DERECHO TRIBUTARIO

UNIDAD Nº 1: FINANZAS PÚBLICAS Y DERECHO FINANCIERO.

FINANZAS PÚBLICAS

CONCEPTO

En un estado preliminar del estudio podemos decir que la ciencia de las finanzas públicas, en
su concepción actual, examina cómo el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos.

En cuanto al origen del término finanzas públicas, en un primer período, la voz “finanzas”, que
derivaría de la alocución latina finís, habría designado a los pagos y prestaciones en general,
siendo luego empleada para designar a los recursos y los gastos del Estado y las comunas.

A dicha alocución suele adicionarse la palabra “públicas”, con el deliberado propósito de

distinguir las finanzas estatales de las privadas.

Agreguemos asimismo que esta ciencia suele también denominarse -especialmente por los
tratadistas españoles- ciencia de la hacienda (o de la hacienda pública), se las toma como
sinónimos, y se les asigna idéntico significado.

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

CONCEPTO

Podemos definir a la actividad financiera del Estado como el conjunto de operaciones de éste,
que tiene por objeto tanto la obtención de los recursos como la realización de los gastos
necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la
comunidad. En la práctica, esta actividad se traduce en una serie de entradas y salidas de
dinero en la caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen, a su vez, los ingresos
públicos. A su vez, la ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie de
transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas
públicas que constituyen los gastos públicos.

a) Finalidades
Así, entre las finalidades propias de la actividad financiera del Estado distinguimos las
siguientes.

1) Fiscales La actividad financiera tiene finalidad fiscal cuando su objetivo se agota en la

obtención de ingresos.

2) Extrafiscales La acción financiera del gobierno no se agota en la obtención del ingreso,

sino que además intenta llevar a cabo, mediante medidas financieras, finalidades públicas,
cuando el fin perseguido es extrafiscal, es posible que las medidas sean de distinta índole.

a) Pueden producirse medidas disuasivas con respecto a actividades que no se consideran

convenientes, por lo cual se procede a desalentarlas a partir de medios financieros, como es el
incremento de alícuotas en los tributos, la creación de sobretasas, adicionales o recargos.

b) Por el contrario, el Estado puede decidir realizar acciones alentadoras para atraer ciertas
actividades económicas, científicas, culturales o de otro tipo, que estime necesarias y útiles
para el país. En tal caso, despliega una serie de medidas que pueden consistir en exenciones
de tributos, diferimientos, deducciones, reintegros, etcétera.

c) También se desarrolla finalidad extrafiscal por medios financieros cuando se resuelve

percibir tributos de alto monto para debilitar ciertas posiciones patrimoniales de los sujetos que
se desea alcanzar.

b) El sujeto activo de la actividad financiera

El Estado es el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera y, por ende, es quien toma las
decisiones de tal índole.. Esto es así en nuestro país por la forma de gobierno federal que
adopta la Constitución (art. Io) derivando, por ende, el ejercicio del poder tributario en los tres
niveles mencionados.

c) Fases

La actividad financiera está integrada, a su vez, por tres actividades parciales diferenciadas
que describimos a continuación.

1) La planificación o medición de gastos e ingresos futuros, materializada generalmente en el

instituto denominado presupuesto.

2) La obtención de los ingresos públicos. Ello implica la decisión respecto de la forma de

obtenerlos, así como también la indagación sobre cuáles serán las consecuencias de esta
actividad sobre la economía general.

3) La aplicación o inversión de tales ingresos, o sea, las erogaciones con sus destinos
prefijados, y que también supone un examen sobre los efectos que dichos gastos producirán
en la economía.

Aclaremos que el orden en que hemos enumerado estas actividades parciales es meramente
didáctico. En la realidad, este orden se invierte puesto que la actividad financiera del Estado, a
diferencia de la económica de los particulares, se materializa en función de las erogaciones
públicas, las cuales sólo son efectuadas si realmente
corresponden a necesidades de la población. En segundo lugar, el Estado suele indagar sobre
sus probables erogaciones, las cuales están en función de los servicios públicos a movilizar
para atender las necesidades públicas, y sobre tal base calcula y trata de obtener los ingresos
necesarios para la cobertura. A su vez, el presupuesto, como instrumento jurídico que contiene
el cálculo y autorización de gastos y la previsión de ingresos, suele estudiarse una vez que se
han explicado sus elementos componentes.

EL FENÓMENO FINANCIERO, LOS ELEMENTOS QUE LO COMPONEN.

Lo expuesto hasta ahora es indicativo de que la actividad financiera implica un conjunto de

fenómenos financieros, que son las
múltiples y entrecruzadas operaciones que se realizan para obtener los recursos,
administrarlos mientras se encuentran dentro del patrimonio gubernamental, y aplicarlos
mediante aquellos gastos que hayan sido previstos y calculados presupuestariamente. Esta
actividad no es simple; por el contrario, es polifacética y compleja ya que comprende aspectos
económicos, políticos, jurídicos y, accesoriamente, otros de tipo sociológico, estadístico y
administrativo. Sólo será posible la comprensión del fenómeno financiero si se llega a él
mediante un proceso de síntesis de los elementos precedentemente mencionados,
constituyendo esa conjunción la ciencia que se denomina finanzas públicas o hacienda pública.

En cambio, si se desea explorar con profundidad los elementos que integran el fenómeno
financiero, deberá recurrirse a diversas disciplinas particulares, de las cuales las principales
son la economía financiera, la política financiera y el derecho financiero.

LA POLÍTICA FINANCIERA

Los estudios científicos sobre política financiera se ocupan, básicamente, de determinar la

elección de los
gastos públicos a realizar y de los recursos públicos a obtener para sufragar aquéllos, en
circunstancias de tiempo y lugar determinados.

Toda la actividad financiera presupone una orientación gubernamental en cierto sentido, pero
las indagaciones especializadas sobre política financiera ponen el acento en los fines.
Esto quiere decir que la selección de gastos y recursos se hace en función de designios
preconcebidos que el gobierno desea alcanzar en un momento dado, obligándolo a adoptar las
medidas financieras con las que cree que alcanzará tales objetivos.

Por eso, los análisis de política financiera se hacen generalmente antes de poner en ejecución
las decisiones aconsejadas por los expertos, y que han merecido la aprobación del gobernante
como caminos ideales para llegar a los resultados esperados.
Un aspecto a cuidar es el hecho de que, a menudo, los propósitos de política financiera
resultan ser incompatibles entre sí, y en la práctica algunos deben ser sacrificados para la
consecución de otros; por ejemplo, un exceso de necesidades públicas y privadas
insatisfechas, que requiere asignar recursos para solucionar los problemas más acuciantes,
puede estar en pugna con el objetivo de la estabilización. En tal caso, será decisión del
gobernante y de sus asesores optar por el objetivo al que debe darse prioridad.

ECONOMÍA FINANCIERA

Esta ciencia analiza el fenómeno financiero al examinar en especial sus efectos, tanto en el
plano individual como en el social (aspectos microscópicos y macroscópicos del hecho
financiero).

Los estudios sobre economía financiera se realizan, generalmente, después de adoptadas las
respectivas disposiciones. En este aspecto, los especialistas deberán sopesar las
consecuencias de las medidas tomadas, juzgar si la elección de medios fue correcta (según los
fines pretendidos) y, en su caso, proponer la ratificación o profundización de lo que resultó
provechoso, y las rectificaciones de las acciones gubernamentales que no fueron útiles para los
objetivos deseados.

LA SOCIOLOGÍA FINANCIERA

La sociología financiera analiza el proceso que permite a las personas adoptar las mejores
decisiones financieras a largo plazo, tanto a nivel personal, familiar y societario. Para
brindar asesoramiento en el tema existen los planificadores financieros, profesionales que
tienen experiencia y conocimiento en diversas áreas.

LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA

A esta especialidad toca optimizar al máximo las operaciones financieras.

En primer lugar, es misión de los expertos incorporar a la actividad financiera los elementos
que día a día suministra el avance de la tecnología. Estos instrumentos deben ser utilizados
ante todo en la contabilidad del Estado, que trata de representar cuantitativamente, y por medio
de un sistema de cuentas, su actividad económica. Son importantes, asimismo, el control de la
actividad financiera y especialmente el análisis exhaustivo de la gestión administrativa, tanto en
las recaudaciones como en las erogaciones públicas. Todo ello basado en normas jurídicas
autorizantes.

EL DERECHO FINANCIERO

NOCIÓN

El aspecto jurídico de la actividad financiera es objeto de estudio del derecho financiero.

El conjunto normativo que rige la actividad financiera recibe el nombre genérico de

derecho financiero

Ingrosso ha sostenido que el derecho financiero es “el complejo de normas jurídicas que regula
la actividad del Estado y de los entes menores de derecho público, considerada en la
composición de los órganos que la ejercita, en la ordenación formal de sus procedimientos y de
sus actos, y en el contenido de las relaciones jurídicas que ésta hace nacer. Ésta es la materia
de estudio del derecho financiero, entendido como disciplina científica”.
Sáinz de Bujanda lo define como “la disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático de las
normas que regulan los recursos económicos que el Estado y los demás entes públicos pueden
emplear para el cumplimiento de sus fines, así como el procedimiento jurídico de percepción de
los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que se destinan al cumplimiento de los
servicios públicos”.

Giuliani Fonrouge lo caracteriza como “el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad
financiera del Estado en sus diversos aspectos: órganos que la ejercen y medios en que se
exterioriza el contenido de las relaciones que origina”.

Origen de la disciplina

Con respecto al origen de la disciplina, el primer estudioso que dio fisonomía propia al derecho
financiero, Rheinfeld, lo definió a principios del siglo xx, como “las normas de derecho público
positivo que tienen por objeto la reglamentación de las finanzas de las colectividades públicas
(Estado y otros entes) con administración propia existentes en el interior de aquél”, y fue quien
señaló la necesidad de estudiar la materia desde el punto de vista jurídico, diferenciándolo del
derecho administrativo y del derecho privado.

CARACTERES

- Pertenece al derecho público: Se norma el poder estatal de mando en el campo financiero

(poder financiero), permitiéndole actuar como regulador general, en cuanto a la debida atención
de las necesidades de los particulares como integrantes de la comunidad jurídicamente
organizada.

- El derecho financiero no es un derecho excepcional: Al respecto, Pugliese sostiene que no es

concebible una ley más normal que aquella que regula la actuación del Estado procurando los
medios económicos que en el pasado, en la actualidad y siempre serán imprescindibles para la
existencia de la organización política de la sociedad.

- El derecho financiero: constituye un conjunto de normas e instituciones de diversa naturaleza

que tiene en común el hecho de referirse a un sin número de actividades que el Estado
desarrolla en el campo financiero.

CONTENIDO

Al menos a los fines de su estudio universitario, existe cierto consenso en acotar el contenido
del derecho financiero a sus aspectos básicos e imposibles de eludir, dejándose de lado otras
facetas más especializadas y profundas para ser analizadas
por la doctrina particularizada (como, p.ej., la regulación legal de la moneda).

Con tal prevención y siguiendo en líneas generales el pensamiento de Sáinz de Bujanda,

incluimos dentro del derecho financiero los siguientes sectores.

a) La ordenación jurídica de los recursos económicos del Estado. Se trata, sin duda, del
aspecto que ofrece una conexión más profunda con la ciencia financiera y, mediante ella, con
la teoría económica y monetaria.

b) Las normas que regulan la gestión financiera. Se comprenden en ella la ordenación jurídica
del presupuesto del Estado y la de los actos administrativos por medio de los cuales se
obtienen los ingresos y se ordenan los gastos y los pagos que se originan en el cumplimiento
de los servicios públicos

c) La hacienda pública, entendida como un ciclo entre ingresos y gastos públicos, relacionados
entre sí por medio de un plan
jurídico exteriorizado en forma contable y monetaria que es el presupuesto.

d) A partir de ello, los postulados fundamentales del presupuesto, su naturaleza jurídica, su

proceso vital y su control (que comienza en la preparación y finaliza con la aprobación de su
ejecución por el Congreso de la Nación).
e) La teoría del gasto público, que consiste en el procedimiento de aplicación de los ingresos a
los fines del Estado.

FUENTES DEL DERECHO FINANCIERO

Constitución

Es el medio generador más destacado de normas financieras. Las constituciones en los

Estados de derecho contienen principios generales básicos y disposiciones reguladoras de la
materia financiera. En la Constitución nacional no hay un capítulo específico referente a
cláusulas financieras, pero ello se debe a que los principios que deben guiar dicha actividad
son los mismos que se regulan en todo el contexto constitucional.

La ley

Es la manifestación de voluntad del Estado, emitida por los órganos a los que la Constitución
confía la tarea legislativa, y es la fuente inmediata de mayor importancia en el derecho
financiero.

Según el principio de legalidad financiera, todos los ingresos y los gastos estatales deben ser
dispuestos o autorizados por el Poder Legislativo.

Decreto ley

La facultad de sancionar leyes es exclusiva del Poder Legislativo, y no resulta admisible la

delegación en el Ejecutivo en épocas de normalidad constitucional, salvo el caso especial. En
algunos países se autoriza que en situaciones de extraordinaria necesidad o urgencia, el Poder
Ejecutivo dicte decretos leyes que regulen aspectos financieros. En nuestro país sólo se
concibe la facultad legislativa del Poder Ejecutivo en épocas de anormalidad constitucional
(gobiernos de facto), pero no en épocas normales.

Reglamentos

Reciben esta denominación las disposiciones del Poder Ejecutivo que regulan la ejecución de
las leyes, el ejercicio de las facultades propias y la organización y funcionamiento de la
administración en general. Según el art. 99, inc. 2o, de nuestra Constitución, es atribución del
presidente de la Nación expedir las instrucciones y reglamentos necesarios para ejecutar las
leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. En
derecho financiero, y en especial, en derecho tributario, el reglamento tiene importancia como
creador de normas jurídicas. Esto significa que éste constituye una disposición imperativa, aun
cuando no provenga del Poder Legislativo sino del Ejecutivo.

Tratados internacionales

En virtud del creciente auge del derecho tributario internacional, los tratados han adquirido
extraordinaria importancia. Se discute si los tratados internacionales son fuente directa o
indirecta del derecho financiero. Quienes alegan que constituyen una fuente indirecta lo
sustentan en que su validez depende de una ley nacional aprobatoria.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta la categórica disposición del art. 31 de la Constitución,
que expresa en su primera parte: “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su
consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley
suprema de la Nación”. Conforme a esta clara disposición, las convenciones con países
extranjeros constituyen fuente directa del derecho financiero. A su vez, el art. 27 de la Const.
Nacional preceptúa que los tratados que firme el país deben respetar los principios de derecho
público contenidos en ella, entre los cuales se encuentran, obviamente, los referidos a la
materia financiera.

Convenciones institucionales internas

El art. 1° de la Constitución nacional dispone: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la
forma representativa, republicana federal según la establece la presente Constitución”. El art.
121 establece que “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al
Gobierno federar. A su vez, dedica dos normas específicas (los arts. 4o y 75, ines. Io y 2o) a
definir las competencias tributarias que se atribuyen al Estado federal; ello implica que, salvo
estos recursos, las provincias conservan el poder tributario no delegado por la Constitución.

Otras fuentes

También podrán ostentar tal carácter, la doctrina, la jurisprudencia, los usos y costumbres y los
principios generales del derecho.

LAS NECESIDADES PÚBLICAS LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Una primera observación de las necesidades humanas en general demuestra que éstas son
múltiples, aumentan en razón directa a la evolución y crecimiento de la civilización, y pueden
ostentar carácter material (alimentación, vestido, habitación) o inmaterial (intelectuales,
religiosas, morales). Tales necesidades, en tanto sean individuales o privadas, admiten su
satisfacción por parte del hombre per se; sin perjuicio de que en ocasiones éste pueda decidir
ponerlas a cargo de la comunidad organizada. Pero como el hombre, desde tiempos pretéritos,
tiende a vivir en sociedad, surge un segundo tipo de requerimiento de grupo o colectivo, que
difícilmente pueda atender en forma solitaria. En efecto, la vida colectiva engendra
necesidades diferentes a las particulares de cada cual, como la seguridad, el transporte, las
comunicaciones o el aprendizaje. Esto nos lleva al concepto de necesidades públicas, que
analizamos seguidamente.

a) Absolutas. Cuando el individuo resuelve integrarse en una colectividad, surgen necesidades

comunes
que en modo primordial, a nuestro entender, son:

1) la defensa exterior;

2) el orden interno,

3) la administración de justicia.

A tales necesidades denominamos necesidades públicas absolutas por ser, como veremos,
consustanciales a la existencia misma del Estado y de imposible delegación en los particulares.

La primera de las necesidades enumeradas (defensa exterior) nace del apremio natural de
resguardar el grupo propio, ya constituido, de las agresiones de otros extraños, lo que en la
historia se ha percibido como la manera normal de conservación de la identidad, individualidad
y libertad de decisión.

Por otra parte, a los fines de la convivencia pacífica de la comunidad y de la consecución de

beneficios para sus integrantes, surge la necesidad de establecer un orden interno. Ello se
consigue mediante el establecimiento y reconocimiento de derechos y obligaciones mínimos
que deben ser respetados, dando nacimiento a un determinado ordenamiento normativo.

Finamente, y en tercer lugar, otra necesidad emergente de la vida comunitaria es el

allanamiento de las disputas y el castigo a
quienes violan la normatividad impuesta. Ello se hace mediante la administración de Justicia,
única forma de evitar que las contiendas se resuelvan por la fuerza y que la sanción por
transgredir las normas de convivencia sea la venganza privada.

Por lo hasta aquí dicho, podemos concluir en que las necesidades públicas absolutas (o
primarias) reúnen, por ser tales, las siguientes características:

1) son de ineludible satisfacción, porque de lo contrario no se concibe la comunidad

organizada;
2) son de imposible satisfacción por los individuos aisladamente considerados, y

3) son, en consecuencia, las que dan origen y justifican al organismo superior llamado
“Estado”.

b) Relativas

No obstante, es evidente que tales no son las únicas necesidades que nacen de la comunidad
organizada, y por ello se habla también de las necesidades públicas secundarias o relativas.
Dentro de este rubro, por contraposición a las primeras, se encuentran aquellas cuya
satisfacción no es tarea originaria del Estado, pudiendo ser también asumidas por los
particulares (p.ej., educación, salud, transporte, comunicaciones, seguridad social). El grado o
medida con que cada gobierno tome para sí la prestación de los servicios que satisfacen estas
necesidades dependerá de su concepción política, filosófica y económica (Estado liberal,
intervencionista, neoliberalista).

Funciones públicas y servicios públicos

Son funciones públicas y servicios públicos aquellas actividades, comportamientos o

intervenciones que lleva a cabo el Estado con el fin de satisfacer las necesidades públicas
que anteriormente hemos caracterizado.

a) Clasificación

1) Esenciales y no esenciales

Se ha justificado una división entre servicios públicos esenciales y no esenciales que se

subordina al grado de prioridad que la población llega a asignarles. La realidad contemporánea
demuestra que hay servicios públicos que se han tomado indispensables y que no pueden
dejar de ser prestados en forma ininterrumpida por el propio Estado, con prescindencia de que
también lo hagan los particulares. Así, ciertos servicios públicos originariamente no esenciales
se han vuelto esenciales, por conformar requerimientos que la comunidad actual formula al
Estado con creciente intensidad y urgencia (seguridad pública, instrucción, salud, higiene
pública, preservación del ambiente, seguridad social). En todos estos casos, el Estado no
puede prescindir de suministrar tales servicios de modo gratuito, aun cuando el requirente
pueda procurar su provisión por parte de terceros particulares.

Así, adoptar esta distinción significa la posibilidad de separar los conceptos de servicios
públicos esenciales o no esenciales de su posibilidad de prestación por parte del Estado,
vinculándola más bien a la efectiva necesidad que de ellos tenga una determinada comunidad.

2) Divisibles o indivisibles

Por su parte, tanto los servicios públicos esenciales como los no esenciales son, a su vez,
divisibles o indivisibles.

- Son divisibles aquellos que, aun siendo útiles para la colectividad en general, se prestan
concretamente a particulares que los requieren por determinadas circunstancias (p.ej.,
administración de justicia, instrucción pública, servicios postales, emisión de documentos de
identidad).

- Serán indivisibles, a su vez, aquellos cuya naturaleza es tal que, por favorecer a numerosos
componentes de la comunidad, en la práctica impiden su particularización con respecto a
personas determinadas (defensa exterior, seguridad, control ciudadano).

3) “Uti universi” y “uti singuli”.

- Se denominan uti universi a los servicios cuando tienen usuarios indeterminados, ya que la
utilidad reportada es genérica para la población en su conjunto.
- Por el contrario, los servicios públicos se llaman uti singuli cuando tienen usuarios
determinados que reciben una utilidad concreta o particular, porque se benefician
individualmente con la prestación.

b) Requisitos de eficiencia

Los requisitos de eficiencia del servicio público son la generalidad, la uniformidad, la

regularidad y la continuidad.

1) La generalidad significa que todos los habitantes tienen derecho a usar los servicios
públicos según las normas que los rigen.

2) La uniformidad o igualdad implica que todos los habitantes tienen derecho a exigir y recibir
el servicio en igualdad de condiciones.

3) La regularidad implica que el servicio debe ser prestado o realizado de conformidad a

reglas o
condiciones preestablecidas.

4) La continuidad es la característica más importante y, en principio, implica que la actividad

de la que se trate debe funcionar sin detenerse.