la poltica local,
un factor fuera del control de las autoridades locales y que tiende a anular el efecto de los restantes componentes -vase en este sentido Ban, Bazaga, Carrillo y Montero, 1991-. Desde otra ptica, una poltica
en la que tambin se dan condiciones muy favorables para influir en el comportamiento electoral es la de
pensiones; su impacto en este terreno es importante, no slo sobre pensionistas, sino tambin sobre los familiares que conviven en el mismo hogar que el pensionista, de tal manera que la probabilidad de que los
diversos miembros de la familia voten al partido de gobierno aumenta conforme mayor sea el grado de dependencia de la familia de los ingresos provenientes de las pensiones. No obstante, esta asociacin no es
absoluta y adems no est vinculada a un partido concreto, sino al partido al que en un momento determinado le corresponda la responsabilidad de gobernar.

El marketing para el gobierno y la administracin pblica

209

integrada (Crompton y Lamb, 1986). No se puede sostener que no sea tico ni profesional, ya que refuerza valores pblicos y supone nicamente un manejo integrado de
herramientas que la administracin usa habitualmente. Veamos algunas de las herramientas del marketing y se podr comprobar la validez de esta argumentacin.

A.

Las principales etapas del plan de marketing


Las principales etapas de un plan de marketing, tal y como lo formulan Crompton

y Lamb (1986), son: la inteligencia de marketing; el establecimiento de la misin de la

organizacin; el diseo de las estrategias de marketing; la implantacin; y la evaluacin. En este epgrafe vamos a centrarnos en las tres primeras.

1. La inteligencia de marketing
Como en todo proceso racional de adopcin de decisiones el punto de partida de
un plan de marketing es recabar y analizar informacin de inteligencia. Se trata de informacin bsica necesaria para poder realizar los pasos siguientes: el establecimiento de la misin y el diseo de estrategias de marketing. Dicha informacin debe incluir al menos dos componentes bsicos: el anlisis del entorno y la identificacin de
necesidades. Ambas actividades son tambin conocidas como marketing cognoscitivo
(Morigi, 1988).
El anlisis del entorno implica recabar y analizar datos sobre el entorno general y
el entorno especfico de la organizacin con objeto de definir problemas e identificar
oportunidades y amenazas para la organizacin. Las decisiones de marketing, como
cualquier otra decisin de una organizacin, estn influidas por los cambios del entorno que escapan en la mayora de los casos a su control. Para poder sobrevivir las
organizaciones deben intentar, mediante la construccin de escenarios, anticipar los
cambios y prever su posible impacto sobre la organizacin. Factores del entorno general especialmente relevantes para cualquier organizacin son: las tendencias demogrficas, la evolucin de las condiciones econmicas y sociales, la transformacin de
las pautas culturales, la evolucin legislativa, el entorno poltico, los cambios tecnolgicos, la disponibilidad de recursos naturales y la competencia (Morigi, 1988). El entorno especfico, obviamente, vara de una a otra organizacin. Dicho de otra manera, el marketing, como cualquier otro proceso organizativo, ha de pagar el tributo del
reconocimiento de la teora de sistemas y de la nocin de sistema abierto. El anlisis
DAF o cualquier otra tcnica para anlisis del entorno puede ser de utilidad para
desarrollar esta etapa.
En lo que s resulta original el enfoque de marketing es en lo relativo a la identificacin de necesidades, hasta el punto de que podramos afirmar que todo proceso de
planificacin y de anlisis del entorno organizativo debe estar auxiliado de algn tipo
de investigacin de mercados. Como sealamos anteriormente, una organizacin
orientada hacia el m.ercado lo primero que hace es identificar las necesidades y demandas de sus clientes, para a partir de ese momento disear programas que satisfagan las necesidades y posteriormente comunicar a los ciudadanos la existencia del

210

Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo

programa. Luego la identificacin de necesidades y demandas de los clientes es el


punto de partida de todo plan de marketing. Con la identificacin de necesidades lo
que se pretende es analizar las oportunidades de mercado indagando sobre los deseos, preferencias y prioridades de los pblicos objetivo. Las tcnicas tradicionales de
investigacin de mercados -estudio retrospectivo de fuentes secundarias, estudios
cualitativos, entrevistas en profundidad y grupos de discusin y encuestas de opinin-, junto a otros instrumentos ms o menos estructurados -como la participacin ciudadana y de los grupos de inters, jornadas y seminarios, consultas a expertos
y directivos de la organizacin, etc.- adecuadamente empleados proporcionan informacin valiosa para identificar oportunidades de mercado y otros aspectos relevantes
para el diseo posterior de las estrategias de marketing.

2. El establecimiento de la misin de la organizacin


Para desarrollar estrategias de marketing no basta slo con recabar informacin
de inteligencia; es necesario, como en cualquier proceso de planificacin avanzado,
disponer de un dato crucial: conocer la misin y los propsitos bsicos de la organizacin. En el pensamiento estratgico a este punto se le conoce como el establecimiento de la misin. Establecer la misin de la organizacin consiste en plantearse la pregunta de cul es el negocio de la organizacin? Cuestin tan fcil de formular como
difcil de responder, y sin embargo, crtica, ya que una respuesta afortunada constituye un factor que potencialmente contribuye al xito de la organizacin mientras que
una respuesta equivocada prcticamente garantiza el fracaso.
El establecimiento de la misin proporciona una visin a largo plazo de lo que se
pretende sea la organizacin y facilita las coordenadas dentro de las cuales ubicar los
objetivos, estrategias y actuaciones de la organizacin. La misin de la organizacin
no es un asunto esttico, ms bien al contrario las organizaciones ms exitosas en uno
u otro momento de su historia han tenido que redefinir su misin para adaptarla a los
cambios de su entorno y de su mercado. U na de las principales tareas de la direccin
es precisamente la del establecimiento de la misin.
Esta etapa no es una actividad propia del marketing; el pensamiento y la planificacin estratgica proporcionan un buen enfoque y tecnologa adecuada para abordar el problema de la definicin de la misin, la determinacin de los objetivos de la
organizacin y la identificacin de estrategias para alcanzar los objetivos. Sin embargo, las aplicaciones de marketing necesitan tener resueltas estas cuestiones; se trata
de una especie de input crtico para desarrollar satisfactoriamente un plan de marketing y, en particular, la definicin de las estrategias de marketing.

3. El diseo de estrategias de marketing


El diseo de estrategias de marketing implica bsicamente adoptar decisiones sobre tres aspectos: la determinacin de objetivos de marketing, la segmentacin del
mercado y la elaboracin de una mezcla de marketing o marketing mix.

El marketing para el gobierno y la administracin pblica

a.

211

Objetivos

El establecimiento de objetivos consiste como en cualquier otro campo en mirar


hacia adelante y describir un futuro deseado. Se trata de traducir en trminos operativos la misin de la organizacin. De hecho en este punto se establece una interrelacin entre la planificacin estratgica global y el diseo de estrategias de marketing,
ya que con frecuencia una estrategia de la organizacin acaba traducindose en un
objetivo de marketing (Stanton y otros, 1992).
Los objetivos de marketing, como cualquier otro tipo de objetivos, deben reunir
una serie de atributos para que puedan ser de utilidad; deben ser concentrados, claros, concretos, flexibles, alcanzables, compatibles entre s, definidos temporalmente y
priorizados. La literatura sobre direccin por objetivos suele insistir en estas caractersticas y en la enorme dificultad de conseguir objetivos de calidad (Starling, 1986).
La originalidad del marketing en este campo reside en aadir un atributo ms: en
concreto, pone el nfasis en la conveniencia de que los objetivos estn expresados en
trminos de beneficios esperados por los clientes. Se trata, pues, de incorporar a la
definicin de los objetivos una orientacin de mercado, ya que desde las organizaciones se tiende a pensar en trminos internos que no dan respuesta a las necesidades y
demandas de los ciudadanos.

b. Segmentacin del mercado


Toda organizacin pblica debe enfrentarse a un problema de decisin consistente en establecer con precisin quines son los individuos o grupos para los que debe
trabajar y de cuyas demandas y necesidades desea hacerse cargo. La cuestin parece
simple; sin embargo, no deja de entraar una gran dificultad, ya que la administracin
dispone de muchos clientes potenciales entre los que elegir.
Con frecuencia pensamos en los clientes como si pertenecieran a una nica categora y ofrecemos servicios normalizados para satisfacer al pblico en general. Si
efectivamente los clientes son homogneos y hemos dado con un tipo de servicio que
satisfaga sus necesidades no habr problema. Pero basta con que los clientes sean heterogneos en cuanto a sus preferencias para que lleguemos slo a aquellos a los que
se ajusta nuestro servicio, marginando a otros clientes potenciales. El no ser consciente de la heterogeneidad puede conducir al fracaso de los programas, la insatisfaccin
de los ciudadanos o, lo que puede ser peor, a la captura del servicio por un grupo de
clientes, lo que generara problemas de equidad.
Cuando un mercado es heterogneo lo ms oportuno es dividirlo en segmentos o
grupos de tal manera que cada grupo sea internamente lo ms homogneo posible.
Un segmento de mercado es un grupo de individuos u organizaciones relativamente
homogneo que dispone de unas preferencias similares sobre los bienes o servicios
que proporciona una administracin pblica.
Para facilitar los intercambios entre la administracin y los ciudadanos en situaciones de heterogeneidad, el marketing ha introducido el concepto de segmentacin
del mercado. La segmentacin del mercado no es ms que un proceso de eleccin
que consta de dos fases: la identificacin de los pblicos objetivo y la seleccin de p-

212

Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo

blicos entre los segmentos identificados en la fase anterior. La segmentacin requiere


de actividades de investigacin -estudio de los mercados objetivo potenciales- y
decisiones estratgicas -la eleccin de los segmentos de mercado ms adecuados
para la organizacin.
Mediante qu criterios segmentamos internamente un mercado? Para ello disponemos de un concepto bsico: los beneficios esperados. Es decir, la agregacin de utilidades que los distintos individuos que consumen un servicio pblico esperan obtener de su relacin con la administracin que ofrece el servicio 12. La segmentacin es
una actividad delicada, con un fuerte componente tcnico y valorativo, que no se
debe abandonar nicamente al juicio de los tcnicos de marketing, pues no existe una
forma ptima o cientfica de segmentacin. De tal manera que si aplicamos criterios
de segmentacin distintos ante una misma poblacin obtendremos agrupaciones tambin diferentes, lo cual condicionar nuestras actuaciones posteriores 13.
Una vez identificados los segmentos de mercado potenciales surge el problema de
qu estrategia de seleccin seguir. En principio caben tres posibilidades: una estrategia indiferenciada, es decir, dirigirse a la totalidad del mercado con un mismo tipo de
servicios; la estrategia diferenciada, dirigirse a la totalidad del mercado con servicios
distintos para cada uno de los segmentos que la componen; la estrategia concentrada,
dirigirse a uno o alguno de los segmentos identificados con el tipo de servicios que les
sea ms oportuno. Obviamente esta decisin tambin es compleja, ya que tiene grandes repercusiones en trminos de costes, impacto, eficacia, eficiencia, calidad, tiempo,
capacidad de respuesta organizativa, etc., y, por supuesto, es tambin una decisin
polticamente sensible.
Las repercusiones polticas son especialmente importantes, ya que la eleccin de
estrategias de segmentacin va acompaada de decisiones de asignacin de recursos
y, por tanto, de respuesta a la pregunta de quin gana qu y quin pierde qu. En el
caso del marketing empresarial la cuestin es relativamente sencilla, ya que se trabaja
sobre segmentos de mercado para los que cabe esperar una respuesta y que permitan
maximizar el beneficio empresarial. Sin embargo, las administraciones pblicas con
frecuencia, por una cuestin de equidad, se dirigen mediante fuertes asignaciones de
recursos a pblicos con un bajo potencial de respuesta. sta es, sin duda, la principal
peculiaridad de la aplicacin del marketing en el mbito pblico y sobre ella volveremos ms adelante.
Por otra parte, la eleccin de estrategias debe contemplarse en el caso de sistemas
de relaciones intergubernamentales sobrepuestos -como pueda ser el caso del Estado de las Autonomas- pensando en trminos de qu posiciones ocupan en el mer12 A partir de aqu caben dos enfoques alternativos de segmentacin: empezar por los beneficios esperados o por las caractersticas de los individuos. La primera consiste en establecer segmentos por tipos de
beneficios -o combinaciones de beneficios- a lo que posteriormente se incorpora una serie de descriptores geogrficos, sociodemogrficos y de comportamiento para caracterizar a cada segmento. La segunda
realiza la operacin inversa: establece segmentos mediante un descriptor -o una combinacin de descriptores- geogrficos, sociodemogrficos o de comportamiento y, posteriormente, caracteriza cada segmento
a partir de los beneficios esperados por cada grupo.
13 La segmentacin es al marketing pblico lo que la definicin de problemas al anlisis de polticas. A
cada definicin de problemas corresponde un abanico de alternativas de solucin. A cada segmentacin se
ajusta un abanico de alternativas de marketing mix.

El marketing para el gobierno y la administracin pblica

213

cado de un servicio pblico los distintos niveles de gobierno y qu huecos quedan libres. No es infrecuente que diversas administraciones acten en una misma arena de
poltica pblica o servicio, pero que lo hagan dirigindose a segmentos de mercado
distintos o que uno solo de los gobiernos no sea capaz de satisfacer la demanda existente. En estos casos la organizacin pblica debe buscar una posicin en el mercado,
esto es, encontrar un hueco en el que su oferta de servicios sea nica, distinta y reconocible para sus clientes.
La utilidad del concepto de posicin de mercado es evidente: sirve para disear la
estrategia de la organizacin a la hora de relacionarse con su entorno. Se puede buscar la competencia, la complementariedad o la innovacin, atendiendo, respectivamente, a si la decisin se orienta a colocar servicios en huecos de mercado ya ocupados por otras organizaciones, a complementar con los servicios la oferta efectuada
por otros, o a ocupar huecos de mercado que estn libres. La famosa duplicidad de
los sistemas de corte federal se produce no por actuar en un mismo servicio o arena
de poltica, sino por la superposicin de organizaciones pblicas ante un mismo segmento de mercado.

c.

Marketing mix

El marketing mix -o mezcla de marketing- constituye el ltimo elemento de la


estrategia. Consiste en un combinado de producto, distribucin, precio y promocin
que satisfaga las necesidades del segmento de mercado seleccionado. La importancia
de este concepto radica en que toma de forma integrada asuntos sobre los que normalmente adoptamos decisiones separadas, subrayando las interacciones entre los
mismos y con la segmentacin del mercado. Por otra parte, al poner el nfasis en la
combinacin de los elementos nos permite pensar en trminos de estrategia, esto es,
en cursos alternativos de actuacin de tal forma que cada mezcla de marketing que
identifiquemos constituira una suerte de curso posible de accin. Tngase en cuenta
que si somos capaces de identificar cuatro alternativas en cada uno de los elementos y
otras cuatro formas distintas de segmentacin -algo que sera bastante fcil de hacer- encontraramos 256 combinaciones posibles de servicios, desde las ms costosas
hasta las ms baratas, desde las que satisfacen necesidades y demandas hasta las condenadas a no satisfacer a nadie. El espacio de libertad, por tanto, es muy grande y las
repercusiones de cada opcin tambin variables. Al igual que en el caso de la segmentacin del mercado, cada componente entraa un proceso de decisin y el marketing ofrece todo un conjunto de conceptos e instrumentos para abordar ese proceso
de eleccin. Aqu nos vamos a limitar a subrayar las definiciones que hace el marketing de cada uno de los componentes 14.

14 El anlisis detallado de cada elemento desborda los propsitos de este trabajo. Para una versin
completa sobre esta cuestin recomendamos el trabajo de Crompton y Larnb, 1986.

Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo

214

d.

Producto

Un producto es un paquete de atributos que satisface necesidades. Se ha de disear cuidadosamente con objeto de proporcionar los beneficios perseguidos por el
segmento de mercado seleccionado. Los productos cuentan con una dimensin tangible y otra intangible. Los elementos de la primera incluyen al propio programa o servicio, el punto de distribucin y los recursos humanos con los que cuenta el programa. La dimensin intangible est formada por la imagen del servicio y de la
organizacin que lo proporciona y por el nombre del propio servicio o programa.
Un programa o servicio es todo lo que recibe un cliente al mantener una relacin
de intercambio con la organizacin que ofrece el programa. Se incluye, por tanto, el
servicio que se presta al cliente ms todos los componentes indirectos que acompaan al programa y que no forman parte del diseo central del mismo. Conviene subrayar la importancia de los factores indirectos, ya que pueden contribuir al xito o
fracaso de un programa. Por lo general, la administracin no suele invertir lo suficiente en controlar la calidad de los componentes auxiliares del servicio.
El entorno de distribucin del servicio tampoco debe ser subestimado, ya que las
instalaciones en sus aspectos fsicos y de diseo destilan mensajes -se busque o no
ese propsito- que contribuyen en gran medida a formar la imagen de la organizacin y del propio servicio. Las personas que trabajan en un programa constituyen el
propio programa en s. No slo afectan a la calidad del mismo, sino que tambin, en
su interaccin directa con los clientes, contribuyen a formar la imagen del servicio.
La imagen es, en suma, el conjunto de percepciones, ideas e impresiones que un
individuo tiene sobre una organizacin, sus programas, sus instalaciones y su personal. El nombre del programa contribuye tambin a la imagen y difusin del servicio,
hasta el punto de que un cambio de nombre puede influir en que acudan segmentos
de mercado distintos.

e.

Distribucin

El problema de la distribucin consiste bsicamente en responder a la pregunta


de cmo, cundo y dnde los grupos de clientes obtienen los servicios que necesitan.
El sistema de distribucin es un factor tambin clave para el xito de un programa.
Las decisiones al respecto suelen tener un largo alcance y son difciles de modificar,
especialmente, aunque no slo, cuando los servicios dependen de un equipamiento
fsico.
Las principales decisiones de un plan de distribucin afectan a una serie de componentes operativos: los canales de distribucin -qu organizacin o departamento
va a prestar el servicio-, la intensidad de la distribucin -establecer cuntos puntos
de distribucin utilizar-, la seleccin de localizaciones -dnde ubicar los puntos de
distribucin - y el horario de prestacin de servicios -cundo ofrecer el servicio-o
Lgicamente todas estas decisiones estn sometidas a una serie de imperativos, siendo las posibilidades de eleccin con frecuencia bastante limitadas. Por otra parte, entraan costes importantes. La cuestin es buscar un equilibrio entre los costes que ha
de asumir la organizacin para poner a disposicin de los clientes el servicio y evitar

El marketing para el gobierno y la administracin pblica

215

su inhibicin trasladndoles a ellos los costes de la distribucin no asumidos por la organizacin -tiempo de desplazamiento, saturacin del servicio, etc.

Precio

Bajo el concepto de precio se alude a lo que el cliente debe ceder a cambio de obtener el servicio ofrecido. En el sector pblico una parte considerable de los servicios
estn subvencionados mediante impuestos, ya sea porque se trate de bienes pblicos
puros en los que es imposible o demasiado costoso cargar un precio, o porque se dan
gratuitamente o mediante precios inferiores a su coste. Esto sin duda facilita los intercambios. No obstante, el ordenamiento legal establece muchas formas de cargar precios y de hecho es cada vez ms frecuente que se recurra a estas frmulas para financiar servicios pblicos por parte del consumidor directo. Se pueden cargar precios
para muchos fines -recabar ingresos es uno de ellos-, pero tambin los precios tienen impacto en otras cuestiones como la distribucin de la renta, la equidad del servicio, la mejora de la eficiencia de las organizaciones, etc. Determinar precios no es una
tarea sencilla, pues implica no slo cuestiones tcnicas -sistemas de determinacin
de costes, establecimiento del precio, establecimiento de precios diferenciales y aspectos psicolgicos-, sino que adems se han de tener en cuenta cuestiones polticas
muy sensibles. De hecho, determinar precios es ms un arte que una ciencia en la que
es necesario conjugar la aproximacin racional y la poltica.
Sin embargo, aunque un servicio se proporcione gratuitamcnte, siempre tiene un
coste para el ciudadano aun en el supuesto de que pudiera evitar pagar impuestos.
El precio directo es slo una forma de pagar un precio. Los ciudadanos cuando consumen un servicio pagan costes monetarios y no monetarios. Estos ltimos son determinantes para el consumo o no del servicio. A qu tipo de costes nos referimos:
costes de oportunidad del tiempo incluido el tiempo de desplazamiento, espera Y
consumo del servicio; costes de dificultad vinculados a la fama del programa y la interaccin personal; y costes de esfuerzo, expresados en costes de energa personal,
de obtencin de informacin y costes psquicos. Cuando una persona hace su declaracin de la renta est pagando ms que impuestos; tambin est asumiendo, dependiendo del segmento de mercado del que hablemos, buena parte de los costes arriha
apuntados.

g.

Promocin

La promocin consiste en el establecimiento de un sistema de comunicacin que


facilite los intercambios entre la administracin y el ciudadano. Se trata de transmitir
informacin adecuada sobre el producto, el precio, la distribucin y los segmentos de
clientes a los que se dirige el programa. La administracin dispone de muchas formas
de hacer comunicacin. La publicidad es sin duda una de ellas pudiendo recurrir a
muy diversos tipos de soportes publicitarios. Pero adems dispone de otros instrumentos que son igualo ms poderosos, como las relaciones con los medios de comunicacin de las que hace un uso ms intensivo y privilegiado que cualquier institucin

216

Ernesto Carrillo y Manuel Tamayo

privada, y el propio contacto personal entre los empleados pblicos y los ciudadanos.
Cualquier empleado pblico es un informante potencial para el ciudadano.
Se dice que la administracin gasta mucho en publicidad. Es cierto que el conjunto de las administraciones pblicas estn a la cabeza del ranking de contratacin de
soportes publicitarios. Pero si a eso le aadimos su presencia en los medios de comunicacin de todo tipo y las interacciones de ms de dos millones de empleados el esfuerzo de promocin que realiza es muy superior al de cualquier otra organizacin.
Cosa distinta es que ese esfuerzo sea eficiente y que est bien integrado con los restantes elementos del mix de marketing y con los segmentos de mercado seleccionados. Tambin se dice que el esfuerzo de promocin es superfluo. Sin embargo, una
adecuada comunicacin permite sacar mayor rendimiento a los recursos invertidos en
el diseo de programas cuidadosamente elaborados.

B.

La equidad como variable independiente de las estrategias


de marketing pblico

La definicin de estrategias de marketing no es slo una cuestin tecnolgica. Antes al contrario tiene un fuerte componente de valores. De acuerdo con el modelo racional puro de adopcin de decisiones el primer punto que hay que esclarecer es la
definicin de los valores. La decisin sobre estrategias en marketing no escapa a esta
regla. No puede ser de otra manera, pues dichas decisiones acarrean la movilizacin
de un importante volumen de recursos y, dependiendo de como se formulen, afectarn en un sentido u otro a la respuesta de quin gana qu y quin pierde qu. Se trata, pues, de decisiones de carcter poltico que implican la asignacin de recursos.
Ahora bien, a partir de qu criterio asignar recursos? Cmo asignar cantidades
de servicio a los distintos segmentos de mercado? Crompton y Lamb (1986) sugieren
que ese criterio es la equidad. Para estos autores es necesario clarificar el modelo de
equidad, ya que segn se opte por la equidad entendida como igualdad de oportunidades, la equidad compensatoria o la equidad de mercado, sern aconsejables unas u
otras estrategias de marketing.
As, por lo que respecta a las estrategias de segmentacin diferenciadas y concentradas slo tienen cabida para modelos de equidad de mercado y compensatoria,
mientras que en el supuesto de igualdad de oportunidades lo mejor es no dar un tratamiento diferenciado a los segmentos de mercado. Para evaluar los sistemas de distribucin de servicios se ha de considerar el modelo de equidad deseado, ya que los
indicadores de recursos, actividades y resultados variarn con la opcin que se
adopte 15.
Lo mismo sucede con la determinacin de precios. En un supuesto de equidad de
mercado lo lgico es hacer pagar al usuario individual los costes ntegros del servicio.
15 Por ejemplo, a la hora de distribuir la polica por barrios podemos utilizar tres indicadores distintos:
policas por habitante, policas por pesetas pagadas en impuestos locales y policas por delito denunciado.
En el primer supuesto potenciaremos un modelo de igualdad de oportunidades, en el segundo de mercado
y en el tercero compensatorio.

En un supuesto de igualdad de oportunidades el individuo debe pagar la mayora de


los costes, pero una parte debe estar subsidiada mediante impuestos. Bajo un esquema de equidad compensatoria la comunidad debe pagar la mayora de los costes, y el
individuo slo una pequea parte.
Incluso en el campo de la promocin el modelo de equidad influye sobre las estrategias de comunicacin, ya que no es infrecuente que la capacidad de acceso a la informacin vare con la clase social. Por lo general, una baja comunicacin favorece la
equidad de mercado, mientras que para modelos de igualdad de oportunidades y
compensatorios suele ser preciso un esfuerzo aadido de comunicacin.
En cualquier caso, lo peor que se puede hacer en el sector pblico es operar bajo
un modelo de demanda. Es decir, asignar los recursos basndose en el consumo o las
quejas o protestas de los usuarios. No sirve para asignar recursos en una direccin
.predeterminada, sino que ms bien genera resultados impredecibles, arbitrarios e inconsistentes de ganadores y perdedores. Por todo ello se podra decir que la equidad
es una suerte de variable independiente de las estrategias de marketing, y sta es la
principal peculiaridad del marketing en el mbito pblico. Parafraseando un conocido trabajo, el marketing pblico y privado slo se parecen en lo irrelevante, esto es,
en las tecnologas, siendo los valores pblicos y la equidad lo que marca las diferencias importantes.

Referencias bibliogrficas
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WESLEY E. BJUR
Universidad del Sur de California
GERALD R. CARAVANTES
Universidad Federal de Ro Grande do Sul

La Reingeniera no es ms que una subespecie de la idea ms genrica


de Administracin. Lamentablemente, la reingeniera es algo limitado en su aplicabilidad por factores del entorno, tales como tiempo
(era), lugar (contexto), entorno financiero (mercado) y estructura organizacional (cultura).

l.

Introduccin

Este ensayo trata de la renovacin de los marcos conceptuales que sostienen las
teoras y prcticas de la administracin/gestin contempornea, una renovacin necesaria por los rpidos cambios que se observan en el mercado mundial, un mercado en
el que las organizaciones pblicas y privadas tienen que aprender a funcionar en esta
ltima dcada del presente siglo.
Las fuertes presiones del mercado global para lograr una mejora radical en la eficiencia en la produccin han provocado la introduccin de algunas innovaciones
drsticas llamadas de reingeniera o de reinvencin de la estructura y la gestin de los
sectores pblicos y privados en los Estados Unidos y gran parte de Europa, lo que,
por su alcance, se puede legtimamente calificar como un movimiento.
Estos dos trminos, reingeniera Y reinvencin, han emergido como los nombres
que caracterizan las innovaciones que muchas organizaciones se han visto obligadas a
introducir para salir del paso en el marco de unas condiciones econmicas cambiantes.
Las grandes empresas que producen productos y servicios para un comercio mundial
han estado reingeniando, un vocablo introducido por Hammer y Champy en un libro enormemente popular que lleva por ttulo Reengineering the Corporation (1993) l.
Las organizaciones del sector pblico tambin han sufrido el impacto de cambios
polticos, sociales y econmicos vinculados a la reingeniera de las organizaciones co1

Desde su publicacin en 1993 se han vendido cerca de dos millones de copias de este libro.

219

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Wesley E. Bjur y Geraldo R. Cara vantes

merciales. Otros dos autores, Osborne y Gaebler, han publicado otro libro igualmente popular, con el ttulo Reinventing Government. An habiendo diferencias de enfoque entre estas dos publicaciones a causa de los diferentes pblicos a los que van
dirigidos, hay muchas similitudes en el enfoque y en las recomendaciones que ellos
hacen.
A pesar de la enorme popularidad de la fiebre de la reingenieria/reinvencin entre
consultores, ejecutivos, y los que dirigen las organizaciones, algunos consultores y autores han comenzado a cuestionar la universalidad de las formulaciones propuestas
por los defensores de la reingeniera/reinvencin, especialmente la idea de aplicar un
solo conjunto de recomendaciones para remediar todo problema que se presente en
las organizaciones contemporneas.
Despus de escudriar un creciente volumen de libros y ensayos sobre los xitos y
fracasos del movimiento de la reingeniera/reinvencin, hemos llegado a creer que su
conceptualizacin se ha formado sobre bases demasiado angostas, lo cual limita el valor de los consejos que puede proporcionar a consultores y gestores que sinceramente
deseen introducir mejoras modernizadoras en organizaciones que no quepan en las
mismas categoras que los casos descritos por los autores de la Reingenieria y la Reinvencin. A nuestro juicio, las estrategias de la reingeniera estn limitadas en su capacidad de aplicacin por factores del entorno que incluyen el tiempo (era), el lugar
(entorno fsico), el mercado (entorno comercial) y el milieu de organizacin (entorno
cultural).

A.

La idea de readminstracin

Puesto que existen presiones del mercado que afectan la supervivencia de organizaciones en todo el mundo, hay una tendencia a introducir inocentemente las mismas
innovaciones que se han desarrollado en focos comerciales reconocidos como lderes
mundiales. El propsito de este ensayo es: a) cuestionar la capacidad de aplicacin de
algunas de las medidas propugnadas por los defensores de la reingeniera a los contextos poltico, social, econmico, y legal de muchos pases diferentes cuyas economas tambin han sido afectadas por presiones globales similares, y b) proponer una
reformulacin ms comprensiva y menos radical de las recomendaciones para los administradores y gestores, las cuales resultarn ser ms aplicables, a lo largo del tiempo, por ser una teora o filosofa administrativa renovada adecuadamente.
En un intento de ensanchar la base conceptual para encarar mejor un abanico de
problemas con que luchan los gestores contemporneos en los sectores pblicos y privados, mantendremos que tanto la reingenieria como la reinvencin son en realidad
subespecies de una formulacin ms genrica que gua la administracin y buena gestin, una formulacin que llamaremos la readministracin, es decir, una administracin renovada que incorpora principios bsicos de una administracin que se ha demostrado buena, que tambin incluye algunas de las estrategias novedosas que han
dado buenos resultados en organizaciones que han pasado con xito por la etapa de
la reingeniera o la reinvencin, principios y consideraciones administrativos hechos
de nuevo o rehechos para satisfacer mejor las necesidades de la gestin de hoy.
Nos parece que las formulaciones de reingenieralreinvencin para la reestructu-

La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito

221

racin radical de organizaciones contemporneas, aceptadas generalmente como


prcticas buenas a la luz de las presiones que emanan de condiciones reinantes en el
mercado global sufren algunas insuficiencias potencialmente graves cuando se examinan desde el punto de vista global y una perspectiva a largo plazo. Hemos identificado varios criterios segn los cuales la angostura de las formulaciones de la reingeniera parece necesitar un replanteamiento. stas estn resumidas en la Tabla J
abajo, donde se comparan las formulaciones de la reingeniera con las formulaciones
ensanchadas de una administracin renovada, es decir, la readministracin, que proponemos como una manera de llamar la atencin sobre las limitaciones que se perciben en cuanto a la envergadura del paradigma de la reinvencion. Examinaremos
en mayor profundidad algunas de estas comparaciones en la discusin que sigue a la
Tabla 1.

B.

Desde la reingeniera/reinvencin a la readministracin

Algunos de los puntos principales que se destacan en la reingenieria parecen requerirnos un marco conceptual ms mplio, como aquel utilizado en la readministracion, que intentaremos clarificar en la discusin que sigue:

l.

Objetivos de la organizacin y el marco temporal

El programa de reingenieria se formula como una respuesta de supervivencia organizativa frente a presiones originadas en el mercado glohal respecto al valor percibido de mercancas, es decir, de la relacin entre precio y calidad tal y como el cliente
o comprador la aprecian. En el mercado mundial de hoy en da, los compradores de
cualquier continente pueden tener acceso a opciones de compra de mercancas producidas en otros continentes. La evaluacin por parte del comprador de la relacin
calidad-precio determina lo que finalmente compra. As. los productores de mercancas y servicios ubicados en cualquier rincn del mundo se encuentran compitiendo
con los precios y la calidad existentes en un mercado mundial, y esto introduce una
inevitable presin de mercado que tiende a rebajar los precios de los productos de
una calidad equiparable.
En este contexto global, la capacidad de poder satisfacer al cliente con buena calidad y bajos precios llega a ser imprescindible para la supervivencia de la organizacin. Para poder competir con xito en estas condiciones del mercado, la reingenieria
se rinde ante las demandas imperiosas del mercado, y recomienda cualquier medida
que sea posible para rebajar costes y mejorar calidad de servicio al comprador o
cliente. Uno de los resultados frecuentemente observados en los programas de reingenieria es el despido de empleados, puesto que los costes de mano de obra de Europa y Amrica son generalmente altos en relacin a los sueldos y salarios del Lejano
Oriente. por ejemplo. donde aquellas naciones pueden sacar provecho de una ventaja
competitiva en los costes de mano de obra.
Ms recientemente, han comenzado a aparecer en los escritos algunas referencias
que muestran ciertas cautelas con respecto a daos a la salud de la organizacin a lar-

222

Wes/ey E. Bjur y Gera/do R. Caravantes

TABLA 1.

Contrastes entre la reingeniera y la readministracin.


Reingenieria

Criterio

Objetivo

Readministracion

Buscar ventaja competitiva, Buscar ventaja competitiva,


satisfaciendo tanto a clientes
satisfaciendo a los clientes
como a miembros de organizaciones

Responsabilidad Social

Ausente

Preocupacin por el impacto


social y tico de las acciones
tomadas

Dimensin del Tiempo

Corto plazo

Largo plazo, combinado con


otras acciones para el corto y
medio plazo

Enfoque

Tcnico

Social, tcnico y ecolgico

Alcance

Parcial, subsistmico

Sistmico, holstico

Filosofa de gestin

Revolucionario, intenta me- Evolucionario; admite la rejoras drsticas, a veces aisla- volucin dentro de un enfodas del resto de la organiza- que sistemtico y programado
cin

Estrategia

Un cuestionamiento radical Soluciones incrementales o


de procesos, con un enfoque revolucionarias, contextualde Base-Cero
mente definidas

Recursos Humanos

Tienen que adaptarse a los Elemento esencial, fundaprocesos de cambio


mental en los procesos de
cambio

Motivacin

Tiene que ser adaptada a las Parte integral de las nuevas


nuevas propuestas
propuestas

Estructura

Nuevas estructuras con me- Estructuras adaptativas, cornnos niveles de autoridad


binados con nuevas estructuras

Manejo de Recursos
Infonnticos

Un elemento crtico y esen- Un elemento de creciente recial para unas mejoras radi- levancia, segn la etapa de
cales
desarrollo de la organizacin

go plazo debido a los despidos, bajo los criterios de la reingeniera, de importantes


cantidades de personal de base. Cierto es que hay ahorros inmediatos en la nmina
de sueldos, pero cuando la compaa vuelve nuevamente a tener un balance positivo,
hay que invertir tiempo y nuevos recursos en la formacin de los nuevos contratados.

La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito

223

Es ms, la empresa pierde irreparablemente la experiencia y los conocimientos de las


operaciones de la compaa conseguidos por aquellos empleados con antigedad que
han sido despedidos.
La readministracin, optando por una visin ms comprensiva, tiende a poner el
acento en la importancia de considerar a todo empleado como una parte ntegra de
los procesos de cambio necesarios para la supervivencia, conservando as la socializacin y culturizacin ya logradas por ellos en bien de la organizacin. Lo que es realmente importante para que el xito es un cambio de filosofa y cultura dentro de la
organizacin que pasa por un aprendizaje y una mejora continua en las competencias
para que la compaa pueda mejorar su tasa de rendimiento en la produccin de servicios deseados por los clientes de forma permanente. Trataremos este tema con mayor profundidad en el apartado de recursos humanos.

2. Asuntos de responsabilidad social


Preocupada por la supervivencia, la reingeniera no tiene casi nada que decir respecto al impacto tico de las acciones tomadas. El enfoque claramente est en lo inmediato, en el corto plazo. Una vez resueltas las cuestiones de la supervivencia, surgen de nuevo los planteamientos a largo plazo del mbito fsico y social. El marco
conceptual de la readministracin toma en cuenta las expectativas ticas presentes en
el mbito interno y externo de la organizacin.

3. Pautas para los gestores


La readministracin, aprovechndose de dcadas de experiencia en el manejo de
una amplia variedad de organizaciones en entornos diferentes, busca incorporar estrategias ms modernas en sus recomendaciones, pero sin desechar la utilidad de
experiencias y aprendizajes anteriores, es decir, sin tirar el beb junto con el agua
del bao.
Por contraste, la reingeniera parece ser inevitablemente revolucionaria y drstica
en sus recomendaciones -parece casi enorgullecerse de rechazar lo tradicional para
abrazar una reestructuracin radicalmente nueva del flujo de trabajo dentro de la
organizacin. Puede haber casos en los que la dramatizacin de los cambios que
se tienen que hacer sea beneficiosa para que los empleados vean de repente sus tareas de manera novedosa. Champy (1995) relata cmo los ejecutivos dramatizaron la
importancia de los cambios radicales introducidos en el Arirona Public Service
Company.
DeMichele y su equipo de re ingeniera se atrevieron a dramatizar el momento crtico en el
APS con un entierro y un renacimiento simblicos. En el juicio final no solamente se examinaron las tareas, sino tambin las personas empleadas para desempearlas. Todos tenan que
presentarse de nuevo como candidatos a sus mismsimos trabajos, dijo. Tenan que demostrar ser la persona ms cualificada para este empleo... Era algo que daba miedo, porque incluso
mi propio trabajo estaba en cuestin.

224

Wesley E. Bjur y Geraldo R. Cara van tes

Hay que considerar que cuando los empleados no perciben como segura su posicin en la organizacin sufren traumas que, frecuentemente, van acompaados de un
descenso en el rendimiento. El problema se ve agudizado si los ejecutivos introducen
unilateralmente cambios sin explicar plenamente por qu los cambios son necesarios,
y qu se puede esperar de la empresa en el futuro inmediato y a largo plazo.
La readministracin prefiere evolucin a la revolucin para introducir cambios
importantes, tanto los estructurales como los dems. Propugna firmemente la tctica
de involucrar a todos los empleados en las primeras fases de las discusiones sobre lo
que requiere un cambio, y de pedir su participacin en el rediseo del flujo del trabajo y la asignacin de tareas. Cuando los empleados estn plenamente informados de
los motivos de los cambios radicales y de cmo los cambios han de implantarse, los
gestores no slo eliminan una resistencia fundamentada en el temor a lo desconocido,
sino que suelen obtener un alto nivel de motivacin por parte de aquellos que sienten
que han tomado parte en el diseo de la reestructuracin. Se ha comprobado desde
los cincuenta que estos principios, incorporados en una tcnica de desarrollo de organizaciones llamada Investigacin Activa (Action Research) , dan resultados slidos y
beneficiosos en los programas de cambio organizativo.

4.

Gestin de los recursos humanos

Es probablemente en la gestin de los recursos humanos donde se pueden ver los


mayores contrastes entre los marcos conceptuales de la reingeniera y la readministracin. Como ya hemos indicado, la reingenieria, para muchos, es un eufemismo de
down-sizing (reduccin de escala), es decir, el despido de una cantidad importante
de empleados con el fin de ver ahorros inmediatos en la nmina.
A pesar del xito aparente del movimiento de reingeniera, existen otras formulaciones contemporneas utilizadas por compaas exitosas que parecen establecer una
lnea diferente, casi opuesta. En un libro reciente (1995), James Collins y Jerry Porras, profesores de la Stanford University School of Business (California), han publicado un estudio de lo que ellos denominan empresas visionarias -grandes organizaciones comerciales que han aguantado las vicisitudes de la suerte durante entre
cincuenta y ciento cincuenta aos. Partiendo de una muestra de 700 empresas, estos
autores estrecharon su lista a 18 compaas fundadas antes de 1950, con el razonamiento de que cualquier empresa que opera con xito desde 1950 demuestra ser ms
que mero beneficiario de un gran lder o una gran idea. La edad media de las compaas estudiadas era de noventa y dos aos. El punto clave enfatizado por los autores
es que estas empresas visionarias que estudiaron muestran un notable aguante, una
capacidad de tras las situaciones adversas que han encarado a lo largo de generaciones de operaciones xitosas.
Su primer captulo incluye una lista de una docena de mitos que son rotundamente desmentidos por las experiencias de estas empresas visionarias. Un mito, tal
vez de inters para los que abogan por la reingeniera, es el siguiente:
Mito 3: Las empresas de mayor xito existen primordialmente para optimizar sus beneficios.
Realidad: En contra de la doctrina de las ciencias empresariales, lo de optimizar las ganan-

La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito


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225

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cias de los accionistas y la optimizacin de las ganancias no ha sido la fuerza dominante ni


tampoco el objetivo primordial a lo largo de la historia de estas empresas visionarias, que han
ido en pos de un conjunto de objetivos, entre los que el ganar dinero es slo uno, y no necesariamente el primordial... stas se guan por su ideologa central -sus valores fundamentales, y
un propsito que va ms all del mero lucro. Sin embargo, paradjicamente, las compaas visionarias han ganado ms dinero que las otras que, en comparacin, se declaraban dedicadas a
las ganancias como su principal propsito (Collins y Porras, 1994).

A lo largo de su libro, los autores reiteran constamente una dualidad: Preserve


the core and stimulate progress (Preservar la base y fomentar el progreso), frase que
se utiliza para identificar la empresa visionaria. El xito de estas organizaciones, afirman los autores una y otra vez, nace de los procesos subyacentes y de una dinmica
fundamental que forma parte de la vida cotidiana de la organizacin. No depende de
un lder brillante ni de un visionario, ni tampoco de una gran idea incorporada en la
fundacin de la firma.
Una de las empresas tomadas como ejemplo es Johnson & Johnson, fundada en
1886 para fabricar productos mdicos, con nfasis especial en las vendas antispticas
para cirugas y aplicaciones mdicas. La filosofa de la empresa Johnson & Johnson
establece como primera prioridad el servicio al cliente; el servicio a los empleados
y gestores figuran en segundo y tercer lugar; en cuarto lugar figura servir a la comunidad en la que estamos ubicados, y responsabilidad a los accionistas figura en el
quinto y ltimo lugar.
Al leer este estudio de empresas visionarias, uno nunca encuentra ejemplos de
despidos a gran escala. De hecho cuando las circunstancias externas han obligado a
un despido de cualquier magnitud, siempre se ha hecho con la expresin de pesar y
un hondo sentimiento de preocupacin por el bienestar de los empleados.
Estas empresas de xito se caracterizan por las fuertes inversiones en la educacin y formacin de sus empleados. Su dedicacin al progreso a largo plazo implica
el desarrollo de nuevas competencias para todos sus empleados para poder adaptarse al constante tren de innovaciones que caracteriza el progreso de la organizacin.
Estas polticas de personal generan la lealtad y la confianza de los empleados, lo que
facilita la introduccin de cambios potencialmente difciles de acomodar.

11.

El concepto de reingeniar la corporacin

Como ya hemos dicho, la reingeniera de la empresa ha llegado a ser el nombre


contemporneo de una verdadera revolucin en la gestin que ha barrido Europa y
las Amricas en esta ltima dcada. Como prueba del alcance de esta revolucin,
Champy cita un estudio realizado en la primera parte de 1994 por la esc Index (un
departamento de la firma consultora que encabeza el Sr. Champy), de 621 empresas
seleccionadas de entre 6.000 de las mayores empresas de Europa y Norteamrica. De
497 compaas norteamericanas, un 69 por 100 informaron que ya haban ejecutado
uno o varios proyectos de reingeniera, y un 75 por 100 de las 124 empresas europeas
respondieron con datos similares. La mitad del resto indic que estaban contemplando tales proyectos (Champy, 1995). El libro de Hammer y Champy, Reengineering the

226

Wes/ey E. Bjur y Geraldo R. Caravantes

Corporation, ha vendido casi dos millones de ejemplares por todo el mundo desde su
publicacin en 1993, llegando a ser el manual semioficial para aquellos gestores
que desean introducir cambios radicales para mejorar la capacidad competitiva de sus
empresas.
Sin embargo, en un segundo libro, Champy (1995) admite con cierta reticencia
que la reingeniera est en apuros (1995). Escribe que, a pesar de las dramticas
historias de xito, las recompensas parecen haber resultado muy inferiores a lo que
se pensaba, e identifica el obstculo de la gestin. Esto resulta interesante e importante, puesto que hasta hace poco el principal enfoque del movimiento de la reingeniera ha sido la mejora de los procesos de productividad dentro de la empresa, y no
de los gestores ni tampoco del personal que ellos dirigen.
Es ms, segn Champy, los ejecutivos y administrativos han sufrido importantes
despidos desde el comienzo de la ejecucin de los proyectos de reingeniera. El nmero de despidos de administradores durante los ltimos cinco aos asciende a la
asombrosa cifra de 1,4 millones de ejecutivos. directivos y administradores profesionales, contra los 782.000 despidos de dirigentes entre 1981 y 1986. Esta cifra (que no
toma en cuenta las numerosas jubilaciones anticipadas, ms o menos forzosas, ni tampoco la prdida de centenares de miles de empleos borrados de los organigramas en
todo el pas) asciende a una media de 23.000 empleos gerenciales por mes, o sea, 133
por cada hora hbil de trabajo (Champy, 1995).

A.

El calvario contemporneo de los gestores

Champy establece las cuatro olas o fases de esta reduccin de personal administrativo a gran escala. La primera ola naci de la necesidad de reducir costes para poder seguir operando; la segunda se present por el hecho de que los administrativos
no aaden valor comercial a los productos ni a las operaciones; la tercera lleg con el
reconocimiento de que la mayora de los directivos en niveles medios hacen poco ms
que juntar y mover datos dentro de la organizacin, y la cuarta ha venido con el mismo movimiento de la reingeniera (Champy, 1995).
Mientras que el libro de Hammer y Champy se dedicaba mayormente a la reingeniera del trabajo -de los procesos en la cadena que aade valor al producto-,
Champy, en su segundo libro, declara que propone dedicarse a la gestin, y dirigirse a
los gestores. Reconoce que la revolucin administrativa ya emprendida requiere una
nueva definicin de quienes pueden considerarse gestores, porque en las organizaciones plenamente reingeniadas, la responsabilidad y la autoridad se reparten tan ampliamente a travs de la organizacin que casi todo empleado puede ser tomado por
un gestor, por lo menos de su propio trabajo. Pero an despus de la reduccin importante de la jerarqua, todava quedan vestigios del sistema de autoridad jerrquica
que se puede desglosar en los siguientes niveles de responsabilidad administrativa:
1)
2)

Autodirectivos, responsables slo de la calidad de su propio trabajo;


Directores de procesos y personal, que responden por el trabajo de otros; ya
sean individuos, equipos, o grupos de equipos que trabajan mano a mano con
clientes;

La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito

227

3)

Directores expertos, cuya responsabilidad es el cuidado y desarrollo de la inteligencia de la empresa;


4) Directores de la firma, CEOs (directores generales y jefes ejecutivos), jefes
de divisin, todo aquel que tenga responsabilidad de las ganancias y prdidas
de la empresa.

Estas nuevas condiciones, segn Champy, arrojan una nueva luz sobre las ideas de
responsabilidad y la autoridad de los directivos, ideas que, en teoras anteriores, eran
de competencia casi exclusiva de los niveles de direccin. Champy desecha las teoras
antiguas sobre las jerarquas de autoridad basadas en su situacin en el organigrama.
Lo que importa -el poder, la autoridad, la responsabilidad- es la capacidad y la
habilidad propia, lo que uno puede hacer con sus cualidades personales, escribe
Champy (1995).
B.

El rechazo del modelo de la mquina

Hay fuertes crticas al uso de la metfora de la mquina para explicar las acciones
y actividades humanas en estas nuevas formulaciones. Champy escribe que la principal debilidad de la metfora de la mquina est en que promova una cultura de burocracia, es decir, un ambiente moral que se basaba en las actividades antes que en
los resultados (Champy, 1995). Adems de la mquina, Champy menciona otras metforas a veces utilizadas para caracterizar organizaciones. stas incluyen datos de la
contabilidad (<<el fondo de todo), las fuerzas (<<fuerzas del mercado), el poder (<<el
poder del ejecutivo), las cosas (<<el producto), y los recursos humanos <lluestros
empleados). Sin embargo, ninguna de estas metforas ms modernas arroja mucha
luz para explicar la crisis percibida en organizaciones por los directivos, ni tampoco
da pistas respecto a lo que se tiene que hacer para subsanar los problemas que son
cada da ms notables.

C.

Un entorno de miedo

A medida que los empleados reconocen las amenazas inherentes en proyectos de


reingeniera, un miedo de prdida de empleo empieza a penetrar en todas las capas
de la organizacin, erosionando las relaciones de trabajo. Champy lamenta que el
capitalismo sea un sistema que opera literalmente basndose en el temor (1995). Si
as fuera, significara que los niveles ejecutivos encaran un enorme desafo, pues tienen que crear un ambiente de confianza entre los empleados en un entorno de temor
generalizado: temor a un empeoramiento del mercado, temor a los competidores, temor a los cambios polticos, temor a los despidos, temor a las evaluaciones negativas
del jefe, temor a decenas de factores ajenos a la propia voluntad que puedan tener
como resultado la prdida de empleo y nivel de vida.

228

D.

Wesley E. Bjur y Geraldo R. Caravantes

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La necesidad de un tejido moral

Champy escribe que es moralmente necesario ofrecer a los empleados algo que
no va a cambiar durante el proceso de reingeniera (1995). Propone que tal vez los
nicos elementos realmente bsicos disponibles para los directivos de la postreingeniera son los de antao, la confianza, la honestidad, la imaginacin, y el espritu de
cooperacin, los mismos que cit Chester Barnard en 1938. Respecto a stos, las reglas
son inflexibles: el ejecutivo tiene que vivirlas cada da para poder comunicarlas a sus
subordinados y a los empleados. Los empleados que tienen miedo se percatan del menor atisbo de hipocresa o de cinismo en sus relaciones con los superiores, lo cual hace
prcticamente imposible la generacin de confianza en la honestidad del ejecutivo.
Desafortunadamente, el paradigma que apoya las prcticas empleadas en la reingeniera no aborda en absoluto estos valores venerables. En su recomendacin a los
directivos implicados en proyectos de reingeniera, Champy describe dos familias de
valores: los del trabajo, y los sociales, que son los mismos valores humanos que los
padres, profesores, amigos y conciudadanos ensean y fomentan. Engloban la sinceridad, la confianza y la lealtad hacia uno mismo y el prjimo, la cooperacin, la responsabilidad, y la disponibilidad de juzgar y ser juzgado (1995). La necesidad de un nuevo paradigma para guiar a los ejecutivos en su navegacin por unos mares que an no
tienen carta de navegacin es ampliamente reconocida.

E.

La idea de un paradigma nuevo

Modelo, marco conceptual, paradigma: estos trminos aparecen constantemente


en los escritos contemporneos para nombrar un marco de referencia, o un conjunto
de suposiciones que guan las percepciones de lo que estamos observando, las ideas
de cmo se relacionan los elementos fsicos del mundo, y cmo debemos responder a
lo que observamos alrededor. Tal vez una ilustracin nos ayude a comprender lo que
significa la idea de paradigma y el conjunto de suposiciones sobre el mundo fsico que
aparecen enmarcadas por un paradigma.

F.

El poder de las suposiciones paradigmticas

Imaginemos a Ken, un californiano con ttulo universitario en ingeniera, a quien


vemos con su amigo, Mal, en una de las islas de Melanesia en el ocano Pacfico, observando la puesta del Sol. En la distancia omos el sonido distante del oleaje, y de las
aves marinas.
Unos estmulos idnticos llegan a los ojos, odos y las mentes de ambos observadores, pero la percepcin de Ken difiere mucho de la de Mal. Mal comenta: El
Sol desciende hacia el mar, para levantarse nuevamente maana. Ken, pensando
que va a ilustrar a su amigo sobre la realidad de las cosas, le explica que la Tierra gira
hacia el Este con velocidad de aproximadamente 1.600 kilmetros por hora, haciendo
parecer que el Sol se pone al Oeste. Mal, sin ninguna sensacin de movimiento giratorio, sonre, pero sin creerse la explicacin de su amigo.

La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito

229

Cmo es posible que dos personas con una percepcin normal puedan tener una
comprensin tan radicalmente diferente de Lo-Que-Est-Ocurriendo (LQEO)? La
forma contempornea de referirse a las maneras radicalmente diferentes de explicar o comprender LQEO consiste en utilizar el concepto del paradigma, un trmino que se utiliza para referirse a unas suposiciones de base sobre el funcionamiento
del mundo fsico, y cmo la conducta, los gestos y el modo el hablar de personas se
deben interpretar y comprender.
A Ken, que ha nacido y estudiado en California, le han enseado desde su infancia la versin occidental de la estructuracin del cosmos. Las categoras lingsticas
que l utiliza cotidianamente se han derivado de esta versin occidental de la llamada
ciencia positiva, y con ellas los seres humanos, el mundo fsico, y los conocimientos
relacionados con este mundo fsico. Cada uno de los objetos fsicos que pueblan su
mundo californiano son comprendidos y utilizados segn esta comprensin cientficos, que le dicta a Ken cmo es el mundo, y por tanto, las reglas adecuadas para el
uso de los objetos fsicos.
Mal, criado en la cultura de su isla, ha recibido una enseanza muy diferente en
cuanto a la organizacin del cosmos y las reglas para vivir sanamente en el mundo.
Las costumbres que desempean funciones religiosas importantes en la vida melanesiana no se
separan claramente de aquellas con injerencia econmica, social, poltica, recreativa o mdica.
Los centros de reuniones son tanto religiosos como sociales; los festejos tienen una finalidad
religiosa y tambin constituyen maneras de competir por el prestigio y el poder poltico. Los ritos de la jardinera, caza, salud y guerra son conducidos por aquellos que conocen las frmulas
y los hechizos por poseer sus derechos de propiedad. No hay oficio ni sacerdote responsable
del liderazgo en los ritos ms importantes. Sin sacerdocio organizado, la cultura melanesiana
tampoco tiene cosmogonas ni cosmologas elaboradas.
Se cree en la existencia de innumerables duendes vagamente antropomrficos, que se ofenden
fcilmente y castigan a los transgresores con la enfermedad y la locura. Sujetos a los hechizos o
a las frmulas mgicas, algunos duendes tambin son capaces de propsitos buenos: proteger a
los jardines de los ladrones, rendir ms mortferas las armas y a los guerreros invencibles, producir o parar las lluvias, curar enfermedades, evocar el cario o amor de los dems, como tambin destruir las cosechas, las fortunas, y la vida del enemigo. Adems, hay espritus de difuntos que se cree que viven entre sus propias comunidades. Frecuentemente el clan tiene su
propia aldea de espritus adonde van los difuntos, y de donde emanan las almas de los recin
nacidos 2.

Dadas estas dramticas diferencias en las suposiciones de base con respecto de


creencias sobre la organizacin del mundo vivido, y el funcionamiento de los elementos de la vida cotidiana, es fcil entender cmo Ken y Mal pueden interpretar los
mismos estmulos visuales y auditivos de forma radicalmente diferente. Como el mismo acontecimiento se interpreta de forma distinta, es predecible que cada uno analizar y responder viendo un repertorio diferente de opciones consideradas apropiadas al estmulo.
Una colega a quien admiro una vez me coment: Si la gente llegara a ver el mundo con otros ojos, su conducta cambiara como respuesta al nuevo mundo que ven.

Enciclopedia Britnica (1969 Edicin), vol. 15, p. 122 (traduccin del autor).

230

Wesley E. Bjur y Geraldo R. Caravantes

A aprender a ver al mundo con otros ojos se le llama cambiar de paradigma, lo que
significara cambios importantes en las suposiciones sobre cmo funciona el mundo y
adems en las respuestas adecuadas a la luz de este nuevo entendimiento de cmo
realmente funcionan las cosas.

G.

Algunos elementos de un nuevo paradigma para los gestores

Los que abogan por la reingeniera de la empresa, y la re invencin de la administracin pblica, han hecho mucho hincapi en la necesidad de unos cambios radicales en la manera de conceptuar, organizar y administrar las organizaciones comerciales y pblicas. Hammer y Champy, en el libro Reengineering the Corporation,
declaran que la frmula propuesta por Adam Smith para la especializacin y divisin
del trabajo ya carece de vigencia como principio que sostiene el diseo y la organizacin de los procesos productivos. Osborne y Gaebler (1991), en su libro Reinventing
Government, terminan con un llamamiento a un cambio en el modelo bsico de administracin pblica utilizado en los Estados Unidos. Y junto con ellos numerosos
autores de escritos sobre la gestin contempornea declaran la necesidad imperiosa
de desarrollar un conjunto radicalmente nuevo de suposiciones de base sobre a: a) lo
que hay que hacer, y b) cmo hacerlo (Hammer y Champy, 1993; Collins y Porras,
1994; Champy, 1995; Chu, 1992; Senge, 1990; Goldratt y Cox, 1992).

H.

Cules son las diferencias en la gestin de hoy?

He aqu algunos de los factores que parecen respaldar el argumento de que hay
que desechar las pautas tradicionales de gestin en favor de un marco conceptual revisado para dirigir las organizaciones y su trabajo productivo:
1. La competicin en general, la competicin mundial entre proveedores mltiples, que sustituye a los arreglos de tipo cartel que protegan a los territorios,
y a los proveedores monopolsticos de ciertos productos o servicios prestados
en ciertas regiones o poblaciones.
2. Las reglas del juego empresarial sustituyen a los arreglos burocrticos tradicionales en las estructuras de autoridad en el seno de las organizaciones.
3. Las racionalidades tipo economa/ingeniera sustituyen a las ciencias de conductas (behavioral science), las llamadas ciencias blandas en la contratacin
y gestin de recursos humanos.
4. En el trabajo, los equipos autnomos de trabajo sustituyen a los sistemas jerrquicos de autoridad representados por las relaciones tradicionales entre supervisor y subordinado.
5. La responsabilidad compartida de todos los aspectos operativos sustituye al
cumplimiento de la regla con las tareas y responsabilidades del empleado
especficamente detalladas.

La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito


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Las suposiciones de base en el paradigma de la reingenieria

Las suposiciones de base que guan el modo de pensar de los que ahogan por la
reingeniera como santo remedio para los problemas organizativos de hoy parecen
surgir de las siguientes afirmaciones:
El mundo en que vivimos es un gran mercado, vasto y competitivo, donde los
empresarios luchan entre s para crear, producir y vender productos y servicios a unos consumidores y clientes cada vez ms sofisticados.
2. Las materias primas disponibles en el mercado de hoy pueden ser transformadas por la ciencia y la tecnologa aplicada en productos que los consumidores
que hacen una valoracin de calidad y precio en relacin a lo que quieren y de
lo que quieren y pueden desembolsar estiman necesarios y tiles.
3. Los mltiples productos y la mayor sofisticacin traen aparejado que los factores de precio y calidad se evalen constantemente por parte del comprador
que decide comprar o no. Estos factores ejercen una presin constante sobre
los productores para mejorar la calidad y rebajar el precio, y sitan al cliente
en una posicin de mucho mayor poder que en dcadas anteriores. Por consiguiente, las empresas estn obligadas a orientarse ms hacia el cliente y sus
deseos si quieren sobrevivir.
4. La produccin de productos de alta calidad se consigue a bajo coste por medio de la especializacin de trabajo, la tecnificacin del personal y la atencin
permanente al uso eficaz de los recursos invertidos en las operaciones.
1.

J.

Nuevas pautas para los procesos de produccin

Los defensores de la reingeniera/reinvencin declaran que ya no tiene vigencia la


manera tradicional de entender la organizacin los procesos de produccin, hasados
en la conceptuacin de Adam Srnith, publicada hace ms de doscientos aos, la cual,
a su vez, llev a la formalizacin las estructuras organizativas que Max Weher denomin burocrticas. Los reingenieros/reinventores proponen que se sustituya el paradigma antiguo de la burocracia por el paradigma empresarial, lo que, a su juicio,
ofrece a los gestores un entendimiento ms completo de los objetivos que deben perseguir y lo que hay que hacer para lograr la eficacia que el mercado mundial de hoy
exige.
Es as que el marco conceptual tradicional utilizado por gestores para entender:
a) el problema bsico, y b) las reglas que deberan guiar la toma de decisiones es criticado como algo inapropiado al tenor de lo que est ocurriendo en la gestin de organizaciones pblicas y privadas. Las respuestas a las nuevas condiciones del mercado,
y las innovaciones que se estn introduciendo, sin corresponder a las formas tradicionales, burocrticas, de anlisis y resolucin de problemas, nacen de una perspectiva
empresarial. Por tanto, ellos alegan que se est viendo en nuestro tiempo un cambio
de paradigma de gestin. Los ejecutivos de vanguardia piensan como empresarios y
no como burcratas tradicionales.

232

K.

Wes/ey E. Bjur y GeTa/do R. Caravantes

Los nuevos poderes adquiridos frente al cumplimiento de las reglas


de los sistemas

Los promotores tanto de la reingeniera como de la reinvencin abogan enrgicamente por el abandono de las formas burocrticas tradicionales de autoridad jerrquica, con sus niveles de supervisores y gestores, en favor de los equipos de trabajo y
de facultar a todo empleado para tomar decisiones al instante. Una buena parte de
los ahorros de los proyectos de reingeniera se debe al despido de gestores de nivel
medio y de su cuerpo de apoyo, que se hacen innecesarios cuando los miembros de
los equipos de trabajo estn facultados para tomar estas decisiones.

L.

Los problemas que entraa el aumento de poder de los directivos

Hemos observado que una buena parte de los ahorros logrados por la reingeniera
provienen de la reduccin de los niveles de gestin, basndose en la nocin de que la
supervisin inmediata no es necesaria ni deseable si se les ha facultado a los mismos
equipos de trabajo para tomar decisiones que rijan su trabajo. Osborne y Gaebler
propugnan de forma activa la autorizacin de los gestores de las organizaciones que
proveen servicios pblicos para actuar como empresarios, con la libertad de forjar
contratos con entes del sector privado u otros entes pblicos.
Esta teora ha suscitado una preocupacin acerca de la posibilidad de conciliar las
decisiones que se toman con este nuevo poder y la responsabilidad pblica, cuando
los nuevos poderes significan que el administrador tiene la libertad de hacer lo que le
parezca oportuno en cada caso. Se teme que esto abra la puerta a la corrupcin. Claro que siempre habr manuales y declaraciones polticas a seguir, pero el mismo objetivo del apoderamiento es ampliar el campo de toma de decisiones del gestor, dando por supuesta la buena fe, la integridad moral y la responsabilidad de su parte.
Como se trata de fondos pblicos, sin embargo, hay que dar garantas a los contribuyentes de que el gestor est actuando conforme a los intereses pblicos. Esto es la
responsabilidad en su sentido ms amplio, y no se debe tirar por la borda en el apuro slo para poder relajar controles burocrticos (Shearer y Fagin, 1994). Claramente, algunas de las recomendaciones de esta nueva filosofa de la reinvencin necesitan
conciliarse con los condicionantes culturales y jurdicos existentes en cada pas.

M.

La perspectiva ms amplia: la competicin frente al monopolio o al crtel

El debate sobre los productores con monopolio frente a la competicin entre los
proveedores es comn a los sectores pblico y privado, tal vez ms en Europa que en
los Estados Unidos. Para las empresas de los EE. UU., la competicin en el mercado
es un hecho inevitable; no se presenta la opcin del monopolio. En el caso de la administracin pblica como proveedor, los autores Osborne y Gaebler propugnan el
abandono en buena medida de monopolios legalizados a favor de una bsqueda de
economas de eficiencia motivadas por la competicin entre proveedores. As se motiva a ambos sectores para que busquen un nuevo paradigma de gestin con la licita-

La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito

233

cin como elemento que fomenta y optimiza la eficiencia y calidad. Ambos presumen
que existe la necesidad de optimizar el uso de la tecnologa disponible en este empuje
sin fin para mejorar la eficiencia productiva.

N.

El uso de los contratistas privados en la administracin


pblica reinventada

Segn Osborne y Gaebler, aunque el uso de la licitacin entre varios candidatos a


la prestacin de servicios de la administracin pblica se haya desarrollado de forma
diferente a como se hace en los programas de reingeniera en las empresas, el desarrollo de eficiencias econmicas ha sido muy similar.
Osborne y Gaebler afirman que el problema que encaran los administradores pblicos hoy en da ya no es pblico frente a privado, sino monopolio frente a competicin. La fuerza motriz de esta innovacin conceptual en las polticas pblicas ha sido
una rebelda de parte de los contribuyentes que ha repercutido en una disminucin
importante en los fondos recaudados. Pese a ello, los ciudadanos todava exigen el
mismo nivel y la misma calidad de servicios pblicos. Esta situacin ha exigido las innovaciones de millares de administradores en gobiernos locales para lograr introducir
una mayor eficacia en la utilizacin de unos recursos limitados para prestar un mximo de servicios a unos costes rebajados. El abandono de las ideas tradicionales que
contemplaban la administracin pblica como proveedor en rgimen de monopolio
de muchos servicios pblicos y la licitacin de contratos entre varios proveedores
como la forma bsica de rebajar costes sin rebajar calidad lleg a constituir el nuevo
hallazgo o la reinvencin si se quiere de la accin de la administracin.
La lgica de aplicar la reinvencin a las agencias de servicio pblico implica la licitacin y los contratos de servicios con entes privados y no la prestacin por va de
monopolio legalizado en el que la administracin es el nico proveedor autorizado.
El cambio radical introducido as en las polticas de administracin de los gobiernos
locales es indicativo de la aceptacin de la teora de que con unos recursos escasos, la
competicin entre proveedores rebaja los costes e introduce una mayor eficacia e innovaciones en las operaciones.

III.

Una reformulacin de la administracin: la readministraciu

Dadas las circunstancias expuestas en los prrafos anteriores, nuestro objetivo


ahora es explicar por qu el movimiento de la reingeniera, actualmente la receta ms
popular para mejorar radicalmente las organizaciones comerciales, parece padecer de
deficiencias a la hora de utilizarse como marco genrico para guiar la planificacin y
accin administrativa en muchas organizaciones pblicas y privadas, especialmente
las integrantes de la administracin pblica y aquellas sin nimo de lucro.
Los autores proponen unas formulaciones que se estiman necesarias para gestionar las organizaciones en los ltimos aos del presente milenio, un esquema que hemos denominado la readministracin. La idea de readministracin (la administracin
renovada) incluye unas caractersticas ya identificadas y discutidas hace decenas de

Wesley E. Bjur y Geraldo R. Cara van tes

234

aos como los elementos bsicos para una buena administracin, que son, entre
otros:
1.

2.
3.
4.
5.

La necesidad de comprender el contexto; es decir, el entorno cultural, poltico


y jurdico.
La importancia de una misin o un objetivo claramente definidos.
Los planteamientos que afectan a los recursos humanos y su desarrollo.
La gestin de los recursos fsicos y financieros.
El logro de resultados socialmente relevantes.

Sostenemos que estos elementos forman la espina dorsal de todo sistema administrativo que busque el xito, y por tanto, sern temas que preocupen permanentemente a los administradores. Al igual que la columna vertebral slo es una parte de la
construccin y sostenimiento del cuerpo humano, hay tambin otros elementos a los
que llamaremos estrategias, que son igualmente necesarios para lograr una buena administracin, cosas que no deberamos perder de vista a la hora de la ejecucin, que
son, entre otros:

A.

Estrategia n. o 1: perfeccionar la capacidad de diagnosis

Es importante formar a empleados y administradores, a todo nivel, para que sean


capaces, en cualquier momento, de valorar e identificar dnde est la organizacin en
relacin con dnde quiere estar. Se orienta todo esfuerzo de gestin a la eliminacin
de la brecha percibida entre la situacin real y la deseada, utilizando los mejores criterios. Cuando esto no ocurre, los empleados hacen lo nico que pueden: volcarse en
sus tareas inmediatas, desvinculndose a veces del resultado productivo deseado.

B.

Estrategia n. o 2: analizar el flujo de trabajo

Casi todo lo que actualmente se escribe sobre el tema hace hincapi en la importancia de la absoluta claridad con respecto a la meta principal de la organizacin, es
decir, su razn de ser. Cuando esta meta queda bien clara, es posible analizar cada tarea para ver si realmente contribuye a lo que se entiende como la razn de ser de la
organizacin.
La ambigedad con respecto a la verdadera meta o metas de una organizacin es,
desgraciadamente, demasiado corriente. A menudo los planes y pronunciamientos
afirman una cosa, mientras un anlisis de las tareas operativas desvela que tienen
poca relacin con los objetivos propuestos. En otras ocasiones, las tareas estarn bien
alineadas con los objetivos, pero se organiza el flujo de trabajo con una secuencia ilgica o redundante, con resultados igualmente desastrosos, pero estos asuntos no son
tan complejos como para que un administrador bien formado en organizacin y metodologa tenga dificultad para resolverlos.

La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito

C.

235

Estrategia n. o 3: la formacin de los equipos interdisciplinarios

La formacin de equipos interdisciplinarios constituidos por personas de varias


unidades organizativas puede ser la forma ms sencilla y menos costosa de analizar y
resolver los cuellos de botella en los procesos productivos para garantizar unas soluciones rpidas y eficaces -rpidas, porque habr una relacin especfica con el
problema a resolver, y eficaces, por tener una visin sistemtica y compartida debido
a su constitucin interdisciplinaria e interfunciona1.

.D.

Estrategia n. o 4: la reduccin del nmero de niveles organizativos

El mundo organizativo de hoy utiliza estructuras en las que la jerarqua y los niveles de mando pierden gradualmente su prestigio y eficacia, porque ya no responden a
la flexibilidad y rapidez que imponen unos mercados dinmicos, y una clientela cada
vez ms exigente. Las estructuras planas -sin ms de tres niveles- tienen un mayor sentido y permiten una comunicacin ms fcil y directa.

E.

Estrategia n. o 5: buscar formas participativas de direccin

Un empleado competente, cada quien a su propia manera, desea ser seor de su


propio destino. Una organizacin pueden contribuir a esta necesidad en la medida en
que existe un sistema participativo para la formulacin de metas y objetivos. Cuando
un empleado siente que est participando de forma eficaz en el anlisis de los problemas y el diseo de las soluciones, tiende a estar ms motivado para hacer todo lo posible para garantizar el xito del programa de cambio, lo que redunda en beneficios
importantes para la organizacin.
F.

Estrategia n. o 6: la formacin y el desarrollo de los recursos humanos

Es de fundamental importancia que las empresas inviertan en el desarrollo de sus


empleados. En una mayora de los casos, el empleado recin contratado no va a tener
todas las capacidades necesarias para desempear el trabajo esperado por la organizacin, y por tanto, la formacin se ve como una necesidad. Los programas de formacin tambin facilitan la incorporacin de nuevas tecnologas sostenidas por las capacidades recin adquiridas por medio de la formacin.
Sin embargo, reconocemos que la formacin de entrada no es suficiente. Es importante manifestar un inters concreto por la formacin y el desarrollo de los empleados. Una persona que se desarrolla trasciende los conocimientos meramente funcionales de su trabajo y adquiere adems una cualidad esencial: la capacidad de
reflexionar, de aprender a aprender. Hay muchas organizaciones que buscan empleados con este perfil.
Nuestra experiencia nos dice que mientras personas educadas, desarrolladas, poseen una mayor exigencia en cuanto a la calidad, al mismo tiempo que son ms tole-

236

Wesley E. Bjur y Geraldo R. Cara van tes

rantes y adaptativas frente al inicio de los cambios que les afecten. Acaso esto no es
exactamente lo que deseamos en las organizaciones? Ser posible lograr unas organizaciones eficientes, eficaces, y efectivas sin empleados bien formados? Difcil y tal
vez imposible.

G.

Estrategia n. o 7: centrar la atencin del cliente

No se puede recalcar demasiado la importancia del cliente. Sin clientes no habra


necesidad de organizaciones; son la nica razn que hay tras su formacin. Pero es
demasiado fcil olvidar al cliente, y volver la vista hacia aspectos internos, rindiendo
una vista de muy cerca de la organizacin, dejando al cliente sin lugar.
Ahora bien, centrar la atencin en el cliente no slo implica una mencin verbal,
sino un delineamiento de unas acciones especficamente enfocadas a los clientes: visitarlos, investigar, escudriar sus percepciones, y recibir sugerencias de cmo mejorar
la calidad de los servicios que se les presta. Los comerciantes y ejecutivos generalmente reconocen la importancia de esto, pero lo encuentran difcil, puesto que la
investigacin del mercado es difcil y cara. Fue Akio Morita, el presidente de Sony,
quien dio una de las mejores respuestas sobre la investigacin del mercado: Nosotros no hacemos una investigacin del mercado como se hace en Estados Unidos. Sencillamente, escuchamos a nuestros clientes. No cabe duda de que tener una administracin centrada en el cliente es la regla de oro en la construccin de una direccin
que aspira al xito en el mundo de hoy.

IV.
A.

Resumen y conclusiones
El paradigma de la readministracin

A lo largo de este ensayo hemos abordado varios aspectos de la idea de un paradigma para guiar la direccin, algo presente en casi todo que se escribe hoy sobre el
tema. Prcticamente todo libro que trata el tema del nuevo enfoque del management hace hincapi en la necesidad de que los gestores educados en Occidente
aprendan a pensar de otra manera, a reconocer los cambios importantes en la conceptuacin de su trabajo para poder darse cuenta de unas formas creativas para reestructurar la asignacin de personas, recursos y procesos de trabajo como respuesta innovadora a unos cambios radicales.
Para hablar de ello se ha autorizado el trmino cambio de paradigma, cosa que
suele venir acompaada de un ya est! -en el momento en que uno ve de repente lo que est ocurriendo a su alrededor con otros ojos y, por consiguiente, entiende de forma distinta su realidad. Hasta hace poco, se ha credo generalmente que el
paradigma nuevo viene a reemplazar al antiguo, al igual que la revelacin copernicana que afirm que nuestro sistema planetario gira alrededor del Sol suplant la
idea de un cosmos cuyo centro era la Tierra. Es muy posible que algunos gerentes
orientados al futuro estn convencidos de que les gustara contemplar su mundo organizativo con otros ojos, pero cmo lograr tal objetivo?

La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito

B.

237

Un cambio difuso de paradigma

En realidad, muy pocos de los llamados cambios de paradigma resultan ser tan
radicales. Si conllevan unos cambios palpables en la conceptuacin de las ideas sera
ms normal y tal vez ms correcto verlos como unos ajustes en nuestras suposiciones sobre el funcionamiento del mundo, ajustes que se hacen a menudo con la incorporacin de nuevos conocimientos o una nueva comprensin de las propiedades y de
los mecanismos que operan en el mundo fsico.
Empieza a quedar patente la necesidad de un cambio en el modo de pensar de
todo gerente con una cultura cientfica y lgica occidental. Se trata de llegar a trascender las limitaciones de la lgica aristoteliana, aquella forma de pensar que busca
la nica y mejor forma de analizar y resolver los problemas fsicos tan caracterstica
de la forma de pensar de un ingeniero.
Durante los ltimos dos siglos, la cultura occidental nos ha enseado la nocin de
que esta nica y mejor manera es la manera natural de entender el universo, que
existen leyes naturales que rigen la estructura del universo, y por tanto, existe slo
una manera correcta para obrar conforme a estas leyes naturales. Pero esta forma
aristoteliana de lgica exclusiva, que opera excluyendo una alternativa a favor de la
otra, sin permitir ambigedades, nos deja desamparados a la hora de resolver los casos contradictorios. Cmo es posible conciliar simultneamente los elementos contradictorios incorporados en la misin de la empresa visionaria, que debe conservar
su base y fomentar el progreso sin perderse en una disyuntiva? (Collins y Porras,
1994). Cundo hay que conservar la base y cundo hay que fomentar el progreso?
Esta disyuntiva puede conllevar ir en contra de las ideas de la ideologa base.
Una manera posible de conciliacin ha comenzado a aparecer en la ltima dcada, desafiando a la lgica aristoteliana. Se llama lgica difusa (Kosko, 1993; Kosko
e Isaka, 1993) (fuzzy logic) frente a la lgica formal de Aristteles, y se basa en el
concepto de los conjuntos calificados matemticos. Un conjunto es cualesquiera coleccin de objetos calificados como similares en al menos uno de sus aspectos. Los
tericos de los conjuntos difusos manifiestan que:
Los nicos subconjuntos del universo que no son difusos son los de la matemtica clsica. Todos los dems conjuntos -de partculas, clulas, tejidos, personas, ideas. galaxias- contienen
en principio elementos en distintas medidas. Su pertenencia al conjunto es parcial, graduada,
inexacta, ambigua, o incierta... El grado de pertenencia a cualquier conjunto es asunto de las similitudes y los contrastes percibidos (Treadwell, 1995).

Es importante que los proponentes de la lgica difusa comprendan que lo que


el pensamiento racional nos ha enseado no es natural. Al contrario, lo que llamamos pensamiento racional es aprendido, para luego ser aplicado al anlisis de las
vivencias. Parsaye y Chignel (1988) escriben:
La lgica formal se ha desarrollado a pesar de tendencias inherentes de seres humanos hacia la
conducta emocional e irracional fundada en cualquiera cosa, menos la lgica. Parte del atractivo de la lgica formal es que acta de contrapeso de la irracionalidad humana (Treadwell,
1995).

238

Wesley E. Bjur y Geraldo R. Caravantes

Las reglas de uso de la lgica aristoteliana presuponen que todo puede ser definido como algo perteneciente a una otra categora. No se admite ningn tono de gris;
nada que sea ni parcialmente ni mayormente -tal cosa- todo se percibe como
algo que existe en categoras mutuamente exclusivas. Sin embargo, la mente humana
puede operar de forma muy natural en esta lgica difusa. Por ejemplo, una manera
muy comn de conciliar elementos contradictorios que confunden una explicacin
lgica es tratarlos con un sentido de humor. Regularmente conciliamos las ambigedades y los fallos de una lgica estricta invocando la incongruencia en un chiste.
Yarwood (1995) escribe:
Un tipo de actividad que ocurre a nivel informal de casi toda organizacin, no obstante, puede
escaparle al gestor tpico, pero es, con todo, importante para el funcionamiento de la organizacin, y me refiero al sentido del humor de los empleados y dirigentes de la organizacin (Yarwood, 1995).
Un tipo de humor administrativo que destaca puede calificarse de incongruente, que se caracteriza por su irona y contradiccin. Asuntos comunes, vistos desde perspectivas nuevas, pueden producir resultados cmicos; ideas y palabras yuxtapuestas pueden recobrar significados
absurdos y provocativos (Yarwood, 1995).

Algunos ejemplos del trato humorstico de incongruencias lgicas que aparecen


en los escritos de administracin incluyen la Ley de Parkinson, que afirma que el
trabajo expande de manera que llena el tiempo disponible para su finalizacin (Parkinson, 1957). El Principio de Peter afirma que en una jerarqua, cada empleado
tiende a llegar por ascenso a su nivel de incompetencia (Peter y Hull, 1969), que lleva a la conclusin de que los altos niveles de las burocracias antiguas estn poblados
por incompetentes. Con su parte de verdad y su parte de absurdo, son ejemplos de
cmo podemos apreciar la lgica difusa en la vida cotidiana.
Cuando reflexionamos sobre la forma natural de tomar centenares de decisiones diarias con esta lgica difusa, no debe parecernos fuera de lo normal el que comnmente utilicemos partes y pedazos de varios paradigmas explicativos para comprender o explicar una experiencia determinada. Un cambio completo de paradigma
puede resultar difcil o imposible, pero unas variaciones importantes de percepcin
pueden repecutir en cambios de algunas partes del paradigma, sobre todo aquellas
partes que forman las conclusiones preliminares al preguntarse: Qu es esto? Cmo
funciona?
La nocin de lgica difusa rinde un buen servicio a lo que llamaramos el Paradigma de la readministracin. Si elegimos algunos de los elementos que pertenecen al
conjunto de la reingenieria, algunos otros del conjunto llamado reinvencin, y algunos
ms de entre los conceptos y prcticas comprobadas de la venerable administracin,
se crea un conjunto paradigmtico de conceptos tiles que cuenta con los factores de
entorno, tiempo (era), lugar (contexto), condiciones financieras (mercado) y clima
organizativo (cultura). Para ser til en diferentes contextos organizativos, tiene que
ser flexible y eclctico.
Collins y Porras se refieren a esto invocando el uso del Genio del y [Genius of
the AND} (1994) en vez de la lgica bipolar del O [o ste o el otro] en la cual nos
hemos educado. Su estudio muestra las generaciones de lderes de empresas visionarias que de alguna manera supieron mantener la fidelidad a los valores bsicos que

La readministracin en accin: la ejecucin de cambios orientados al xito

239

dan identidad y carcter a sus organizaciones, y al mismo tiempo a adoptar innovaciones que, en sus inicios, podan haberse visto como un alejamiento de la forma histrica de operar.
En resumen, los tiempos que corren y los retos que encaramos no nos permiten ser
lderes o ejecutivos satisfechos si hemos de sobrevivir. Hay que adoptar ideas nuevas,
maneras nuevas de organizar y operar, y tal vez lo ms importante de todo, nuevas
maneras de conceptuar los elementos que tienen que ser adoptados, valorizados, juzgados e incorporados o si no rechazados para que la vida organizativa pueda progresar.
Desafortunadamente, no podemos concluir este ensayo con una lista de reglas de
estilo de direccin o empresa que garanticen el xito. El conjunto de recomendaciones que constituyen el marco conceptual denominado readministracion es necesariamente difuso. No obstante, creemos que la seleccin de ideas y ejemplos presentados
en este captulo ayudar al lector a descubrir aquel conjunto difuso de ideas y directrices que funcionen en el contexto de su organizacin.

Referencias bibliogrficas
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Y ARWOOD, DEAN L. (1995), Humor and Administration: A Serious Inquiry into Unofficial
Organizational Communication, Public Administration Review, vol. 55, n." 1 (Jan./Feb.).

MANUEL VILLORIA
Centro de Estudios Superiores Sociales y Jurdicos Ramn Carande.
Instituto Universitario Ortega y Gasset

l.

Introduccin

Como reseamos en el artculo sobre modernizacin presente en este libro, la sociedad del conocimiento ha transformado enormemente el clima interno de las organizaciones. La educacin y formacin del entorno humano se ha convertido en el
componente esencial de cualquier sociedad u organizacin que quiera desarrollarse.
Como consecuencia, los trabajadores del conocimiento poseen un importante nivel
de autonoma en su trabajo -en cierto modo reflejo del tipo de autonoma que los
ciudadanos de las democracias avanzadas poseen-, ya que atesoran el ms importante bien de las empresas u organizaciones de la tercera ola: el propio conocimiento
(McGregor, 1991).
Desde una perspectiva funcional, el desarrollo de la preocupacin por la gestin
de la calidad en el sector pblico pone en primer lugar al empleado, sobre todo al
empleado de ventanilla, en la construccin de servicios que sean percibidos como
de calidad por los ciudadanos-clientes. La propia obsesin por la productividad y la
eficiencia realza tambin la importancia del empleado, esta vez desde la necesidad de
que asuma valores como la preocupacin por el coste o la imprescindible disciplina
presupuestaria. Todo ello reclama un cambio cultural, y el cambio cultural, elemento
clave para la excelencia de las organizaciones, se debe realizar en el interior de los
individuos, en sus asunciones bsicas (Schein, 1985).
Vinculado a lo expresado en el prrafo anterior, en estas sociedades tan tremendamente voltiles, relativistas y dominadas por la urgencia se hace necesario recuperar valores morales que guen; estos valores tambin han de llegar al escenario interno de las organizaciones, y de ah que se empiece a hablar de una tica del tercer
241

242

Manuelvmona

nivel, aquella que se refiere a cmo se trata a los empleados pblicos por quienes les
dirigen y a los valores que deben guiar la seleccin, el control, el despido de los funcionarios (Bruce, 1995).
Finalmente, la propia democracia tiene como valor el respeto al individuo, y de ah
la necesaria aceptacin de los inevitables conflictos entre ste y la organizacin, conflictos que se deben resolver a travs del equilibrio y la razn (Slater y Bennis, 1991).
Todo este conjunto de circunstancias provocan una persistente tendencia y un llamamiento bastante generalizado a destacar la importancia central de la persona en la
gestin de las organizaciones de la tercera ola o, ms an, a poner al ser humano
como primer elemento a considerar. Esta tendencia se observa en tericos de la organizacin (Mintzberg, 1989; Etzioni, 1989), en analistas de la cultura de las organizaciones (Peters y Waterman, 1982) y, desde luego, en estudiosos de la gestin de la calidad (Deming, 1986, 1989). Las bases en que se fundamenta esta propuesta son, ante
todo, funcionales, centradas en mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones.
Como dice Slater (1991), la bsqueda de competitividad ha arrastrado a las empresas
estadounidenses a una democratizacin interna que por s sola no se habra producido. No obstante, tambin las obras de Maslow (1954), McGregor (1960) o Argyris
(1957) han influido desde criterios ms humansticos en la configuracin actual del
planteamiento. Aktouf (1992) reclama la tradicin del marxismo, en concreto las
obras de Marx, Fromm y Sartre, como tradiciones a considerar cuando se habla de la
humanizacin del centro de trabajo, especialmente la teora del humanismo radical o
la importancia de considerar al hombre como un fin en s mismo y no como un medio, con la consiguiente bsqueda de vas para superar la alienacin y la llamada de
atencin sobre la importancia de las razones, sentimientos y elecciones para guiar el
comportamiento humano.
Junto a esta tendencia general hacia la consideracin de la persona como elemento esencial de la organizacin, otro importante conjunto de transformaciones sociales, polticas y econmicas han generado un entorno diferente al taylorista en la
gestin de los recursos humanos. Esta gestin ha sido modificada por tres grandes
corrientes de cambio (Douglas, Klein y Hunt, 1985): a) Las corrientes polticas, que
han establecido un freno a la explotacin en el trabajo, especialmente con el desarrollo de los principios del Estado social, y la legislacin protectora correspondiente,
aun cuando hoy empiecen a estar en peligro; b) Las corrientes tecnolgicas, que han
simplificado los trabajos manuales y abierto nuevas formas de empleo; c) Las corrientes sociales, con el desarrollo de las relaciones laborales y el nuevo papel del
empleado en la organizacin.
Por otra parte, en la actualidad, y vinculada a la radicalizacin de las corrientes de
la modernidad, se observa una aceleracin de los cambios en el marco de una dinmica de diversidad, complejidad e impacto cada vez mayor (Kooiman, 1993; Giddens,
1994); una globalizacin del mundo con el consiguiente empequeecimiento del mismo a travs de la interdependencia y la competitividad universal (Giddens, 1994); y
un peso cada vez mayor del sector servicios y, por ello, del conocimiento en las organizaciones (Gasalla, 1993). La conclusin de estas afirmaciones es que toda organizacin que quiera sobrevivir en este entorno globalizado, competitivo y de conocimiento debe (Peters, 1991): a) Invertir en capital humano; b) Formar e instruir a los recin
llegados al puesto o la organizacin; c) Instruir a todos en la resolucin de problemas,

La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas

243

para mejorar la calidad; d) capacitar especficamente a los directivos. Todo ello, conectado a la prdida del monopolio del conocimiento por parte de los gobiernos,
obliga a constituir a las organizaciones pblicas como organizaciones aptas para
aprender continuamente, y este aprendizaje, frente al modelo jerrquico vertical, ha
de fluir de afuera hacia dentro y de abajo hacia arriba (Kettl, 1994); en suma, ha de
fluir a travs de las personas que conforman la organizacin.
No obstante, en la propia competitividad global y en la aneja crisis del Estado social se observan tambin componentes que hacen temer por la humanizacin del entorno de trabajo y arrastran hacia un nuevo taylorismo o hacia nuevas formas de explotacin humana. La confusin es, en consecuencia, evidente y depende de cmo se
resuelva para que el lugar de trabajo prosiga en su camino hacia la humanizacin o retorne a viejos usos explotadores. As, junto a la preocupacin por la calidad en el servicio, las nuevas tendencias de la reingeniera urgen a partir de cero en el anlisis de la
organizacin y a eliminar, a travs del uso intensivo de las tecnologas de la informacin, todo lo innecesario, incluidos los empleados cuyo puesto no aada valor al proceso productivo (Halachmi, 1995). Por otra parte, la introduccin prominente de valores de eficiencia en el sector pblico obliga a poner en lugar relevante la lucha contra
el dficit pblico, lo cual est arrastrando a la reduccin de servicios pblicos, a las
mltiples variantes de privatizacin (contratacin externa, cheques y bonos, venta totalo parcial de empresas pblicas, etc.) o a la introduccin de mercados internos y diversos controles contables y productivos; evidentemente, dichas actuaciones tienen
efectos en las polticas de personal a travs de despidos masivos, reducciones de plantillas, precarizacin de la relacin de empleo, introduccin de instrumentos de medicin del rendimiento (individual, grupal o de organizacin) y flexibilizacin en los sistemas retributivos (paga por rendimiento, por competitividad de la titulacin en el
mercado laboral, etc.). Fenmenos vinculados a la globalizacin, como la deslocalizacin de empresas, hacen que en ciertos sectores los derechos sociales estn en tremendo peligro, pues son objetivamente una carga cuando se trata de competir con empresas situadas en pases sin tales sistemas de proteccin social, lo cual, a su vez, favorece
la huida de inversin hacia tales pases. El efecto ms importante sobre los derechos y
condiciones de trabajo propios del sector pblico es que stos aparecen cada vez ms
como privilegios y, en consecuencia, deslegitiman al poder que los consiente.
Precisamente en torno al anlisis de la privilegiada posicin de los empleados del
sector pblico han surgido poderosas argumentaciones favorables a la reduccin del citado sector y a la consiguiente apertura hacia el mercado. Dichos empleados y las conexas elites polticas son instrumentos que manipulan y pervierten la revelacin de
preferencias de los ciudadanos. Segn los tericos de la eleccin pblica, el egosmo funcionarial y la correspondiente defensa de sus intereses provocan su masiva
preferencia por partidos intervencionistas y su cerrado apoyo al crecimiento de la administracin y el gasto pblico (Niskanen, 1971). De ah que la modernizacin o mejora de la administracin tenga que hacerse, hasta cierto punto, contra los funcionarios, en especial contra privilegios tales como la seguridad en el empleo o la ausencia
de control del rendimiento.
En este contexto ambivalente se encuentra la gestin de los recursos humanos en
el sector pblico hoy en da; de ah que las respuestas de los gobiernos en la materia
tengan tambin este carcter contradictorio.

244

ManuelVffloria

11.

Las tendencias de futuro

Ante esta lectura de la realidad, nos hacemos la pregunta de hacia dnde debe ir
el futuro en la gestin de los recursos humanos en el sector pblico? Con ello se pretende definir un campo de actuacin para la administracin que, adecuadamente cubierto, auxilie a sta a hacer frente a las responsabilidades que el futuro le plantea
desde dentro y desde fuera de las respectivas organizaciones pblicas, pues si, como
estamos comprobando, el personal es el ms importante activo de organizaciones
que, como las pblicas, se encuentran dentro del sector servicios (McGregor, 1991),
una inadecuada gestin de ese activo impedir a sta responder a los retos de legitimacin que el entorno le lanza.
Las tendencias generales y algunas de las implicaciones que para la gestin de recursos humanos se presentan son 1:
1)

Una mayor diversidad de la fuerza de trabajo. Incluso en pases de baja inmigracin como Espaa, la presencia de personas de otras razas se incrementa
inevitablemente. El nmero de mujeres en todos los niveles de la administracin tambin se incrementa constantemente. Al tiempo, la poblacin laboral
envejece y la tendencia es a un nmero altsimo de ancianos en nuestras sociedades. Las implicaciones ms evidentes estn vinculadas a: la edad de retiro, la
creacin y gestin de planes de pensin, la reestructuracin del sistema de promocin, las formas de contratar a inmigrantes y extranjeros, la movilidad previa al retiro (a zonas que permitan una vida ms agradable, por ejemplo), la
posibilidad de reclutar a tiempo parcial o para trabajos concretos a jubilados,
la educacin para el respeto a la diversidad. En resumen, la necesidad de dar
respuestas diversas para pblicos diversos dentro de la organizacin.
2) Buscar el equilibrio entre la responsabilidad en el trabajo y las necesidades
familiares (U.S.M.S.P.B., 1991). Los hogares donde trabajan ambos cnyuges
se incrementan, el cuidado a los ancianos ocupa cada vez ms tiempo a los
trabajadores, un porcentaje importante de las mujeres empleadas son madres
de nios menores de seis aos, todo ello abre a los empleados un conjunto de
responsabilidades para las que las organizaciones pblicas deben preparar
respuestas. Las implicaciones van vinculadas al establecimiento de horarios
flexibles, ayudas al cuidado de ancianos y nios, la creacin de nuevas categoras de trabajadores y nuevas formas de trabajo (trabajadores independientes,
telecommuters, trabajadores free lance, consultores, grupos de trabajo familiar, trabajo en casa, etc...).
3) Globalizacin, con la consiguiente competicin en el marco de una economa
mundial. Las implicaciones van vinculadas a una mayor investigacin en polticas de motivacin y a un mayor desarrollo de la fuerza de trabajo, a una mayor comprensin de los fenmenos globales, a una mayor presencia en orga1 Para este epgrafe se han consultado diversas obras sobre el trabajo del futuro y la gestin de los recursos humanos, adaptndose en la redaccin final a los criterios que se defienden por parte del autor de
este texto. En especial, se ha seguido el libro de Coates, J.; Jarrat, J., y Mehaffie, J., Future Work, Jossey
Bass, San Francisco, 1990.

La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas

245

nismos o asociaciones internacionales donde se pongan en comn los avances


tecnolgicos y de gestin.
4) En un entorno complejo, diverso y en constante cambio, se precisa la expansin de la planificacin estratgica de recursos humanos como columna vertebral de la gestin estratgica de los mismos (Villoria, 1994). Esta planificacin
debe establecer los objetivos bsicos que fundamentan los proyectos e iniciativas, las actuaciones legislativas y administrativas requeridas, incluyendo un
calendario para su implantacin, y una definicin, cuando el plan es para todo
un gobierno, de los papeles y responsabilidades de las unidades horizontales y
de lnea (O.P.M., 1990). Las implicaciones que se derivan del uso de la planificacin son, entre otros: la generacin de un nuevo estilo de liderazgo ms
transformacional e implicado en el cambio, tolerante a los errores y a la experimentacin, pero aun as realista y consciente de la necesidad de mantener el
sistema en marcha (Sayles, 1989); el tratamiento de los excedentes de plantilla y la movilidad funcional y geogrfica del personal, con todo lo que ello implica de choque cultural en la administracin pblica; la adecuada conexin
de la planificacin de recursos humanos con la planificacin estratgica de
cada organizacin y con la modernizacin de la administracin correspondiente (Villoria, 1994).
5) Mayor participacin y capacitacin del empleado. La tendencia a poner al empleado en el centro de las decisiones de la organizacin y considerarlo como el
principal activo conlleva la tendencia a una mayor participacin de ste y a
una capacitacin (empowerment) del mismo para tomar decisiones. Adems
de las tendencias sociales antedichas, en general, existen razones ticas y funcionales para defender la participacin (Villoria, 1996). Las razones ticas son,
fundamentalmente, las siguientes (Me Call, 1985): a) Si el objetivo fundamental de cualquier decisin pblica moralmente correcta es la promocin imparcial del bienestar humano, la imparcialidad slo se consigue escuchando con
igualdad los intereses de cada persona de las que van a ser afectadas por las
decisiones correspondientes. El no hacerlo as pone en peligro la moralidad de
la decisin. b) Cualquier teora moral aceptable debe admitir el valor inherente y la dignidad de las personas. e) Un trabajador que est alienado se considera intil, perdiendo el importante bien psicolgico de la autoestima, abrindose importantes amenazas para su salud fsica o psicolgica. En cuanto a las
razones funcionales, est demostrado (Roberts y Hunt, 1991) que la participacin incrementa la adquisicin de responsabilidad y minimiza la posterior resistencia al cambio; tambin existe correlacin positiva entre participacin y
comunicacin y el desarrollo de la responsabilidad en grupos (Samuelson,
Messick, Rutte, y Wilke, 1984); finalmente, la participacin tiene tambin correlacin positiva con la mejor atencin al cliente (Schneider, 1991).
Las implicaciones que esta tendencia tiene para la gestin de recursos humanos son: a) La necesidad de promocionar el trabajo de equipo frente al individualismo; b) El desarrollo de grupos de trabajo semi autnomos y, en general, de nuevas formas de microestructura organizativa (Butera, 1994); e) La
bsqueda de mecanismos para premiar y reconocer a los grupos de trabajo;
d) La generacin y desarrollo de habilidades transversales en los empleados;

246 ManuelVmona

El eficaz uso del rediseo de puestos con la consiguiente variedad de habilidades y la preocupacin por el enriquecimiento de tareas y responsabilidades (Argyris, 1.957); f) La necesidad de permitir al empleado ver la identidad
de su tarea en el marco de la organizacin, y el significado de la misma (Milkovich y Boudreau, 1991); g) Reforzar la posibilidad de una coherente rotacin en puestos de trabajo que favorezca el mantenimiento de la capacitacin
del empleado; h) Promover la autonoma del empleado, es decir, la libertad
de seleccionar las respuestas propias al entorno (Werther y Davis, 1991) fomentando la presencia de empresarios internos capaces de desarrollar proyectos innovadores; i) Favorecer los sistemas de retroalimentacin, de forma
que el empleado goce de la posibilidad de conocer la eficacia de su esfuerzo;
de ah la necesidad de indicadores del rendimiento y evaluaciones, que no tienen por qu tener efectos remunerativos; j) Desarrollar sistemas de comunicacin internos que transmitan la visin e imagen global de la organizacin
(Gasalla, 1993); k) Desjerarquizar las organizaciones y aplanar las estructuras, favoreciendo la responsabilidad y el dilogo.
6) La naturaleza cambiante del trabajo futuro: formacin y desarrollo para una
fuerza de trabajo basada en el conocimiento, pero que no puede perder de
vista los valores esenciales de lo pblico. Esta tendencia, a la que ya hemos
hecho referencia suficiente, tiene implicaciones en la organizacin del sistema
-como en la necesaria descentralizacin y desconcentracin de competencias- pero, aparte de ello, tambin conviene destacar como implicaciones:
a) La constante vigilancia de las nuevas habilidades requeridas; b) El mantenimiento de presupuestos suficientes para la formacin y con la consideracin
de ser inversiones; e) La necesidad de conectar la formacin universitaria con
las necesidades de las organizaciones; d) El desarrollo de habilidades como la
creatividad, innovacin, capacidad de razonamiento, capacidad para absorber
informacin, capacidad para aprender y comunicarse; e) La potenciacin de
las habilidades directivas, en especial la capacidad para trabajar con otros y
en grupo, las tcnicas para toma de decisiones, las destrezas en comunicacin,
el liderazgo innovador y la capacidad negociadora; f) La fijacin y consolidacin de los valores de lo pblico (as, los estndares de objetividad, eficacia,
imparcialidad y los sistemas de equidad y justicia) (Prats, 1989) y la consolidacin de la formacin en tica pblica (Rodrguez Arana, 1995); g) La generacin de una autntica teora de la gestin pblica con la consiguiente adaptacin de las tcnicas gerenciales privadas a las necesidades de lo pblico, y su
correspondiente enseanza (Metcalfe, 1993); h) La potenciacin de la formacin en nuevas tecnologas, orientacin a la calidad, anlisis de entorno nacional e internacional y gestin del cambio cultural; i) La investigacin, y adopcin de decisiones consecuentes con ella, de los efectos psicolgicos, sociales
y de transparencia producidos por la automatizacin y la inteligencia artificial
(del 60 al 90 por 100 de los puestos de trabajo estn afectados por la llegada
al mercado de dicha tecnologa inteligente); j) La elaboracin e implantacin
de planes de desarrollo estratgico de los recursos humanos (Rothwell y Kazanas, 1989); k) La necesidad de crear nuevos puestos de trabajo en el rea de
recursos humanos y la formacin de sus ocupantes (as debe existir un planifie)

La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas

247

cador de carreras que establezca currculos para cada puesto, especialistas en


cultura y desarrollo organizativo, consultores de desarrollo, .v.); l) La innovacin en los sistemas retributivos y de compensacin (Lawler, 1990) (as compensar con autonoma, tiempo, flexibilidad retributiva, viajes formativos al
extranjero, paga por desarrollo de conocimientos, etc ...).
7) El crecimiento de expectativas del empleado y la necesidad de equilibrar demanda y coste. Estas expectativas, sobre todo en calidad y seguridad en el trabajo, se hacen explcitas, y obligatoria su satisfaccin por parte de las empresas, con la normativa sobre salud laboral. Las implicaciones ms evidentes
seran: a) El desarrollo de una mayor conciencia de la importancia de la seguridad y la salud laboral; b) El incremento de los gastos en salud, seguridad y
ergonoma; e) Nuevas actividades sociales promocionadas por la organizacin
como el ejercicio fsico o el desarrollo de actuaciones que minoren los riesgos
derivados del cada vez mayor sedentarismo; el) Implantar las pruebas sobre
drogadiccin y generar un entorno que permita la rehabilitacin y el tratamiento; e) Desarrollar las polticas de proteccin a las personas con minusvala fsica o psquica y a los infectados con virus como el Sida;.f) Premiar la cooperacin en todo este rea; g) Generar sistemas ms rpidos. flexibles y
menos costosos -pero sin prdida de las suficientes garantas- para que los
empleados defiendan sus derechos en la organizacin.
8) El crecimiento de las expectativas de la sociedad con respecto al servicio pblico. Las sociedades desarrolladas han acumulado una dimensin tica a lo
largo de los tiempos que hace que su nivel de expectativas en tal sentido haya
crecido y siga creciendo no slo con respecto a cada uno de sus miembros.
sino sobre todo con respecto al gobierno y los poderes pblicos (Lipovctsky,
1994). Esta tendencia produce implicaciones como las siguientes: a) En un
momento en que la imagen de la administracin es negativa, es preciso reforzar polticas de reclutamiento que transformen positivamente las expectativas
de los posibles candidatos y expulsen a quienes no acudan con espritu de servicio; hay que reforzar, pues, una poltica activa de reclutamiento (Carrillo y
Nalda, 1993); b) Los procesos selectivos deben incorporar un anlisis del perfil del candidato idneo para el servicio pblico y. en funcin del mismo, proceder a articular tcnicas de seleccin que permitan elegir a los ms adecuados en conocimientos, aptitudes y actitudes (Frez, 1994); e) Reforzar los
programas de orientacin y socializacin del nuevo empleado, para mejorar
su satisfaccin. productividad y permanencia (Wanous, 1980), facilitando sobre todo su absorcin de los valores que guan el servicio pblico; el) Generar
e implantar normas que minimicen las posibilidades de corrupcin, especialmente en conflictos de inters y abuso de los bienes pblicos; e) Elaborar sistemas que protejan a los disidentes en el trabajo, es decir, a todos aquellos
que denuncian casos de fraude, corrupcin, abuso o despilfarro; f) Vincular la
promocin a la tica pblica y a la actitud innovadora en el servicio; g) Disear e implantar sistemas de evaluacin del rendimiento de forma participativa
y que garanticen la mxima objetividad posible (Lawler, Mohrman y Pernick,
1989), vinculndolos esencialmente a fines de retroalimentacin, comunicacin y desarrollo; h) Crear un entorno de trabajo donde los empleados se

248

A4anuelVmoria

sientan protegidos contra la discriminacin, el acoso sexual, las represalias,


las presiones polticas y otros conflictos (O.P.M., 1990); i) Crear las condiciones culturales y el clima de exigencia preciso para que los empleados pblicos
respeten los derechos de los ciudadanos y procuren ofrecerles la mxima calidad posible en su trabajo; j) Mantener y reforzar unas relaciones laborales
transparentes, cooperadoras y estratgicas (Miller, 1989); conscientes de la
necesidad que tienen los sindicatos de innovar su actuacin, en un entorno
que cambia de forma importante sus tradicionales bases de actuacin; k) Generar programas de mejora de la imagen de la administracin y sus empleados desde una perspectiva institucional y no slo a travs de los productos y
servicios concretos que provea (Ban y Carrillo, 1996), de forma que quienes acudan a trabajar en la administracin lo hagan a una organizacin respetada y que se autoestima; l) Configurar una administracin socialmente representativa, no dominada por elites econmicas o sociales, impulsando
programas de promocin y de ayuda al estudio que auxilien a los ms dbiles.
Ciertamente, este programa de actuacin expresa una opcin normativa
que no pretende ser ni universal ni ajena al debate, adems de requerir un entorno poltico y social para su implantacin alejado de las dinmicas doctrinariamente neoliberales.

111.

Las peculiaridades de lo pblico

Todo este conjunto de implicaciones, inducidas desde las tendencias consideradas


ms relevantes para la gestin de los recursos humanos en la administracin, deben
ser puestas en comn de acuerdo al concepto de sistema, relacionando unas con otras
de forma coherente y planificada, observndose en su totalidad y desde la interdependencia. Cuando hablamos de sistemas de gestin de RR. HH., estamos hablando
de un grupo de actividades interrelacionadas que estn diseadas para alcanzar objetivos especficos. Para que pueda hablarse de sistema de RR. HH. es preciso que:
1. Existan objetivos claros;
2. Las funciones o actividades bsicas hayan sido identificadas;
3. Las funciones se hayan estructurado en secuencias y relaciones apropiadas
para llevar a efecto su misin;
4. Existan bases para medir el rendimiento del sistema;
5. Exista un continuo sistema de control y adaptacin;
6. Exista capacidad tcnica para evaluar la eficacia y eficiencia del sistema (Burack, 1990).
Finalmente, y sin pretender agotar este tema, la contemplacin de un sistema requiere siempre tener presentes las siguientes preguntas (Burack, 1990):
Por qu se establece el sistema?
Qu tiene que conseguir?
Cmo tiene que conseguirlo?

edministreciones pblicas postburocrticas

249

A quin tiene que servir el sistema?


Quien va a dirigir y operar el sistema?
En qu periodo temporal se instalar el sistema?
La respuesta a las preguntas enumeradas nos lleva a una primera afirmacin. Los
programas antes propuestos, que podran configurar una gran parte de las polticas
de personal de las administraciones, no deben olvidar las peculiaridades de las organizaciones pblicas y el entorno de transparencia y objetividad que se requiere en la
actividad del sector gubernamental.
El modelo clsico de funcin pblica se ha caracterizado por una serie de rasgos
como: la jerarqua en la toma de decisiones, la existencia de mltiples niveles jerrquicos en la organizacin, la especializacin minuciosa, el procedimentalismo, el carcter estatutario de la relacin de empleo, la defensa de la igualdad y mrito en el
acceso, la permanencia y garanta de por vida del puesto de trabajo en la administracin y, finalmente, la centralizacin a travs de unidades horizontales del control del
sistema.
En esencia, dichos rasgos pretendan, adems de garantizar una eficacia de acuerdo con los principios weberianos y de la administracin cientfica, asegurar que la necesaria imparcialidad y objetividad de la burocracia era respetada por los poderes pblicos. La crisis de los principios cientficos de administracin y la irrupcin de nuevas
realidades sociales y organizativas han provocado que una buena parte de los rasgos
del modelo clsico entren, a su vez, en crisis. As, la sociedad del conocimiento dificulta un modelo de liderazgo autoritario, pues no es sencillo dar rdenes a quien conoce, de su peculiar mbito profesional, ms que el jefe que le ordena. La participacin en la toma de decisiones e implantacin de las mismas se convierte en requisito
bsico de toda organizacin de servicios poblada con trabajadores del conocimiento.
Las organizaciones, adems, tienden a aplanarse, pues los empleados del conocimiento crecen verticalmente haciendo innecesarios niveles intermedios. La especializacin
en torno a funciones muy detalladas se convierte en inconveniente en un contexto de
desarrollo constante, pues los empleados han de enriquecer sus funciones, ver el proceso, profesionalizarse alrededor de productos finales. Adems, el trabajo aislado, en
un entorno de complejidad y celeridad como el presente, es inviable; de ah el necesario desarrollo del trabajo en equipo y la gestin de las dinmicas interpersonales.
Los procedimientos administrativos, base de la gestin pblica clsica, se entremezclan ahora con el anlisis de procesos y la bsqueda del valor aadido en cada
fase, lo cual, a su vez, puede llevar a choques entre fases procedimentales necesarias
desde el punto de vista de la garanta de derechos ciudadanos y anlisis de procesos
que exigiran su eliminacin desde el punto de vista eficientista. El modelo estatutario de derechos y deberes funcionariales, surgido en el contexto del Estado Liberal,
pretenda evitar el conflicto colectivo en las reas fundamentales del servicio pblico
(Palomar, 1996), adems de reconocer el carcter central del Parlamento en tal modelo de Estado. La realidad actual del Estado social, aunque est en crisis, nos lleva a
reconocer la presencia del Estado en reas que no son las esenciales del modelo liberal, con lo cual el conflicto colectivo en dichas reas no se convierte en inaceptable;
por otra parte, nuevas formas de relacin de empleo se expanden por las administraciones sin que respondan al clsico modelo funcionarial. La diversidad de actuaciones

250

ManuelVmoria

pblicas y la pluralidad de sujetos pblicos de referencia (locales, autonmicos, agencias, organismos de misin, entes diversos) hacen inviable un modelo nico que no
sea de mnimos. La celeridad de los cambios actuales recomiendan tambin sistemas
ms flexibles (Snchez Morn, 1996). Finalmente, la emergencia de los sindicatos en
el sector pblico requiere un sistema de negociacin colectiva no coartado por la necesaria aprobacin parlamentaria de los acuerdos tomados.
Los principios de igualdad y mrito, fruto de una victoria histrica frente al spoil
system y frente a la reserva de cargos pblicos para la nobleza, y base de la neutralidad de la burocracia, se enfrentan, en un contexto de subcontratacin y privatizaciones, con una relativa crisis en relacin a su anterior universalidad. Una gran parte de
los servicios pblicos son producidos por organizaciones privadas y no gubernamentales que no tienen por qu respetar el principio de igualdad en el acceso a sus puestos, y cuyo personal no tiene que superar los exmenes pblicos para el acceso a la
Administracin. Adems, el principio de permanencia, en un entorno de reduccin
de servicios pblicos y bsqueda de eficiencia, queda como reminiscencia del pasado
introducindose sistemas que permitan el despido de funcionarios, su jubilacin anticipada o su pase a situaciones de paro ms o menos subsidiado. Para terminar, la centralizacin previa choca con el managerialismo, pues los directivos pblicos, trabajando en torno a unos objetivos definidos con o sin contrato-programa, exigen una
mayor libertad de gestin de sus recursos humanos para poder cumplir los citados objetivos, bien sea a travs de polticas selectivas propias, bien gestionando las retribuciones de acuerdo al cumplimiento de unas productividades, bien pudiendo definir
sus plantillas dentro de los crditos presupuestarios.
En conjunto, hemos visto cmo el modelo clsico se encuentra sometido a una importante crisis, sin que ello implique que exista un nuevo paradigma de referencia.
Por otra parte, una gestin de los recursos humanos de la administracin como si fueran los de una empresa privada podra colisionar gravemente con el Estado de Derecho e incluso con la propia democracia, que requiere siempre una administracin objetiva, imparcial y garantista de los procedimientos colectivamente establecidos.
En concreto, son factores que determinan la gestin de recursos humanos en la
administracin los siguientes (Ingraham y Rosebloom, 1989; Dresang, 1991): a) Las
ineludibles rigideces para el despido, a efectos de evitar la politizacin; b) El mayor
impacto de las normas; e) Los sistemas de seleccin ms rgidos en funcin de la necesidad de garantizar la igualdad y el mrito; d) El mayor impacto de las decisiones
judiciales; e) La dificultad de medir los rendimientos individuales en zonas de definicin de polticas; f) La permeabilidad de fronteras organizativas entre los diferentes
ministerios e incluso gobiernos, con la consiguiente diversidad, necesidad de coordinacin y gestin de las interdependencias.
Ante todo este conjunto de circunstancias, ciertos rasgos del modelo clsico de
funcin pblica se siguen presentando como un componente que es necesario proteger, y ello desde la conciencia de que valores pblicos que dicho sistema protege deben seguir siendo protegidos. Esto exige, a la vez, en el contexto actual un proceso de
adaptacin ciertamente importante. As, la jerarqua necesita ser reconfigurada para
hacerla compatible con la participacin y el empowerment. De todas formas, en
ningn caso se podr decir que hay que eliminarla, a no ser que pretendamos sustituir
a nuestros polticos y legisladores por funcionarios (Wilson, 1994). La participacin

La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas

251

del empleado tiene un lmite en el sector pblico y ste es la democracia. La obsesin


por las responsabilidades y objetivos individuales, tan propios de la organizacin burocrtica (Barzelay, 1992), tienen que ser modificados hacia la mayor conciencia del
trabajo interdisciplinar y en equipo, pero sin que ello borre la posible rendicin de
cuentas individual. Los procedimientos de personal son complejos y rutinarios, la obsesin por el seguimiento estricto de los mismos ha de abandonarse, pero sin que ello
destruya las necesarias garantas de objetividad e imparcialidad del sistema. En resumen, que la gestin de personal en la administracin necesita una profunda reconfiguracin, pero sin olvidar los ineludibles lazos de las organizaciones pblicas con los
valores democrtico-constitucionales. y ello porque la gestin de recursos humanos
en la administracin pblica no ha de tener como mero objetivo auxiliar en la direccin eficaz y eficiente de una gran empresa, sino algo que incluye lo anterior y lo enriquece: ha de sostener y profundizar la democracia.

IV.

Las respuestas gubernameutales

Sera excesivamente prolijo detallar las actuaciones de las distintas administraciones en materia de modernizacin de la gestin de recursos humanos. Los programas y
actuaciones legislativas son enormes y sujetos a importantes cambios y remodelaciones; en concreto, 23 pases de la OCDE han emprendido estrategias importantes de
reforma de sus sistemas de recursos humanos en el sector pblico (OCDE, 1993).
Si hubiera que buscar unas lneas comunes de actuacin stas seran: a) Mayor
preocupacin por la planificacin de necesidades de personal, en el marco de polticas generales de reduccin de plantillas 2 (as se proponen reducir 2S0.000 empleos en
Estados Unidos; en Francia y Alemania tambin existen propuestas de reduccin; en
Espaa se ha reducido enormemente la oferta de empleo pblico del Estado; en
Gran Bretaa se ha considerado como objetivo prioritario para el civil service estar
por debajo de los SOO.OOO efectivos en 1998; en Suecia se ha despedido a 40.000 empleados en los ltimos aos, etc). b) Un insistente esfuerzo en incrementar las dotaciones dedicadas a formacin, desarrollar directivos, potenciar la formacin continua
y descentralizar, donde estaba centralizada, la formacin de funcionarios (FSP-UGT.
1994; INAP, 1995). e) Una generalizada expansin de los instrumentos para evaluar
el rendimiento individual de los empleados (OCDE, 1988; Dernmke, 1995) conectada
a una tendencia a la flexibilizacin de las retribuciones (paga vinculada al rendimiento, a la residencia, a la profesin, etc.) (Wise, 1995; Ingraham. 1993; Ingraham y Rornzek, 1994); d) Una tendencia a facilitar el equilibrio entre las necesidades personales
y familiares y las responsabilidades en el trabajo, a travs de flexibilidad de horario.
permisos por estudios, trabajos a tiempo parcial, etc. (U.S. M.S.P.B., 1991; FSP-UGT.
1994). e) Un llamamiento generalizado a la desconcentracin de la gestin de recursos humanos, devolviendo competencias desde los rganos horizontales de los gobiernos y organizaciones hacia las distintas unidades de lnea.
2 Vanse, al efecto, propuestas y datos del N.P.R. (op. cit.) para Estados Unidos; para Europa, vanse
Ziller, Administrations compares (op. cit.), y FSP-UGT. Documento de Estudio para la elaboracin del
Estatuto del empleado pblico. Madrid, 16 de diciembre de 1994.

252

ManuelVilioria

Todo ello, como se ve, expresa la doble naturaleza de las polticas de personal
existentes en la actualidad. Intentos de dar poder y de motivar al personal junto a
mecanismos de control y despido de carcter puramente eficientista. En realidad, tras
todo este proceso se observa la confluencia de diversos factores polticos y sociales:
por una parte, la necesidad de competir y sobrevivir en base al conocimiento, as
como el necesario apoyo de los empleados pblicos para todo gobierno que quiera
cumplir sus objetivos programticos, sin olvidar el peso de los funcionarios como votantes y miembros de la elite poltica (Ban, 1993); por otra, la crisis del Estado
social y la globalizacin de la economa. Tambin la bsqueda por parte de los ciudadanos de respuestas eficaces a problemas especficos y peculiares exige unos funcionarios con sensihilidad hacia las demandas sociales y capacitados para responder con
eficiencia, pero al tiempo en un contexto de crisis financiera, ciertas demandas sociales de los sectores menos productivos o con menos capacidad de presin han de rechazarse, lo cual deja sin empleo a los funcionarios antes dedicados a tales tareas.

v.

La gestin y planificacin estratgica de los recursos humanos

En este contexto, y derivado de todo lo anteriormente expresado, la propuesta de


gestin que se estima como prioritaria y el instrumento en torno al cual el resto de polticas han de surgir sistemtica y coherentemente, son la gestin y la planificacin estratgica de los recursos humanos (RR. HH.). A desarrollar esta propuesta irn dedicadas las ltimas pginas de este artculo.
Por gestin estratgica se entiende un proceso a travs del cual se definen la misin y objetivos esenciales de la organizacin en relacin con su entorno para, a partir
de esta definicin, operar sobre los elementos crticos de la organizacin, con la finalidad de cumplir los objetivos citados. Esta gestin estratgica opera sobre cuatro elementos clave: la estructura, los sistemas, las personas y la cultura (vase figura 1).
Adems, opera a tres niveles: un nivel estratgico, en el que se formulan las polticas
y se fijan las metas globales; un nivel directivo, que se centra en la bsqueda, disponibilidad y asignacin, de acuerdo con un sistema de prioridades, de los recursos para
llevar a efecto el plan estratgico, y, finalmente, el nivel operativo, en el que se procede a realizar la gestin y direccin diaria de los programas.
La conciencia de que los RR. HH. son uno de los elementos estratgicos esenciales de las organizaciones o incluso el elemento estratgico esencial en las organizaciones que gestionan conocimiento, genera la indudable necesidad de un modo de gestionar dichos recursos congruente con su naturaleza esencial, es decir, un modo
estratgico. Esta gestin estratgica de los recursos humanos tambin posee tres niveles: un nivel estratgico, un nivel directivo y un nivel operativo (vase figura 2). Este
epgrafe se centrar principalmente en el nivel estratgico de la gestin estratgica de
RR. HH., valga la redundancia; en aquel nivel en el que se definen las polticas esenciales de RR. HH., en el nivel de la planificacin estratgica.

La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas

253

ESTRATEGIA GLOBAL: MODERNIZACIN

OR( i\NIZ\CION

OPERA SOBRE
RE( '( iRSe lS 1u JM\N( lS

('1 TI iR!\

FIGURA

El modelo estratgico de gestin de R R II Ir

1'/1

las administraciones pblua.

La planificacin estratgica: criterios generales

Planificacin estratgica es, ante todo, un proceso. En este proceso, los que loman
decisiones:
l.

2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Clarifican el propsito central de la organizacin.


Seleccionan objetivos a cumplir.
Identifican los puntos fuertes y dbiles presentes en la organizacin.
Analizan los futuros riesgos y oportunidades.
Comparan los riesgos y oportunidades con los puntos fuertes y dbiles.
Deciden una estrategia a largo plazo tras definir las opciones.
Implantan una estrategia.
Evalan dicha estrategia (Bryson, 1988;Holloway, 198).

Esta planificacin se basa en una serie de premisas que deben ser situadas en un
adecuado contexto. La primera es que todo proceso de elaboracin de una estrategia
se basa en la clarificacin del propsito esencial de la organizacin. Ahora bien, este
propsito slo puede definirse adecuadamente en base al anlisis de las expectativas
de quienes tienen intereses, ms o menos directos, en el funcionamiento de la organi-

254

ManuelVH0ria

NIVEL
DIRECTIVO

NIVEL
OPERATIVO

FIGURA

2.

Los niveles de la gestin estratgica.

zacin (agentes crticos), lo cual implica considerar la existencia de intereses diversos


y, a veces, contradictorios, que deben ser estudiados con el detalle suficiente como
para permitir que la organizacin intente dar respuesta a todos ellos, de acuerdo con
un sistema de prioridades coherente con la misin de la misma. Una segunda premisa
es que la elaboracin de una estrategia se basa, en parte, en la identificacin de los
puntos fuertes y dbiles de una organizacin. Esta identificacin slo es posible con
un abierto nivel de comunicacin vertical y horizontal pues, de lo contrario, la informacin recibida siempre ser distorsionada por los intereses de cada grupo productor
de informacin. Evidentemente, obtener informacin til es difcil. La tercera premisa es que los gestores pueden identificar las tendencias'de futuro y sacar conclusiones
correctas de dichas tendencias, al objeto de adaptar la organizacin al futuro que llega. Esta asuncin debe ser modificada en el sentido de que a lo mximo que pueden
llegar los gestores es a definir las tendencias generales, anticipar los cambios mayores
y efectuar algunas modificaciones en la organizacin. La cuarta premisa es que la gestin estratgica trata de las implicaciones futuras de presentes decisiones, no de decisiones futuras. Ello implica ser capaz de reconocer, a grandes rasgos, las condiciones
que se darn en el futuro para desde all analizar el presente, no viceversa. La quinta
y ltima premisa es que la elaboracin de estrategias es una actividad mental que requiere un pensamiento globalizador (Holloway, 1986). Con esto se quiere manifestar
la importancia de la creatividad y la habilidad para resolver problemas como un elemento fundamental del proceso.
Por otra parte, algo que se suele olvidar al hablar de planificacin estratgica en
las grandes organizaciones es la existencia de tres niveles de planificacin. Un primer
nivel sera el global o estratgico (Rothwell y Kazanas, 1989), que define el propsito

La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas

255

esencial de toda la corporacin o la filosofa global de actuacin. En este supuesto


-filosofa global- podramos situar el plan general de modernizacin de cualquier
gobierno como ejemplo. Un segundo nivel sera el nivel tctico o de coordinacin,
que consistira en los planes que cada ministerio desarrolla para servir al plan estratgico global. Finalmente, el tercer nivel define la estrategia funcional de cada unidad
para servir al plan de coordinacin y, en ltima instancia, al plan global.
A travs de la planificacin, la gestin estratgica de RR. HH. opera como un
proceso consistente en asegurar que el correcto nmero y clase de gente est disponible en el lugar adecuado y en el momento correcto, para realizar el tipo de actuaciones que resultarn del mximo provecho a largo plazo, para la organizacin y el individuo (Schuler y Walker, 1990). Ello implica la constante cobertura de cinco pasos:
1. Identificar los objetivos y planes de la organizacin.
2. Prever las demandas de personal.
3. Evaluar las habilidades y otras caractersticas bsicas de los empleados de la
organizacin.
4. Determinar, a travs de la comparacin entre lo que hay y lo que debera haber, las demandas netas de capital humano.
5. Definir planes y programas para asegurar la gente adecuada en el lugar oportuno. Lo cual tiene implicaciones sobre el conjunto del sistema de gestin de
RR. HH. (Besseyre des Horts, 1990).
A este modelo clsico se deben aadir tres pasos ms (Rothwell y Kazanas,
1989):
1. Implantar la estrategia global de RR. HH. a travs de la coordinacin de los
programas de las distintas reas de RR. HH. (seleccin, diseo de puestos, organizacin, desarrollo, formacin, relaciones sindicales, accin social, compensacin ...).
2. Gestionar los RR. HH. de la organizacin de forma que ayude a implantar
efectivamente la estrategia global de RR. HH.
3. Evaluar la estrategia global antes, durante y despus de la implantacin.
Tambin en esta estrategia existen algunas asunciones que hay que aclarar. En
primer lugar, que la planificacin debe hacerse de arriba hacia abajo, con una visin
global de la organizacin. La prctica, sin embargo, nos dice que la mayora de las actuaciones en la realidad son dispersas e incrementales (Schein, 1985). Segundo, que
esta planificacin debera integrar los muy diferentes programas y actividades del departamento de RR. HH. Aun cuando ello es importante y necesario, rara vez se ha
conseguido. Tercero, que esta planificacin de RR. HH. debe ser un soporte del plan
estratgico global de la organizacin. Ello implica un plan estratgico de RR. HH.
(PERH) interactivo, que influencie y, a la vez, sea influenciado por el plan estratgico global, lo cual es difcilmente alcanzable. Estas aclaraciones deben permitirnos anticipar las dificultades del proceso y el difcil terreno que pisamos, pero no deben llevarnos a abandonar el esfuerzo por conseguir una planificacin lo ms correcta
posible.

256

Manuel Villoria

En cualquier caso, conviene no olvidar que nuestra racionalidad es limitada y que


nuestro comportamiento se centra en la consecucin de lo suficientemente bueno
(Simon. 1957) ante la imposibilidad de hallar lo ptimo. Por otra parte, la realidad de
las organizaciones pblicas, con su continuo conflicto de intereses y los ancestrales
privilegios heredados por las burocracias, hace casi imposible la aplicacin de modelos iinealmente racionales. En este sentido es necesario recordar, una vez ms, que la
gestin pblica estratgica es algo ms que la mera aplicacin de tcnicas de gestin.
Para ello nada mejor que asumir que toda planificacin de polticas pblicas debe definir los elementos crticos del poder poltico y su credibilidad, as como crear la participacin necesaria y el compromiso psicolgico entre todos los implicados en el proceso como elemento clave para una implantacin feliz de los planes elaborados
(Quinn,1980).
Este plan estratgico de RR. HH. tiene, a su vez, diferentes niveles (vase figura 3). Hay que diferenciar entre la estrategia global que, en el caso de la Administracin del Estado espaola, sera competencia del gobierno, con su presidente a
la cabeza y que definira las polticas esenciales de personal (por ejemplo, comprar
frente a hacer, funcionarios o laborales, cuerpos o puestos, o cualquier mezcla de
estos u otros elementos en diferentes dosificaciones...). Otro nivel es el nivel tctico
o estrategia de coordinacin. En Espaa sera cada ministerio o unidad de negocio
el que establecera su propio plan estratgico de RR. HH. para servir al plan global
de RR. HH. Y a su propio plan de actuacin global (plan estratgico de negocio).
Finalmente, existira un nivel de estrategia funcional, cada unidad de RR. HH. dentro del departamento tendra su propio plan estratgico al servicio del plan ministerial de RR. HH. y, en ltima instancia, del plan estratgico del Gobierno (vase figura 4).

LOS TRES NIVELES DEL PLAN ESTRATGICO DE RR. HH.

FIGURA

EL NIVEL GLOBAL

EL NIVEL TCTICO

[EL PLAN PARA LA UNIDAD DE NEGOCIO

EL NIVEL FUNCIONAL

3.

LA POLTICA DE PERSONAL

EL PLAN PARA LA UNIDAD DE RR. HH.

El nivel estratgico de la gestin estratgica: el plan.

En general, existen cuatro aspectos clave que deben darse antes de comenzar el
proceso de planificacin:

La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas

257

NIVEL GLOBAL DEL PLAN

NIVEL TCTICO DEL PLAN

NIVEL FUNCIONAL DEL PLAN

LA ESTRATEGIA GLOBAL
DE MODERNIZACIN

FiGURA

4.

LOS PLANES ESTRATGICOS


DE NEGOCIO

Los tres niveles del plan estratgico de RR. HH. sirven a estrategias superiores.

1. La organizacin valora a sus RR. HH. Ya su unidad de personal.


2. Existen datos suficientes sobre las caractersticas estratgicas de los RR. HH.
de la organizacin 3.
3. Las unidades de RR. HH. son conscientes del papel esencial que desempean
en la organizacin y lo defienden.
4. La conciencia de que el proceso de planificacin estratgica no es algo que se
hace en un momento y despus se implanta con voluntad de permanencia,
sino que es un proceso continuo que nunca acaba de definirse.
J Para una informacin de detalle sobre cmo crear una base estratgica de datos de RR. HH. vase
McGregor, E. Strategic Management of Human Knowledge, Skills and Abilities, Jossey Bass, San Francisco,

1991.

258

Manuel Vil/oria

B.

Un modelo de planificacin estratgica de RR. HH.

Como ejemplo de planificacin estratgica de carcter global digna de researse


destacara, en el sector pblico, el modelo establecido por la Administracin Federal
estadounidense en 1990 (U.S. Office of Personnel Management, 1990). Dicho modelo
se caracteriza, resumidamente, por dos elementos clave. El primero es la participacin en SU elaboracin de los directores de personal de todas las agencias federales.
Para ello se reunieron en Charlottesville (sede del Instituto de Formacin de los directivos pblicos estadounidenses) los citados ejecutivos con la directora de la Office
of Personnel Management (OPM) durante dos das. El resultado de esta conferencia
fue un documento que se entreg a la OPM para que esta organizacin, sobre la base
de lo en l expuesto, procediera a desarrollar el plan estratgico de gestin de
RR. HH. para el Gobierno Federal. En el citado documento, estos directivos pedan
que el plan:
1.

Estableciera los objetivos bsicos que fundamentaran los proyectos e iniciativas.


2. Especificara las actuaciones legislativas y administrativas requeridas e incluyera un calendario para su implantacin.
3. Definiera los papeles y responsabilidades de la OPM y de las agencias para
hacer realidad este plan.
4. Definiera cmo sera un sistema ideal de gestin de RR. HH., teniendo en
cuenta la diversidad de misiones de las agencias.

El segundo elemento clave es la definicin de la visin de xito del sistema de


gestin de RR. HH.; esta definicin permite establecer un objetivo ideal al que tender de forma constante, aun cuando sea siempre infructuosa la realizacin de la

uto~~a visin, tal y como ha sido definida, es: La gestin de RR. HH. en el Gobierno Federal, a todos los niveles, es tan eficaz permitiendo a las agencias reclutar, desarrollar y retener una fuerza de trabajo de calidady socialmente representativa que:
_

Las expectativas de los ciudadanos sobre la calidad de los servicios, programas


y actuaciones del gobierno son cubiertas y, a menudo, sobrepasadas, y el ciudadano considera a los empleados pblicos como alguien profesional, servicial,
tico Yentregado a la calidad del servicio.
_ Los empleados del Gobierno Federal consideran la administracin como un
gran lugar para trabajar.
Los gestores pblicos consideran las responsables y eficientes prcticas de
gestin de RR. HH. como una fuente esencial de apoyo para sus misiones.
(V. s. Office of Personnel Management, 1990, p. 6)

Es importante considerar que la visin de la que se habla no es una visin interna,


basada en lo que los gestores de RR.HH. perciben como un xito, sino una visin ext roa basada en la percepcin que los agentes crticos tengan de lo que es xito o no.
e OtroS aspectos metodolgicos del plan que merecen ser destacados son:

La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas

259

1. El proceso comienza con una recopilacin de informacin estratgica sobre el


trabajo del futuro, tendencias demogrficas, tecnolgicas, econmicas, sociales y culturales.
2. La definicin del objetivo central es sencilla -que la Administracin Federal cree un sistema que permita atraer, desarrollar y retener la fuerza de trabajo de la calidad y representatividad social que cada agencia necesita para
cumplir su misin- (U.S. O.P.M., 1990, p. 8).
3. Todo el proceso se basa en una estrategia complementaria entre los rganos
horizontales y los de lnea, as como una voluntad conjunta de actuar.
4. El mismo equipo de trabajo que elabor el plan procede, cada cierto tiempo,
a revisar su progreso, poner al da los planes en funcin de los cambios en el
entorno y mejorarlos, en lo posible, de acuerdo con la realidad existente.
Ahora bien, como la OPM muy acertadamente descubri, el cumplimiento de estos objetivos requiere que la administracin pblica ofrezca un lugar de trabajo donde exista un sistema de compensacin competitivo y justo, que permita a sus empleados progresar en el crecimiento y el desarrollo personal, influenciar los procesos de
trabajo y pertenecer a un grupo laboral socialmente estimado.
En conjunto, todo este programa de trabajo ha permitido a la Administracin Federal estadounidense definir la columna vertebral de sus polticas de personal de forma sistemtica, eficaz y coherente, sin que pueda hablarse, por otra parte, de un modelo impuesto, sino de un modelo obtenido a travs de una estrategia incremental,
basada en el dilogo, la participacin y el compromiso psicolgico de todos los implicados. En este contexto, la labor del representante de RR. HH. es, fundamentalmente, evaluar la disponibilidad de personal para las demandas existentes y definir los
costes. El resultado final es la reformulacin constante del plan estratgico, que es sometido a la cpula de la organizacin para su aprobacin cuando implica cambios
sustanciales. Otras veces, las ms, es simplemente una modificacin del plan existente
dados los cambios en el entorno.
A partir de este momento, la unidad de RR. HH. que, por su parte, continuamente vigila las tendencias de futuro que afectan a su funcin, modifica el plan estratgico de RR. HH. para hacerlo compatible con el plan de la organizacin.

C.

La implantacin del plan estratgico

Por su parte, el proceso de implantacin incluye las siguientes actuaciones:


1. Analizar en qu forma las diferentes reas ejecutan la estrategia vigente y las
polticas existentes en cada rea.
2. Analizar cmo el nuevo plan o la modificacin del existente afectar el modo
de trabajar de esas mismas reas en el futuro, o la propia estructura de las
mismas. Ello implica pensar, por ejemplo, cmo la modernizacin afectar al
modo de seleccin vigente, a los hbitos de trabajo, a las comunicaciones entre las distintas unidades, etc ... Esta visin del futuro, sin embargo, debe ser

260

lV1anuelVffloria

3.

4.

5.

6.

7.

retrotraida hacia el presente, para determinar cmo ese cambio se puede realizar incrementando la productividad y la eficiencia.
Identificar los puestos clave para gestionar el plan estratgico de la organizacin, as como los empleados clave para ocupar dichos puestos (no slo ahora,
sino tambin en el futuro) y cuidar especialmente el inventario del talento de
dicho personal. Con ello se podr definir detalladamente su plan de formacin y controlar el desempeo en los puestos que vayan ocupando.
Definir el personal (clase y nmero) y presupuesto que ser necesario para el
futuro como consecuencia de la implantacin del plan estratgico, estableciendo un programa de reclutamiento y formacin que permita cubrir las demandas en el tiempo y lugar preciso.
Establecer tablas de sustituciones para la organizacin del futuro, de forma
que cada puesto clave en el organigrama futuro tenga dos o tres nombres con
los que ya se empiece a trabajar en el momento presente, no slo en aspectos
de conocimientos y habilidades, sino tambin en su desarrollo desde el punto
de vista de la cultura que necesita tener la futura organizacin.
Garantizar el presupuesto que permitir el funcionamiento del plan o, al menos, de sus elementos prioritarios. Este presupuesto debe contener todos los futuros costes del programa, no slo los gastos de reclutamiento o formacin, sino
tambin las previsiones de espacio, equipamiento, estructuras de apoyo, etc...
Precisar el sistema de prioridades (Zabriskie y Huellmantel, 1989).

A este proceso se le podran aadir tres pasos ms para perfeccionarlo (Rothwell


y Kazanas, 1989). Primero, un anlisis del liderazgo de la organizacin, de forma que
la estrategia de la implantacin se ajuste al nivel de apoyo existente en la cpula de la
organizacin. Segundo, un anlisis de los sistemas de compensacin existentes. Con
ello se pretende adaptar el sistema de compensacin al plan estratgico a implantar,
haciendo que aqullos sirvan a ste y no constituyan una rmora. Tercero, el establecimiento de un plan para la comunicacin de la estrategia. Ello conlleva la elaboracin y seguimiento de una agenda de reuniones explicativas a travs de las diferentes
unidades de la organizacin, un programa de formacin sobre la propia naturaleza de
la gestin estratgica o el desarrollo de una serie de comits consultivos a travs de la
estructura existente, a los que pedir consejo sobre cmo implantar cada programa de
desarrollo del plan.
Finalmente, dado que el plan deber ser negociado con los sindicatos, ser necesario mantener un sistema de relaciones sindicales que apoye el proceso de gestin
estratgica.

VI. Conclusiones
Al comienzo del texto se hizo referencia a la existencia de las dos tendencias sociales, polticas y econmicas de naturaleza contradictoria que enmarcan la gestin de
los recursos humanos en la administracin. Una que llevara a la rehumanizacin del
entorno de trabajo y la otra que arrastrara hacia la introduccin de sistemas de control
y despido que tratan al empleado como un mero factor ms de produccin. Las dos

La gestin de las personas en las administraciones pblicas postburocrticas

261

tendencias, llevadas a sus extremos, tendran efectos negativos sobre las organizaciones pblicas. La primera, porque es preciso entender que los empleados pblicos no
son los dueos de la empresa administracin ni deben serlo, y por ello sus niveles de
participacin y de uso y disposicin de los fondos pblicos siempre debe estar sujeta
al control democrtico. La segunda, porque se basa en asunciones no demostradas sobre el egosmo y racionalidad de los empleados pblicos, sobre la naturaleza extrnseca de la motivacin y sobre la no importancia de los valores en la vida cotidiana. Para
empezar, la alineacin del funcionario con el partido en el poder o con aquel que va a
tenerlo, a efectos de proteger su carrera, o su propia ideologa, pesan ms que la defensa de gasto pblico a la hora del voto y de las conductas profesionales (Wise y
Szcs, 1995). Adems, la motivacin del empleado pblico no es siempre extrnseca
(dineraria o de carrera), pues existen datos que confirman la existencia de motivaciones intrnsecas como: el deseo de servir a la nacin o la bsqueda de equidad social,
el orgullo de participar en el proceso de formulacin de polticas, la identificacin
personal y profesional con el programa o el denominado patriotismo de la benevolencia (Perry y Wise, 1990; Ban, 1985). Finalmente, cada vez se comprueba con
ms vigor que todo ser humano necesita una explicacin que haga comprensible cognoscitivamente su modo de actuar y que la explicacin debe hacer aceptable, en el
sentido valorativo del trmino tal modo de actuar (Mardones, 1994).
Todo ello nos lleva a buscar un punto intermedio, a mi entender ms cercano a la
primera de las tendencias citadas, pero sin negar importancia al necesario control del
dficit pblico. En cualquier caso, es tambin cierto que, se elija la opcin que sea, si
sta es coherente con el entorno, se observa que el modelo clsico de funcin pblica
ha de abandonarse en su concepcin original. Es decir, que ya no se pueden gestionar
los recursos humanos de la administracin con un modelo surgido para servir a un
Estado Liberal en un contexto de relativa estabilidad. Ahora bien, esta afirmacin ha
de matizarse con otra. Sea el que sea el nuevo modelo de gestin, no puede olvidar
que la administracin debe servir con objetividad los intereses generales, y ello implica elementos de rigidez en los procesos disciplinarios y de despido, en los procesos de
seleccin y carrera y, en general, en la gestin de los RR. HH. en la administracin.
Dicho esto, la siguiente conclusin a aportar vendr conectada a la filosofa que
debe guiar el sistema de gestin de las personas en la administracin. Pues bien, dicha
filosofa no puede ser otra que la del respeto a la persona y su consideracin como fin
ltimo y no como medio. Ello, por supuesto, dentro de los lmites de toda organizacin que sirve intereses generales. Para desarrollar dicha conclusin de forma resumida, es conveniente partir de un principio: cualquier organizacin que pretenda ser eficaz y eficiente necesita aportar a sus miembros un sentido a su esfuerzo, una razn
que gue el actuar de los mismos. Cuando esta razn es el control productivo y el miedo a la sancin, el empleado no vuelca todo su potencial ni se siente satisfecho. Para
conseguir que el trabajador/a d lo mejor de s mismo, es preciso que el trabajo y el
entorno social interno le satisfagan, que tenga un puesto de trabajo que le permita el
enriquecimiento personal y profesional, y que se le retribuya con lo que l/ella ms
valoran (Lawler, 1973). Si este trabajador es un trabajador con madurez, como son
los trabajadores del conocimiento, su aportacin, cuando se cumplen las condiciones
mencionadas, es mucho ms rica y permanente si, adems, se le da informacin y participacin en la toma de decisiones y en la implantacin de las mismas. Finalmente, si,

262

ManuelVilloria

unido a lo anterior, comprende y asume el sentido ltimo de su esfuerzo en la administracin -el bien comn-, dicha aportacin alcanzar cotas de excelencia (Ventriss, 1989).
Desde una perspectiva ms operativa, ello implica construir un sistema de gestin
de recursos humanos coherente e integrado, el cual apueste por polticas y programas
de participacin, desarrollo y formacin, permanencia en el empleo (dentro de lo posible), profesionalizacin y neutralidad partidista, compatibilizacin de los intereses
personales y los de la organizacin, potenciacin de la comunicacin y el dilogo, y,
finalmente, recuperacin de la motivacin intrnseca del servicio pblico, a travs de
la mejora de la moral y el clima interno y la imagen social de la administracin y sus
empleados.
Dicho sistema de gestin ha de ser estratgico, es decir, al servicio de los objetivos
de mejora y adaptacin de las administraciones, adaptable a los cambios en el entorno y con un claro sentido de las prioridades. El instrumento adecuado para conseguir
un sistema de gestin de recursos humanos estratgico es un adecuado plan. La planificacin estratgica, as pues, constituye la columna vertebral de las polticas de recursos humanos si pretendemos que constituyan un sistema, es decir, que sean coherentes y estn integradas, y que sean estratgicas.
Al final, que toda esta propuesta de un sistema humanista, neutral y estratgico
de gestin de los recursos humanos en la administracin pueda llevarse a efecto, depender de un autntico combate poltico, el combate contra el tpico de la ineficacia, ineficiencia, corrupcin e irresponsabilidad de la administracin, combate que
habr de librarse fuera y dentro de las organizaciones pblicas, fuera y dentro de las
organizaciones sindicales del sector pblico, fuera y dentro de cada empleado pblico, en el da a da y en cada hora del actuar administrativo.
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JAMES

L. GARNETT

Universidad de Rutgers

l.

Introduccin

El bloqueo de los sistemas de comunicacin es uno de los problemas


msserios de la gestin pblica. Herbert Simon, Donald A. Smithburg y
Victor A. Thompson, Publie Administration (1950, p. 229).
Han transcurrido cuarenta aos desde que Simon, Smithburg y Thompson examinaron las barreras fundamentales que dificultan la comunicacin gubernamental y
mostraran cmo la comunicacin se relaciona con la productividad y la eficacia en la
gestin. Otros estudios ms recientes demuestran tambin que los problemas y el bloqueo de la comunicacin afectan significativamente al rendimiento y la productividad
de los gobiernos y sus administraciones pblicas (O'Reilly y Roberts, 1977; Ammons,
1985; Banks y Rossini, 1987; Gortner, Mahler y Nicholson, 1987; Osborne y Gaebler,
1992; Garnett, 1992).
A pesar de que el estudio de Simon, Smithburg y Thompson mantiene hoy da su
influencia, es necesario hacer una revisin del problema de la comunicacin que presenta aspectos nuevos, debido al desarrollo tecnolgico, al conocimiento acumulado
desde entonces sobre los procesos de comunicacin y a los cambios en el entorno de
las organizaciones pblicas. De hecho, una barrera fundamental para los gestores pblicos de hoy -la sobrecarga de informacin- era prcticamente insignificante antes
de la explosin de las telecomunicaciones y el uso intensivo de los sistemas informticos. Simon, Smithburg y Thompson se centraron en las barreras relacionadas con el
lenguaje, el marco de referencia, la diferencia de estatus, la distancia fsica, la autoproteccin del emisor, la presin del trabajo y las restricciones deliberadas a la comunicacin. Este captulo examina algunas de ellas: diferencias en el marco de referen267

268

James L. Garnett

cia, distancia fsica y lenguaje. La diferencia de estatus se incluye aqu dentro de las
barreras de jerarqua y marco de referencia. La barrera que los autores denominaron
presin del trabajo aqu se trata como un tipo de distraccin. La autoproteccin del
emisor se convierte en parte de la barrera de la jerarqua al igual que las restricciones
a la comunicacin.
La sobrecarga de informacin, los prejuicios y la comunicacin imperfecta, barreras a las que Simon, Smithburg y Thompson no dieron nfasis, se tratan en este captulo. Las barreras que se analizan aqu pueden ocurrir en cualquiera de las tres fases
principales del proceso de comunicacin: codificacin (conversin de la idea en mensaje), emisin y recepcin. No son stas las nicas barreras que debe superar la comunicacin gubernamental, pero son las que ms cuestionan los esfuerzos de los gestores pblicos de todos los niveles para mejorar la productividad. Primero se analizan
las distintas barreras y despus se reflexiona sobre sus implicaciones.

11.

Las diferencias en el marco de referencia

Las diferencias en el marco de referencia constituyen la barrera ms comn y problemtica. Simon, Smithburg y Thompson (1950) escribieron que los procesos de comunicacin se ven dificultados a menudo porque quienes producen, transmiten o reciben la informacin, mantienen una determinada posicin mental que no les
permite percibir con precisin el problema. Las diferencias en el marco de referencia pueden devenir en importantes barreras en las negociaciones diplomticas, en las
relaciones entre los sindicatos y la patronal, en" los conflictos entre organizaciones y
en las relaciones entre actores con intereses y posiciones diferentes en las polticas
pblicas.
Los titubeos de la administracin norteamericana tras la invasin de Kuwait por
Irak en 1990 se debieron a los diferentes marcos de referencia mantenidos por Sadam
Husein y los responsables de la poltica exterior de los Estados Unidos. Un diplomtico estadounidense admiti que fuimos vctimas de nuestra posicin sobre Irak, de
nuestro marco de referencia sobre ese pas; es posible que esa posicin provenga de
la diferencia cultural. Nadie en Estados Unidos poda imaginar que Irak atravesase la
frontera con cien mil hombres e hiciese lo que hizo, nadie poda imaginar que lo
hara. Hussein fracas al no percibir que los Estados Unidos estaran dispuestos a
proteger, hasta sus ltimas consecuencias, sus intereses econmicos y polticos en el
golfo Prsico. El lder iraqu fue sorprendido absolutamente por la virulencia de la
resistencia norteamericana y la posterior oposicin mundial, a pesar de que esas posiciones se reflejaban con toda claridad en las declaraciones de los representantes
diplomticos y en los mensajes que se le hicieron llegar a travs de enviados especiales. Sadam, que segua creyendo en una respuesta limitada de la comunidad internacional, se decidi a llevar a cabo la invasin. Ambas partes interpretaron sesgada
y errneamente la situacin, a la luz de sus propios marcos de referencia, lo que -y
sta no es la primera vez- condujo finalmente a la guerra. Las diferencias en los
marcos de referencia son elementos de gran importancia en conflictos como el de
Bosnia-Herzegovina, las dos Coreas y muchos otros. La diferencia en los marcos de

Barreras a la comunicacin gubernamental efectiva

269

referencia conduce a una atencin selectiva, a una percepcin selectiva y a una retencin selectiva en cualquier proceso de gobierno.
Atencin selectiva. Los cargos polticos y los empleados de libre designacin tienden en lneas generales a prestar ms atencin a aquellos mensajes que consideran
notorios, coinciden con su sistema de valores o les producen mayor satisfaccin. Los
gestores pblicos profesionales tambin tienden a ignorar o evitar mensajes y contenidos que consideran triviales, conflictivos o crticos. En la accin pblica, la tendencia a la atencin selectiva explica por qu muchos informes nunca se leen, por qu se
evitan determinados contactos o no se asiste a algunas reuniones. El anterior embajador de Estados Unidos en Rumania, David Funderburk, trat de llamar la atencin
de la Casa Blanca sobre las violaciones de los derechos humanos cometidas por el rgimen de Niccolae Ceaucescu. El embajador se dio cuenta de que los altos cargos de
la administracin no estaban preparados o no queran atender sus mensajes, en un
momento en el que el presidente Reagan estaba interesado en apoyar las muestras de
independencia de Rumania respecto de Mosc. El hecho de que Funderburk buscase
el apoyo de Jesse Helms, un crtico dentro del Departamento de Estado, ayud a poner al embajador fuera de onda. La atencin selectiva tiene un papel fundamental
en el proceso de prdida de sensibilidad de la poblacin ante las amenazas de las catstrofes naturales. En determinadas situaciones se envan advertencias y avisos a la
poblacin, con tanta frecuencia que stos dejan de causar efecto. Este fenmeno ha
ocurrido en casos como los desastres en las misiones espaciales (Lewis, 1988; Garnett,
1992), la explosin de minas (Martin, 1948), los terremotos, el terrorismo (Roscnthal,
Charles y 'T Hart, 1989) y otros tipos de crisis.
Segn Garnett (1992): La atencin selectiva tiende a ahondar las diferencias en
el nivel de informacin disponible, puesto que algunos empleados pblicos o ciudadanos predispuestos a un tema determinado buscarn ms informacin sobre l, mientras que otros mostrarn una atencin selectiva ante esa misma informacin. No es
extrao que, quienes ms necesitan conocer sobre un tema, reproduzcan con mayor
intensidad esa tendencia a la atencin selectiva y, por tanto, sea especialmente complejo llegar a ellos. Portadores y enfermos de SIDA, madres adolescentes, drogodependientes, son slo algunos ejemplos. La atencin selectiva se debe, en general, a
que el mensaje se percibe como poco relevante o desagradable, a que el emisor es
irreconocible o poco fiable o a que el receptor no presta atencin. Los gestores y
analistas, para superar las barreras de la atencin selectiva, deben convencer a sus audiencias de que el impacto de un mensaje puede lo mismo beneficiarles que perjudicarles y que, por tanto, necesitan prestar atencin a ese mensaje.
Percepcin selectiva. La recepcin de un mensaje no asegura que ste sea interpretado tal y como los emisores pretenden. Louis D. Brandeis, juez del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, explic muy bien este fenmeno: El 90 por 100 de las
controversias graves que surgen en la vida son consecuencia de malentendidos, del
desconocimiento por unos de hechos que para otros son importantes, o de otro
modo, por no acertar a entender sus puntos de vista.
Un gran nmero de factores pueden producir la percepcin selectiva, destacando:
la cultura nacional y organizativa, los antecedentes personales, la adscripcin social,
religiosa o poltica, la personalidad, la posicin y el papel organizativo, la formacin y

270

James L. Garnett

experiencia profesional, etctera. Banks y Rossini (1987) han revelado situaciones en


las que las diferentes percepciones de los polticos y los tcnicos orientados a la mejora de la productividad (lo que los autores denominan como interfaz poltico-tcnico)
conducen a fracasos de gestin en la poltica policial y de transportes. Los polticos
preocupados por el entorno y las metas de las polticas pblicas pueden no disponer
del conocimiento tcnico necesario para llegar a una solucin implantable. Para ellos
el problema es ms poltico que tcnico. Los gestores profesionales, los tcnicos, pueden no disponer, a su vez, de una adecuada sensibilidad poltica. Banks y Rossini llaman la atencin sobre la figura del intermediario cuyo papel es asegurar la comunicacin entre los analistas y los decisores, sin necesidad de entender en absoluto el
proceso poltico ni el proceso tcnico. Estos intermediarios pueden convertirse tambin en autnticas barreras para la comunicacin. La solucin ms efectiva es que los
analistas adquieran experiencia y sensibilidad poltica, algo ms fcil de lograr que
exigir a los polticos que mejoren su capacitacin tcnica.
Retencin selectiva. Un mensaje recibido e interpretado correctamente es susceptible de ser retenido selectivamente. Segn Garnett (1992): Las personas no recuerdan la informacin y los contenidos de una manera uniforme, sino selectiva. La retencin depende de la naturaleza del mensaje, del grado de acuerdo con el mismo, de la
posicin del mensaje, del medio utilizado para su emisin, de la frecuencia y de otros
factores. La retencin de contenidos tiende a aumentar si el mensaje es positivo e
importante para el receptor, si el contenido es repetido y reforzado utilizando para su
emisin diferentes formatos y medios y adems si est al principio o al final del mensaje, en vez de escondido, en medio (Berger y Chafee, 1987; Garnett, 1989).
Algunos cargos polticos y administradores pblicos dependen de la retencin selectiva de sus constituencies y clientes. Los polticos tienen en cuenta la tendencia
del votante a olvidar la actuacin del gobierno, a menos que esas acciones (o inacciones) hayan daado directamente a ese votante p le hayan hecho tomar partido. Se ha
observado en los medios de comunicacin una tendencia a aburrirse de determinados temas, dejando de perseguirlos, de informar sobre ellos (Sigal, 1978; Helm et al.,
1981). En esta nueva era de revueltas fiscales, escndalos y otros sucesos, podra parecer un riesgo calculado depender y confiar en la atencin selectiva de los votantes.

111.

Distancia tsica

La distancia fsica produce o exacerba los problemas de comunicacin gubernamental. Las grandes distancias a menudo obligan a utilizar canales diferentes y en
ocasiones mensajes distintos y a estos inconvenientes se aade un incremento en los
costes de la comunicacin, a pesar de las nuevas tecnologas para enviar mensajes por
escrito mediante el fax, el cable, el correo electrnico, la mensajera y otros medios y
para hacer llegar mensajes orales telefnicamente o en algunos casos mediante ordenadores. Las grandes distancias obligan a viajar para establecer comunicaciones cara
a cara, lo que es ms costoso y complejo que llamar o escribir. A la vista de los costes
la comunicacin cara a cara se aminora y, a menudo, se reduce a las visitas de los superiores, las inspecciones o los viajes al cuartel general (Kaufman y Couzens, 1973).
En esta era de comunicacin electrnica instantnea, en la que es posible transmi-

tir mensajes orales y visuales mediante teleconferencia, la distancia geogrfica sigue


siendo una barrera para captar los elementos informales que slo se perciben en la
comunicacin cara a cara, y son tan importantes para la accin pblica. La comunicacin cara a cara puede ser el nico sistema para captar ciertas claves de un modo
acertado; por ejemplo, los pequeos movimientos de las facciones y el nivel de transpiracin, que se consideran indicadores crticos para detectar mentiras, no se pueden
percibir en una imagen televisada (Ekman, 1985). La localizacin y la distancia afectan adems a las posibilidades de acceso a la informacin. Los gestores y analistas situados en la periferia a menudo no acceden a informacin alguna sobre qu est ocurriendo en el centro, o la obtienen demasiado tarde. La proximidad fsica mejora,
habitualmente, el acceso a la informacin. Investigaciones sobre comportamiento
realizadas por Festinger (1963) demuestran que los individuos que viven prximos a
nudos de transporte o en zonas de uso intensivo (escaleras, entradas, zonas de encuentro) tienden a tener mejores oportunidades para comunicarse y acceder a la informacin. La distancia fsica puede ser una baza en manos de polticos o gestores temerosos de que el control riguroso que posibilita la cercana se interfiera o ponga en
peligro sus iniciativas. Garnett y Singler (prximamente) apuntan el conflicto potencial entre la necesidad democrtica de comunicacin y rendicin de cuentas y los esfuerzos para mejorar la productividad en la gestin.

IV.

Jerarqua

La barrera de la jerarqua incluye la que Simon, Smithburg y Thompson denominaron como distancia de estatus. Estos autores sealaron algunos problemas generados por esa distancia. Primero, la comunicacin entre individuos de desigual esta tus
se produce a travs de intermediarios o niveles intermedios que pueden bloquear. reducir o distorsionar la comunicacin. Downs (1967) describe cmo en una estructura
de slo cuatro niveles, si se oculta la mitad de un mensaje en cada nivel segn este
viaja hacia la cspide, el directivo recibe tan slo l/64 parte del mensaje original. Esto
reduce la cantidad de informacin del mensaje original en un 98,4 por lOO. Esta ocultacin en el viaje por la estructura jerrquica tambin afecta a la calidad de la informacin, puesto que cada intermediario utiliza sus criterios para seleccionar y resumir
la informacin que recibe, criterios que pueden ser o no compatibles con los de los
otros intermediarios y por supuesto con los de sus superiores. Segundo, la comunicacin descendente desde los niveles superiores a los inferiores se produce con mayor
facilidad que la comunicacin ascendente debido a que los subordinados muestran
mayor deferencia y menor confianza en las relaciones con sus superiores. Tercero, la
informacin positiva asciende con mayor facilidad por la estructura jerrquica que
la informacin negativa, a pesar de que la informacin sobre problemas potenciales
es de la mayor importancia para el futuro de la organizacin y, cmo no, de su lder.
Esta tendencia a evitar la difusin de las malas noticias fue un factor que ayud a que
el Departamento de Defensa de los Estados Unidos infraestimase el podero militar
del enemigo durante la guerra de Vietnam (Adams, 1975).
Asimismo, en la comunicacin descendente, hay procesos de filtracin y bloqueo

272

James L. Garnett

de la informacin que reducen la cantidad y la calidad de los mensajes. Entre las tcticas para superar las barreras que produce la jerarqua se incluyen: la utilizacin de
mltiples fuentes y canales de distribucin, el puenteo de niveles, el uso de mensajes resistentes a las distorsiones y la aplicacin de sistemas que compensen el sesgo de
la informacin. Una descripcin ms profunda de estos sistemas se puede hallar en
las obras de Downs (1967) y Garnett (1992).
La comunicacin intra e interorganizaciones pblicas tiene una relacin directa
con la productividad de stas. Las investigaciones analizadas y resumidas por Hellweg
y Philips (1982) demuestran que, en general, el nivel de desempeo de los empleados
pblicos que buscan activamente informacin y la comparten es superior al de los empleados que ocultan los datos o estn fuera de los principales canales de informacin.
Estos descubrimientos tienen un profundo significado para la productividad del sector
pblico, toda vez que el rendimiento organizativo es la resultante, en gran medida, de
la agregacin de los rendimientos de los individuos que en ellas trabajan.

v.

Sobrecarga de informacin

Hasta ahora se ha visto cmo la prdida de informacin produce serias barreras


para una comunicacin eficaz. La sobrecarga de informacin -lo que Simon, Smithburg y Thompson denominaron exceso de comunicacin- puede superar la capacidad de las organizaciones pblicas para detectar e interpretar los mensajes acertadamente. La avalancha de informes, memorandos, llamadas, notas, sesiones informativas
y dems tipos de mensajes que reciben los responsables polticos y los gestores les impide valorar con el suficiente tiempo y atencin qu informacin es importante y cul
es rutinaria. La eficacia de su atencin selectiva est continuamente a prueba.
Una parte importante de la sobrecarga de informacin se debe a la rpida expansin y capacidad de acumulacin del conocimiento humano. Phillip Lewis (1975) expone que se necesitaron mil setecientos cincuenta aos para doblar la capacidad de
acumular conocimientos (desde el ao 1 de nuestra era hasta 1750). Algunos descubrimientos tecnolgicos como la imprenta hicieron posible que esa capacidad de acumulacin se doblase de nuevo en 1900, tan slo en ciento cincuenta aos. Un incremento de la misma magnitud se estima que ocurri en torno 1950. Hoy da, los
avances en las tecnologas hacen posible que la capacidad para acumular informacin
se doble cada ocho o diez aos.
El volumen de informacin y conocimientos es slo uno de los factores que explican la sobrecarga de informacin. La velocidad y facilidad para distribuir informacin
son aspectos que desempean un papel fundamental. Los sistemas informticos, las
teleconferencias, los aparatos de fax y el telfono son soportes rpidos y simples que
los directivos pblicos, los periodistas, los representantes de intereses y los agentes
privados utilizan para comunicarse. Como hoy da es muy rpido y barato enviar
mensajes, la tendencia es a aumentar su nmero, incrementndose el volumen de informacin circulante. La sobrecarga de informacin es una condicin que se debe
evitar, puesto que va unida a bajos niveles de desempeo de los empleados pblicos
(O'Reilly y Roberts, 1977). Entre los mtodos para superar la sobrecarga de informacin se incluyen el diseo de la informacin segn las necesidades de los distintos

Barreras a la comunicacin gubernamental efectiva

273

usuarios, la eliminacin de informes innecesarios y el establecimiento de criterios sobre qu es informacin crtica y qu es informacin superflua (Garnett, 1992).

VI.

Distracciones

Los emisores y receptores de informacin pueden dejar de prestar atencin en


cualquier momento, debido a la presin de las tareas (Simon, Smithburg y Thompson
(1950), el protocolo de la organizacin, la competencia entre mensajes, sus intereses
personales, etctera. En el estudio que Kaufman y Couzens (1973) desarrollaron en
ocho organizaciones de la Administracin Federal de los Estados Unidos se muestra
que los directivos tienen, a menudo, suficiente informacin para orientar adecuadamente el comportamiento de sus subordinados. El problema es que no siempre tienen tiempo para ordenar y sacar partido de esa informacin, porque la competencia
entre prioridades, las preguntas del poder legislativo, las batallas internas y cuestiones similares reclaman su atencin.
En la actualidad, los gestores pblicos de las naciones avanzadas deben lidiar con
un entorno de creciente incertidumbre y extraordinaria complejidad poltica, tecnolgica y de gestin. Segn Mintzberg (1973) las tareas del directivo son cada vez ms
breves, variadas y fragmentadas. Adams (1979) ha observado que los gestores de
mayor nivel en la Administracin Federal norteamericana no tienen tiempo para
pensar con amplitud y profundidad sobre los problemas.... la presin de la gestin cotidiana les impide reflexionar... En Washington lo urgente desplaza a lo importante ...Jornadas de trabajo de doce a dieciocho horas dejan al directivo sin perspectiva,
limitando su creatividad e imaginacin. Alcanzan el punto de rendimiento decreciente. Esta pauta se reproduce a nivel mundial y es uno de los obstculos ms serios a la
eficacia de la accin gubernamental. La racionalidad limitada de los gestores se ve reducida por la presin de multitud de distracciones.
Los gestores, a la vez que se enfrentan a diversos problemas de gestin, tienen
que soportar las continuas entradas y salidas de los componentes de su equipo, los representantes de intereses y los ciudadanos. Slo en contadas ocasiones los directivos
pblicos pueden concentrar su atencin sobre un problema de manera continua hasta
haberlo solucionado. Por lo general, la labor del gestor pblico se parece ms a la del
malabarista, preocupado por mantener todos los platillos en el aire, evitando que al
caer se rompan. La fragmentacin de las tareas y las continuas interrupciones entorpecen la comunicacin, al impedir que el emisor y el receptor se concentren sobre el
contenido de los mensajes. Entre los elementos clave para disminuir el efecto de las
distracciones destacan: el establecimiento de prioridades individuales y organizativas,
un conocimiento adecuado de las cargas de trabajo, de las distintas audiencias, la eliminacin de estilos de comunicacin que incrementen las distracciones, y sistemas
para lograr captar la atencin de una audiencia a pesar del efecto de las distracciones.
Las nuevas tecnologas ofrecen soportes para limitar el efecto de las distracciones en
el trabajo de los empleados pblicos. En Espaa, por ejemplo, la Comunidad Autnoma de Castilla-La Mancha ha implantado una red de cajeros de informacin electrnicos, que permiten al ciudadano obtener, directamente, informacin sobre la es-

274

James L. Garnett

tructura de la administracin y los servicios a su disposicin; de este modo los empleados pblicos quedan liberados de la prestacin de ese servicio. La Administracin del
Estado de California, a travs del programa InfoCal y de una red de puestos electrnicos interactivos, distribuye informacin y hace posible que los ciudadanos paguen
sus multas, obtengan un certificado de nacimiento o resuelvan cualquier trmite de su
inters, sin pasar por la oficina pblica, permitiendo que los empleados se concentren
en tareas menos rutinarias. La ampliacin del nmero de trabajadores que tienen el
espaol como lengua materna ayudar a reducir las barreras de comunicacin con los
clientes hispanos, aunque, en buena lgica, puede incrementar los problemas con
otros colectivos.
La presencia de idiomas diferentes no es la nica barrera que proviene del lenguaje. Ms extendida y difcil de detectar y corregir es la barrera que proviene del uso
y abuso de la jerga tcnica y burocrtica. La terminologa empleada por los especialistas en derecho, ingeniera, economa e informtica, que les ayuda a entenderse con
sus colegas, les impide comunicarse con fluidez.

VII.

Lenguaje

Si bien el lenguaje es el vehculo fundamental para la comunicacin, el lenguaje


mismo puede crear barreras de comprensin. Esto puede ocurrir con una lengua extranjera o un dialecto, o con la jerga tcnica o burocrtica. Los diplomticos, los directivos de agencias de comercio exterior, etctera, hace tiempo que aceptaron el bilingismo. Multitud de cargos polticos y tcnicos de todo el mundo hablan ingls, al
haberse convertido en el idioma internacional para tareas diplomticas, cientficas y
de investigacin.
En los pases donde el ingls es el idioma predominante, la complejidad y pluralismo creciente de sus sociedades, obliga a los gestores pblicos a conocer otros idiomas. Los empleados que estn en contacto directo con los ciudadanos maestros, policas, asistentes sociales, etctera, necesitan cada vez en mayor medida conocer un
segundo idioma, tal como el espaolo el chino. (Lipsky, 1971). El informe Civil Service 2000, un estudio sobre la futura composicin de los recursos humanos al servicio
de la Administracin Federal de los Estados Unidos, estima que los hispanos representarn el 29 por 100 del total de efectivos de nueva contratacin. Esto significa que
los hispanos sern la minora que ms crecer, en la Administracin Federal, la prxima dcada. El informe dice que, especialmente en el sudoeste del pas, donde una
buena parte del mercado de trabajo lo componen los hispanos, la Administracin
Federal debiera considerar la inclusin de un mayor nmero de hispanos en sus plantillas (Johnston, 1988). La presencia de un mayor nmero de empleados que tengan
el espaol como lengua materna reducir las barreras de comunicacin con la minora hispana, facilitar la comunicacin con otros empleados hispanohablantes y desafortunadamente la complicar con el resto de empleados.
Las barreras creadas por la coexistencia de idiomas distintos en la gestin cotidiana no es la nica barrera atribuible al lenguaje. Las dificultades en la comunicacin
creadas por el lenguaje burocrtico y las jergas de los especialistas son barreras mucho
ms extendidas, difciles de detectar y corregir. Estas barreras se han incrementado

muy sensiblemente desde que Simon, Smithburg y Thompson realizaron su anlisis en


la dcada de los cincuenta. El incremento de la jerga informtica en las organizaciones
pblicas, o la terminologa que los militares utilizaron en la Guerra del Golfo, y hoy
da en Bosnia, son buenos ejemplos de este hecho.
Los ingenieros, los abogados, los informticos, los burcratas y otros especialistas
que desempean su labor en las administraciones pblicas tienen sus propias jergas
profesionales. El lenguaje utilizado en la gestin se est volviendo ms complejo, tanto en los pases avanzados como en las naciones en desarrollo. El lenguaje tcnico y
profesional puede ser una ayuda a la comunicacin si, tanto el emisor como el receptor, comprenden con precisin el significado de los trminos empleados. Los trminos, smbolos y cdigos tcnicos pueden utilizarse incluso para producir mensajes que
resistan las distorsiones y mejoren la comunicacin. Sin embargo, demasiado a menudo, los gestores hablan y escriben con su propia jerga sin estar seguros de que los
clientes la comprenden, y an peor, la utilizan deliberadamente para confundir y manipular a los ciudadanos. El mal uso del lenguaje legal y tcnico puede daar la imagen de la administracin y disminuir su productividad.
La jerga crea problemas, adems, si el receptor del mensaje piensa que comprende
lo que lee o escucha y orienta sus actos basndose en percepciones falsas. En ocasiones la jerga es tan oscura que resiste cualquier intento de interpretacin. Una regulacin propuesta por el Departamento de Energa del ao llJ82 deca: Nada, en esta
norma, impide que el secretario o persona en quien delegue designe informaciones no
descritas especficamente en esta norma, como informacin nuclear reservada no clasificada. Cuando se pregunt si la norma propuesta significaba que el secretario de
Energa o la persona en quien delegase la capacidad de censurar podra suprimir cualquier informacin, incluyendo informacin no clasificada y de dominio pblico desde
hace tiempo, los directivos no supieron qu responder, puesto que no estaban seguros
de entender el significado de la misma (Lutz, 1989). La falta de claridad en la comunicacin obstaculiz la interpretacin e implantacin de la poltica de energa nuclear.
Los gestores pblicos deben ser conscientes de las barreras que las jergas y los seudolenguajes pueden causar y adoptar las precauciones para saber evitarlas.

VIII.

Prejuicios

Los sesgos o prejuicios -prejuzgar una idea, una persona o grupo, una organizacin, una causa, etctera- es una de las barreras ms problemticas para la comunicacin en las organizaciones pblicas de la mayora de las naciones. Los prejuicios
inhiben o impiden la capacidad para valorar acertadamente a las personas, las ideas.
las propuestas, etctera. Un claro ejemplo son los prejuicios que dominan las relaciones entre los cargos polticos y los gestores profesionales. Los ltimos observan a los
primeros como inexpertos y aficionados, como burcratas diletantes utilizando la expresin que Max Weber inmortaliz. Los polticos, a menudo, piensan que los gestores profesionales son unos incompetentes, impermeables a sus deseos y prioridades e
incluso a las de los ciudadanos. Esta falta de confianza es comn a muchos pases y
puede minar la cooperacin entre los directivos polticos o de libre designacin y los

276

James L Garnett

gestores de carrera. Los prejuicios pueden ocurrir en cualquier nivel de la administracin, y tambin en los ms altos, como se mostr en el caso de la diferencia de criterios entre la Casa Blanca y el Departamento de Estado sobre la credibilidad de David
Funderburk, embajador de los Estados Unidos en Rumania.
El presidente de los Estados Unidos, Richard Nixon, en un informe para su jefe
de Gabinete, Bob Haldeman, escribi: Uno de los departamentos que ms necesita
una limpieza es la CIA. El primer problema de la CIA es que tiene una burocracia
musculosa con el cerebro paralizado y el segundo es que su personal, igual que el personal del Departamento de Estado, proviene principalmente de Georgetown y de la
Ivy League, y no encaja con el tipo de gente que nosotros reclutamos para los dems
departamentos y el FB!. Los prejuicios del presidente Nixon en contra de la Universidad de Georgetown y las Facultades de la Ivy League, le impidieron valorar con
neutralidad al personal de la CIA que quera despedir, para reemplazarlo con su
tipo de gente preferido. Algunos empleados, bien capacitados profesionalmente,
fueron reemplazados debido a los prejuicios y estereotipos del presidente.
La solucin del problema de los prejuicios comienza reconociendo su existencia y
comprendiendo las causas que los motivan. Los prejuicios de Nixon sobre los graduados de la Ivy League y Georgetown provenan, en buena medida, de la postura que
estas universidades mantuvieron en contra de la participacin estadounidense en la
guerra de Vietnam. En el mismo informe, Nixon peda a Haldeman que la CIA dejase de reclutar graduados de esas universidades y de otras que iniciasen acciones en
contra de la guerra. Existen evidencias que demuestran que esos prejuicios obedecan
tambin a la envidia y resentimiento del presidente al no poseer las credenciales acadmicas y las buenas conexiones que los graduados de la Ivy League s tenan.
En otros pases, los prejuicios de los polticos y de los gestores de carrera les orientan en contra de personas con antecedentes aristocrticos. En algunas naciones, los
aristcratas dominan la carrera diplomtica e incluso reas de gestin gubernamental
de mayor amplitud. Este tipo de sesgo, basado en los antecedentes familiares y en criterios de clase, puede dar lugar a cuerpos muy homogneos, lo que facilita la comunicacin entre sus miembros. Por otra parte, esa homogeneidad complica las comunicaciones con ciudadanos de otros estratos sociales, que no tienen los mismos valores ni
el mismo lenguaje que sus servidores pblicos (entrecomillado en el original). En
estos casos, tanto los empleados pblicos como los ciudadanos, pueden mantener estereotipos sobre el otro grupo y prejuzgar sus ideas y acciones.
La comprensin de las razones que producen los estereotipos y los prejuicios puede ayudar, a los gestores pblicos, a convencer a quienes los mantienen o caen en
ellos lo irracional, ilgico y contraproducente de sus posturas. El anlisis -evaluando
cuidadosa y sistemticamente la composicin, los antecedentes, valores, roles y preferencias- de las audiencias es una de las claves para tratar con xito la barrera que
producen los prejuicios (vase Mathes y Stevenson, 1991; Garnett, 1992).

IX.
!i

Habilidades defectuosas para la comunicacin

Las barreras descritas hasta ahora reflejan unas habilidades defectuosas o escasas
para la buena comunicacin, que en s mismas constituyen un obstculo importante.

Esta escasez de habilidad para comunicar puede ocurrir en cualquier fase del proceso
de comunicacin. Una codificacin y emisin pobre puede conducir a la transmisin
y comprensin defectuosa del mensaje. Un mensaje mal estructurado, peor compuesto y con un tono y extensin inapropiado puede generar barreras insuperables para el
receptor. Tales mensajes es poco probable que sean entendidos y generen los comportamientos esperados.
A pesar de que el mensaje est bien diseado, una eleccin inapropiada del canal
para distribuirlo puede limitar su efectividad. Henry Mintzberg, en su estudio clsico
sobre los ejecutivos norteamericanos, pblicos y privados (1973), presenta el siguiente ejemplo:
Un gerente relataba una experiencia que pone de manifiesto la diferencia entre la comunicacin cara a cara y la comunicacin escrita. En la oficina del director varias personas tenan una
mala opinin sobre una empleada, de origen suizo [que tena el francs como lengua materna].
La empleada utilizaba el trmino demandar en vez de pedir en sus memorandos. El problema se resolvi cuando la empleada visit la oficina del director. En el contacto personal
qued muy claro que la empleada utilizaba el trmino que, a su juicio, era el ms adecuado. El
verbo pedir en francs es jdemander!.

En este caso, la comunicacin escrita, que da lugar a menor informacin de retorno que la comunicacin cara a cara, magnific una diferencia de lenguaje, generando
barreras de comunicacin, de gestin y de relaciones personales entre la empleada de
origen suizo y la oficina del director. Los gestores pblicos necesitan conocer medios
y soportes alternativos y las ventajas e inconvenientes que conllevan (vase Lewis,
1981; Garnett, 1992). Los documentos por escrito son los ms apropiados para asegurar la consistencia del mensaje cuando nos dirigimos a varias audiencias situadas a
grandes distancias, para disponer de informacin de manera permanente y para
transmitir contenidos de gran complejidad tcnica (si existe la oportunidad de realizar preguntas y comentarios). La comunicacin oral es la ms adecuada cuando los
mensajes son polticamente sensibles, cuando es importante adecuar el mensaje a las
reacciones de la audiencia y cuando los recursos de la conducta no verbal (el tono de
voz, los gestos, el lenguaje corporal, etc.) son imprescindibles para hacer comprensible el contenido del mensaje. En general, la investigacin muestra el beneficio que
supone el uso de varios medios, que combinen fuerzas y atractivos para audiencias
distintas (Frandsen y Clement, 1984; Tompkins, 1984). Por otra parte, la falta de habilidades de comunicacin genera errores en el proceso de decodificacin -recepcin e interpretacin- del mensaje. En el epgrafe dedicado a diferencias en las percepciones se han expuesto varios ejemplos de estos errores de decodificacin.
En este captulo se han cubierto las barreras ms significativas para la comunicacin efectiva en las administraciones pblicas y simultneamente se han presentado
los conceptos clave que los gestores pblicos deben tener en cuenta. Para una discusin ms pormenorizada sobre la teora de la comunicacin vase Fisher (1978), Littlejohn (1978), Berger y Chafee (1987), Krorie, Jablin y Putnam (1987) y Garnett
(1992).

278

James L. Garnett

x. Conclusiones
La mayora de las barreras a la comunicacin gubernamental descritas por Simon,
Smithburg y Thompson en los aos cincuenta se han intensificado desde entonces.
Las organizaciones pblicas han crecido en tamao y complejidad incrementando
tambin las posibilidades de distorsin en la comunicacin. El aumento del conocimiento experto y especializado y el creciente pluralismo de la sociedad no hacen sino
generar mayores diferencias en los marcos de referencia. La sobrecarga de informacin amenaza cada vez ms a los gobiernos de los pases desarrollados a pesar de los
avances tecnolgicos y en parte gracias a ellos. Los prejuicios acerca de grupos sociales, ideas, polticas y mtodos de gestin sobreviven y en algunos aspectos se han incrementado en Europa y Amrica.
Si los gestores pblicos han de lidiar con stas y otras barreras, son imprescindibles una serie de cambios:
1. Para poder afrontar estos retos es necesario investigar con mayor profundidad
los sistemas internos y externos de comunicacin gubernamental y las relaciones entre rendimiento y comunicacin. La mayor parte de las investigaciones
sobre comunicacin en las organizaciones se refieren al sector privado (vase
Berger y Chafee, 1987; Goldhaber, 1986; McPhee y Tompkins, 1987), al igual
que los estudios que intentan ligar comunicacin y productividad (vase Hellweg y Phillips, 1982). Los estudios sobre la comunicacin en las administraciones pblicas se refieren en su mayora a la informacin al pblico y a la utilizacin de los medios de comunicacin de masas (Heise, 1985; Helm et al.,
1981; Yarwood y Enis, 1982). La funcin gubernamental de informar al pblico es fundamental y digna de toda la atencin. Sin embargo, ha habido una
tendencia que iguala comunicacin gubernamental con informacin al pblico. La comunicacin dentro de y entre organismos pblicos merece, en todo
caso, un mayor esfuerzo de investigacin, toda vez que este tipo de comunicacin es el ncleo central y el flujo principal de informacin gubernamental.
De hecho, la comunicacin gubernamental habr de ser cada da ms intensa
en su vertiente interorganizativa y lateral, como consecuencia de los cambios
acelerados, la globalizacin, la explosin en las comunicaciones y otras tendencias de este gnero como han sealado Drucker (1969), Toffler (1980),
Naisbitt (1984), Naisbitt y Aburdene (1990) y Limerick y Cunnington (1993).
La investigacin de este tipo de comunicacin es insuficiente, especialmente
en las administraciones pblicas.
2. Los gestores pblicos necesitan ms oportunidades de formacin para adquirir
y desarrollar sus habilidades de comunicacin. En Estados Unidos, los cursos
de formacin en habilidades de comunicacin para la gestin son ms frecuentes en el sector privado que en el pblico; esta tendencia es an ms intensa en Europa y en Amrica del Sur. En las organizaciones pblicas, los
cursos sobre habilidades de comunicacin son mucho ms escasos que los programas sobre evaluacin de polticas, presupuestacin, adopcin de decisiones, etc. En todo caso, las agencias pblicas dedican ms atencin a la formacin en habilidades de comunicacin que las universidades que forman a los

Berreres a la comunicacin gubernamental efectiva

279

futuros empleados pblicos. Sin embargo, con demasiada frecuencia, las agencias concentran sus esfuerzos de formacin en comunicacin en los aspectos
ms tcnicos del problema -habilidades para escribir, para hablar y comunicar en pblico, cmo organizar la comunicacin-, dejando a un lado la cuestin principal: cmo abordar estratgicamente el problema de la comunicacin intra e interorganizativa. Finalmente, slo cuando se entienda en sus
justos trminos la conexin entre comunicacin y rendimiento y la importancia de la comunicacin como soporte de la gestin, se dispondr de la fuerza
necesaria para abordar con seriedad las barreras que afronta la comunicacin
gubernamental.

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MANUEL T AMAYO SEZ


Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset

l.
A.

Introduccin
Qu son las polticas pblicas?

Los gobiernos no son ms que conjuntos de organizaciones -ministerios, concejalas, empresas pblicas, juzgados, escuelas, hospitales, etctera- que combinan recursos -normativos, humanos, financieros y tecnolgicos- y los transforman en polticas, en programas pblicos, en servicios, en productos, para atender los problemas
de los ciudadanos, controlar sus comportamientos, satisfacer sus demandas y, en definitiva, lograr unos impactos -objetivos- sociales, polticos y econmicos (Rose,
1984).
Las polticas pblicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva
a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado
los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.
Desde este punto de vista, las polticas pblicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo pblico detecta la existencia de
un problema que, por su importancia, merece su atencin y termina con la evaluacin
de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o
variar ese problema. El proceso o ciclo de construccin de las polticas pblicas comprende las siguientes fases:
1.
2.
3.
4.
5.

Identificacin y definicin del problema.


Formulacin de las alternativas de solucin.
Adopcin de una alternativa.
Implantacin de la alternativa seleccionada.
Evaluacin de los resultados obtenidos.
281

282

Manuel Tamayo Sez

FORMULACIN
DE ALTERNATIVAS

IDENTIFICACIN
Y DEFINICIN
DEL PROBLEMA

EVALUACIN DE
LOS RESULTADOS
OBTENIDOS

FIGURA 1.

ADOPCIN DE
UNA ALTERNATIVA

.:

IMPLANTACIN DE
LA ALTERNATIVA
SELECCIONADA

El ciclo de las polticas pblicas.

A este conjunto de decisiones y acciones emprendidas por el gobierno para influir


sobre el problema lo denominamos poltica pblica. La educacin obligatoria hasta
los diecisis aos, la atencin sanitaria primaria, el control de las actividades contaminantes, las campaas de educacin vial, las pensiones pblicas son piezas de otras
tantas polticas pblicas sectoriales: la poltica educativa, sanitaria, medioambiental,

CUADRO

1.

El proceso de las polticas: un caso prctico.

Un gobierno local puede, por ejemplo, considerar prioritario intervenir en el mercado de la vivienda, al observar que los precios son muy elevados y que buena parte de los ciudadanos no
pueden acceder a una vivienda en propiedad o alquiler -FASE DE IDENTIFICACIN Y
DEFINICIN DEL PROBLEMA-. La intervencin puede seguir muy distintos caminos:
desde construir viviendas y donarlas a las familias con menores ingresos hasta subvencionar los
crditos hipotecarios facilitando el acceso a una vivienda libre -FASE DE FORMULACIN
DE ALTERNATIVAS-. El gobierno opta finalmente por construir, en los prximos cinco
aos, mil viviendas de proteccin oficial en suelo municipal, para familias de bajos ingresos
-FASE DE ADOPCIN DE UNA ALTERNATIVA-. La Empresa Municipal de la Vivienda comienza la construccin, disea un sistema para seleccionar a las familias beneficiarias
y controla el proceso de construccin y adjudicacin -FASE DE IMPLANTACIN DE LA
ALTERNATIV A SELECCIONADA-. Una vez entregadas las viviendas, el Pleno del Ayuntamiento quiere saber a quin se han entregado finalmente, qu coste ha supuesto la operacin
para las arcas municipales, y, si es necesario, continuar con el programa de construccin de viviendas -FASE DE EVALUACIN DE RESULTADOS.

El anlisis de las polticas pblicas

283

de seguridad vial, de proteccin social. Es conveniente, en este momento, hacer una


distincin tajante entre el concepto general de poltica pblica, las polticas pblicas
concretas o polticas sectoriales y la poltica, entendida en el sentido tradicional de lucha por el poder.
El proceso de las polticas pblicas tiene un carcter cclico. El gobierno, una vez
efectuada la intervencin, mide los efectos de la misma sobre el problema y tras observar si ste ha concluido o si permanece se pregunta si es necesario seguir actuando. En caso afirmativo esto dara lugar a un nuevo proceso de formulacin de alternativas. Los resultado